發(fā)布時(shí)間：2023-04-01 10:12:10
序言：寫作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的資源稅管理論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
（中經(jīng)評(píng)論·北京）2007年6月，國(guó)家環(huán)保總局對(duì)黃河、長(zhǎng)江等四大流域的污染調(diào)查得出了驚人結(jié)論：四大流域的整體污染現(xiàn)狀已成為常態(tài)；同時(shí)，重點(diǎn)監(jiān)控的9個(gè)大湖泊中整體水質(zhì)為V類和劣V類水質(zhì)的就達(dá)7個(gè)。V類水已不能和人體接觸，劣V類水更是喪失基本生態(tài)功能，甚至不能用作農(nóng)業(yè)用水。如何合理利用保護(hù)水資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展，成為構(gòu)建資源節(jié)約型社會(huì)的一個(gè)急需解決的重要課題。
一、流域性水資源管理困境
流域污染的常態(tài)性已經(jīng)基本確定，水污染正伴隨工業(yè)化的高速推進(jìn)從支流向干流、從城市向農(nóng)村不斷蔓延發(fā)展。那么，為什么污染狀況沒(méi)有隨著近年來(lái)持續(xù)的治理行動(dòng)而有所好轉(zhuǎn)呢?
（一）水資源的公共產(chǎn)品特性
水資源是公共資源，其產(chǎn)權(quán)常具有模糊性。流域內(nèi)的每個(gè)團(tuán)體或個(gè)人都難以具備界定明確的權(quán)力去維持流域環(huán)境不受污染和可持續(xù)利用。巴澤爾指出，當(dāng)產(chǎn)權(quán)無(wú)法充分界定時(shí)，部分有價(jià)值的產(chǎn)權(quán)總是存在于公共領(lǐng)域，對(duì)公共領(lǐng)域中存在的可被攫取的資產(chǎn)價(jià)值將導(dǎo)致人們的尋租行為。當(dāng)生產(chǎn)和消費(fèi)行為帶來(lái)水資源污染時(shí)，其污染成本由全社會(huì)共同承擔(dān)，而產(chǎn)生的收益由排放者獨(dú)自占有；而且水資源污染給排放者自身所帶來(lái)的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于污染治理成本，從個(gè)人理性的角度出發(fā)，排放者沒(méi)有治理污染的動(dòng)機(jī)，從而必然導(dǎo)致對(duì)水資源的過(guò)度污染和使用，治理產(chǎn)品的提供不足，這就是但丁所言的公共領(lǐng)地的悲劇。
（二）市場(chǎng)失靈下的政府解決思路
解決水資源過(guò)度使用和污染的一個(gè)方法是根據(jù)科斯定理，將外部性內(nèi)在化，即明晰資源產(chǎn)權(quán)，由排污者和受害者雙方討價(jià)還價(jià)解決污染問(wèn)題。然而，公共資源產(chǎn)權(quán)的界定首先是非常困難的。即使能夠界定，成本也是高昂的。當(dāng)產(chǎn)權(quán)界定清楚后，確定污染賠償?shù)挠憙r(jià)還價(jià)過(guò)程本身也將增大交易成本，當(dāng)涉及人數(shù)眾多時(shí)，“搭便車”現(xiàn)象將發(fā)生，從而導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制的失靈。即使采用民主投票方式確定污染的價(jià)格，根據(jù)阿羅不可能定理，也難以產(chǎn)生滿意的投票結(jié)果。因此，單純通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決水資源污染問(wèn)題必然導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)，避免公地悲劇就需要依賴于代表公共利益的政府，通過(guò)政府的管制來(lái)保護(hù)水資源。政府常采取的策略是排污收費(fèi)、直接管制、排污消減補(bǔ)貼，這些措施的強(qiáng)制執(zhí)行將有效減少市場(chǎng)討價(jià)還價(jià)的交易費(fèi)用和效率低下?tīng)顩r，從而提高水資源保護(hù)效率。
（三）政府失靈
市場(chǎng)失靈條件下通過(guò)政府管制是不是就能有效解決水資源過(guò)度使用和污染的問(wèn)題呢?政府作為國(guó)家權(quán)利的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并不是抽象的存在，而是由不同利益和目的的部門和人群組成的集合。由于水資源的效益涉及農(nóng)業(yè)灌溉、水力發(fā)電、水路運(yùn)輸、地下水勘探與開(kāi)采等部門的利益，水資源管理實(shí)際上由水利、電力、交通、城建、地礦、農(nóng)業(yè)等14個(gè)不同或相同級(jí)別的局、部以及流域各省市區(qū)水行政管理部門共同負(fù)責(zé)。這些政府部門的行為主體和市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)人一樣也要受到自身權(quán)利、職位和相關(guān)物質(zhì)利益的驅(qū)動(dòng)，謀求個(gè)人效用最大化。根據(jù)公共選擇理論，這時(shí)必然出現(xiàn)多數(shù)獲利集團(tuán)的個(gè)人邊際利益大于社會(huì)邊際利益，或個(gè)人成本小于社會(huì)邊際成本的結(jié)果，從而導(dǎo)致公共目標(biāo)的偏離，最終導(dǎo)致“政府的失靈”，從而在我國(guó)出現(xiàn)水資源管理“多龍治水”、“政出多門”的管理格局?！肮芩吹牟还芄┧芄┧牟还苤挝?，管治污的不管回用”，地方政府以本地利益為導(dǎo)向，采用寬松的排污管制措施促進(jìn)當(dāng)?shù)赝顿Y和GDP增長(zhǎng)；流域上游沒(méi)有足夠的動(dòng)機(jī)和激勵(lì)去減少不合理產(chǎn)業(yè)布局，常常為了增加GDP而引入高污染、高水耗的項(xiàng)目，導(dǎo)致水資源從源頭就被污染。在此情況下，水資源的保護(hù)重任就只能依賴于環(huán)保部門的嚴(yán)格立法和執(zhí)法。實(shí)際情況又怎樣呢?國(guó)家環(huán)保總局近期檢查的11個(gè)省份的126個(gè)工業(yè)園區(qū)，有110個(gè)存在環(huán)境違法問(wèn)題；在抽查的城鎮(zhèn)污水處理廠中，超過(guò)一半運(yùn)轉(zhuǎn)不正常或停運(yùn)，四成以上被查企業(yè)存在環(huán)境違法行為。因此，僅僅依賴環(huán)保部門是不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的有效保護(hù)的
四）政府監(jiān)管困難
即使不存在政府失靈，政府也將面臨信息不對(duì)稱和隱的監(jiān)管困境。企業(yè)排污是私人信息，環(huán)境保護(hù)部門不可能每天24小時(shí)監(jiān)督全國(guó)的所有排污者的排污狀況，這必然導(dǎo)致一些排污者利用沒(méi)有監(jiān)督的空檔增大排污。同時(shí)，當(dāng)采用矯正性稅收對(duì)污染排放量征稅時(shí)，稅率往往難以確定，稅率過(guò)高，成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，造成消費(fèi)者福利損失；當(dāng)采用使用量、排放量、排放物含量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，若排污權(quán)數(shù)量過(guò)大，會(huì)使區(qū)域內(nèi)污染物的排放量超過(guò)環(huán)境容量；數(shù)量過(guò)小，排污成本超過(guò)社會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)承受能力，嚴(yán)重影響生產(chǎn)和生活，甚至?xí)?dǎo)致非法排污或偷排。
（五）政府失靈下的市場(chǎng)失靈
當(dāng)政府失靈時(shí)，水資源的污染問(wèn)題該如何解決?會(huì)不會(huì)求助于市場(chǎng)?在我國(guó)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，長(zhǎng)期以來(lái)人們?nèi)狈?duì)水資源經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品屬性的認(rèn)識(shí)，供水作為政府提供的基本福利，供水水價(jià)不能有效體現(xiàn)水資源的全部?jī)r(jià)值構(gòu)成，最多只能補(bǔ)償生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，而不能體現(xiàn)資源水價(jià)（即水資源費(fèi)或水權(quán)費(fèi)）和環(huán)境水價(jià)（即水資源處理費(fèi)）。因此，水資源的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了水資源的價(jià)值構(gòu)成，從而依賴市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制不能有效調(diào)節(jié)水資源的使用和保護(hù)。許多冶污企業(yè)建起了先進(jìn)的生產(chǎn)線，卻處于閑置狀態(tài)。因此，在政府失靈的情況下，我國(guó)的水資源市場(chǎng)也表現(xiàn)為失靈狀態(tài)。當(dāng)水資源的市場(chǎng)失靈和政府失靈同時(shí)存在時(shí)，此時(shí)應(yīng)該求助于誰(shuí)，應(yīng)該采用怎樣的管理機(jī)制來(lái)有效解決水資源的過(guò)度使用和污染問(wèn)題呢?
二、水資源的有效管理機(jī)制
對(duì)于水資源市場(chǎng)失靈和政府失靈的雙重管理困境，必須系統(tǒng)設(shè)計(jì)水資源管理機(jī)制，從制度、文化、領(lǐng)導(dǎo)力、執(zhí)行力等方面著力，建立一個(gè)強(qiáng)有力的水資源管理體系，避免“多龍冶水”的割裂格局。
（一）構(gòu)建以流域?yàn)楹诵牡乃Y源一體化管理模式
目前的流域、部門和行政區(qū)域三結(jié)合的水資源管理體制導(dǎo)致各部門?；诓块T利益、地區(qū)利益，而不是自覺(jué)地從全流域和全社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展角度來(lái)使用水資源。因此，建立一個(gè)統(tǒng)一的管理權(quán)威對(duì)水資源實(shí)施一體化的全面管理就顯得尤為重要。一體化管理的途徑一是按照行政區(qū)域劃分，以行政轄區(qū)為基本單元的開(kāi)發(fā)模式；二是由一個(gè)單獨(dú)的部門統(tǒng)籌、管理全國(guó)的水資源。地方政府維護(hù)公共資源的出發(fā)點(diǎn)是地區(qū)利益，出于這種目的，上游城市必然不是從全流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出發(fā)來(lái)配置水資源，分割管理狀態(tài)依然難以改變?？v觀法國(guó)、英國(guó)、荷蘭等國(guó)的水資源管理體制，最突出的一點(diǎn)是由一個(gè)部門統(tǒng)籌管理。如英國(guó)環(huán)保局一管到底，不設(shè)水利部，水管理直接進(jìn)入市場(chǎng)，政府只是宏觀調(diào)控。同時(shí)，對(duì)于跨省、跨地區(qū)的大江大河統(tǒng)籌采用以流域?yàn)閱卧乃|(zhì)與水量統(tǒng)一管理模式。法國(guó)按大流域分設(shè)了幾個(gè)水務(wù)局，荷蘭以流域?yàn)閱卧O(shè)立水董事會(huì)，由水法賦予權(quán)力，依法管理水量水質(zhì)。借鑒各國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)有必要建立一個(gè)單獨(dú)的政府部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全國(guó)所有水資源的取水、排水、供水、節(jié)水、防洪、防澇、治污、灌溉、污水回用等事務(wù)，實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、調(diào)度、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督治理。同時(shí)，該管理部門內(nèi)部按照流域設(shè)立不同的分支機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理流域內(nèi)的水量和水質(zhì)，從而避免各部門相互爭(zhēng)權(quán)、推諉、扯皮，緩解政府失靈的狀況。
（二）政府管制下的市場(chǎng)交易機(jī)制
一體化的水資源管理機(jī)制使具有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督控制權(quán)的權(quán)威管理部門通過(guò)計(jì)劃、命令、協(xié)調(diào)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的統(tǒng)一配置。但通過(guò)指令性計(jì)劃來(lái)配置資源的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形式，由于決策者的有限理性和信息不對(duì)稱，常常導(dǎo)致資源配置的低效率。在此情況下，引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)政府管制和市場(chǎng)機(jī)制的雙重結(jié)合可提高水資源的配置效率。即，政府首先制訂相關(guān)政策、法規(guī)，然后水資源使用者再根據(jù)自身利益在可供交易的市場(chǎng)中進(jìn)行使用量、排污量的抉擇。這些市場(chǎng)化交易機(jī)制包括：市場(chǎng)化的水價(jià)體系、排污權(quán)交易和流域水資源補(bǔ)償制度等方式。轉(zhuǎn)
（1）市場(chǎng)化的水價(jià)體系。目前的福利型水價(jià)體系無(wú)法激發(fā)使用者和排污者內(nèi)在的節(jié)約和創(chuàng)新思想，冶污企業(yè)由于長(zhǎng)期虧損也沒(méi)有冶污的積極性。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，利用市場(chǎng)定價(jià)原則，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，能夠達(dá)到合理使用水資源的目的。因此，我國(guó)需要建立和完善市場(chǎng)化的水價(jià)體系，通過(guò)市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，在國(guó)家宏觀調(diào)控下按照水資源的用途、地區(qū)等因素制訂靈活多樣的交易價(jià)格，通過(guò)買賣雙方的自主談判實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化水價(jià)體系的正常運(yùn)行。
（2）排污權(quán)交易。排污權(quán)交易是指政府根據(jù)流域的承載能力規(guī)定污染物排放總量，企業(yè)按照市場(chǎng)價(jià)格向政府購(gòu)買排污權(quán)，包括排放污染物的種類和數(shù)量、排放地點(diǎn)和方式、有效時(shí)間等，這是排污權(quán)交易的一級(jí)市場(chǎng)（政府一排污者）；如果企業(yè)減少排污，購(gòu)買的排污權(quán)得到節(jié)省，可在市場(chǎng)上售出排污權(quán)而獲利，這就是排污權(quán)交易的二級(jí)市場(chǎng)（排污者一排污者）。這種市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制可以調(diào)動(dòng)企業(yè)治污積極性，使其可以選擇更有利于自身發(fā)展的方式主動(dòng)減排。
（3）流域水資源補(bǔ)償機(jī)制。在流域中，上下游地理位置的不同使上游擁有使用權(quán)的優(yōu)勢(shì)地位。如果上游用水過(guò)多或者排污過(guò)多就意味著下游水資源生態(tài)環(huán)境的惡化。為了使下游的水資源滿足自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活用水的需要，下游需要提供一種補(bǔ)償機(jī)制彌補(bǔ)上游節(jié)約用水、減少排污的機(jī)會(huì)成本，從而激勵(lì)上游保護(hù)水資源。
（三）節(jié)水文化的建立
水資源一體化管理體制和市場(chǎng)交易機(jī)制僅僅是從“拉”的角度運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政手段來(lái)引導(dǎo)人們的行為，而不是人們發(fā)自內(nèi)心的自愿“推”動(dòng)水資源的保護(hù)。但是，公眾的監(jiān)督參與更能克服信息不對(duì)稱和隱帶來(lái)的監(jiān)管困境，怎樣形成公眾參與的節(jié)水文化呢?首先，要尊重價(jià)值規(guī)律，將水價(jià)調(diào)至真正體現(xiàn)其價(jià)值的價(jià)格水平上，使人們意識(shí)到水的寶貴，這是樹(shù)立節(jié)水文化的根本之舉。其次，文化的建立常取決于支持這種文化的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和倡導(dǎo)者，節(jié)水文化在我國(guó)現(xiàn)階段是～種全民節(jié)水文化，不可能依賴于某個(gè)公益組織，而必須依賴于政府的推動(dòng)，應(yīng)把水資源保護(hù)作為政府業(yè)績(jī)考核、干部選拔和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，使官員成為全社會(huì)節(jié)約用水的倡導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)者和監(jiān)督者，使政府成為節(jié)水文化的主導(dǎo)者。再次，提供公眾參與水資源保護(hù)的途徑，包含預(yù)案參與、過(guò)程參與、末端參與、行為參與和信息完全公開(kāi)機(jī)制。最后，增強(qiáng)全民族的水資源憂患意識(shí)和節(jié)約意識(shí)，培育節(jié)約用水的社會(huì)風(fēng)尚。
三、水資源管理機(jī)制的實(shí)施要點(diǎn)
水資源管理機(jī)制是一個(gè)龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在建設(shè)過(guò)程中需要科學(xué)的處理好以下矛盾。
（一）處理好水資源管理機(jī)構(gòu)和地方政府之間的關(guān)系
流域水資源一體化管理機(jī)制將改變現(xiàn)有管理體制和利益格局，在改革中要妥善調(diào)整各部門的分工、人員；其次，水資源管理總部、流域水資源管理分部也將與各地方政府部門發(fā)生相關(guān)業(yè)務(wù)往來(lái)，彼此之間如何分工、合作、協(xié)調(diào)等都是需要解決的關(guān)鍵事項(xiàng)。
（二）處理好政府宏觀管理和市場(chǎng)交易之間的關(guān)系
水資源管理機(jī)制是通過(guò)制訂政策、法律、法規(guī)等實(shí)現(xiàn)水資源的宏躕調(diào)控：依賴于市場(chǎng)化的價(jià)格交易機(jī)制自主實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。這就要求明確政府的權(quán)力范圍和市場(chǎng)的作用范圍，避免政府權(quán)力過(guò)大壓抑市場(chǎng)的積極性；同時(shí)，又要避免政府權(quán)力過(guò)小，難以干涉市場(chǎng)不合理的交易活動(dòng)。
（三）處理好上中下游水資源分配的關(guān)系
流域一體化管理體制直接關(guān)系到上中下游的水資源權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益，這就需要解決好以下關(guān)系：（1）上中下游合理分配水量，可以按照地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)能力為基本指標(biāo)；（2）合理確定流量控制關(guān)系，合理調(diào)節(jié)各區(qū)段對(duì)水資源的利用時(shí)差；（3）合理確定利益分割比例；（4）合理確定水資源污染成本分擔(dān)原則，可依照“誰(shuí)污染，誰(shuí)冶理”和預(yù)留“污染治理費(fèi)用”的原則進(jìn)行。
（四）處理好流域區(qū)與非流域區(qū)水資源使用的關(guān)系
水資源不僅是本流域的資源，同時(shí)還是整個(gè)國(guó)家的戰(zhàn)略資源。流域水資源的配置不僅要考慮本流域的經(jīng)濟(jì)生活環(huán)保發(fā)展需要，還要結(jié)合國(guó)家的整體戰(zhàn)略部署，處理好流域區(qū)和非流域區(qū)水資源調(diào)用量、使用效率、使用時(shí)段等關(guān)系。
（五）處理好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水的關(guān)系
工業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)收益高于農(nóng)業(yè)和公益事業(yè)，因而工業(yè)企業(yè)的水資源價(jià)格承受能力也更大。在建立水資源市場(chǎng)交易機(jī)制時(shí)，要滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和維系生態(tài)平衡對(duì)水的基本需求，防止無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)對(duì)農(nóng)業(yè)和公益事業(yè)產(chǎn)生破壞作用。
一、水資源管理現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題
1．水資源管理現(xiàn)狀
1949年以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了大規(guī)模的水利建設(shè)，開(kāi)發(fā)利用水資源，治理水旱災(zāi)害。這一時(shí)期，中國(guó)水資源管理體制的特點(diǎn)是采用分級(jí)、分部門的管理模式。按照行政區(qū)劃在各級(jí)政府設(shè)立了水利部門，負(fù)責(zé)水利建設(shè)和水資源的管理，并且在各級(jí)政府的水利、電力、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、礦產(chǎn)、環(huán)保、交通等部門之間劃分水資源管理職能。例如，水利部門負(fù)責(zé)農(nóng)村水利和防洪，建設(shè)部門負(fù)責(zé)城市供水，礦產(chǎn)部門負(fù)責(zé)地下水勘察，交通部門負(fù)責(zé)航運(yùn)、航道建設(shè)和管理等。在這種管理體制下，往往只重視本地區(qū)或本部門的利益而忽視水資源的整體性和多功能性，忽視水資源的綜合效益，并且各個(gè)部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)，影響了水資源的合理開(kāi)發(fā)利用。
20世紀(jì)的70年代末到80年代初，隨著人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及出現(xiàn)了連續(xù)干旱，我國(guó)北方和許多沿海城市水資源嚴(yán)重不足，水污染日趨嚴(yán)重，有些城市和地區(qū)出現(xiàn)了地下水過(guò)量開(kāi)采、造成水源枯竭、地面沉降、海水入侵等問(wèn)題，地區(qū)之間、部門之間的水事糾紛時(shí)有發(fā)生。出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因，一方面是我國(guó)的人均水資源量不足且時(shí)空分布不均，增加了水資源開(kāi)發(fā)利用的難度；另一方面，水資源管理體制存在缺陷，導(dǎo)致水資源的無(wú)序開(kāi)發(fā)，用水效率低下，不重視水資源的節(jié)約和保護(hù)，也是其中一個(gè)重要的原因。
1988年頒布的中華人民共和國(guó)第一部《水法》，提出要對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理，即“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的制度”。實(shí)行水資源統(tǒng)一管理的核心問(wèn)題是理順不同部門和不同層次（中央、流域、省、地方）之間在水資源管理方面的職責(zé)。但從10多年的實(shí)施情況來(lái)看，水資源管理體制不順的問(wèn)題尚未真正解決。
1998年以后，中央政府實(shí)行了機(jī)構(gòu)改革。在水資源的管理方面，水利部和建設(shè)部、國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、國(guó)家林業(yè)局、地質(zhì)礦產(chǎn)部之間進(jìn)行了職能的調(diào)整，本著一事一部的原則，基本上把水資源的統(tǒng)管職責(zé)劃歸水利部門。但由于種種原因，水資源分級(jí)、分部門管理的基本格局尚未真正改觀。
2．水資源管理中存在的問(wèn)題
造成水資源問(wèn)題除了自然因素外，人為因素特別是水資源需求管理上的不足也是影響水資源問(wèn)題主要原因，它們包括：
（1）水資源管理政策法律法規(guī)尚不健全，未能形成良好的法規(guī)體系和政策監(jiān)督機(jī)制；
（2）水資源行政管理體制關(guān)系不順，水資源統(tǒng)一管理的管理模式并未形成，也難以形成；
（3）水資源權(quán)屬管理滯后，水權(quán)制度尚未形成，影響水市場(chǎng)運(yùn)作和發(fā)展；
（4）取水許可制度的實(shí)施與貫徹不完善，水資源有償使用制度尚未全面實(shí)施；
（5）用水方式落后，用水效率低下，水資源短缺與水浪費(fèi)和污染并存；
（6）水資源管理仍處于粗放、落后狀況，缺少先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段。
因此，進(jìn)行水資源需求管理是抑制不合理的水資源需求、緩解水供需矛盾、防止生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)持續(xù)惡化的有效途徑。
二、水資源需求管理概述
1．水資源需求管理的基本概念
水資源需求管理是近年來(lái)國(guó)際上正逐漸興起的一種先進(jìn)的水資源管理理念和模式。由于正處在不斷發(fā)展之中，尚未有統(tǒng)一的解釋。從水資源綜合管理的概念進(jìn)行引申，水資源需求管理一般來(lái)說(shuō)可以理解為：為了抑制由于水資源需求增長(zhǎng)所造成的用水矛盾加劇、生態(tài)系統(tǒng)破壞和水環(huán)境容量衰減，促進(jìn)水資源的公平合理配置與高效可持續(xù)利用，綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、科技、宣傳等一系列手段，而進(jìn)行的涉及水行政管理者、用水戶及水經(jīng)營(yíng)者三大群體的綜合系統(tǒng)。
其中“水行政管理者”是指政府決策者、政策制訂和執(zhí)行者、代表政府行使職能的規(guī)劃和管理者；“用水戶”是指水的終端用戶以及對(duì)問(wèn)題關(guān)注的公眾，包括具有經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)各行業(yè)用水部門、具有社會(huì)效益的生活及公共用水者、具有生態(tài)環(huán)境效益的生態(tài)環(huán)境用水要求；“水經(jīng)營(yíng)者”是指水服務(wù)提供者，包括水利工程開(kāi)發(fā)者、各級(jí)躉供（售）水經(jīng)營(yíng)管理者（非終端用戶）、廢污水處理經(jīng)營(yíng)管理者等。因此，所有受水資源開(kāi)發(fā)利用有利或不利影響的群體，即所謂利益相關(guān)者，都是水資源需求管理行為的主體。
水資源需求管理涵蓋了水資源綜合管理與需水管理，即在水資源綜合管理的基礎(chǔ)上將重點(diǎn)加強(qiáng)需水管理，強(qiáng)調(diào)從整個(gè)流域的觀點(diǎn)出發(fā)，從源頭到終端用戶全過(guò)程對(duì)需水進(jìn)行管理，達(dá)到可持續(xù)的供需平衡。
2．水資源需求管理的可持續(xù)性原則
水資源需求管理模式中體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的思想。資源利用的可持續(xù)性意味資源利用不僅要滿足當(dāng)代人的需求，也要維護(hù)子孫后代對(duì)其利用的權(quán)利?？沙掷m(xù)性的內(nèi)容應(yīng)包括以下方面：經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)的可持續(xù)性、技術(shù)可持續(xù)性、運(yùn)行可持續(xù)性、體制可持續(xù)性、資源基礎(chǔ)與健全環(huán)境的可持續(xù)性。
水資源需求管理是水資源可持續(xù)利用的必由之路。水利作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，水資源可持續(xù)利用是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高人民生活水平的基本保障。所以，水資源需求管理是水資源可持續(xù)利用的必要條件，而人們又以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，作為進(jìn)行水資源需求管理的基本指導(dǎo)思想。
3．水資源需求管理的主要內(nèi)容及活動(dòng)
水資源需求管理的主要內(nèi)容涉及水資源管理中的法律法規(guī)、管理機(jī)構(gòu)體制、經(jīng)濟(jì)效益與調(diào)節(jié)手段、社會(huì)需求與利益相關(guān)、機(jī)構(gòu)能力建設(shè)以及有關(guān)的科學(xué)技術(shù)手段等。這些內(nèi)容特別需要圍繞水權(quán)、取水許可制度、總量控制與定額管理三個(gè)方面的主題進(jìn)行深入的研究和實(shí)踐。
我國(guó)早期的水利管理主要強(qiáng)調(diào)工程管理，到20世紀(jì)70年代后期，開(kāi)始考慮全面的水資源管理，重視對(duì)過(guò)度需水采取控制措施。我國(guó)現(xiàn)代的需水管理大約始于1982年。當(dāng)時(shí)華北地區(qū)水資源短缺的矛盾開(kāi)始顯現(xiàn)并不斷加劇，山西省尤為突出，因此率先開(kāi)始對(duì)水資源的需求采取控制措施，通過(guò)了《山西省水資源管理?xiàng)l例》。中央政府也逐漸加強(qiáng)對(duì)需水的管理，進(jìn)行宏觀調(diào)控，嘗試改革水利管理體制，出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，包括1985年國(guó)務(wù)院94號(hào)文件《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》，1988年頒布《中華人民共和國(guó)水法》，以及后續(xù)的《水利產(chǎn)業(yè)政策》，加強(qiáng)水資源的宏觀調(diào)配，建立取水許可制度，逐步加快了需水管理的進(jìn)程。
隨著時(shí)代的發(fā)展，我國(guó)目前正在積極開(kāi)展水資源需求管理的各項(xiàng)活動(dòng)。這些活動(dòng)包括：修訂《中華人民共和國(guó)水法》以適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展、變化；建立、健全各項(xiàng)法律、規(guī)章、制度，修改國(guó)務(wù)院（1993年）第119號(hào)令《取水許可制度實(shí)施辦法》，在競(jìng)爭(zhēng)用水激烈的地區(qū)進(jìn)行水資源的合理配置，調(diào)整水價(jià)，全面實(shí)施取水許可制度，建立鼓勵(lì)用水戶參與管理用水者協(xié)會(huì)組織，建立經(jīng)濟(jì)自立灌區(qū)，變革水管理體制，進(jìn)行各方面的能力建設(shè)等。從2002年開(kāi)始，全國(guó)水資源綜合規(guī)劃工作正式啟動(dòng)，其別強(qiáng)調(diào)了對(duì)水資源的需求管理和對(duì)水資源的合理配置。我國(guó)積極參加國(guó)際社會(huì)水行業(yè)的各項(xiàng)活動(dòng)，配合制訂水行業(yè)的各種行動(dòng)計(jì)劃和行動(dòng)綱領(lǐng)，開(kāi)展水資源需求管理領(lǐng)域中的工作，引進(jìn)國(guó)際上先進(jìn)的管理方法與技術(shù)，并認(rèn)真履行對(duì)國(guó)際社會(huì)做出的承諾。例如，參與水行業(yè)的國(guó)際協(xié)作網(wǎng)絡(luò)組織——全球水伙伴，成立中國(guó)地區(qū)技術(shù)咨詢委員會(huì)，多次舉辦有廣泛代表性的研討會(huì)，推進(jìn)各部門、單位、團(tuán)體、社群的協(xié)作、溝通，加快水資源需求管理的步伐。
4．水資源需求管理與現(xiàn)代水利的關(guān)系
“現(xiàn)代水利”或“資源水利”，是以水資源需求管理為基礎(chǔ)對(duì)水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，達(dá)到水資源的可持續(xù)利用?！艾F(xiàn)代水利”和水資源“需求管理”分別與“傳統(tǒng)水利”和水資源“供給管理”相對(duì)應(yīng)。過(guò)去，為了解決缺水問(wèn)題，人們一般傾向于開(kāi)發(fā)新水源、擴(kuò)大供水，盡最大可能滿足用戶要求，總的來(lái)說(shuō)需求不受約束，即所謂的“供給管理”。但隨著人口的繼續(xù)增長(zhǎng)以及經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，這種方法日益顯露出其不可持續(xù)性，具體表現(xiàn)為：資源漸趨枯竭，環(huán)境日益惡化。例如，在黃淮海平原地下水資源過(guò)度開(kāi)采、黃河斷流、水土流失嚴(yán)重，一些北方城市水資源嚴(yán)重短缺、水污染嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境惡化、荒漠化面積擴(kuò)大、沙塵暴危害加劇等等。人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到水資源承載能力和水環(huán)境容量是有限的，不能無(wú)節(jié)制地開(kāi)發(fā)利用，否則就會(huì)造成嚴(yán)重的后果，于是開(kāi)始把目光轉(zhuǎn)向水資源的需求方面，即所謂的“需求管理”。
需求管理對(duì)水資源管理提出了新的要求，例如，要求有廣大利益相關(guān)者的參與和公眾介入，有足夠透明度的決策和管理，科學(xué)的水行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，以及強(qiáng)調(diào)水資源配置的合理性、公正性與有效性等。供給管理強(qiáng)調(diào)征服自然、改造自然，反映了人類從畏懼、崇拜自然的遠(yuǎn)古洪荒時(shí)代進(jìn)入文明社會(huì)后，隨著科學(xué)技術(shù)的日益發(fā)達(dá)及生產(chǎn)力水平的不斷提高，強(qiáng)烈要求主宰自己命運(yùn)的思想；而需求管理則側(cè)重于人與自然和諧相處的思想，傾向于抑制人類過(guò)多地向自然界索取，盡量約束人類本身過(guò)度膨脹、只顧眼前利益、損害環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的種種不適當(dāng)需求。
在從“傳統(tǒng)水利”向“現(xiàn)代水利”轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，做好水資源需求管理是關(guān)鍵。只有約束人類對(duì)水資源無(wú)限制的需求，對(duì)有限水資源進(jìn)行合理配置和科學(xué)管理，才能從根本上解決當(dāng)前面臨的主要水問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。
三、實(shí)行水資源需求管理的措施建議
1．水資源需求管理面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇
進(jìn)入21世紀(jì)，水問(wèn)題日益受到世界各國(guó)的廣泛關(guān)注。目前我國(guó)在推行水資源需求管理中面臨的主要挑戰(zhàn)是：
（1）如何改善水資源與環(huán)境的管理；
（2）如何緩解水資源短缺、用水競(jìng)爭(zhēng)激烈、水污染嚴(yán)重、水環(huán)境惡化的矛盾；
（3）如何實(shí)現(xiàn)水資源的合理配置；
（4）如何防止浪費(fèi)和污染水資源，普及推廣節(jié)水減污高效的用水方式；
（5）促進(jìn)國(guó)際合作，協(xié)調(diào)參與者之間的關(guān)系。
目前我國(guó)政府正在積極推行流域水資源統(tǒng)一管理和城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理的水管理體制，對(duì)洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水環(huán)境惡化等問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合治理，做到除害興利結(jié)合，防洪抗旱并舉，開(kāi)源節(jié)流并重，強(qiáng)化流域水資源的統(tǒng)一管理，建立權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的水資源管理機(jī)構(gòu)，提高水資源管理的整體水平，使水資源得到優(yōu)化配置、合理開(kāi)發(fā)、高效利用、全面節(jié)約、有效保護(hù)和綜合治理。在國(guó)際上，面臨日趨嚴(yán)重的水問(wèn)題，聯(lián)合國(guó)及其所屬機(jī)構(gòu)和其他國(guó)際組織頻繁舉行水問(wèn)題方面的國(guó)際會(huì)議，實(shí)施各種水管理項(xiàng)目，采取行動(dòng)，幫助各國(guó)政府解決水與貧困問(wèn)題。因此，當(dāng)前國(guó)際、國(guó)內(nèi)的形勢(shì)都為中國(guó)推行水資源需求管理提供了難得的機(jī)遇。
2．實(shí)現(xiàn)水資源需求管理的措施建議
針對(duì)當(dāng)前水資源管理中存在的問(wèn)題，應(yīng)采取下列措施逐步加強(qiáng)水資源需求管理：
（1）健全水資源管理的政策、法律和法規(guī)，形成完善的法規(guī)體系和政策監(jiān)督機(jī)制。立法規(guī)劃既要體現(xiàn)新的治水思路，也要根據(jù)不同時(shí)期的工作中心，分清輕重緩急，統(tǒng)籌安排。加強(qiáng)水資源需求管理，應(yīng)該修訂水法規(guī)體系，突出重視水資源合理配置、節(jié)約保護(hù)、高效使用和抑制不合理用水需求等方面的內(nèi)容，以及有關(guān)水權(quán)、水市場(chǎng)的法律法規(guī)內(nèi)容，用法規(guī)推動(dòng)水管理體制的改革。
（2）理順?biāo)Y源行政管理體制。理順不同部門和不同層次（中央、流域、省、地方）之間在水資源管理方面的職責(zé)，劃清水資源管理與水資源開(kāi)發(fā)利用的界限。加強(qiáng)流域統(tǒng)一管理和城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理，真正形成“一龍管水，多龍治水”的格局。在水管理體制改革中還應(yīng)當(dāng)重視建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，認(rèn)真總結(jié)以往在部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并對(duì)如何建立這種機(jī)制進(jìn)行深層次的探討。
（3）加強(qiáng)取水許可制度改革。理順取水許可制度管理體制，由水行政主管部門代表國(guó)家行使水資源權(quán)屬管理，對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一發(fā)放取水許可證、統(tǒng)一征收水資源費(fèi)、統(tǒng)一管理水量水質(zhì)；完善取水許可監(jiān)督管理制度，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度和取水許可申請(qǐng)報(bào)告的審批制度；建立水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度；維護(hù)生態(tài)水權(quán)和環(huán)境水權(quán)等自然水權(quán)。
（4）加快建立健全水資源總量控制和定額管理指標(biāo)體系與合理的水價(jià)體系，有效抑制低效用水和水污染嚴(yán)重的用水需求，建立起鼓勵(lì)節(jié)水減污、高效用水的激勵(lì)機(jī)制。
（5）采用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)手段管理水資源。采用諸如水資源管理信息系統(tǒng)、實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)、水資源定額管理等先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段，綜合運(yùn)用運(yùn)籌學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)和管理學(xué)等各學(xué)科知識(shí)來(lái)為水資源管理服務(wù)。
1.1農(nóng)村生活需水量預(yù)測(cè)
隨著城市化進(jìn)程的逐步加快，城鎮(zhèn)人口特別是小城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)較快，相對(duì)農(nóng)村人口則逐步減少。1998年遼寧省農(nóng)村人口為1939萬(wàn)人，到2000年減少到1886萬(wàn)人，預(yù)測(cè)到2005年將減少到1794.7萬(wàn)人，2010年減少到1638.1萬(wàn)人，2015年減少到1481.3萬(wàn)人。但隨著農(nóng)村居民生活水平的不斷提高，人均用水量在逐年增加，所以總體上農(nóng)村居民生活用水量增長(zhǎng)幅度相對(duì)緩慢。1998年農(nóng)村生活用水量為6.9億m3，預(yù)測(cè)2005年農(nóng)村生活需水量為7.1億m3、2010年為7.7億m3、2015年為8.2億m3。
1.2工業(yè)需水量預(yù)測(cè)
工業(yè)需水量預(yù)測(cè)，即電力工業(yè)、一般工業(yè)、鄉(xiāng)辦工業(yè)及村和村以下工業(yè)。根據(jù)遼寧省計(jì)委提供的全省工業(yè)產(chǎn)值發(fā)展指標(biāo)，在確定萬(wàn)元產(chǎn)值需水定額時(shí)，充分考慮了遼寧四大支柱產(chǎn)業(yè)的具體特點(diǎn)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的迅速崛起，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工藝水平提高等一系列因素。需水定額逐年下降，工業(yè)用水重復(fù)利用率不斷提高。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)的重復(fù)用水進(jìn)行了估算，由于村及村以下工業(yè)受生產(chǎn)條件的限制，水的重復(fù)利用暫未考慮。1998年工業(yè)用水量30.5億m3，預(yù)測(cè)到2005年工業(yè)需水量為36.3億m3、2010年為47.4億m3、2015年為54.1億m3。
1.3城鎮(zhèn)生活需水量預(yù)測(cè)
隨著城市化進(jìn)程逐步加快，遼寧省的城市人口迅速增加，城鎮(zhèn)居民生活水平不斷提高。城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步完善，城市供水事業(yè)在近幾年迅猛發(fā)展。比如1993年全省城鎮(zhèn)人均日用水定額為135L，到1998年則升至200L，城鎮(zhèn)生活用水量也由1993年的8.6億m3，猛增到15.7億m3，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門中，用水量增幅最大的部門。據(jù)遼寧省計(jì)劃生育部門預(yù)測(cè)，遼寧省的人口高峰將發(fā)生在2016年，峰值為4500萬(wàn)人左右，根據(jù)人口增長(zhǎng)趨勢(shì)和城市化水平的不斷提高。預(yù)測(cè)到2005年城鎮(zhèn)人口有一定增加，全省人均用水定額與2000年比有了明顯提高。到2010年由于生活水平的提高和供水事業(yè)的發(fā)展，用水定額在2005水平年的基礎(chǔ)上有較大提高，人口增長(zhǎng)幅度相對(duì)放慢。到2015年用水定額比2010年略有提高，人口略有增加。1998年城鎮(zhèn)生活用水量為15.7億m3,而城鎮(zhèn)生活需水18.1億m3（現(xiàn)狀年缺水），預(yù)測(cè)到2005年城鎮(zhèn)生活需水量為24.1億m3、2010年為28.2億m3、2015年為32.8億m3。
1.4農(nóng)業(yè)需水量預(yù)測(cè)
針對(duì)遼寧省水資源貧乏的實(shí)際，結(jié)合農(nóng)業(yè)灌溉的特點(diǎn)和農(nóng)業(yè)灌溉規(guī)劃，全省農(nóng)業(yè)灌溉的發(fā)展必須走節(jié)水之路，原則上農(nóng)業(yè)灌溉的發(fā)展不再新增用水量。目前遼寧省的水田灌溉定額平均為12000m3/hm2，預(yù)測(cè)到2005年全省水田平均灌溉定額將降低到10305m3/hm2，同時(shí)通過(guò)調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，計(jì)劃“十五”期間水田面積將減少6.67萬(wàn)hm2；旱田、菜田進(jìn)一步發(fā)展節(jié)水灌溉。1998年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水量為90.9億m3，預(yù)測(cè)到2005年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需水量為102.9億m3、2010年為103.6億m3、2015年為103.3億m3。
1.5行業(yè)用水結(jié)構(gòu)變化分析
1）工業(yè)用水1989年至1995年隨著工業(yè)的迅速發(fā)展，用水量增加較快，由1989年占總用水量的18.6％增加到24.9％。1995年至1998年工業(yè)發(fā)展速度相對(duì)緩慢，用水比例有所下降，一般在21％左右，預(yù)測(cè)全省工業(yè)未來(lái)發(fā)展速度將會(huì)加快，工業(yè)需水所占比例有所提高，到2015年達(dá)到25.9％，但整個(gè)工業(yè)用水趨勢(shì)相對(duì)比較穩(wěn)定，一般在20％～25％之間。
2）農(nóng)業(yè)用水隨著節(jié)水灌溉的迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)用水所占比例由1989年的71.8％逐步下降到1998年的63.2％，預(yù)測(cè)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)也比較符合前幾年的發(fā)展趨勢(shì)，到2005年下降到60％、2010年下降到54.4％、2015年下降到49.4％。
3）城鄉(xiāng)生活用水在整個(gè)社會(huì)用水中所占的比例變化較大，由1989年的9.6％提高到1995年的15.5％，預(yù)測(cè)未來(lái)隨著人口增長(zhǎng)速度的減慢，到2015年達(dá)到19.6％，這主要是由于城鄉(xiāng)居民生活水平的不斷提高，使城鄉(xiāng)生活用水迅速增加；其他用水主要考慮環(huán)境需水，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，人們的環(huán)境意識(shí)在不斷加強(qiáng)。
2水資源可利用量預(yù)測(cè)
2.1水利工程現(xiàn)狀供水能力
遼寧省共有蓄、引、提、井等類水利工程11萬(wàn)多處。其中：蓄水工程：現(xiàn)有水庫(kù)工程900座（水利部門管理的水庫(kù)），其中大型水庫(kù)23座，中型水庫(kù)62座。設(shè)計(jì)供水能力61億m3左右，現(xiàn)狀供水能力55億m3;引水工程近2700處，設(shè)計(jì)供水能力56億m3，現(xiàn)狀供水能力47億m3;提水工程4100多座，設(shè)計(jì)供水能力50億m3，現(xiàn)狀供水能力37億m3;地下水井工程9萬(wàn)多眼，設(shè)計(jì)供水能力72億m3，現(xiàn)狀供水能力69億m3。上述四項(xiàng)合計(jì)供水能力208億m3。在地表水蓄、引、提工程的供水量中，存在著重復(fù)計(jì)算的供水量，如水庫(kù)將水放入河道，又經(jīng)引、提水工程再把水引、提到工農(nóng)業(yè)用水部門中去，有的中間又經(jīng)過(guò)二級(jí)或三級(jí)提水。這部分重復(fù)水量約50億m3左右，所以目前遼寧省的現(xiàn)狀供水能力為158億m3。
2.22000年和2005年可供水量分析
根據(jù)遼寧省水利建設(shè)“十五”計(jì)劃安排，共有25項(xiàng)供水工程，這些工程有4項(xiàng)正在興建中，計(jì)劃“十五”期間完成。其中有17項(xiàng)工程可增加可供水量7億m3，水利工程總供水能力將達(dá)到165億m3。
2.32010年可供水量分析
2005—2010年大伙房水庫(kù)輸水工程已建成通水，每年可為遼河流域中下游城市群提供18億m3可供水量。其中2010年使用12.8億m3的可供水量（《遼寧省水利“十五”計(jì)劃和2015年規(guī)劃水資源專項(xiàng)規(guī)劃》）；青山、錦凌水庫(kù)建成供水，每年可提供2.4億m3可供水量；引白濟(jì)阜工程每年可向阜新增加供水0.8億m3；上白石、觀音閣水庫(kù)等工程的剩余水量完全發(fā)揮效力以及其它新建的中小型水利工程增加的可供水量；總計(jì)新增可供水量23億m3，2010年可供水量達(dá)到188億m3。
2.42015年可供水量分析
2010—2015年大伙房水庫(kù)輸水工程每年還可為遼河流域中下游城市群增加提供5.2億m3可供水量（扣除2005—2010年間已利用的12.8億m3）。假設(shè)“北水南調(diào)”工程已實(shí)施，可提供15.5億m3可供水量。其中2015年使用8億m3可供水量。其他小荒溝等水庫(kù)工程和引水工程再加上其它小型水利工程和污水處理回用可增加提供6億m3的可供水量。2015年與2010年相比可增加可供水量20億m3，到2015年全省可供水量將達(dá)到208億m3。如果沒(méi)有“北水南調(diào)”工程的供水，全省總可供水量為200億m3。
2.5污水資源化及可利用量分析
遼寧省每年排放廢污水量28億m3左右，造成地表水體嚴(yán)重污染。據(jù)監(jiān)測(cè)，遼河、渾河、太子河、大遼河、大凌河的大部分河段為4～5類水質(zhì)，有的超過(guò)5類，水污染造成了整個(gè)生態(tài)環(huán)境惡化，加劇了水資源的供需矛盾。
根據(jù)環(huán)保規(guī)劃，沈陽(yáng)、撫順、鞍山、本溪、遼陽(yáng)、大連等城市將建城市污水處理廠，部分處理后的污水可用于環(huán)境、工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水?，F(xiàn)狀年污水處理回用量為0.4億m3，2000年為0.9億m3，2005年為2.4億m3，2010年達(dá)到5.4億m3，2015年達(dá)到6.5億m3。如果實(shí)施三、四級(jí)處理，全省可獲得6億多m3的水資源，可以增加環(huán)境用水、城市綠化用水和農(nóng)業(yè)用水，城市水環(huán)境的改善將帶來(lái)一系列的綜合社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。
3利用自然增長(zhǎng)率法校核不同水平年需水
通過(guò)對(duì)1990年至1999年10年的用水量進(jìn)行分析，遼寧省年均總用水增長(zhǎng)率為1.3％，其中工業(yè)用水增長(zhǎng)率為2.5％、農(nóng)業(yè)用水增長(zhǎng)率為0.13％、城鄉(xiāng)生活用水增長(zhǎng)率為6％。在利用用水自然增長(zhǎng)率的辦法進(jìn)行預(yù)測(cè)需水時(shí)，同時(shí)考慮全省計(jì)劃生育部門的人口預(yù)測(cè)：在2016年左右全省人口將達(dá)到峰值，約為4500萬(wàn)人；考慮工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的節(jié)水力度的不斷加強(qiáng)，其用水定額不斷下降，從1998年至2020年工農(nóng)業(yè)及城鄉(xiāng)需水增長(zhǎng)率在現(xiàn)行增長(zhǎng)率的情況下適當(dāng)壓縮。同時(shí)考慮它受水資源開(kāi)發(fā)工程的建設(shè)及輸水工程建設(shè)的制約，根據(jù)規(guī)劃未來(lái)水資源開(kāi)發(fā)的力度和輸水工程建設(shè)的加大，通過(guò)比較分析，《遼寧省水利“十五”計(jì)劃和2015年規(guī)劃》中預(yù)測(cè)的需水量和可供水量與自然增長(zhǎng)率法預(yù)測(cè)結(jié)果比較接近。
4結(jié)語(yǔ)
根據(jù)需水預(yù)測(cè)和可供水量分析，到2005年預(yù)測(cè)需水170億m3，預(yù)計(jì)可供水量可達(dá)到165億m3，還缺水5億m3；到2010年需水190億m3，可供水量將達(dá)到188億m3，缺水2億m3，主要是西部資源性缺水；到2015年需水209億m3，假設(shè)有“北水南調(diào)”工程可供水量將達(dá)到208億m3，缺水1億m3，主要還是西部資源性缺水，如果沒(méi)有北水南調(diào)工程，全省供水量將達(dá)到200億m3，缺水量將達(dá)到9億m3，主要是中部地區(qū)和西部缺水。
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AnalysisofWaterRequirement＆SupplyandDemandforWaterResourcesinLiaoningProvince
WangMing1LiZiqiang2SunBingkun3
我國(guó)水資源總量約為28124億m3，居世界第6位。但我國(guó)人均水資源量只有2200m³，約為世界人均水資源的1/4，居世界第88位。公頃平均水資源量也只有2.65萬(wàn)m3，相當(dāng)于世界公頃平均數(shù)的2/3左右。因此，雖然我國(guó)水資源總量并不少，但人均和公頃平均水量并不豐富，是水資源貧乏的國(guó)家之一。我國(guó)現(xiàn)有300多個(gè)城市面臨缺水危機(jī)，飲水困難的人口達(dá)7500萬(wàn)人。水資源危機(jī)嚴(yán)重地威脅了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
二、我國(guó)水資源開(kāi)發(fā)利用中存在的主要問(wèn)題
（一）水資源緊缺與用水浪費(fèi)并存
據(jù)分析估計(jì)，按目前的正常需要和不超采地下水，全國(guó)缺水總量約為300億m3～400億m3。從總體上說(shuō)，因缺水造成的經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)洪澇災(zāi)害。許多地區(qū)由于缺水，造成工農(nóng)業(yè)爭(zhēng)水、城鄉(xiāng)爭(zhēng)水、地區(qū)之間爭(zhēng)水、超采地下水和擠占生態(tài)用水。
但與此同時(shí)，用水效率不高、用水嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象也普遍存在。我國(guó)的用水總量和美國(guó)相當(dāng)，但GDP僅為美國(guó)的1/8。全國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉水的利用系數(shù)平均約為0.45，而先進(jìn)國(guó)家為0.7甚至0.8。1997年全國(guó)工業(yè)萬(wàn)元產(chǎn)值用水量為136m3，是發(fā)達(dá)國(guó)家的5～10倍。工業(yè)用水的重復(fù)利用率為30％～40％，實(shí)際可能更低。全國(guó)多數(shù)城市用水器具和自來(lái)水管網(wǎng)的浪費(fèi)損失率估計(jì)在20％以上。
（二）水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，造成對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞
由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)的現(xiàn)象很普遍。全國(guó)水資源的開(kāi)發(fā)利用率1997年為19.9％，不算很高。但地區(qū)間很不平衡，北方的黃河、淮河、海河，開(kāi)發(fā)利用率都超過(guò)50％，其中海河已近90％。有些內(nèi)陸河的開(kāi)發(fā)利用率超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)的合理限度40％。由于地下水的持續(xù)超采，使不少地區(qū)地面沉陷，海水人侵。在黃淮海流域，由于水資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)，造成海河流域的河湖干涸，黃河下游經(jīng)常斷流，甚至淮河中游在1999年也出現(xiàn)了歷史上罕見(jiàn)的斷流現(xiàn)象。
(三)水污染與因此產(chǎn)生的水環(huán)境破壞
全國(guó)工業(yè)、城市污廢水排放總量約584億t，其中處理達(dá)標(biāo)的只占23％，大量未處理的污水排人了江河，使全國(guó)46.5％的河段受到污染。城市地區(qū)90％以上的河道程度不同地受到污染，造成不能提供達(dá)標(biāo)的生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水的水質(zhì)型缺水。
（四）水資源建設(shè)投入不足而且極不穩(wěn)定
從20世紀(jì)70年代后期以來(lái)，對(duì)水資源建設(shè)的投人缺口很大而且極不穩(wěn)定。“”結(jié)束以后，由于對(duì)水利的作用發(fā)生認(rèn)識(shí)上的分歧，水利建設(shè)的投資被大幅度削減，以后雖逐漸增加，但很不穩(wěn)定。有的地方，大災(zāi)以后大干，小災(zāi)以后小干，風(fēng)調(diào)雨順不干。有的地方，水災(zāi)以后抓防洪，早災(zāi)以后抓灌溉，重點(diǎn)不斷變換。因此，一些已定的規(guī)劃長(zhǎng)期未能完成。
三、解決水資源可持續(xù)利用的具體措施
（一）制定科學(xué)的規(guī)劃，對(duì)水資源進(jìn)行優(yōu)化配置
在對(duì)水資源的規(guī)劃中，一要遵循綜合效益最大化的原則，即在正確把握區(qū)域內(nèi)人口、資源、環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，合理配置有限的水資源，規(guī)劃水利建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化。二要按照《水法》確定的水資源優(yōu)先配置原則，合理確定水資源配置次序，確保當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定，社會(huì)全面發(fā)展。首先要留足水源，就地取材滿足人口密集的市、縣和重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的生活用水，分散解決農(nóng)村人口水源問(wèn)題，確保人人有水喝。
為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，水資源的開(kāi)發(fā)必需根據(jù)人口—經(jīng)濟(jì)—資源—環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，在地區(qū)上對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門的用水需要進(jìn)行優(yōu)化分配。通過(guò)水資源的合理配置，解決好嚴(yán)重缺水區(qū)的水資源供應(yīng)。我國(guó)南方地區(qū)水資源豐富，但北方地區(qū)缺水嚴(yán)重。為解決地區(qū)性的水資源分布不平衡問(wèn)題，應(yīng)考慮適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行區(qū)域調(diào)水。近年來(lái)我國(guó)有關(guān)部門已就區(qū)域調(diào)水問(wèn)題提出一些設(shè)想，比如，為解決遼河中下游缺水問(wèn)題，提出了引松（松花江）入遼方案；為解決華北、西北等地用水問(wèn)題，提出了南水北調(diào)中線、西線和東線工程的設(shè)想。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)更多地考慮區(qū)域性的水資源分配問(wèn)題，使有限資源得到更好的利用。
（二）節(jié)約農(nóng)業(yè)用水、提高工業(yè)用水效率
1.實(shí)行科學(xué)灌溉，減少農(nóng)業(yè)用水浪費(fèi)
全世界用水的70℅為農(nóng)業(yè)灌溉用水，但其利用率很低，浪費(fèi)嚴(yán)重。據(jù)估計(jì)，全世界有37℅的灌溉水用于作物生長(zhǎng)，其余都被浪費(fèi)掉了。改革灌溉方法是提高用水效率的最大潛力所在。例如，渠道滲漏是世界各國(guó)在發(fā)展灌溉事業(yè)時(shí)遇到的共同問(wèn)題。據(jù)國(guó)際灌溉排水委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，灌溉水滲漏損失量一般為15℅～30℅，高的甚至達(dá)到50℅～60℅。我國(guó)滲漏損失一般為40℅～50℅，高的甚至達(dá)到70℅～80℅。由于大部分灌區(qū)的渠道沒(méi)有防滲措施，我國(guó)南方長(zhǎng)江、珠江、東南沿海等地渠道水利用系數(shù)平均為0.6，其它各片為0.5。估計(jì)全國(guó)渠道滲漏損失的水量可達(dá)到1700多億m3。
2.降低工業(yè)用水量，提高水的重復(fù)利用率
現(xiàn)在世界上許多工業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家都把提高工業(yè)重復(fù)用水率作為解決城市用水困難的主要手段。如果把全國(guó)工業(yè)用水的平均重復(fù)利用率從目前的20℅提高到40℅。每天可節(jié)水1300萬(wàn)t，相應(yīng)地節(jié)省供水工程投資26億元，節(jié)水量和經(jīng)濟(jì)效益都是相當(dāng)可觀的。
我國(guó)近幾年來(lái)，對(duì)水的重復(fù)利用也逐步開(kāi)展起來(lái)。在一些水源特別緊張的城市，水的重復(fù)利用率已達(dá)到較高水平，如大連市為79℅，青島為77℅，太原為83℅，但整體水平還比較低。
（三）加強(qiáng)價(jià)格管理
價(jià)格杠桿是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮資源配置作用的主要手段。加強(qiáng)價(jià)格管理，一是改革供水管理體制，加強(qiáng)水費(fèi)計(jì)收和管理力度；二是按原標(biāo)準(zhǔn)制定的定額管理，推進(jìn)基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的綜合水價(jià)；三是對(duì)各類用水實(shí)行定額管理，超定額用水加價(jià)收費(fèi)，定額內(nèi)用水，按價(jià)計(jì)費(fèi)，低于定額，降價(jià)計(jì)量。實(shí)現(xiàn)水資源的有效控制，保證水資源的可持續(xù)利用。
（四）加大對(duì)污水的處理力度
我國(guó)已是水污染非常嚴(yán)重的國(guó)家，為了給子孫后代留下一片凈水和一方凈土，我們必須高度重視對(duì)環(huán)境污染的治理，通過(guò)各種手段堅(jiān)決杜絕和防止未經(jīng)任何處理的污水直接排入河道，制止一切為了眼前利益和局部利益，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)影響盲目引進(jìn)高污染項(xiàng)目的行為。
（五）樹(shù)立大水利，全流域的戰(zhàn)略意識(shí)
國(guó)家水利政策的調(diào)整和改變流域內(nèi)工業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，區(qū)域重大工業(yè)項(xiàng)目和水利項(xiàng)目的上馬，都會(huì)對(duì)整個(gè)水資源的開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。所以要進(jìn)行大量的調(diào)查研究和科學(xué)的分析論證，多方案比較，站在整個(gè)流域而不是局部區(qū)域的角度，把不利影響、負(fù)面影響、長(zhǎng)遠(yuǎn)影響、全流域影響考慮充分。如上馬一個(gè)蓄水項(xiàng)目或調(diào)水項(xiàng)目，不僅要考慮對(duì)當(dāng)?shù)貛?lái)的利益和影響，還要考慮項(xiàng)目對(duì)上游、下游和其他區(qū)域產(chǎn)生的影響，要對(duì)項(xiàng)目的必要性進(jìn)行詳細(xì)論證，并與節(jié)水等方案進(jìn)行比較，能否通過(guò)節(jié)水等措施獲得同樣多的水資源量，而投資較省、風(fēng)險(xiǎn)較低、負(fù)面影響又較小。
從干旱到濕潤(rùn)，從干涸帶到豐水帶，深圳處在豐水帶，但很難理解，豐水帶為什么會(huì)缺水呢？
我們需要了解南方濕潤(rùn)地區(qū)的環(huán)境生態(tài)問(wèn)題。河道外生態(tài)用水主要是雨水利用，像深圳有1800毫米近2000毫米的年雨量，與生活和工農(nóng)業(yè)用水矛盾不大。但是在深圳這樣的南方地區(qū)，水環(huán)境的污染容易發(fā)生。水資源受限制小，用的量較大，河湖水環(huán)境的污染會(huì)引起對(duì)水生生物與人類健康的巨大影響。
因此，南方濕潤(rùn)地區(qū)與北方資源型缺水不同，往往是水質(zhì)型缺水。深圳除了水質(zhì)型缺水外，還有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，超出水資源承載能力。關(guān)于調(diào)水配置問(wèn)題，東江水源工程是很重要的供水工程
調(diào)水配置不僅是資源型地區(qū)的缺水問(wèn)題。按深圳來(lái)看，我們不會(huì)認(rèn)為它是缺水的。濕潤(rùn)地區(qū)像深圳，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)集中發(fā)展，人口增長(zhǎng)很快。超出水資源承載力時(shí)，也有調(diào)水配置的需要，如興建東江水源工程。
區(qū)域降水量與蒸發(fā)量是計(jì)算調(diào)入?yún)^(qū)適宜調(diào)水量的基本判定的參數(shù)，意義可以歸納為，調(diào)入?yún)^(qū)的調(diào)入水量是對(duì)區(qū)域水分不足的補(bǔ)充，在調(diào)入必須充分利用當(dāng)?shù)厮捌渌鞣N水源水分和能量，對(duì)利用調(diào)控維持區(qū)域生態(tài)平衡具有重要作用。配置適宜的水量即排水少，
可以控制面源污染
1.1水資源現(xiàn)狀
該縣地處黑龍港流域，東依漳衛(wèi)運(yùn)河，水資源主要依靠大氣降水和漳衛(wèi)運(yùn)河蓄水補(bǔ)給，多年平均降雨量530毫米。根據(jù)第二次水資源評(píng)價(jià)，我縣水資源擁有量為6229.9萬(wàn)立方米，可開(kāi)采利用量5606.9萬(wàn)立方米。其中地表水464.5萬(wàn)立方米，可開(kāi)采利用量為418立方米，地下水為5765.4立方米，可開(kāi)采利用量為5188.9立方米。人均水資源量為205立方米，為全國(guó)人均占有量的8.2%，是世界人均水資源量的2.2%。受地理位置和氣候條件所限，水資源具有“總量短缺、時(shí)空分布不均、供需矛盾突出”等特點(diǎn)。目前，該縣正處于一個(gè)連續(xù)的枯水期內(nèi)。自1999年以來(lái)，全縣僅有2001年、2003年和2005年三年的降水量略高于多年平均值，因此地下水一直沒(méi)有得到有效地補(bǔ)充，同時(shí)因近幾年經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，用水量逐年增加，超采地下水現(xiàn)象比較普遍，造成地下水位持續(xù)下降，供需形勢(shì)非常嚴(yán)峻。
1.2縣城水資源現(xiàn)狀及供需形勢(shì)
1.2.1縣城區(qū)自來(lái)水目前用水結(jié)構(gòu)分為：居民用水、非居民用水和特種行業(yè)用水三種。
近幾年的城區(qū)用水量分別為：2009年總用水量132.3393萬(wàn)噸，其中，居民生活用水是109.8865萬(wàn)噸；非居民生活用水是21.9970萬(wàn)噸；特種行業(yè)用水量是0.4558萬(wàn)噸。2010年總用水量142.3847萬(wàn)噸，其中，居民生活用水是117.8942萬(wàn)噸；非居民生活用水是23.9010萬(wàn)噸；特種行業(yè)用水量是0.5895萬(wàn)噸。2011年總用水量156.2347萬(wàn)噸，其中，居民生活用水是128.6998萬(wàn)噸；非居民生活用水是26.4275萬(wàn)噸；特種行業(yè)用水量是1.1074萬(wàn)噸。從數(shù)據(jù)上看，用水量都是逐年增長(zhǎng)的局勢(shì)。
1.2.2縣城區(qū)域內(nèi)共有規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)13家。
城區(qū)范圍內(nèi)按供水企業(yè)供水量和自備水源井統(tǒng)計(jì)，2009年工業(yè)企業(yè)用水量為300萬(wàn)立方米、2010年為350萬(wàn)立方米、2011年為400立方米?？h城工業(yè)企業(yè)和生活年需水量三年平均合計(jì)約350m3。今后5-15年是館陶經(jīng)濟(jì)尤其是工業(yè)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，按照縣淡水長(zhǎng)期供求計(jì)劃預(yù)測(cè)，到2020年工業(yè)用水要比現(xiàn)在增長(zhǎng)3倍，城鎮(zhèn)生活用水增長(zhǎng)近2倍。水資源的供需矛盾將更加突出，水資源的可持續(xù)利用，支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的作用將更大，因此節(jié)約用水，減少污染，刻不容緩。
2存在問(wèn)題
2.1城區(qū)地下水超采嚴(yán)重，加劇了縣城水資源的供需矛盾
居民生活用水主要靠開(kāi)采地下水，城區(qū)工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)用水仍以自備水源井為主，縣城污水處理廠和中水回用工程雖已建成，但目前還沒(méi)有規(guī)模性使用，而且大部分企業(yè)生產(chǎn)用水全部為一次性用水。由于無(wú)節(jié)制地抽取地下水，造成地下水的可利用量不斷減少，嚴(yán)重影響了縣城供用水安全。
2.2地表水源補(bǔ)給成本高
該縣雖已完成引黃引衛(wèi)工程，達(dá)到通水條件，但因地處市生態(tài)水網(wǎng)末端、沿途長(zhǎng)，蒸發(fā)、滲漏，上游多節(jié)制閘攔截現(xiàn)象嚴(yán)重，南水北調(diào)工程盡管線路確定，蓄水工程尚未實(shí)施；路莊揚(yáng)水站提衛(wèi)運(yùn)河水成本較大，僅電費(fèi)一項(xiàng)年開(kāi)支可達(dá)300百余萬(wàn)元。
2.3節(jié)水措施不到位，水資源浪費(fèi)現(xiàn)象還普遍存在
①城鄉(xiāng)居民節(jié)水意識(shí)差，農(nóng)業(yè)灌溉還是大水漫灌，水資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。②蓄水工程和輸水設(shè)施老化失修，“跑、冒、滲、漏”現(xiàn)象嚴(yán)重。③節(jié)水意識(shí)淡薄，水的有效利用程度低，城鎮(zhèn)生活用水節(jié)水器具普及率低。并且新建項(xiàng)目節(jié)水審批缺乏協(xié)調(diào)和落實(shí)，造成節(jié)水考核監(jiān)督滯后，使用的節(jié)水技術(shù)也比較落后。
3措施和建議
3.1合理規(guī)劃，狠抓工程，在工程建設(shè)上求突破
一是通過(guò)實(shí)施引黃入館工程，完成工程配套設(shè)施建設(shè)，使年供水能力達(dá)到1300余萬(wàn)方。二是通過(guò)實(shí)施引衛(wèi)工程，推進(jìn)路莊揚(yáng)水站更新改造，加快體制改革，擴(kuò)大提水能力，為我縣提供3000萬(wàn)m3的水資源，可有效緩解該縣水資源短缺的制約。三是通過(guò)實(shí)施南水北調(diào)工程，建設(shè)供水規(guī)模3萬(wàn)噸/日的第二水廠，年增加有效蓄水量700萬(wàn)立方，可保證4萬(wàn)余戶居民、60余家企業(yè)的生產(chǎn)生活用水。四是通過(guò)實(shí)施完善縣域生態(tài)水網(wǎng)工程，可增加有效蓄水近1500萬(wàn)方，滿足我縣耕地用水需求。五是實(shí)施公主湖、南湖蓄水工程。隨著館陶經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，需水量的不斷增加，儲(chǔ)蓄水源500萬(wàn)立方米，為該縣城區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供充足的水源保障。
3.2加強(qiáng)宣傳，更新觀念，在增強(qiáng)群眾的節(jié)水意識(shí)上下功夫
通過(guò)錄像、板報(bào)、宣傳車、網(wǎng)絡(luò)等各種行之有效的宣傳方式，讓水是商品的意識(shí)深入人心。要改變水是“取之不盡，用之不竭”，是“天上下、地下流”的舊觀念，強(qiáng)化全民的節(jié)水意識(shí)；及時(shí)傳遞正確的水價(jià)信息，使節(jié)水變?yōu)樽杂X(jué)行動(dòng)。同時(shí)要形成誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)保護(hù)；誰(shuí)污染，誰(shuí)治理；誰(shuí)造成危害，誰(shuí)負(fù)責(zé)賠償?shù)墓芾頇C(jī)制，在全社會(huì)形成惜水、節(jié)水、保護(hù)水的良好氛圍。
3.3制定政策，規(guī)范管理，在加快建設(shè)節(jié)水型社會(huì)上抓落實(shí)
一、世界、中國(guó)和北京到底缺不缺水
對(duì)世界、中國(guó)和北京缺水的形勢(shì)應(yīng)有科學(xué)的分析，否則是難以達(dá)成共識(shí)的。
（一）世界缺不缺水
世界海水占地球水總量的97％，淡水（以下簡(jiǎn)稱水）之中又有69％以冰雪形式存在，這些水人類都難以開(kāi)發(fā)利用。世界人均水資源量為7342立方米，遠(yuǎn)在3000立方米每人的缺水上限之上，折合地表徑流深達(dá)296毫米，也遠(yuǎn)在150毫米的生態(tài)缺水線以上。因此，總體而言世界上是不缺水的。
但是，世界上水資源分布極不均勻。世界上許多重要的地區(qū)和國(guó)家是缺水的。最缺水的是中東北非地區(qū)，在1000立方米每人的缺水下限之下，也就是在危險(xiǎn)線之下，如埃及為47立方米每人，沙待阿拉伯為124立方米每人，以色列為299立方米每人；其次是中亞地區(qū)的一些國(guó)家，如土庫(kù)曼斯坦為217立方米每人，烏茲別克斯坦為702立方米每人；南亞和東亞的一些人口大國(guó)如巴基斯坦（1858立方米每人）、印度（1954立方米每人）和中國(guó)（2304立方米每人）也是水資源短缺的國(guó)家；給人山清水秀印象的一些歐洲國(guó)家也是缺水國(guó)家，如荷蘭為644立方米每人，德國(guó)為1172立方米每人，英國(guó)為1208立方米每人；南非（1190立方米每人）和西非（如尼日利亞1929立方米每人）等一些國(guó)家也是缺水國(guó)家；美國(guó)總體而言不缺水，但中西部局部地區(qū)嚴(yán)重缺水。
水資源基本上不能進(jìn)行國(guó)際市場(chǎng)調(diào)配；淡化海水和融化冰川的經(jīng)濟(jì)代價(jià)又不是絕大多數(shù)缺水發(fā)展中國(guó)家所能承受的；據(jù)科學(xué)分析，應(yīng)用高技術(shù)解決水的問(wèn)題在2030年前也難以取得突破性的進(jìn)展。因此，如不重視水資源危機(jī)，到2030年世界上將有1／3以上的人口嚴(yán)重缺水的預(yù)測(cè)是科學(xué)的。
（二）中國(guó)缺不缺水
中國(guó)人均水資源量為2304立方米每人，處于缺水上下限（3000－1000立方米每人）的中值，在世界銀行近年做連續(xù)資源統(tǒng)計(jì)的132個(gè)國(guó)家中居第82位。中國(guó)的水資源分布同樣很不均勻，中國(guó)北方人均水資源僅為995．4立方米每人，屬于嚴(yán)重缺水，并由于水污染和水土流失使情況更為惡化；中國(guó)的南方人均水資源量雖然超過(guò)人均3000立方米每人的缺水上限，但由于分布不均（如上海僅為185立方米每人）和污染嚴(yán)重，使得工業(yè)、農(nóng)業(yè)和人民生活將得不到按現(xiàn)模式發(fā)展的足夠水資源供應(yīng)。
（三）北京缺不缺水
有的專家指出北京并不缺水，大概是指在北京1．68萬(wàn)平方公里的土地上折合徑流深達(dá)242．9毫米，接近296毫米的世界平均水平，超過(guò)150毫米生態(tài)缺水下限。但是考慮北京的問(wèn)題離不開(kāi)每平方公里達(dá)740人的高人口密度，北京人均水資源量?jī)H為329立方米每人，如果加上常住的流動(dòng)人口則僅為260立方米每人，已經(jīng)低于世界最缺水國(guó)家之一以色列的水平。同時(shí)，不考慮環(huán)境與生態(tài)用水，北京水資源利用系數(shù)已達(dá)1．003，目前已經(jīng)在依靠外來(lái)水源，因此北京地域水量超過(guò)生態(tài)缺水的下限實(shí)際上只有理論意義。
從上面的分析也可以看出北京從原始生態(tài)來(lái)說(shuō)不屬缺水地區(qū)，但人口過(guò)多，就象水鄉(xiāng)澤國(guó)的荷蘭一樣，也變成了缺水地區(qū)。
二、中國(guó)的水資源形勢(shì)
從上面對(duì)世界、中國(guó)和北京缺不缺水的分析來(lái)看，存在一個(gè)以什么樣的觀點(diǎn)來(lái)分析水資源的問(wèn)題。
（一）對(duì)水資源的認(rèn)識(shí)
水資源（waterresource）指屬于地球水圈的淡水部分，也包括了大氣圈中的水汽，其本身又分為空中水、地表水和地下水三類，構(gòu)成陸地淡水系統(tǒng)。
水是地球上生命的來(lái)源，具有滋生萬(wàn)物的能力，也是人類的生命之源，和土地一起構(gòu)成地球上十大自然資源母體資源。水是水生物種和旅游等多種資源的載體，又是土壤、森林和草原等多種資源的保證資源。水資源影響到氣候資源。水本身又是能源。國(guó)際上有“19世紀(jì)爭(zhēng)煤，20世紀(jì)爭(zhēng)石油，21世紀(jì)可能爭(zhēng)水”和“21世紀(jì)國(guó)際投資與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一看人，二看水”的說(shuō)法，說(shuō)明水可能成為可持續(xù)發(fā)展的最大制約因素。同時(shí)，水還是少有的可以為害的資源，深層地下水還屬于準(zhǔn)不可再生資源，這些都是水資源不可忽視的特性。
水資源管理的任務(wù)，不僅是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，也是對(duì)每個(gè)公民應(yīng)擁有一定水源的基本人權(quán)的保障。
（二）中國(guó)水資源態(tài)勢(shì)
中國(guó)水資源總量為2．8萬(wàn)億立方米，居世界第4位，次于加拿大、巴西和俄羅斯，略多于美國(guó)和印尼，占世界水資源總量的7％，也就是說(shuō)中國(guó)以世界上7％的水養(yǎng)活了21％的人口，中國(guó)為世界水資源的供需平衡是作出了貢獻(xiàn)的。同時(shí)中國(guó)人均水資源量只有世界平均水平的31％，屬于水資源緊缺的國(guó)家（以上均按1998／99世界銀行年度報(bào)告最新統(tǒng)計(jì)）。
我國(guó)水資源面臨的態(tài)勢(shì)是水多、水少、水臟、水渾和水生態(tài)失衡。水多是指洪澇災(zāi)害和水資源時(shí)空分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的布局和要求不匹配；水少指水量型和水質(zhì)型缺水；水臟指水環(huán)境遭到破壞，使水源達(dá)不到生活和工農(nóng)業(yè)用水的要求；水渾指水土流失，使水資源難以對(duì)土壤、草原和森林等資源起保證作用；水生態(tài)失衡指江河斷流、湖泊萎縮、濕地干涸、土壤沙化、森林草原退化導(dǎo)致土地荒漠化等一系列主要由水問(wèn)題引起的生態(tài)蛻變。
分地區(qū)看，水資源基本狀況如下：
1、水資源短缺產(chǎn)生的生態(tài)失衡
我國(guó)按水資源緊缺程度可以分為以下幾個(gè)區(qū)域：
（1）人口、生態(tài)雙重壓力缺水地區(qū)。這類是指即使無(wú)人居住也存在水生態(tài)失衡問(wèn)題，加上人口重壓水資源嚴(yán)重短缺的地區(qū)。依次為寧夏（人口壓力系數(shù)0．81，生態(tài)壓力系數(shù)0．87，下同）河北（0．64，0．16）、山西（0．54，0．39）。
（2）生態(tài)壓力缺水地區(qū)。這類是指即使無(wú)人居住也存在水生態(tài)失衡問(wèn)題，因此有大片荒漠地帶，而目前人口壓力尚不超標(biāo)的地區(qū)。依次為內(nèi)蒙古（生態(tài)壓力系數(shù)0．71，下同），新疆（0．64）、甘肅（0．54）、青海（0．42）。
（3）人口壓力缺水地區(qū)。這類是指假設(shè)無(wú)人居住可以達(dá)到整體水生態(tài)平衡，而由于人口密度過(guò)大產(chǎn)生嚴(yán)重缺水的地區(qū)。依次為山東（0．62）、河南（0．56）、江蘇（0．54）、遼寧（0．12）。
（4）準(zhǔn)缺水地區(qū)。這類是指總體而言超過(guò)缺水標(biāo)準(zhǔn)下限，但人口和生態(tài)壓力均較大的地區(qū)，依次為陜西、安徽。
（5）大城市缺水地區(qū)。大城市地區(qū)由于人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高度密集，是用水高度集中的特殊地區(qū)，引入外來(lái)水源是必然的。其中天津?qū)儆谌丝?、生態(tài)雙重壓力缺水地區(qū)，人口壓力和生態(tài)壓力系數(shù)分別為0．85、0．14；上海和北京屬于人口壓力缺水地區(qū)，人口壓力和生態(tài)壓力系數(shù)分別為0．82和0．67。
由此可見(jiàn)，中國(guó)西北、華北和中部廣大地區(qū)都程度不同地缺水，同時(shí)水土流失問(wèn)題嚴(yán)重，而嚴(yán)重的水污染又惡性地加劇了這些地區(qū)的水資源短缺。由于缺水造成了江河斷流、湖泊萎縮、濕地干涸、土壤沙化、荒漠化等一系列的生態(tài)問(wèn)題。
2、水污染與因此產(chǎn)生的水環(huán)境破壞
我國(guó)東北北部?jī)墒?、西南和南方各省從生態(tài)和人口來(lái)看都不缺水，但水資源分布也不均勻，有局部缺水區(qū)。更為重要的是城市地區(qū)90％以上的河道程度不同地受到污染，造成不能提供達(dá)標(biāo)的生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水的水質(zhì)型缺水。
3、洪澇災(zāi)害威脅國(guó)家安全
我國(guó)的主要江河松花江、遼河、海河、黃河、淮河、長(zhǎng)江和珠江洪澇災(zāi)害頻繁，威脅著人民生命和財(cái)產(chǎn)的安全。江河水患地域如此集中，發(fā)生如此頻繁在世界上也是罕見(jiàn)的。加上這些地區(qū)人口密度之高也是世界上少見(jiàn)的，更大大加劇了洪澇災(zāi)害的危害性。洪澇災(zāi)害目前在世界上與戰(zhàn)爭(zhēng)和地震并列，成為國(guó)家安全的隱患。
三、保障水資源供應(yīng)的基本思路
展望21世紀(jì)，我國(guó)水資源最基本的矛盾是水資源短缺及其引起的生態(tài)失衡，在相當(dāng)時(shí)期內(nèi)洪澇災(zāi)害和水環(huán)境污染也是非常突出的矛盾，從中長(zhǎng)期來(lái)看，如果我們的國(guó)民經(jīng)濟(jì)不被水資源所制約，我們就有足夠的財(cái)力投入防洪設(shè)施建設(shè)和水環(huán)境污染治理。因此，我們的對(duì)策是：
（一）保障水資源供需平衡
保證供需平衡的基本方針是開(kāi)源節(jié)流，以節(jié)約為主。因?yàn)樗嵌倘辟Y源，應(yīng)提高水資源利用率，減少需求；工農(nóng)業(yè)和生活都要節(jié)約用水；削減排污總量節(jié)約環(huán)境用水；加強(qiáng)水土保持，節(jié)約生態(tài)用水。同時(shí)，要以經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益為核心科學(xué)合理開(kāi)源；充分利用地下水，努力使污水資源化，科技開(kāi)發(fā)淡化海水，通過(guò)系統(tǒng)分析，審慎實(shí)施調(diào)水。所謂充分利用大氣水主要是攔蓄雨水；所謂合理利用地表水就是計(jì)劃用水；所謂科學(xué)利用地下水就是根據(jù)補(bǔ)給分析利用淺層地下水，限制利用深層地下水這盆子孫水。遵照以上原則，以水文的科學(xué)測(cè)報(bào)和分析為基礎(chǔ)，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口和生態(tài)變化，做出近、中、長(zhǎng)期的用水規(guī)劃，以水資源供求曲線為依據(jù)來(lái)保障水資源的供需平衡。
根據(jù)供需平衡原則，對(duì)我國(guó)上述不同水資源類型地區(qū)就有不同的對(duì)策：
1、水資源短缺生態(tài)失衡地區(qū)
主要是寧夏、河北和山西，這些地區(qū)即使無(wú)人居住，本地水資源也無(wú)法保證生態(tài)平衡，再加上人口重壓，受到荒漠化的嚴(yán)重威脅。因此，要在厲行節(jié)水、嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)和限制耗水經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行中期規(guī)劃調(diào)水。其中天津和河北生態(tài)壓力系數(shù)不高，調(diào)水可做中期規(guī)劃，寧夏和山西生態(tài)壓力系數(shù)較高，調(diào)水要做近期規(guī)劃，否則生態(tài)進(jìn)一步失衡，荒漠化在所難免。
2、生態(tài)壓力缺水地區(qū)
主要是內(nèi)蒙古、新疆、甘肅和青海，這是由于水資源無(wú)法保證生態(tài)平衡，已經(jīng)形成大片荒漠，目前人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力還不太大，因此絕不能無(wú)視水資源條件，僅僅根據(jù)資源來(lái)盲目增加人口，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從而使這些生態(tài)環(huán)境已經(jīng)十分脆弱的地區(qū)雪上加霜，否則即使短期建成較發(fā)達(dá)（不太可能發(fā)達(dá)到大規(guī)模人工化雪和調(diào)水的程度）的經(jīng)濟(jì)也將被缺水摧毀，絲綢之路就是前車之鑒。這些地區(qū)基本的水資源政策也是厲行節(jié)水，重點(diǎn)保住現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，進(jìn)行長(zhǎng)期規(guī)劃，調(diào)水改變生態(tài)。
3、人口壓力缺水地區(qū)
主要是山東、河南、江蘇和遼寧。這里是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，貢獻(xiàn)了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的主要部分，正是由于人口密集，人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)急劇增加，使這些自然生態(tài)水平衡地區(qū)變成了水生態(tài)失衡地區(qū)。因此，這是最基本的水資源政策是人口增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須與節(jié)水同步發(fā)展，保證人均水資源量不再降低，任何有經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目上馬，其稅收必須保證至少不低于相應(yīng)的節(jié)水投入。
這些地區(qū)也應(yīng)做長(zhǎng)期規(guī)劃調(diào)水，但調(diào)水的代價(jià)應(yīng)低于節(jié)水的總投入，或者因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而需要的調(diào)水，其效益應(yīng)高于調(diào)水的代價(jià)。
4、大城市缺水地區(qū)
大城市缺水地區(qū)應(yīng)該考慮外來(lái)水源地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要控制人口，限制耗水產(chǎn)業(yè)（包括農(nóng)業(yè)），厲行節(jié)水，提高水價(jià)，盡快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，用行政與經(jīng)濟(jì)措施保障上游水源。
（二）防治水污染
其余地區(qū)，主要是我國(guó)南方和西南，在城市和人口稠密地區(qū)都已出現(xiàn)了程度不同的水環(huán)境污染，形成因水污染而造成水質(zhì)型缺水的地區(qū)（陜西和安徽屬于水量型缺水區(qū)和水質(zhì)型缺水區(qū)之間，前者偏水量型，后者偏水質(zhì)型）。同時(shí)，水污染也大大加劇了上述水量型缺水地區(qū)的水資源短缺。還必須看到，如果污染得不到及時(shí)治理，累積產(chǎn)生的二次污染將貽害子孫。因此，水污染防治在全國(guó)范圍都是當(dāng)務(wù)之急。
任何污染物其實(shí)都是資源，所謂“污染”其實(shí)是把有用的資源以錯(cuò)誤的數(shù)量在錯(cuò)誤的時(shí)間放到了錯(cuò)誤的地方。舉例來(lái)說(shuō)，富營(yíng)養(yǎng)化是當(dāng)前污染的重要原因，其實(shí)我們所需食物（糧食）的總量還不足，你為什么把營(yíng)養(yǎng)物變成了污染物了呢？根子還在于西方傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)浪費(fèi)、耗竭自然資源的生產(chǎn)方式和獲取最大利潤(rùn)的生產(chǎn)目的。因此發(fā)展知識(shí)經(jīng)濟(jì)的集約化、高技術(shù)含量的生態(tài)工業(yè)，精細(xì)化高附加值的生態(tài)農(nóng)業(yè)和網(wǎng)絡(luò)化、高知識(shí)含量的新型服務(wù)業(yè)是解決污染的根本出路。一個(gè)產(chǎn)品從其設(shè)計(jì)時(shí)起就應(yīng)考慮節(jié)約資源，生產(chǎn)和使用過(guò)程中的污染處理以及廢棄后的資源再循環(huán)。
防治水污染的總原則是污染總量的控制和水功能區(qū)的劃分。
1、排污總量控制
應(yīng)由水資源主管部門根據(jù)水資源總量和流量確定污染物排放總量，并監(jiān)測(cè)排污量，以保證規(guī)劃的環(huán)境用水可以具備自凈能力。
2、節(jié)水是削減污染總量的重要措施
水的總用量小了，污染總量自然減少，也大大減輕了污水處理的壓力。
3．水功能區(qū)的劃分
不同的功能對(duì)水的類別有不同的要求，對(duì)水功能區(qū)的科學(xué)劃分，就能減少污水的處理量，并相應(yīng)減低處理級(jí)別的要求。
4．確保飲用水合格
確保飲用水合格是保障水資源供應(yīng)的重中之重，不但要保證供水水源地不受污染，還要在經(jīng)江河輸送后、入自來(lái)水廠之前進(jìn)行監(jiān)測(cè)，確保給自來(lái)水廠提供合格水源。如監(jiān)測(cè)表明達(dá)不到自來(lái)水廠要求，應(yīng)由水資源主管部門考慮建立大流量的、集中的再處理設(shè)施，但該設(shè)施應(yīng)能經(jīng)濟(jì)自持運(yùn)行。廣東給香港和深圳供水的東深供水生物處理工程就提供了很好的范例，既有良好的社會(huì)效益，又有可觀的經(jīng)濟(jì)效益。
5、水利部門治理污染的措施
如清淤等是水利部門應(yīng)采取的治理二次污染的措施，控制排污總量以后，二次污染的問(wèn)題就會(huì)上升，水利部門應(yīng)未雨綢繆。
（三）厲行節(jié)水
由于水資源短缺對(duì)于中國(guó)大部分地區(qū)都是最根本的問(wèn)題，因此水資源供需矛盾解決的根本辦法也正是節(jié)水。這里說(shuō)的節(jié)水是廣義的節(jié)水，有節(jié)約用水、提高水的重復(fù)利用率和污水資源化等三方面的含義。
1、節(jié)約用水
節(jié)約用水指降低每公斤糧食的耗水量、萬(wàn)元工業(yè)產(chǎn)值的耗水量和每人的生活用水量。目前農(nóng)業(yè)用水占工業(yè)和生活用水的75％左右，節(jié)水工作應(yīng)以農(nóng)業(yè)節(jié)水為重點(diǎn)。目前我國(guó)的萬(wàn)元工業(yè)產(chǎn)值耗水量一般是發(fā)達(dá)國(guó)家10_20倍，個(gè)別行業(yè)達(dá)45倍；我國(guó)每公斤糧食的耗水量是發(fā)達(dá)國(guó)家的2_3倍；我國(guó)城市人均耗水量已接近發(fā)達(dá)國(guó)家的中等水平。必須把節(jié)約用水作為一項(xiàng)長(zhǎng)期措施，落實(shí)到每個(gè)企業(yè)。每個(gè)村落和千家萬(wàn)戶。
2．提高水的重復(fù)利用率
提高水的重復(fù)利用率指工業(yè)生產(chǎn)的循環(huán)用水。目前我國(guó)工業(yè)生產(chǎn)用水的重復(fù)利用率約為40％，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家75％－85％的水平。
3、污水資源化
污水資源化指通過(guò)污水處理提高水的類別，從而使該排放掉的污水分別達(dá)到生態(tài)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)或生活用水的標(biāo)準(zhǔn)，使其資源化，是跨類別的廣義重復(fù)利用。
4．節(jié)水的核心是經(jīng)濟(jì)效益
在提高公眾節(jié)水意識(shí)和制定有關(guān)法規(guī)來(lái)促進(jìn)節(jié)水的基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步節(jié)水要科學(xué)技術(shù)和相關(guān)設(shè)施的投入。節(jié)約相當(dāng)于水資源生產(chǎn)，符合傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的邊際效益遞減規(guī)律，也就是說(shuō)，節(jié)水達(dá)到一定水平，其投入就不再與節(jié)水量成正比。因此就要根據(jù)節(jié)水曲線進(jìn)行核算，當(dāng)節(jié)水的投入高于調(diào)水，或節(jié)水的投入高于水價(jià)時(shí)，首先應(yīng)該考慮調(diào)水或調(diào)整水價(jià)。
(四）科學(xué)調(diào)水
對(duì)于區(qū)域水資源不能維持生態(tài)平衡的地區(qū)，水資源供需平衡問(wèn)題只能靠調(diào)水解決。對(duì)于區(qū)域水資源量?jī)H能維持原始自然生態(tài)平衡，而人類幾千年經(jīng)濟(jì)活動(dòng)已形成巨大人口壓力的地區(qū)，只靠節(jié)水是不行的，也應(yīng)考慮調(diào)水。什么是應(yīng)該調(diào)水的標(biāo)準(zhǔn)呢？
1、對(duì)水資源不能維持自然生態(tài)平衡或歷史形成的人口壓力使水資源不能維持生態(tài)平衡的地區(qū)，應(yīng)該調(diào)水。更為重要的是，不要再人為制造新的這類地區(qū)。
2．科學(xué)系統(tǒng)地分析調(diào)出水量地區(qū)水資源的自然生態(tài)衡，分析由于調(diào)水可能發(fā)生的變化。同時(shí)考慮這些地區(qū)未來(lái)人口增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。
3、調(diào)水與否的最重要判據(jù)之一是該地區(qū)水價(jià)能否提高到擬調(diào)來(lái)水的水價(jià)水平。
4、科學(xué)地分析目前日益明顯的全球氣候變遷，保證在足夠長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)有水可調(diào)。
5、考慮到調(diào)入地區(qū)雨季或水災(zāi)時(shí)調(diào)水的去處。
6．科學(xué)分析、比較調(diào)水和進(jìn)一步節(jié)水的經(jīng)濟(jì)效益，如調(diào)水水價(jià)是否能為調(diào)入地區(qū)所承受（即使工程由國(guó)家投入，水價(jià)起碼要保證工程運(yùn)行經(jīng)濟(jì)自持）。
對(duì)于上述因素及工程、地質(zhì)等諸因素進(jìn)行全面的系統(tǒng)分析，才能形成調(diào)水的科學(xué)決策。
（五）調(diào)整水價(jià)
水資源的供需關(guān)系是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制中，它就是一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而水價(jià)就是調(diào)節(jié)這種關(guān)系的杠桿，對(duì)供求關(guān)系和開(kāi)源節(jié)流起著至關(guān)重要的作用。
1、水價(jià)如何起調(diào)節(jié)作用
提高水價(jià)就促進(jìn)了工農(nóng)業(yè)和生活的全面節(jié)水。國(guó)外有人做過(guò)案例分析，水價(jià)每提高10%，用水總量減少5%。節(jié)水投入的限度也靠水價(jià)，當(dāng)節(jié)水投入邊際效益遞減規(guī)律起作用的時(shí)候，如果水的供需仍不能平衡，就應(yīng)該提高水價(jià)，使得節(jié)水有更大的投入，促進(jìn)更大量的節(jié)水。調(diào)水的決策還靠水價(jià)，如調(diào)水后水價(jià)可以在10年內(nèi)償還投入，這個(gè)調(diào)水工程就可以考慮集資建設(shè)，可以早上馬。如果做不到集資建設(shè)，起碼調(diào)水后的水價(jià)應(yīng)保證調(diào)水的全部設(shè)施經(jīng)濟(jì)自待運(yùn)行，否則這個(gè)調(diào)水工程最終是不會(huì)達(dá)到設(shè)計(jì)作用的。
2．水價(jià)調(diào)整后如何分配
水價(jià)調(diào)整后應(yīng)科學(xué)合理的分配，否則將起不到調(diào)整水資源供需平衡的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。以城市自來(lái)水提價(jià)為例：
(1）水資源費(fèi)。水已經(jīng)是短缺資源，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)物以稀為貴的原則，應(yīng)征收較高的水資源費(fèi)，用于水資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)的統(tǒng)一管理。
（2）自來(lái)水廠的制水成本和利潤(rùn)。
（3）污水處理廠的運(yùn)行費(fèi)用。
（4）作為節(jié)水技術(shù)開(kāi)發(fā)和設(shè)施建設(shè)的投入。
做到按比例合理分配，調(diào)整水價(jià)就形成一個(gè)良性循環(huán)，調(diào)動(dòng)各部門的積極性，從而做到取之于民，用之于民，政府才盡到了宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的責(zé)任。
3、水價(jià)應(yīng)調(diào)整到多少
如果調(diào)整水價(jià)能形成上造良性循環(huán)，它就非但不是加重群眾負(fù)擔(dān)，而是造福于民。當(dāng)然，也要考慮到農(nóng)民、企業(yè)和居民的承受能力，對(duì)農(nóng)業(yè)用水，應(yīng)該實(shí)行配額內(nèi)的較低水價(jià)和配額以外的累進(jìn)水價(jià)。從原則上來(lái)說(shuō)水價(jià)應(yīng)該調(diào)整到他們對(duì)水資源短缺的承受能力與對(duì)水價(jià)提高承受能力平衡的程度。這是一個(gè)很復(fù)雜的系統(tǒng)分析計(jì)算，不過(guò)有國(guó)際慣例可以參照，可以調(diào)整到國(guó)際等比價(jià)。
舉例來(lái)說(shuō)，假如巴黎的年人均工資是100000法郎，北京的年人均工資是10000元人民幣。1法郎等于1．5元人民幣，巴黎的人均工資是北京的15倍，而巴黎的水價(jià)是20法郎每噸，北京的水價(jià)就可以參照提到每噸2元左右。巴黎不缺水，水價(jià)達(dá)到如此水平，北京缺水，企業(yè)和居民為什么不能按工資比例付出呢？調(diào)整水價(jià)是政府為保證公民享有水資源權(quán)力所應(yīng)盡的義務(wù)，而不是加重群眾負(fù)擔(dān)。
我們將進(jìn)一步對(duì)水價(jià)問(wèn)題進(jìn)行深入的科學(xué)研究，與有關(guān)部門配合，盡快地提出我國(guó)水價(jià)政策體系。
（六）緩解斷流
當(dāng)前，我國(guó)江河斷流、湖泊萎縮和濕地干涸日趨嚴(yán)重，就總體而言，除水資源不能維持自然生態(tài)平衡的地區(qū)外，上述現(xiàn)象主要是由于人口過(guò)度密集，經(jīng)濟(jì)過(guò)度發(fā)展的人類活動(dòng)造成的。人類活動(dòng)的過(guò)度用水使得流域不再有環(huán)境與生態(tài)用水，非但不能自凈水環(huán)境，保持生態(tài)平衡，甚至連河流繼續(xù)都不可能了。因此，解決斷流問(wèn)題的關(guān)鍵在于科學(xué)規(guī)劃，合理配置，依法管理。
黃河就是這樣一個(gè)例子。其實(shí)人類文明發(fā)源地尼羅河、幼發(fā)拉底河和恒河流域都面臨這種前途。黃河問(wèn)題有其共性，但也有其特性。特性就是不但水少而且沙多，泥沙淤積更破壞了生態(tài)平衡，使得下游游蕩，而且形成懸河；使得黃河不但出現(xiàn)斷流，洪災(zāi)威脅也同時(shí)加劇。這是世界罕見(jiàn)的情況。沙多的原因是黃河上中游有達(dá)30多萬(wàn)平方公里的世界最大的黃土高原，其土質(zhì)使沙隨水走，造成了上述問(wèn)題。
因此對(duì)黃河的研究既要考慮到共性，又要考慮到特性：
1、植樹(shù)種草應(yīng)理解為建立喬、灌、草加上枯枝落葉的多樹(shù)種科學(xué)的、立體的森林生態(tài)系統(tǒng)，而不是簡(jiǎn)單地營(yíng)造單一樹(shù)種林或經(jīng)濟(jì)林，才能對(duì)暴雨時(shí)地表徑流減少起更大的作用。
2．黃河流域因土質(zhì)問(wèn)題產(chǎn)生大體積土壤塊坍塌，應(yīng)采取25度以上坡地退耕還林和“坡改梯”等全面的生態(tài)措施來(lái)解決。
3、森林密度提高，樹(shù)木的蒸發(fā)增加也消耗水資源，應(yīng)選擇和培育耐旱植物。同時(shí)森林植被控制在區(qū)域土地面積的25%左右為宜。
以上說(shuō)明對(duì)科學(xué)問(wèn)題有立項(xiàng)進(jìn)一步研究的必要。我們對(duì)于黃河正在進(jìn)行較全面的科學(xué)研究，以盡快提出可行的對(duì)策。
（七）防洪減災(zāi)
目前國(guó)際上認(rèn)為洪災(zāi)和地震一樣，屬于人類還只能減輕而不能防止的自然災(zāi)害。因此聯(lián)合國(guó)也提“減災(zāi)”而不提“消災(zāi)”。防洪從廣義上來(lái)說(shuō)也屬于水資源供需失衡問(wèn)題，但由于我國(guó)的季風(fēng)氣候使得洪水過(guò)于集中，而且由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)程度尚低，人口又密集，不可能建立大片蓄滯洪區(qū)。因此防洪減災(zāi)應(yīng)該作為國(guó)家安全的特殊問(wèn)題來(lái)處理。不能作為單純經(jīng)濟(jì)問(wèn)題看待。防洪也要考慮與水資源保障相關(guān)的問(wèn)題：
1、在進(jìn)行防洪工程設(shè)施設(shè)計(jì)和施工時(shí)，不僅要嚴(yán)格保證工程質(zhì)量，同時(shí)還要使設(shè)施盡可能兼顧水資源利用和保護(hù)。
2、蓄滯洪區(qū)的建設(shè)也應(yīng)同時(shí)考慮水資源的利用和保護(hù)。
四、保障水資源供應(yīng)的對(duì)策
為21世紀(jì)可持續(xù)發(fā)展提供水資源保障是一個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)該從認(rèn)識(shí)上、法律上、體制上、投入上采取全方位的措施。
（一）首先要樹(shù)立水資源短缺的憂患意識(shí)
主席在關(guān)于我國(guó)水資源問(wèn)題的重要批示中指出：“當(dāng)今水資源為世界各國(guó)所關(guān)注，我國(guó)水的資源大為短缺。我們過(guò)去的認(rèn)識(shí)很不夠，必須引起全黨十分重視。人無(wú)遠(yuǎn)慮，必有近憂。要認(rèn)真做好水的資源開(kāi)發(fā)與節(jié)約用水工作，二者不可偏廢。”形成珍惜水資源、節(jié)約用水的新觀念，是從上到下全民的事，必須使廣大群眾對(duì)此有深刻的認(rèn)識(shí)。而且要確立環(huán)境用水、生態(tài)用水、人口壓力系數(shù)和生態(tài)壓力系數(shù)、水資源供需平衡、節(jié)水曲線、水價(jià)曲線等新概念，傳播新知識(shí)。實(shí)際上高價(jià)的礦泉水為廣大群眾所接受，主要是人們接受了礦泉水有益于人體健康的新知識(shí)，由此可見(jiàn)，依賴知識(shí)的產(chǎn)生、傳播和使用的知識(shí)經(jīng)濟(jì)在水資源利用中已經(jīng)發(fā)揮作用，還將在水資源管理決策中發(fā)揮更大的作用。
（二）建立完整的水資源法律體系
目前看來(lái)，水資源法律體系是我國(guó)十大資源中有可能最先完善的法律體系之一?！端ā窇?yīng)盡快修改。
水法（1988年）：
水多：洪澇災(zāi)害，《防洪法》（1997年）
水資源時(shí)空分布與經(jīng)濟(jì)布局不匹配，《水資源管理法》（待立）
水量型缺水
水少：《節(jié)水法》、《水價(jià)法》（待立）
水質(zhì)型缺水
水臟：水污染，《水污染防治法》（1996年修改）
水渾：水土流失，《水土保持法》（1991年）《森林法》（1984年）
在這些法律內(nèi)容中要盡可能定量化，增強(qiáng)可操作性，做到“有法可依，有法必依，有法能依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，究辦必力。”
（三）加大水利投入力度
對(duì)于水利的投入不但應(yīng)該加大，而且應(yīng)趨合理化。應(yīng)根據(jù)科學(xué)的水資源觀為解決供需矛盾做出近、中長(zhǎng)期規(guī)劃。聯(lián)合國(guó)的分析報(bào)告表明，只要向農(nóng)村地區(qū)每人投入50美元，城市地區(qū)每人投入105美元，就能解決目前的飲水安全問(wèn)題，并能大大緩解水資源短缺。
1、防洪減災(zāi)投入
根據(jù)我國(guó)水災(zāi)害日趨頻繁加重的情況，應(yīng)加強(qiáng)防洪的投入。防洪投入屬于特殊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是政府為保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全進(jìn)行宏觀調(diào)控的職責(zé)，而不能按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作。
2．大氣水?dāng)r蓄的投入
大氣水?dāng)r蓄的投入，主要是為了保持生態(tài)平衡，也有增加供水的作用，應(yīng)主要由國(guó)家投入，輔之以受益者的投入。
3．調(diào)水的投入
調(diào)水的投入除保持生態(tài)平衡外，主要受益者是用水戶，應(yīng)本著“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則由受益區(qū)域、企業(yè)負(fù)擔(dān)，國(guó)家予以補(bǔ)助。
4．治污的投入
水污染是人類群體活動(dòng)造成的（也有極少量自然形成的），而且該群體從中受益，應(yīng)本著“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，由主管機(jī)構(gòu)盡可能組織集中治理，上規(guī)模、上檔次，才能符合效益原則，才有利于采用先進(jìn)技術(shù)，也才能使投入有產(chǎn)出，其正消除有害物質(zhì)。
5、節(jié)水的投入
應(yīng)由國(guó)家建立節(jié)水基金，推廣節(jié)水技術(shù)和設(shè)施，使費(fèi)水單位都能啟動(dòng)節(jié)水，要使“節(jié)水革命”持續(xù)下去，必須全面調(diào)整水價(jià)，使節(jié)水單位從中受益。
6、保護(hù)水資源的投入
為了保護(hù)地表水和地下水資源，必須建立一支強(qiáng)大的水量和水質(zhì)監(jiān)測(cè)的科學(xué)隊(duì)伍，以做到根據(jù)科學(xué)數(shù)據(jù)執(zhí)法。此外，非傳統(tǒng)水利的開(kāi)源節(jié)流等高科技方法，如海水淡化、轉(zhuǎn)基因耐旱麥種等也是水資源管理部門必須認(rèn)識(shí)和考慮的。
（四）建立責(zé)權(quán)統(tǒng)一的管理體制
在有法律和投入的基礎(chǔ)上，管理就是最重要的問(wèn)題。
1、建立水資源統(tǒng)一管理的機(jī)構(gòu)
各地水行政部門應(yīng)負(fù)責(zé)水資源開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)的統(tǒng)一管理，才能夠根據(jù)水文的科學(xué)數(shù)據(jù)、科學(xué)規(guī)劃分配水資源，統(tǒng)一發(fā)放取水許可證，征收水資源費(fèi)，劃定水功能區(qū)，確定納污總量和節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣才能全局調(diào)控解決水資源供需矛盾，分割管理只會(huì)加大使供需矛盾加劇的可能性。
2．建立水資源管理機(jī)構(gòu)應(yīng)有的權(quán)威
在考慮國(guó)民經(jīng)濟(jì)的布局和發(fā)展時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮水資源供需的平衡。水資源管理部門應(yīng)參加國(guó)家與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，以達(dá)到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局與水資源配置相協(xié)調(diào)，對(duì)重大耗水項(xiàng)目應(yīng)建立水資源管理部門的一票否決制。
3、加強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)的執(zhí)法地位
按流域調(diào)配水資源，是目前國(guó)際公認(rèn)的科學(xué)原則。應(yīng)加強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)的執(zhí)法地位和省際協(xié)調(diào)，保證水資源優(yōu)化配置和重要缺水地區(qū)的水資源供應(yīng)。例如，北京水資源利用系數(shù)已達(dá)1．003，天津達(dá)1．653，上海更高達(dá)4．077，本地區(qū)水資源已經(jīng)完全不能滿足需要。如果沒(méi)有流域機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)予以保證，這些市連科學(xué)的水資源規(guī)劃都不可能做出，因?yàn)樗璧乃亢退|(zhì)保證都在上游省、區(qū)。
耕地是我國(guó)土地資源的精髓，對(duì)人們的生存和發(fā)展具有重要意義。然而，近年來(lái)我國(guó)耕地面積不斷減少，使得人類與耕地間的矛盾沖突日益突出。為了帶來(lái)更大經(jīng)濟(jì)效益，一些地方和企業(yè)片面注重發(fā)展建設(shè)，嚴(yán)重忽視農(nóng)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致未能貫徹落實(shí)耕地保護(hù)規(guī)定，使得人與耕地間的矛盾日益突出。目前，土地資源在耕地利用方面存在不足主要體現(xiàn)在以下方面：①出現(xiàn)大規(guī)模耕地?cái)R置現(xiàn)象。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)作物為農(nóng)民帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低，大幅度降低農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的熱情，很多從事的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都涌入到城市進(jìn)行務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村耕地出現(xiàn)大規(guī)模閑置。同時(shí)一些農(nóng)民為了獲得較大規(guī)模的建筑用地進(jìn)行開(kāi)荒種地，在獲得土地承包權(quán)后對(duì)土地實(shí)施荒蕪處理，在一定年限后再通過(guò)占用非耕地名義來(lái)對(duì)申請(qǐng)建房，使得耕地出現(xiàn)閑置。此外，一些單位盲目地占用大量土地來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，然而缺乏未對(duì)土地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和合理使用，使得部分耕地出現(xiàn)閑置。②農(nóng)村耕地的土地質(zhì)量不斷下降。地形、土壤以及氣候等相關(guān)外界條件對(duì)土地資源的影響相對(duì)較大。一方面，我國(guó)坡耕地在我國(guó)耕地中占有較大比例，同時(shí)坡耕地的坡度相對(duì)較大，缺乏綠色植物，使得土地肥力不斷流失，加上人們對(duì)森林的破壞，使得坡耕地土質(zhì)不斷下降。另一方面，在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入資金不到位，過(guò)度追求對(duì)耕地的利用，忽視了對(duì)耕地的日常維護(hù)和保養(yǎng)，加上在農(nóng)作物生長(zhǎng)過(guò)程中大量使用化肥和農(nóng)藥，破壞了耕地土壤中的營(yíng)養(yǎng)成分，使得耕地土質(zhì)不斷下降。③缺乏有效的耕地控制手段。目前，我國(guó)在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地方面缺乏有效控制，導(dǎo)致出現(xiàn)嚴(yán)重的耕地流失現(xiàn)象。④缺乏土地集約管理意識(shí)。一些地區(qū)的缺乏耕地保護(hù)意識(shí)，如農(nóng)村住房建筑面積超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，一些家庭擁有的宅基地面積較大，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著亂占濫用土地的現(xiàn)象，同時(shí)一些地區(qū)為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，盲目使用土地，甚至底價(jià)出售土地，直接影響農(nóng)村耕地的可持續(xù)發(fā)展。此外一些地區(qū)在進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)，未在充分考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況的基礎(chǔ)上盲目進(jìn)行城區(qū)擴(kuò)建，大面積破壞良好耕地。在盲目進(jìn)行城區(qū)擴(kuò)建時(shí)，由于缺乏規(guī)劃、資金等問(wèn)題，使得大面積耕地處于荒蕪狀態(tài)或是已建成城區(qū)成為空城，破壞大量耕地，嚴(yán)重浪費(fèi)土地資源。
2強(qiáng)化土地資源管理措施
2.1提高土地管理者專業(yè)水平目前，我國(guó)大多數(shù)基層土地管理人員都不是專業(yè)土地管理人員，缺乏土地管理專業(yè)知識(shí)，土地管理水平相對(duì)較低，加上一些土資源管理人員缺乏對(duì)土地資源管理的規(guī)劃和認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致其土地資源管理思想的落后，直接影響土地管理工作的順利開(kāi)展。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)地土地管理者，尤其是基層土地管理者進(jìn)行土地管理專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，不斷提升土地管理者的土地管理專業(yè)技術(shù)水平，打造高素質(zhì)土地管理隊(duì)伍，確保土地的合理利用。
2.2加強(qiáng)土地資源管理監(jiān)管力度在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和推行城區(qū)建設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重土地利用的整體規(guī)劃，并對(duì)土地的利用進(jìn)行科學(xué)管理，有效緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城區(qū)擴(kuò)建與土地資源的矛盾。同時(shí)地方政府也應(yīng)當(dāng)成立相關(guān)土地資源管理部門，明確土地管理責(zé)任，加強(qiáng)土地資源管理監(jiān)管力度。對(duì)土地使用采取政府牽頭、各職能部門聯(lián)合審查的機(jī)制，同時(shí)嚴(yán)格實(shí)施土地供給制，對(duì)土地使用進(jìn)行集中管理，提高土地資源的管理和利用。此外，嚴(yán)格審查用地，以實(shí)現(xiàn)土地的合理利用。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)土地使用進(jìn)行嚴(yán)格審批，拒絕批準(zhǔn)任何缺少預(yù)審的項(xiàng)目，如有違規(guī)劃、相悖國(guó)家相關(guān)政策、預(yù)審未通過(guò)以及相關(guān)補(bǔ)償款無(wú)法落實(shí)等項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)土地的合理利用。
2.3加強(qiáng)土地節(jié)約和集約利用目前，我國(guó)一些地方缺乏土地節(jié)約和集約管理意識(shí)，嚴(yán)重浪費(fèi)土地資源，因此，在進(jìn)行土地資源管理時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地節(jié)約和集約利用。一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)田的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)耕地與其他生態(tài)的和諧，確保土地的合理利用。另一方面，對(duì)城市規(guī)劃和土地使用計(jì)劃進(jìn)行合理布局和規(guī)劃，注重空間限制和用途限制的有機(jī)結(jié)合，有效緩解城市擴(kuò)建與土地資源間的矛盾，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效管理。
3結(jié)束語(yǔ)
