發(fā)布時(shí)間：2022-06-01 10:08:42
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的財(cái)政體系論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
隨著中國加入WTO及資本市場的逐步規(guī)范化和全球化，越來越多的企業(yè)在不斷發(fā)展壯大的過程中走向了集團(tuán)化發(fā)展之路。而財(cái)務(wù)控制體系作為企業(yè)集團(tuán)的“神經(jīng)”，其運(yùn)作是否健康有效不僅關(guān)系到企業(yè)的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略和短期效益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在一定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境背景下，事關(guān)企業(yè)集團(tuán)的生死存亡。
一、企業(yè)集團(tuán)有效財(cái)務(wù)控制的基礎(chǔ)條件
1、各成員企業(yè)必須建立和完善各自的內(nèi)部控制體系。構(gòu)建系統(tǒng)、嚴(yán)密、完善的內(nèi)部控制體系，是現(xiàn)代企業(yè)必須遵循的基本管理法則，更是企業(yè)提高防范風(fēng)險(xiǎn)能力和經(jīng)營管理水平的內(nèi)在要求。
2、建立與公司法擬合的公司治理機(jī)制。建立與公司法相關(guān)規(guī)定基本一致的管理層、股東會、董事會、監(jiān)事會體系，并保證各機(jī)構(gòu)自身的規(guī)范化動作和各治理機(jī)構(gòu)相互間的銜接協(xié)調(diào)和相互制約，是企業(yè)行為理性化的基礎(chǔ)。
3、建立必要的集團(tuán)內(nèi)部審計(jì)體系。集團(tuán)總部必須建立起必要的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和對各成員企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)制度，對各成員企業(yè)的經(jīng)營管理進(jìn)行全面但有重點(diǎn)的審計(jì)。
二、企業(yè)集團(tuán)建立財(cái)務(wù)控制體系應(yīng)考慮的因素
1、集團(tuán)層次結(jié)構(gòu)的影響。從集團(tuán)總部擁有下屬子公司的股權(quán)比率來看，集團(tuán)下面有全資子公司、非全資控股子公司和參股子公司三大類型。將集權(quán)與分權(quán)合理結(jié)合，把對整個(gè)集團(tuán)有重大影響的理財(cái)權(quán)集中到集團(tuán)公司，一些日常財(cái)務(wù)決策權(quán)則應(yīng)由企業(yè)自己做主。對于參股子公司，一般可考慮通過委派到子公司的董事來實(shí)現(xiàn)其決策和控制意圖。而對于與集團(tuán)公司保持一般協(xié)作關(guān)系及財(cái)務(wù)上的資金借貸關(guān)系的關(guān)聯(lián)公司，則應(yīng)采用完全分權(quán)的方式。
2、成員企業(yè)重要性程度的影響。對集團(tuán)具有重要影響的成員企業(yè)，集團(tuán)總部必須保持高度的控制權(quán)和管理權(quán)；對于那些與集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略、核心競爭能力影響不大的成員企業(yè)，即使是控股的子公司，從提高管理效率角度著想，則采用分權(quán)型的管理體制較適合。
3、企業(yè)集團(tuán)不同發(fā)展階段的影響。從一些企業(yè)集團(tuán)管理體制的演變過程可以發(fā)現(xiàn)，初創(chuàng)階段的企業(yè)集團(tuán)傾向于集權(quán)管理，而成熟的企業(yè)集團(tuán)大多傾向于分權(quán)管理。
4、東、西方管理文化差異的影響。西方文化的價(jià)值觀及社會意識，使西方企業(yè)集團(tuán)更易于采用分權(quán)制，在東方文化結(jié)構(gòu)趨于集中統(tǒng)一的社會意識背景下，東方企業(yè)集團(tuán)在管理上更易于采用集權(quán)管理。
三、企業(yè)集團(tuán)的財(cái)務(wù)控制體系類型
1、強(qiáng)有力的集權(quán)體系。這種體系常見于一些以核心產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)為母公司而向外擴(kuò)張所形成的企業(yè)集團(tuán)，其子公司大多是為母公司提供輔助產(chǎn)品或零部件的生產(chǎn)單位。實(shí)行這種體系需要具備一定的前提條件：（1）對子公司財(cái)務(wù)部門的集中控制。（2）統(tǒng)一財(cái)務(wù)會計(jì)制度。
2、有效監(jiān)管、控制的分權(quán)體系。這種體系控制的主要特點(diǎn)是：（1）投資控制。集團(tuán)的投資規(guī)模和投資方向在很大程度上影響到集團(tuán)公司的發(fā)展，因此，集團(tuán)投資管理傾向于采用集中管理。（2）利潤分配控制。母子公司以控股方式形成，對應(yīng)的是按股份分紅的利潤分配方式，集團(tuán)公司要對分公司、全資子公司、控制企業(yè)等形成針對其不同特點(diǎn)的適宜的分配政策。
3、參與監(jiān)管、及時(shí)傳遞重要信息的監(jiān)督體系。集團(tuán)委派人員進(jìn)入成員企業(yè)董事、監(jiān)事層或委派非總監(jiān)類財(cái)務(wù)人員入駐成員企業(yè)，實(shí)現(xiàn)參與和影響企業(yè)的經(jīng)營決策，同時(shí)及時(shí)向集團(tuán)公司傳遞成員企業(yè)的重要財(cái)務(wù)信息的一種控制模式。
四、實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)控制的常見措施。
在企業(yè)集團(tuán)現(xiàn)財(cái)務(wù)控制的過程中，不同的企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)控制目標(biāo)的差異導(dǎo)致了組建控制體系和實(shí)際控制措施的差異。歸納起來，主要有以下類別的一些控制措施。
1、實(shí)現(xiàn)總會計(jì)師委派制。集團(tuán)公司制定成員企業(yè)總會計(jì)師委派管理辦法，并賦予總會計(jì)師組織實(shí)施各成員企業(yè)內(nèi)部控制的權(quán)力和責(zé)任，代表企業(yè)行使監(jiān)控職能，保持控制力度，確保成員企業(yè)內(nèi)部控制行之有效。集團(tuán)各成員企業(yè)總會計(jì)師接受集團(tuán)財(cái)務(wù)總監(jiān)的指導(dǎo)和監(jiān)督，以保持派駐各成員企業(yè)的總會計(jì)師的履行財(cái)務(wù)控制職能過程的客觀性、公正性。
2、推進(jìn)財(cái)務(wù)信息化，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程跟蹤和實(shí)時(shí)監(jiān)控。隨著企業(yè)集團(tuán)規(guī)模的擴(kuò)大，地域性和時(shí)間性的影響將會使企業(yè)集團(tuán)會計(jì)信息質(zhì)量隨之下降。通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)推進(jìn)財(cái)務(wù)信息化，各成員企業(yè)實(shí)行相對一致的財(cái)務(wù)、會計(jì)政策，建立涵蓋各員企業(yè)的會計(jì)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)成員企業(yè)與集團(tuán)的財(cái)務(wù)信息即時(shí)共享。
3、實(shí)行資金集中管理，強(qiáng)化資金控制。資金流是企業(yè)內(nèi)部控制的核心。組建內(nèi)部銀行或企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司是集團(tuán)公司實(shí)現(xiàn)資金集中管理的主要方法，個(gè)別企業(yè)集團(tuán)對下屬控股子公司實(shí)行收支兩條線的管理制度，以調(diào)節(jié)資金余缺，提高資金使用效率，控制資金流出量，節(jié)約資金成本，從整體上防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
關(guān)鍵詞:新稅收制度;建筑業(yè);應(yīng)對
2009年1月1日起開始施行《中國華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》和《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》(以下簡稱新《暫行條例》、新《實(shí)施細(xì)則》),原來關(guān)于建筑業(yè)營業(yè)稅的規(guī)范性文件已失去了法律效力,財(cái)政部與國家稅務(wù)總局依各自的權(quán)限于2009年上半年相繼下發(fā)文件對原有文件進(jìn)行清理。
相對于1994年1月1日施行的老《暫行條例》和老《實(shí)施細(xì)則》,新《暫行條例》、新《實(shí)施細(xì)則》在建筑業(yè)營業(yè)稅政策作了重大調(diào)整,其中最主要的是調(diào)整了建筑業(yè)營業(yè)稅的計(jì)稅依據(jù),相當(dāng)一部分建筑業(yè)的納稅人不能系統(tǒng)掌握新條例的政策精神,從而面臨較大的稅收風(fēng)險(xiǎn)。對建筑業(yè)來說,應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注以下五大稅收政策變化:
1從事貨物生產(chǎn)的單位和個(gè)人在提供建筑業(yè)勞務(wù)過程中使用自產(chǎn)的建筑材料及安裝設(shè)備的,應(yīng)當(dāng)就貨物和勞務(wù)分別繳納增值稅和營業(yè)稅
新《實(shí)施細(xì)則》第六、第七條規(guī)定:一項(xiàng)銷售行為如果既涉及應(yīng)稅勞務(wù)又涉及貨物,為混合銷售行為。對從事貨物的生產(chǎn)、批發(fā)或者零售的企業(yè)、企業(yè)性單位和個(gè)體工商戶(包括以從事貨物的生產(chǎn)、批發(fā)或者零售為主,并兼營應(yīng)稅勞務(wù)的企業(yè)、企業(yè)性單位和個(gè)體工商戶在內(nèi))的混合銷售行為,視為銷售貨物,不繳納營業(yè)稅;其他單位和個(gè)人的混合銷售行為,視為提供應(yīng)稅勞務(wù),繳納營業(yè)稅。但以下兩種情況除外:①提供建筑業(yè)勞務(wù)的同時(shí)銷售自產(chǎn)貨物的行為;②財(cái)政部、國家稅務(wù)總局規(guī)定的其他情形。
從新《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定可以看出,提供建筑業(yè)勞務(wù)的同時(shí)銷售自產(chǎn)貨物(屬于列舉的范圍)的混合銷售行為,應(yīng)當(dāng)分別核算應(yīng)稅勞務(wù)的營業(yè)額和貨物的銷售額,應(yīng)稅勞務(wù)的營業(yè)額繳納營業(yè)稅,貨物銷售額繳納增值稅不繳納營業(yè)稅。這比舊規(guī)定少了資質(zhì)和合同簽訂方面的要求。根據(jù)國稅發(fā)[2002]117號文規(guī)定具備建設(shè)行政部門批準(zhǔn)的建筑業(yè)施工(安裝)資質(zhì),且簽訂建設(shè)工程總包或分包合同中單獨(dú)注明建筑業(yè)勞務(wù)價(jià)款的納稅人,才能按混合銷售分別納稅。
對于《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定可以這樣理解與把握:混合銷售行為的流轉(zhuǎn)稅不是“一刀切”,既不是一律全額征收增值稅,也不是一律全額征收營業(yè)稅。建筑業(yè)的納稅人,不論是否有建設(shè)資質(zhì),在計(jì)征營業(yè)稅時(shí),均不包含貨物的銷售額,在計(jì)征增值稅時(shí),均不包含建筑勞務(wù)收入。所以,存在混合銷售行為的建筑業(yè)納稅人,應(yīng)設(shè)置不同科目,將工程項(xiàng)目中的應(yīng)稅勞務(wù)收入和應(yīng)稅銷售收入分開核算,按各自稅率分別計(jì)提與繳納營業(yè)稅、增值稅,避免核算上的錯(cuò)誤加重自身稅收負(fù)擔(dān),并給企業(yè)帶來納稅風(fēng)險(xiǎn)。
2工程總承包人不再是營業(yè)稅的法定扣繳義務(wù)人,總承包人按扣除分包價(jià)款后的營業(yè)額差額納稅
老《暫行條例》第十一條規(guī)定建筑安裝業(yè)務(wù)實(shí)行分包或者轉(zhuǎn)包的,以總承包人為扣繳義務(wù)人,而新《暫行條例》將些項(xiàng)內(nèi)容刪除。新《實(shí)施細(xì)則》第五條第二款的規(guī)定:“納稅人將建筑工程分包給其他單位的,以其取得的全部價(jià)款和價(jià)外費(fèi)用扣除其支付給其他單位的分包款后的余額為營業(yè)額”,第六條規(guī)定:“取得的憑證不符合法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院稅務(wù)主管部門有關(guān)規(guī)定的,該項(xiàng)目金額不得扣除?！?/p>
這是對建筑業(yè)總包人的稅務(wù)規(guī)范。新《暫行條例》在納稅義務(wù)方面已經(jīng)解除了工程總承包人的法定扣繳義務(wù)。建筑業(yè)的總包人不再被法定為分包人的扣繳義務(wù)人,省去了代扣代繳稅款環(huán)節(jié),由分包方自行于勞務(wù)發(fā)生地繳納稅款?？偘讲铑~納稅的方法在老《實(shí)施細(xì)則》也有相應(yīng)的規(guī)定,前提都是取得合法憑證。所不同的是新《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定只有總包方發(fā)生分包業(yè)務(wù)可以差額納稅,其他企業(yè)的再分包業(yè)務(wù)應(yīng)按取得收入全額繳納營業(yè)稅,因?yàn)檗D(zhuǎn)包屬于法律禁止的行為。新《實(shí)施細(xì)則》還刪除了老《實(shí)施細(xì)則》對“轉(zhuǎn)包”的相關(guān)規(guī)定。
為應(yīng)對上述稅收政策的變化,建筑企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)分包合同的管理,約束分包方層層再分包行為;應(yīng)加強(qiáng)發(fā)票管理,監(jiān)督分包企業(yè)及時(shí)開票,已進(jìn)行分包結(jié)算的要確保取得分包發(fā)票,以便取得合法憑證進(jìn)行差額納稅。此外,作為總包方的建筑企業(yè),在理順下游分包方的業(yè)務(wù)的同時(shí),要處理好向建設(shè)方開具總包發(fā)票的金額及稅款計(jì)算問題,防止出現(xiàn)不合理開票現(xiàn)象。例如總包工程款為100萬元,其中分包為40萬元,如何開具發(fā)票更合理?正確的處理模式應(yīng)為:總包人向建設(shè)單位開具100萬元的發(fā)票進(jìn)行工程結(jié)算,分包方向總包方開具40萬的發(fā)票進(jìn)行分包工程結(jié)算,然后總包將分包開來的發(fā)票進(jìn)行營業(yè)額抵減并申報(bào)納稅,也就是說,總包開100萬元的發(fā)票,但計(jì)稅依據(jù)只有60萬。
3工程總承包人全額納稅后,分包人或轉(zhuǎn)包人仍應(yīng)當(dāng)就分包或轉(zhuǎn)包收入繳納營業(yè)稅或增值稅
新《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定:未提供分包人或轉(zhuǎn)包人發(fā)票的工程總承包人應(yīng)全額申報(bào)繳納營業(yè)稅,但總承包人的納稅并不能抵銷分包人或轉(zhuǎn)包人的應(yīng)納稅款。提供建筑勞務(wù)的分包人或轉(zhuǎn)包人仍應(yīng)按營業(yè)稅法規(guī)定,就其提供建筑業(yè)應(yīng)稅勞務(wù)所收取的全部價(jià)款和價(jià)外費(fèi)用依法申報(bào)繳納營業(yè)稅。
這是對上述第二點(diǎn)變化的延伸與強(qiáng)化,主要是對建筑業(yè)分包人進(jìn)行規(guī)范。通過總分包間的業(yè)務(wù)關(guān)系,用總包單位的利益來約束分包單位合法取得發(fā)票,堵住稅收漏洞。
為應(yīng)對稅收政策的這個(gè)變化,作為分包方的建筑企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行主管稅務(wù)機(jī)關(guān)對于分包發(fā)票開具的規(guī)定,防止開具的分包發(fā)票不規(guī)范被總包單位拒收,既影響工程款的結(jié)算又造成稅款損失。作為總承包方的建筑企業(yè)在結(jié)算時(shí)應(yīng)認(rèn)真審核分包發(fā)票的各項(xiàng)信息內(nèi)容,特別是工程項(xiàng)目信息內(nèi)容,防止取得不能抵扣的分包發(fā)票。例如,河北省地稅機(jī)關(guān)要求從2010年4月1日,超過50萬元的工程項(xiàng)目要進(jìn)行項(xiàng)目登記,生成全省唯一的15位數(shù)字組成的工程代碼。若該工程存在分包,則分包單位必須在該登記項(xiàng)目下注冊,在上述15位代碼基礎(chǔ)上再生成4位數(shù)字組成的工程代碼,用來代表分包信息?？偘鼏挝蝗〉玫姆职l(fā)票如果不符合上述規(guī)范,將不能抵扣,全額納稅。
4建安企業(yè)外購設(shè)備計(jì)征營業(yè)稅時(shí),不允許從計(jì)稅營業(yè)額中扣除
原政策即《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于營業(yè)稅若干政策問題的通知》(財(cái)稅[2003]16號)規(guī)定:“通信線路工程和輸送管道工程所使用的電纜、光纜和構(gòu)成管道工程主體的防腐管段、管件(彎頭、三通、冷彎管、絕緣接頭)、清管器、收發(fā)球筒、機(jī)泵、加熱爐、金屬容器等物品均屬于設(shè)備,其價(jià)值不包括在工程的計(jì)稅營業(yè)額中。其他建筑安裝工程的計(jì)稅營業(yè)額也不應(yīng)包括設(shè)備價(jià)值,具體設(shè)備名單可由省級地方稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)各自實(shí)際情況列舉?！币簿褪钦f,對列舉范疇內(nèi)的設(shè)備,不論是由建設(shè)方提供的還是由施工企業(yè)購買的,均不組成承包人營業(yè)稅的計(jì)稅營業(yè)額。而新的《營業(yè)稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》第十六條明確規(guī)定,只有建設(shè)方提供的設(shè)備的價(jià)款不征收營業(yè)稅。由施工方提供外購設(shè)備的,屬于混合銷售行為,應(yīng)根據(jù)新《實(shí)施細(xì)則》第六條的規(guī)定來處理。
為應(yīng)對稅收政策的這個(gè)變化,建筑企業(yè)在簽訂合同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)與建設(shè)單位進(jìn)行溝通,講解稅收政策的變化,在不影響甲供材料總金額的情況下,爭取讓建設(shè)方多提供設(shè)備,少提供消材,以獲得最大的稅收優(yōu)惠。
5預(yù)收工程款發(fā)生納稅義務(wù)
對于建筑安裝業(yè)的納稅義務(wù)發(fā)生時(shí)間,財(cái)稅主管部門先后下發(fā)過兩個(gè)文件進(jìn)行明確:一個(gè)是《國家稅務(wù)總局關(guān)于營業(yè)稅若干征稅問題的通知》(國稅發(fā)[1994]第159號),另一個(gè)是《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于建筑業(yè)營業(yè)稅若干政策問題的通知》(財(cái)稅[2006]177號)。財(cái)稅[2006]177號文規(guī)定,建筑安裝合同中明確規(guī)定付款(包括提供原材料、動力和其他物資,不含預(yù)收工程價(jià)款)日期的,按合同規(guī)定的付款日期作為營業(yè)稅納稅義務(wù)發(fā)生時(shí)間。對預(yù)收工程價(jià)款,其納稅義務(wù)發(fā)生時(shí)間為工程開工后,主管稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)工程形象進(jìn)度按月確定的納稅義務(wù)發(fā)生時(shí)間。而新《營業(yè)稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》第二十五條規(guī)定:“納稅人提供建筑業(yè)或者租賃業(yè)勞務(wù),采取預(yù)收款方式的,其納稅義務(wù)發(fā)生時(shí)間為收到預(yù)收款的當(dāng)天”。即從2009年1月1日起,建筑施工企業(yè)尚未開工時(shí)收到的預(yù)收款項(xiàng)以及開工后收到的預(yù)收工程款,在收到的當(dāng)天即發(fā)生納稅義務(wù)。
為應(yīng)對稅收政策的這個(gè)變化,建筑企業(yè)應(yīng)改進(jìn)營業(yè)稅的提取計(jì)算方法,在計(jì)算確認(rèn)本期應(yīng)納稅營業(yè)額時(shí),增加考慮本期新增的預(yù)收款,并注意抵減前期已經(jīng)計(jì)算繳納營業(yè)稅款但在本期確認(rèn)為收入的預(yù)收款。
參考文獻(xiàn):
[1]李明.《新稅制下建筑業(yè)納稅會計(jì)與納稅籌劃》.中國市場出版社.2010年.
論文摘 要：隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，對我國財(cái)政審計(jì)工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，也給財(cái)政審計(jì)的下一步發(fā)展提供了新的課題，尤其在財(cái)政監(jiān)督體系的不斷發(fā)展壯大下，給財(cái)政審計(jì)工作帶去了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。該文就財(cái)政審計(jì)如何應(yīng)對這一挑戰(zhàn)做出了簡要分析。
現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督，決定了我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢和取向。隨著財(cái)政監(jiān)督體系的逐步確立和基本完善，使我國的財(cái)政審計(jì)工作產(chǎn)生了巨大變化。
一、對財(cái)政監(jiān)督的理解
對財(cái)政監(jiān)督的理解存在著三種代表性的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全過程闡述財(cái)政監(jiān)督的含義，以孫家琪主編的《社會主義市場經(jīng)濟(jì)新概念辭典》提出的財(cái)政監(jiān)督的定義為代表，認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督指的是通過財(cái)政收支管理活動對有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動和各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行的檢查和督促。另一種觀點(diǎn)是從廣義的角度對財(cái)政監(jiān)督的含義進(jìn)行歸納，以顧超濱主編《財(cái)政監(jiān)督概論》提出的財(cái)政監(jiān)督的定義為代表，認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督是指政府的財(cái)政管理部門以及政府的專門職能機(jī)構(gòu)對國家財(cái)政管理對象的財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支活動的合法性、真實(shí)性、有效性，依法實(shí)施的監(jiān)督檢查，調(diào)查處理與建議反映活動。還有一種觀點(diǎn)是從財(cái)政業(yè)務(wù)的角度來闡述財(cái)政監(jiān)督的含義，以李武好、韓精誠、劉紅藝著的《公共財(cái)政框架中的財(cái)政監(jiān)督》提出的財(cái)政監(jiān)督的定義為代表，認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督是專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)尤其是財(cái)政部門及其專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)為了提高財(cái)政性資金的使用效益，而依法對財(cái)政性資金運(yùn)用的合法性與合規(guī)性進(jìn)行檢查，處理與意見反饋的一種過程，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的一種重要手段。
二、對財(cái)政審計(jì)的理解
財(cái)政審計(jì)是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)對中央和地方各級人民政府的財(cái)政收支活動及財(cái)政部門組織執(zhí)行財(cái)政預(yù)算的活動所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。財(cái)政審計(jì)，又稱財(cái)政收支審計(jì)，是審計(jì)機(jī)關(guān)依照《憲法》和《審計(jì)法》對政府公共財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性和效益性所實(shí)施的審計(jì)監(jiān)督。根據(jù)我國現(xiàn)行的財(cái)政管理體制和審計(jì)機(jī)關(guān)的組織體系，財(cái)政收支審計(jì)包括本級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、下級政府預(yù)算執(zhí)行和決算審計(jì)，以及其他財(cái)政收支審計(jì)。根據(jù)《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》的規(guī)定，中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)主要對財(cái)政部門具體組織中央預(yù)算執(zhí)行情況、國稅部門稅收征管情況、海關(guān)系統(tǒng)關(guān)稅及進(jìn)口環(huán)節(jié)稅征管情況、金庫辦理預(yù)算資金收納和撥付情況、國務(wù)院各部門各直屬單位預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算外收支以及下級政府預(yù)算執(zhí)行和決算等七個(gè)方面進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。隨著我國公共財(cái)政體制框架的建立和完善，財(cái)政審計(jì)逐步實(shí)現(xiàn)了三個(gè)重要轉(zhuǎn)變：一是由收支審計(jì)并重轉(zhuǎn)向以支出的管理和使用情況的真實(shí)性、合法性審計(jì)為主；二是由主要審計(jì)中央本級支出轉(zhuǎn)向中央本級與補(bǔ)助地方支出審計(jì)并重；三是財(cái)政審計(jì)范圍已由傳統(tǒng)的財(cái)政決算審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)、稅收和海關(guān)征管審計(jì)，擴(kuò)展到預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、部門決算審計(jì)、轉(zhuǎn)移支付審計(jì)、稅收和海關(guān)收入審計(jì)、政府采購審計(jì)、財(cái)政績效審計(jì)、社會保障審計(jì)等。逐步形成了“大財(cái)政審計(jì)”的概念。大財(cái)政審計(jì)是財(cái)政審計(jì)的擴(kuò)展，也是財(cái)政審計(jì)的補(bǔ)充。
三、財(cái)政監(jiān)督中對財(cái)政審計(jì)的監(jiān)督
20世紀(jì)90年代上半期，中國對原有的財(cái)務(wù)會計(jì)制度進(jìn)行了一整套重大改革。會計(jì)準(zhǔn)則的重要作用不僅得到實(shí)踐工作者的支持，而且也得到了政府財(cái)政部門的認(rèn)可。與此同時(shí)，中國又全面地推進(jìn)了新稅制改革，稅收的剛性通過立法途徑得到了保證。新稅制規(guī)定，當(dāng)公司的財(cái)務(wù)會計(jì)制度與國家財(cái)經(jīng)規(guī)章制度存在不一致的地方時(shí)。稅收征管機(jī)關(guān)在征稅時(shí)，應(yīng)以國家財(cái)經(jīng)規(guī)章制度的規(guī)定為準(zhǔn)。這一規(guī)定對于理順政府與企業(yè)的關(guān)系，規(guī)范政府與企業(yè)的行為。明確政府與企業(yè)的分配秩序有積極的作用。自實(shí)施財(cái)會制度和稅制改革以來，理論界圍繞稅收原則的剛性內(nèi)涵與會計(jì)準(zhǔn)則的公允內(nèi)涵的聯(lián)系和區(qū)別進(jìn)行了深入的討論。從歷史發(fā)展的趨勢和邏輯來看。稅收原則體系同會計(jì)準(zhǔn)則體系是一致的，二者都應(yīng)體現(xiàn)社會資本和個(gè)人資本運(yùn)行的客觀要求。但從某一特定的時(shí)期看，稅收原則體系與會計(jì)原則體系又是有區(qū)別的。首先，稅收原則由于階級性要求可能會做出某種強(qiáng)制規(guī)定，
但會計(jì)準(zhǔn)則體系的階級性要求相對而言并不十分鮮明，審計(jì)的準(zhǔn)則無疑應(yīng)是以各項(xiàng)公認(rèn)的會計(jì)準(zhǔn)則為基礎(chǔ)的，其實(shí)我國早已有注冊會計(jì)師與注冊審計(jì)師合一之實(shí)。其次。財(cái)政監(jiān)督有獨(dú)立存在的實(shí)體一財(cái)政資金言，財(cái)政實(shí)體還應(yīng)包括國有資本部分；而審計(jì)則沒有獨(dú)立存在的實(shí)體。財(cái)政管理的目的應(yīng)是加強(qiáng)財(cái)政管理、提高財(cái)政資金的運(yùn)行效益；而審計(jì)則只是屬于方法論的范疇，審計(jì)的階級性并不突出，國家統(tǒng)治的代表——各級政府需要審計(jì)，對于微觀經(jīng)濟(jì)單位——公司、企業(yè)來說。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督管理、完善公司的內(nèi)部審計(jì)功能。也是它們管理的重要職能。再者，財(cái)政監(jiān)督包括人事監(jiān)督和財(cái)經(jīng)監(jiān)督兩方面內(nèi)容，而審計(jì)監(jiān)督只有財(cái)經(jīng)監(jiān)督之責(zé)，并無人事監(jiān)督之權(quán)。從法律角度看，一級或上級審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督所依據(jù)的法律準(zhǔn)繩也只能是由立法部門或財(cái)政部門所制定的各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法規(guī)。我國現(xiàn)行的一級審計(jì)機(jī)關(guān)對同級財(cái)政的審計(jì)也只能在預(yù)算法等法規(guī)所規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。當(dāng)然在這里也可能會有新的情況出現(xiàn)。從長期來看，稅收剛性原則不會脫離會計(jì)準(zhǔn)則而孤立發(fā)展，稅收在它的立法時(shí)，會不斷地吸收會計(jì)準(zhǔn)則演進(jìn)過程中出現(xiàn)的新東西來充實(shí)自己、完善自己。簡言之，稅收剛性既是立法的要求，也會體現(xiàn)會計(jì)準(zhǔn)則演進(jìn)中的精華。由于審計(jì)監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督在我們今后的財(cái)政活動中將會出現(xiàn)更多的交叉，而且審計(jì)監(jiān)督也有由政府內(nèi)部監(jiān)督模式往人大的獨(dú)立審計(jì)模式過渡的趨勢。探索審計(jì)監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督各自的內(nèi)容、監(jiān)督范圍、監(jiān)督手段、監(jiān)督效率等也將會顯得日益重要。
四、完善財(cái)政審計(jì)監(jiān)督機(jī)制的必要性
黨的十七大提出要完善公共財(cái)政體系，在今后一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，我國財(cái)政改革與發(fā)展都要圍繞完善公共財(cái)政體系這個(gè)目標(biāo)努力推進(jìn)。從內(nèi)容上講，公共財(cái)政體系包括公共財(cái)政收入體系、公共財(cái)政支出體系、公共財(cái)政預(yù)算體系、公共財(cái)政政策體系、公共財(cái)政責(zé)權(quán)配置規(guī)則體系、公共財(cái)政制度體系、公共財(cái)政管理體系和公共財(cái)政監(jiān)督體系八個(gè)方面。財(cái)政部部長謝旭人在全國財(cái)政工作會議上表示，在2008年財(cái)稅改革穩(wěn)步，推進(jìn)的基礎(chǔ)上，2009年將大力推進(jìn)財(cái)稅制度改革。由此可見，將對我國財(cái)政審計(jì)產(chǎn)生了深刻影響，財(cái)政審計(jì)面臨著“五新”：一是面臨著新的財(cái)稅管理模式和管理內(nèi)容；二是面臨著要確定新的審計(jì)客體和審計(jì)對象；三是面臨著要運(yùn)用新的審計(jì)手段，開展計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)已經(jīng)刻不容緩；四是面臨著要確立新的審計(jì)的目標(biāo)，更注重績效審計(jì)；五是面臨著要適應(yīng)新的審計(jì)環(huán)境，要實(shí)行陽光審計(jì)。由此可見，在公共財(cái)政制度重構(gòu)過程中，要解決制度缺陷，堵塞各方面的漏洞，不僅需要財(cái)政內(nèi)部的檢查監(jiān)督，更重要的還要借助于財(cái)政審計(jì)的作用。通過財(cái)政審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題和提出建議，促進(jìn)各項(xiàng)公共財(cái)政管理制度的完善。
參考文獻(xiàn)
［1］魏長生，查勇.淺談績效審計(jì)中存在的問題及對策[J].現(xiàn)代審計(jì)與經(jīng)濟(jì)，2009，(5).
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中國人民銀行金融研究所博士后科研流動站成立于2001年，是我國金融界第一家博士后科研流動站，在人力資源和社會保障部、全國博士后管理委員會組織的2015年度博士后綜合評估中獲得優(yōu)秀等級。流動站基本指導(dǎo)思想是：以服務(wù)于中國人民銀行基本職能和中心工作為宗旨，尊重知識，尊重人才，創(chuàng)造學(xué)術(shù)民主、思想活躍的科研氛圍，鼓勵(lì)求真務(wù)實(shí)、開拓創(chuàng)新的工作精神，發(fā)揚(yáng)理論扎實(shí)、服務(wù)實(shí)踐的業(yè)務(wù)作風(fēng)，成為中國金融界最前沿的理論研究和培養(yǎng)最高素質(zhì)學(xué)術(shù)人才的基地。
中國人民銀行金融研究所博士后科研流動站現(xiàn)面向國內(nèi)外招聘博士后研究人員。熱忱歡迎符合申請條件、有志于中央銀行金融研究工作的博士畢業(yè)生來流動站從事研究工作。
一、中國人民銀行金融研究所博士后科研流動站學(xué)術(shù)委員會
學(xué)術(shù)顧問：中國金融學(xué)會名譽(yù)會長、中國人民大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師黃達(dá)
中國金融學(xué)會學(xué)術(shù)顧問、博士生導(dǎo)師劉鴻儒
主任委員：周小川
委員（按姓氏筆畫為序）：卜永祥、馬駿、馬德倫、王宇、王信、王華慶、朱民、劉士余、劉萍、孫國峰、紀(jì)志宏、紀(jì)敏、杜金富、李東榮、李若谷、李波、吳曉靈、張曉慧、張濤、*華、張雪春、陸磊、陳雨露、邵伏軍、范一飛、易綱、易誠、周誠君、金中夏、金犖、金鵬輝、胡懷邦、胡曉煉、姜建清、宣昌能、姚前、郭樹清、徐忠、葛華勇、焦瑾璞、謝平、潘功勝、穆懷朋
二、申請條件
1、遵紀(jì)守法，品行端正，無違法違紀(jì)等不良記錄；
2、新近獲得博士學(xué)位，或即將獲得博士學(xué)位的應(yīng)屆博士研究生，年齡在35周歲以下，身體健康；
3、具備全脫產(chǎn)從事博士后研究工作的條件；
4、具備完成博士后研究工作的專業(yè)能力和敬業(yè)精神。
三、研究方向
1、中國儲蓄率的變動趨勢及其對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響；
2、居民資產(chǎn)負(fù)債表的變化及其對金融體系的影響；
3、人口老齡化與金融體系的演變；
4、養(yǎng)老保險(xiǎn)體系與金融改革；
5、醫(yī)療保險(xiǎn)體系與金融改革；
6、金融與財(cái)政的關(guān)系；
7、財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)的國際經(jīng)驗(yàn)比較；
8、政府間財(cái)政體制改革與地方政府債務(wù)可持續(xù)性研究；
9、貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架；
10.法律體系與金融體系的關(guān)系。
四、申請材料
1、博士后申請表和報(bào)名登記表；
2、兩位相關(guān)學(xué)科博士生導(dǎo)師或相當(dāng)水平專家的推薦信；
3、博士后研究計(jì)劃書（請根據(jù)上列研究方向確定具體選題和研究切入點(diǎn)，計(jì)劃書格式不限，至少應(yīng)包括研究目的與意義、研究方法與內(nèi)容框架、研究創(chuàng)新之處等內(nèi)容，不超過5000字）；
4、博士研究生畢業(yè)證書和學(xué)位證書復(fù)印件（應(yīng)屆畢業(yè)生需提供畢業(yè)生推薦表復(fù)印件）；國外獲得博士學(xué)位的留學(xué)人員，需提交由我國駐外使（領(lǐng)）館出具的留學(xué)回國人員證明和教育部出具的博士學(xué)位認(rèn)定證明；
5、博士學(xué)位論文和三篇學(xué)術(shù)代表作（如應(yīng)屆畢業(yè)生博士論文尚未完成，應(yīng)提供博士論文初稿或開題報(bào)告）；
6、身份證正反兩面復(fù)印件、個(gè)人近期免冠1寸照片2張。
五、其他事項(xiàng)
1、申請人請?jiān)?018年3月25日前，將以上申請材料郵寄至我站（請用EMS或平信），并將《博士后申請表》、《報(bào)名登記表》、《博士后研究計(jì)劃書》、1寸照片的電子版發(fā)至指定郵箱。申請材料，恕不退還。
2、我站將根據(jù)申請人提交的申請材料統(tǒng)一組織面試，擇優(yōu)錄取。面試重在考察申請人的綜合素質(zhì)、專業(yè)基礎(chǔ)和研究能力。面試時(shí)間另行通知。
六、聯(lián)系方式
地址：北京市西城區(qū)金融大街33號通泰大廈A座
本論文立足于我國財(cái)政發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)國情,從深化預(yù)算改革的要求出發(fā),借鑒國際上成熟的績效預(yù)算理論與實(shí)踐做法,結(jié)合當(dāng)前預(yù)算績效管理發(fā)展的條件、推進(jìn)的要求和改革目標(biāo)等,沿循財(cái)政管理的發(fā)展趨勢,從理論邏輯、歷史邏輯、現(xiàn)實(shí)邏輯、發(fā)展邏輯等方面著眼,提出并確立論文選題。本論文是在我國建立完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的大背景下,在完成了財(cái)政體制改革和預(yù)算管理改革的主要任務(wù),提出建立公共財(cái)政框架的目標(biāo)后,對現(xiàn)行預(yù)算績效管理的一次系統(tǒng)回顧與總結(jié),并從國內(nèi)實(shí)踐、國際經(jīng)驗(yàn)以及改革發(fā)展的角度,對進(jìn)一步推進(jìn)和完善預(yù)算績效管理所作的理論構(gòu)建和政策思考。(1)我國不斷深化的財(cái)政改革開始要求財(cái)政支出講求績效建國以來,我國一直實(shí)行與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的高度統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制。期間,也進(jìn)行過一些放權(quán)讓利、劃分收支等多種形式的包干體制方面的探索,但基本上都屬于比較穩(wěn)定的時(shí)期,并沒有從體制和框架上進(jìn)行大的改革。這時(shí)期的財(cái)政預(yù)算制度具有典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征,財(cái)政管理總體上比較粗放,財(cái)政收入規(guī)模較小,不能滿足日益擴(kuò)大的建設(shè)性支出的需要,其關(guān)注的重點(diǎn)是財(cái)政收入水平及能力。
........
2預(yù)算績效管理的界定:相關(guān)概念的提出與辨析
2.1主要概念及內(nèi)涵
其中:“經(jīng)濟(jì)性”是成本與投入的關(guān)系,關(guān)心的是資源節(jié)約問題,是指以最低的資源耗費(fèi)獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)出,即如何實(shí)現(xiàn)支出最少,強(qiáng)調(diào)的是成本,追求花費(fèi)最小化;“效率性”是投入和產(chǎn)出間的比例關(guān)系,關(guān)心的是手段問題,注重手段性、過程性的產(chǎn)出和單位產(chǎn)出,是指在一定的產(chǎn)出或投入情形下使得投入最小化或產(chǎn)出最大化,表現(xiàn)為預(yù)算活動的產(chǎn)出同所消耗的人力、物力、財(cái)力等投入要素之間的比率,即是否講求效率,強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)出,追求產(chǎn)出投入比的最大化;“效益性”是產(chǎn)出與目標(biāo)(結(jié)果)的關(guān)系,側(cè)重于所提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品符合政策目標(biāo)的程度,關(guān)心的是目標(biāo)或結(jié)果問題,注重結(jié)果性的產(chǎn)出和目標(biāo)產(chǎn)出,表現(xiàn)為預(yù)算支出結(jié)果在多大程度上達(dá)到社會、經(jīng)濟(jì)、政治等方面的預(yù)期目標(biāo),是指既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度或一項(xiàng)活動預(yù)期影響與實(shí)際影響之間的關(guān)系,即支出是否得當(dāng),強(qiáng)調(diào)的是效果,追求效益的最優(yōu)化;"公平性”是目標(biāo)與社會公平的關(guān)系,即社會公眾(尤其是弱勢群體)能否得到公平待遇和享受公共服務(wù),注重社會性和公眾滿意度,追求社會公平。四個(gè)方面相互融合,基本詮釋了 “預(yù)算績效”的內(nèi)涵。其內(nèi)在聯(lián)系如圖2-1所示。
2.2明確預(yù)算績效管理的幾個(gè)關(guān)系
預(yù)算績效管理是預(yù)算管理與績效管理的有機(jī)融合,已經(jīng)成為目前加強(qiáng)預(yù)算管理的重要內(nèi)容,二者有著內(nèi)在的緊密聯(lián)結(jié),并體現(xiàn)出一定的差異和不同的特點(diǎn)。一是預(yù)算績效管理與預(yù)算管理在本質(zhì)上是一致的。預(yù)算績效管理強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的效率和責(zé)任,針對傳統(tǒng)預(yù)算管理存在的“重分配、輕管理,重支出、輕績效”問題,采用科學(xué)的體系和方法,突出強(qiáng)調(diào)績效導(dǎo)向,目的是進(jìn)一步改進(jìn)預(yù)算管理水平,提高財(cái)政資金使用效益,其本身仍屬于預(yù)算管理的范疇;而講求績效是預(yù)算管理的應(yīng)有之義,其中優(yōu)化資源配置、提高支出效益也是傳統(tǒng)預(yù)算管理的重要職能。從這一點(diǎn)上看,兩者的本質(zhì)是相同的。二是預(yù)算績效管理依托于預(yù)算管理改革。實(shí)施預(yù)算績效管理必須依賴一定的預(yù)算管理基礎(chǔ),近年來推進(jìn)的部門預(yù)算等一系列預(yù)算改革,使得預(yù)算管理的科學(xué)性、規(guī)范性不斷提高,為實(shí)施預(yù)算績效管理提供了前提條件和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ);同時(shí),推進(jìn)預(yù)算績效管理,又可進(jìn)一步促進(jìn)預(yù)算管理改革的深化。二者互為依托,互相提供支撐。
3預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn):基于我國財(cái)政改革進(jìn)程與問題的分析........37
3.1從我國公共財(cái)政演進(jìn)的視角分析預(yù)算績效管理的發(fā)展脈絡(luò).........37
4預(yù)算績效管理的理論支點(diǎn):對理論基礎(chǔ)的探源與構(gòu)建..............59
4.1預(yù)算績效管理的沿革與制度變遷.......59
5預(yù)算績效管理的國際視點(diǎn):國外實(shí)施績效預(yù)算的基本情況(上)..........95
5.1績效預(yù)算發(fā)展概覽.......95
5.1.1績效預(yù)算實(shí)施的原因.......95
10中長期改革方向與路徑:走向績效預(yù)算改革之路
10.1對我國預(yù)算績效管理的路徑回顧與分析
在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中,我國是一個(gè)財(cái)政支出壓力異常強(qiáng)大的國家。近十年來,財(cái)政收支規(guī)模呈現(xiàn)跨越式發(fā)展,從2002年近2萬億元到2012年己超過12萬億元,公共產(chǎn)品提供壓力大,財(cái)政資金高度緊張,收入增加很難滿足支出增長,而且隨著中國經(jīng)濟(jì)告別高速發(fā)展期,財(cái)政收入的低增長必將成為常態(tài),通過增加收入來“開源”成效甚微,必須從支出“節(jié)流”上創(chuàng)新,迫切需要在收支矛盾不斷加劇的情況下,尋求一種使資金供給結(jié)構(gòu)安排具有客觀依據(jù)支撐的平衡之路。而預(yù)算績效管理要求提高資金使用效益,強(qiáng)調(diào)支出效率的內(nèi)在制度核心,則很好地適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)財(cái)政形勢的要求,成為提升預(yù)算管理水平、解決當(dāng)前財(cái)政收支困局的一種必然選擇。
10.2績效預(yù)算凸顯財(cái)政預(yù)算管理的發(fā)展趨勢
由于預(yù)算上的政治較量,使得預(yù)算分配變成了利益的平衡,陷入無休止的爭吵,在資源使用上也出現(xiàn)了低效循環(huán)。為了改變這種狀況,隨著預(yù)算管理的發(fā)展和技術(shù)方法上的創(chuàng)新,一些專家主張引入“理性”因素的預(yù)算分析,要求實(shí)行科學(xué)管理手段,盡量將政治因素排除在外,促進(jìn)在政治分配的環(huán)境下提高預(yù)算資金的使用效率。20世紀(jì)30年代至80年代,美國率先進(jìn)行了一系列的預(yù)算改革與探索,如推行績效預(yù)算、建立規(guī)劃一項(xiàng)目一預(yù)算、實(shí)行目標(biāo)管理預(yù)算和零基預(yù)算等,這些預(yù)算改革都形成了各種新的預(yù)算編制模式,目的是希望用理性的預(yù)算分析來取代根據(jù)政治判斷和預(yù)算基數(shù)來分配資金的傳統(tǒng)預(yù)算模式,并強(qiáng)化資金使用上的技術(shù)衡量,關(guān)注產(chǎn)出績效,因而也被稱為理性預(yù)算模式、績效預(yù)算模式,使得績效預(yù)算逐漸被視為一種促進(jìn)公共服務(wù)品質(zhì)和施政成果改善的過程。這些是績效預(yù)算發(fā)展的早期階段,體現(xiàn)了對績效衡量的要求,完善了績效評價(jià)體系和方法,構(gòu)成了績效預(yù)算的主要內(nèi)容。
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關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；績效；評估
隨著財(cái)政體制改革和事業(yè)單位改革的進(jìn)一步推進(jìn)，事業(yè)單位的績效考核問題已日益突出，對事業(yè)單位的管理績效提出了較高的要求。以往事業(yè)單位的管理較為粗獷，某種程度上是不計(jì)成本的投入。事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理模式的改變，有利于推進(jìn)事業(yè)單位整體管理方式的改變，并將更加注重績效的管理。尋找到適合事業(yè)單位自身規(guī)律的績效考核方法是做好績效管理的首要任務(wù)。事業(yè)單位的績效考核問題，在國內(nèi)外研究中主要?dú)w類于非營利組織的績效研究，本文主要參考非營利組織的績效考核研究成果進(jìn)行論證和分析。
一、 對現(xiàn)有非營利機(jī)構(gòu)績效研究的評價(jià)
首先，雖然我國的非營利組織績效評估研究與西方國家相比起步較晚，但具有一定的后發(fā)優(yōu)勢，可以充分地吸收、借鑒西方在非營利組織績效評估方面的有益經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)加以改造，使引進(jìn)的理論和方法更加符合我國的具體國情。在引進(jìn)吸收國外先進(jìn)理論的同時(shí)，國內(nèi)的研究成果也為非營利組織績效評估理論的發(fā)展奠定了本土基礎(chǔ)［13］。國內(nèi)學(xué)者把一些經(jīng)濟(jì)學(xué)理論作為開發(fā)的評估工具引入到非營利組織的績效評估中去，使得非營利組織績效評估結(jié)果的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和客觀性大大提高，并且提升了評估結(jié)果的信度和效度。雖然有了以上的引進(jìn)與發(fā)展，但與國外研究成果相比較，國內(nèi)的研究者大都還囿于各自學(xué)科、部門的范圍進(jìn)行非營利組織績效評估的理論和方法的研究，直接照搬的較多，能夠吸收改進(jìn)、突出自身特色的較少。因此，對于我國非營利組織的績效評估，要形成適合我國具體國情的整套體系還需要進(jìn)一步的努力。
其次，我國已在非營利組織績效評估實(shí)踐上進(jìn)行了有效的嘗試。伴隨著非營利組織進(jìn)一步發(fā)展，國家和社會對這類組織的績效評估益發(fā)重視。目前，我國非營利組織的績效評估基本可以歸納為以下幾種類型，一是非營利組織通過聘請外部專家進(jìn)行績效評估。例如，上世紀(jì)九十年代，中國青少年發(fā)展基金會曾委托中國科技發(fā)展促進(jìn)會對希望工程進(jìn)行績效評估，同期，天津鶴童老人院也委托外部專家進(jìn)行了績效評估；九十年代末，上海羅山會館接受了中科院社會政策研究中心、上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局和社會發(fā)展基金會對其進(jìn)行的評估。這些評估基本上采用的是用問卷調(diào)查方式收集需要的數(shù)據(jù)資料再進(jìn)行評估，結(jié)果相對比較客觀、可信，但費(fèi)用比較高，近幾年，此類評估已少見。二是非營利組織根據(jù)一定的指標(biāo)體系進(jìn)行自我評估。這類績效評估因?qū)ψ陨淼母鞣N特點(diǎn)和相關(guān)的背景資料較為熟悉，并且是自我評估，相應(yīng)的費(fèi)用也較低。但由于自我評估易受自身主觀因素的影響，導(dǎo)致評估的結(jié)果可能缺乏公正和客觀。三是一些國外的各類組織對其資助的一些非營利組織進(jìn)行的績效評估。此種評估基本采用了國外較為流行的各類參與式評估方法，方法較為多樣，形式比較靈活，但因?yàn)樵u估方往往對我國各非營利組織的文化背景缺乏較為深入的了解，導(dǎo)致評估結(jié)果不是十分理想。第四，隨著中國財(cái)政體制改革的進(jìn)一步開展，現(xiàn)有部分省份已對財(cái)政性資金的基本建設(shè)項(xiàng)目和大型投資項(xiàng)目進(jìn)行了績效評估，且部分省市財(cái)政部門成立了單獨(dú)的績效管理處負(fù)責(zé)此類事項(xiàng)。這一變化，促使大量使用財(cái)政性資金的非營利組織，主要是各類事業(yè)單位，逐步重視績效的評估。但是現(xiàn)有的財(cái)政評估仍局限于項(xiàng)目評估，且處于試行階段，采用的評估方法較少，取得的結(jié)果往往只具參考價(jià)值。
雖然我國非營利組織的績效評估近年已逐步展開，在海外資助機(jī)構(gòu)、學(xué)者和一些非營利組織的推動下，正在進(jìn)行多種績效評估方式的推廣，并且在實(shí)踐方面取得了一定的成績，但從整體情況看，我國非營利組織的績效評估還存在著一些不完善的地方，主要表現(xiàn)在以下一些方面：非營利組織真正進(jìn)行績效評估的比較少［4］；現(xiàn)有的績效評估體系缺乏制度化和規(guī)范性；績效評估起不到應(yīng)有的效果；部分非營利組織績效評估的動機(jī)和目的不純，評估的目的不在于提高自身整體的效率和管理水平，而只是為了在資金來源上爭取的更多；定性化的績效評估方法采用的較多，定量化的方法采用得較少。
二、 平衡記分卡進(jìn)行績效管理的引入
(一) 績效評估方法的含義
績效評估(performanceappraisal)，是對員工在職務(wù)上的工作行為和取得的工作效果基于某種科學(xué)理論，通過一定的科學(xué)方法進(jìn)行評定和測量的一項(xiàng)管理活動，主要用于員工的評估和人力資源的管理中。
績效管理是基于績效評估的一種管理方式，它是以提升組織內(nèi)部各組成人員和機(jī)構(gòu)的績效為前提，使組織整體達(dá)到績效最優(yōu)的戰(zhàn)略目標(biāo)。它包含對于績效目標(biāo)的制定、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程的控制、最終戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)等多方面內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)的是整體目標(biāo)的一致和從組織到個(gè)人績效的統(tǒng)一。
績效評估從方法的導(dǎo)向角度可以分為三大類：結(jié)果導(dǎo)向性、行為導(dǎo)向性和特質(zhì)性的評估方法［5］。主要包括：平衡記分卡、行為觀察比較法、業(yè)績評定表法、目標(biāo)管理法、行為錨定評價(jià)法、關(guān)鍵績效指標(biāo)法、360度績效評估法、圖解式評估量表、關(guān)鍵事件法等。近些年，國內(nèi)外績效評估使用較多的往往采用平衡記分卡。
(二) 運(yùn)用平衡記分卡進(jìn)行績效管理
上世紀(jì)八十年代時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)界的研究者就注意到傳統(tǒng)的一些分析方法對于企業(yè)的績效評價(jià)并不全面，原有的一些評價(jià)方法主要是財(cái)務(wù)指標(biāo)方面的分析和評價(jià)，如杜邦分析系統(tǒng)等。這一發(fā)現(xiàn)促使企業(yè)等組織績效評估方法不單注重財(cái)務(wù)指標(biāo)，結(jié)合非財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行評估。1992年，哈佛商學(xué)院教授羅伯特·卡普蘭(Robert Kaplan)與諾朗頓研究院的執(zhí)行長戴維·諾頓(David Norton)共同在《哈佛商業(yè)評論》上發(fā)表了《平衡計(jì)分卡——驅(qū)動績效指標(biāo)》一文，首次提出了平衡記分卡(Balanced Score Card)這一理論，打開了組織績效評價(jià)方法變革的序幕［67］。他們的研究是從當(dāng)時(shí)12家績效測評處于領(lǐng)先地位的公司開始的，至今這一理論已發(fā)展成為圍繞組織戰(zhàn)略目標(biāo)的管理工具，在各類型組織中具有廣泛的應(yīng)用性。
平衡記分卡是基于組織戰(zhàn)略的一種講究平衡的管理工具，為達(dá)到這樣的一種平衡，它包含了以下四個(gè)維度：財(cái)務(wù)維度、顧客維度、內(nèi)部經(jīng)營流程維度、學(xué)習(xí)和成長維度。
它們的具體內(nèi)容是：
1. 財(cái)務(wù)維度是其它三個(gè)維度的基礎(chǔ)和最終反映，通過相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)的設(shè)定，跟蹤關(guān)注有關(guān)績效的財(cái)務(wù)結(jié)果。能夠提示管理者，組織是否在財(cái)務(wù)方面起到應(yīng)有的作用，達(dá)到了怎樣的效果。企業(yè)中較為常見的財(cái)務(wù)指標(biāo)有銷售收入、利潤、現(xiàn)金流、資產(chǎn)收益率等。
2. 顧客維度，主要是從顧客的角度看待組織的行為，如何使組織的行為更加符合顧客的要求是這一維度要重點(diǎn)考慮的問題。顧客關(guān)注的方面很多，需要組織在指標(biāo)設(shè)定上注重把握重點(diǎn)。通常選用的指標(biāo)有目標(biāo)市場份額、新客戶開發(fā)率、客戶保留率、客戶滿意度、交貨準(zhǔn)時(shí)率等。
3. 內(nèi)部經(jīng)營流程維度，關(guān)注的是在內(nèi)部流程上如何表現(xiàn)優(yōu)異，提升組織整體的效率。內(nèi)部流程設(shè)置的合理和運(yùn)轉(zhuǎn)的高效直接影響著組織表現(xiàn)的好壞。特別是對于決定產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量好壞的關(guān)鍵流程的控制上，如何設(shè)置和運(yùn)轉(zhuǎn)將是重點(diǎn)考慮的問題。通常選用的指標(biāo)有生產(chǎn)率、最佳庫存水平、合格品率、生產(chǎn)周期、新產(chǎn)品開發(fā)周期等。
4. 學(xué)習(xí)和成長維度，這一維度的關(guān)注度在于組織內(nèi)部員工的個(gè)人素質(zhì)及組織文化影響方面。如何衡量組織內(nèi)部員工的能力、如何引導(dǎo)組織整體的成長將是這一維度重點(diǎn)考慮的問題。它不僅關(guān)注短期的學(xué)習(xí)與成長，最重要的還是與戰(zhàn)略相符合的長期學(xué)習(xí)和成長。這一維度的指標(biāo)比較抽象，常用的指標(biāo)有員工素質(zhì)和能力、組織文化、信息獲取和使用系統(tǒng)等。平衡記分卡通過四個(gè)維度之間的相互影響，達(dá)成短期與長期、財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)、內(nèi)部與外部之間的平衡。
平衡記分卡不僅是績效評估的系統(tǒng)，更引人關(guān)注的應(yīng)用在于組織的戰(zhàn)略管理方面。根據(jù)羅伯特·卡普蘭(Robert Kaplan)與戴維·諾頓(David Norton)在1996年的論文中的描述，平衡記分卡更大的作用在于引導(dǎo)組織明確自身的戰(zhàn)略目標(biāo)，并將整體的戰(zhàn)略與組織內(nèi)部各成員分享，達(dá)到組織長期、穩(wěn)定、積極的成長。四個(gè)管理程序是：闡明并詮釋遠(yuǎn)景和戰(zhàn)略；溝通和聯(lián)系；計(jì)劃并制定挑戰(zhàn)性目標(biāo)值；戰(zhàn)略反饋和學(xué)習(xí)。將引導(dǎo)組織所有的成員向著共同的戰(zhàn)略目標(biāo)邁進(jìn)，基于四個(gè)維度的評估指標(biāo)將有效的保持組織穩(wěn)定的發(fā)展。
平衡記分卡將戰(zhàn)略管理與績效評估有機(jī)的結(jié)合在一起，不論是企業(yè)組織還是非營利組織，都可將它用于組織的戰(zhàn)略管理和績效評估［89］。愿景與戰(zhàn)略的核心地位，加強(qiáng)了具體的績效考核指標(biāo)與核心目標(biāo)的聯(lián)系，提升了組織的整體管理水平，從組織內(nèi)部的個(gè)體到作為整體的組織，都高度統(tǒng)一在核心的愿景與戰(zhàn)略上。
三、 平衡記分卡應(yīng)用于事業(yè)單位績效考核的可行性分析
(一) 平衡記分卡應(yīng)用于事業(yè)單位績效考核的適用性
羅伯特·卡普蘭(Robert Kaplan)與戴維·諾頓(David Norton)在平衡記分卡的應(yīng)用中曾經(jīng)表述過，這一方法不僅適用于企業(yè)，更加適用于非營利組織。在國外，大量的非營利組織，包括政府機(jī)構(gòu)，采用平衡記分卡進(jìn)行績效管理。發(fā)展至今，平衡記分卡已成為基于組織愿景與戰(zhàn)略的一種戰(zhàn)略管理工具，通過這一核心將四個(gè)維度的指標(biāo)相互聯(lián)系起來，有效的促成組織戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。同樣對于事業(yè)單位來說，它的戰(zhàn)略目標(biāo)是為公眾提供社會公共服務(wù)，圍繞這一目標(biāo)需要進(jìn)行多方面的投入，也需要從各個(gè)方面進(jìn)行績效的評估。從這一方面看，事業(yè)單位的績效考核有著圍繞自身戰(zhàn)略目標(biāo)展開的特征，完全符合平衡記分卡以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的評估原則。從這一點(diǎn)看，平衡記分卡可以適用于事業(yè)單位的績效考核。
圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)展開的四個(gè)維度，也同樣在事業(yè)單位的績效考核中存在。從財(cái)務(wù)維度看，完成預(yù)定的公共服務(wù)目標(biāo)需要投入大量的資金，其中大部分來源于財(cái)政，那么就需要財(cái)務(wù)方面的指標(biāo)來衡量投入是否合適、是否取得應(yīng)有的效益。從客戶維度來看，各類事業(yè)單位在各方面提供的服務(wù)是否得到公眾的認(rèn)可，是社會公眾對于事業(yè)單位的需要。從內(nèi)部流程維度看，如何完成好預(yù)定的公共服務(wù)目標(biāo)，需要在事業(yè)單位內(nèi)部的整體組織、業(yè)務(wù)流程、后勤保障等方面重點(diǎn)關(guān)注。從學(xué)習(xí)與成長維度看，更加體現(xiàn)了事業(yè)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)，沒有高素質(zhì)的人材和良好的成長環(huán)境，是達(dá)不到服務(wù)好公眾的戰(zhàn)略目標(biāo)的。
(二) 事業(yè)單位應(yīng)用平衡記分卡的特殊性
雖然事業(yè)單位績效考核指標(biāo)體系使用平衡記分卡有著自身的特殊性，但通過戰(zhàn)略層面及四個(gè)維度方面考量，再加上充分的準(zhǔn)備、精心的思考和合理的安排，結(jié)合事業(yè)單位的實(shí)際情況，平衡記分卡一定適用于績效考核指標(biāo)體系的構(gòu)建。平衡記分卡雖然已普遍應(yīng)用于非營利組織的績效評估中，但事業(yè)單位本身的特點(diǎn)使得平衡記分卡在應(yīng)用過程中需要注意以下幾點(diǎn)：1、財(cái)務(wù)指標(biāo)的非核心地位。在平衡記分卡中，財(cái)務(wù)維度應(yīng)是其他三個(gè)維度的基礎(chǔ)，處于最終結(jié)果的地位。但在事業(yè)單位的考核中，客戶維度中的公眾滿意度的重要性往往超出財(cái)務(wù)指標(biāo)，與通常的績效考核不一致。2、事業(yè)單位的“產(chǎn)出”不可量化。提供的公共服務(wù)是事業(yè)單位的“產(chǎn)品”，無法用具體的數(shù)據(jù)去衡量他們的優(yōu)劣，雖然可以用工作量等量化指標(biāo)進(jìn)行比較，但只能在相同類型的單位之間進(jìn)行。這一特殊性需在考核指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)充分考慮。3、客戶維度中的公眾滿意度較難量化。事業(yè)單位績效考核中，客戶維度將具有重要的地位，但其中服務(wù)的公眾滿意度是最重要的指標(biāo)，如何將其量化并較為準(zhǔn)確的進(jìn)行比較，需要在指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)充分考慮。
在財(cái)政體制改革的大環(huán)境下，各類事業(yè)單位的績效考核將日益突顯其重要性，本文的研究只是初步的嘗試。隨著事業(yè)單位全面純凈考核的興起，這方面的研究必將進(jìn)一步發(fā)展，在可以預(yù)期的未來，事業(yè)單位的績效考核將作為新興的研究領(lǐng)域吸引更多關(guān)注的目光。
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論文摘要：政府非稅收入作為財(cái)政收入的重要組成部分．是政府參與國民收入分配和再分配的一種重要形式，在政府收支管理、特別是基層政府收支管理中占有舉足輕重的地位。加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理，是構(gòu)建公共財(cái)政體制的重要內(nèi)容之一，同時(shí)也是整頓和規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，從源頭上防治腐敗的重要舉措。
政府非稅收入作為財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種重要形式。在政府收支管理、特別是基層政府收支管理中占有舉足輕重的地位。加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收人管理，是構(gòu)建公共財(cái)政體制的重要內(nèi)容之一，同時(shí)也是整頓和規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，從源頭上防治腐敗的重要舉措。但改革至今，尚未形成一套規(guī)范化的管理體制，文章擬結(jié)合工作實(shí)踐，就進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收人管理提出粗淺見解。
一、政府非稅收入的歷史沿革和特點(diǎn)
加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理，必須對政府非稅收入本身的歷史和特點(diǎn)進(jìn)行研究。只有掌握了政府非稅收入的發(fā)展規(guī)律、特點(diǎn)和管理要求，才能正確地加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理。
(一)政府非稅收入的歷史沿革
政府非稅收入的概念和范圍在《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(財(cái)綜[2004]53號)中已經(jīng)有了明確界定，這里不再贅述。政府非稅收入概念源起于預(yù)算外資金概念，預(yù)算外資金最初泛指各種行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、專項(xiàng)收人、主管部門集中收入等，因?yàn)楣芾磔^為松散，多數(shù)未納入預(yù)算管理甚至未納入財(cái)政管理，故名之“預(yù)算外資金”。隨著改革的推進(jìn)，管理的加強(qiáng)，部分行政事業(yè)性收費(fèi)納入了預(yù)算管理。捐贈收入、彩票公益金、國有資產(chǎn)和國有資源有償使用收入等也涵蓋納入財(cái)政管理的范圍。預(yù)算外資金的概念漸漸不能適應(yīng)改革的需要，政府非稅收入概念應(yīng)運(yùn)而生。政府非稅收人概念及其范疇的提出，是深化改革的結(jié)果。標(biāo)志著我國在建立公共財(cái)政體系、規(guī)范政府收人機(jī)制上向其邁出了可喜的一步。政府非稅收入與預(yù)算外資金相比，不簡單是范圍的擴(kuò)展，管理方式的改變，而是一個(gè)質(zhì)的飛躍。政府非稅收入與稅收并列，這樣從理論上就把政府非稅收入擺到了與稅收同等的高度，提高了政府非稅收入的重要性。
(二)政府非稅收入的特點(diǎn)
政府非稅收人是指除稅收以外，巾各級政府、周家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收人的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。
相對于稅收的強(qiáng)制性、無償性和固定性來說，政府非稅收入具有靈活性、補(bǔ)償性、專用性、不穩(wěn)定性、非普遍性和自主性等特點(diǎn)。
靈活性：靈活性是指政府非稅收入在實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政職能上具有方便、靈活的特點(diǎn)。補(bǔ)償性：按照公共財(cái)政理論，社會需要分為純公共需要和準(zhǔn)公共需要，純公共需要由政府通過稅收全部滿足，社會準(zhǔn)公共需要?jiǎng)t只能由政府稅收部分滿足，不足的部分則要收取一定補(bǔ)償費(fèi)用，這就是政府非稅收入的由來。專用性：政府非稅收入是政府提供準(zhǔn)公共服務(wù)取得的收入，帶有一定的補(bǔ)償性。不穩(wěn)定性：稅收具有固定的稅率、征收范圍，調(diào)整變動一般較小。非普遍性：政府非稅收入的普遍性，是指征收政府非稅收入不帶有普遍性，只是向需要政府提供準(zhǔn)公共服務(wù)的人群征收政府非稅收入，而不需要政府提供準(zhǔn)公共服務(wù)的人群則不需要繳納政府非稅收入。自主性：府非稅收入的自主性包括兩個(gè)方面：一是地方政府設(shè)立的自主性；二是繳納的自主性。
由于政府非稅收入內(nèi)容廣泛，性質(zhì)不完全相同，歸納的特點(diǎn)，對于政府非稅收入主體是適用的，但不一定完全適用于每一項(xiàng)政府非稅收入。充分認(rèn)識和深刻領(lǐng)會政府非稅收人的特點(diǎn)，對于加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收人管理，提高政府非稅收入使用效益，具有積極的指導(dǎo)作用。
二、政府非稅收入管理改革的進(jìn)展情況
政府非稅收入管理改革是對預(yù)算外資金管理改革的深化和拓展，同時(shí)也對改革提出了更高的要求。2004年，財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(財(cái)綜[20o4153號)，正式吹響了政府非稅收入管理改革的號角。《通知》的下發(fā)，對政府非稅收人管理改革起到了很大的促進(jìn)作用，進(jìn)一步明確了政府非稅收入管理范圍，確定了大的指導(dǎo)方針。從地方到中央，對于政府非稅收入管理都有了不同程度的加強(qiáng)。制定了一系列政策，采取了一些有效措施，對于強(qiáng)化政府非稅收入管理起到了一定的積極作用。一是很多地方財(cái)政部門都陸續(xù)成立了政府非稅收入專職管理機(jī)構(gòu)，為加強(qiáng)政府非稅收人管理提供了組織保障。二是制定了一些地方性政府非稅收人管理法規(guī)和文件，為全國性立法作出了有益探索。三是將政府非稅收人納入部門預(yù)算編制范圍，通過編制綜合財(cái)政預(yù)算，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的統(tǒng)籌安排。四是建立了政府非稅收入年度稽查制度，加大了政府非稅收人的監(jiān)督管理。五是強(qiáng)化征管措施，加強(qiáng)了征收管理。實(shí)行了收繳分離制度，有效地杜絕了執(zhí)收環(huán)節(jié)截留坐支行為的發(fā)生。改革推行幾年來，取得了一定的成績，但也存在不足。主要表現(xiàn)為，改革尚沒有形成一套完整的理論，沒有統(tǒng)一同定的管理模式，政府非稅收入管理水平參差不齊，認(rèn)識不一，很多地方還停留在預(yù)算外資金管理的觀念和模式上。離規(guī)范化、科學(xué)化的要求還有很大的差距。
三、政府非稅收入管理中存在的主要問題及原因分析
(一)當(dāng)前政府非稅收入管理存在的主要問題
結(jié)合管理實(shí)踐，筆者認(rèn)為，當(dāng)前政府非稅收入管理中存在的主要問題有三：一是法律依據(jù)不足。政府非稅收入管理缺乏全國性的法律、法規(guī)，在實(shí)踐中沒有具體的法律法規(guī)可以依據(jù)執(zhí)行，加強(qiáng)政府非稅收入管理經(jīng)常要到處尋找法律依據(jù)，出現(xiàn)無法可依的尷尬局面。二是機(jī)構(gòu)職能不明。政府非稅收入改革起源于地方，很多地方為加強(qiáng)管理成立了專職管理機(jī)構(gòu)。地方成立機(jī)構(gòu)本無可厚非，但財(cái)政體制基本是垂直對口管理，由于在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，地方設(shè)置在前，導(dǎo)致下級和上級機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一．上下級不對口，造成管理關(guān)系不順暢。三是管理體制落后。目前政府非稅收入管理的各個(gè)環(huán)節(jié)包括設(shè)立管理、征收管理、資金管理、支出管理等仍然基本沿襲原來預(yù)算外資金管理的模式和體制，沒有隨著政府非稅收入管理的提升麗完善，存在分散、脫節(jié)現(xiàn)象。
(二)主要原因分析
改革推行這么多年，依然存在上述問題不得不引人深思，造成這種局面的原因是多方面的，主要原因是改革的推動力不足：改革的推動力主要來自以下幾個(gè)方面：一是黨委政府的重視；二是職能部門的工作；三是社會各界的輿論。三者中以黨委政府的推動力為首，起著決定性的作用，其次是職能部門的工作，再次是社會各界的輿論推動。三者之間既可以相互制約，也可以相互促進(jìn)。改革的阻力主要來自一些既得利益部門的反對，任何一項(xiàng)改革都會引起利益的重新劃分。一些既得利益者當(dāng)然不會輕易放棄自己的既得利益，會想方設(shè)法阻撓改革的進(jìn)行。推動力與阻力的對比程度決定著改革的進(jìn)程。
四、加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理的幾點(diǎn)建議
根據(jù)政府非稅收入的特點(diǎn)，結(jié)合政府非稅收人管理中存在的問題，加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入管理，積極推進(jìn)政府非稅收入管理改革，應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作。
(一)加大宣傳力度．營造良好氛圍
改革要以輿論為導(dǎo)向，通過輿論宣傳，提高社會各界對政府非稅收人管理重要性的認(rèn)識，爭取得到黨委政府的重視和社會各界的支持。統(tǒng)一思想，形成改革的合力，減少改革的阻力。
(二)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，組建專業(yè)化管理隊(duì)伍
對政府非稅收入實(shí)施專門管理是加強(qiáng)政府非稅收入管理的需要，也是社會化分工發(fā)展的客觀要求。按照整合資源、職能統(tǒng)一的原則，中央、省應(yīng)組建政府非稅收入專職管理機(jī)構(gòu)，整合各項(xiàng)管理職能，做到機(jī)構(gòu)和職能相對應(yīng)，并對下級管理機(jī)構(gòu)提出明確要求。從而理順管理關(guān)系，強(qiáng)化管理職能。做到上下暢通，規(guī)范高效。
(三)加強(qiáng)法制建設(shè)。做到有法可依
建議盡快出臺全國性的政府非稅收入管理法律、法規(guī)，明確政府非稅收入概念、性質(zhì)、范圍、管理原則、管理機(jī)構(gòu)、管理辦法等，以形成包括立項(xiàng)制度、審批制度、征收制度、預(yù)算制度、執(zhí)行制度、監(jiān)督制度在內(nèi)的科學(xué)管理體系。用以指導(dǎo)、約束政府非稅收入管理行為。提高政府非稅收入管理的規(guī)范化水平。做到依法管理，規(guī)范管理。
1 行政事業(yè)單位預(yù)算外資金核算體系現(xiàn)狀國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》中規(guī)定：“預(yù)算外資金，是指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的末納入國家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金”。
多年來，預(yù)算外資金宏觀失控和急劇膨脹，存在著諸多嚴(yán)重問題，已不僅是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)問題，同時(shí)也是一個(gè)嚴(yán)重的社會問題。建立健全預(yù)算外資金管理的法律、法規(guī)體系，規(guī)范管理，使其更好地適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的發(fā)展要求，是近幾年財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中探討、研究的熱點(diǎn)問題，也是當(dāng)前財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
自從1985年起，全國開展了“財(cái)政物價(jià)大檢查”行動，并從1989年起，國務(wù)院又著重開展了對各級行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的“小金庫”進(jìn)行查處，對各級行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位侵占、截留的資金狀況進(jìn)行了清理，這項(xiàng)檢查一直持續(xù)到1997年，共查出違紀(jì)資金2044億元，上繳1331億，.即使是這樣，中國預(yù)算外資金的現(xiàn)實(shí)狀況也還未真正露出水面，審計(jì)機(jī)關(guān)所能查出的也僅僅是反映在各單位賬面上的資金情況，而預(yù)算外資金更廣泛地是落入個(gè)人的手中，或者以各種福利、獎(jiǎng)勵(lì)的名義進(jìn)行了分流，因此審計(jì)機(jī)關(guān)是無法對這些進(jìn)行詳細(xì)地審查的，也就不可能對之進(jìn)行有效的監(jiān)管。
2 行政事業(yè)單位預(yù)算外資金核算遇到的問題 1.越權(quán)建立的各種收費(fèi)，基金項(xiàng)目政府收費(fèi)，基金審批權(quán)限等有關(guān)規(guī)定在執(zhí)行中存在著各種人為性偏差。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，1996年全國政府性收費(fèi)基金80%是越權(quán)設(shè)立的。一些地方和部門，從本地區(qū)、本部門利益出發(fā)，往往繞過中央審批基金的監(jiān)督管理，以“費(fèi)、資金、附加費(fèi)”名義開征基金項(xiàng)目；更有甚者，違反國家規(guī)定，擅自設(shè)立收費(fèi)基金項(xiàng)目，巧立名目亂收費(fèi)，隨意攤派亂集資。據(jù)2001年全國治亂減負(fù)工作會議的資料，1997年7月至2000年12月底，全國共取消針對企業(yè)的不合理收費(fèi)44602項(xiàng)，涉及金額1679.8億元。
2.不斷增加的預(yù)算外資金，影響稅收收入，削弱國家宏觀調(diào)控能力。由于政府收費(fèi)、基金部門和單位多從自身利益出發(fā)，憑借管理權(quán)和行政手段直接收取，企業(yè)和居民個(gè)人往往是要先繳費(fèi)后繳稅，而逐年大量膨脹的政府收費(fèi)、基金必然導(dǎo)致稅基被侵蝕，稅收收入相對減少，各種收費(fèi)、基金擠占財(cái)政收入。以山東曲阜為例，其在一年之內(nèi)就辦理了3000個(gè)城鎮(zhèn)戶口，共計(jì)收入9000萬，貴州安順則辦理500個(gè)城鎮(zhèn)戶口，得150萬。截止到1994年初，全國城市大約一共出售了300萬個(gè)城鎮(zhèn)戶口，總收入達(dá)到250億元，這并不是一個(gè)小數(shù)字。而對這筆錢，幾乎分文沒有上繳國庫，全部落入了地方財(cái)政的腰包 .大量的不規(guī)范的預(yù)算外資金的存在，對我國預(yù)算制度的法治建設(shè)產(chǎn)生了巨大的阻礙。
