發(fā)布時間：2023-06-19 16:16:43
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【關鍵詞】基層公務員；激勵機制；對策
中圖分類號：D62文獻標識碼A文章編號1006-0278（2015）09-0092-01
當今政府處在一個多元共治的開放時代，隨著公民對政府事務的關心與回應，基層公務員的作用越來越重要，但是我國基層公務員的工作能力還有待提高，同時現(xiàn)有的基層公務員的激勵機制也有待完善。
一、基層公務員的含義及重要性
在我國，假如把政府比作一臺機器，那么它的有效運轉就與國家功能的發(fā)揮緊緊相關，同時也關系著各種行政事務與任務的完成。在這臺機器里，公務員就相當于機器的發(fā)動機。基層公務員承擔著政府職能，也是具體實際的執(zhí)行著公共權力，相當于最底層的，同時也是最為基礎和實用的發(fā)動機。我們要建立一個多元共治的政府，基層公務員就要主動承擔起公民、社會等對其提出的要求和責任，更好的提高其工作熱情和辦事效率。
二、基層公務員激勵機制存在的問題
基層公務員制度是伴隨著公務員制度形成和發(fā)展的，在過去的政治體制下，原有的公務員制度曾經(jīng)有著符合時代的激勵作用，但如今數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡信息的涌入，老一套的激勵體制弊端也逐漸顯現(xiàn)。
（一）激勵方式上重視精神激勵
長期以來，雖然“以人為本”理念被提起多次，但是在具體操作上仍有欠缺。公務員作為社會人同樣需要有對內(nèi)心思想的關懷，同時也有自己的興趣愛好。如果仍把基層公務員看做“政治人”，進而重視對其的精神激勵，忽略對其的物質(zhì)激勵，就會導致基層公務員進取意識不足，激勵理念上存在偏差進而降低了基層公務員工作上的主觀能動性。
（二）不合理的薪酬結構
在當前薪酬制度下，逐漸形成了較為僵化的薪酬體制。相比較東南部城市，西北、西南地區(qū)基層公務員生活差強人意，在某些地區(qū)只能維持基本生活。如果在這些地理優(yōu)勢較弱的區(qū)域工作的基層公務員，這種不平衡感非常容易影響其進取心與工作動力。
（三）風險性激勵的缺乏
一項調(diào)查顯示，考公務員熱的一大原因就是其具有較強的職業(yè)保障性，這也是我國公務員制度的特點，因此人們常用“鐵飯碗”來給公務員工作的性質(zhì)下定義。這種傳統(tǒng)認識上的職業(yè)終身制在某種程度上會讓公務員不會過多的考慮失業(yè)風險，缺乏一定的風險型激勵，基層公務員的“出口”管理的執(zhí)行力度就較為減弱。
（四）缺乏完善的績效考核機制
基層公務員的年度考核在某種意義上仍然掌握在其上屬行政領導手中，那么容易得到領導賞識并且擁有較高職位的領導在年度考核中得到“優(yōu)秀”的概率將大增，由此基層激勵體制發(fā)揮作用的空間就變小了。一方面缺乏系統(tǒng)的考核量化指標，另一方面考核的過程和結果可能存在優(yōu)秀等級比例不合理、結果缺乏公平性科學性的現(xiàn)象。
（五）培訓制度不完善
部分行政部門在公務員的培訓上較少考慮基層公務員的培訓需求，在沒有對公務員的個體特點及培訓要求做全面了解的情況下，就對基層公務員進行部門培訓或者職位培訓，這樣就會使培訓形式化，公務員的培訓動力減弱，被動地接收上級安排的培訓課程或者培訓規(guī)劃，達不到較好的激勵效果。此外，部分部門重視精英培訓，而忽視了對與人民接觸最多的基層公務員的培訓，起不到較好的激勵作用。
三、完善基層公務員激勵機制的對策
（一）樹立人本理念
要想滿足不同地區(qū)和不同職級公務員的激勵需要，就要將“以人為本”作為基本的激勵理念落實到基層公務員的激勵機制中去。激勵作為一種管理手段，要想發(fā)揮高效的激勵作用，就要重視基層公務員的正當需求，包括照顧家庭、社會活動等情感需要，多樣化激勵與價值性激勵共同實施，然后將不同需求與部門季度目標相結合，制定人性化的激勵體制和措施，使基層公務員的個體層次需要得到滿足，提高政府和所在部門的工作效益。
（二）強化負激勵制度
在赫茨伯格雙因素理論中，他把促進成員的積極性因素分為激勵因素和保健因素，因此在長期工作實踐中部門領導會較多的運用正激勵手段來激勵基層公務員，逐漸忽略了由于不斷增加的激勵成本帶來的經(jīng)濟壓力，不能達到較好的激勵效果。所以不能僅靠正激勵的積極作用，也要強調(diào)負激勵的懲罰、批評等作用，正激勵與負激勵相結合，才能達到有效持久的激勵效果。
（三）完善公務員考核機制
毫無疑問公務員激勵機制的保證就是完善的制度建設，想要最大化的發(fā)揮基層公務員的能力和潛力，就要建立有效合理的激勵制度。考核、晉升、獎懲作為公務員激勵機制中最為關鍵的三大制度，考核是基礎，晉升是保障，獎懲是關鍵。只有三大制度合理運轉相輔相成，才能有效的對基層公務員進行激勵，提升其在基層行政事務工作中的業(yè)績，有效的完成對基層公務員的引導和激勵，提高基層工作積極性。
（四）建立有效的培訓制度
雖然公務員身處基層，但是作為公共服務提供者和社會管理者，他們的專業(yè)素質(zhì)、理論水平等應伴隨著快速更新的信息化社會變化，現(xiàn)實也對其提出了更創(chuàng)新和更高層次的工作要求。另外，要樹立“學習型公務員”的觀念，加強對其的管理培訓，做到定期培訓制度、干部任前培訓制度和培訓與任用掛鉤制度相配合完善，形成完善的基層公務員管理配套體系制度，豐富培訓內(nèi)容，創(chuàng)新培訓方式。
一、農(nóng)村基層干部激勵與約束機制的削弱
從經(jīng)濟理性人的理論假設來看,要想發(fā)揮農(nóng)村基層干部在“難點村”治理過程中的關鍵作用,建立完善合理的激勵與約束機制是必不可少的。然而從目前來看,農(nóng)村的激勵約束機制由于現(xiàn)實的各種原因呈現(xiàn)出不斷削弱之勢。歸結起來,主要有以下幾點:
(一)農(nóng)村稅費制度改革所帶來的變遷
2006年伊始,我國開始在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅,這給我國農(nóng)村原本的治理生態(tài)帶來了較大的影響。隨著農(nóng)業(yè)稅費的取消,村干部面臨的來自于上級稅費征收任務的壓力以及預期農(nóng)業(yè)稅費提留的激勵都不復存在,村民和村干部關系緊張的隱患得以消除,這在一定程度上削弱了村干部進行農(nóng)村治理和提供公共服務的積極性,從而導致“難點村”問題凸顯。
(二)村落衰敗,農(nóng)村精英不斷流失
近年來,隨著城鄉(xiāng)差距的逐漸拉大,城市豐富的工作機會、雄厚的教育資源等因素使得農(nóng)村人口,特別是其中的精英階層不斷流失,進入城市定居。作為農(nóng)村的精英階層,這批人往往有著較強的個人能力,較為現(xiàn)代的思想意識,在村級事務中充當著“積極分子”(賀雪峰,2005)的角色,在村民中有著一定的號召力和信任度。隨著農(nóng)村精英階層的流失,原本“施加”在村干部身上的激勵約束機制也隨之削弱,這主要表現(xiàn)在兩方面:1、輿論壓力減小。2、競爭壓力減小。這種壓力消失,村干部便會放松在工作方面的努力。
(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊合并導致的管理幅度擴大,給“難點村”治理帶來了很大的困難
隨著管理幅度的擴大,基層干部疲于管理的同時,上級部門對于基層干部的指導和約束也會放松。這使得合并后的鄉(xiāng)村地區(qū)往往處于一種被動的“無為而治”狀態(tài),進而導致許多“難點村”問題逐漸凸顯。
(四)基層干部激勵政策的扭曲
周黎安(2004,2007)在論述我國地方政府的官員晉升機制時認為,中國政府治理的一個重要特點是將地方官員的晉升與地方經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系起來,讓地方官員為了政治晉升而在經(jīng)濟上互相競爭,形成了政治競標賽模式。和這種政治競標賽模式相類似的是,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在考核基層干部的工作績效時,往往將考核指標集中于經(jīng)濟發(fā)展方面。這導致基層干部在進行村莊管理過程中多數(shù)情況下只專注于經(jīng)濟發(fā)展,而忽視了其他領域的治理和改善。然而,“難點村”的出現(xiàn)多數(shù)是由于社會、文化以及政治因素所導致的,這與基層干部的“畢其功于經(jīng)濟發(fā)展”的治理模式形成了巨大的反差,使得“難點村”問題長期無法得到有效解決。
二、完善村干部激勵約束機制,有效治理“難點村”
在我國,農(nóng)村治理一直是困擾基層干部的難題之一。而作為其中的典型,“難點村”的治理難度顯得更為艱巨。面對目前不斷弱化的激勵約束機制,農(nóng)村基層干部對于“難點村”的治理動力和積極性將會不斷消減,而這對于有效解決“難點村”問題來說是十分不利的。因此,建立和完善有效的村干部激勵約束機制,重新煥發(fā)村干部的治理激情和動力顯得尤為重要。結合實際情況,我們可以從以下方面著手:
(一)建立“難點村”治理績效基金,完善村干部工資結構
根據(jù)IUD中國政務景氣監(jiān)測中心(2006)的調(diào)查,2005年全國各地區(qū)村干部的工資水平根據(jù)地區(qū)發(fā)達程度從3000元到1萬多元不等。低薄的工資收入使得大部分村干部不得不開辟“副業(yè)”,無法全身心地投入到村莊治理中。針對這種情況,我國可以在有條件的“難點村”地區(qū)嘗試建立治理績效基金。該基金主要用于獎勵那些在“難點村”治理方面有貢獻的村干部,作為他們的績效工資,從而打破原先僵化的固定工資制度?；鸬馁Y金來源可以考慮上級政府部門撥款、村級集體財產(chǎn)以及村民籌資這三個方面。這樣的資金安排有利于充分調(diào)動各方對于“難點村”治理的積極性:作為上級政府部門,為保證績效工資的合理有效發(fā)放,勢必會建立健全相關的績效考核機制,加大對村級事務的關注和指導力度;而作為出資方之一,由于普通村民在村干部績效工資的發(fā)放上有發(fā)言權,因此他們的評價將會對村干部的治理行為選擇產(chǎn)生較大影響,這有利于改變長期以來我國政府部門存在的“唯上不唯下”的弊病,充分調(diào)動基層民眾在“難點村”治理過程中的主動性和積極性。正是通過這樣的運行機制,使得上級政府和基層民眾對于村干部的激勵約束機制得以有效的建立。
(二)改革基層干部考核指標,實現(xiàn)基層干部激勵政策的合理化
針對目前“難點村”問題的現(xiàn)狀,我們要逐步完善基層政府對于村莊干部的考核指標,合理弱化經(jīng)濟指標的比重,相應擴大社會、文化等指標的分量,從而正確引導基層干部的行為選擇。在此基礎上,我們還要進一步完善目前的干部激勵政策,著手村干部的職業(yè)前景規(guī)劃。美國學者Fama(1980)認為,只要存在一個有效的職業(yè)經(jīng)理人市場,公司的經(jīng)理為了確立自己在市場上的聲譽就會有充分的激勵努力工作。這成為后來職業(yè)前景理論(Holmstrom,1999)的雛形。這一觀點給我國建立基層干部激勵與約束機制的啟示在于,要想充分調(diào)動村干部在“難點村”治理過程中的積極性,就必須為他們設計一個有效的前景規(guī)劃。在為村干部提供必要的工資激勵的同時,還必須給予他們一定晉升發(fā)展空間,努力推進村干部的職業(yè)化改革。近年來,我國部分地區(qū)推行的優(yōu)秀村干部進入公務員系統(tǒng)的政策正是出于這樣的考慮。
(三)完善農(nóng)村人才引進政策,積極引導高層次人才參與“難點村”治理
筆者近期的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，稅費改革之后，部分基層組織逐漸蛻變成為一個既超越鄉(xiāng)村社會又相對脫離國家政權的獨立利益實體。一方面，“不出事”邏輯導致基層組織不再回應農(nóng)民的治理需求；另一方面，在面對自上而下的國家政策時，個別鄉(xiāng)村干部與資本、灰黑勢力等結成一個“利益集團”，造成了大量的治理資源被基層組織自身所消耗?；鶎咏M織風險最小化與利益最大化的生存策略，扭曲了基層治理目標，導致了基層治理呈現(xiàn)內(nèi)卷化趨勢。
基層治理呈現(xiàn)內(nèi)卷化趨勢
稅改前，基層組織是國家向農(nóng)民征稅的工具，國家通過自上而下的體制性考核嚴格控制了基層組織，而鄉(xiāng)村兩級為了順利地完成征稅工作，就不得不回應農(nóng)民的治理要求，“國家―基層組織―鄉(xiāng)村社會”是一體化的。稅改后，治理目標的調(diào)整，打破了之前的一體化局面，國家、基層組織、農(nóng)民三者間的互動造成基層治理“不出事”的邏輯。
國家。針對稅改前激烈的“干群沖突”所造成的政權合法性流失，國家實施的基層體制規(guī)范化和法制化改革，嚴厲禁止基層組織侵犯農(nóng)民權益的行為，加大對基層組織的農(nóng)民上訪考核力度。
基層組織。稅改前基層組織直接與農(nóng)民發(fā)生沖突，體制性矛盾被簡化為“都是鄉(xiāng)村干部壞”的問題，基層組織既被農(nóng)民所“憎惡”，也被中央所不“信任”，更被一些媒體所“丑化”。稅改后基層組織順理成章地成為被改革的對象。通過“精兵簡政”和行政法制化改革，基層組織所具有的治理能力越來越小了，以至于湖北荊門的一位副鄉(xiāng)長無奈地告訴筆者說“現(xiàn)在農(nóng)民最不怕的就是（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府”。
農(nóng)民。經(jīng)過近些年的法制宣傳活動，以及農(nóng)民受教育程度的提高，農(nóng)民的法律意識和權利意識越來越強了。農(nóng)民對中央政策很了解，基層干部稍有違反政策的事情，就有可能引起農(nóng)民的上訪。筆者在河南某縣調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在稅改后全縣農(nóng)民上訪量是稅改前的兩倍以上。
稅改后，處在維穩(wěn)考核與農(nóng)民上訪“夾縫”中的基層組織，理性地選擇“不出事”的生存策略?；鶎庸ぷ鞅厝皇菭砍兜礁鞣矫娴睦妫绞欠e極治理就越有可能激起越多的矛盾，就有可能引起更多的上訪。因此，當前鄉(xiāng)村兩級沒有動力去積極治理了，正如一些基層干部直言，“沒有上訪就是最大的政績”。在“穩(wěn)定壓倒一切”的語境下，農(nóng)民上訪最終牽制了基層組織大量精力，并從根本上改變了基層組織的工作動力。對于基層組織而言，消極無為就不會直接與農(nóng)民打交道，就有可能降低農(nóng)民上訪風險，如此一來，基層治理就陷入了“不作為”的怪圈。
基層組織的謀利化危害基層治理
在農(nóng)田水利、公共品供給等不納入直接考核的事務上，一些基層組織是“不作為”的，而在另外的層面上，它是積極地利用稅改后國家與農(nóng)民關系調(diào)整的機會，通過各種方式來侵蝕公共利益，來尋求利益最大化。
稅改后的國家資源輸入，以及新農(nóng)村建設、土地整理、農(nóng)田整治、整村推進、土地流轉等所帶來的基層治理中的資源流量增加，為基層組織“尋租”謀利提供了極大的空間。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些國家投資的鄉(xiāng)村道路、水利工程質(zhì)量都不過關，個別基層組織與承包商在開發(fā)中進行利益分成；而一些農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國土整治等項目，是在同一塊土地上多次進行的，這樣就節(jié)約了開發(fā)成本，套取了國家項目資金；另外，一些土地流轉和農(nóng)業(yè)投資等項目運作，多是為了套取國家農(nóng)業(yè)補貼、退耕還林款等，而投資人多與基層干部有密切的關系。
大量的資源流量，還導致灰黑勢力被吸引介入到鄉(xiāng)村治理領域。上世紀80、90年代鄉(xiāng)村社會中以打架斗毆為“樂趣”的小混混，在國家“嚴打”的壓力和市場大潮的裹脅下，個別成功地轉變?yōu)猷l(xiāng)村經(jīng)濟精英，他們依靠自身的黑灰勢力背景，壟斷基層市場中最能謀利的經(jīng)濟機會，比如開酒店、搞工程承包、開發(fā)房地產(chǎn)等。當前，這些人又以開發(fā)商的身份參與各種基層治理工作。此前感嘆“老百姓最不怕政府”的那位副鄉(xiāng)長還說了一句話，“老百姓最怕的是黑社會”。實際上，鄉(xiāng)村干部也樂意這些人參與治理，因為占地、拆遷等一些事務，基層組織是沒有辦法完成的，或者完成的成本很高。而這些具有灰黑背景的開發(fā)商，借助于其自身的暴力威懾，能夠比較有效地對付基層治理中的“釘子戶”，解決基層組織無法以合法途徑解決的問題。
稅改后，一些基層組織自下而上地脫離了鄉(xiāng)村社會，自上而下地扭曲了國家治理目標，蛻變成為了一個相對獨立利益實體。當前很多地方轟轟烈烈的城鎮(zhèn)化建設，都是基層組織強制推動，其根本的動力不是改善農(nóng)民生活，也不是通過“形象工程”而樹立政績。基層組織是變相地利用國家新農(nóng)村建設政策、土地置換政策，通過基礎設施建設、房地產(chǎn)開發(fā)、土地流轉等，將農(nóng)村社會的資源存量變成資源流量，從而收取“定額租”。
基層組織蛻變成為利益實體之后，從三個方面直接危害了基層治理。首先，消耗基層治理的物質(zhì)資源。大量的國家治理資源，以及鄉(xiāng)村社會資源，在短期內(nèi)被變現(xiàn)、套取和侵蝕。其次，消耗了基層治理的合法性資源。當農(nóng)民看到基層組織與灰黑勢力勾結侵蝕公共利益后，降低對基層組織的信任和信心，而基層組織自身合法性的喪失會進一步影響到農(nóng)民對于國家政權合法性認同。再次，國家的各項政策最終要通過基層組織來實施，當基層組織性質(zhì)發(fā)生蛻變后，政策實踐結果必然要偏離預期的目標。
如何走出基層治理困境
在國家輸入的資源越多，鄉(xiāng)村社會資源流量越大的地方，基層組織演變成為利益實體的可能性就越大。在這種地方，個別鄉(xiāng)村干部、資本、灰黑勢力等各種勢力都被利益激活了，積極地介入基層治理來“分得一杯羹”，基層組織就有可能與這些勢力結盟，逐步變成了一個龐大、穩(wěn)固以及利益關系剛性化的地方性“利益集團”。如此一來，基層治理就會被“利益集團”所綁架，基層組織的謀利化發(fā)展，必然進一步導致農(nóng)民的治理需求就被忽視了。
對此，有學者從經(jīng)濟不平等、社會流動固化、民主制度缺乏、外來意識形態(tài)爭奪、或者干部行為不當?shù)冉嵌?，給出了不同的答案。它們雖然具有啟發(fā)性，但還是存在一些尚未解答的困惑：為什么在中國，不滿不一定來自收入和地位最低的群體？半個多世紀以來，中國政治制度并沒有重大改變，但為什么近年以來上訪徒增，社會治理失效嚴重？主流媒體的意識形態(tài)宣傳并未減弱，但為何對群眾“思想爭奪”的效力有限？在“壞干部”較多的地方，群眾不滿程度高或符合邏輯，但為何即使換了“好干部”――他們的行為改變了――也難以扭轉基層治理整體上效力下降的態(tài)勢？
回應這些困惑問題，需要探索新的解答方向，尋找更為基礎性的要素關系，以拓展社會治理研究的視野。我們需要問，經(jīng)濟地位的差異在某種程度上確實會引發(fā)政治不滿，但為何所有社會都存在類似的社會差別，但卻不一定都轉化為政治問題？這或許暗示，二者間的關系并非那么直接，一些社會差別轉化成政治問題，一些社會差別雖然存在卻沒有成為政治問題，在社會差別向政治不滿的轉化中，是否存在著某些基礎性因素催化促成了這一轉化？我稱這些因素具有基礎性，在于它的特征：系統(tǒng)（全局）性的，非個人的，非偶然的，非期然（政策目標）的，可解釋更大的變異現(xiàn)象，而且符合我們社會的歷史事實。
為此，我建議進入中國基層治理的歷史中尋找答案，先看相關治理角色、及其責任關系形成的歷史來源和特征，再看它與新的社會環(huán)境和治理對象的關系。
雙重治理結構
1950年代中國的政治變革，推動了一系列的社會重組，包括社會關系、組織關系和治理關系的重組，建立起一套新而獨特的“公共與個人”連接系統(tǒng)。這個系統(tǒng)的特點：一是覆蓋廣闊，基本上覆蓋了90%甚至更多的社會成員;二是三級（國家、單位、個人）連接;三是單位責任包干到人，即俗稱的“誰家的孩子誰抱走”，絕大部分的社會事務，都由人們所在的單位（城市）或行政村（鄉(xiāng)村）處理;四是存在等級、自上而下的資源再分配，等級越高的組織具有越大的資源分配權。
在這種組織關系中，存在兩個治理的角色：一是政府，主要職能是政策決定和資源再分配，具體的工作是制定計劃，下發(fā)指令（文件），審批和調(diào)撥資源;二是單位，主要職能是執(zhí)行政府的指令，按照指示，實施社會治理，并提供公共品，例如教育、就醫(yī)、住房等。在這個意義上，單位成為政府的延伸機構，它的獨特性是政府的部分職能。兩個角色的分工是，前者指令，后者實施社會治理。
這是一種雙重治理結構。其中政府的治理對象是單位組織，不是社會受眾，可以用間接治理概括，而單位的治理對象則是所屬社會受眾，可以用直接治理概括。與政府相比，單位的治理職能更多，雖然有些未必是其目標意愿，甚至它未必意識到，但觀其日常實踐，可以發(fā)現(xiàn)，單位實際上承擔了分配資源、連接、協(xié)調(diào)、庇護、應責和代表的職能。
在每一個單位，資源、包括公共品分配直接針對個人;它將單位成員（個體）納入公共體制（整體）;它協(xié)調(diào)處理個體間以及個體和群體利益的關系;它庇護所屬成員;它必須應責――回應所屬需求，負責解決其問題;它不得不代表組織，傳輸成員訴求，向外爭取利益，并通過內(nèi)部的政策修訂，來滿足這些利益訴求。
再來看政府，它分配資源，但對組織（單位）不對個人;它有連接作用，確定單位間等級，平衡組織利益;它的協(xié)調(diào)職能平衡的是單位間關系，處理爭訴、仲裁和政策調(diào)整;它庇護相關的組織。顯然，政府的治理責任比單位要輕，因為所有它的職能都是針對組織而非受眾個體，而且還少兩樣：應責和代表職能。有大量的單位作為政府存在，政府沒有發(fā)展出面對受眾的應責和代表的職能。
因此，對于社會治理單位的作用至關重要。表面上看，社會中的公務機構有限，但實際上從事社會治理的“機構”遍地存在。由于政府對組織不對個人的工作慣例，單位事實上壟斷了個人與國家的連接通道，是二者間的中介，對于普通人而言，有單位才意味著有制度渠道，能“間接”地聯(lián)系上政府組織。更重要的是，單位通過應責、代表、庇護和協(xié)調(diào)，在基層社會擔任著糾錯職能，這一職能的活躍存在，實際上提供了最關鍵的公共品：平衡利益的基層糾錯機制。
而政府高度依賴這個“機構”掌握信息、處理問題和治理社會，無需自己親涉其中。因此政府和大眾是疏離的，社會成員無需、也無權接觸政府。一旦有情況發(fā)生，政府認為是單位失責，要求單位領回人員處理。這種角色認知廣泛存在于政府機構，可以解釋常見的政府推諉、單位、隱瞞信息現(xiàn)象為何存在。
對于個體而言，他們實現(xiàn)權益的通道單一，只有通過單位，他們才能在國家公共體系中獲得位置，依靠制度通道實現(xiàn)權益，否則，即使存在這些權益的法律規(guī)定，也沒有途徑實現(xiàn)。因為權益的實現(xiàn)不僅需要法律規(guī)定，更需要具體的、體制承認的執(zhí)行者和責任者，而這個執(zhí)行者和責任者在雙重治理結構中就是單位。
90年代中期以前，這一雙重治理體系的效用，是社會治理得到維系的原因。單位在個體和公共之間的中介地位，是國家“整合能力”存在的結構性基礎。這一結構，成功“消解”了社會沖突進入（單位以外）公共領域的動力，即使在國家層面發(fā)生政治動蕩――比如“”時期，基層社會秩序也沒有全面瓦解，正是由于單位的治理職能大體存在。
社會的變化
90年代中葉以后，有兩項重要的社會變遷發(fā)生。一是廣泛的社會流動出現(xiàn)，離開單位的人數(shù)日益增長，截至2013年，只有不到1/4的城鎮(zhèn)就業(yè)人口，還處在較為典型的單位治理體制中。[1]在鄉(xiāng)村，2000～2010十年間，全國自然村由363萬個減至271萬個，有90多萬個自然村銷聲匿跡。[2]二是單位的經(jīng)濟職能擴張，社會治理職能收縮。“賺錢”成為很多單位的首要目標。
由此產(chǎn)生的后果是，可以通過單位通道連接公共制度的個體數(shù)量急劇減少，不少人的“組織身份”消失，對于個人來說，這一方面是自己的“事兒沒人管了”，另一方面是其身邊的責任組織消失了。舉個例子，為什么國企員工不愿意買斷工齡離開單位？“丟飯碗”固然是經(jīng)濟原因，但更重要的是社會原因：離開單位就再也沒有責任組織了，其與國家的組織化連接一旦消失，法律和公共制度給予他們的權益，就難以經(jīng)由組織途徑獲得實現(xiàn)。
組織身份和通道對于普通人是否重要？一項2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，如果遇到不公，選擇向法院上訴的占71.3%，選擇黨政部門（包含工青婦）的占59%，選擇個人協(xié)商解決的占36.7%，選擇求助媒體的占24.3%，選擇、上訪的占15.9%，選擇找單位解決的只占13.8%。[3]而對比早先（1987和1999年）的類似調(diào)查數(shù)據(jù)，可以看到明顯不同：1987年的調(diào)查顯示，單位在所有訴求表達渠道中具有“支配性的”地位，它是解決問題的主要渠道，有72%的訴求通過單位提出。12年后，在1999年的同樣調(diào)查中，受訪個體選擇單位渠道解決問題的有下降，但還是第一位的，“工作單位”和“黨政部門”（包括工青婦團體）渠道，共同高居人們選擇的前列。當時，有單位相比沒有單位的人，前者解決問題的能力高8倍以上，[4]這種能力顯然不是來自個人，而是來自個人和組織的關系。
以上數(shù)據(jù)反映出重要的信息：中國社會的組織化結構出現(xiàn)重大轉型，它正在從單位社會走向公共社會。在這種情況下，原有的單位治理效力自然有限：它只是不到四分之一城鎮(zhèn)就業(yè)人口的責任組織。另外四分之三呢？他們的責任組織是誰？代表組織是誰？有了問題找誰？如果適應公共社會的應責和代表機制未建立，很多矛盾找不到解決途徑，不公正感就會在社會中逐漸積累，社會不滿的目標隨之轉向問責政府，即發(fā)生政治性轉化。與其說是收入不平等引發(fā)了普遍的治理困難，不如說應責組織不在更可能激發(fā)不公正感受，因為這樣的處境無法提供組織化途徑糾錯，介入利益沖突解決來維護公正。可以說，基層平衡利益，維護公正組織機能的瓦解，是社會治理的危機所在。
雙重治理結構瓦解
為什么一些社會不滿向政治訴求轉化，產(chǎn)生嚴重的社會治理問題？因為上個世紀中葉建立的雙重治理體系正在大規(guī)模瓦解，存在于基層的利益平衡、糾錯、應責、代表和庇護機制，能夠服務的人群大幅度減少。而政府的“間接治理”角色，即，不直接處理治理問題，對單位不對個人的工作方式，使之沒有可能發(fā)展出面對當事人應責、代表和庇護職能。這可以解釋為何公務人員習慣于推諉，及其為何“治理能力”不足，因為在雙重治理體系中，政府的審批、指示地位，使之將具體的治理責任交給單位，而不是自己。當單位治理發(fā)生瓦解時，相對于受眾的需要，真正擔當治理責任的組織大大減少，這是基層社會治理失效的原因。
為什么單位治理會瓦解？因為社會環(huán)境發(fā)生了變化。原有的單位治理體系發(fā)端于人口流動有限、組織同質(zhì)性較高的社會條件下，是當時資源分配方式的產(chǎn)物。今天的治理問題已經(jīng)不同：它不再是對局部封閉的熟人社會的治理，而是對流動的、異質(zhì)化的公共社會的治理。今天的資源分配途徑也大大改變，很多資源已經(jīng)進入市場分配，而非由行政組織壟斷分配。社會成員對于單一組織的依賴性降低，選擇性增加，也是前所未有的新環(huán)境。
面對這些新的改變，舊治理體系的適合性降低，在新的組織關系和人際關系中，它的治理效能大減。比如，在村莊或是單位內(nèi)，依靠人際關系協(xié)調(diào)、或者損害相關者利益的方法，具有約束力，但是如果換一個社會環(huán)境，把它移植到陌生人組成的大范圍商業(yè)社會，就會失去作用。對家人負責，不等于能對路人負責，相反，越是照顧親朋，就越可能與路人競爭資源，造成不公，顯然，單位同事或鄰友規(guī)則不再適合解決公共社會的治理問題。
社會問題的政治轉化
政治社會學研究證實，國民對于社會體制的認同，與幾種因素有關。
其一，是社會體制保護社會公正的能力，即，它能否有效公正地解決各種問題，使不同的人享有平等的受保護機會;其二，是社會體制能否建立有效連接社會成員的渠道，即，有沒有制度化通道可以順利連接民眾，把他們納入制度資源的共享整體中;其三，是基層社會的組織功能，比如說，在社會基礎層次，是否存在明確的應責、協(xié)調(diào)和代表機制，以方便回應民眾的各種需求，解決他們的問題，協(xié)調(diào)他們之間，以及他們和公共組織之間的矛盾。
這些東西，表面看上去不涉政治，但事實上對于治國理政，具有關鍵性的政治后果，因為，它的作用是造就社會平衡秩序。如果這個機制不存在，或者沒法好好運行，各種分散孤立的問題得不到有效解決，社會公正就沒辦法順利提供。事實證明，當這個時候，也就是當人們強烈感覺到不公正的時候，社會問題就向政治問題轉化，如果人們發(fā)現(xiàn)，這個社會沒有辦法公正解決自己的問題，怨氣就會迅速政治化，他們對于保護社會公正的尋求，就會轉向，成為對國家體制乃至政治體制的改造要求。
所以，保護社會公正，聽上去抽象，但實際上和解決具體問題的機能運行有關。所有治理良好的國家，都非常重視這一點?？v觀各種不同的治理體系，可以發(fā)現(xiàn)，真正“治理”著社會、能夠有效形成社會服從秩序的，是“社會公正”的維護機制。這種機制補充了宏觀體制無法替代的作用，可以有多重組織形態(tài)和實踐樣式。社會治理依賴這些機制的活躍工作，但采取哪種組織形態(tài)實現(xiàn)它，則基于歷史和路徑依賴。這里的重點，不在于組織形態(tài)的名稱，而是它們在基層社會的實際作用。
理論問題：影響政治認同的要素
與此相關的一個理論問題是，什么因素能夠影響社會成員對于公共體制的政治認同？
在現(xiàn)代社會中，社會組織結構通過三種方式，影響人們的生存利益：構造成員身份（membership）――個體是否被納入團體成為其中一員;組織囊括（organization includes）――個體是否擁有責任組織;結構可及性（structural access）――個體是否可能接近公共體制，影響政策，并依靠其生存。這三方面標準不涉收入差別，但卻涉權利實現(xiàn)的機會差別，具有應責組織的人，可以較順利地實現(xiàn)權益，而另一些人則困難重重，求地無門。
相對于那些擁有組織途徑較少、或根本沒有的社會成員，擁有組織途徑的人之獲益能力得到大幅度提升：他們有更高的影響力，去影響相關政策的執(zhí)行甚至改變，他們有組織渠道可依賴，并助其有效糾錯，他們有制度化的責任機構，可以協(xié)調(diào)他和其他個體或群體的關系，他們不需要自己行動，因為有應責組織回應其問題，并代表他們的利益行動。如果這類人實現(xiàn)權益的機會提高，而且這些實現(xiàn)權益的途徑由政治體系提供保障，就會生產(chǎn)對體制的政治認同，相反，則會削弱對體制的政治認同。所以，個人與組織的結構關系，由于關涉實現(xiàn)權益的機會，可以影響并測度人們的政治認同。
從另一個角度，也可以說，能夠建立這一組織關系者，在爭取人們的政治認同方面具有優(yōu)勢，因為組織化結構能夠滿足社會成員對“機會通道”平等的需求。換言之，誰提供可供依靠的組織責任，誰就獲得政治認同，贏得政治整合優(yōu)勢，因為提供組織依靠和保護，有助于產(chǎn)生互賴關系及相互責任。如果人們與公共體系沒有這種互賴關系，如何對其產(chǎn)生政治認同？舉個例子，在中國傳統(tǒng)社會中，社會組織顯現(xiàn)為蜂巢結構，社會成員分散在局部的多個地方性組織中，依靠家庭、宗族或者私人組織生存，這些組織成為其歸屬依靠和忠誠的中心。這種狀況下，社會成員并未整合成為公共體系的一部分，除了他身邊的宗族村社組織外，個體和公共沒有利益和責任互賴的關系，其生存與公共體系基本無關，對于公共組織的政治認同也就無從產(chǎn)生。
政策啟示
上述討論，可以得出什么政策啟示？
需要特別重視組織化通道對于建立社會平等的作用。財產(chǎn)收入和經(jīng)濟地位的不平等，在某種意義上是社會大眾可接受的差別，因為其中包含有很大成分的個人努力。但社會不平等則意味著，不同人對公共制度的依靠和利用有差別，他們擁有的解決問題通道有差別，這屬于制度不平等，無法經(jīng)由個人努力而改變。
關鍵詞：新媒體 社區(qū)治理 微信
一、呼倫街道微信公眾平臺的基本情況
2013年呼倫街道率先創(chuàng)建了“呼倫街道微信公眾平臺”，打開了黨群、干群溝通的新途徑，榮獲了“第三屆全國基層黨建創(chuàng)新案例優(yōu)秀獎”。目前，呼倫街道微信公眾平臺由兩部分組成，訂閱號提供組織、技術支撐，微網(wǎng)提供應用信息和服務支撐。
二、呼倫街道微信公眾平臺實際中發(fā)揮的作用
（一）充分發(fā)揮了政務公開的職能。平臺在實際工作中就是堅持向群眾“講實情、說真話、辦實事”，保障了公眾的知情權、參與權，也避免了虛假信息所產(chǎn)生的負面影響，方便了居民，提升了民主意識和民眾參與熱情，確保公眾有效監(jiān)督。
（二）充分發(fā)揮了匯聚民意的職能。呼倫街道利用平臺試圖探索創(chuàng)新社區(qū)居民參與社區(qū)治理的新機制。如微信平臺收到居民群眾咨詢、反映問題的意見及時回復，變“單向灌輸”為“雙向溝通”。針對轄區(qū)企事業(yè)單位及居民個人存在的一些常見問題，利用平臺的自動回復系統(tǒng)，及時地、細致地給予解答，搭建了匯集民智新平臺。
（三）充分發(fā)揮了便民的職能。平臺在實際工作中將一些社會謠言及時澄清，對居民關心的國家普惠惠民政策及時，起到了一定的正面效果，在一定程度上遏制了謠言的擴散傳播，避免群眾產(chǎn)生心理恐慌而導致的社會秩序混亂，做到了未雨綢繆，防患于未然。
三、呼倫街道微信公眾平臺社區(qū)治理過程中存在的問題及原因分析
（一）存在問題
1.傳統(tǒng)治理方式的思維慣性。筆者曾在街道等基層單位工作，經(jīng)過對公眾平臺的實際運營及創(chuàng)建過程中，明顯可以看出，新媒體在社區(qū)治理中的應用還薄弱。微信作為一個獨特的公共空間建構了一種新的社會生活模式，對新媒體的應用重視程度還有待進一步增強。
2.推廣應用滯后。基層干部是社會治理的重要主體，他們還不能完全掌握和運用新媒體，還不能成為新媒體參與社會治理的支持者和推動者，制約了新媒體在基層政務上的運用和發(fā)展。
3.運營人才缺乏。雖然以微信等為代表的新媒體平臺在基層政府社會治理中的角色越來越重要，但是懂得新媒體運營的人才缺乏，運營人員缺少必備的知識體系和專業(yè)素質(zhì)，沒有開發(fā)能力，只能被動應用，不能適應形勢和民眾需求，成為制約新媒體發(fā)展的關鍵。
（二）原因分析
1.新媒體的覆蓋小。新媒體在社區(qū)治理中還是一個新鮮事物，而微信正是新媒體產(chǎn)品代表，它的應用在社區(qū)居民的認同感上還是問題重重，社區(qū)活動、交流方式、情感歸屬、科技自身的問題影響其應用。
2.新媒體的投入不夠。在深化改革時期，對社會建設尤其是對基層社區(qū)治理還沒有納到重要位置，使得基層不能適應社會轉型的社區(qū)治理方式，對于創(chuàng)新社區(qū)治理方式等方面投入也很欠缺，缺乏人、財、物等的投入。
四、完善新媒體在社區(qū)治理中應用的對策建議
（一）新媒體在社區(qū)治理中要搭建平等交流的開放平臺，推動不同主體間實現(xiàn)合作共治。公眾權利的高效有序運行，需要建立公眾利益表達機制，搭建訴求互動表達平臺，通過各方表達自己的利益需求和認真考慮他人的利益訴求，在平等協(xié)商和彼此妥協(xié)的基礎上達成對公共利益、公共政策的共識①。所以，在社區(qū)治理過程中要充分利用新媒體搭建交流自治的開放平臺，保證信息的真實和完整，提升決策的可行性，實現(xiàn)共治與善治。
（二）新媒體在社區(qū)治理中要建立雙向權利運行模式，加強對權利的監(jiān)督制約。利用新媒體建設的互動、監(jiān)督平臺能夠較為充分地實現(xiàn)在均等條件下對所有人的開放，使所有利益相關者自由自愿參與進來，并不受任何歧視與阻礙，全天候、全過程、全方位實現(xiàn)有效監(jiān)督，并通過新媒體傳播的放大效應，形成有效的互相制約機制。
（三）新媒體在社區(qū)治理中要協(xié)調(diào)社會利益關系，形成多元沖突、矛盾激化的緩沖地帶。目前社會轉型期，需要健全和蓬勃發(fā)展的社會，增強社會的構建需要公共領域的培育，國家和社會之間存在極大的張力，而“公共領域”充當了這種張力的緩沖地帶②。新媒體參與社區(qū)治理對于緩解錯綜復雜的社會矛盾，不同階層和利益主體之間找到一個平等平臺，運用新媒體表達對社會的態(tài)度、觀點與立場，政府通過新媒體利用大數(shù)據(jù)云計劃，進行處理分析，搜集社情民意。
（四）新媒體在社區(qū)治理中要不斷開發(fā)新媒體推送便民服務功能，創(chuàng)新社區(qū)治理服務路徑。群眾希望獲得“一站式”且無間斷24小時、零距離的服務，新媒體為這些期待提供了可能。在社區(qū)治理中，互聯(lián)網(wǎng)思維與“網(wǎng)絡化基層管理”已經(jīng)成為了一個新的發(fā)展趨勢③。利用新媒體高效、便捷、傳播網(wǎng)狀等特點，打造為民服務平臺，社區(qū)各項業(yè)務工作及服務流程，提供各類民生服務。新媒體可以通過一系列專門的、有針對性、細分群眾的服務，對服務對象實現(xiàn)興趣愛好、職業(yè)年齡等專業(yè)化細分，滿足各類公眾群體的個性化需求，實現(xiàn)政府與公眾之間的互動溝通，凝聚共識。
五、結語
本文對呼倫街道運用新媒體參與社區(qū)治理過程中發(fā)揮的作用、所遇到的問題和解決辦法，以治理理論和調(diào)查研究為視角，進行了認真的梳理和總結，為推進社會治理能力的現(xiàn)代化提供了參考。
注釋：
①金世斌：《公共權力運行中的公共利益悖論及其消解》，《上海城市管理》，2014年第05期，第11-13頁。
②宋瑞霞：《公共領域：國家與社會之間張力的緩沖地帶》，《法制與社會》，2014年第02期，第9頁。
③楊敏、楊玉宏：《“服務D治理D管理”新型P系與社區(qū)治理新探索》，《思想戰(zhàn)線》，2013年第3期，第23頁。
參考文獻：
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[4]宋瑞霞.公共領域：國家與社會之間張力的緩沖地帶[J].法制與社會，2014，（06）.
[關鍵詞]基層政府；治理能力框架；治理對策
中圖分類號：D26
文獻標識碼：A
文章編號：1006-0278（2013）04-068-02
我國行政組織體系底層的基層政府，是我國最廣大地域范圍的社會事務的直接管理者，既要執(zhí)行上級政府的決策，又要實施具體行政行為處理社會公共事務，還要在這個過程中通過良好的公共行政治理地方促進地方發(fā)展維護轄區(qū)居民利益，基層政府治理能力直接影響到我國現(xiàn)代公共服務政府建設的實現(xiàn)程度，因此必須對基層政府治理能力進行解析。
一、我國基層政府治理能力現(xiàn)狀分析
（一）治理水平整體發(fā)展加速
改革開放以來不斷深化的行政管理體制改革尤其是近年來明確建立公共服務型政府的目標推進了基層政府治理水平的加速發(fā)展。從治理理念來看，基層政府歷經(jīng)了從“政治控制型”的管制理念到“經(jīng)濟主導型”的經(jīng)濟導向再到“管理服務型”的治理價值觀，基層政府在維護轄區(qū)穩(wěn)定、發(fā)展地方經(jīng)濟同時也凸顯提供公共產(chǎn)品和服務來實現(xiàn)轄區(qū)良好治理的理念，將單一的提升經(jīng)濟總量增長取向變革為服務社會和民眾的治理發(fā)展導向。
（二）資源配置使用力度加大
治理理念的發(fā)展和汲取資源能力的強化形成治理資源的配置和使用優(yōu)化的前提條件，實際上基層政府在上級政府重視基層基礎設施建設和民生實際問題解決的政策意圖下，加大了將資源配置并投入使用于治理領域的力度，反映在社會公共服務事業(yè)建設力度加大，以衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)為例具體見表3，表中數(shù)據(jù)均來源于2012國家衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報：
從表中數(shù)據(jù)可知，國家投入基層衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)的資源力度是不斷加大的，基層醫(yī)療機構的數(shù)量持續(xù)增加，投入人力資源總量也對應增大，農(nóng)村基礎衛(wèi)生事業(yè)建設成效顯著，農(nóng)村醫(yī)療保障覆蓋面和支持力度是在不斷加大。基層教育方面經(jīng)費配置使用也持續(xù)增加，九年制義務教育已基本覆蓋全國基層，超過1.3億農(nóng)村義務教育階段學生免交學雜費和教科書費，3千多萬農(nóng)村寄宿制學生免除住宿費，近1.8億學生接受國家教育經(jīng)費資助。
（三）基層治理存在結構缺陷
從治理產(chǎn)品和服務供給總量來看，現(xiàn)在還無法完全滿足廣大基層群眾的實際社會生活需要。如新農(nóng)村養(yǎng)老保險還未能覆蓋許多區(qū)域的基層群眾，全國人口65%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民擁有衛(wèi)生資源整體上僅占全國人口35%的城市居民擁有衛(wèi)生資源的50%左右，2011年新型農(nóng)村合作醫(yī)療當年基金支出1710.2億元，補償受益人次13.15，平均每人次受益額130元，但人均籌資額246.2億元，離滿足基層民眾需求還存在明顯差距。
從區(qū)域層面來看，治理水平還存在明顯區(qū)域差異，具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)基層治理水平差異和地區(qū)發(fā)展治理水平差異。從城鄉(xiāng)差異來看，鄉(xiāng)村基層治理服務種類與質(zhì)量與城鎮(zhèn)基層治理存在明顯差距，以醫(yī)療費用為例，2011年人均衛(wèi)生費用城市居民2695.1元，鄉(xiāng)村居民871.6元，全國人均水平為1801.22元，而同期人均純收入城市水平超過鄉(xiāng)村水平3倍。從區(qū)域發(fā)展差異來看，經(jīng)濟發(fā)達省份治理服務水平明顯優(yōu)于欠發(fā)達地區(qū)，東部沿海區(qū)域由于縣域經(jīng)濟較為發(fā)達，基層政府能夠更充裕的提供公共服務，而中西部則由于資金匱乏以及地理條件限制制約整體治理水平。
從基層內(nèi)部治理支出來看，存在明顯的結構無效率，重視與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員政績直接相關的公共服務，如道路建設、電信網(wǎng)絡，忽視與農(nóng)民生活良好發(fā)展密切相關的如教育、衛(wèi)生、以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須的科技服務和農(nóng)田水利設施供給。在治理行為效率來看，基層政府過于注重自身治理主體地位，傾向于對公共事務進行大包大攬式的管理。另外基于基層工作人員的職業(yè)管理機制不健全，治理意識和能力普遍存在不足，因而基層工作人員治理工作開展和預期目標之間往往存在較大差距。
四、基層政府治理能力建設對策
（一）強化基層現(xiàn)代治理理念
在以人為本和執(zhí)政為民的政策理念下，地方政府必須強化現(xiàn)代地方治理理念，樹立政府應該通過為轄區(qū)民眾提供良好公共服務和優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品從而實現(xiàn)地方良好治理的意識。首先基層政府要改變權力本位和治理中將手段取代目標的錯誤認識，形成基層群眾需求導向的服務意識；其次在行政行為中樹立依法行政和權責一致的觀念，在依法治國要求下培養(yǎng)承擔公共職務是通過處置具體公共事務享有公共權力并承擔相應行政責任的職權責一致的權力使用觀，落實崗位責任制；在政府組織文化層面，突出政府行為的服務公共利益主導意識，堅持維護社會公平正義的行政倫理取向，并且必須落實到具體的民眾個體權利層面。在具體公共事務治理層面，提倡廉潔行政的道德風氣，有意識的界定政府治理權力范圍，并且轉變政府單一治理權威的認識。在治理方式上，改變管控命令的縱向權力傳遞思維模式，減少強制干預行為，建立購買、協(xié)商談判與合作的橫向交流互動權力運作理念，在多元治理主體協(xié)同作用的認識加大柔性治理工具使用力度。
（二）優(yōu)化基層政府治理職能
在建設公共服務型政府的時代背景下進一步優(yōu)化基層政府職能，實現(xiàn)基層政府治理職能的完善。明確基層政府在基層治理中的作用和地位，合理劃分治理事務范圍和授予相應的治理權，將基層治理作為基層政府職能的核心，凸顯社會治理服務職能核心地位。其次從立法層面依法合理設置基層政府社會治理范圍，如基層醫(yī)療、初中等教育、社會保障等，治理職能范圍一旦確定即具有法律效力；另一方面對于設立的基層政府治理職能要依法提供穩(wěn)定的財政保障，公共預算要適度向基層傾斜，并加大向基層治理領域的投入和轉移支付，并且形成法制規(guī)范下的常態(tài)化撥款。在行政體制內(nèi)部要對基層政府進行合理授權，在合理界定的事權范圍內(nèi)要賦予對等的財政權和人事權，加大中央財政向經(jīng)濟落后地區(qū)的財政支付轉移力度并明確限定適用于基層治理領域。基層政府自身要在凸顯治理職能的基礎上精簡政府機構，在經(jīng)濟發(fā)展上大幅減少對企業(yè)經(jīng)營的直接干預，通過規(guī)范市場環(huán)境充分發(fā)揮市場機制來促進經(jīng)濟發(fā)展，在社會發(fā)展上加大直接支持力度。
（三）構建資源汲取多元渠道
在現(xiàn)階段必須改變過度依賴財政撥款的局面，構建包含公共財政支付、企業(yè)參與經(jīng)營和公民社會協(xié)作的資源汲取多元渠道。上級政府要加大對基層政府用于社會治理的公共財政總量，基于基層政府承擔的公共事務治理權科學、合理的確定財政專項資金比例和分配標準，并嚴格監(jiān)督和激勵基層政府將財政資源重點投入治理職能范圍，實現(xiàn)基層政府治理財政支出均衡的目標。基層政府要依據(jù)轄區(qū)實際情況，發(fā)揮自身特色優(yōu)勢強化資源汲取能力，在市場經(jīng)濟層面，減少對直接經(jīng)營活動的資源投入，通過規(guī)范市場環(huán)境和培育特色產(chǎn)業(yè)促進地方經(jīng)濟發(fā)展提升資源集聚總量，在招商引資中通過整體市場環(huán)境吸引適合地方特色的企業(yè)投資，規(guī)范并且通過合同外包、支付購買或者系統(tǒng)激勵制度建設吸引企業(yè)參與對公益事業(yè)的投資，在企業(yè)增收的同時也推動地方公益事業(yè)的發(fā)展。
（四）規(guī)范治理資源配置使用
為實現(xiàn)基層政府對轄區(qū)的有效治理，必須規(guī)范資源在治理領域的配置和使用，首先是促進基層政府體制由管理向服務的轉變，將工作重心轉入具體的科學、教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會福利等民眾服務方面，形成治理機構集中、運轉高效的基層小政府，建立通暢的雙向互動民眾治理需求表達機制。在真實準確把握民眾需求基礎上確定治理服務的項目種類，對于治理實施的過程和資源投入量都要及時在公共服務平臺上公開，治理過程中要邀請各利益相關方參與并聽取各方面意見。在配置資源時尤其要合理劃分政府作為組織自身存在所需要的資源和投入治理服務的資源界限，既不能忽視政府自身所需的特定利益，也不能由政府過度控制資源用于組織利益而損耗公共治理投入。在資源整體分配時，要公開透明資源分配原則、程序、措施和相關責任人，依據(jù)法律規(guī)定優(yōu)先保證資源投入于公共利益領域，在這個原則下合理兼顧政府組織自身利益，形成重點突出、均勻連續(xù)的資源配置格局，避免資源配置的碎片化和部門利益化。
（五）健全治理監(jiān)督考核體系
為確保基層政府治理的有效實施，必須健全基層治理監(jiān)督考核體系。加強監(jiān)督力度應該從體制外和體制內(nèi)監(jiān)督兩方面采取措施。在體制外監(jiān)督層面，首先要加大民主政治建設力度，賦予網(wǎng)絡傳媒對政府質(zhì)疑和問責更大的空間，進一步推進基層自治建設，增加民眾在治理服務決策的作用力度，提升民眾對行政決策和公務員的制約力度。在體制內(nèi)監(jiān)督層面，強化人大對政府治理的質(zhì)詢和預算控制權，將預算權交由人大公開議論表決，并依據(jù)民意實行對基層政府治理的制度常態(tài)化質(zhì)詢。
xx市建立糾風工作例會制度，是一個很好的工作方法。每半年召開一次糾風工作例會，對一個階段的工作進行小結，總結成績、查找不足，總結經(jīng)驗、查找漏洞，并對下一個階段的工作進行研究謀劃、安排部署，必將對糾風工作的有序開展起到積極的推動作用。這些年來，xx市的糾風工作創(chuàng)新發(fā)展、穩(wěn)步推進，取得了實實在在的成效，也積累了豐富的工作經(jīng)驗，為全省糾風工作的深入開展做出了應有的貢獻。正值年終歲首，對今年的工作需要認真總結，對明年的工作需要認真籌劃，在這個時候召開糾風工作例會，不但十分重要，也十分必要。借此機會，我就當前糾風工作需要注意把握的問題講幾點意見，供大家參考。
第一，必須強化基層糾風工作。國務院在今年的糾風工作部署中要求：要確保中央決策部署和惠民政策措施落到實處，確保糾風工作取得群眾認可的成效，必須強化基層糾風工作。這是中央在糾風工作指導思想上的新變化，也是對糾風工作的新要求。長期以來，我們在糾風工作的方法上，突出了專項治理，突出了作風建設，在這些方面我們投入了很大精力，無疑是十分必要的。但是，應該承認，我們確實忽視了基層，或者說在基層糾風方面力度不夠。我們說不正之風的根源在上面，表現(xiàn)在基層。在源頭治理上，中央不斷加大改革力度，制定了一系列的惠民政策，但這些源頭治理的措施在基層沒有得到很好的落實。我們對糾風工作的形勢應該基于這樣一個判斷，當前不正之風主要表現(xiàn)為或者大量的表現(xiàn)為基層單位及其工作人員損害群眾利益的問題。因此，在當前和今后一個時期的糾風工作中，總體部署上要更加關注基層，工作的重心要放在基層，工作的著力點要投向基層，抓基層應該成為我們今后糾風工作的一個基本思路。
第二，必須加強糾風制度建設。推進反腐倡廉制度建設，是完善懲治和預防腐敗體系建設、從源頭上防治腐敗的根本途徑，是以改革的精神推進反腐倡廉建設的具體體現(xiàn)。中央要求，要切實增強做好反腐倡廉法規(guī)制度建設的緊迫感和責任感，把反腐倡廉法規(guī)制度建設貫穿于黨風廉政建設和反腐敗工作的各個方面和各個環(huán)節(jié)，積極推進制度創(chuàng)新，真正形成用制度管權、按制度辦事、靠制度管人的有效機制。制度建設是從源頭上預防腐敗的重要保證。經(jīng)過認真調(diào)研和試點探索，省紀委今年確定推行“五項制度”，作為開展“反腐倡廉制度建設創(chuàng)新年”活動的抓手和突破口，以此帶動各級各部門深入推進反腐倡廉制度建設。這些都充分說明制度建設在反腐倡廉工作中的重要性。我們要看到，我省糾風制度建設的步伐，與反腐倡廉制度建設的形勢和要求還有差距，還有許多不適應的地方。為了推進糾風制度建設，省政府糾風辦年初安排在全省廣泛開展糾風工作大調(diào)研活動，前不久又召開了全省糾風工作調(diào)研成果座談會，形成了一批理論與實踐相結合的研究文章。要緊密結合糾風工作實際，盡快將糾風工作調(diào)研成果轉化為實際行動，抓緊建立一些指導性和操作性都很強的制度性規(guī)定，不斷豐富我省的糾風工作制度體系。
第三，必須堅持糾風創(chuàng)新實踐。糾風工作應該創(chuàng)新，必須創(chuàng)新，這是糾風工作保持生命和活力的關鍵所在?；仡櫦m風工作發(fā)展歷程，糾風工作從啟動，到發(fā)展，到深入，從來就是一個不斷探索創(chuàng)新的過程。一項糾風任務的提出，雖然任務和要求很明確，但怎樣開展、如何治理，一開始并不十分清晰，往往是從基層開始，從實踐入手，進行探索，逐步形成比較系統(tǒng)的糾風工作基本思路。我們可以得出這樣一個結論，糾風工作的體制和機制，就是在不斷總結糾風工作創(chuàng)新實踐經(jīng)驗的基礎上形成的。糾風工作沒有一成不變的任務，也沒有一成不變的模式，是一項極具開拓性和挑戰(zhàn)性的工作。面臨挑戰(zhàn)，僅有勇氣是不夠的，還必須具有創(chuàng)新意識，只有這樣才能創(chuàng)造性地完成糾風工作任務。近年來我省糾風工作尤其是基層糾風工作十分活躍，新思想、新思維、新思路層出不窮，使糾風工作充滿活力，令人欣慰，倍受鼓舞，這是我們開展糾風工作的力量源泉。我們要始終保持和發(fā)揚這種創(chuàng)新意識，始終保持和發(fā)揚這種創(chuàng)新熱情，把創(chuàng)新貫穿糾風工作的始終。
第四，必須堅決維護群眾利益。糾風工作過去稱“糾正部門和行業(yè)不正之風”，以后表述為“切實糾正損害群眾利益的不正之風”，突出了糾風工作的內(nèi)容，其指向性、針對性和時代性更加明確。這給我們發(fā)出了一個明確的信號：糾風工作必須堅決維護群眾利益！這是糾風工作的出發(fā)點和落腳點，也是糾風工作的 “靈魂”。因此，開展糾風工作，要始終圍繞“群眾利益”這個命題，去思考問題、研究問題、解決問題。“維護群眾利益”應該包含兩個方面的內(nèi)容，一方面是對損害群眾利益的突出問題要堅決糾正，另一方面是要防范損害群眾利益突出問題的發(fā)生。過去很長一個時期，我們把糾風工作的重心放在了糾正損害群眾利益的突出問題上，這是那個時期形勢和任務的要求。但是，隨著糾風工作形勢和任務的變化，我們不僅僅要堅決糾正損害群眾利益的突出問題，而且要有效防范損害群眾利益突出問題的發(fā)生，兩個方面都要兼顧。另外，我們要不斷拓展糾風工作的視野，不能僅僅局限于幾個專項治理任務，凡是損害群眾利益的問題都要納入糾風工作的范疇，只有這樣，糾風工作才能有更大的發(fā)展，才能有更大的作為。
第五，必須保持糾風工作耐心。我之所以強調(diào)“耐心”，是因為只有保持足夠的耐心，才能有信心、有毅力。和反腐敗斗爭形勢一樣，不正之風必將長期存在，而且隨著形勢的發(fā)展在一些地方、一些領域還會泛濫蔓延，糾風工作具有長期性、復雜性和艱巨性。另外，不正之風的滋生非“一日之寒”，根除不正之風也非“一日之功”。這些都要求我們在糾風工作上必須保持足夠的耐心。賀國強同志告誡我們：糾風工作不要怕反復！不正之風糾而復始、糾而復生，這是糾風工作的特點和現(xiàn)實，我們要面對這種現(xiàn)實。糾風工作就是在這種反復發(fā)生、反復糾正中發(fā)展起來的。我們要明白，不正之風反復發(fā)生、反復糾正，絕不是簡單的“重復”， “量”的積累必然導致“質(zhì)”的變化。我們要清楚，就是要在不正之風反復發(fā)生、反復糾正中發(fā)現(xiàn)和總結不正之風的規(guī)律，從而破解不正之風的癥結。所以，我們應該保持這樣一種狀態(tài)：我們應該為糾風工作取得的每一點成就感到歡欣鼓舞。因為，這一切都來之不易！
關鍵詞：官僚治理結構 公共財政效益
政府作為公共財政的主體，直接擔負著公共財政資金的分配和使用，其行為模式對公共財政的效益有著決定性的影響。按照公共選擇理論，政府并非是一個超脫于現(xiàn)實社會經(jīng)濟利益關系的萬能神靈之手，它是由各個機構組成，而各個機構又是由各層官僚組成。無論是官僚還是政府機構，都有自己的行為目標即追求自身利益的最大化，這些行為目標并不是自然而然地與社會公共利益之間劃等號。換言之，政府的行為目標與社會公共利益之間存在差異。公共選擇理論提供了一個理解政府行為的全新視角。官僚治理結構影響公共財政的分配和使用，公共財政的使用效益在很大程度上取決于政府治理結構的安排與對官員的工作激勵目標是否具有激勵相容性，即治理結構的設計能否有效激勵和約束政府官員們使其自利能體現(xiàn)公共利益目標。本文對傳統(tǒng)的官僚理論進一步深化，通過分析官僚治理結構，以及官僚治理結構對財政分配的影響，研究這種分配模式是如何影響官僚的行為，進而影響公共財政的使用效益，從而為我國建立合理的官僚治理結構，最大限度提高公共財政的效益提供政策建議。
我國官僚治理結構的三種模型
官僚治理結構可以分為宏觀，中觀和微觀三種結構。我國的政府體制由中央政府、省級政府、地市級政府、縣級政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府五個級次組成。與五級政府體制相適應，現(xiàn)階段我國財政體制在五級財政的框架下界定了各級政府的財權和事權范圍。宏觀的官僚治理結構主要指中央政府和地方政府之間的責、權、利結構，中觀的官僚治理結構指省級地市級政府和縣鄉(xiāng)政府之間的責、權、利結構，微觀的官僚治理結構指各官僚組織內(nèi)部決策層和執(zhí)行層的責、權、利結構。
宏觀官僚治理結構模型
我國當前的官僚治理結構在宏觀上初步理順了中央政府和省級政府之間的責、權、利關系，改革開放以來，我國官僚治理結構最引人注目的改革就是中央政府和地方政府的財政分權改革。我國從1979年就開始從財政分級包干的角度探索如何建立有效率的各級政府間的財力分配關系，到1994年，開始在全國推進分稅制財政體制。財政分權改革不僅硬化了地方政府軟預算約束，而且給地方政府提供了發(fā)展地方經(jīng)濟的強烈激勵。我國財政分權改革直接給予了地方政府較大的稅收份額，從而激勵地方政府想方設法發(fā)展地方經(jīng)濟以增加稅基。以分稅制為基礎的分級財政體制，相對規(guī)范了中央政府與地方政府之間的責、權、利關系，鞏固了地方政府發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的積極性，提高了公共財政的效益。
中觀官僚治理結構模型
在中觀官僚治理結構上，我國當前缺乏一個合理的責、權、利結構，在省、地市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間，一方面財權過分向上集中，使得基層政府財力十分薄弱，而另一方面事權過分向下集中，造成基層政府承擔事權過重。從政府治理結構的角度看，地方財政體制在機制設計上的失敗不僅在于它引致了縣鄉(xiāng)兩級財政困境，而且還在于它在許多方面與地方基層政府的工作激勵具有不相容性。
一方面，因為地方財政體制中對省級和地市級政府事權的界定與地市級政府官員的利益目標具有不相容性，省級和地市級政府將其財政更多地用于支持中心城市的發(fā)展，而不是促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展，結果加大城鄉(xiāng)之間的分割和矛盾。盡管從資金使用的邊際社會效益上看，在縣域經(jīng)濟發(fā)展中增加一單位資金所創(chuàng)造的社會收益可能遠遠高于在城市經(jīng)濟發(fā)展中投入一單位資金所增加的社會效益，但是從地市級政府官員的利益角度看，投資于縣域所帶來的個人效用要低于投資于城市所增加的個人效用，因為在城市建立的政績往往容易被觀察到，而在縣域建立的政績不易被觀察到。這樣，地市級政府在財政預算決策中往往是重“市”輕“縣”，以追求最優(yōu)的政績效應。
另一方面，縣鄉(xiāng)政府從政府職能上講直接為農(nóng)村居民提供公共服務的基層政權，承擔了較多事權，然而其是最為薄弱的一級財政。上級政府必然首先考慮本級政府的財政利益，往往會利用其所擁有的體制決策權制定出按行政隸屬或行業(yè)進行分稅的財力分配模式，以便自己能夠占有大稅種和大稅源。同時，也不愿意通過轉移支付的形式向下級政府讓渡自己的財力，結果導致地方財政的財力層層向上集中，使縣鄉(xiāng)政府的事權和財權極不對稱。事權和財權的不對稱刺激縣鄉(xiāng)政府巧立名目亂收費、亂集資和亂攤派，以擺脫財政困境。政府濫用行政權力表現(xiàn)在，一方面，會給企業(yè)經(jīng)營帶來額外的成本，從而削弱企業(yè)的市場競爭力；另一方面，盲目對地方企業(yè)投入財政信用資金導致政府或有負債增加，進而可能使其財政狀況進一步惡化。
總之，在中觀官僚治理結構上，我國存在著較為嚴重的體制性缺陷，導致了公共財政低效配置和浪費，極大損害了公共財政的效益。
微觀官僚治理結構模型
我國微觀的官僚治理結構是建立在科層制基礎上的，科層制是一種橫向專業(yè)職能，其分工明確、縱向等級層次重疊，依職能和職位進行分工和分層、以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式。按照科層制建立起來的現(xiàn)代官僚微觀治理機構，以其形式合理性和技術化的設計在現(xiàn)代官僚體制中取得了極大的成功，我國微觀官僚治理結構的特點有：
首先，科層制組織是以層級節(jié)制式的組織形式來維護組織的權威性，以組織的規(guī)模和等級來體現(xiàn)官僚組織的優(yōu)越性，但也可能導致組織規(guī)模的無限制膨脹。
其次，科層制就是建立在分工理論基礎之上的。分工要求對官僚系統(tǒng)內(nèi)部的一切工作加以劃分，但操作起來，劃分卻不可能窮盡所有；而各項工作一經(jīng)劃分就會固定下來，成為刻板的東西。由此還會不斷出現(xiàn)一些沒有被明確指定由誰或由哪些部門管轄的事務，極易產(chǎn)生責任推諉問題。這種分工還可能會導致部門利益集團爭奪更多的公共財政資源，從而影響公共財政的使用效益。
再次，科層制組織擁有一大批官員，其中對每個人的權威與責任都有明確的規(guī)定。各階層的官僚形成一個個獨立的利益群體，并總是在維持并擴張自己的行政地位和權力，以擁有知識和經(jīng)驗以及保密為借口而暗中為自己及其利益集團謀取特殊的利益，從而形成“文官”。當這種獨立的力量在缺乏有效監(jiān)督的情況下，就會濫用公共財政資源，并成為公共財政效益提高的主要障礙。
最后，科層制組織中組織的規(guī)則、程序是實現(xiàn)組織效率與價值的手段，但是，由于科層制組織的自我膨脹和對自身利益的追求，最終使得目的與手段倒置。這會給官僚的尋租行為打開方便之門，即他們能夠非常方便地利用手中的行政規(guī)制權力提出某些不利于企業(yè)的行政決策作為威脅，迫使企業(yè)向之行賄。不僅導致公共部門運行效率降低，而且造成私人部門生產(chǎn)性資源投入的減少，從而在根本上影響公共財政的來源。
官僚治理結構模型對公共財政效益的影響
從三種官僚治理結構模型的分析可以看出，官僚治理結構直接影響了公共財政的效益。我國當前官僚治理結構中，宏觀結構有了較大的改變，但中觀和微觀治理結構存在較大的問題，并直接影響了我國官僚體制的效率和公共財政的效益。本文以我國的中觀和微觀官僚治理結構來說明，當前我國官僚治理結構對公共財政效益的影響。
財力資源集中化傾向明顯
由于財力分配的決定權在各級機關手中，因此各級機關為了實現(xiàn)部門利益的最大化，傾向于控制更多的財力資源。集權過度會帶來許多問題，基層單位從職能上講直接擔負著政府的主要職能和任務，承擔了較多的事權，然而卻只掌握非常有限的經(jīng)費。機關常常首先考慮本級機構的財政利益，往往會利用其所擁有的體制決策權制定出對其有利的財力分配模式以便自己能夠占有較大的財政資源，同時也不愿意向基層讓渡自己的財力，結果導致財力層層向上集中，使基層單位的事權和財權極不對稱。事權和財權的不對稱刺激基層單位擠占扶貧款等專項資金，侵害人民利益以擺脫財政困境。
行政成本持續(xù)膨脹
傳統(tǒng)僵化的分工模式使機關越來越無法適應環(huán)境的變化，為了應付日益復雜的業(yè)務工作，按照傳統(tǒng)科層制模式傾向于建立更多的部門和機構來應付新的工作和任務，導致機關規(guī)模日益擴大。機關規(guī)模的惡性膨脹導致行政成本持續(xù)攀升，嚴重影響了公共財力的使用效益。
職能部門權利過大
職能部門在直線職能制的結構中應屬于參謀地位，其職權是在其職責范圍內(nèi)提供業(yè)務部門的服務和指導。當前我國各職能部門權力過大，掌握大量的財力資源，容易形成特殊的利益集團，不僅會導致公共財力資源的畸形配置和浪費，更可能干擾直線指揮命令系統(tǒng)，特別是影響直線業(yè)務的不平衡感和士氣低落。
虛報部門預算支出
下級利用信息優(yōu)勢虛報本部門履行職能所需的預算支出，借以謀取部門利益?？茖又企w制中上級與下級之間是一種委托―關系，但上級和下級關于組織的實際運行成本的信息是不對稱的，下級能夠掌握更多的信息。因為官僚的權利、威望以及借此獲得的控制權收益都是公共組織規(guī)模的遞增函數(shù)，下級在預算談判中會利用自己的信息優(yōu)勢力求增加本組織或本部門的預算，這種機會主義行為會使機構膨脹從而最終導致公共財力資源效益的下降。
財力分配體制影響員工士氣
不合理的財力分配體制影響基層官員士氣，這種財政分配體制不能做到“事權和財權”相適應， 扭曲了對基層官員工作激勵和行為約束。一方面，基層官員由于得不到有效的財力支持，在工作中常常影響正常工作任務的完成；另一方面，也打擊了基層工作的積極性和主動性，更重要的是可能使官僚利用手中的權力進行尋租等活動。
總之，我國由于官僚治理結構的弊端，導致公共財力配置的不合理，比如有些職能部門經(jīng)費較多、而任務有限，多數(shù)直線部門任務重，經(jīng)費欠缺；各級機關占有和使用的財力較為寬松，基層占有經(jīng)費少，使用緊張。改革現(xiàn)有不合理的官僚治理結構是實現(xiàn)公共財力資源優(yōu)化配置的關鍵。
官僚治理結構和公共財政存在辯證關系，官僚治理結構影響財政分配結構，而財政的分配模式又影響官僚的行為，進而影響公共財政的使用效益。因此，建立合理的官僚治理結構，是最大限度提高公共財政的效益關鍵。
參考文獻：
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