發(fā)布時間：2023-01-18 18:02:08
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的礦產(chǎn)資源法樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
中國第一部《礦產(chǎn)資源法》于1986年施行，成為礦產(chǎn)資源法律體系形成的開端。1996年《礦產(chǎn)資源法》修正案頒布實施，是我國對礦法的第一次重要修改。2003年下半年起，新一輪《礦產(chǎn)資源法》修改、調(diào)研、論證、起草工作全面啟動。相信本次修改將使我國的礦法產(chǎn)生一次質(zhì)的飛躍。筆者在此對礦產(chǎn)資源法律體系的完善提出一些想法和建議。
一、構(gòu)建適合市場流轉(zhuǎn)的礦產(chǎn)資源權(quán)屬法律制度，保障國家所有者權(quán)益的實現(xiàn)
我國憲法明確規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國家所有，這與大多數(shù)國家一致。礦法第3條規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。從物權(quán)法視角觀察，礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)由于具有絕對性、對世性、支配性、法定性等特征而應(yīng)屬于完全物權(quán)。
二、確認礦業(yè)權(quán)的準物權(quán)性質(zhì)和私權(quán)屬性，并將礦業(yè)權(quán)納入物權(quán)法的調(diào)整范圍
“準物權(quán)”基本內(nèi)涵是:由民事特別法或者行政法規(guī)定，且其權(quán)利必須基于行政命令才得以產(chǎn)生，既具有物權(quán)一般屬性，又附有行政權(quán)力特征的民事權(quán)利。應(yīng)當在物權(quán)法和礦法中對礦業(yè)權(quán)的準物權(quán)性質(zhì)作出具體規(guī)定。同時，在立法選擇上將礦業(yè)權(quán)納入物權(quán)法調(diào)整范圍，使礦業(yè)權(quán)獲得更為周延的法律保護。此外，礦業(yè)權(quán)在總體上應(yīng)當歸入受私法充分保護的民事權(quán)利。源于公權(quán)力特許的礦業(yè)權(quán)，很容易受到來自各方面的侵擾，應(yīng)當特別加強對政府行為的規(guī)范和約束。由此，應(yīng)當明確礦業(yè)權(quán)既要受到公權(quán)力(資源法)的保障，也要受到私權(quán)利(民法)的保障，建立雙保障機制的目的是防止個別政府部門動輒以公共利益的名義侵犯合法礦業(yè)權(quán)益的現(xiàn)狀。
三、健全礦業(yè)權(quán)有償取得制度和有序流轉(zhuǎn)制度
所謂礦業(yè)權(quán)有償取得，是指國家作為礦產(chǎn)資源的所有人與受讓人簽訂礦業(yè)權(quán)出讓合同，由礦業(yè)權(quán)受讓人向國家支付對價，國家將一定期限的礦業(yè)權(quán)出讓給礦業(yè)權(quán)受讓人。在我國，礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)有兩種方式，一種是縱向流轉(zhuǎn)，也叫礦業(yè)權(quán)的出讓，即國家作為礦產(chǎn)資源的所有者將礦業(yè)權(quán)出讓給公民、法人或其他組織。另一種是橫向流轉(zhuǎn)，也叫礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，即礦業(yè)權(quán)人在符合法律規(guī)定的情況下將取得的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他的主體。礦業(yè)權(quán)出讓是礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提和組成部分，礦業(yè)權(quán)出讓形成礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的一級市場，在此基礎(chǔ)上進行的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓形成礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的二級市場。礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的一級市場和二級市場共同構(gòu)成了礦業(yè)權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中所形成的市場體系。
雖然我國已經(jīng)確立了礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，但諸多制度有待于繼續(xù)完善。第一，對于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)一級市場，國家行政監(jiān)管機關(guān)必須堅持依法行政。消除行政審批和有償取得共存的“雙軌制”，確立礦業(yè)權(quán)市場的有償出讓制度；第二，對于探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓二級市場，國家應(yīng)當取消或減少探礦權(quán)流轉(zhuǎn)的不必要限制，充分尊重和保護探礦權(quán)人的合法權(quán)益；第三，建議明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)的可流轉(zhuǎn)性和具體流轉(zhuǎn)方式。筆者認為，應(yīng)當在法律中明確確認礦業(yè)權(quán)的可流轉(zhuǎn)性，可以在物權(quán)法中明確寫入“探礦權(quán)采礦權(quán)可以流轉(zhuǎn)”的內(nèi)容；第四，應(yīng)逐步建立規(guī)范的探礦權(quán)市場，細化、明確探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件和審批的標準。
四、完善礦政管理制度，減少“權(quán)力尋租”
第一，鞏固集中統(tǒng)一的礦政管理體制。應(yīng)當統(tǒng)一“立法話語權(quán)”，統(tǒng)一行業(yè)管理的歸口權(quán)力機關(guān)，即國土資源部；第二，限制行政權(quán)力，減少權(quán)力尋租。很多礦業(yè)管理的問題都與違法行政、權(quán)力泛濫、越權(quán)審批、有著密切聯(lián)系。應(yīng)嚴格規(guī)范礦產(chǎn)資源行政權(quán)的行使，保持行政權(quán)力和個人利益的分離，建立完善的責(zé)任追究與外部監(jiān)督機制，便于礦業(yè)權(quán)人通過司法程序?qū)で蠓删葷坏谌?，削減繁瑣重復(fù)的報批手續(xù)，提高審批效率。比如，應(yīng)由投資者自主審查地質(zhì)報告；第四，借鑒國外的先進經(jīng)驗，將礦政管理的重心放在礦業(yè)權(quán)保護、環(huán)境及資源保護、勞動就業(yè)及礦工安全等方面。
五、完善礦產(chǎn)資源法律責(zé)任制度，突出法律的可訴性
只要是法律就應(yīng)當是可訴的，否則法律就成為一紙空文。我國礦產(chǎn)資源法律的可訴性低，相關(guān)當事人在權(quán)利受到侵害時甚至難以找到訴訟的依據(jù)。筆者認為，在本輪對礦產(chǎn)資源法律進行修訂時，應(yīng)當特別注意增加法律的可訴性和民事責(zé)任制度的完善。第一，應(yīng)當在民事賠償條款中加入受侵害的礦業(yè)權(quán)人有權(quán)行使訴權(quán)的要求，以便為人民法院審理侵害礦業(yè)權(quán)案件提供依據(jù)；第二，確立礦業(yè)權(quán)所具有的私法屬性，并全面而詳細地設(shè)定礦業(yè)權(quán)人的民事權(quán)利及民事責(zé)任?？稍诘V法中增加專門章節(jié)規(guī)定礦業(yè)權(quán)內(nèi)容，系統(tǒng)地體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的法律內(nèi)涵；第三，結(jié)合物權(quán)法的制訂，確立“在特別法未予明確規(guī)定之情形下，得適用物權(quán)法有關(guān)民事責(zé)任之規(guī)定”的原則。
六、建立完善的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律制度，堅持礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展原則
建立完善的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律制度，最重要的也是最主要的就是要有一個統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境資源開發(fā)利用良性循環(huán)的原則，可持續(xù)發(fā)展原則具備宏觀向?qū)У淖饔谩Ｎ覀儜?yīng)該以可持續(xù)發(fā)展原則為指導(dǎo)思想，在對環(huán)境資源的開發(fā)過程中我們必須有一個長遠的、行之有效的原則來引導(dǎo)我們更合理的開發(fā)利用資源及更好的保護環(huán)境?？沙掷m(xù)發(fā)展原則本著既滿足現(xiàn)代人的需要又不對后代人造成威脅為宗旨，能更好地實現(xiàn)環(huán)境資源的可持續(xù)利用，也更有利于我們對環(huán)境的保護。
(一)礦產(chǎn)資源枯竭。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一,東北許多地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過分依賴資源開采。經(jīng)過半個多世紀的強力開采,目前東北三省的礦產(chǎn)資源嚴重短缺。據(jù)最新統(tǒng)計,東北現(xiàn)有煤炭保有儲量僅占全國的0.5%左右。遼寧的阜新、撫順等以煤炭產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的城市陷入困境,開采礦藏已近窮竭。黑龍江省的鶴崗、雞西、雙鴨山、七臺河四大國有煤礦的平均役齡己接近70年,33個主要礦井中己有16個進入資源枯竭期并經(jīng)國務(wù)院批準破產(chǎn),其余礦井也處于煤層越采越深、巷道越開越遠、采煤成本越來越高的狀態(tài)。在營口滑石礦是地方出口創(chuàng)匯的優(yōu)勢資源,由于過量開采,已處于殘采階段,后備資源不足。
(二)礦藏資源利用效率低下。據(jù)資料統(tǒng)計,我國礦產(chǎn)資源總回采率僅為30%,比世界平均水平低20個百分點。由于國家實行指令性計劃,礦產(chǎn)開發(fā)中過分強調(diào)產(chǎn)量,尤其是初級產(chǎn)品產(chǎn)量,礦產(chǎn)開發(fā)以初級產(chǎn)品為主,礦產(chǎn)品技術(shù)結(jié)構(gòu)低下。
(三)礦產(chǎn)資源的開采秩序混亂。主要表現(xiàn)在:開采企業(yè)在技術(shù)裝備、開采能力、開采規(guī)模、產(chǎn)品化率各方面參差不齊,出現(xiàn)了“大礦藏、小開采”和“一礦多開”等嚴重問題。按照礦區(qū)和礦山最低開采規(guī)模制度,只有礦山企業(yè)的開采規(guī)模與礦藏資源的儲備量相適應(yīng),才能使礦藏開發(fā)實現(xiàn)集約化和規(guī)模效益。以營口蓋州為例,該地區(qū)是東北花崗巖、螢石的集聚地,花崗巖的探明基礎(chǔ)儲量是3.9億立方米?，F(xiàn)有礦山企業(yè)74家,其中80%為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè),采取零散開采、零散加工的作業(yè)方式,必然妨礙資源開發(fā)的規(guī)模效益。
(四)礦產(chǎn)資源開發(fā)中生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。礦業(yè)本身是污染性產(chǎn)業(yè),但東北地區(qū)的污染程度重于其他國家的同類地區(qū)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計,東北地區(qū)采礦形成的廢水占工業(yè)廢水的10%以上,采礦造成的固體廢棄物占工業(yè)固體廢棄物的80%以上,采礦占用和毀棄的土地近4000萬畝,復(fù)墾率僅為12%。煤炭開采區(qū)在產(chǎn)生大量的矸石、垃圾等廢棄物的同時,無所顧忌的地下煤炭開采,已導(dǎo)致遼寧部分地區(qū)出現(xiàn)了采煤沉陷區(qū),這在其它國家是少見的。據(jù)初步統(tǒng)計,遼寧現(xiàn)有的采煤沉陷區(qū)總面積達380平方公里,其中最大的阜新礦區(qū)采煤沉陷區(qū)面積達100多平方公里。
二、東北地區(qū)礦產(chǎn)資源利用問題的經(jīng)濟法分析
(一)關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃制度。
礦產(chǎn)資源具有雙重屬性:經(jīng)濟性和資源性。作為經(jīng)濟屬性,它給開發(fā)主體帶來巨額的經(jīng)濟利益;作為資源屬性,它具有稀缺性,要求開發(fā)利用行為符合可持續(xù)發(fā)展原則。從價值取向上看,制度安排應(yīng)向礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)上傾斜,基于國家礦產(chǎn)資源的安全性考慮,就需要通過規(guī)劃礦產(chǎn)資源的法律制度,設(shè)定不同地位、不同儲量的礦產(chǎn)資源開發(fā)計劃、審批權(quán)配置、開發(fā)限制、保護性開發(fā)等制度,防止礦產(chǎn)資源無度開發(fā)。現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源法律中規(guī)劃制度嚴重欠缺,表現(xiàn)在:第一,規(guī)劃法律制度過于原則?！兜V產(chǎn)資源法》第7條規(guī)定:“國家對礦產(chǎn)資源的助探、開發(fā)實行統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局,”規(guī)劃的具體內(nèi)容、程序、權(quán)力義務(wù)規(guī)范及其法律效力都沒有具體的規(guī)定。第二,規(guī)劃的行政配置重于法律調(diào)整。中國礦產(chǎn)法律制度從50年代起就被作為行政管理制度進行了安排,主要目的是為了保證政府對礦產(chǎn)資源的供給與分配,近幾年,礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作受到重視,但重視的方式不是立法而是行政管理。但問題是,一方面,作為法律規(guī)范,其效力位階較低,沒有被礦產(chǎn)資源法所吸收或作為該法的實施細則而獲得高于其他礦產(chǎn)管理行為規(guī)范的優(yōu)先效力,從而降低了規(guī)劃的法律地位和強制效力;另一方面,無法作為判斷地方政府和開采者是否違反規(guī)劃行為的直接依據(jù)。在地方經(jīng)濟發(fā)展中,地方政府由于當前利益的驅(qū)動和領(lǐng)導(dǎo)者個人政績的追求,忽視礦產(chǎn)資源可持續(xù)開發(fā)的合理利用,過度開發(fā)地方礦業(yè)資源,地方政府雖制訂了礦產(chǎn)資源規(guī)劃,但以發(fā)展地方經(jīng)濟為名,變動規(guī)劃甚至無視規(guī)劃的現(xiàn)象較為普遍。
(二)關(guān)于礦業(yè)權(quán)市場的法律運行機制。
礦業(yè)法實質(zhì)上應(yīng)是礦業(yè)權(quán)法,但我國現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)運行法律機制遠未達到市場化配置礦業(yè)資源的程度。集中表現(xiàn)為采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)仍受到極大的限制。《礦產(chǎn)資源管理法》、《探礦權(quán)和采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》規(guī)定,已經(jīng)取得采礦權(quán)的礦山企業(yè),因企業(yè)的合并、分立,與他人合資、合作或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形,需要變更采礦權(quán)主體的,經(jīng)依法批準,可以將礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓他人。采礦權(quán)的出租、承包等實踐中多見的采礦權(quán)流轉(zhuǎn)的形式,因法律沒有明確的規(guī)定,以致出現(xiàn)了法律監(jiān)管的失控。采礦權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制不僅妨礙了礦業(yè)市場培育與完善,對東北老工業(yè)基地振興中也帶來了制度障礙。一方面,資金運轉(zhuǎn)困難的礦山企業(yè)不能利用采礦權(quán)融資,影響了礦山企業(yè)的技術(shù)改造和轉(zhuǎn)產(chǎn);另一方面,采礦權(quán)的出租、轉(zhuǎn)包等非法定流轉(zhuǎn)形態(tài)的法律調(diào)整空白,加劇了礦產(chǎn)開發(fā)的無序和資源浪費。采礦權(quán)被出租、承包后,大多數(shù)采礦權(quán)人對礦山的開采為在短期內(nèi)獲得最大收益,必然采用采富棄貧的短期行為,造成了資源的極大浪費,為安全開采和有效利用礦產(chǎn)資源埋下了隱患。
(三)關(guān)于礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控法律制度。
礦產(chǎn)資源是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)資源,決定一國的社會經(jīng)濟發(fā)展的速度、規(guī)模、效益和環(huán)境保護,必須借助宏觀調(diào)控其開發(fā)與利用。一是,礦產(chǎn)資源的稅制不健全。我國沒有獨立的礦產(chǎn)資源稅種,礦產(chǎn)品稅納入資源稅中,而資源稅種不能有效地調(diào)整礦產(chǎn)資源的開發(fā)和配置。在征稅客體上,資源稅本應(yīng)將所有礦產(chǎn)資源均納入征稅范圍,但是目前我國資源稅征收的范圍仍主要限于不可再生的礦產(chǎn)品,即原煤、原礦,對于大部分非礦品資源沒有征稅。由于礦業(yè)企業(yè)沒有降低稅收成本的激勵,造成非稅資源的價格不含稅的因素而明顯偏低。以非稅資源為主要原料的下游產(chǎn)品的價格也偏低,從而導(dǎo)致對非稅資源及其下游產(chǎn)品的需求急劇增長,使礦產(chǎn)資源遭受掠奪性的開采。同時,我國資源稅的征收規(guī)定,納稅人開采和生產(chǎn)的礦產(chǎn)產(chǎn)品銷售的,以銷售為課稅依據(jù),納稅人開采和生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品自用的,以實際自用數(shù)額為計稅依據(jù),變相鼓勵了企業(yè)對資源的過度開采,形成了大量的資源積壓和浪費。在計稅方式上,資源稅采取從量計征方式,使企業(yè)稅收負擔(dān)脫離不同礦產(chǎn)資源的價值差異和深加工產(chǎn)生的價值增值。二是,沒有建立完善的資源價格法律體系。對礦產(chǎn)資源及礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓缺乏有效的法律規(guī)制。按《價格法》規(guī)定,涉及國計民生的重要商品,應(yīng)實行政府定價制度和價格監(jiān)督制度,但礦產(chǎn)資源法沒有建立礦產(chǎn)資源和礦產(chǎn)品的特殊價格法律機制。沒有建立專門的資源價格評估機制,致使礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟評價或以數(shù)量為核心或完全取決于市場,國家宏觀的價格調(diào)控不能發(fā)揮作用。
(四)關(guān)于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場規(guī)制。
目前,我國礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場規(guī)制欠缺有效的法律規(guī)范。與其它自然資源一樣,礦產(chǎn)資源并非完全的競爭市場,而是有限開放的“準市場”,由于法律規(guī)范的欠妥,礦業(yè)權(quán)市場行為極不規(guī)范。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓沒有必要的價格規(guī)制,在國家出讓礦業(yè)權(quán)和依市場配置礦業(yè)權(quán)時,許多政府主管部門的定價偏低,不能以價格機制引導(dǎo)資源的最優(yōu)配置,低價格也使賣方有動機和價格空間炒賣開采權(quán)而不從事資源開發(fā)。雖然國土資源部2003年6月出臺了《探礦權(quán)采礦權(quán)招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》,但礦業(yè)權(quán)出讓多數(shù)采用協(xié)議而非拍賣、招標的競爭方式,交易過程缺少透明度。礦業(yè)權(quán)的隱形市場問題嚴重,如各級政府及村級組織私下協(xié)議以承包荒山為由變相出賣礦業(yè)權(quán);對不符合礦業(yè)市場準入條件的開采企業(yè),沒有有效的制約機制。對于不符合環(huán)保要求的礦產(chǎn)企業(yè)、沒按開采設(shè)計方案要求進行開采的企業(yè),不具備安全條件的礦山企業(yè),總是采用整頓、限期整改的臨時性措施,欠缺強制性的法律機制,養(yǎng)癰遺患。
(五)關(guān)于礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法律制度。
由于礦業(yè)資源的不可直接利用性及污染性特征,使礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護成為礦業(yè)法律制度的必然選擇與制度安排?？计淞⒎康脑谟?使個體將礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用的外部成本內(nèi)部化,通過消極的激勵機制縮小生態(tài)環(huán)境損于最小范圍。為此,在我國先后制定了《礦產(chǎn)資源法》、《水土保持法》、《環(huán)境影響評價法》,此外《土地復(fù)墾條例》及《黃金礦山砂金生產(chǎn)土地復(fù)墾規(guī)定》,都規(guī)定了“誰破壞、誰復(fù)墾、誰復(fù)墾、誰受益”的土地復(fù)墾原則以及礦產(chǎn)資源開發(fā)損害的補償制度。在環(huán)保方面制定了《水污染防治法》和《海洋環(huán)境保護法》,構(gòu)成了較完善的礦業(yè)環(huán)保法律制度。但是,我國礦業(yè)環(huán)境保護法律制度仍顯嚴重的不足。
1、缺乏有效的礦山污染防治與生態(tài)保護制度,尤其是生態(tài)保護制度更是少有涉及?，F(xiàn)行的環(huán)境保護法是以污染環(huán)節(jié)控制和“排放控制”為基本環(huán)節(jié)和內(nèi)容,不注重源頭控制,功能單一,適用范圍過窄,不能全面有效地控制污染和避免生態(tài)破壞。
2、污染防治與資源保護法律制度缺乏有機聯(lián)系,各種制度散見于不同的法律中,不利于形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律體系?，F(xiàn)行的礦業(yè)環(huán)境保護基本限于對污染的防治,將資源保護與環(huán)境治理截然分開,對資源關(guān)注有加,對環(huán)保卻不太重視。
3、法律的內(nèi)在激勵不足,法律責(zé)任、行為限制等強制性規(guī)范多,調(diào)動企業(yè)環(huán)境保護的自主性調(diào)節(jié)規(guī)范少?！兜V產(chǎn)資源法》中的礦業(yè)損害補償沒有涉及生態(tài)補償,補償?shù)呢?zé)任形式僅是對財產(chǎn)損失的補償,忽視了環(huán)境的生態(tài)價值與生態(tài)功能復(fù)原性補償制度。
三、東北礦產(chǎn)資源問題的經(jīng)濟法對策
(一)運用計劃法律制度,實現(xiàn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃法制化。礦產(chǎn)資源規(guī)劃是根據(jù)國家或地區(qū)經(jīng)濟中長期規(guī)劃、國家或地質(zhì)礦產(chǎn)資源特征和開發(fā)利用現(xiàn)狀,對礦產(chǎn)資源勘查、保護和合理利用礦山生態(tài)、環(huán)境保護和建設(shè)等,在時間上和空間上所作的總體安排和布局。礦產(chǎn)資源規(guī)劃是調(diào)控礦產(chǎn)資源關(guān)系的基本依據(jù),在法律性質(zhì)上,屬于計劃法調(diào)整的范疇。運用計劃法原理和規(guī)范,確立礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律地位,有助于立法科學(xué)地設(shè)計礦產(chǎn)資源規(guī)劃的實體和程序規(guī)則。因為計劃法使政府發(fā)展經(jīng)濟的意圖和宏觀調(diào)控的領(lǐng)域目標增添法律上的效力。計劃法律關(guān)系的客體是以計劃任務(wù)為基礎(chǔ)的計劃行為,為準確地調(diào)整計劃關(guān)系,應(yīng)確認計劃法作用的客體范圍。就礦產(chǎn)資源規(guī)劃法來說,應(yīng)將計劃對象系統(tǒng)規(guī)定于計劃法之中,以賦子其統(tǒng)一的強制效力。它們是由全國性礦產(chǎn)資源規(guī)劃、行業(yè)性礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃和地區(qū)性礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃構(gòu)成的,形成以全國、省(區(qū)、市)、市(地)、縣(市)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃為主線,各類專項規(guī)劃相配合的礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系。在計劃法的增補,確實需要完善礦業(yè)環(huán)境保護法律制度,加大對環(huán)保的投入和監(jiān)管工作力度,擴大礦業(yè)損害的補償范圍,以利于礦業(yè)的轉(zhuǎn)軌后可持續(xù)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源 合理開發(fā)利用 管理意義 對策
中圖分類號：F206
文獻標識碼：A
文章編號：1004-4914（2012）09-205-02
礦產(chǎn)資源是國民經(jīng)濟建設(shè)和人民生活的物質(zhì)基礎(chǔ),我國80%以上的能源及工業(yè)原材料來自礦產(chǎn)資源,其總量位居世界第三,而人均擁有量不足世界平均水平的一半,屬資源十分緊缺的國家。礦產(chǎn)資源(水資源除外)其儲藏量是有限的，是不可再生資源，并隨著不斷開發(fā)利用而不斷銳減。礦產(chǎn)資源將成為21世紀末、下世紀初制約我國社會經(jīng)濟發(fā)展的重要因素,如果管理不當,將使國民經(jīng)濟發(fā)展因資源問題而處于瓶頸狀態(tài),因此在循環(huán)經(jīng)濟模式下實行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)化管理,對國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的保值增值和合理開發(fā)利用,對我國國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重大意義。
一、我國礦產(chǎn)資源的特點
1.已探明的礦產(chǎn)資源種類比較齊全，資源總量比較豐富。我國現(xiàn)已發(fā)現(xiàn)171種礦產(chǎn)資源, 查明資源儲量的有158種，其中石油、天然氣、煤、鈾、地?zé)岬饶茉吹V產(chǎn)10種，鐵、錳、銅、鋁、鉛、鋅等金屬礦產(chǎn)54種，石墨、磷、硫、鉀鹽等非金屬礦產(chǎn)91種，地下水、礦泉水等水氣礦產(chǎn)3種。礦產(chǎn)地近18000處，其中大中型礦產(chǎn)地7000余處。
2.人均資源量少，部分資源供需失衡。人口多、礦產(chǎn)資源人均量低是中國的基本國情。中國人均礦產(chǎn)資源擁有量在世界上處于較低水平。金剛石、鉑、鉻鐵礦、鉀鹽等礦產(chǎn)資源供需缺口較大。
3.優(yōu)劣礦并存。既有品質(zhì)優(yōu)良的礦石，又有低品位、組分復(fù)雜的礦石。鎢、錫、稀土、鉬、銻、滑石、菱鎂礦、石墨等礦產(chǎn)資源品質(zhì)較高，而鐵、錳、鋁、銅、磷等礦產(chǎn)資源貧礦多、共生與伴生礦多、難選冶礦多。
4.經(jīng)濟可利用性差或經(jīng)濟意義未確定的資源儲量多，經(jīng)濟可利用的資源儲量少;控制和推斷的資源儲量多，探明的資源儲量少。
5.成礦條件較好，通過勘查工作找到更多礦產(chǎn)資源的前景較好。石油、天然氣、金、銅等礦產(chǎn)資源的找礦潛力很大。老礦山深部、和西部地區(qū)是重要的礦產(chǎn)資源接替區(qū)。
二、合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源
1.因地制宜利用礦產(chǎn)資源。嚴格遵循礦產(chǎn)資源分布不均勻的客觀規(guī)律，根據(jù)區(qū)域礦產(chǎn)稟賦條件和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的要求，因地制宜地制定并認真執(zhí)行礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃，調(diào)整資源開發(fā)利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置，發(fā)揮本地區(qū)資源優(yōu)勢，并規(guī)劃下游產(chǎn)業(yè)的建設(shè)。
2.大礦大開，小礦充分利用。我國礦產(chǎn)資源人均占有量是資源小國，而且大中型以上礦床少。對大中型礦床，應(yīng)從立項、審批時把關(guān)，讓有能力有技術(shù)的公司整體開發(fā)，充分利用好這些優(yōu)質(zhì)資源，堅塊杜絕把大中型礦床分割開采的做法。我國小型以下零星分散的礦產(chǎn)多且分布廣泛，小礦山絕大多數(shù)開采的是未經(jīng)地質(zhì)勘查，儲量資源遠景不清或者只是表外儲量的礦產(chǎn)，還有的是大中型礦山己核銷儲量的礦產(chǎn)。對這些礦產(chǎn)，發(fā)達國家和很多發(fā)展中國家一般都因勞動力成本高、不易實行機械化開采等原因而放棄。我國廣大農(nóng)村和山區(qū)的勞動力成本低，很多地方有著開采歷史和經(jīng)驗。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟體制改革的不斷深入，集體和個體采礦的小礦山異軍突起。小礦山中除了少數(shù)開采達到工業(yè)類型的礦產(chǎn)外，目前開采的資源多數(shù)是小礦。這些小礦的開發(fā)利用對資源貧困的國家講是“開源”中極為重要的一部分，在很大程度上彌補了我國國民經(jīng)濟發(fā)展中對礦產(chǎn)的需求，相對國外的情況又是最大節(jié)約資源的表現(xiàn)。今后，應(yīng)依法規(guī)范小礦山的采礦行為，解決安全生產(chǎn)和破壞環(huán)境等問題，促使其更好地合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。
三、加強礦產(chǎn)資源管理的重要意義
1.是依法治稅的需要。
2.是確保公平競爭，增加國家財政收入的需要。礦產(chǎn)資源的所有權(quán)歸國家，誰開采使用礦產(chǎn)資源誰就應(yīng)該向國家繳納稅款。通過征稅，既可以增加國家財政收入，又可以調(diào)節(jié)收入分配，在一定程度上解決因礦產(chǎn)資源優(yōu)劣而造成的收入分配不均，有利于化解社會矛盾，穩(wěn)定社會秩序，打造和諧社會，確保各采掘業(yè)主公平競爭，改進技術(shù)，提高生產(chǎn)效率。
3.礦產(chǎn)資源是一種不可再生資源，用一點就少一點，因此，要切實保護和利用有限的礦產(chǎn)資源，做到合理開采，有效利用，充分提高使用效率，貫徹有償使用原則，自始至終地堅持誰開采誰交稅，不能讓國有資源無償?shù)乇磺终己褪褂茫l(fā)揮最大最高的價值。
4.是社會和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的需要。由于礦產(chǎn)資源是有限的、不可再生的耗竭性資源，因而它不僅在一定程度上顯示了一個國家的綜合國力，而且是一個國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，對一個國家特別是正處于工業(yè)化階段的國家的社會經(jīng)濟發(fā)展起著舉足輕重的作用。在我國今后逐步實現(xiàn)工業(yè)化，建設(shè)有中國特色社會主義現(xiàn)代化強國的進程中，科學(xué)、合理地保護開發(fā)利用礦產(chǎn)資源更具有十分重要的意義。
四、加強礦產(chǎn)資源管理的對策
1.加強礦情宣傳和教育，提高礦區(qū)周邊居民對我國礦情的認識，增強保護和合理利用礦產(chǎn)資源的自覺性。
（一）根據(jù)年檢工作屬地管理和分級管理結(jié)合的原則，由縣國土資源局實施本縣轄區(qū)內(nèi)采礦權(quán)年檢工作。
（二）縣內(nèi)凡持有采礦許可證的采礦權(quán)人，必須接受年檢。
二、年檢內(nèi)容
（一）礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案或年度開采設(shè)計實施情況。
（二）采礦權(quán)人按照采礦許可證規(guī)定依法采礦情況。
（三）采礦許可證變更、延續(xù)及采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓。
（四）礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用及“三率”情況。
（五）礦產(chǎn)資源補償費、采礦權(quán)使用費、采礦權(quán)價款和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金等法定費用繳納情況。
（六）礦產(chǎn)資源儲量占用登記、礦山儲量動態(tài)檢測和采礦權(quán)標識牌設(shè)立情況。
（七）履行礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾義務(wù)情況。
（八）開采總量控制指標執(zhí)行及產(chǎn)品流向情況。
（九）礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項實施情況。
（十）依法填報統(tǒng)計報表或資料情況。
（十一）采礦權(quán)抵押、凍結(jié)、查封情況。
（十二）日常監(jiān)督、檢查、督查中發(fā)現(xiàn)問題的整改情況；違反礦產(chǎn)資源法律法規(guī)受到國土資源主管部門行政處罰的，行政處罰履行情況。
（十三）有無違反礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的其他情況。
（十四）縣級以上國土資源主管部門規(guī)定的其它內(nèi)容。
三、年檢所需資料及提交時限
采礦權(quán)人應(yīng)當向年檢實施機關(guān)報送下列材料并接受年檢：
（一）礦產(chǎn)資源開發(fā)利用年度報告書
（二）礦產(chǎn)資源開發(fā)利用年度總結(jié)
（三）礦山儲量年報
（四）礦產(chǎn)資源基礎(chǔ)統(tǒng)計表
（五）井上井下工程對照圖和采掘工程平面圖（地下礦山提供）
（六）有關(guān)發(fā)票復(fù)印件
1.礦產(chǎn)資源補償費
2.采礦權(quán)使用費
3.礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金
（七）采礦許可證正、副本原件，復(fù)印件
（八）營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件
（九）安全生產(chǎn)許可證復(fù)印件
（十）煤炭生產(chǎn)許可證復(fù)印件（煤礦提供）
（十一）采礦權(quán)人對報送資料真實性的承諾（企業(yè)蓋章）
四、年檢結(jié)果的確定及處理
（一）年檢實施機關(guān)審查采礦權(quán)人報送的年檢材料和進行必要的實地核查后，對符合要求的，作出年檢檢查的決定，并在采礦許可證副本上加蓋年檢合格專用章，返還采礦許可證副本。
（二）年檢實施機關(guān)在年檢中發(fā)現(xiàn)采礦權(quán)人有下列情形之一的，將依法予以處理。
1.故意逃避或拒絕接受年檢的。
2.提交的年檢資料不齊全、不符合規(guī)定或弄虛作假的。
3.未依法辦理采礦許可證變更、延續(xù)、轉(zhuǎn)讓手續(xù)的或采礦許可證過期的。
4.未依法履行礦產(chǎn)資源補償費、采礦權(quán)使用費、采礦權(quán)價款和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金繳納義務(wù)的。
5.未設(shè)立采礦權(quán)標識牌、未依法履行礦產(chǎn)資源儲量占用登記手續(xù)、未按要求開展礦山儲量動態(tài)檢測和不提交礦山儲量年報的。
6.違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，采取破壞性的開采方法開采礦產(chǎn)資源，造成礦產(chǎn)資源嚴重破壞的；“三率”達不到規(guī)定標準的。
7.未依法履行礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)和土地復(fù)墾義務(wù)的。
8.超開采總量控制指標開采的。
9.礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項資金使用不符合規(guī)定的。
近幾年，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，工業(yè)化、城市（鎮(zhèn)）化進程加快，各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模不斷擴大，開山采石、挖沙取土等活動大量增加，對地貌植被和自然景觀的破壞加劇，造成了嚴重水土流失，直接加劇了洪澇災(zāi)害和生態(tài)退化，嚴重制約了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，影響了群眾的生產(chǎn)和生活。為深入貫徹十六屆三中全會提出的科學(xué)發(fā)展觀的要求，落實《水土保持法》“預(yù)防為主、保護優(yōu)先”的方針，進一步加強水土保持工作，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：
一、進一步提高保護水土資源的認識。要從堅持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀、維護國家生態(tài)安全和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的高度重視土地和礦產(chǎn)資源開發(fā)中的水土保持工作，絕不能以犧牲環(huán)境為代價獲取一時的經(jīng)濟利益。要堅定不移地堅持保護環(huán)境和保護資源的基本國策，遵循“十六大”提出的人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，按照國務(wù)院批準的《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》提出的各項任務(wù)，增強責(zé)任感和使命感，依法保護水土資源和生態(tài)系統(tǒng)，以資源的有序和可持續(xù)利用、生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和人居環(huán)境改善，支持經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，加快推進社會主義現(xiàn)代化，為全面建設(shè)小康社會提供基礎(chǔ)支撐和保障。
二、依法行政，嚴把項目審批關(guān)。各級水行政主管部門和國土資源行政主管部門要根據(jù)《水土保持法》、《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，進一步落實《關(guān)于加強土地開發(fā)利用管理搞好水土保持的通知》（1989國土[規(guī)]字第88號）、《關(guān)于貫徹執(zhí)行<水土保持法實施條例>有關(guān)規(guī)定的通知》（地發(fā)[1993]227號）文件要求，認真履行職責(zé)，加強配合，從源頭上防止水土流失和生態(tài)環(huán)境的破壞。各級水行政主管部門要嚴格執(zhí)行開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案報告制度和水土保持工程“三同時”制度，督促開發(fā)建設(shè)單位依法編報水土保持方案，落實水土流失防治責(zé)任。各級國土資源行政主管部門在辦理土地使用、征用和采礦登記、許可時，要嚴格把關(guān)，切實落實水土保持的有關(guān)規(guī)定。
一、充分認識整頓礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序和規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為工作的艱巨性、復(fù)雜性和長期性
礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，有效保護、合理開發(fā)、科學(xué)利用礦產(chǎn)資源關(guān)系到經(jīng)濟社會長遠發(fā)展的大局，在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護是目前礦產(chǎn)資源管理的基本原則。近年來，縣委、政府高度重視“打非”工作，針對各類非法違法行為進行多次聯(lián)合執(zhí)法，強力整治和嚴厲打擊，取得了階段性成果。但是個別企業(yè)主不顧國家產(chǎn)業(yè)政策、資源狀況和當?shù)厝罕娚a(chǎn)生活利益，急功近利，盲目新建和改擴建選廠，企業(yè)經(jīng)營方式粗放、浪費資源能源、破壞生態(tài)環(huán)境問題比較突出。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各有關(guān)部門要從全局的高度出發(fā)，結(jié)合各自實際，增強責(zé)任感和緊迫感，樹立長遠意識，分部門、分行業(yè)、分區(qū)域，制定切實可行的長效管理辦法，形成長效監(jiān)管機制，采取更加有力的措施，切實把整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序打擊非法違法生產(chǎn)經(jīng)營行為，這項事關(guān)全局的重要工作抓好抓實，以整頓促整合，以整合促規(guī)范，以規(guī)范促發(fā)展，標本兼治，重在治本，推動我縣以礦產(chǎn)資源為依托的工業(yè)經(jīng)濟走出一條經(jīng)濟效益好、資源利用率高、環(huán)境污染小、安全生產(chǎn)有保障、充分發(fā)揮資源優(yōu)勢且能與當?shù)厝嗣袢罕姾椭C共處的新型工業(yè)強縣之路。
二、進一步加大整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序打擊非法違法生產(chǎn)經(jīng)營的工作力度
（一）以鐵、金、石灰?guī)r、腐殖酸、飾面石材、建筑用沙石料等重點礦種，以大青山、哈拉合少、得勝溝、二份子、西烏蘭不浪和哈樂鎮(zhèn)一帶為重點區(qū)域深入開展打擊、整頓和規(guī)范工作。
（二）持續(xù)嚴厲打擊無證勘查、開采等各類違法違規(guī)行為。要建立和完善由政府組織，發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、國土、安監(jiān)、公安、林業(yè)、草原監(jiān)理、環(huán)保、工商、電力部門聯(lián)合執(zhí)法的工作機制，開展集中打擊，各監(jiān)管部門建立長效監(jiān)督打擊辦法相結(jié)合的工作體制，強化動態(tài)巡查，構(gòu)筑牢固的防范體系，確保不留死角。
對無證勘查開采等違法行為，要立即收繳火工器材、沒收相關(guān)設(shè)施設(shè)備、切斷生產(chǎn)電力供應(yīng)并拆除相應(yīng)設(shè)施，同時要追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。對拒不停止開采或?qū)医恢?，取締后又違法開采，要從重從嚴懲處，依法追究相關(guān)人員的責(zé)任。
對以采代探行為按照無證采礦查處，對取得勘查證后無故圈而不探或達不到最低勘查投入，超層越界采礦的，要依法懲處。對未經(jīng)批準擅自變更探礦、采礦權(quán)主體以及以承包、租賃、非法委托掛名等方式非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的，依法責(zé)令其限期整改，沒收其非法所得，并處罰款；對受讓方要按照無證勘查、開采予以處罰，情節(jié)嚴重的建議原發(fā)證機關(guān)吊銷其相關(guān)證照。對取得勘查證、已進行了兩年以上勘查工作且無正當理由不提交勘查報告的礦山企業(yè)，勘查許可證不予延續(xù)，縣人民政府將建議原發(fā)證機關(guān)吊（注）銷勘查許可證。
按照縣長辦公會議有關(guān)精神，建筑用沙、磚窯生產(chǎn)有利于當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，在不影響生態(tài)平衡、河道排洪、耕地、人民群眾生命財產(chǎn)安全和后續(xù)開發(fā)利用的基礎(chǔ)上，按照疏堵結(jié)合的原則，由國土、安監(jiān)、水務(wù)、環(huán)保等有關(guān)部門按照有關(guān)規(guī)定結(jié)合具體情況，制定可行的規(guī)范方案，區(qū)別對待、分類管理、以疏為主、以堵為輔，積極促其完善有關(guān)手續(xù)，切實規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營行為。
加強日常監(jiān)管，經(jīng)政府確認的企業(yè)，其礦業(yè)權(quán)登記和實際經(jīng)營者必須一致，采礦證、安全生產(chǎn)許可證、工商營業(yè)執(zhí)照、排污許可證、稅務(wù)登記等證照齊全且登記主體一致。凡未經(jīng)政府專題會議審批允許開工、復(fù)工的礦山企業(yè)一律關(guān)停。國土部門要切實加強監(jiān)管并依法查處其違法行為；公安部門依法收繳其火工用品，同時嚴厲打擊非法買賣、運輸、存儲和使用火工炸藥；工商部門對關(guān)閉的企業(yè)要依法吊銷其營業(yè)執(zhí)照；環(huán)保部門要對關(guān)閉的礦山和選廠“三廢”排放達標情況進行全面檢查，并責(zé)令其按照有關(guān)規(guī)定進行規(guī)范處理，依法吊銷排污許可證；安全監(jiān)管部門要強化安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)，嚴肅查處生產(chǎn)和建設(shè)中的違法行為；發(fā)改、林業(yè)、草原監(jiān)理等有關(guān)部門要按照各自職能職責(zé)加強監(jiān)管，對不符合規(guī)定的礦山和選廠要依法進行查處；供電部門要對依法關(guān)停、取締的企業(yè)依法依規(guī)切斷供電設(shè)施，并監(jiān)督其不得擅自接電復(fù)工。
三、工作步驟
（一）動員部署
按照此次行動的要求，針對當?shù)貙嶋H情況，深入開展整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序打擊非法違法生產(chǎn)經(jīng)營行為的宣傳、學(xué)習(xí)、動員，進一步提高認識，統(tǒng)一思想，增強責(zé)任感，研究制定實施方案，建立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，抽調(diào)得力人員，落實保障措施。同時，以打擊私采濫挖為切入點，大力對各種違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營行為進行全面排查，對正在實施的勘查項目進行全面排查、對礦產(chǎn)資源管理中違法違規(guī)行為進行徹底清理，找出本地區(qū)存在的主要問題、分析深層次原因，確定整頓和規(guī)范的重點、方式方法，精心組織整頓規(guī)范工作。
（二）集中打擊整頓
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、有關(guān)部門要集中力量全面查處無證無照、證照不一、超層越界、以采代探、圈而不探、非法轉(zhuǎn)讓礦權(quán)、破壞當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境等非法違法采、探礦行為和非法小煉鐵、電碾子、小選廠、小加油站等其它非法違法生產(chǎn)經(jīng)營行為；堅決關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件的礦山；對重點地區(qū)和重點礦區(qū)開展專項整治，推進礦產(chǎn)資源節(jié)約利用；全面查清和糾正礦產(chǎn)開發(fā)管理中的各種違法違紀行為，加大對違法案件的查處力度；不斷規(guī)范采礦權(quán)的審批管理，進一步理順規(guī)范縣境礦產(chǎn)資源管理體制。
（三）檢查驗收
在整頓和打擊行動結(jié)束后，縣人民政府組織督查和“回頭看”，對打擊整頓規(guī)范成果進行組織驗收。
四、加強領(lǐng)導(dǎo)，落實責(zé)任，全面完成各項工作
（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)
整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序打擊非法違法生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)行為是事關(guān)我縣經(jīng)濟健康有序發(fā)展的重要工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各有關(guān)部門要迅速行動起來，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，大力宣傳，積極配合，按照《整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序打擊非法違法生產(chǎn)活動實施方案》的要求，切實履行好職責(zé)，保障各項工作順利進行，確保整頓規(guī)范工作取得實效。為進一步加強此項工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，成立整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序打擊非法違法生產(chǎn)活動工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員如下：
縣整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序打擊非法違法生產(chǎn)經(jīng)營活動專項行動工作領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)全縣的打擊、整頓、規(guī)范工作調(diào)度指揮，研究決定重大事項，督促檢查工作。
隨著科學(xué)技術(shù)的進步和經(jīng)濟的迅速發(fā)展，人類對礦產(chǎn)資源的需求不斷擴大。例如，我國80%的原材料和95%的一次性能源都是由礦產(chǎn)資源供給的。毋庸置疑，人類從礦產(chǎn)資源的開發(fā)中得到了寶貴的物質(zhì)財富。與此同時，人類在不合理的開發(fā)過程中，破壞了地質(zhì)環(huán)境，由此誘發(fā)了很多環(huán)境污染和地質(zhì)災(zāi)害，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的破壞。所以，我們只有采取高效、合理和守法的一系列礦產(chǎn)資源開發(fā)措施，才能減少地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生，才能盡最大可能的保護地質(zhì)環(huán)境，同時實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，人與自然的和諧發(fā)展[1]。
1 我國礦產(chǎn)資源開發(fā)存在現(xiàn)狀及存在問題
1.1 礦產(chǎn)資源開發(fā)的現(xiàn)狀和總體特征
我國礦產(chǎn)資源開發(fā)現(xiàn)狀是：一是我國礦產(chǎn)資源開發(fā)任務(wù)重，但人均投入嚴重不足。特別是1999年以來我國用于公益性礦產(chǎn)資源的調(diào)查調(diào)撥資金較少，國家財政也不再撥款商業(yè)性的礦產(chǎn)開發(fā)[2]；二是我國的礦產(chǎn)資源發(fā)展相對不平衡，雖然礦產(chǎn)資源開發(fā)的程度提高較快。具體表現(xiàn)為我國中西部地區(qū)由于自然條件差，礦產(chǎn)資源開發(fā)調(diào)查工作程度低。礦產(chǎn)資源開發(fā)的總體特征：總量很大，豐富的種類，人均占有量不足。例如，鎢、稀土等礦種雖然在中國占優(yōu)勢，但是像鐵、錳、銅、鋅、鋁、等這類礦產(chǎn)，貧礦、難選礦較多，所以影響了其開發(fā)。另外，中國的礦產(chǎn)儲量占到全球的14.64%[3],位居世界第三，僅次于美國和俄羅斯，但是我國的人均占有量世界排名五十三位，僅僅是世界平均水平的58%。
1.2 我國礦產(chǎn)資源面臨供需矛盾緊張，后備資源嚴重不足的問題
我國現(xiàn)階段正處于全面建設(shè)小康社會時期，人民日益增長的物質(zhì)文化需要與資源的有限性矛盾突出，尤其表現(xiàn)在生活中對礦產(chǎn)的需求。中國主要礦產(chǎn)資源的靜態(tài)儲產(chǎn)比都大多低于世界的平均水平。例如，相對儲量豐富的煤炭資源，靜態(tài)保障程度不及世界平均水平的50%。石油等礦產(chǎn)資源的消費也都大量的依賴于進口，現(xiàn)有的儲量對消費的保障程度更低。針對45種主要礦產(chǎn)資源的可采儲量的保證程度分析，23種礦產(chǎn)資源是可以保證出口創(chuàng)匯的；有7種礦產(chǎn)資源基本上保證但是儲量是不足的；10余種礦產(chǎn)資源是不能夠保證的；5種礦產(chǎn)資源短缺，主要依賴于進口[4].
1.3 我國礦業(yè)市場不能很好有序的運行
礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)具有國家主權(quán)的性質(zhì)，這種主權(quán)屬性表明了礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)具有惟一性和統(tǒng)一性。從中我們可以看出，國務(wù)院是中華人民共和國領(lǐng)域和管轄的其他海域內(nèi)一切礦產(chǎn)資源的所有權(quán)主體，在可以享受所有權(quán)的礦產(chǎn)資源種類和范圍上不收任何限制。礦產(chǎn)資源生長在哪里就屬于哪里所有的想法甚至一些地方政府也認為國務(wù)院又各級人民政府組成，國務(wù)院可以行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，我們也可以行使的錯誤觀點，都是與礦產(chǎn)資源屬國家所有權(quán)性質(zhì)相違背的，也是沒有任何法律依據(jù)的。
我國礦業(yè)部門改革存在滯后性，制約著礦業(yè)市場的改革。政府部門是礦業(yè)權(quán)市場上的主題因素，是裁判員與運動員的角色。礦業(yè)權(quán)方面是客體要素，在我國目前存在國家出資勘查形成的或因各種原因收歸國有的礦業(yè)權(quán)情況不清問題，表現(xiàn)在有些礦權(quán)人通過私下非法轉(zhuǎn)讓、暗地交易來規(guī)避繳納礦業(yè)權(quán)價款。我國把礦業(yè)權(quán)分成探礦權(quán)和采礦權(quán)，限定勘探單位擁有探礦權(quán)之后，如果發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)可以開采，只能夠給予探礦權(quán)人以優(yōu)先采礦權(quán)。而事實上，這種措施保證了國家對礦產(chǎn)的控制，從另一方面考慮，阻礙了外商的投資[5]。
1.4 我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用較為粗放，導(dǎo)致資源浪費與環(huán)境污染
在我國的工業(yè)化進程中，目前還處于中期階段，經(jīng)濟的發(fā)展是靠資源的大量消耗來維持的，是一種粗放的經(jīng)濟增長方式。中國礦產(chǎn)平均總回收率比發(fā)達國家低10%~20%，僅為30%~50%，2/3 以上礦山綜合利用指數(shù)低于25%；工業(yè)廢渣的綜合利用率僅29%，成為相當嚴重的二次污染來源。銅礦平均回收率僅50%，煤炭總回收率僅32%，鎢礦平均回收率僅28%[6]。礦產(chǎn)資源的不合理開發(fā)與利用最終使我們賴以生存的家園遭受污染，環(huán)境問題的日益嚴重性威脅到人們的生命健康與安全，也會制約經(jīng)濟的發(fā)展。這里提醒人們值得注意的是，粗放式的礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中導(dǎo)致的森林減少、災(zāi)害頻發(fā)、土地沙化是區(qū)域性的；而導(dǎo)致的溫室效應(yīng)和臭氧層破壞則是世界性的，跟我們每個地球人息息相關(guān)。
2 我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中對地質(zhì)環(huán)境影響
2.1 礦產(chǎn)資源的開發(fā)引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害
人類從礦產(chǎn)資源的開發(fā)中獲取能源和原材料，其中也隱藏著發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的危險。礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，往往伴隨著地表植被的破壞，在這種情況下，造成大量的水土流失，甚至發(fā)生滑坡泥石流災(zāi)害，造成不必要的人員傷亡，給人類帶來巨大的經(jīng)濟損失。從中可以看出，每年由礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失是巨大的。其中誘發(fā)的一個地質(zhì)災(zāi)害便是地面塌陷。礦產(chǎn)資源在大規(guī)模開采的情況下，不僅伴隨著地表水、淺層地下水的漏失現(xiàn)象，而且造成了大面積的采礦地面塌陷。最主要的是嚴重危害和影響了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。另外，礦產(chǎn)資源開采過程中形成的采空區(qū)引起的地面塌陷范圍大小，是與多種因素有關(guān)的，比如說風(fēng)化程度、圍巖的巖性、軟弱結(jié)構(gòu)面的發(fā)育程度、頂?shù)装逄幚矸椒ā⒌叵滤畻l件、力學(xué)強度和礦體的產(chǎn)狀等因素。
2.2 礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中產(chǎn)生大量固體廢渣
眾所周知，開發(fā)礦產(chǎn)資源，大量的廢石會產(chǎn)生。這些廢石不僅破壞原有的生態(tài)環(huán)境，而且還會占用大量的寶貴耕地。例如，我國在2008年僅是選礦尾礦就產(chǎn)生0.6Gt，在年工業(yè)固體廢物總量中，占比32%[7]。也破壞了自然景觀和植被，有些礦產(chǎn)固體廢渣的淋溶水一般含有有毒物質(zhì)，進入到地表徑流和地下徑流會造成水體的污染，水生生物的生存和繁衍都受到影響，這些有毒物質(zhì)最終經(jīng)過食物鏈進入到人體體內(nèi)，嚴重危害人類的身體健康與生命安全。
礦產(chǎn)資源的開發(fā)，特別是露天礦山的開采，尾礦堆積和采礦廢石占用了大量耕地，土地資源被大面積破壞，由此土壤污染侵蝕，牲畜、農(nóng)作物也受到毒害、相關(guān)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降。
3 我國礦產(chǎn)資源開發(fā)地質(zhì)環(huán)境保護的相關(guān)法律體系
3.1 我國保護資源的立法現(xiàn)狀
從20世紀90年代開始，國家進一步加大礦產(chǎn)資源的立法力度，頒發(fā)和修改了《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費暫行規(guī)定》（1990年）、《礦產(chǎn)資源法實施細則》（1994年）、《礦產(chǎn)資源補償費征收管理辦法》（1994）等行政法規(guī)。另外，我國在1997年還對《礦產(chǎn)資源法》進行了修改，同時頒布了《煤炭法》，從中可以看出我國對礦產(chǎn)資源保護的立法頗為重視[8]。
3.2 關(guān)于對采礦權(quán)以及探礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓
“礦業(yè)權(quán)合理勘查投資+礦業(yè)權(quán)合理勘查投資的平均收益+礦業(yè)權(quán)人應(yīng)分享的礦產(chǎn)開發(fā)超額利潤余額”才是礦產(chǎn)權(quán)評估價值的經(jīng)濟內(nèi)涵?？杀蠕N售法可用于對預(yù)查、普查探礦權(quán)的評估[9]。
只有具備了以下條件時，才能轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)。第一，采礦沒有爭議存在；第二，已按國家規(guī)定繳納了采礦權(quán)價款、礦產(chǎn)資源補償費、資源稅和采礦權(quán)使用費等費用；第三，礦山的企業(yè)投入采礦生存一年以上。轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)的條件是：第一，完成規(guī)定的最低勘察投入；第二，自頒發(fā)勘察許可證之日起滿2年；第三，探礦權(quán)無爭議存在；第四，國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門規(guī)定的其他條件。
4 結(jié)論及建議
（1）統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護的關(guān)系，讓資源保障能力進一步得以提升。 保障現(xiàn)代科技下的地質(zhì)找礦工作，例如，自2008年以來，進行大調(diào)查摸清礦產(chǎn)資源家底，并逐步跟進地質(zhì)找礦發(fā)展的大討論，最終形成了“公益先行、商業(yè)跟進、基金銜接、整裝勘查、快速突破”的地質(zhì)找礦新機制[10]。此外，應(yīng)當進一步加強礦山地質(zhì)環(huán)境保護盒安全管理。比如說，實施礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的省份已有30多個省份。在此基礎(chǔ)上同步進行綠色礦山建設(shè)，有利于減少礦山安全事故。
（2）大力實施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，充分提高資源的利用效率，促進我國經(jīng)濟發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變。節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略與資源的綜合利用時保障經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的必然選擇。我國處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的重要時期，對能源和重要礦產(chǎn)資源的需求勢必持續(xù)增長，而我國資源對經(jīng)濟發(fā)展的約束將會長期存在，這也是資源節(jié)約型社會和環(huán)境友好型社會的基本特征。另外，我國大中型礦山建設(shè)時間較早，之前技術(shù)落后，思想認識不到位，導(dǎo)致綜合利用水平較低。總體上相對于發(fā)達國家，我國資源綜合利用率低20個百分點[11],所以增長空間很大。
[關(guān)鍵詞]礦產(chǎn)資源 開發(fā)利用 生態(tài)保護
礦產(chǎn)資源是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ),近年來,我縣有限的礦產(chǎn)資源在開發(fā)利用中為我縣經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極的作用,但同時,也在開發(fā)利用中引發(fā)了不少破壞環(huán)境、浪費資源等不良現(xiàn)象,為此,我們作為礦產(chǎn)資源管理工作者,充分認識礦產(chǎn)資源保護和合理利用對可持續(xù)發(fā)展的重要性,深入貫徹落實黨的十七大各項方針政策,以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),進一步加強和嚴格管理好我縣礦產(chǎn)資源,具有積極的作用。
一、我縣礦產(chǎn)資源的基本情況
1.我縣礦產(chǎn)資源的分布情況
我縣境內(nèi)礦產(chǎn)資源已發(fā)現(xiàn)的有黑色金屬、有色金屬、貴金屬、非金屬、燃料、礦泉水等礦種14種,產(chǎn)地有60多處,其中探明儲量的礦產(chǎn)6種,列入《青海省礦產(chǎn)儲量表》的礦產(chǎn)6種,其中非金屬礦有4種,水氣礦產(chǎn)2種。截止目前,我縣開采的礦種7種,分別是石英巖、大理巖、石膏、白云巖、建筑用石料、磚瓦用粘土、礦泉水,我縣的優(yōu)勢礦產(chǎn)是:溶劑用石英巖、水泥用大理巖、石膏;潛在優(yōu)勢礦產(chǎn)是:石油、礦泉水、煉鎂用白云巖;短缺礦產(chǎn)是:鋁土礦、煤、地下水。我縣優(yōu)勢礦產(chǎn)中,溶劑用石英巖含sio2最高達99,主要用于我縣冶煉硅鐵,該礦點分布面積較大,出露在北山都蘭至傲溝一帶,其中都蘭一帶曾進行過地質(zhì)普查,探明資源儲量136.5萬噸,對其他地區(qū)經(jīng)簡測,提交資源量187.41萬噸,其次優(yōu)勢礦產(chǎn)之二的水泥用大理巖,主要分布在北山婁子溝一帶,是全縣水泥廠生產(chǎn)的礦石原料供給基地,累計探明資源儲量533萬噸,以上兩種礦產(chǎn)是我縣支柱產(chǎn)業(yè)所依托的重要礦產(chǎn),其他礦種的儲量尚不清,需進一步調(diào)查。
2.我縣礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用現(xiàn)狀
我縣的礦產(chǎn)開發(fā)已形成了以個體開發(fā)為主、集體、股份制共同開發(fā)的局面。目前開發(fā)利用的礦產(chǎn)有8種,分別是石英巖(開采礦點有16處)、大理巖(礦點有2處)、石膏(礦點1處)、白云巖(礦點3處)、建筑用石料(礦點3處)、粘土礦(礦點17處)、礦泉水(礦點1處)、砂石(礦點8處)。全縣共有各類開采礦山51家,形成規(guī)模的企業(yè)有2家,即民和祁連山水泥有限公司和浙江蒲峰水泥有限公司。近年來,我縣礦產(chǎn)資源的開發(fā),推動了地方工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展,特別是本縣支柱企業(yè)硅鐵廠、水泥廠的穩(wěn)步發(fā)展都離不開本縣礦產(chǎn)的保障供應(yīng),為全縣經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極地作用。
二、存在問題及原因分析
民和縣礦產(chǎn)資源開發(fā)發(fā)展不平衡,這是由于市場經(jīng)濟、地方經(jīng)濟等客觀因素以及一些主觀因素影響,礦產(chǎn)資源開發(fā)存在不少問題。
1.礦業(yè)結(jié)構(gòu)不合理
礦山數(shù)量多、分布散、規(guī)模小,小型礦點開采企業(yè)及個人開采占全縣礦山數(shù)的約80以上,石英礦的開采以前管理混亂,企業(yè)互相壓價、互相競爭,浪費了不少資源,沒有很好的實現(xiàn)資源的有效利用價值,自2008年元月成立礦業(yè)協(xié)會以來,石英的開采利用逐步走向規(guī)?；r格合理化、效益化,有效防止了對資源的浪費。
2.礦山生態(tài)環(huán)境破壞嚴重
開采礦產(chǎn)資源肯定會對周圍的礦山生態(tài)環(huán)境遭到影響破壞。我縣采礦權(quán)人對保護環(huán)境法律意識淡薄,采富齊貧,廢石廢渣隨意堆放,易造成河道行洪阻塞,最終易造成水土流失或泥石流等災(zāi)害發(fā)生,礦山開采對生態(tài)環(huán)境的直接影響主要是破壞土地、損毀植被、土層剝落、局部地面塌陷、山系裂縫、水質(zhì)污染等,有的礦山企業(yè)已停采,但沒有遵照“誰開采、誰治理、誰破壞、誰恢復(fù)”的原則,對廢棄礦山?jīng)]有進行恢復(fù)治理,影響了整個山脈的外觀形象。
3.礦產(chǎn)資源管理措施水平不高
由于人員、技術(shù)設(shè)備等限制,對礦業(yè)活動動態(tài)監(jiān)控力度不夠,管理制度不夠完善,依法行政力度不強,從而造成違法違規(guī)現(xiàn)象的時有發(fā)生,影響整個縣域經(jīng)濟的發(fā)展。
造成以上問題的原因主要有以下幾個方面:
1.礦產(chǎn)資源規(guī)劃不夠完善
民和縣第一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃于2003年完成實施,但我縣礦產(chǎn)資源的勘查程度很低,資源的開發(fā)沒有形成規(guī)模,資源回收利用水平低,浪費嚴重。礦產(chǎn)資源整合力度不大,整合目標不太明確。現(xiàn)在進行的第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃對上述存在的問題均應(yīng)在規(guī)劃中加以解決。
2.礦山采礦權(quán)人的文化程度普遍較低,資源保護意識淡薄
我縣礦山開采主要以個體為主,進行小規(guī)模開采,對礦山的投入不高,開采技術(shù)落后,多數(shù)礦山企業(yè)只顧眼前利益,不顧長遠利益,只顧經(jīng)濟效益,忽視社會責(zé)任,“靠山吃山、靠水吃水”,以犧牲環(huán)境為代價,來換取眼前的經(jīng)濟效益,對礦產(chǎn)資源如何在開發(fā)中實現(xiàn)有效利用、在開發(fā)利用中如何保護等,認識不清,意識淡薄,缺乏可持續(xù)發(fā)展理念。
3.監(jiān)督管理不到位
由于管理人員少,技術(shù)設(shè)備落后,對探礦權(quán)、采礦權(quán)中出現(xiàn)的非法轉(zhuǎn)讓、越界開采、非法采挖砂石等現(xiàn)象監(jiān)管不到位,日常巡查工作抓得不緊,致使出現(xiàn)當場抓住停產(chǎn),撤銷設(shè)備,過后偷著采、偷著挖,措施不力,不能對非法采挖砂石的業(yè)主給予強有力的打擊。
三、意見與建議
以科學(xué)發(fā)展觀為主線,以一城兩區(qū)建設(shè)為載體,再塑青海東部門戶新形象為目標,對我縣礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用,促進礦業(yè)經(jīng)濟健康發(fā)展,提出以下意見與建議。
1.加快礦產(chǎn)資源的地質(zhì)勘探和詳查工作,徹底摸清家底,積極爭取國家、省、地的各種勘探資金,加大商業(yè)性勘查力度,同時吸納社會各方資金進行勘查,摸清我縣礦產(chǎn)資源的潛在力,增強后備資源,努力找礦,找優(yōu)勢礦。
2.加強礦政管理,提高礦產(chǎn)資源的綜合利用水平
(1)進一步加大礦業(yè)秩序整治力度,把開采中沒有按一定的開采方式、開發(fā)方案進行的,列入重點整治;存在礦山安全隱患、不及時清理危巖、浮石、掌子面傾斜角度大、開采中私存雷管、炸藥等存在安全隱患的企業(yè),查處一項,嚴格進行停產(chǎn)整頓,防止發(fā)生惡性事故;對已發(fā)放的采礦許可證進行清理,手續(xù)不完善的及時補交、完善,對礦業(yè)權(quán)進行非法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓的行為,依法查處,建議發(fā)證機關(guān)核銷,對停而不采,亂采亂挖、隨意堆放廢石廢渣、影響行洪的礦山企業(yè),進行限期警告整頓。
(2)加強礦山管理,提高資源利用率,嚴格市場準入,限制開采技術(shù)落后、資金條件差的企業(yè),控制高能耗項目上市,大力推廣節(jié)能降耗生產(chǎn)技術(shù)新工藝,堅決淘汰浪費資源的落后工藝、設(shè)備。
3.加強礦山生態(tài)環(huán)境保護及恢復(fù)整治
(1)保護礦山生態(tài)環(huán)境
堅持礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護并重,預(yù)防為主、懲治結(jié)合,嚴格進行礦山環(huán)境評價制度,禁止在重要風(fēng)景區(qū)、自然保護區(qū)內(nèi)探礦、采礦,控制在生態(tài)保護區(qū)內(nèi)開采礦產(chǎn)資源,禁止新建對生態(tài)環(huán)境生產(chǎn)不可恢復(fù)利用的破壞性的礦產(chǎn)開采項目,禁止在湟水河河道、黃河兩側(cè)的可視范圍內(nèi)進行采砂,確保河道暢通。
(2)加強生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理工作
對已開采、新開采的礦山企業(yè)嚴格按照省國土資源廳、省財政廳、省環(huán)保總局要求的對礦山企業(yè)進行生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的要求,促使礦山企業(yè)積極繳納保證金,明確“誰開發(fā)誰保護,誰破壞誰恢復(fù),誰污染誰治理,誰投資誰受益”的責(zé)任與義務(wù),提高保護環(huán)境的責(zé)任意識。
