發(fā)布時(shí)間：2023-08-09 17:24:41
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共管理的本質(zhì)特征樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
公共管理范式是在對(duì)公共行政反思的基礎(chǔ)上提出來的，主要希望在社會(huì)管理過程中通過引入經(jīng)濟(jì)人假設(shè)理論和復(fù)雜交換范式，力圖用市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系、契約關(guān)系、服務(wù)購買關(guān)系等社會(huì)機(jī)制，在社會(huì)的管理中實(shí)行混合式的交叉管轄和權(quán)威分散的組織安排，把公眾的偏好和價(jià)值追求作為提供公共產(chǎn)品的惟一依據(jù)，試圖從公共決策規(guī)則與組織形式的高度上徹底改造傳統(tǒng)的官僚行政體制，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理中效率與公平的統(tǒng)一。
公共管理范式的提出，使得社會(huì)治理的理念與制度發(fā)生了巨大的變革，具體表現(xiàn)為：其一，政府職能的重新定位，有意識(shí)地改變行政組織的結(jié)構(gòu)、功能和行政人員的行為，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管以及社會(huì)管理的功能，努力塑造服務(wù)型、責(zé)任型、法治型的開明政府，切實(shí)解決政府在社會(huì)管理當(dāng)中“越位”“錯(cuò)位”和“缺位”等問題;其二，注重觀念更新，貫徹以民為本的精神，通過不斷發(fā)展非政府、非營利性組織方式，起到加強(qiáng)社會(huì)力量的作用，用分權(quán)式管理取代高度集中的科層結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理主體的多元化和公民自治，建立政府、市場(chǎng)、社區(qū)三足鼎立的公民社會(huì);其三，強(qiáng)化政府為公眾服務(wù)的意識(shí)，視公眾為顧客，關(guān)注他們的需求，傾聽他們的呼聲，向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，構(gòu)建社會(huì)公共服務(wù)體系;其四，在壓縮開支、銷減政府規(guī)模的過程中，通過強(qiáng)調(diào)對(duì)私營部門管理方法、技術(shù)和風(fēng)格的吸收和運(yùn)用，在公共部門中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和企業(yè)精神，降低管理成本提高政府部門的競(jìng)爭(zhēng)能力121(PS9)。與公共行政相比，公共管理拋棄了邏輯實(shí)證主義的方法論原則，也放棄了公共行政所謂的“價(jià)值中立性”原則，突出公民的權(quán)利主體地位，強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)作用，主張建立新的協(xié)和式組織管理模式。公共管理這種新的社會(huì)治理方式體現(xiàn)在政府既是社會(huì)管理者，更是社會(huì)責(zé)任者與服務(wù)者，而實(shí)現(xiàn)公共利益最大化是它的終極管理目標(biāo)。公共管理這種新型的社會(huì)治理范式，既是一種權(quán)力非中心、主體多元化的復(fù)合型社會(huì)管理機(jī)制，也是一種交疊管轄與權(quán)威分散的多組織結(jié)構(gòu)安有b強(qiáng)調(diào)從體制上有效保障公眾的話語權(quán)利和民主交往權(quán)利，而不僅僅是一般意義上的投票權(quán)利，完全順應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)“還權(quán)于民”的政治發(fā)展邏輯賦予了公眾表達(dá)自己偏好的自由和選擇的權(quán)利，成為此時(shí)經(jīng)歷了治道變革之后行政發(fā)展的惟一價(jià)值取向，散發(fā)出一股人文之光。
公共管理作為一種新的社會(huì)治理范式，其研究范圍不僅包括行政與公共事務(wù)，而且還包括公共政策，其研究重點(diǎn)從過去傳統(tǒng)行政重視機(jī)關(guān)的管理轉(zhuǎn)移到了政策的議題和政策的建議，從而進(jìn)一步推動(dòng)了政策科學(xué)的發(fā)展。政策科學(xué)是一套關(guān)于政策問題的哲學(xué)，即研究政策規(guī)律的理論體系。1951年美國著名的政治學(xué)家哈羅德拉斯韋爾(HaoldLasswe1在其《政策科學(xué):在范圍和立法上的最近發(fā)展》一書中，首次提出了政策科學(xué)的概念|31。此后隨著各門自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)，特別是在科學(xué)哲學(xué)、“三論”、管理科學(xué)、各類行為科學(xué)不斷發(fā)展地渲養(yǎng)下，政策科學(xué)的理論研究有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。1968年，美國著名學(xué)者沃爾多(DWald)教授在研究中發(fā)現(xiàn)，主導(dǎo)行政研究話語霸權(quán)的人主要是一些年長(zhǎng)者，而年輕學(xué)者鮮有發(fā)表主張的機(jī)會(huì)，這種狀況使得行政研究出現(xiàn)了嚴(yán)重代溝。沃爾多則認(rèn)為行政研究的未來取決于年輕一代，出于這種歷史的責(zé)任感，在沃爾多的倡導(dǎo)和組織下，一群年輕的行政研究學(xué)者們聚集在美國雪城大學(xué)的明諾布魯克會(huì)議中心，召開了一次研究公共行政學(xué)的學(xué)術(shù)會(huì)議141。此次會(huì)議不僅探討了公共行政所面臨的時(shí)代挑戰(zhàn)和所存在的問題，而且還撰寫出一大批研究政策科學(xué)的學(xué)術(shù)論文，著手建立政策科學(xué)的新規(guī)范，第一次把改善政策制定問題與人類社會(huì)的健康發(fā)展聯(lián)系了起來，創(chuàng)造性地規(guī)劃出了政策科學(xué)未來的發(fā)展方向和遠(yuǎn)景。因此，由沃爾多教授所倡導(dǎo)與組織的明諾布魯克會(huì)議，不僅標(biāo)志著新的社會(huì)治理理論與學(xué)派的誕生，也使他成為推動(dòng)政策科學(xué)發(fā)展的先驅(qū)者之一。總之，公共管理范式的提出不僅使得行政理念與制度安排發(fā)生了重大變化，而且也為政策科學(xué)的理論體系注入了新的活力，更為公共政策的發(fā)展實(shí)踐奠定了理論基礎(chǔ)。
二、公共管理與公共政策的相互關(guān)系
一般來說，公共管理在實(shí)現(xiàn)公共利益這一基本目標(biāo)過程中，主要完成兩項(xiàng)任務(wù):其一是如何有效増進(jìn)公共利益，其二是如何合理分配公共利益，并在此基礎(chǔ)上完成公共利益的協(xié)調(diào)、整合及合理分配151。公共管理這一目標(biāo)不僅強(qiáng)調(diào)結(jié)果上的公平，而且強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)上的平等，不僅強(qiáng)調(diào)社會(huì)民主，而且還強(qiáng)調(diào)社會(huì)責(zé)任，使得那些具有同樣能力的人們擁有了同等的生活機(jī)會(huì)，獲得了自己所應(yīng)得到的基本權(quán)利與根本利益。
公共管理強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平的這一基本價(jià)值和理念，為公共政策發(fā)展奠定了一個(gè)建立在理性實(shí)證主義之上的哲學(xué)基礎(chǔ)，使得實(shí)現(xiàn)公共利益成為公共政策實(shí)踐的核心要素。如果說公共管理的誕生起初還僅是作為人類社會(huì)己經(jīng)進(jìn)入現(xiàn)展階段產(chǎn)物的話，那么作為公共管理重要工具公共政策的誕生，恰恰是現(xiàn)代社會(huì)生活之公共領(lǐng)域日趨擴(kuò)張，并與私人生活領(lǐng)域形成鮮明對(duì)照和內(nèi)在緊張之事實(shí)的集中反映，所以作為可以有效配置社會(huì)資源、極大地影響著公共部門形象的公共政策，決定著政府管理社會(huì)的質(zhì)量和價(jià)值導(dǎo)向。因此，從某種意義上講，影響公共管理的首要因素乃是公共政策。因?yàn)楣补芾淼囊磺杏行耘c合理性，完全取決于高質(zhì)量的公共政策。
在對(duì)公共管理研究的過程中，人們?cè)缂浩毡榈卣J(rèn)識(shí)到公共政策不僅是社會(huì)政治活動(dòng)的結(jié)果，而且也是公共事務(wù)中所制定的行為規(guī)范，引導(dǎo)著公眾與社群的行動(dòng)，是政府維護(hù)公眾利益的重要手段。許多專家學(xué)者甚至認(rèn)為，公共政策過程實(shí)際上就是公共管理運(yùn)行的核心內(nèi)容，而公共管理的相關(guān)組織就是公共政策的重要主體121(P89)。因此，對(duì)公共政策的研究，必須涵蓋整個(gè)公共管理領(lǐng)域，必須成為整個(gè)公共管理研究的核心內(nèi)容。與傳統(tǒng)的行政研究相比，公共管理更注重對(duì)公共政策的設(shè)計(jì)與運(yùn)用，從而使得社會(huì)管理更加科學(xué)化與民主化。也就是說，公共管理的根本目的，就是要通過運(yùn)用正確合理的、符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的、能夠反映客觀實(shí)際的公共政策，全面有效地解決人類社會(huì)所面臨的各種各樣的政策問題，以此來促進(jìn)人類社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。
在早期的公共管理研究過程中，人們一般關(guān)注的是公共行政決策的科學(xué)化和最優(yōu)化，所采用的主要是理想型的理性選擇模式，這種模式強(qiáng)調(diào)在政策選擇過程中要充分掌握相關(guān)的政策知識(shí)和信息，并通過科學(xué)理性的分析方法選擇最佳的政策方案。此后，隨著人們對(duì)公共管理的深入研究，更多的專家學(xué)者注意到理想型的理性選擇模式過于脫離現(xiàn)實(shí)，從而忽視了人類認(rèn)識(shí)能力的局限性和政治因素對(duì)公共決策的影響，因而提出了漸進(jìn)的與有限理性的公共決策模式。查爾斯.E林德布羅姆(ChalsELindbOn)的漸進(jìn)主義政策理論與赫伯特。西蒙(HebertASm〇n)的有限理性政策理論最具有代表性。
進(jìn)入20世紀(jì)80年代，隨著公共管理范式的提出，公共政策研究開始注重社會(huì)多元價(jià)值和倫理方面的研究，強(qiáng)調(diào)應(yīng)用更多的社會(huì)知識(shí)來規(guī)劃和設(shè)計(jì)未來政策。政策設(shè)計(jì)的概念被引進(jìn)公共政策的研究和分析中來，這一概念要求公共政策的制定應(yīng)更多考慮社會(huì)環(huán)境因素，尤其是考慮公共政策對(duì)社會(huì)及其成員將產(chǎn)生的影響，而不是只考慮誰在統(tǒng)治，誰是政策的獲利者和誰在政策制定過程的參與競(jìng)爭(zhēng)中勝出等傳統(tǒng)政治學(xué)問題。查爾斯.E林德布羅姆與赫伯特■西蒙認(rèn)為，政策的失敗與否從根本上講是一個(gè)政策設(shè)計(jì)的問題。政策設(shè)計(jì)不是一種純技術(shù)和純工具性的應(yīng)用領(lǐng)域。成功的政策設(shè)計(jì)必須考慮人們的政治、社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)方面的環(huán)境，并能誘導(dǎo)人們采取有利于政策實(shí)施的行為171。因此，政策設(shè)計(jì)理論包括了至少三個(gè)方面的內(nèi)容:政策結(jié)構(gòu)性邏輯的模式、個(gè)人決策模式和政策環(huán)境模式，而這些概念和模式應(yīng)該是建立在經(jīng)驗(yàn)性研究基礎(chǔ)上的。
一般來說，公共政策的實(shí)踐過程，實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)社會(huì)利益表達(dá)與實(shí)現(xiàn)的過程，當(dāng)某個(gè)社會(huì)利益集團(tuán)或者個(gè)人提出一項(xiàng)政策訴求的時(shí)候，公共政策過程就開始了，而這種提出政策訴求的過程實(shí)際上就是一個(gè)社會(huì)利益的表達(dá)過程。因此，在公共管理的視角下，公共政策不再是一個(gè)抽象的概念，而是一個(gè)具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵的實(shí)體在社會(huì)利益的分配過程中發(fā)揮著積極的作用，扮演著權(quán)威性的重要角色。
在某種意義上講，隨著多元利益社會(huì)的形成和發(fā)展，作為社會(huì)資源重要分配途徑的公共政策影響力的逐漸増強(qiáng)，公共政策必將成為公共管理的重要組成部分，即政府利用公共政策來調(diào)整、組織社會(huì)生產(chǎn)和生活，己經(jīng)成為其管理社會(huì)活動(dòng)的一個(gè)重要方面。特別是隨著現(xiàn)代社會(huì)生活與政府管理活動(dòng)的日益復(fù)雜化，傳統(tǒng)的以經(jīng)驗(yàn)性為基礎(chǔ)的政府決策已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿足政府現(xiàn)代社會(huì)管理的實(shí)際需要，必須要實(shí)現(xiàn)由經(jīng)驗(yàn)型向科學(xué)化決策模式轉(zhuǎn)變。實(shí)踐證明，作為社會(huì)價(jià)值權(quán)威性分配的重要機(jī)制，公共政策的民主性與科學(xué)性，既是推動(dòng)政府重大決策邁向高質(zhì)量的必由之路，也是促進(jìn)公共管理不斷發(fā)展的重要途徑和有效手段。
作為公共管理重要社會(huì)治理手段的公共政策，公共利益是它的核心要素，特別是對(duì)公共利益的分配具有絕對(duì)權(quán)威性。為了協(xié)調(diào)與平衡公共利益的沖突，保持社會(huì)的穩(wěn)定、和諧與經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公共政策需要承擔(dān)起協(xié)調(diào)、平衡與分配公共利益的重任。因此，強(qiáng)調(diào)社會(huì)的公平與正義，主張公共利益的合理分配與向公民負(fù)責(zé)，以及積極倡導(dǎo)行政服務(wù)的公共性，是公共政策的基本內(nèi)涵與特征。公共政策所特有的這種內(nèi)涵與本質(zhì)特征，使得代表公共利益的公共政策，完全可以在社會(huì)利益多元化的格局中，有效地去實(shí)現(xiàn)公共利益的不斷増進(jìn)與公共利益的合理分配這一公共管理的基本目標(biāo)。有效促進(jìn)公共利益的増長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平與正義，既是公共利益的集中體現(xiàn)，也是公共政策的本質(zhì)特征，而公共政策的這一本質(zhì)特征，是決定公共管理效率的好與壞、高與低的首要因素，是政治的一種重要表現(xiàn)形式。
在實(shí)現(xiàn)公共利益這一基本目標(biāo)的政治邏輯過程中，就其公共管理與公共政策的關(guān)系而言，公共管理是公共政策賴以存在與發(fā)展的哲學(xué)基礎(chǔ)，起著主導(dǎo)性作用;而公共政策則是公共管理重要的治理手段，而且也是有效的管理工具，對(duì)公共管理具有能動(dòng)的促進(jìn)作用，是政策行政的具體表現(xiàn)。也就是說，公共管理只有依賴公共政策才能有效地増進(jìn)公共利益，才能實(shí)現(xiàn)合理分配公共利益的社會(huì)目標(biāo)，才可以通過政策問題行管理之道，從而促進(jìn)人類社會(huì)的穩(wěn)定與和諧發(fā)展，反之就會(huì)導(dǎo)致公共管理的混亂，損害公眾的根本利益。因此，公共管理與公共政策兩者之間存在著一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系，它們相互依存，相互作用。公共政策既是公共管理活動(dòng)的基本依據(jù)，又是公共管理活動(dòng)的基本手段，是在公共管理急需積極符號(hào)之時(shí)出現(xiàn)的一種積極符號(hào)，是公共管理的藝術(shù)與科學(xué)跟管理的藝術(shù)與科學(xué)的聯(lián)姻，而且這種聯(lián)姻是平衡的?？傊?，公共政策作為公共管理有效解決社會(huì)利益沖突的重要機(jī)制，是一種探求公眾參與分配、協(xié)調(diào)與整合社會(huì)諸方面利益的最佳方式，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)民主協(xié)商的本質(zhì)特征。
三、公共管理體系中的政策本質(zhì)特征
公共政策作為公共管理的一種新的政策系統(tǒng)范式，誕生于20世紀(jì)50年代的美國。此時(shí)的美國在對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效管理的過程中，己經(jīng)把政策的概念加入了“公共”這個(gè)定語，演化成為了“公共政策”，而這一根本性變化的主要原因，是與美國現(xiàn)代民主政治體制的確立有關(guān)，它為現(xiàn)代公共政策產(chǎn)生的合法性奠定了社會(huì)基礎(chǔ)，難怪現(xiàn)代政策科學(xué)的創(chuàng)始人哈羅德拉斯韋爾在對(duì)公共政策內(nèi)涵所做的六點(diǎn)界定中，他在第一點(diǎn)當(dāng)中就堅(jiān)定地認(rèn)為“公共政策是一門關(guān)于民主主義的學(xué)問”。
政策從傳統(tǒng)政策演變成為公共政策，不僅擴(kuò)大了政策主體的范疇，而且對(duì)政策內(nèi)容也賦予了新的內(nèi)容，使得人們對(duì)現(xiàn)代政策的理解發(fā)生了根本性的變化。可見公共政策概念中的“公共”二字對(duì)于界定公共政策的基本內(nèi)涵具有極其重要的意義。因此，公共政策作為一門新興的學(xué)科，它與傳統(tǒng)政策是兩個(gè)完全不同的概念。特別是從本質(zhì)特征上講，公共政策與傳統(tǒng)政策兩者之間最大的區(qū)別及其產(chǎn)生的動(dòng)力源，就體現(xiàn)在“公共”二字上，而“公共”二字從根本上決定了兩者在決策體系、涉及的范圍與內(nèi)容，以及價(jià)值取向上的不同。
首先，傳統(tǒng)政策和公共政策分屬于兩個(gè)完全不同的決策體系。傳統(tǒng)政策是一種封閉式的個(gè)體決策體系，其政策制定主體不是民主選舉的，不是公眾經(jīng)由法定程序賦予的。政策在本質(zhì)上體現(xiàn)的不是民意，而是帝王將相的意志，是封建帝王的一道道“圣旨”，缺乏程序上的合法性。因此，傳統(tǒng)政策強(qiáng)調(diào)決策程序與過程的高度集中，缺乏政策分析和政策評(píng)估，尤其是不允許公眾參與決策，使得公眾缺乏了解和影響公共決策的路徑，在整個(gè)決策過程中處于被動(dòng)的地位。由于傳統(tǒng)政策不能夠?yàn)楣娞峁┯行⑴c社會(huì)管理與監(jiān)督的途徑，缺乏公眾參與社會(huì)重大決策與監(jiān)督執(zhí)行的機(jī)制，缺乏與公眾進(jìn)行平等、真實(shí)對(duì)話溝通的社會(huì)基礎(chǔ)和科學(xué)實(shí)踐，所以傳統(tǒng)政策體系是一種多位一體的決策模式，每一方都是決策的當(dāng)事人，幾方之間的關(guān)系不是一種平行的關(guān)系而是一種上下關(guān)系，缺乏超然于外的一方進(jìn)行監(jiān)督，更多表現(xiàn)為有限的自我道德監(jiān)督。因此，傳統(tǒng)政策是一種冷政策，它極大地弱化了對(duì)決策體系的全面監(jiān)督，較多地蘊(yùn)含著決策失誤的可能性與普遍性。
由現(xiàn)代民主型政府所制定的公共政策是一種熱政策，它積極倡導(dǎo)公眾在決策過程中的參與和分享使得公眾在整個(gè)決策過程中處于一種主動(dòng)的狀態(tài)，從而能夠有效地保護(hù)公眾的個(gè)人利益，避免有些出臺(tái)的公共政策看似公平，實(shí)際上卻隱含著巨大的不公平性。因?yàn)槿魏我豁?xiàng)公共政策，首先應(yīng)該考慮的是對(duì)“私權(quán)”的敬畏，只有當(dāng)窮盡一切辦法未能奏效之后，才能為了公共利益的要求而犧牲個(gè)人利益。并且，由于涉及到對(duì)廣泛“私權(quán)”的傷害，這樣的公共政策在出臺(tái)時(shí)必須要經(jīng)過嚴(yán)格的聽證程序，讓涉及到根本利益的公眾都能夠積極參與整個(gè)決策過程，避免決策過程中的黑箱操作和信息不對(duì)稱，以體現(xiàn)社會(huì)的公平正義原則。因此，公共政策的決策體系是一種在公共能量不斷増長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，逐漸形成的一種開放對(duì)話式的群體決策體系，強(qiáng)調(diào)社會(huì)分權(quán)、政策分析、政策評(píng)估和決策中心多元化，強(qiáng)調(diào)公眾對(duì)于重大社會(huì)決策的積極參與，具有決策程序不斷下移的功能，以不斷提高政府服務(wù)技能和服務(wù)水平為工作中心，從而使得公眾參與公共決策的路徑發(fā)生了根本性的變化，公眾從過去對(duì)公共決策的間接參與轉(zhuǎn)換為直接參與。
“所謂比較,就是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)把彼此之間有著某種聯(lián)系的多個(gè)事物加以對(duì)照,從而確定其間的相同與相異之處,由此對(duì)一事物進(jìn)行初步分類;在分類的基礎(chǔ)上,人們可以認(rèn)知和把握不同事物的共同或相異的表象特征與本質(zhì)特征,進(jìn)而達(dá)到對(duì)特定事物的理解與解釋?！盵1]早在20世紀(jì)40年代末,羅伯特•達(dá)爾(RobertDahl)就在《公共管理學(xué):三個(gè)問題》中旗幟鮮明地提出了人們忽略比較方法對(duì)公共管理研究所帶來的負(fù)面影響,“只要公共管理研究不是建立在比較研究的基礎(chǔ)上,公共管理的科學(xué)性就是空洞的。”據(jù)此,他認(rèn)為,無論是英國的公共管理學(xué),還是法國的公共管理學(xué),都不足以形成一個(gè)獨(dú)立于各個(gè)特定國家背景的一般意義上的公共管理學(xué)。[2]比較公共管理研究或比較行政研究是“指人們綜合運(yùn)用各種不同的比較方法,對(duì)世界各國的行政制度與體制、結(jié)構(gòu)與功能、活動(dòng)與過程、歷史與現(xiàn)實(shí)、理論與實(shí)踐、文化與傳統(tǒng)、環(huán)境與背景進(jìn)行對(duì)比分析,以期從更深的內(nèi)容、更高的層次、更廣泛的范圍來揭示行政現(xiàn)象背后的本質(zhì)和規(guī)律。”[3]現(xiàn)代意義上的比較公共管理研究肇始于美國,從產(chǎn)生到現(xiàn)在大概經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間。按照比較公共管理在美國發(fā)展的歷史進(jìn)路歷程,可將其大致劃分為“萌芽時(shí)期”、“發(fā)展與興盛時(shí)期”、“衰落時(shí)期”和“復(fù)興時(shí)期”四個(gè)階段。
二、西方比較公共管理研究發(fā)展的歷史分期及其特征
(一)比較公共管理研究的萌芽時(shí)期(19世紀(jì)80年代—20世紀(jì)50年代)
伍德羅•威爾遜最早認(rèn)識(shí)到了比較方法在公共管理研究中的重要價(jià)值。他在1887年的《公共管理研究》一文中認(rèn)為:“……在我們一些愛國意識(shí)很強(qiáng)的同胞的腦海里,總有一種莫名的恐懼,認(rèn)為:學(xué)習(xí)歐洲經(jīng)驗(yàn)是否就在承認(rèn)一些外國的方法要比我們美國的方法好呢?我們理解這種心理……(但是)如果我們只與我們自己相比,我們?cè)趺茨軌蛑牢覀兊降子心男〇|西是好的、優(yōu)秀的,而哪些東西是不夠好的、不夠優(yōu)秀的呢?這樣想來,可能還是用一些新的學(xué)習(xí)方法比較好?！盵4]這一時(shí)期,囿于各種歷史條件的限制,比較公共管理的研究尚處于萌芽階段,相關(guān)論述也大都散見于一般性的討論中。同時(shí),由于缺乏系統(tǒng)、完整的研究方法,學(xué)術(shù)共同體尚未形成,這一時(shí)期鮮有比較公共管理的專門研究成果。
(二)比較公共管理研究的發(fā)展與興盛時(shí)期(20世紀(jì)50年代—20世紀(jì)70年代)
第二次世界大戰(zhàn)后,在美國,比較公共管理的研究獲得了快速發(fā)展,這種快速發(fā)展有著當(dāng)時(shí)深刻的歷史背景。這一時(shí)期,發(fā)生在美國本土以外的諸多事件也激發(fā)了他們比較研究的熱情,如古巴革命、越南戰(zhàn)爭(zhēng)等;而國際委員會(huì)則同國際管理科學(xué)學(xué)會(huì)保持著密切的聯(lián)系,主要致力于美國本土的公共管理理論與實(shí)踐問題。作為美國公共管理協(xié)會(huì)(ASPA)的兩個(gè)會(huì)員單位,比較管理組織和國際委員會(huì)的共同點(diǎn)在于致力比較公共管理和國際公共管理研究,兩者于1973年合并成立了美國公共管理協(xié)會(huì)分會(huì)———國際與比較公共管理分會(huì)(SICPA)。
(三)比較公共行政研究的衰落階段(20世紀(jì)70年代—20世紀(jì)80年代)
20世紀(jì)70年代早期,美國政府以及其他基金會(huì)等組織逐漸失去了對(duì)比較公共管理研究的贊助和支持,美國的大部分國際性研究組織也把注意力紛紛轉(zhuǎn)向解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展等復(fù)雜問題。因此,這對(duì)于失去了財(cái)政與政策支持的美國比較管理組織而言無疑是致命的打擊,這樣的結(jié)果對(duì)比較公共管理的研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的消極影響。同時(shí),與國際委員會(huì)的合并也并沒有對(duì)比較公共管理產(chǎn)生太多的正面作用,相反,比較公共管理的研究則日漸式微。正如黑迪(FerryHeady)所擔(dān)心的那樣,“對(duì)于公共管理制度的研究和國家公共組織的研究,究竟什么是最好的框架”[5]。這一時(shí)期,對(duì)比較公共管理研究的批評(píng)主要集中在以下幾個(gè)方面:第一,比較管理的研究是否具有“科學(xué)性”或者說該學(xué)科是否有明確的學(xué)科邊界。亨德森(KeithHenderson)就曾批評(píng)到,雖然比較公共管理“有某些主要研究題目(發(fā)展中國家、政治系統(tǒng)等),但很難了解其中心議題可能是什么,同樣也很難從中找出任何確定無疑的‘行政的’東西。從表面上看,政治科學(xué)的全部范圍、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)和其他有關(guān)的學(xué)科的一些議題都與比較行政相關(guān)聯(lián)”[6]。第二,用何種方法研究這一領(lǐng)域。更多地批評(píng)者認(rèn)為比較公共管理研究更多地應(yīng)使用定性而非定量方法,而以往的研究卻忽略了這一點(diǎn)。第三,比較公共管理究竟是理論導(dǎo)向的還是實(shí)踐導(dǎo)向的?比較公共管理的研究?jī)?nèi)核應(yīng)該在哪里?這兩個(gè)問題都沒有明確的定論。過去的學(xué)者“花費(fèi)了太多的時(shí)間和精力用于討論比較問題,用于提出一般性的分析框架,用于概述行政環(huán)境,以至于使我們無法集中精力研究行政本身”[7]623。第四,公共管理的可比性問題。搜集不同國家、不同地區(qū)的不同管理方法或模式進(jìn)行比較,其前提必須有比較的標(biāo)準(zhǔn)或基礎(chǔ),這樣才具有可比性。然而“不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn),他們使用不同的方法訪問不同類型的官僚和考察不同的國家的不同問題”[7]625正是基于這些批評(píng),比較公共管理研究不可避免地出現(xiàn)了“身份危機(jī)”(IdentityCrisis)。
(四)比較公共管理研究的復(fù)蘇階段(20世紀(jì)80年代—現(xiàn)今)
經(jīng)過一段時(shí)間的沉寂,20世紀(jì)80年代,比較公共管理研究又重新回到了人們的研究視野,逐漸得到了人們的關(guān)注,這得益于比較公共政策(Compara-tivePublicPolicy,CPP)和發(fā)展行政學(xué)(DevelopmentAdministration)在當(dāng)時(shí)的興起,特別是前者起到了關(guān)鍵作用。按照海德黑梅爾(Heidenheimer)的說法,比較公共政策“就是對(duì)政府政策(governmentpoli-cies)如何開發(fā)、為什么開發(fā)和產(chǎn)生了什么效果進(jìn)行跨國研究”。[8]實(shí)際上,比較公共政策的興起從一開始就是在克服比較公共管理自身缺陷的一種嘗試。•因此,從這個(gè)意義上,與其說是比較公共管理的復(fù)興,不如說是比較公共管理的轉(zhuǎn)型或蛻變。由于比較公共管理研究為比較公共政策研究提供了研究的“土壤”與“預(yù)設(shè)”,因此,比較公共管理研究的復(fù)興具有更深的歷史價(jià)值。
三、當(dāng)代西方國家比較公共管理研究的現(xiàn)存問題
公共管理是指公共管理主體為了解決公共問題，維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)與公共部門施加管理的社會(huì)活動(dòng)[zJ。由此可見，“公共性”是公共管理的本質(zhì)特征，貫穿于公共管理的全過程。公共管理作為一種服務(wù)型的社會(huì)管理模式，必然要將服務(wù)原則定位為其管理的基本原則，在服務(wù)原則的基礎(chǔ)上，管理過程中就會(huì)形成以倫理關(guān)系為基本的人際關(guān)系。這種以倫理關(guān)系為基本關(guān)系的管理模式，決定了公共管理是以道德為其行為選擇的依據(jù)和基礎(chǔ)[s]。因此，作為貫穿公共管理全過程的“公共性”必然會(huì)充分體現(xiàn)管理的內(nèi)容和性質(zhì)，“公共性”是公共管理倫理內(nèi)涵的充分體現(xiàn)。
第一，從主體來看，“公共性”體現(xiàn)的是公共管理的價(jià)值取向、職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。公共管理主體是由國家、政府和社會(huì)公共組織共同構(gòu)成的(這里的國家與政府是從狹義的意義上來說的)?！肮残浴币蠊补芾碇黧w把從事公共管理作為一種崇高的職業(yè)追求和人身價(jià)值目標(biāo)以及崇高的信仰，有隨時(shí)為公共管理奉獻(xiàn)和服務(wù)的精神，而不是在公共管理過程中進(jìn)行索取，要說索取，那就是在從事公共管理職業(yè)中得到精神的滿足?！肮残浴币蠊补芾碇黧w必須具有公共管理道德責(zé)任。公共管理道德責(zé)任，是指公共管理主體依法行使公共管理行政權(quán)力，從事國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)管理所擔(dān)負(fù)的道德義務(wù)。公共管理的道德責(zé)任在內(nèi)容上表現(xiàn)為自律和他律的統(tǒng)一。道德自律體現(xiàn)的是公共管理主體的一種高度的道德責(zé)任感，一種通過公共管理主體內(nèi)心的道德信仰、意識(shí)與信念的強(qiáng)化的自律責(zé)任，是公共管理主體履行“公共性”職責(zé)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力;道德他律是一種法律責(zé)任，是公共管理主體接受來自社會(huì)的公共監(jiān)督，是將公共管理主體應(yīng)遵循的職業(yè)道德法制化，從而將道德責(zé)任上升為法律責(zé)任。通過道德他律防止公共管理主體的權(quán)力尋租行為、工作上的失職讀職以及社會(huì)交往中的權(quán)錢交易等道德性缺失行為。這樣通過道德自律和他律的共同作用來實(shí)現(xiàn)公共管理“公共性”要求的為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和維護(hù)社會(huì)正義的目的，實(shí)現(xiàn)“公共性”要求的“公共人”的社會(huì)良知與責(zé)任。
第二，從對(duì)象來看，“公共性”體現(xiàn)了公共管理的服務(wù)精神。公共管理的客體或?qū)ο笫侵腹彩露▏夜彩聞?wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。“公共性”要求要對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理，以利于公共管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)公共事務(wù)的管理不是一般意義上的企業(yè)或行政管理，而是一種依據(jù)公共權(quán)力的管理。公共權(quán)力是公民授予的，公共管理主體與公民之間是一種委托一的關(guān)系，公共管理主體在運(yùn)用公共管理權(quán)力進(jìn)行公共事務(wù)管理時(shí)，必須受到公民的監(jiān)督，以公民認(rèn)定的是非為是非，不能違背公民的意志，體現(xiàn)的是為公眾服務(wù)的理念。公共管理強(qiáng)調(diào)的是以顧客為中心的服務(wù)而非以政府為中心的控制，使公共權(quán)力的運(yùn)用最大可能地給公眾帶來好處;強(qiáng)調(diào)公共管理者的道德約束，從而使其成為權(quán)力約束的輔助力量，避免公共權(quán)利私人化;追求公共管理的社合貧任，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力和責(zé)任在社會(huì)范圍內(nèi)的一致性閉。因此，根據(jù)公眾的需要提供公共服務(wù)是公共管理的應(yīng)有之義，也是公共管理得以合理和合法存在的依據(jù)。
第三，從手段來看，“公共性”是公共管理公正、公平倫理內(nèi)涵的表現(xiàn)。公共管理是運(yùn)用公共權(quán)力為手段，通過解決公共事務(wù)和公共問題，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的的管理。公共權(quán)力作為公共管理合法性和合理性的手段，是由廣大的人民授予公共管理主體的權(quán)力，公共管理只有體現(xiàn)廣大人民的意愿，做到為人民提供一種公正、公平參與政治和社會(huì)機(jī)會(huì)的政策和制度保障。公共部門自身的活動(dòng)首先就必須體現(xiàn)公正和正義，才具有合理性和實(shí)用性。公共管理只有為人民提供了公正的制度環(huán)境和公平的社會(huì)機(jī)會(huì)，才能充分實(shí)現(xiàn)廣大人民的意志和需要，公共管理才具有其合法地位，公共權(quán)力的公共性要求才得以實(shí)現(xiàn)。也就是說，公共管理只有體現(xiàn)公正、公平的倫理要求，才能實(shí)現(xiàn)公共管理手段的公共性要求。或者說，公共管理手段的公共性要求充分體現(xiàn)了管理的公正、公平的倫理內(nèi)涵。
第四，從價(jià)值目標(biāo)看，“公共性”體現(xiàn)了公共管理中全局的觀念和平衡的理念。公共管理的價(jià)值目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)公共利益。公共管理主體是由各個(gè)公共部門和公共組織組成的，每單個(gè)的部門，將面對(duì)著自身利益和公共利益的追求。公共管理是一種將市場(chǎng)理念引人公共領(lǐng)域的管理，強(qiáng)調(diào)個(gè)體利益是市場(chǎng)理念的要求和特點(diǎn)，而.且個(gè)體利益也是單個(gè)公共部門得以生存的條件和不得不考慮的問題，然而，公共管理又是以實(shí)現(xiàn)公共利益為最終的價(jià)值追求和合法性基礎(chǔ)。這樣，公共管理部門在面臨部門利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，具備全局和平衡的理念是至關(guān)重要的。公共管理中各個(gè)公共部門若不具備全局和平衡的觀念，只顧自身的部門利益或者說是自身部門的利益總是優(yōu)先考慮，就談不上公共利益的實(shí)現(xiàn)，尤其是針對(duì)國際犯罪的預(yù)防與懲治、全球環(huán)境問題的解決等具有全球意義的公共利益的實(shí)現(xiàn)就更是無法保障了。公共管理的出現(xiàn)以及其對(duì)公共利益的價(jià)值目標(biāo)追求的“公共性”就是要求公共部門要以全局為重，具平衡的理念，以完成公共利益的前提下實(shí)現(xiàn)部門的利益。
2公共管理主體的道德性—“公共性”的實(shí)踐基石
從人的道德行為來看，道德性是人在群體生活和職業(yè)實(shí)踐活動(dòng)中所具有的行為品質(zhì)，是人的道德行為的最直接、最根本的道德動(dòng)力。道德存在是人的本質(zhì)屬性，是人的行為選擇的基礎(chǔ)和根據(jù)，而道德性是人的道德存在的表現(xiàn)形式。因此，人.的道德行為即德行是人的道德性的外在表現(xiàn)，德行是由道德性決定的。人在從事某種職業(yè)時(shí)，其行為是否符合該職業(yè)的要求以及是否作出道德選擇，是由其自身具備的道德品質(zhì)決定的。只有具有了該職業(yè)要求的道德品質(zhì)，他才能在職業(yè)過程中做出合乎職業(yè)要求的道德行為結(jié)果。公共管理是一種以公共政策來治理社會(huì)的服務(wù)型管理模式，公共管理的倫理內(nèi)涵是通過公共政策所體現(xiàn)的道德內(nèi)容表現(xiàn)出來的。公共政策的實(shí)質(zhì)是權(quán)利和義務(wù)的分配，是社會(huì)資源、財(cái)富和利益的分配，這就決定了制定和執(zhí)行公共政策不可回避的價(jià)值問題，即體現(xiàn)民主政治的核心價(jià)值—公正和公平問題。公共管理主體只有內(nèi)生具備合乎社會(huì)倫理和道德要求的正義、公平和良心的品質(zhì)，才能在公共政策的制定和執(zhí)行過程中維護(hù)社會(huì)的公正與公平，實(shí)現(xiàn)公共管理政治或經(jīng)濟(jì)的正義;才能作到對(duì)權(quán)利和義務(wù)以及社會(huì)資源、財(cái)富和利益的平等、有效分配，實(shí)現(xiàn)公共管理手段的公平、平等原則，實(shí)現(xiàn)公共管理目的的效率原則。這樣，公共管理主體是否具備公共管理所要求的正義、公平和平等等道德品質(zhì)及其道德品質(zhì)與公共管理要求的道德性的一致程度，直接關(guān)系到公共管理道德內(nèi)容和道德目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從公共管理倫理體現(xiàn)出的4個(gè)“公共性”內(nèi)涵可知，公共管理主體的道德性是公共管理中“公共性”倫理內(nèi)涵實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，是貫穿于公共管理全過程的樞紐和橋梁。公共管理主體具備了公共管理的道德性，有利于公共管理主體在職業(yè)過程中始終堅(jiān)持公共管理的職業(yè)信念，指導(dǎo)其行為選擇，從而導(dǎo)致合乎公共管理職業(yè)要求的行為結(jié)果。公共管理主體的合乎公共管理的道德選擇和行為結(jié)果表現(xiàn)在:首先，保證了其作為公共管理主體的合法性和合倫理性，實(shí)現(xiàn)了公共管理主體的“公共性”內(nèi)涵;其次，由于公共管理主體具備了公共管理要求的道德品質(zhì)，尤其是其將公共管理作為內(nèi)心信仰的職業(yè)，作為其人身的價(jià)值追求，保證了其在管理過程中自始自終堅(jiān)持服務(wù)的精神和態(tài)度，實(shí)現(xiàn)了公共管理對(duì)象的“公共性”;再次，公共管理主體利用公共權(quán)力，通過合乎公共管理倫理、道德要求的公正的政策、制度的制定，為公眾提供公平的、廣泛的參與政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的管理事務(wù)的政策和制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了公共管理的手段的“公共性”要求;最后，因?yàn)橐陨系膸讉€(gè)“公共性”的實(shí)現(xiàn)都是以實(shí)現(xiàn)公共管理的價(jià)值目標(biāo)—公共利益為核心和宗旨的，所以，在以上的幾個(gè)“公共性”實(shí)現(xiàn)的同時(shí)公共管理的價(jià)值目標(biāo)的“公共性”必然得到實(shí)現(xiàn)。綜上所述，公共管理的“公共性”的實(shí)現(xiàn)是以公共管理主體的道德性為基礎(chǔ)和前提的，公共管理主體是貫穿于管理全過程的橋梁和樞紐。
3公共管理主體的道德性要素
通過以上的分析可知，公共管理主體的道德性關(guān)系到公共管理的“公共性”倫理內(nèi)涵的實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)的程度和效果。公共管理主體的道德性作為一種道德品質(zhì)是可以通過教育而獲得和積累的。公共管理主體應(yīng)具備什么樣的德性呢?
第一，公共管理主體在道德上應(yīng)具備以公共利益為標(biāo)準(zhǔn)的反思平衡能力。反思平衡是指人在面臨價(jià)值抉擇時(shí)，必須審慎地反思自己的行為動(dòng)機(jī)，將自己的局部的行動(dòng)偏好與社會(huì)的道德規(guī)范相比，通過調(diào)適自己的行動(dòng)偏好而使自己做出來的行動(dòng)符合倫理規(guī)范，使它們之間取得一致與平衡[6]。作為公共管理職業(yè)者以及公共管理目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)者，公共管理主體在職業(yè)過程中必須具備的反思平衡能力必然表現(xiàn)為:公共管理主體在進(jìn)行價(jià)值抉擇時(shí)，必須將其局部的行動(dòng)偏好與該職業(yè)要求的最高倫理規(guī)范相符合，并取得一致與平衡。作為公共管理的價(jià)值取向、最終目標(biāo)以及公共管理合法性的唯一標(biāo)準(zhǔn)，公共利益理所當(dāng)然是公共管理所要求的最高指示的道德規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)公共利益為公共管理主體的價(jià)值目標(biāo)和追求。因此，公共管理主體在職業(yè)過程中，面臨多種價(jià)值抉擇時(shí)，必須以公共利益作為道德反思平衡的標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)適自己的行動(dòng)偏好與公共利益所要求和指示的最高倫理規(guī)范一致。具備了這種反思平衡能力后，公共管理主體才會(huì)始終以公共利益作為其管理和服務(wù)的立場(chǎng)和出發(fā)點(diǎn)，將公共利益作為其的一種精神信仰和追求，從而有利于促進(jìn)公共利益的發(fā)展。
關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會(huì)管理論
內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識(shí)事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國關(guān)于公共管理問題的討論與爭(zhēng)鳴雖早已開鑼，但對(duì)其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學(xué)者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn)；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。
（二）關(guān)于公共管理類型
為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。
1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對(duì)國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。
2．政府公共事務(wù)?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應(yīng)于管理團(tuán)體和國家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個(gè)國家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)?！睉?yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個(gè)國家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。
3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。
如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵
公共管理的主體是國家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。
1．國家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會(huì)，國家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個(gè)“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國家來自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會(huì)是不可分的。國家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會(huì)性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊?，國家存在于社會(huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會(huì)來談國家的存在和作用。
2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)?，在?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。
（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來。
“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會(huì)各種公共組織。
2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。
正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級(jí)用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識(shí)和對(duì)待。
馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。
此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。
應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動(dòng)和過程的社會(huì)性
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng)的績(jī)效方面，公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求為行為導(dǎo)向，納稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。
2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通過各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場(chǎng)，由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。
總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。
三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問題。
（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒有社會(huì)性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。
2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級(jí)社會(huì)里，不靠國家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。
（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)
公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?、政府產(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了，國家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長(zhǎng)期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì)，包括國家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國家、政府則是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡(jiǎn)言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無階級(jí)、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系
學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實(shí)上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。
公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級(jí)學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個(gè)綜合“三界”（國家、政府、社會(huì)）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn)；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。
（二）關(guān)于公共管理類型
為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。
1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對(duì)國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。
2．政府公共事務(wù)。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個(gè)國家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個(gè)國家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。
3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。
如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵
公共管理的主體是國家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。
1．國家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會(huì)，國家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個(gè)“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國家來自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會(huì)是不可分的。國家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會(huì)性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作[來用。也就是說，國家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊?，國家存在于社會(huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會(huì)來談國家的存在和作用。
2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)?，在?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。
（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來。
“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會(huì)各種公共組織。
2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。
正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級(jí)用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識(shí)和對(duì)待。
馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。
此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。
應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動(dòng)和過程的社會(huì)性
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng)的績(jī)效方面，公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)[來民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求為行為導(dǎo)向，納稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。
2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通過各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場(chǎng)，由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。
總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。
三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問題。
（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒有社會(huì)性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。
2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級(jí)社會(huì)里，不靠國家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。
（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)
公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?、政府產(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了，國家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長(zhǎng)期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì)，包括國家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國家、政府則是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡(jiǎn)言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無階級(jí)、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系
學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實(shí)上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。
公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級(jí)學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個(gè)綜合“三界”（國家、政府、社會(huì)）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見。
在具體思路上，筆者認(rèn)為按內(nèi)涵與外延去尋找構(gòu)建學(xué)科體系的思路也許是一條出路之一。這里有一個(gè)“個(gè)別——一般——個(gè)別”的認(rèn)識(shí)辯證法。具體來說，可以先把方方面面的公共管理羅列出來，進(jìn)行歸類分析，然后再提煉出貫通所有類型的共同點(diǎn)。按筆者管見，先找出公共管理的“三界”（如上述），再綜合貫穿“三界”的共同點(diǎn)。這些共同點(diǎn)大體有：（l）公共管理及其相關(guān)概念分析；（2）公共管理的邏輯起點(diǎn)：公共問題；（3）公共管理的歷史發(fā)展：傳統(tǒng)與現(xiàn)代；（4）公共管理的組織機(jī)構(gòu)：國家、政府、社會(huì)組織；（5）公共管理的理論基礎(chǔ)：公共選擇、委托、交易成本；（6）公共管理的基本職能：職責(zé)、功能與任務(wù)；（7）公共管理的基本范圍：公共物品、公共服務(wù)；（8）公共管理的運(yùn)作過程：決策、執(zhí)行與監(jiān)督；（9）公共管理的保障：戰(zhàn)略、策略與方法；（10）公共管理的抽象行為：公共政策與政策分析；（11）公共管理的物質(zhì)基礎(chǔ)：稅收與公共財(cái)政；（12）公共管理的行為規(guī)范：道德與法；（13）公共管理的績(jī)效評(píng)估：定量與定性，公共與效率。
學(xué)科建設(shè)之中還有課程設(shè)置問題?？傮w而言，經(jīng)過多次專家組研討、論證并通過國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)辦公室審定頒布的公共管理碩士（MPA）專業(yè)學(xué)位的課程設(shè)置方案是合理的和可行的。只是，如果筆者提出的公共管理社會(huì)性內(nèi)涵的意見能夠成立的話，那么社會(huì)學(xué)似乎應(yīng)成為一門獨(dú)立的專業(yè)基礎(chǔ)課程，加進(jìn)核心課程之列，使專業(yè)基礎(chǔ)課程變成政（治）、法（律）、經(jīng)（濟(jì)）、管（理）、社（會(huì)）五大基礎(chǔ)理論支撐的學(xué)科體系。同時(shí)，應(yīng)該從各個(gè)方面去加強(qiáng)學(xué)生的社會(huì)學(xué)基本理論和基本方法的學(xué)習(xí)，提高學(xué)生從社會(huì)學(xué)方面去分析問題和解決問題的能力，使學(xué)生的綜合素質(zhì)更加趨向完整和優(yōu)化。
二、“公共性”的由來及演變過程
根據(jù)《辭?！返慕忉?，“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對(duì)。《禮記·禮運(yùn)》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意。《漢語大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來，“公共”的中文語義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認(rèn)為“公眾”一詞有兩個(gè)起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時(shí)意味著具備公共精神和意識(shí)是一個(gè)人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會(huì)里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會(huì)層面的非個(gè)體性，在古希臘政治社會(huì)里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了，隨著時(shí)展，當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點(diǎn)。
哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門，而是指一種建立在社會(huì)公／私二元對(duì)立基礎(chǔ)之上的獨(dú)特概念，它誕生于成熟的資產(chǎn)階級(jí)私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上，并具有獨(dú)特批判功能。關(guān)于公共性的演變，哈貝馬斯認(rèn)為，自古希臘以來，社會(huì)有明確的公私劃分，公代表國家，私代表家庭和市民社會(huì)。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見或進(jìn)行交往的場(chǎng)所，那時(shí)雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀(jì)，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代（17、18世紀(jì)）以來，在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
受到國外對(duì)這一問題研究的啟發(fā)，國內(nèi)也有學(xué)者從社會(huì)領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認(rèn)為，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，國家與市民社會(huì)，政治生活與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有對(duì)應(yīng)的相關(guān)性。整個(gè)近代社會(huì)發(fā)展史的客觀進(jìn)程，都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化，這樣一來，整個(gè)社會(huì)就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會(huì)分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過程中，國家的職能也開始了分化的歷程，除出現(xiàn)了國家職能的多樣化趨勢(shì)，其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團(tuán)和被統(tǒng)治集團(tuán)的關(guān)系中實(shí)現(xiàn)的，所以，雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容，但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個(gè)純粹的公共性的領(lǐng)域。因此，社會(huì)領(lǐng)域的分化引發(fā)國家職能的分解，從而導(dǎo)致公共性的彰顯。
在論及公共性在近代的演變時(shí)，國內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在近代功利哲學(xué)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進(jìn)一步喪失，現(xiàn)時(shí)情況是，“通過集體的方式尋求更大的善已被個(gè)人的計(jì)算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實(shí)踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義，有的只是原子個(gè)人的集合體；這里沒有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體?！彪m然美國公共行政對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)公共性有過幾種理論，包括以利益集團(tuán)形式表現(xiàn)出來的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現(xiàn)出來的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現(xiàn)出來的公共（立法的視角）；以消費(fèi)者形式表現(xiàn)出來的公共（提供服務(wù)的視角）；以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來的公共（公民權(quán)視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ)，公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展，及對(duì)集體公共群體和弱勢(shì)群體的關(guān)懷，等等。
哈貝馬斯也認(rèn)為，隨著資產(chǎn)階級(jí)社會(huì)的發(fā)展變化，出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領(lǐng)域，二者沒有實(shí)質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱政治層面，而用公共領(lǐng)域指稱社會(huì)層面?！P者注），由此導(dǎo)致公共性喪失?！皟煞N相關(guān)的辯證趨勢(shì)表明公共性已經(jīng)瓦解：它越來越深入社會(huì)領(lǐng)域，同時(shí)也失去了其政治功能，也就是說，失去了讓公開事實(shí)接受具有批判意識(shí)的公眾監(jiān)督的政治功能?！痹谶@里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
在我看來，關(guān)于“公共性”本源及演變，其實(shí)離不開整個(gè)社會(huì)環(huán)境的變化背景，這一背景包括社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的和政治的因素。首先，最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會(huì)，由于沒有明確的公／私領(lǐng)域劃分，在政治領(lǐng)域，代表國家權(quán)力的“公”吞沒了“私”，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，表現(xiàn)為國家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面控制，因而公共性等同于國家權(quán)力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨(dú)有領(lǐng)域，與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域盛行自由主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，在政治領(lǐng)域采取國家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對(duì)純粹管理技術(shù)和效率的追求，從而形成對(duì)公共行政的公共精神和公共價(jià)值的沖擊，于是就有新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現(xiàn)代社會(huì)“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為國家干預(yù)與自由經(jīng)濟(jì)并存，而在政治領(lǐng)域，以第三部門為核心的公民社會(huì)成長(zhǎng)壯大，社群主義盛行，引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問題再一次被重視起來，此時(shí)，突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)在要求，同時(shí)也是公民社會(huì)外力推動(dòng)的結(jié)果。
三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵
在對(duì)國內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問題的相關(guān)論述做一番考察之后，我們?nèi)匀徊坏貌幻媾R一個(gè)根本性的問題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒有給出自己明確的答案之前，我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)公共性問題的闡述可以有很多角度，不同學(xué)科也有不同的認(rèn)可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對(duì)“公共性”的內(nèi)涵進(jìn)行闡述的觀點(diǎn)，就可以歸納為以下六個(gè)方面：
1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認(rèn)為，“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動(dòng)基本性質(zhì)和行為歸宿的一個(gè)重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會(huì)的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點(diǎn)出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動(dòng)。由此，衡量政府活動(dòng)是否達(dá)到公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)是，公共政策及其執(zhí)行是否堅(jiān)持和維護(hù)了公民的基本權(quán)利，是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達(dá)了公民的意志，政策與執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等。在道德層面上，“公共性”應(yīng)是每一個(gè)政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務(wù)，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執(zhí)行過程中，防止部門和個(gè)人偏私的利益驅(qū)動(dòng)。在政治過程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動(dòng)上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機(jī)制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過程，它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開發(fā)性，以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息，并能夠與政策制定者進(jìn)行磋商；公民的利益能否通過民主的程序得到表達(dá)與整合；公民依靠怎樣一組規(guī)則來決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財(cái)政活動(dòng)中，評(píng)價(jià)“公共性”價(jià)值是否滿足的核心要素，應(yīng)是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標(biāo)，以及相關(guān)的財(cái)政制度和規(guī)則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財(cái)政活動(dòng)的價(jià)值基礎(chǔ)》，《中國行政管理》2001年第1期。）。
2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神。現(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個(gè)方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源；法的精神，它意味著政府的一切活動(dòng)應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約；公正的精神，即承認(rèn)社會(huì)公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害；公共服務(wù)的精神，即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配，政府的施政過程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動(dòng)中的實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)是：逐步實(shí)現(xiàn)政府與公民平等化；行政權(quán)力既受到保護(hù)又受到制約；行政活動(dòng)既有效率又有責(zé)任；公共行政是由民眾驅(qū)動(dòng)的、積極的、合作主義的、參與的過程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國行政管理》1995年第5期。）。
3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強(qiáng)調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)；它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù)，揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監(jiān)督，以公民認(rèn)定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現(xiàn)著行政過程中的責(zé)任，要求行政行為必須對(duì)其后果無條件承擔(dān)責(zé)任；它強(qiáng)調(diào)了行政過程中必須有公民參與，強(qiáng)調(diào)注意聽取公民的意見，這就要求行政過程中的公開性與透明性；它強(qiáng)調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認(rèn)可，這就要求有向公民報(bào)告的制度，工作一定周期后，政府應(yīng)按程序向公民報(bào)告，以接受公民審查并予以通過，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國地方行政機(jī)構(gòu)改革面臨的三個(gè)轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》2000年第7期。）。
4.作為一種價(jià)值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認(rèn)為，由于行政體系的價(jià)值基礎(chǔ)是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價(jià)值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說，政府把自我表達(dá)存在的公共性作為至高無上的原則，政府的組織機(jī)構(gòu)、行為方式、運(yùn)行機(jī)制、政策規(guī)范等，都無條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實(shí)體，但這個(gè)實(shí)體卻沒有自己的獨(dú)立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個(gè)社會(huì)集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現(xiàn)出來的是整個(gè)社會(huì)的公共利益和政治要求。政府價(jià)值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機(jī)制之中的，有法律法規(guī)和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。
5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政過分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會(huì)公平。強(qiáng)調(diào)所有公民平等的政治和社會(huì)機(jī)會(huì)。它同樣代表著對(duì)所有公民而不是對(duì)公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以及對(duì)公共部門經(jīng)決策和實(shí)施項(xiàng)目負(fù)責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權(quán)力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵(lì)因素，需要考慮其他價(jià)值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會(huì)責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時(shí)又是平等的服務(wù)（注：參見［美］張夢(mèng)中等《尋求社會(huì)公平與民主價(jià)值》，《公共行政》2001年第3期。）。
6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點(diǎn)探討的資產(chǎn)階級(jí)公共性的本質(zhì)。他認(rèn)為，“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”，從而“公共性成為國家機(jī)構(gòu)本身的組織原則”。他進(jìn)一步提出，在資產(chǎn)階級(jí)哲學(xué)那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達(dá)出來。而在法哲學(xué)那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀(jì)的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會(huì)獨(dú)立領(lǐng)域的批判力量和促進(jìn)資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治合法化的獻(xiàn)身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
綜合起來，有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點(diǎn)主要集中在以下方面：首先，在倫理價(jià)值層面上，“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動(dòng)的公正與正義。其次，在公共權(quán)力的運(yùn)用上，“公共性”要體現(xiàn)人民和政府行為的合法性。第三，在公共部門運(yùn)作過程中，“公共性”體現(xiàn)為公開與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動(dòng)的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在理念表達(dá)上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會(huì)及其公共輿論的監(jiān)督作用（哈貝馬斯）?？傊瑑A向于把“公共性”作為公共部門管理活動(dòng)的最終價(jià)值觀，在此之下，才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價(jià)值體系。
盡管在公共性問題上，不同時(shí)期、不同角度的理解存在差異，但對(duì)于公共管理，基于它是一種為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門管理活動(dòng)，我們把這種管理活動(dòng)的公共性內(nèi)涵歸納為以下四個(gè)方面：一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會(huì)公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體（這里的國家、政府與社會(huì)都是從狹義的意義上說的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價(jià)值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟(jì)地和富有效率地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)不同，公共管理的價(jià)值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個(gè)人本位主義和自利性本質(zhì)之上，把追求個(gè)人效率或利益最大化作為目標(biāo)取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實(shí)現(xiàn)公眾的高度參與、社會(huì)公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會(huì)的基石，是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言，“契約，沒有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認(rèn)為，國家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運(yùn)用公共權(quán)利實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的社會(huì)活動(dòng)，因此，公共權(quán)力是公共管理活動(dòng)的后盾和基礎(chǔ)，公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對(duì)象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，即國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)，無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對(duì)公共事務(wù)的管理首先從公共問題入手，公共問題是公共管理的邏輯起點(diǎn)。同時(shí)，由于對(duì)公共事務(wù)的管理，最終要達(dá)到的目標(biāo)或宗旨是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的公共利益，因此，公共事務(wù)、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。
四、公共管理的公共性與社會(huì)性的異同
“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵，與公共管理在本質(zhì)上是一種社會(huì)治理活動(dòng)之間存在怎樣的聯(lián)系，這是個(gè)至關(guān)重要的問題。它涉及到我們對(duì)于公共管理研究的基本價(jià)值取向，即它是實(shí)證的過程還是規(guī)范的研究，或是兩者兼而有之。
我們認(rèn)為，就總體而言，作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵，公共性與社會(huì)性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級(jí)與國家產(chǎn)生之前的原始社會(huì)時(shí)期，公共性與社會(huì)性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的；隨著階級(jí)與國家的產(chǎn)生，國家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會(huì)領(lǐng)域中凸顯并獨(dú)立出來；而在階級(jí)與國家消亡之后，公共性與社會(huì)性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級(jí)與國家產(chǎn)生到消亡這一歷史時(shí)期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發(fā)展過程可以得出，社會(huì)性是公共性的存在基礎(chǔ)，公共性則是社會(huì)性的特殊體現(xiàn)；社會(huì)性具有量的規(guī)定性，公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類社會(huì)不斷發(fā)展，公共性將不斷擴(kuò)張與壯大，最后發(fā)展成為社會(huì)性。
1.公共性與社會(huì)性的區(qū)別
首先，從概念的定義上看，社會(huì)是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語詞典中，社會(huì)有兩層意思，一是指由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體；二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群。我們平常所說的社會(huì)，既可以指最廣義的“人類社會(huì)”，也可以指狹義的社會(huì)性事務(wù)，如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此，理論上對(duì)社會(huì)這個(gè)概念作界定并不簡(jiǎn)單，從不同的角度都可以定義社會(huì)。認(rèn)為，物質(zhì)實(shí)踐創(chuàng)造了社會(huì)，社會(huì)本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系，“生產(chǎn)關(guān)系總和起來就構(gòu)成所謂社會(huì)關(guān)系，構(gòu)成所謂社會(huì)，并且是構(gòu)成一個(gè)處于一定歷史發(fā)展階段上的社會(huì)，具有獨(dú)特的特征的社會(huì)?！保ㄗⅲ簩O曉莉：《中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家與社會(huì)》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第9頁。）
政治科學(xué)常用的社會(huì)概念，最初在思想家眼里是與國家等同的，例如盧梭就把國家、社會(huì)共同體和社會(huì)契約混用起來。直到19世紀(jì)以后，大多數(shù)資產(chǎn)階級(jí)理論家才開始把社會(huì)當(dāng)作與國家對(duì)立的社會(huì)領(lǐng)域，即市民社會(huì)或公共社會(huì)。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個(gè)前提：即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時(shí)間順序說，先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ)，我們可以名之為社會(huì)。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)，我們可以名之為國家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財(cái)產(chǎn)，政治社會(huì)即由此而產(chǎn)生?！保ㄗⅲ海溃┠柛骸豆糯鐣?huì)》，楊東莼等譯，商務(wù)印書館1995年版，第6頁。）把社會(huì)性看成是人的本質(zhì)屬性，并認(rèn)為社會(huì)的產(chǎn)生先于國家，因而國家代表的公共性與社會(huì)性不能如早期思想家所認(rèn)為的那樣可以等同或渾然一體。
其次，在公共管理實(shí)踐中，公共與社會(huì)各有所指。平常說的“小政府、大社會(huì)”模式，是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會(huì)性的實(shí)際體現(xiàn)，表明在政府與社會(huì)二元對(duì)立的情況下，政府代表的公共性與社會(huì)所代表的社會(huì)性相互關(guān)系的狀況。一般而言，公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威，而社會(huì)性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。
2.公共性與社會(huì)性的聯(lián)系
其主要表現(xiàn)在于：公共性來源于社會(huì)性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級(jí)社會(huì)里，公共性實(shí)際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會(huì)性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會(huì)性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在：
首先，從起源看，早期的思想家對(duì)公共性與社會(huì)性是分不清的或認(rèn)為等同的，表現(xiàn)在政治上就是國家與社會(huì)根本混淆。如柏拉圖認(rèn)為，國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達(dá)到正義或公道的手段。在這里，他是把國家與社會(huì)等同起來，混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結(jié)合，因?yàn)檫€沒有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力（注：鄒永賢主編：《國家學(xué)說史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁。）。直到亞里士多德那里，才區(qū)分了國家與社會(huì)，認(rèn)為國家起源于社會(huì)，是社會(huì)自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國家源于社會(huì)說，同時(shí)指出，“在這里，國家是直接地和主要地從氏族社會(huì)本身內(nèi)部發(fā)展起來的階級(jí)斗爭(zhēng)中產(chǎn)生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁。）。因此，我們認(rèn)為，國家所代表的公共性與整個(gè)社會(huì)所代表的社會(huì)性是具有產(chǎn)生的異時(shí)性的。
其次，從哲學(xué)意義上講，社會(huì)性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個(gè)人），私中也有公（共同事務(wù)和利益）”（注：夏書章：《現(xiàn)代公共管理概論》，長(zhǎng)春出版社2000年版，第3頁。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會(huì)性。與此同時(shí)，公共性作為共性是對(duì)社會(huì)群體中的個(gè)性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識(shí)表達(dá)，因此，公共性脫離了社會(huì)個(gè)體的雜亂無章和無序，成為一定團(tuán)體的集中意志。還應(yīng)看到，在發(fā)展趨勢(shì)上，隨著社會(huì)自治的完善和國家作為統(tǒng)治工具的最后消亡，公共性與社會(huì)性將再次趨同，達(dá)到終級(jí)目標(biāo)的社會(huì)性，實(shí)現(xiàn)古人所稱頌的社會(huì)大同。如《禮記·禮運(yùn)》所說，“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，……故外戶而不閉，是謂大同?！惫残耘c社會(huì)性由混沌統(tǒng)一到分離對(duì)立，再到在新的社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一，體現(xiàn)了公共性與社會(huì)性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進(jìn)過程。
再次，在具體實(shí)踐中，公共管理的公共性以社會(huì)性為參考坐標(biāo)。表現(xiàn)為公共部門的活動(dòng)越是接近社會(huì)，其公共性越明顯；越遠(yuǎn)離社會(huì)，其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會(huì)中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，管理原則從對(duì)上負(fù)責(zé)向?qū)ο仑?fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，如此等等，其結(jié)果都使公共管理活動(dòng)更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來效益。
五、公共管理的公共性及其與社會(huì)性關(guān)系問題研究的現(xiàn)實(shí)意義
公共性與社會(huì)性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念，同時(shí)二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國家（政府）與社會(huì)之間的相互關(guān)系，由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實(shí)問題的理論工具，從而使得對(duì)這一問題的研究不僅具有理論上的意義，更有實(shí)踐上的方法論意義。
首先，認(rèn)為，人類社會(huì)生活中的問題或現(xiàn)象都具有自然和社會(huì)雙重屬性。公共管理既是一項(xiàng)主觀見諸客觀的管理過程，又是一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，因此我們?cè)诜治鲞@一現(xiàn)象時(shí)，就必須既看到它自然發(fā)展的演變過程，又要注意這一過程的社會(huì)屬性。針對(duì)這種社會(huì)屬性，人們的態(tài)度、方法不是企圖超越或跨過它，而應(yīng)該是在承認(rèn)它的前提下，不斷根據(jù)時(shí)展和環(huán)境變化的需要，探索公共管理不同的運(yùn)行模式。
二、“公共性”的由來及演變過程
根據(jù)《辭?！返慕忉專肮钡闹形暮x為“公共；共同”，與“私”相對(duì)?！抖Y記·禮運(yùn)》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意?！稘h語大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來，“公共”的中文語義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認(rèn)為“公眾”一詞有兩個(gè)起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時(shí)意味著具備公共精神和意識(shí)是一個(gè)人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會(huì)里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會(huì)層面的非個(gè)體性，在古希臘政治社會(huì)里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了，隨著時(shí)展，當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點(diǎn)。
哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門，而是指一種建立在社會(huì)公／私二元對(duì)立基礎(chǔ)之上的獨(dú)特概念，它誕生于成熟的資產(chǎn)階級(jí)私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上，并具有獨(dú)特批判功能。關(guān)于公共性的演變，哈貝馬斯認(rèn)為，自古希臘以來，社會(huì)有明確的公私劃分，公代表國家，私代表家庭和市民社會(huì)。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見或進(jìn)行交往的場(chǎng)所，那時(shí)雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀(jì)，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代（17、18世紀(jì)）以來，在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
受到國外對(duì)這一問題研究的啟發(fā)，國內(nèi)也有學(xué)者從社會(huì)領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認(rèn)為，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，國家與市民社會(huì)，政治生活與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有對(duì)應(yīng)的相關(guān)性。整個(gè)近代社會(huì)發(fā)展史的客觀進(jìn)程，都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化，這樣一來，整個(gè)社會(huì)就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會(huì)分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過程中，國家的職能也開始了分化的歷程，除出現(xiàn)了國家職能的多樣化趨勢(shì)，其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團(tuán)和被統(tǒng)治集團(tuán)的關(guān)系中實(shí)現(xiàn)的，所以，雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容，但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個(gè)純粹的公共性的領(lǐng)域。因此，社會(huì)領(lǐng)域的分化引發(fā)國家職能的分解，從而導(dǎo)致公共性的彰顯。
在論及公共性在近代的演變時(shí)，國內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在近代功利哲學(xué)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進(jìn)一步喪失，現(xiàn)時(shí)情況是，“通過集體的方式尋求更大的善已被個(gè)人的計(jì)算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實(shí)踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義，有的只是原子個(gè)人的集合體；這里沒有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國公共行政對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)公共性有過幾種理論，包括以利益集團(tuán)形式表現(xiàn)出來的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現(xiàn)出來的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現(xiàn)出來的公共（立法的視角）；以消費(fèi)者形式表現(xiàn)出來的公共（提供服務(wù)的視角）；以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來的公共（公民權(quán)視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ)，公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展，及對(duì)集體公共群體和弱勢(shì)群體的關(guān)懷，等等。
哈貝馬斯也認(rèn)為，隨著資產(chǎn)階級(jí)社會(huì)的發(fā)展變化，出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領(lǐng)域，二者沒有實(shí)質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱政治層面，而用公共領(lǐng)域指稱社會(huì)層面?！P者注），由此導(dǎo)致公共性喪失?！皟煞N相關(guān)的辯證趨勢(shì)表明公共性已經(jīng)瓦解：它越來越深入社會(huì)領(lǐng)域，同時(shí)也失去了其政治功能，也就是說，失去了讓公開事實(shí)接受具有批判意識(shí)的公眾監(jiān)督的政治功能?！痹谶@里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
在我看來，關(guān)于“公共性”本源及演變，其實(shí)離不開整個(gè)社會(huì)環(huán)境的變化背景，這一背景包括社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的和政治的因素。首先，最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會(huì)，由于沒有明確的公／私領(lǐng)域劃分，在政治領(lǐng)域，代表國家權(quán)力的“公”吞沒了“私”，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，表現(xiàn)為國家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面控制，因而公共性等同于國家權(quán)力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨(dú)有領(lǐng)域，與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域盛行自由主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，在政治領(lǐng)域采取國家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對(duì)純粹管理技術(shù)和效率的追求，從而形成對(duì)公共行政的公共精神和公共價(jià)值的沖擊，于是就有新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現(xiàn)代社會(huì)“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為國家干預(yù)與自由經(jīng)濟(jì)并存，而在政治領(lǐng)域，以第三部門為核心的公民社會(huì)成長(zhǎng)壯大，社群主義盛行，引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問題再一次被重視起來，此時(shí)，突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)在要求，同時(shí)也是公民社會(huì)外力推動(dòng)的結(jié)果。
三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵
在對(duì)國內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問題的相關(guān)論述做一番考察之后，我們?nèi)匀徊坏貌幻媾R一個(gè)根本性的問題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒有給出自己明確的答案之前，我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)公共性問題的闡述可以有很多角度，不同學(xué)科也有不同的認(rèn)可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對(duì)“公共性”的內(nèi)涵進(jìn)行闡述的觀點(diǎn)，就可以歸納為以下六個(gè)方面：
1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認(rèn)為，“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動(dòng)基本性質(zhì)和行為歸宿的一個(gè)重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會(huì)的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點(diǎn)出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動(dòng)。由此，衡量政府活動(dòng)是否達(dá)到公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)是，公共政策及其執(zhí)行是否堅(jiān)持和維護(hù)了公民的基本權(quán)利，是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達(dá)了公民的意志，政策與執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等。在道德層面上，“公共性”應(yīng)是每一個(gè)政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務(wù)，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執(zhí)行過程中，防止部門和個(gè)人偏私的利益驅(qū)動(dòng)。在政治過程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動(dòng)上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機(jī)制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過程，它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開發(fā)性，以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息，并能夠與政策制定者進(jìn)行磋商；公民的利益能否通過民主的程序得到表達(dá)與整合；公民依靠怎樣一組規(guī)則來決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財(cái)政活動(dòng)中，評(píng)價(jià)“公共性”價(jià)值是否滿足的核心要素，應(yīng)是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標(biāo)，以及相關(guān)的財(cái)政制度和規(guī)則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財(cái)政活動(dòng)的價(jià)值基礎(chǔ)》，《中國行政管理》2001年第1期。）。
2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神?，F(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個(gè)方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源；法的精神，它意味著政府的一切活動(dòng)應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約；公正的精神，即承認(rèn)社會(huì)公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害；公共服務(wù)的精神，即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配，政府的施政過程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動(dòng)中的實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)是：逐步實(shí)現(xiàn)政府與公民平等化；行政權(quán)力既受到保護(hù)又受到制約；行政活動(dòng)既有效率又有責(zé)任；公共行政是由民眾驅(qū)動(dòng)的、積極的、合作主義的、參與的過程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國行政管理》1995年第5期。）。
3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強(qiáng)調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)；它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù)，揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監(jiān)督，以公民認(rèn)定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現(xiàn)著行政過程中的責(zé)任，要求行政行為必須對(duì)其后果無條件承擔(dān)責(zé)任；它強(qiáng)調(diào)了行政過程中必須有公民參與，強(qiáng)調(diào)注意聽取公民的意見，這就要求行政過程中的公開性與透明性；它強(qiáng)調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認(rèn)可，這就要求有向公民報(bào)告的制度，工作一定周期后，政府應(yīng)按程序向公民報(bào)告，以接受公民審查并予以通過，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國地方行政機(jī)構(gòu)改革面臨的三個(gè)轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》2000年第7期。）。
4.作為一種價(jià)值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認(rèn)為，由于行政體系的價(jià)值基礎(chǔ)是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價(jià)值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說，政府把自我表達(dá)存在的公共性作為至高無上的原則，政府的組織機(jī)構(gòu)、行為方式、運(yùn)行機(jī)制、政策規(guī)范等，都無條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實(shí)體，但這個(gè)實(shí)體卻沒有自己的獨(dú)立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個(gè)社會(huì)集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現(xiàn)出來的是整個(gè)社會(huì)的公共利益和政治要求。政府價(jià)值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機(jī)制之中的，有法律法規(guī)和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。
5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政過分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會(huì)公平。強(qiáng)調(diào)所有公民平等的政治和社會(huì)機(jī)會(huì)。它同樣代表著對(duì)所有公民而不是對(duì)公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以及對(duì)公共部門經(jīng)決策和實(shí)施項(xiàng)目負(fù)責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權(quán)力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵(lì)因素，需要考慮其他價(jià)值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會(huì)責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時(shí)又是平等的服務(wù)（注：參見［美］張夢(mèng)中等《尋求社會(huì)公平與民主價(jià)值》，《公共行政》2001年第3期。）。
6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點(diǎn)探討的資產(chǎn)階級(jí)公共性的本質(zhì)。他認(rèn)為，“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”，從而“公共性成為國家機(jī)構(gòu)本身的組織原則”。他進(jìn)一步提出，在資產(chǎn)階級(jí)哲學(xué)那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達(dá)出來。而在法哲學(xué)那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀(jì)的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會(huì)獨(dú)立領(lǐng)域的批判力量和促進(jìn)資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治合法化的獻(xiàn)身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
綜合起來，有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點(diǎn)主要集中在以下方面：首先，在倫理價(jià)值層面上，“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動(dòng)的公正與正義。其次，在公共權(quán)力的運(yùn)用上，“公共性”要體現(xiàn)人民和政府行為的合法性。第三，在公共部門運(yùn)作過程中，“公共性”體現(xiàn)為公開與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動(dòng)的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在理念表達(dá)上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會(huì)及其公共輿論的監(jiān)督作用（哈貝馬斯）?？傊?，傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動(dòng)的最終價(jià)值觀，在此之下，才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價(jià)值體系。
盡管在公共性問題上，不同時(shí)期、不同角度的理解存在差異，但對(duì)于公共管理，基于它是一種為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門管理活動(dòng)，我們把這種管理活動(dòng)的公共性內(nèi)涵歸納為以下四個(gè)方面：一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會(huì)公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體（這里的國家、政府與社會(huì)都是從狹義的意義上說的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價(jià)值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟(jì)地和富有效率地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)不同，公共管理的價(jià)值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個(gè)人本位主義和自利性本質(zhì)之上，把追求個(gè)人效率或利益最大化作為目標(biāo)取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實(shí)現(xiàn)公眾的高度參與、社會(huì)公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會(huì)的基石，是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言，“契約，沒有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認(rèn)為，國家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運(yùn)用公共權(quán)利實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的社會(huì)活動(dòng)，因此，公共權(quán)力是公共管理活動(dòng)的后盾和基礎(chǔ)，公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對(duì)象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，即國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)，無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對(duì)公共事務(wù)的管理首先從公共問題入手，公共問題是公共管理的邏輯起點(diǎn)。同時(shí)，由于對(duì)公共事務(wù)的管理，最終要達(dá)到的目標(biāo)或宗旨是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的公共利益，因此，公共事務(wù)、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。
四、公共管理的公共性與社會(huì)性的異同
“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵，與公共管理在本質(zhì)上是一種社會(huì)治理活動(dòng)之間存在怎樣的聯(lián)系，這是個(gè)至關(guān)重要的問題。它涉及到我們對(duì)于公共管理研究的基本價(jià)值取向，即它是實(shí)證的過程還是規(guī)范的研究，或是兩者兼而有之。
我們認(rèn)為，就總體而言，作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵，公共性與社會(huì)性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級(jí)與國家產(chǎn)生之前的原始社會(huì)時(shí)期，公共性與社會(huì)性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的；隨著階級(jí)與國家的產(chǎn)生，國家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會(huì)領(lǐng)域中凸顯并獨(dú)立出來；而在階級(jí)與國家消亡之后，公共性與社會(huì)性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級(jí)與國家產(chǎn)生到消亡這一歷史時(shí)期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發(fā)展過程可以得出，社會(huì)性是公共性的存在基礎(chǔ)，公共性則是社會(huì)性的特殊體現(xiàn)；社會(huì)性具有量的規(guī)定性，公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類社會(huì)不斷發(fā)展，公共性將不斷擴(kuò)張與壯大，最后發(fā)展成為社會(huì)性。
1.公共性與社會(huì)性的區(qū)別
首先，從概念的定義上看，社會(huì)是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語詞典中，社會(huì)有兩層意思，一是指由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體；二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群。我們平常所說的社會(huì)，既可以指最廣義的“人類社會(huì)”，也可以指狹義的社會(huì)性事務(wù)，如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此，理論上對(duì)社會(huì)這個(gè)概念作界定并不簡(jiǎn)單，從不同的角度都可以定義社會(huì)。認(rèn)為，物質(zhì)實(shí)踐創(chuàng)造了社會(huì)，社會(huì)本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系，“生產(chǎn)關(guān)系總和起來就構(gòu)成所謂社會(huì)關(guān)系，構(gòu)成所謂社會(huì)，并且是構(gòu)成一個(gè)處于一定歷史發(fā)展階段上的社會(huì)，具有獨(dú)特的特征的社會(huì)。”（注：孫曉莉：《中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家與社會(huì)》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第9頁。）
政治科學(xué)常用的社會(huì)概念，最初在思想家眼里是與國家等同的，例如盧梭就把國家、社會(huì)共同體和社會(huì)契約混用起來。直到19世紀(jì)以后，大多數(shù)資產(chǎn)階級(jí)理論家才開始把社會(huì)當(dāng)作與國家對(duì)立的社會(huì)領(lǐng)域，即市民社會(huì)或公共社會(huì)。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個(gè)前提：即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時(shí)間順序說，先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ)，我們可以名之為社會(huì)。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)，我們可以名之為國家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財(cái)產(chǎn)，政治社會(huì)即由此而產(chǎn)生。”（注：（美）摩爾根：《古代社會(huì)》，楊東莼等譯，商務(wù)印書館1995年版，第6頁。）把社會(huì)性看成是人的本質(zhì)屬性，并認(rèn)為社會(huì)的產(chǎn)生先于國家，因而國家代表的公共性與社會(huì)性不能如早期思想家所認(rèn)為的那樣可以等同或渾然一體。
其次，在公共管理實(shí)踐中，公共與社會(huì)各有所指。平常說的“小政府、大社會(huì)”模式，是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會(huì)性的實(shí)際體現(xiàn)，表明在政府與社會(huì)二元對(duì)立的情況下，政府代表的公共性與社會(huì)所代表的社會(huì)性相互關(guān)系的狀況。一般而言，公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威，而社會(huì)性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。
2.公共性與社會(huì)性的聯(lián)系
其主要表現(xiàn)在于：公共性來源于社會(huì)性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級(jí)社會(huì)里，公共性實(shí)際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會(huì)性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會(huì)性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在：
首先，從起源看，早期的思想家對(duì)公共性與社會(huì)性是分不清的或認(rèn)為等同的，表現(xiàn)在政治上就是國家與社會(huì)根本混淆。如柏拉圖認(rèn)為，國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達(dá)到正義或公道的手段。在這里，他是把國家與社會(huì)等同起來，混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結(jié)合，因?yàn)檫€沒有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力（注：鄒永賢主編：《國家學(xué)說史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁。）。直到亞里士多德那里，才區(qū)分了國家與社會(huì)，認(rèn)為國家起源于社會(huì)，是社會(huì)自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國家源于社會(huì)說，同時(shí)指出，“在這里，國家是直接地和主要地從氏族社會(huì)本身內(nèi)部發(fā)展起來的階級(jí)斗爭(zhēng)中產(chǎn)生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁。）。因此，我們認(rèn)為，國家所代表的公共性與整個(gè)社會(huì)所代表的社會(huì)性是具有產(chǎn)生的異時(shí)性的。
其次，從哲學(xué)意義上講，社會(huì)性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個(gè)人），私中也有公（共同事務(wù)和利益）”（注：夏書章：《現(xiàn)代公共管理概論》，長(zhǎng)春出版社2000年版，第3頁。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會(huì)性。與此同時(shí)，公共性作為共性是對(duì)社會(huì)群體中的個(gè)性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識(shí)表達(dá)，因此，公共性脫離了社會(huì)個(gè)體的雜亂無章和無序，成為一定團(tuán)體的集中意志。還應(yīng)看到，在發(fā)展趨勢(shì)上，隨著社會(huì)自治的完善和國家作為統(tǒng)治工具的最后消亡，公共性與社會(huì)性將再次趨同，達(dá)到終級(jí)目標(biāo)的社會(huì)性，實(shí)現(xiàn)古人所稱頌的社會(huì)大同。如《禮記·禮運(yùn)》所說，“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，……故外戶而不閉，是謂大同?！惫残耘c社會(huì)性由混沌統(tǒng)一到分離對(duì)立，再到在新的社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一，體現(xiàn)了公共性與社會(huì)性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進(jìn)過程。
再次，在具體實(shí)踐中，公共管理的公共性以社會(huì)性為參考坐標(biāo)。表現(xiàn)為公共部門的活動(dòng)越是接近社會(huì)，其公共性越明顯；越遠(yuǎn)離社會(huì)，其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會(huì)中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，管理原則從對(duì)上負(fù)責(zé)向?qū)ο仑?fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，如此等等，其結(jié)果都使公共管理活動(dòng)更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來效益。
五、公共管理的公共性及其與社會(huì)性關(guān)系問題研究的現(xiàn)實(shí)意義
公共性與社會(huì)性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念，同時(shí)二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國家（政府）與社會(huì)之間的相互關(guān)系，由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實(shí)問題的理論工具，從而使得對(duì)這一問題的研究不僅具有理論上的意義，更有實(shí)踐上的方法論意義。
首先，認(rèn)為，人類社會(huì)生活中的問題或現(xiàn)象都具有自然和社會(huì)雙重屬性。公共管理既是一項(xiàng)主觀見諸客觀的管理過程，又是一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，因此我們?cè)诜治鲞@一現(xiàn)象時(shí)，就必須既看到它自然發(fā)展的演變過程，又要注意這一過程的社會(huì)屬性。針對(duì)這種社會(huì)屬性，人們的態(tài)度、方法不是企圖超越或跨過它，而應(yīng)該是在承認(rèn)它的前提下，不斷根據(jù)時(shí)展和環(huán)境變化的需要，探索公共管理不同的運(yùn)行模式。
經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)特征是社會(huì)性，經(jīng)濟(jì)法主要調(diào)整社會(huì)公共經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系，其首要價(jià)值目標(biāo)就是維護(hù)社會(huì)公共利益。經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)性本質(zhì)是通過多個(gè)方面體現(xiàn)出來的，只有深入了解經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)性，才能正確掌握經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)。
【關(guān)鍵詞】
經(jīng)濟(jì)法；社會(huì)性；體現(xiàn)
經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)特征是社會(huì)性，經(jīng)濟(jì)法主要調(diào)整社會(huì)公共經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系，其首要價(jià)值目標(biāo)就是維護(hù)社會(huì)公共利益。經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)性本質(zhì)是通過多個(gè)方面體現(xiàn)出來的，只有深入了解經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)性，才能正確掌握經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
一、經(jīng)濟(jì)法社會(huì)性的體現(xiàn)
經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)性是指經(jīng)濟(jì)法具有社會(huì)公共性的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系，維護(hù)社會(huì)公共利益是其首要價(jià)值目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)法社會(huì)性的特征既是法律自身不斷發(fā)展和完善的結(jié)果，也是現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活的實(shí)際需要。民法是調(diào)整公民之間、法人之間、公民與法人之間等平等民事主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，具有私法性質(zhì)；商法是調(diào)整平等商事主體之間的商事關(guān)系，以營利為目標(biāo)；而經(jīng)濟(jì)法具有公法性質(zhì)。經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)性是指經(jīng)濟(jì)法以維護(hù)社會(huì)公共利益為根本目標(biāo)，它所調(diào)整的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系具有社會(huì)公共性，普遍性和全局性。國家在市場(chǎng)秩序中扮演著社會(huì)公共管理者的角色，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，最大限度地保護(hù)私人利益。
首先，經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對(duì)象體現(xiàn)社會(huì)性。維護(hù)社會(huì)公共利益是經(jīng)濟(jì)法的基本出發(fā)點(diǎn)和根本歸宿，國家充分發(fā)揮公共管理權(quán)力，對(duì)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)有關(guān)的各個(gè)方面進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，打擊不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)稅收進(jìn)行合理調(diào)整，保護(hù)納稅人的利益等等，。
其次，經(jīng)濟(jì)法使用的是社會(huì)整體調(diào)節(jié)機(jī)制，既不對(duì)某個(gè)自然人或者法人進(jìn)行直接調(diào)節(jié)，也不對(duì)某個(gè)自然人或者法人提供個(gè)別保護(hù)，而是宏觀管理經(jīng)濟(jì)，對(duì)社會(huì)市場(chǎng)進(jìn)行微觀指導(dǎo)，需要政府的及時(shí)監(jiān)督與適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制。政府可以運(yùn)用行政權(quán)力來監(jiān)督市場(chǎng)主體的義務(wù)，看他們是否依法遵守經(jīng)濟(jì)法。經(jīng)濟(jì)法的實(shí)現(xiàn)除了要依靠行為人的自覺遵法、守法，還需要國家機(jī)關(guān)的強(qiáng)制和監(jiān)督。當(dāng)行為人進(jìn)行違法犯罪行為時(shí)，經(jīng)濟(jì)管理部門要及時(shí)介入，予以糾正和指導(dǎo)，并要求行為人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。國家行政機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)法里面應(yīng)該主動(dòng)干預(yù)，而不是被動(dòng)地充當(dāng)“守夜人”的角色。此外，當(dāng)社會(huì)公共利益或者國家利益受到違法行為侵害時(shí)，國家機(jī)關(guān)可以作為代表向人民法院提訟，使受害人或者國家得到相應(yīng)的賠償，這也充分體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)性。
最后，經(jīng)濟(jì)法的法益結(jié)構(gòu)體現(xiàn)社會(huì)性。經(jīng)濟(jì)法與民法、商法不同，經(jīng)濟(jì)法目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益與個(gè)體利益之間的協(xié)調(diào)，而且社會(huì)公共利益享有優(yōu)先權(quán)的法益結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)法認(rèn)為利益具有非常重要的地位，而且將其作為保護(hù)的首要目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)法將國家權(quán)力用于保護(hù)經(jīng)濟(jì)利益。經(jīng)濟(jì)利益與個(gè)人利益密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)利益是社會(huì)利益的重要組成部分，只有保護(hù)經(jīng)濟(jì)利益才能更好地保護(hù)社會(huì)利益。
二、經(jīng)濟(jì)法社會(huì)性的制度保障
1. 確立自由、公平、公正規(guī)則
經(jīng)濟(jì)法應(yīng)該確立公平、自由競(jìng)爭(zhēng)，公正交易的市場(chǎng)規(guī)則，維護(hù)市場(chǎng)交易秩序和競(jìng)爭(zhēng)秩序，保障市場(chǎng)機(jī)制作用的充分發(fā)揮。競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律與價(jià)值規(guī)律是市場(chǎng)機(jī)制中最重要的機(jī)制，只有保證充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)才能確保價(jià)格與價(jià)值保持基本一致。一方面，法律通過對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為以及壟斷進(jìn)行禁止和限制，保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律與價(jià)值規(guī)律不受非法破壞，積極營造安全有序的市場(chǎng)環(huán)境，制定自由、公平的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)的作用。另一方面，法律還規(guī)定國家對(duì)產(chǎn)品的監(jiān)督權(quán)力和產(chǎn)品（或者服務(wù)）的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，通過對(duì)市場(chǎng)交易主體的行為進(jìn)行規(guī)制，切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者與經(jīng)營者的合法利益，特別是為消費(fèi)者提供充足的法律保障，具體明確消費(fèi)者的權(quán)利，以維護(hù)整體的交易秩序。當(dāng)然，法律還規(guī)定了政府和經(jīng)營者的定價(jià)行為，允許政府對(duì)價(jià)格總水平進(jìn)行宏觀調(diào)控，并采取適當(dāng)?shù)拇胧┍ＷC交易的公正和競(jìng)爭(zhēng)的公平。
2. 確立宏觀經(jīng)濟(jì)管理規(guī)則
經(jīng)濟(jì)法確立了宏觀經(jīng)濟(jì)管理規(guī)則，從而構(gòu)良好有序的法律秩序，保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行實(shí)質(zhì)上都是市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國家宏觀調(diào)控相結(jié)合的運(yùn)行過程，制定宏觀經(jīng)濟(jì)管理法的目的就在于明確宏觀經(jīng)濟(jì)管理的主體，對(duì)各個(gè)政府部門進(jìn)行職責(zé)分工，明確規(guī)定政府進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理的工具和政策手段，規(guī)定企業(yè)在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中所享有的權(quán)利以及所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。首先，通過制定稅收和預(yù)算等相關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)，建立良好的收入分配秩序，實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)收支平衡，為宏觀調(diào)控公民經(jīng)濟(jì)營造良好的法律條件。其次，明確中央銀行在國民經(jīng)濟(jì)中的法律地位，賦予中央銀行制定各種貨幣政策和具體實(shí)施細(xì)則的權(quán)利，對(duì)全國金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)貨幣總供給和總需求的平衡，保障我國金融業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展。再次，制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特別規(guī)則，為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供堅(jiān)實(shí)的法律保障，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興。最后，制定國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃于實(shí)施規(guī)則，為國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)秩序，充分結(jié)合市場(chǎng)與計(jì)劃兩個(gè)手段的調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。一方面制定詳細(xì)的具體計(jì)劃，監(jiān)督計(jì)劃的實(shí)行，根據(jù)市場(chǎng)需求和變化及時(shí)調(diào)整和變更計(jì)劃的相關(guān)內(nèi)容，保證計(jì)劃的科學(xué)、民主，使政府的計(jì)劃行為受到法律的控制。
三、結(jié)語
經(jīng)濟(jì)法作為一個(gè)新興的獨(dú)立的法律部門，是我國法律體系必不可少的重要組成部分，在我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著舉足輕重的作用。經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)性特征是區(qū)別于民法的關(guān)鍵，民法具有明顯的私人性質(zhì)，而經(jīng)濟(jì)法為民商法的實(shí)行奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)法只有與其他部門法相結(jié)合，相輔相成，相互促進(jìn)，相互作用，才能共同維護(hù)社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化，進(jìn)而維護(hù)每個(gè)個(gè)體的切身利益。
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