發(fā)布時間：2023-08-14 17:08:26
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共行政概念樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：專業(yè)學習共同體；教師效能；教師專業(yè)發(fā)展
中圖分類號：G642.0 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2015）05-0094-02
在過去，研究者了解了大量關(guān)于如何改進個別學校的案例，但國際教育工作者面臨的主要挑戰(zhàn)是：隨著時間的推移，如何努力維持改進，以及使得這種改進貫穿于整個教育系統(tǒng)。學習不再是個人的學習。整個學校共同體的工作和學習需要共同來承擔責任，找到最好的方法來提高青少年的學習。盡管專業(yè)學習共同體對改進學校有積極影響，但對學校有效的專業(yè)學習共同體的了解，以及研究它們的存在、操作和效果依然處在相對早期的發(fā)展階段。如何創(chuàng)建和維持有效的專業(yè)學習共同體是研究之重點，但對專業(yè)學習共同體概念闡釋及有效性表征的論述是研究之起點。
一、定義“專業(yè)學習共同體”
專業(yè)學習共同體沒有一個通用的定義。不同背景下對專業(yè)學習共同體的解釋是不同的，但有其廣泛的國際共識，即一群人通過持續(xù)的、反思的、協(xié)作的、包容的、以學為本、促進成長的方式共享和批判反思他們的實踐，并且作為一個集體企業(yè)來經(jīng)營。霍德把過程與預期結(jié)果融入到“學習者的專業(yè)共同體”中作為一個整體，認為：在專業(yè)學習共同體中，學校的教師和管理人員不斷尋求和分享學習，并作用于他們的學習。他們行動的目的是為了學生的利益而提高教師作為專業(yè)人士的有效性[1]。因此，這種安排也可被稱為共同體的不斷探索和改進。因此，這個概念使得人們關(guān)注于學?？梢詮膬?nèi)外部方面促使教師之間的相互提高、促進學生的學習以及學校的發(fā)展。
1.概念的發(fā)展。專業(yè)學習共同體的概念出現(xiàn)了各種各樣的來源。在某種層面上，它與調(diào)查、反思和學校的自我評估概念相聯(lián)系。上世紀早期的教育工作者已經(jīng)明顯地提出了某些關(guān)鍵特征：教育實踐提供了數(shù)據(jù)、主題，并以此形成探究的問題；教師應該是學校和課堂研究人員在課程開發(fā)過程中發(fā)揮積極作用的部分。從歐美上世紀70年代的校本課程開發(fā)運動開始，一系列的項目和活動出現(xiàn)在“思維學?！?，“問題解決學校”以及“創(chuàng)新學?！?。后來，在20世紀80年代，轉(zhuǎn)移到學校的自我檢討或自我反思。“專業(yè)學習共同體”是在教師職業(yè)和學校工作中所出現(xiàn)的術(shù)語。例如，霍德所引用的“學習共同體”是與通過共同體服務，信息通訊技術(shù)和其他共同體學習的學習相關(guān)的[2]。相比之下，開始于1980年的“專業(yè)共同體”主體研究，主要關(guān)注的是為了教學而作為中介的學校和部門。學校之間顯著的差異來自于學校自身的優(yōu)勢還是其專業(yè)共同體。由此表明，即使在同一地區(qū)的同水平的教育部門下，教師的創(chuàng)新性和學習機會也是存在差異的。在專業(yè)共同體的發(fā)展框架中，要強調(diào)我們的信念，如果沒有為教師提供更多的支持以及參與工作的良好環(huán)境，就不能期望教師專注于提高自己的能力以至于更有效地教授學生?！皩I(yè)學習共同體”術(shù)語表明了我們的興趣不僅僅是師資共享的獨立行為，而且是建立一個全校性的、協(xié)作的、包容的、真實的、持續(xù)的文化，并專注于嚴格檢驗實踐以提高學生的成果。教師課堂外的活動與教師自身對學校建設(shè)、教師專業(yè)發(fā)展、學生學習的影響是同等重要的。
2.分解概念。出現(xiàn)于“專業(yè)”和“共同體”之間的詞語“學習”，并不是沒有意義的。教師的工作場所是關(guān)于學習的特定研究，研究的主要重點是教學以及其對學生成績的影響，區(qū)分“學習豐富”與“學習貧乏”學校。并不是所有專業(yè)共同體對有利的改變或改善都具有指導作用，因為擁有雄厚師資學校的專業(yè)文化或是“傳統(tǒng)共同體”（傾向于工作協(xié)調(diào)，注重傳統(tǒng)），或是“教師學習共同體”（教師合作去改造實踐并分享專業(yè)成長）。核心概念是共同體。其重點不僅僅是關(guān)注個體教師專業(yè)學習，而且是關(guān)注同一共同體范圍內(nèi)的專業(yè)學習，即學習者共同體和集體學習的概念。韋斯特海默根據(jù)當論家對共同體的探索，強調(diào)了最常用的五個特點：共同的信念和理解；互動和參與；相互依存；關(guān)注個人和少數(shù)人的意見（共同體成員共享利益和彼此承諾，并不總是“同意”）；有意義的關(guān)系。學校共同體概念的核心是人與人之間的道德關(guān)懷滲透到教師、學生和學校領(lǐng)導的生命中[3]。共同體重點強調(diào)相互支持的關(guān)系和發(fā)展共同的規(guī)范和價值觀，聚焦于專業(yè)人士與專業(yè)精神，是對知識和技能的獲取，是面向客戶和專業(yè)自主的。學校積極建立專業(yè)合作文化，應該把關(guān)注點從關(guān)注個體（如績效工資、職業(yè)階梯等）轉(zhuǎn)變到發(fā)展學校（如專業(yè)學習共同體）。共同體的包容性應該包括學校的所有工作人員，應是全校性的學習共同體，較為成熟的專業(yè)學習共同體應包括學校內(nèi)所有利益相關(guān)者。
二、專業(yè)學習共同體的有效性表征
如何運用思想政治工作來調(diào)動和激勵青年的工作積極性，提高青年的整體綜合素質(zhì)，是新醫(yī)改形勢下加強和改進醫(yī)院青年思想政治教育的一項重要工作和課題。筆者認為，應通過新的途徑和有效的載體，寓教于樂地開展青年思想政治教育，使思想政治工作落到實處，從而取得良好成效。
1 強化教育內(nèi)容，突出教育重點
新醫(yī)改形勢下，青年的思想觀念、行為方式、倫理道德、發(fā)展需求的多樣性日趨明顯，加大了思想政治工作的難度。醫(yī)院是知識分子集中的地方，絕大多數(shù)青年分布在醫(yī)療護理第一線，他們的文化素質(zhì)高，是醫(yī)院現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的未來的中堅力量。在他們的思想意識中，存在著思想活躍、革新意識強烈、勇于創(chuàng)先爭優(yōu)等優(yōu)點。但是，醫(yī)院的青年職工都是從學校畢業(yè)即走上工作崗位的，社會經(jīng)驗較缺乏，加之醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)特殊的工作性質(zhì)，使醫(yī)院內(nèi)職工與社會的接觸面比較廣泛，而這時候青年的成長發(fā)展還處于尚未完全定性的階段，容易受社會各種不良思潮的影響，致使個別青年人表現(xiàn)出：價值取向較迷亂，責任意識較淡薄，重索取，輕奉獻等，因此加強醫(yī)院青年思想政治工作是醫(yī)院各項工作重中之重。首先，加強和改進青年思想政治工作應有明確的指導思想，要堅持不懈地用“三個代表”和科學發(fā)展觀重要思想武裝青年，構(gòu)筑青年的精神支柱。其次，要通過開展愛國主義和集體主義教育、理想信念和形勢教育、競爭意識和奮斗精神教育、全心全意為人民服務宗旨教育、職業(yè)道德和醫(yī)德醫(yī)風教育、典型人物和模范事跡教育等來塑造青年的美好心靈，幫助青年樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，提高青年的思想政治覺悟。
再次，要通過運用科學的理論和有效的方式調(diào)動青年學習的主動性、積極性，動員和帶領(lǐng)青年把熱情和力量凝聚到醫(yī)院的現(xiàn)代化建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展上來，努力成為遵醫(yī)德、精醫(yī)術(shù)、講奉獻、為人民的優(yōu)秀醫(yī)務工作者，為醫(yī)院的發(fā)展建功成才。
2 利用有效載體，達到實踐育人
以活動為載體是一種有形的教育方式，符合青年的年齡特點和思維方式，是對青年進行思想教育的重要方法，注重將教育的內(nèi)容融入時代氣息，舉辦為青年所喜愛和樂于接受的活動。我們通過舉辦“以病人為中心”、青年醫(yī)務人員崗位技能操作比賽、創(chuàng)建“青年文明號”、爭當“青年崗位能手”等一系列特色主題活動，使青年在參與活動中陶冶情操，受到教育。在活動將思想政治工作變無形為有形，變抽象為具體，變空洞為生動，極大地調(diào)動了青年職工參與的積極性，增強了思想政治工作的感染力和說服力。 首先，各創(chuàng)建集體從牢固樹立以病人為中心、立足本職、崗位奉獻的思想入手，以崗位服務和業(yè)余奉獻為基本形式，開展了許多有特色的優(yōu)質(zhì)服務，使患者在就醫(yī)的過程中獲得了賓至如歸的服務，產(chǎn)生了良好的社會效益，促進了服務質(zhì)量的提高；其次，我們把青年思想政治教育工作同青年文明服務活動有效地結(jié)合起來，以青年思想道德素質(zhì)和職業(yè)技能的提高為重要內(nèi)容，引導青年在工作中規(guī)范服務行為，提倡優(yōu)質(zhì)服務，培養(yǎng)了青年良好的道德素質(zhì)；第三，我們注重增強青年的作為意識，大力培養(yǎng)選拔和宣傳思想品德好、業(yè)務技術(shù)精的青年典型，用榜樣的力量激發(fā)青年的敬業(yè)精神，引導青年立足本職，敬業(yè)愛崗，在勤學苦練中磨礪技藝，成為醫(yī)院建設(shè)和發(fā)展的生力軍。實踐證明，以活動為載體的思想政治工作將有形的教育和無形的影響緊密地結(jié)合在一起，符合時代的特點，增強了青年思想政治工作的生命力。
3 講究方法方式，實現(xiàn)教育目的
關(guān)鍵詞：社會公共行政；行政法；公共行政
行政分為私行政和公行政，公共行政即指與私行政相對的公行政。公共行政這一術(shù)語開始時僅表示國家行政，但隨著時展，其內(nèi)涵已得到大大擴展?，F(xiàn)在，公共行政已普遍被承認包括國家公共行政和社會公共行政兩方面的內(nèi)容。政府公共行政是指政府根據(jù)法律規(guī)定所實施的對社會公共事務的管理；社會公共行政則是指社會性的公共組織對一定領(lǐng)域內(nèi)的社會公共事務所進行的管理。隨著行政權(quán)社會化趨勢的加強，社會公共行政引起了人們普遍的關(guān)注，不同學科的學者對此作了程度不一的探討。對于行政法學界而言，社會公共行政這一領(lǐng)域具有巨大的沖擊性，將會使原有的行政法理論面臨新的挑戰(zhàn)和問題。我們可以設(shè)問，行政法是否應把社會公共行政納入調(diào)整范圍？如何進行調(diào)整？如果答案是肯定的，由此將需要對原有的行政主體、行政組織、公務員等一系列問題作新的理解和解釋。以行政主體這一概念為例，如按以上思路，它就應該包括社會公共行政的主體。
本文主要通過討論社會公共行政與行政法的關(guān)系，嘗試對行政法為何應調(diào)整社會公共行政等問題作出回答。
一
行政法為何應介入社會公共行政領(lǐng)域呢？這個問題可以主要從兩個方面進行理解。
第一，這是社會公共行政對行政法的需求決定的。
政府公共行政與社會公共行政共同點在于兩者都履行公共職能，為公眾提供公共服務。但政府公共行政與社會公共行政的區(qū)別之一在于它們在公務涉及的范圍上有所差異。一般而言，政府公共行政是以所有公共事務作為管理對象，而社會公共行政只是涉及到一定領(lǐng)域、一定行業(yè)的公共管理。在這種情況下，有可能出現(xiàn)這樣一種情況，即社會公共行政主體不考慮全社會的公共利益而只顧及本領(lǐng)域、本行業(yè)的公共利益。這時候就需要有關(guān)的行政管理部門、司法部門對社會公共行政主體進行監(jiān)督管理，而這就需要行政法的法律支持。
社會組織進行公共行政需要具有公共權(quán)力。而社會組織的公共權(quán)力來源如果不依靠有關(guān)行政法律、法規(guī)授予，僅僅依靠社會組織自身的組織性權(quán)力（如行政組織成員對行政組織公共權(quán)力的認可），其權(quán)威性不能確立，其合法性也成問題。
在社會公共行政過程中，社會公共行政主體的公共管理行為有可能會侵犯相對人的重大權(quán)益。雖然社會公共行政的強制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相對人重大權(quán)益的處理行為。在此種情況下，對相對人的救濟是必須考慮到的。這仍然會涉及到行政法上的救濟問題。當然，這里不是主張法律救濟可以替代所有的救濟方式，但法律救濟是最徹底、最有效的救濟方式。當相對人的重大權(quán)益受到損害時，我們沒有理由堵上司法救濟這扇大門。
第二，把社會公共行政納入行政法的調(diào)整范圍是行政法自身發(fā)展的需要。
社會公共行政這一新領(lǐng)域給行政法帶來了新的發(fā)展機遇，將會改變行政法的內(nèi)涵和外延?，F(xiàn)代行政法的內(nèi)涵和外延與行政法誕生初期相比已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。英美法系最早給行政法下定義的是英國法學家奧斯丁，他認為行政法是規(guī)定行使之限度與方式：君主或者直接行使其，或其所屬之高級行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的發(fā)展中，逐漸形成從控制行政權(quán)力與行政程序兩個方面概括行政法的定義，如著名行政法學家K·C·戴維斯教授就認為，行政法是關(guān)于行政機關(guān)的權(quán)力和程序的法律，包括法院對行政活動的司法審查在內(nèi)，2也包括行政機關(guān)所制定的程序法規(guī)在內(nèi)。然而，這只是狹義的行政法定義，英美法系很多著名行政法學家提出了代表新趨勢的廣義行政法概念。如P·L·斯特勞斯教授認為，在二十世紀初期當公共行政發(fā)展的時候，學術(shù)界發(fā)展了行政法概念，它包含幾乎全部和公共行政有關(guān)的事項。3
在大陸法系，行政法的概念幾經(jīng)變遷，也朝著廣義的方向發(fā)展。如在法國，多數(shù)學者認為，行政法是有關(guān)調(diào)整公共行政組織與權(quán)限、協(xié)調(diào)市民與行政權(quán)的法。通過行政法學者們的學術(shù)探討，法國的行政法概念從權(quán)力行為轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?，行政的功能從?quán)力行為亦變?yōu)橐环N服務的社會作用。4
無論是在英美法系還是大陸法系，行政法概念的發(fā)展，都適應了現(xiàn)實社會生活的需要。在今后的社會發(fā)展中，社會組織將行使越來越廣泛的公共權(quán)力，如果作為調(diào)整公共行政法律規(guī)范總和的行政法固步自封，無視社會公共行政的存在，將會大大削弱行政法的調(diào)整功能，也不利于社會組織依法有序地在國家與社會之間發(fā)揮作用。
把社會公共行政納入行政法調(diào)整范圍是行政法獲得合法性的重要途徑。任何法律要獲得良好的貫徹實施效果，其合法性是重要因素。不管是我國法律一級的規(guī)范性文件，還是各級政府制訂的行政法規(guī)、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件，都存在一個最大限度地反映民意的問題。而社會公共行政就此問題提供了一個新途徑。一般而言，社會公共行政所涉及到的通常是公眾日常生活中所最常遇到的公共事務，公眾比較關(guān)心這類公共事務的管理，也較熱衷于參予到其中去。這就使社會公共行政容易反映民意，其管理活動更容易得到公眾的認同。在這個基礎(chǔ)上，我們就可以將社會公共行政中公眾反映的問題反饋到行政法的制訂上去，使行政法盡可能地滿足公眾的需要、現(xiàn)實的需要。此外，我們還可以在適當?shù)臅r候?qū)⑸鐣残姓黧w制訂的一些暫時還不具有法律效力的規(guī)范以行政法的形式確定下來，賦予其法律效力。這些都是行政法獲得合法性的重要舉措。
另外，將社會公共行政納入行政法的調(diào)整范圍原因還在于，在當今社會，政府公共行政和社會公共行政的區(qū)分已經(jīng)越來越不明顯，很難絕對地確定兩者之間的界線?！半m然傳統(tǒng)的行政法只調(diào)整政府公共行政，但在當今社會，政府公共行政和社會公共行政的分工已經(jīng)不是單純的和絕對的，在很大程度上取決于歷史的發(fā)展、行政目標的要求、憲法和立法機關(guān)的決定，或者是出于工資和預算等行政技術(shù)和物質(zhì)、人事方面的考慮，更有利于行政任務的完成?！?
我國已有學者認為，現(xiàn)代行政法應當將社會組織的公共行政納入調(diào)整范圍的必要性在于：1.社會組織行使公共權(quán)力的范圍越來越廣泛，也越來越頻繁。2.這種社會的公共行政與政府機關(guān)的行政并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，而僅僅是管理主體的不同而已。3.既然社會組織的公共管理行為必然會影響到公民權(quán)益，就必須要一定的法律予以規(guī)范和調(diào)整才能確保社會組織管理行為的合法性和公正性，也才能保障公民權(quán)益不受社會組織管理行為的侵犯。6
可見，社會公共行政應納入現(xiàn)代行政法的調(diào)整范圍，是新時代對行政法的要求，是社會的客觀需要。
二
>在探討社會公共行政范圍時，本文非著重于政府公共行政與社會公共行政的界定，而是將社會公共行政置于公共行政這一前提下討論何為公共行政，即注重它與私法上行為的區(qū)分。一般認為，履行公共職能的行為即為公共行政，但公共職能又怎樣界定呢？這個問題自然而然又涉及到公法與私法的界分問題。因為我們區(qū)分公共行政就是為了讓其適用與私法不同的公法規(guī)范。
凱恩教授認為：“一種職能是否公共職能的問題是一個政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到回答。他主張區(qū)分公法和私法要以這樣一個問題為出發(fā)點，即我們?yōu)槭裁匆诠ê退椒ㄖg劃出界線。劃定界線的理由影響劃定界線的方式，而界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有了不同的標準。
“簡而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標準，用以解答什么是公法規(guī)則與原則適用的適當空間這一規(guī)范性問題。所有這些標準非常復雜；在訴訟場合將它們適用于特定案件，要求法院進行艱難的、有時是頗有爭議的價值判斷。”7凱恩教授給出了說明理由的一個路徑，即結(jié)合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，而后從界分的理由出發(fā)來確定界線之所在。在理論和實踐的可能前景范圍內(nèi)，我們也許還會得到別的路徑，但基于充分理由之上的個別化處理是不變的適當方式。8
從美國的相關(guān)案例中，我們也可以看到公共職能界定的變化。私人公園的經(jīng)營以前并不被認為具有公共職能，但在EvansV.Newton一案中，一家私營公園只供白人使用，被黑人訴諸法院，聯(lián)邦最高法院認定，公園雖由私人經(jīng)營，但其提供的服務具有公共職能，應當適用憲法關(guān)于平等權(quán)的規(guī)定。法院進一步指出，公園如同消防隊、警察局等傳統(tǒng)提供公共服務的機構(gòu)，應屬于公共領(lǐng)域。9可見，公共職能是不斷地隨著形勢的變化而變化的。
所以公共行政的界定與公共職能的界定以及公法與私法的劃分一樣，其范圍不是絕對確定的，而是與私法行為處于一種互動狀態(tài)中。我們只能具體情況具體分析，在不同的情境下適用不同的標準對其進行界定。
中國目前的社會公共行政主要包括基層自治行政、公共事業(yè)行政、志愿組織行政、社會中介行政四大類。10那么，是否所有的這些社會公共行政都需要行政法的調(diào)整呢？并不是所有公共職能都可以被納入公法調(diào)整。只有當這一項職能對于相對人在憲法和法律上的個體權(quán)利具有重要的影響，并且需要國家的公權(quán)力進行一定調(diào)整以保證該職能的實施的時候才可以被納入公法調(diào)整范圍。11像一些社會組織自愿提供的公共服務，缺乏行政權(quán)力的行使要素和特征，沒有必要將其納入行政法調(diào)整范圍。在確定行政法應調(diào)整哪些社會公共行政時，下面因素是應該被考慮到的：
第一，公眾的重大權(quán)益是否有可能被侵犯。當社會公共行政涉及到公眾的重大權(quán)益時，我們需要法律的介入以規(guī)范其行使并提供有關(guān)的救濟方式。社會公共行政在很大程度上是一種自主管理，會形成自我約束機制或規(guī)范，但自我管理涉及到公民個人的重大權(quán)益時，法律保留的原則是應堅持的。公法領(lǐng)域與私法領(lǐng)域不同，在私法領(lǐng)域中契約自由原則占主導地位。而在公法領(lǐng)域，契約自由原則要受到一定的限制，如一個公共社區(qū)不得基于全體公眾同意而不經(jīng)法律許可私自設(shè)立一個可以基于一定事實實施人身強制的機構(gòu)。
第二，社會公共行政履行的公共職能重要程度，即看該項公共職能在社會系統(tǒng)中的地位如何。如果該項公共職能關(guān)系到可能嚴重影響公眾的領(lǐng)域，行政法應對其進行調(diào)整。公眾需求強烈的公共職能，如不以行政法進行調(diào)整，單純以社會組織自身愿望進行，就有可能出現(xiàn)公共職能履行缺位或不良履行等情況。如一個城市的公共汽車營運，在交由社會組織管理后，如果行政法完全退出該領(lǐng)域，倘若社會組織私自決定停止公共汽車營運，勢必給這個城市的市民交通帶來重大影響。因而行政法不應完全退出該領(lǐng)域，應由有關(guān)行政機關(guān)監(jiān)督社會組織的公共職能履行。
第三，社會公共行政管理手段的強制性程度。如果社會公共行政對相對人的強制性較強，理應將其納入行政法的調(diào)整范圍。
「參考文獻
1.李放：《比較法教程[M]，吉林大學出版社1993年版，第201頁。
2.3.王名揚：《美國行政法》[M]，中國法制出版社%1995年版，第39、40頁。
4.張正釗、韓大元：《比較行政法》[M]，中國人民大學出版社1998.年版，第11-12頁。
5.于安：《德國行政法》[M]，清華大學出版社1999年版，第61頁。
6.黎軍：《行業(yè)組織的行政法問題研究》[M]，北京大學出版社2002年版，第66頁。
7.PeterCane，轉(zhuǎn)引自沈巋：《擴張之中的行政法適用空間及其界限問題》[A]，載羅豪才主編：《行政法論叢》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第417頁。
8.12.13.沈巋：《擴張之中的行政法適用空間及其界限問題》[A]，載羅豪才主編：《行政法論叢》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第418、419頁。
9.395U.S296（1966）。
[論文摘要]實踐的需要和理論的推動,使得傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政逐漸向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變,這種嬗變,開啟了公共管理研究的新視角。區(qū)域公共管理是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物,是公共行政領(lǐng)域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
著名行政學者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態(tài)問題。按照韋伯斯特詞典的解釋,生態(tài)學是各種有機體與其環(huán)境之間的各種相互關(guān)系。J·W·別斯指出生態(tài)學這個詞源于希臘語oikos,意為房子或家,經(jīng)濟和經(jīng)濟學也有相同的詞根,經(jīng)濟學和生態(tài)學有許多共同點,但生態(tài)學的含義更廣泛。它涉及有機體與其環(huán)境之間的全部相互關(guān)系?！薄?〕美國著名學者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,開創(chuàng)行政學研究的一個新途徑。我國現(xiàn)階段的行政環(huán)境是制約和影響行政管理的重要因素,同時又是行政管理的改造對象,并為行政管理的實施提供條件。故此,我們應努力使行政管理和行政環(huán)境保持一種動態(tài)的平衡。從20世紀50年代以來,隨著社會生態(tài)環(huán)境的變遷,傳統(tǒng)行政學歷經(jīng)了向現(xiàn)代公共管理學范式的重大轉(zhuǎn)變。邁入21世紀,區(qū)域行政面對的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境,正是在這樣的背景下區(qū)域公共管理這種嶄新的制度安排應運而生。這種轉(zhuǎn)變很重要,“從某種意義上說,21世紀中國公共管理面對的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn),處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問題,和諧社會的發(fā)展愿景就不再遙遠?！薄?〕區(qū)域公共管理是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物。作為一個新的理論和實踐課題,陳瑞蓮認為,在我國有關(guān)區(qū)域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散,區(qū)域公共管理研究的學者社群尚未成形。但是,在當前一個不爭的事實:越來越多的學者開始關(guān)注并研究區(qū)域公共管理的相關(guān)內(nèi)容。無疑,加強區(qū)域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學者說,“研究任何一種理論,都必須首先弄懂它所使用的基本術(shù)語。對于了解一種新的學術(shù)理論,弄清楚它所使用的新名詞的正確含義,就尤為重要了”?！?〕區(qū)域公共管理是個復合概念,其中“區(qū)域”和“公共管理”是其兩個核心概念。
一、“區(qū)域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區(qū)域(region)是一個多側(cè)面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區(qū)域。研究視角和內(nèi)容不同,對于區(qū)域的界定就有所不同。在社會科學叢林中,最早研究區(qū)域的學科是地理學,地理學把區(qū)域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分?！杜＝虻乩韺W詞典》中,“區(qū)域是指地球表面的任何一個單元,它以自然或人文特征而有別于周圍的地區(qū)”?！?〕經(jīng)濟學將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟活動造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟社會綜合體。埃德加·M.胡佛說,“所有的定義都把區(qū)域概括為一個整體的地理范疇,因而可以從整體上對其進行分析”,“把區(qū)域作為一個集合體,……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區(qū)域劃分應當符合行政區(qū)劃的疆界?！薄?〕政治學把區(qū)域看成是國家管理的行政單元,與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合;國際政治和國際關(guān)系的研究者對區(qū)域的解讀,往往側(cè)重從一種更為宏觀視角來討論區(qū)域的內(nèi)涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區(qū)域主義”分類法:宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。在“區(qū)域”的多種釋義中,可以看出:區(qū)域有多種分類,系統(tǒng)性或整體性是區(qū)域的共同特征;區(qū)域的概念是相對的,可以依據(jù)不同視角有多種劃分;區(qū)域是變化的,應以動態(tài)的眼光來觀察它。實際上區(qū)域是一個很寬泛的概念,很難給出一個公認的定義。本文是從公共管理學科角度來進行研究,基于此視角,區(qū)域應如何界定?有學者認為:區(qū)域是“一個基于行政區(qū)劃又超越于國家和行政區(qū)劃的綜合性概念”。〔6〕另外,從四個緯度對區(qū)域公共管理要研究的“區(qū)域”做類型學上的分析:公共管理意義上的經(jīng)濟區(qū)域、行政區(qū)域、自然地理區(qū)域和公共管理中的“問題區(qū)域”和“邊緣區(qū)域”?！?〕筆者以為,不論對“區(qū)域”進行怎樣的界分,從公共管理學科角度看,區(qū)域?qū)嶋H上是按照公共物品為標準劃分的有限空間范圍,是擁有相同一領(lǐng)域或多領(lǐng)域公共物品的域場。在這里區(qū)域不是一個地理范疇而是一個以公共物品(或者公共事務、公共問題、公共利益)為標準形成的同質(zhì)性域場,并不絕對與行政區(qū)劃相一致。
二、公共管理研究的新視角:區(qū)域行政向區(qū)域公共管理范式的轉(zhuǎn)變
要討論區(qū)域行政向區(qū)域公共管理的轉(zhuǎn)變,首先要了解區(qū)域行政的發(fā)展背景、內(nèi)涵等基礎(chǔ)知識。區(qū)域行政問題與行政區(qū)劃密切關(guān)聯(lián)。學者劉君德在他主持的《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》等論著中,第一次明確提出了“行政區(qū)經(jīng)濟”概念,并分析我國現(xiàn)實生活中普遍存在的地方保護主義現(xiàn)象。在我國的行政學界,宋月紅在國內(nèi)首次使用“區(qū)域行政”的概念,作者從行政區(qū)劃、行政區(qū)域與區(qū)域行政的關(guān)系角度進行研究,但這是一種狹義的或傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政范疇?！?〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區(qū)域行政》一文中,正式提出廣義的“區(qū)域行政”概念。〔9〕隨著實踐的推動和理論的發(fā)展,區(qū)域行政向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變。在學界,最早使用過“區(qū)域公共管理”概念的只有清華大學的劉鋒和中山大學的陳瑞蓮,二人從不同的角度對區(qū)域公共管理進行論述。劉鋒運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進行創(chuàng)新,在某種程度上說,這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學角度對區(qū)域公共管理的研究,而是從區(qū)域地理學的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去?！?0〕陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政和區(qū)域公共管理的典型代表,她在此領(lǐng)域的論述,在學界產(chǎn)生了廣泛的影響。
三、區(qū)域公共管理的內(nèi)涵、理論支撐
區(qū)域公共管理是個復合概念,前文已經(jīng)界分了公共管理視閾中的“區(qū)域”。對于公共管理的概念,無論是對其內(nèi)涵把握還是基本體系的構(gòu)成,都還在探討中。王樂夫教授認為,“所謂公共管理,即公共部門對公共事務進行管理的社會活動。具體地說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實現(xiàn)公共利益,運用公共權(quán)力的公共事務施加管理的社會活動。”
〔11〕公共管理與行政管理不同,公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動;同時,它更多采取的是多元化和復合型的集體行動,以共同的目標基礎(chǔ),通過協(xié)商的方式達成。無庸諱言,現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢,是公共行政領(lǐng)域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。綜上所述,區(qū)域公共管理是區(qū)域行政隨著實踐的需要,在治理范式上不斷成熟的產(chǎn)物。筆者認為,所謂區(qū)域公共管理,即是指以區(qū)域政府組織和區(qū)域非政府組織為主的多元主體(區(qū)域公共管理部門)為了解決特定區(qū)域的政治、經(jīng)濟、社會或其它方面的公共問題,實現(xiàn)區(qū)域公共利益,運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域、區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進行的管理。區(qū)域公共管理之所以“應運而生”,從根本上說,區(qū)域公共管理發(fā)展的動力來自于中國現(xiàn)代化過程中的社會政治經(jīng)濟文化發(fā)展的必然要求。或者說,除了實踐的需要外,理論的發(fā)展和推動也是非常重要的。區(qū)域公共管理理論的發(fā)展除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展外,還有公民社會理論、現(xiàn)代治理、網(wǎng)絡治理理論和善治等理論。公民社會,也被稱為市民社會或民間社會。關(guān)于公民社會的定義,不同的學者根據(jù)不同的研究視角形成了種種不同的公民社會定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國家與社會二元結(jié)構(gòu)和國家、經(jīng)濟與公民社會的三元結(jié)構(gòu)。關(guān)于公民社會的結(jié)構(gòu)要素,不同學者對其強調(diào)的重點不同。就中外學者取得的共識來看,公民社會的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下四個:一是私人領(lǐng)域;二是志愿性社團;三是公共領(lǐng)域。除了公民社會的結(jié)構(gòu)性要素外,公民社會還具有自己的基本價值原則,大體說來,這些基本的價值原則包括:個人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。
市民社會理論的發(fā)展,引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來,“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中,“全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性”。治理有失敗的可能,為完善該理論,隨后善治進入學者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程,其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種最佳關(guān)系。善治有如下要素:合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。區(qū)域善治是區(qū)域公共管理研究中一個戰(zhàn)略管理問題。
[參考文獻]
〔1〕理查德·J·斯蒂爾曼二世.公共行政學:概念與案例〔M〕.北京:中國人民大學出版社,2004:126.
〔2〕劉亞平.當代中國地方政府間競爭〔M〕.北京:社會科學文獻出版社,2007:(序言)1.
〔3〕羅榮渠.現(xiàn)代化新論:世界與中國的現(xiàn)代化進程〔M〕.北京:商務印書館,2004:1.
〔4〕梅休.牛津地理學詞典〔K〕.上海:上海外語教學出版社,2001:354.
〔5〕胡佛,杰萊塔尼.區(qū)域經(jīng)濟學導論〔M〕.上海:上海遠東出版社,1992:220.
〔6〕陳瑞蓮,張緊跟.公共行政研究的新視角:區(qū)域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
〔7〕陳瑞蓮.區(qū)域公共管理導論〔M〕.北京:中國社會科學出版社,2006:5-8.
〔8〕宋月紅.行政區(qū)劃與當代中國行政區(qū)域、區(qū)域行政類型分析〔J〕.北京大學學報,1999,(4).
〔9〕陳瑞蓮,張緊跟.公共行政研究的新視角:區(qū)域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
鐘擺原本是物理學的一個現(xiàn)象，后被運用到心理學的研究，以描述某些政治現(xiàn)象。然而，在公共管理理論中，同樣存在“效率”與“公平”鐘擺效應。公共行政理論、新公共行政理論、新公共管理理論及新公共服務理論等，從理論上實現(xiàn)了“效率—公平—效率—公平”的轉(zhuǎn)換。
【關(guān)鍵詞】
公共管理；鐘擺效應；公平；效率
公共管理，譯自英文“PublicAdministration”，因而，有的學者也將其譯為公共行政、行政管理等。自1887年美國學者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學之研究》一文，主張政治與行政分離以來，公共行政作為一門獨立的學科，獲得了快速而長遠的發(fā)展。公共管理是公共行政的一個分支學科。1991年在美國舉行的公共管理學術(shù)研討會是其產(chǎn)生的標志。自此之后，公共管理學、公共行政、公共政策分析其同組成了公共部門管理研究的三大方向。王樂夫等人認為：公共管理學是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動及其規(guī)律的學問。在某種程度和范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理學研究的核心關(guān)系主要有三對：公平與效率、政府與市場、政府與社會。其中，公平與效率是政府處理自身與市場、社會關(guān)系的前提，是三對關(guān)系的核心。
一、相關(guān)概念
（一）鐘擺效應鐘擺，原指時鐘機械的一個部分，通過左右搖擺產(chǎn)生動力以轉(zhuǎn)動齒輪，進而使指針勻速轉(zhuǎn)動以指示時間。后來，學者將這種現(xiàn)象運用到政治學研究領(lǐng)域，用以解釋某一陣營在一次選舉中獲勝后，會因為選民不想一黨獨大的心理，而使得該陣營在下次選舉中容易失敗的政治現(xiàn)象，即鐘擺效應（PendulumEffect）。在公共管理學中，同樣存在以“公平”與“效率”為兩端的鐘擺效應，“公平至上”還是“效率至上”的問題總會在一定的時間內(nèi)被反復討論，并各占上風。
（二）公平與效率對于公平，較一致的觀點是將其視為一種價值判斷和行為規(guī)范，在這種價值判斷及行為規(guī)范下，公民基本上能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利、義務、經(jīng)濟、機會等各方面的一個相對均衡。因此，公平不是絕對的平均、平等，而是一個相對的概念。在某些方面公平還可以理解為是一種心理感知，很難被量化。效率，屬經(jīng)濟學范疇，是指資源的有效使用與有效配置。效率可從宏觀及微觀兩個方面去理解。宏觀的效率是指整個社會的資源是否得到了合理配置、有效利用，社會財富是否因此而得到增加；微觀的效率則是指生產(chǎn)要素的投入與產(chǎn)出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。公平與效率，二者相輔相承，既對立又統(tǒng)一。公平需要效率來保障，而效率則需要公平來體現(xiàn)。但同時，公平與效率又難以共存在。就公共管理而言，沒有絕對的公平，也沒有絕對的效率。因而，公共管理的目標總是在公平與效率之間徘徊。也因此，公平與效率的關(guān)系也成為公共管理學所要研究的核心關(guān)系。
二、公共管理理論發(fā)展過程中公平與效率的鐘擺效應
自1887年美國學者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學之研究》一文，標志著公共行政或公共管理作為一門獨立的學科開始發(fā)展以來，公共管理理論對于公平或效率至上的討論大致可以分為四個階段：第一個階段為傳統(tǒng)公共行政理論階段。這個階段主張政府工作的科學管理，提倡效率；第二個階段為新公共行政理論階段。這一階段主張政府的職能在于社會職能，強調(diào)公平；第三個階段為新公共管理理論階段。這一階段主張發(fā)揮市場的作用及政府優(yōu)化，強調(diào)效率；第四個階段則是新公共服務理論階段。這一階段的主張再次回到公平。由此可見，公共管理理論關(guān)于公平與效率的討論大致經(jīng)歷了“效率—公平—效率—公平”的過程，并將公平這一主張延續(xù)至今。
（一）傳統(tǒng)公共行政理論傳統(tǒng)公共行政理論強調(diào)行政的獨立性，追求行政的有效性。其代表人物為威爾遜、韋伯和泰勒。威爾遜提出了政治—行政二分的觀點。他將政治與行政割裂開來，認為政治的重點在決策，而行政則是執(zhí)行，行政可以獨立于政治之外。這一主張為公共行政學的建立提供了必要性。韋伯的學說為公共行政學的創(chuàng)立提供了理論框架。他認為，任何一種組織都是以某種形式的權(quán)威作為基礎(chǔ)的，且其組織成員之間存在著下級服從上級的合法性。因而，官僚制是實施統(tǒng)治是合理的形式。科學管理之父泰勒提出的科學管理理論，則為公共行政科學化、技術(shù)化的發(fā)展起到了推動作用。三人的理論學說共同推動著公共行政學作為一門獨立的學科發(fā)展，并使得公共行政開始著力于專業(yè)化、普遍化的管理原則和管理方法的研究，且將研究重點放在了管理的標準化、程序化及權(quán)力的合法化。這些研究或主張最終都使得公共行政往效率的目標前進。傳統(tǒng)公共行政理論雖然在推動管理科學化、權(quán)力合法化方面作出了較多的貢獻，但在老問題還未解決新問題又不斷出現(xiàn)的社會局面下，則顯得無能為力。在民眾對政府的質(zhì)疑聲中，新公共行政理論提出了政府應承擔社會責任，政府進行公共管理的目標應是公平。
（二）新公共行政理論新公共行政理論的代表人物以美國行政學家沃多克、弗雷德里克森等人為主。1968年9月，在錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心舉行的以尋求公共行政發(fā)展方向為主題的研討會，標志著新公共行政理論的開端。弗雷德里克森的《走向一種新的公共行政學》一文及其著作《新公共行政學》，以及新公共行政理論代表著作《公共行政的精神》等，集中體現(xiàn)了新公共行政理論的觀點。新公共行政理論認為傳統(tǒng)公共行政理論過多地強調(diào)權(quán)威與效率，沒有承擔起社會責任，也沒有對公民需求加以考慮，于是造成了政府與公民之間的對立。鑒于此，新公共行政理論強調(diào)公平與民主，認為政府在追求效率的同時，應對公眾負責，應考慮公民的需要，并以承擔社會責任、實現(xiàn)公平為最終目標?；诖?，新公共行政理論主張行政機構(gòu)應進行相應的變革，建立一種有回應性、參與性的民主行政機構(gòu)。與傳統(tǒng)公共行政理論最大的區(qū)別在于，新公共行政理論更注重“公共”二字，其對社會公平、政府社會責任、民主行政等價值的追求，使得公共行政學研究的范圍擴大、內(nèi)容增多，極大地推動了公共行政學的發(fā)展。遺憾的是，新公共行政學并沒有在公共行政學研究的進程中成為主導范式。一是由于其自身缺乏概念和理論上的連貫性；二是由于其倡導的社會公平、社會責任等，過于理想化。但在后續(xù)的研究中，其對“公平”的追求仍為新公共管理理論、新公共服務理論等提供了可借鑒之處。
（三）新公共管理理論以管理至上的“新公共管理”學說是近現(xiàn)代以來指導歐、美地區(qū)政府改革的重要思想。新公共管理理論以奧斯本、蓋布勒等人為代表，在其著作《改革政府———企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中，詳細的闡述了新公共管理理論的觀點與主張。新公共管理理論，常與“企業(yè)化政府”“、后官僚體制模式”“、以市場為導向的公共行政”等詞、句緊密相聯(lián)，可見其主張、學說與市場緊密相聯(lián)。但與公共選擇理論關(guān)注政府與市場、社會的關(guān)系，主張以減少政府干預、發(fā)揮市場作用來解決問題的觀點不同的是，新公共管理理論關(guān)注的重點仍是政府公共部門的內(nèi)部。該理論主張通過市場機制來完善公共組織部門的管理。管理的自由化和市場化是新公共管理蘊涵的兩大基本理念。管理的自由化要求公共組織減少煩瑣、不必要的規(guī)定、約束和制約，讓管理者來管理；管理的市場化要求公共組織引進競爭機制以提高工作效率，并借鑒市場化的管理手段優(yōu)化公共組織的管理。新公共管理理論的主張，具體表現(xiàn)在十個方面：第一，起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；第二，社會擁有的政府：授權(quán)而不是服務；第三，競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中去；第四，有使命感的政府：改變照章辦事的組織；第五，講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；第六，受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要；第七，有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費；第八，有預見的政府：預防而不是治療；第九，分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；第十，以市場為導向的政府：通過市場力量進行改革。新公共管理理論是學者們根據(jù)歐、美等地進行政府改革的實踐，總結(jié)其經(jīng)驗而形成的思想。它將政府從公共服務提供者的角色中解放出來，轉(zhuǎn)而擔任公共服務促進者、購買者、參與者或監(jiān)督者等多種角色，在大大提高了政府提供公共服務的效率的同時，對緩解政府財政危機也起到了很大作用。因而，新公共管理理論對歐、美等地的政府改革產(chǎn)生了重要的影響，甚至延續(xù)至今。但新公共管理理論仍遭到較多的爭議，尤其是其引入競爭機制的觀念使得較多的學者認為這會對社會公平、正義等帶來損傷。而在眾多的批評聲中，主張在以公民為中心的治理系統(tǒng)中重新定義政府角色的新公共服務理論開始占據(jù)有利地位。
（四）新公共服務理論新公共服務理論是在對新公共管理理論反思的基礎(chǔ)上形成的，其代表人物以羅伯特•登哈特夫婦等人為主。新公共服務理論認為，公共管理者在進行公共事務管理及執(zhí)行公共政策的過程中，所應承擔的職責既非劃槳也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回應力的機構(gòu)，以向公民提供服務及放權(quán)為主要工作職責。其主要觀點集中在七個方面：第一，政府的職能是服務而不是掌舵；第二，公共利益是目標而非副產(chǎn)品；第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性；第四，為公民服務，而不是為顧客服務；第五，責任并不簡單；第六，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率；第七，公民權(quán)和公共服務比企業(yè)家精神更重要。新公共服務理論是建立在對新公共管理理論反思和批判的基礎(chǔ)上，它雖然對新公共管理理論的內(nèi)容進行了批評，但同時也保留了其優(yōu)秀的部分。新公共服務理論承認新公共管理理論在政府改革方面所存在的重要意義，但同時，它又對新公共管理理論所存在的不足進行了補充、修正。新公共服務將公民參與、公共利益等納入公共管理的范圍，并對政府的角色給予了重新的定義，將政府定位于戰(zhàn)略管理的地位，從而拓寬了公共管理的深度和廣度，并將政府從細瑣的事務中解放出來，對公共管理進行宏觀規(guī)劃，使公共服務的提供更具合理性、有效性，更貼近公民的需求，更接近“公平”這一最終目標?？梢哉f在某種程度上，新公共服務理論在考慮公平的同時，對于效率同樣給予的重視。
三、結(jié)論
一 、公共管理的理論緣起與知識發(fā)展
公共管理作為人類社會的一種管理活動并不是現(xiàn)在才有的 ,自從產(chǎn)生了國家及其附屬物 政府公共部門 , 就產(chǎn)生了政府公共部門與社會公眾之間的關(guān)系 ,產(chǎn)生了公共領(lǐng)域和公共事務 ,因而也就產(chǎn)生了管理社會公共事務的實踐活動 。但是 ,公共管理作為一種運動或理論 , 則是在 20 世紀 70 年代才產(chǎn)生與形成的 。公共管理的理論緣起與知識發(fā)展經(jīng)歷了一個發(fā)展演進的過程 。西方國家社會發(fā)展和政府管理改革的實踐是 公共管理理論產(chǎn)生的基礎(chǔ) 。眾所周知 , 自由資本主義發(fā)展到壟斷資本主義 ,自由競爭的極端化制造了可以摧毀自由競爭制度本身的社會矛盾和沖突 。這在客觀上需要有一個超脫于各種競爭主體來扼制壟斷的協(xié)調(diào)執(zhí)行官 ,需要有一個維持基本社會公正而免于社會崩潰的社會公共產(chǎn)品的分配者 。生產(chǎn)高度社會化和科技進步成為經(jīng)濟發(fā)展的第一動力 ,又需要有一個執(zhí)行社會公共事務的組織者 。因此 , 從維護資本主義生產(chǎn)關(guān)系和正常社會秩序的客觀需要出發(fā) , 西方國家不得不實行對社會公共事務的積極干預 ,充分運用和強化政府職能 。具體表現(xiàn)為壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合在一起 , 政府的經(jīng)濟職能和社會服務職能均擴大和加強了 ;政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序的維持 , 通過預算和高額稅收 、發(fā)行公債等辦法來承擔某些社會公共事務的管理 ;在收入再分配領(lǐng)域 ,政府采取一系列福利措施 ,以維護社會經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定 。政府行政權(quán)力就是在這種背景下日益強化的 。政府職能急劇擴張 、政府涉足的領(lǐng)域急劇擴大 、政府干預社會公共事務的程度也急劇加深 , 并由此導致了機構(gòu)規(guī)模急劇膨脹和政府管理體制的變化 :議會權(quán)力削弱 ,行政權(quán)力擴大 ;政府變成了集中主要權(quán)力的萬能政府 ,政府的官僚機構(gòu)和軍事機構(gòu)不斷擴大 , 并具有使權(quán)力過分集中到政府首腦一個人身上的發(fā)展趨勢 。
政府管理的極權(quán)化和官僚主義化形成了政府壟斷 , 推行福利國家 、人民社會主義 和混合經(jīng)濟國家政策 ,從而導致了政府管理失控 、官僚主義 、低效率 ,導致了公眾對政府的不信任和民權(quán)運動高漲 。以美國 、英國 、澳大利亞 、新西蘭 、日本 、荷蘭等為代表的西方國家針對這種社會現(xiàn)實 ,發(fā)動了一場政府改革運動 。這場改革所采取的措施主要包括 :以市場化為改革取向 ,推行政府公共服務輸出市場化, 在政府公共管理和公共部門中大量引入競爭與市場機制 ;減少政府職能 ,將政府職能向社會轉(zhuǎn)移以實現(xiàn)政府從社會的部分撤退 , 更多地發(fā)揮非政府組織和民間組織在公共管理中的作用 ;減少政府對市場的干預和放松規(guī)制 ,放松政府對社會 、市場的管制 ,簡化政府管理的行政流程 ;優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu) , 裁減機構(gòu)與人員 ,削減財政開支 ,實行小政府模式和提高政府管理的有效性 ;將政府的決策與執(zhí)行功能分離 , 加強對政府的績效評估與績效管理 ,樹立服務意識 ;運用現(xiàn)代科學技術(shù)來實現(xiàn)政府公共功能目標 ,建設(shè)管理信息系統(tǒng) ,推行電子政務和政府在線服務 ,提高政府管理透明度 。這些措施的實行推動了公共管理實踐中大量吸收和采用私營部門的管理理論 、經(jīng)驗和方法 , 并由此導致了管理主義 、以市場為基礎(chǔ)的公共管理 、企業(yè)家政府 、顧客至上等名詞概念的產(chǎn)生 。這些概念構(gòu)成了公共管理的重要內(nèi)容 。
公共管理理論的出現(xiàn)就是在這種新公共管理運動的推動下公共行政知識發(fā)展與理論研究的結(jié)果 ;反過來 ,在一些概念 、理論 、分析方法和研究模型等方面又為公共行政學研究和公共部門改革實踐提供了新的視野 ,并日益表現(xiàn)出以公共管理為中介的公共政策與公共行政的融合 。從歷史的觀點看 , 公共行政學自 19 世紀末產(chǎn)生到 20 世紀 60 年代 ,經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政學和行為科學行政學兩個發(fā)展階段 。在這兩個發(fā)展階段上 ,公共行政學都是以管理學為理論基礎(chǔ) , 科學管理占據(jù)了主導地位, 公務員的專長也受到高度重視 。以效率 、效益為導向的技術(shù)視野是這個時期公共行政的標志 , 追求行政效率是這個時期公共行政學理論及實踐的最高目標 。不同的是 ,傳統(tǒng)公共行政學著重從制度 、體制的構(gòu)架與研究方面尋求提高公共行政效率的途徑 ;行為科學行政學著重從人和組織的行為對效率的影響上尋求提高公共行政效率的途徑 。相反 , 平等與公正的問題并沒有受到重視和發(fā)揮作用 。
傳統(tǒng)公共行政學和行為科學行政學以經(jīng)濟和效率為公共行政的基本目標 ,忽視了公共行政所應承擔的廣泛的社會責任 ,其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代 , 長期存在著普遍失業(yè) 、貧窮 、疾病 、無知和絕望 ,從而構(gòu)成了對現(xiàn)有政治制度的根本威脅 。60 年代以后 , 政策科學和公共行政學集合在一起 ,塔爾科特柏森斯 、卡斯特 、羅森茨韋克 、高斯 、雷格斯等人采用系統(tǒng)分析方法 ,從整個公共行政活動及其與環(huán)境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內(nèi)部各個部分之間的關(guān)系 , 強調(diào)公共行政適應環(huán)境的權(quán)變觀念與生態(tài)觀念 ,謀求公共行政與其環(huán)境之間及公共行政內(nèi)部各部分之間動態(tài)的 、具體的一致性 ,以保證公共行政的高效率 。60 年代后期 , 以弗雷德里克森為代表的新 公共行政學發(fā)展了社會公平理論 ,認為經(jīng)濟和效率不是公共行政的核心價值 , 核心價值是社會公平 ,主張將效率至上轉(zhuǎn)為公平至上強調(diào)公共行政組織變革的終極目標是建立民主行政之模型 ,強調(diào)顧客導向的行政組織形態(tài) ,強調(diào)將公眾的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提與行政組織設(shè)計方案應該遵循的目標 。新公共行政學對政府改革實踐產(chǎn)生了廣泛的影響 , 體現(xiàn)了公共行政的民主價值取向 。
為了適應公共行政部門對政策執(zhí)行和政策管理的要求 ,政策科學和公共政策分析成為 70 年代公共行政學的主流學派 。以普雷斯曼和韋達夫斯基為主要代表 , 謀求政策科學 、政策分析與公共行政的結(jié)合 , 使政策科學與政策分析轉(zhuǎn)而重點研究政策執(zhí)行和公共項目 ,而不再重點研究機構(gòu) 。政策執(zhí)行研究將問題的焦點由組織特別是由結(jié)構(gòu)與過程轉(zhuǎn)移到公共項目及其所產(chǎn)生的結(jié)果上 ,這樣就使績效管理問題成為公共行政中人們所關(guān)注的焦點 ;政策執(zhí)行研究是以政治學 、社會學 、經(jīng)濟學和心理學等學科為基礎(chǔ)所進行的跨學科研究[ 4] (P3), 這樣就促進了各學科之間的相互交叉和滲透 ,促成了公共管理研究的興起 。
1991 年 9 月 20 日至 21 日 , 美國第一次國家公共管理學術(shù)研討會 在錫拉丘茲大學召開 。這次大會的主要目的是 :(1)評價國家的藝術(shù) 公共管理研究 ;(2)交流與出版最好的和最新的公共管理研究成果 ;(3)通過區(qū)分理論 、研究和方法論的差別來推動公共管理研究的發(fā)展 ;(4)促進公共管理研究者的相互聯(lián)合與交流 。從此以后 , 美國每兩年舉行一次的國家公共管理學術(shù)研討會極大地推動了公共管理理論的研究與知識的發(fā)展 。
總的來說 ,公共管理的理論研究和知識發(fā)展還處于眾說紛紜的初始階段 。布賴頓米勒德認為 ,公共管理與社會科學理論有著而且應該有著或緊密或松散的聯(lián)系 ;它研究的是基于實踐經(jīng)驗的方法和管理技術(shù) 。公共管理中的所有問題都與績效和管理有關(guān) ,績效的意義在于公共組織或非營利組織如何在各種條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性 ;管理則是指在一個賦予公共管理者以充分權(quán)力的活動領(lǐng)域中 ,對公平 、關(guān)心和責任產(chǎn)生作用的一種新的安排 ,包括采取私有化 、公私合伙和承包等方式 。詹姆斯佩里認為 , 簡而言之 ,公共管理理論應該提供關(guān)于公共管理者在各種變化的形勢下如何做出行為的有用的和實用的普遍性原理 。`有用的和實用的 這個詞是表示公共管理理論必須是有實用價值和以問題為導向 。)根據(jù)詹姆斯佩里的觀點 ,公共管理理論就是為培養(yǎng)公共管理者實施有效管理的技術(shù) ,以及遇到問題和在不同情形下的管理應變能力 、獲得解決問題的方法提供普遍實用的原理與方法 ,以便增加管理績效 。胡德認為 :公共管理即`國家的藝術(shù) ,能夠松散地被定義為如何設(shè)計和管理公共服務的問題 , 以及政府行政部門的細微工作 。
我們認為 ,公共管理是公共行政中重視實施管理的技能與方法 、重視公共項目與績效管理 、重視公共政策執(zhí)行的理論派別 ;是政府公共部門 、非政府公共機構(gòu)等公共組織運用政治的 、法律的 、經(jīng)濟的和管理的理論與方法 ,依法制定與執(zhí)行公共政策 、建立與維持公共秩序 、管理公共事務 、提供公共服務和增進公共利益的活動總稱 。
以跨學科為基礎(chǔ)的執(zhí)行研究和各學科之間相互交叉 、相互滲透的明顯趨勢導致了公共行政學多元的綜合研究方式的出現(xiàn) 。這種方式強調(diào)運用各學科的理論與方法來解釋與解決公共行政中實際存在的問題 。例如羅森布魯姆提出公共行政就是運用管理的 、政治的和法律的方法來履行對整個社會及其各個部分進行規(guī)則管理和提供公共服務的職能 。戴維奧斯本 、蓋布勒為代表的企業(yè)家政府理論 ,主張把企業(yè)或私營部門經(jīng)營的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來 ,主張政府應像企業(yè)那樣引入競爭機制 、樹立顧客意識 、視服務對象為上帝 。以胡荷 、胡德為代表的新公共管理理論 ,借鑒現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營管理的理論與方法 ,以公共選擇和交易成本理論為依據(jù) ,提出政府管理應以市場或顧客為導向 , 提高服務的效率 、質(zhì)量和有效性 ;以理性人的假定為依據(jù) ,提出政府管理應實行績效管理 ;以成本 效益分析為依據(jù) ,提出對政府績效目標進行界定 、測量與評估 , 形成了自己的理論基礎(chǔ) 。
這種以跨學科為基礎(chǔ)的綜合研究方式還促進和推動了公共行政研究重點的變化 , 使公共行政研究由注重研究行政環(huán)境的變化對公共行政的影響到注重研究環(huán)境變化后的行政結(jié)果 , 包括注重公共服務的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu) 、高績效體系和顧客服務,從而使公共行政學中重視研究公共項目 、績效評估 、建立和發(fā)展新的公共責任機制等管理方法與技能的公共管理理論形成和發(fā)展起來 ,并對政府改革實踐產(chǎn)生了廣泛影響 。
由此可以看出 ,公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視目標的設(shè)計 ,公共管理則更加重視實施目標的具體運作過程和結(jié)果 ;公共行政偏重于管理過程中政治的 、法律的手段 , 公共管理則偏重于管理的 、經(jīng)濟的手段 。因此 ,一方面 ,公共管理的出現(xiàn)給公共行政注入了新的活力 ,極大地推動了公共行政的自我發(fā)展 ,使公共行政獲得了實現(xiàn)其目標的新手段 ;另一方面 ,在某種程度和范圍內(nèi)公共管理與公共行政雖然可以互相替代 ,但公共管理作為公共行政的一個理論派別 ,無法替代它的全部 。這告訴我們 ,那種認為公共行政是傳統(tǒng)說法 、公共管理則是現(xiàn)代潮流的觀點是不準確的 。我國原有的行政管理實際上只是政府管理 ;而現(xiàn)在流行的公共管理實際上是西方意義上的公共行政 。
二 、公共管理的公共性內(nèi)涵及其范疇體系公共管理的內(nèi)涵是公共管理本質(zhì)特性最集中的反映 ,公共是公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 。以公共為核心的概念體系構(gòu)成了公共管理的基本范疇 ,公共管理的理論體系就是由它的公共性內(nèi)涵及其范疇體系組成的 。美國著名行政學家德懷特沃爾多曾提出了三個互相聯(lián)系的問題 :什么是`公共 行政 ? `公共這一修飾詞表示什么特征 ? 公共行政怎樣區(qū)別于一般行政 ,種怎樣區(qū)別于屬 ?并從三個方面闡釋了對公共含義的理解 :(1)可以根據(jù)政府與國家之類的詞給公共下定義 ,這就涉及主權(quán) 、合法性 、普通福利等法律概念 、哲學概念和普通政治理論方面的問題 。(2)可以按照在某種社會中人們認為有哪些公共職能或公共活動的認識簡單地從經(jīng)驗方面給公共下定義 。這樣一來 , 由于人們的認識不同 ,很難有統(tǒng)一的規(guī)定 。(3)可以根據(jù)政府所執(zhí)行的職能或活動的常識性方法來定義 , 但有許多政府行為是不穩(wěn)定的或不確定的 。
德懷特沃爾多運用社會學 、人類學等學科概念和結(jié)構(gòu) 功能分析方法 ,與文化概念分析方法來理解公共的內(nèi)涵 ,這為我們認識和理解公共概念提供了方法論指導 。他的論述表明 , 公共是構(gòu)成公共管理最本質(zhì)的概念 ,并由這個概念組成了公共管理的范疇體系 ,即公共主體 ,包括以政府行政組織為核心的各類公共部門 、非政府公共機構(gòu)等公共組織 ;公共客體 , 包括公共權(quán)力 、公共事務 、公共秩序 、公共利益及其相關(guān)的公共政策與政策過程 、公共規(guī)則 、行為規(guī)范與績效評估標準 、公共產(chǎn)品 、公共服務 ;公共行為即公共執(zhí)行行為 ,包括行使公共權(quán)力和提供公共服務的行為方式 、手段與方法 。以公共為核心的概念體系反映了公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 ,構(gòu)成了公共管理的范疇體系 。
1.公共管理的主體 ,即以政府行政組織為核心的公共部門 、非營利部門 、第三部門和權(quán)威性機構(gòu)等公共組織 ,而不是私人企業(yè)或私人機構(gòu) 。這個主體概念從管理活動的主體上區(qū)別了公共管理與私域管理 。主體概念的聯(lián)系性與運動性表明 公共理念下的公共管理思想體系與私域管理思想體系的差異 。公共管理的主體是公共服務與公共產(chǎn)品的供給者 ,但不能說所有公共服務與公共產(chǎn)品的供給者都是公共管理的主體 。任何縮小或無限擴大公共管理主體概念外延的做法 ,都會導致對公共管理思想體系的損害 。公共管理主體行使的是社會的公共權(quán)力 ,而不是某個組織或某個人的權(quán)力 ,權(quán)力指向的對象具有廣泛性和公共性 ;公共管理主體存在與活動的合法性是建立在為民眾創(chuàng)造福利 、為公眾服務的基礎(chǔ)之上 ,而不是立足于為少數(shù)人或為其自身利益服務的基礎(chǔ)之上 。公共管理主體的這種道德要求 ,通過法律程序就可以確定為一種普遍的法律責任 。
2.公共管理的性質(zhì) 。人類社會所有的公共管理既具有執(zhí)行國家及其附屬物 政府公共部門的意志 、維護國家政治統(tǒng)治秩序的性質(zhì) ,從而在行為方式上都表現(xiàn)出職能 、程序 、要素與過程 ;同時 ,在不同的歷史時代 、不同的發(fā)展階段 、不同的政治與經(jīng)濟體制下 ,公共管理具體活動的性質(zhì)又呈現(xiàn)出差異 。而且 ,公共管理的歷史繼承性與聯(lián)系性以及公共管理的發(fā)展規(guī)律性還表明 , 人類社會越發(fā)展 ,特別是經(jīng)濟全球化使公共管理的性質(zhì)趨于共同 , 即增進 、維護與實現(xiàn)公共利益 、提供公共服務與公共產(chǎn)品 。即使是執(zhí)行國家意志 、維護國家政治統(tǒng)治秩序的活動也開始逐漸軟化 ,行使公共權(quán)力的目的主要是為了維持基本的社會秩序和保障社會的公平與公正 、實現(xiàn)公共利益 ;公眾由往日被管治的對象變成了政府公共部門的顧客 。這不僅使顧客 、消費者 、公眾與他們作為這個社會的主人 、所有者具有了同一的意義,而且 , 由于權(quán)力是對公共服務供給的直接控制 , 使根據(jù)公眾的需要提供公共服務成為公共管理的應有之義 。重塑政府理論 、企業(yè)化政府理論 、新公共管理都反映了公共管理的這一性質(zhì)及民主價值取向 。法蘭克福學派代表 、德國思想家哈貝馬斯在《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》一文中 ,對國家政治統(tǒng)治軟化的趨向提出了批判 。他認為 , 政治統(tǒng)治巧妙地涉入公眾的普通生活 ,公眾從搖籃到墳墓都被納入國家和政府的制度安排之中并不是國家政治統(tǒng)治與公共管理趨向軟化的表現(xiàn) ,而是更加強化的表現(xiàn) 。他在明確了公共領(lǐng)域 、公共性范疇的歷史起源之后 , 又分別沿著社會結(jié)構(gòu) 、政治功能及意識形態(tài)等思路對公共領(lǐng)域 、公共性的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型線索逐一加以研究 ,認為公共領(lǐng)域 、公共性概念是一個綜合性的范疇 ,是一個現(xiàn)代性的問題 ,既有現(xiàn)代政治運動 , 也有現(xiàn)代社會動員 、現(xiàn)代社會變遷及意識形態(tài)轉(zhuǎn)型等方面的問題 。他由此揭示了西方新公共管理運動實現(xiàn)鞏固資本主義政治統(tǒng)治的目的 ,揭示了公共管理具有間接維護政治統(tǒng)治的基本功能 。
哈貝馬斯站在意識形態(tài)批判的角度 ,一方面 ,他從資本主義歷史進程中抽象出一種理想型的公共領(lǐng)域 、公共性另一方面 , 他又把這個理想范疇當作規(guī)范 , 對社會福利國家的公共生活方式 ,諸如增進 、維護與實現(xiàn)公共利益 , 提供公共服務與公共產(chǎn)品的公共管理 , 視公眾為政府公共部門的顧客 ,從搖籃到墳墓的服務行政加以批判 ,認為這是政治對民眾普通生活的滲透 。哈貝馬斯的批判揭示了公共管理在性質(zhì)上已不是直接進行政治統(tǒng)治的工具 ,表明了公共管理在維護和進行政治統(tǒng)治方面的間接性質(zhì) 。
3.公共管理的社會公共責任與義務 。在當代 ,公共的本質(zhì)內(nèi)涵決定了公共管理最重要 、最廣泛的職能和最根本的任務 ,就是根據(jù)公眾的需要提供公共服務 。公共管理績效所包括的效率邏輯與公共責任邏輯這兩個不可或缺與內(nèi)在統(tǒng)一的方面表明 ,公共管理主體在社會競爭中提供公共服務與公共產(chǎn)品 ;又通過公共責任機制 、以嚴明的績效目標和績效管理 ,保證公共管理主體在競爭中對公眾負責 、提高服務質(zhì)量和顧客的滿意程度 。顧客至上意味著聯(lián)邦政府為美國人民提供能夠得到的最高質(zhì)量的服務 。
因此 ,公共管理績效評定的標準不僅包括量的標準 ,而且還包括質(zhì)的標準 , 即服務質(zhì)量與結(jié)果 。根據(jù)社會的需要提供公共服務與公共產(chǎn)品 ,又根據(jù)公眾對公共服務與公共產(chǎn)品的滿足程度來評估公共管理績效 , 從而確定公共管理對公眾負責 、提高管理效率與能力的公共責任機制與運行機制 ,這是公共管理績效評估的宗旨 。新公共行政學理論 、績效評估理論 、重塑政府理論 、新公共管理理論都把這一點作為自己的重要理論內(nèi)容 。
公共管理所承擔的社會公共責任與義務告訴我們 ,不能用純粹的管理主義思想 、管理技術(shù)與管理方法來看待 、理解公共管理 ,也不能用經(jīng)濟人假設(shè)來理解公共管理的目標與績效評價標準 。公共管理在理念上不同于私域管理的最大區(qū)別在于 :滿足公眾的需要和實現(xiàn)公共利益是第一位的 ,效率則是第二位的 ,效率只有在用來滿足公眾的需要和實現(xiàn)公共利益時才有意義 。公共管理堅持以顧客至上為管理理念 ,更加強調(diào)顧客導向 、社會導向 、任務導向 、結(jié)果導向和市場導向 ,并將顧客的需求作為公共部門存在 、發(fā)展的前提及其改革 、組織設(shè)計應遵循的目標 。
因此 ,公共性內(nèi)涵的實質(zhì)就是通過加強和完善公共部門自身的責任機制來建立和發(fā)展社會公共責任機制 ,通過公共部門自身切實履行義務來讓公眾完完全全地履行義務 ,通過維護與實現(xiàn)公共利益來最終實現(xiàn)政治統(tǒng)治利益 ,從而加強與維護現(xiàn)有的基本社會秩序 , 增強政府公共部門 、非政府公共機構(gòu)等公共組織的社會動員能力和公眾的凝聚力 。
4.公共管理主體與公眾之間的溝通機制與回應機制 。這表明的是公共管理過程中公眾的參與機制 、監(jiān)督機制和以公眾需求為導向的公共服務供給機制 。西方國家在政府改革過程中 ,把科學技術(shù)的應用作為實現(xiàn)政府公共管理戰(zhàn)略目標的手段 , 把從根本上改善政府的公共服務作為政務信息化建設(shè)的核心價值 。 1993 年 9 月 ,美國前總統(tǒng)克林頓提出了國家資訊基礎(chǔ)建設(shè)和構(gòu)筑以顧客為導向的電子政府 、走向在線服務的政府發(fā)展目標 。隨后 ,英國 、奧地利 、加拿大 、荷蘭 、芬蘭等國家及歐盟等國際組織也都積極進行了政務信息化建設(shè) 。建立網(wǎng)絡化 、數(shù)字化政府 ,推動電子政務的發(fā)展和走向政府在線服務成為衡量國家競爭力水平的顯著標志之一和世界性潮流 ,各國都希望借助完善的資訊網(wǎng)絡來提高國家的整體競爭力 。在信息時代 ,公共管理主體與公眾之間信息交流的機制和回應機制都是通過建設(shè)與完善管理信息系統(tǒng)來實現(xiàn)的 。網(wǎng)絡信息技術(shù)將政府公共部門 、政府與企業(yè)和公眾有效地聯(lián)系起來 。公眾通過網(wǎng)絡能夠迅速了解政府機構(gòu)的組成 、職能 、辦事規(guī)程 、各項政策法規(guī)和政府服務項目等信息 ,能夠直接表達自己的意志 ,提出對公共服務的要求 ,并通過網(wǎng)絡來實現(xiàn)權(quán)利和履行義務 ;政府通過網(wǎng)絡來公布服務信息 ,直接獲得公眾對服務種類與服務質(zhì)量的要求和各種反饋信息 ,處理公眾提出的各種要求 ,管理公共事務和傳遞公共服務在內(nèi) 。在這種雙向傳輸過程中 ,政府和公眾的各類信息與要求都以數(shù)字形態(tài)存在 、以網(wǎng)絡為傳播途徑 , 在數(shù)字虛擬的辦公環(huán)境中進行交換與處理 ,通過網(wǎng)絡完成信息的收集與 。網(wǎng)絡成為公眾實現(xiàn)權(quán)利 、選擇服務的手段 、工具和渠道 。正是網(wǎng)絡所具有的穿越時空障礙匯集來自無限途徑的大量信息的能力 ,使網(wǎng)絡化政府服務成為可能 ,使政府公共管理更加以公眾為中心 、更加透明 、更加富有責任心與效率成為可能 。在這種條件下 ,政府公共部門已不再是高高在上的官僚機構(gòu) ,而是公共服務的供給者 ;不再以自身制定的規(guī)則為依歸 , 而是以公眾的需求為導向 , 增強對公眾需求的回應力 。
5.公共管理的公開性 。公開性是公共的應有之義 。這種公開性不僅包括讓公眾知曉公共事務管理和公共服務供給過程中的輸入 、輸出 、中期成果 、最終成果及績效評定結(jié)果 ,而且還包括公共管理主體的各種公共事務管理活動及公共服務在內(nèi)的供給過程都必須置于公眾 、立法機關(guān) 、司法機關(guān) 、新聞媒體的檢查 、調(diào)查和監(jiān)督之下 。電子政務 、電子政府及顧客至上的公共管理理論 ,都從不同的側(cè)面反映了公共管理應該公開與透明 。以公共為核心的概念體系構(gòu)成了公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 。這個本質(zhì)表明了政府公共部門是整個社會的正式代表 ,是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn) ;蘊涵了以公眾的需求為導向 ,發(fā)展和完善公共責任機制與監(jiān)督機制 ,改進管理方法和手段 ,從根本上改善政府服務 、提高效率與效能 、提高服務質(zhì)量和公眾的滿意程度等管理理念 。公共概念的本質(zhì)內(nèi)涵形成了公共管理的思想體系和范疇體系 ,公共管理理論中所包含的各種學說和思想都是圍繞公共這個核心展開的 。公共管理運動也是圍繞公共組織機構(gòu)的設(shè)置 、職能及其行為方式 , 圍繞公共利益的分配 、社會保障體系的建立 、社會公正和公平的保證 ,圍繞政府公共部門與公眾 、與市場 、與社會之間管理體制的重新架構(gòu) 、體制創(chuàng)新 、管理理念創(chuàng)新 、管理能力提升等方面進行的 。從理論到實踐 , 公共始終都是公共管理各類問題的核心 。
三 、公共管理的功能目標及其公共性分析公共管理的功能目標是其公共性本質(zhì)內(nèi)涵的體現(xiàn) ;公共管理的這種公共性本質(zhì)與其功能目標內(nèi)在統(tǒng)一的特性 ,表明公共管理不僅與國家的本質(zhì)作用相聯(lián)系 ,而且還必須以社會發(fā)展的要求為基礎(chǔ) 。歷史上各個時代公共管理之間的差異 ,就是因為不同時代的公共管理注入和融入了不同時代社會的發(fā)展要求與時代特征 。這種差異并不取決于統(tǒng)治者個人的意志 ,而是體現(xiàn)了社會對公共部門與統(tǒng)治者的要求 。如果公共部門不能有效地吸納和反映社會對它的要求 ,或?qū)ι鐣囊鬀]有任何回應 ,那么 ,這個公共部門就是一個沒有能力的公共部門 。因此 ,在某種意義上說 , 公共性是一個有效公共部門的根本屬性所在 ,是其生命力的體現(xiàn) 。當代西方國家政府改革所采取的以公眾的需要為導向 、強調(diào)顧客至上 、傾聽顧客聲音和提高服務質(zhì)量等措施 ,都是為了增強政府公共部門的能力 , 而不是削弱它 ,是把政府公共部門從低效率和高成本中解放出來 ,從而使西方國家資產(chǎn)階級的政治統(tǒng)治進一步鞏固 ,并獲得了新的統(tǒng)治方法與手段 。就公共管理的功能目標而言 ,它包括了基本功能目標和具體功能目標兩個方面 。公共管理的基本功能目標與國家的本質(zhì)作用相聯(lián)系 。任何一種公共管理都貫徹和體現(xiàn)著一種意志 。這種意志或者表現(xiàn)為統(tǒng)治集團或個人的意志 ,或者表現(xiàn)為上升為國家意志的廣大公眾的意志 。這種意志是在公共權(quán)力的作用下 ,由公共組織通過公共管理來實現(xiàn)的 。例如 ,公共項目對財政的分配和使用 、評估項目的劃分 、績效目標和評估標準的確定等都體現(xiàn)了某種意志 。公共管理的基本功能目標與保持秩序 、緩和社會矛盾沖突的政治統(tǒng)治密不可分 。公共組織是一個國家政治總格局的組成部分 ,它不僅要體現(xiàn)這個國家中國家機關(guān)的組成形式 、職能體系 、權(quán)力分割及其相互關(guān)系 ,而且還被納入這個國家中國家與社會 、國家與公眾相互關(guān)系的制度安排之中 。公共組織所進行的公共管理自然也就成為國家管理的組成部分 。執(zhí)行國家意志(公共組織在執(zhí)行國家意志的過程中也要做決策 ,而且所做的決策必須符合并體現(xiàn)國家意志 ,與執(zhí)行國家意志的活動內(nèi)容 、活動范圍相聯(lián)系)、緩和各種沖突 、建立與維護社會公共秩序是公共管理的基本功能目標 ,體現(xiàn)了公共管理的方向性和政治性 。公共管理作為國家管理的組成部分 ,成為一個國家解決社會和技術(shù)問題不可或缺的環(huán)節(jié) 。不僅行政國家的出現(xiàn)表明了這一點 ,而且在國際經(jīng)濟一體化 、全球化的社會歷史條件下 ,也表明了公共管理的這一基本功能目標 。因為只有通過公共管理行為 ,才有可能制定出長期的 、綜合性的實施計劃 ,以確保政策的持續(xù)性和有效性 ?，F(xiàn)實中許多國際經(jīng)濟的談判與合作也都是通過政府公共部門間的談判與合作表現(xiàn)出來的 。經(jīng)濟全球化過程也是國際經(jīng)濟政治化的過程 ,全球性問題只有通過政治機構(gòu)之間的合作才能解決 。凡此等等 ,都會使公共管理活動超越國界 ,從而廣泛參與國家間 、政府間的聯(lián)系與合作 。
公共管理的具體功能目標是公共管理基本功能目標的實現(xiàn)方式 ,包括提高管理效率和能力 、提高公共服務質(zhì)量 、加強和改善公共責任機制 、實現(xiàn)公共利益等 。例如 ,在政府部分職能市場化以后 ,政府公共部門承擔的責任就是確定這些公共服務供給者所提供服務的質(zhì)量和價格標準 ,保證這些供給者無法利用提供公共服務的機會謀取不正當?shù)睦?,保障社會公平 。這都是公共性本質(zhì)內(nèi)涵的體現(xiàn) 。公共管理的具體功能目標與具體的政治體制 、經(jīng)濟體制和社會的意識形態(tài)相聯(lián)系 , 與一定時期 、一定歷史條件下社會所面臨和要解決的主要問題相聯(lián)系 ,與實現(xiàn)基本功能目標的具體方式相聯(lián)系 。一句話 ,具體功能目標是與社會發(fā)展的需要相聯(lián)系的 ,充分體現(xiàn)了公共管理在維護和進行政治統(tǒng)治方面的間接性質(zhì) 。因此 ,政治體制 、經(jīng)濟體制 、社會意識形態(tài) 、社會所處的歷史發(fā)展階段和社會所要解決的主要矛盾問題不同 ,公共管理具體功能目標也不相同 ,從而導致了公共管理所采取的方法 、措施和所適用的理論也各不相同 。這樣 ,在公共行政學中就會形成各種各樣的公共管理方法 、措施和理論派別 。具體的政治體制 ,即國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式 、國家機構(gòu)的組成形式及各機構(gòu)之間的相互關(guān)系 ,決定了國家權(quán)力的分割及其結(jié)構(gòu)形式 、政府行政組織的職能 、具體組織形式及其在整個國家機構(gòu)體系中所處的地位與作用 。
具體的經(jīng)濟環(huán)境條件 ,包括自然資源狀況 、生產(chǎn)力和科技發(fā)展狀況 、人口狀況 、國民收入狀況 、社會的基本生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟體制 , 也都會導致不同的公共管理功能目標 。就經(jīng)濟體制的影響而言 ,在自然經(jīng)濟體制下 ,經(jīng)濟資源的配置由習慣經(jīng)驗所支配 ,政府的經(jīng)濟功能微弱 ,主要限于全局性的農(nóng)田水利 、交通 、道路建設(shè)等方面 。政府行政組織的社會服務功能也很微弱 , 負責經(jīng)濟 、社會事務的部門較少 。政府行政組織行使國家權(quán)力的目的主要是出自對社會的管理與控制 , 其政治功能 、社會治安功能較為突出 ;行使功能的手段比較簡單 , 主要是采取行政手段進行管理 。
在計劃經(jīng)濟體制下 , 由政府配置各類資源 , 政府行政組織對社會經(jīng)濟活動 ,甚至包括人們的日常生活都實行全面 、直接的指令性管理 , 設(shè)置大量的經(jīng)濟管理部門 。把太多的社會功能加在政府肩上 ,大大擴充了政府行政組織的職能范圍 。公共管理所體現(xiàn)的特征表現(xiàn)為干預的直接而廣泛性 、管理手段的單一性 、和行政命令的強制性和企業(yè)主體的附屬性 。公共管理的具體目標是實行對社會高度集中的管理與控制 , 政府計劃成為各生產(chǎn)主體 、社會組織和公眾活動的邊界 。指令體系成為惟一與法律等同的東西 。
根據(jù)“行政法”的字面意義和行政法內(nèi)在的“法”的屬性與“行政”的屬性,傳統(tǒng)行政法學課程知識體系的建構(gòu)視角可分為兩種基本方向,一是“法學”視角,二是“行政”的視角。
1.1“法學”的視角:傳統(tǒng)的建構(gòu)行政法學課程知識體系的視角
所謂“法學”的視角,就是指基于行政法的法理基礎(chǔ)構(gòu)建行政法學課程知識體系。從“法學”視角上理解,行政法學是研究行政法和行政法律的發(fā)展規(guī)律的學科。從行政法的起因來看,“所謂行政法者,為公法之一部分而規(guī)定行政官吏之組織及其能力;且指定權(quán)利利害之時,而以救濟之道予個人者也”[1],也就是說,行政法的實質(zhì)就是“規(guī)范和控制行政權(quán)的法”[2],行政法的產(chǎn)生目的在于“保障國家行政權(quán)運行的合法性和合理性”[3]。由此,“法學”視角關(guān)注行政權(quán)的合法合理運用問題,行政權(quán)成為傳統(tǒng)行政法學的核心概念。但是,行政權(quán)是一個行政法內(nèi)在的抽象性概念,單靠行政權(quán)概念無法描繪行政法意義上的行政活動,這就需要尋找和借助能夠體現(xiàn)行政權(quán)目的和本質(zhì)的外部性概念———行政行為這一特殊的社會行為。因為作為一種具有國家強制力的社會行為規(guī)范,法律規(guī)制的對象主要是社會行為。正如馬克思所指出的:“對于法律來說,除了我的行為以外,我是根本不存在的,我根本不是法律的對象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領(lǐng)域,因為行為就是我為之要求生存權(quán)利,要求現(xiàn)實權(quán)利的唯一東西,而且因此我才受現(xiàn)行法的支配”[4]。由此,“法學”視角的行政法學課程知識體系,關(guān)注的是作為行政權(quán)行使行為的行政行為的法律依據(jù)。行政法學課程教學目的是使學生掌握行政立法、行政執(zhí)法、行政司法等行政權(quán)運行活動所需相關(guān)的規(guī)范性法律依據(jù)和理論依據(jù),透徹理解行政法律條文之法理內(nèi)涵,培養(yǎng)處理行政爭訟的法律思維,掌握適用法律文件的能力和處理行政案件的技巧技能,進而使學生培育成法律專業(yè)工作者如法官、檢察官和律師等。這就要求“法學”視角的行政法學課程知識體系必然包容所有的行政法理論知識和案件處理技能。但是,對于公共管理類專業(yè)而言,行政法學課程教學目的是培養(yǎng)學生的法治觀念和依法從事公共管理的行為方式以及對自己管理行為承擔法律責任的能力。在此,因行政法本身所具有的涉及領(lǐng)域極為廣泛、內(nèi)容非常豐富、實體性規(guī)范與程序性規(guī)范相交織并共存于一個法律文件之中的特點決定,“法學”視角的行政法學課程教學無法使原本缺乏基本法學理論基礎(chǔ)和法律思維能力的公共管理類專業(yè)學生在規(guī)定的有限學期時間段內(nèi)能夠全面有效地領(lǐng)會這種龐雜的知識體系之內(nèi)容,“法學”視角的行政法學課程知識體系也無法適合于以培養(yǎng)公共管理人才(而不是法律專業(yè)人才)為目的的公共管理專業(yè)行政法學教學要求。而且“行政法學的知識積累明顯不足,且沒有以一種開放的姿態(tài)接受其他學科研究成果對自身的影響”[5],使“法學”視角的行政法學知識體系無法適應和解釋當代公共行政(行政管理)的多樣化、復雜性發(fā)展趨勢,無法適應當代行政體制的改革要求,無法適應公共管理類專業(yè)的人才培養(yǎng)目的。
1.2“行政”的視角:對“法學”視角的發(fā)展
在傳統(tǒng)的“法學”視角的基礎(chǔ)上,一些研究者們也重視“行政”視角的行政法研究,試圖從“行政”的視角構(gòu)建行政法學課程知識體系?！靶姓敝傅氖恰肮残姓?在此,按照傳統(tǒng)行政法理論和傳統(tǒng)行政學理論,“公共行政”主要指“國家行政”即國家行政機關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)行使國家行政職能的公共組織對社會公共事務的組織、管理、決策與調(diào)控。換句話講,“公共行政是指政府特別是執(zhí)行機關(guān)為公眾提供服務的活動,行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人(政治家)所制定的政策和法律,關(guān)注的焦點是過程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的行動,并以內(nèi)部定向關(guān)心機構(gòu)和人員以及辦公室的管理”[6]。據(jù)此,公共行政實際上就是國家行政權(quán)行使主體,依照行政法律規(guī)范的規(guī)定,具體行使國家行政權(quán),對社會公共事務進行管理和提供公共產(chǎn)品、公共服務的活動。如果說“法學”視角側(cè)重于國家行政權(quán)運行的法律依據(jù)和運行條件的合法性,那么“公共行政”視角則更加關(guān)注國家行政權(quán)運行的過程或程序的合法性與合理性。在此,行政權(quán)的實現(xiàn)是通過行政行為來完成的,因此在以行政權(quán)控制為本位的理念下,“公共行政”視角的出發(fā)點和歸屬只能是國家行政層面上的行政行為論,據(jù)此“公共行政”視角的行政法學課程知識體系在“法學”視角的行政法學課程知識體系的基礎(chǔ)上,更加關(guān)注行政行為的主體資格、行政行為的構(gòu)成與合法、效力、撤銷要件等行政行為之一般法理基礎(chǔ),增加了行政征收、行政給付、行政裁決、行政合同、行政責任等具體行政行為之具體法律制度及其法理解釋?？梢哉f,關(guān)注行政權(quán)行使過程的合法合理性是“公共行政”視角對“法學”視角的發(fā)展和豐富,更加符合公共行政部門及其行政實踐的發(fā)展要求。然而,隨著20世紀后期公共行政的改革,很多過去國家(政府)包辦的社會公共管理事務,轉(zhuǎn)由社會的非政府性質(zhì)的公共機構(gòu)來承擔。公共行政已經(jīng)不再僅指國家行政,“也指國家以外的非營利為目的,以為一般社會公眾和本組織成員提供服務為宗旨的社會公共組織(如律協(xié)、醫(yī)協(xié)、消協(xié)、村民委員會、居民委員會等)的職能、作用和活動”[7]。據(jù)此,傳統(tǒng)的公共行政行為主體,從過去單一的行政機關(guān),擴大成包含特別授權(quán)的公共組織(即法律法規(guī)授權(quán)的組織)、受行政機關(guān)授權(quán)的組織、受行政機關(guān)委托的組織等多元化主體的復雜系統(tǒng)。也就是說,傳統(tǒng)的“行政法”字面意義上的“行政”內(nèi)涵,已經(jīng)演變成主體、內(nèi)容、方式日趨多元化的“公共管理”。在此,“行政”視角的行政法學課程知識體系,因其研究對象(國家行政權(quán)的行使活動)的局限性,無法完整地解釋公共行政范式向公共管理范式的轉(zhuǎn)向,無法解釋社會公共組織的公共管理活動的合法性問題,更無法滿足公共管理類人才培養(yǎng)要求。
2公共管理視角重構(gòu)行政法學課程知識體系的分析邏輯
2.1“公共管理”視角:對傳統(tǒng)“行政”視角的發(fā)展
關(guān)于如何定義公共管理,國內(nèi)外學術(shù)界一直沒有一個統(tǒng)一的看法,有的甚至相去甚遠,國外有一定影響的概念不下十幾種,近年來,國內(nèi)的定義也是不勝枚舉。按照曹現(xiàn)強等人的觀點,所謂公共管理,就是公共管理主體主要是政府部門、非政府公共機構(gòu)和公共企業(yè)為促進社會的發(fā)展、維護和增進公共利益、滿足公眾的需要而對公共事務和公共部門進行管理的活動[8]。非政府部門和公共企業(yè)成為管理主體是公共管理區(qū)別于以國家行政為內(nèi)涵的傳統(tǒng)公共行政的特點之一。如果說,傳統(tǒng)的公共行政是國家集權(quán)形式的一元主休對社會公共事務的官僚制管理形態(tài),那么公共管理則是國家放權(quán)或還權(quán)形式的多元主體(國家行政機關(guān)、非政府組織、公共企業(yè)等)對社會公共事務的合作管理形態(tài)。按照休斯的觀點[9],“行政”基本上指服從指令和服務,而“管理”則指:(1)取得某些結(jié)果;(2)取得這些結(jié)果的管理者的個人責任。據(jù)此,如果說傳統(tǒng)公共行政關(guān)注的是國家行政權(quán)的運行過程,強調(diào)服從上級的指令,提供公共服務,那么公共管理包含的內(nèi)容更為廣泛,就國家行政權(quán)而言,公共管理不僅是關(guān)注國家行政權(quán)的運行過程,更加關(guān)注行政權(quán)運行的結(jié)果及其個人責任,更加關(guān)注社會公共組織如非政府組織、公共企業(yè)等為社會提供公共產(chǎn)品和服務的結(jié)果與責任。由此,公共管理多元化主體的角色、地位、行為方式以及公共管理主體與國家、公眾之間的法律關(guān)系,進入到行政法學研究對象范疇,公共管理視角的行政法學研究必然成為當代行政法學研究的一種新的視角。比起傳統(tǒng)的“法學”視角和“行政”視角,“公共管理”視角的思維方式,更有利于解釋當代社會公共事務管理的主體、方式、內(nèi)容的多元化發(fā)展,更加符合公共管理類專業(yè)等非法學專業(yè)人才培養(yǎng)的要求。在此,如何基于當代公共管理實踐構(gòu)建行政法學課程知識體系,就成為公共管理類專業(yè)行政法學教學改革的時代課題。當前公共管理視角的行政法學研究和教學所面臨的挑戰(zhàn)是:如何理解公共管理類專業(yè)中的行政法學課程地位?如何根據(jù)公共管理實踐需求構(gòu)建行政法學課程知識體系?如何選擇適應公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)要求的教學方法?就當前的課程建設(shè)要求來看,當務之急是重構(gòu)符合公共管理實踐和教學對象需求的行政法學課程知識體系的問題。因為課程知識體系決定課程教學內(nèi)容和教學方法。
2.2公共管理視角重構(gòu)行政法學課程知識體系的分析邏輯
近年來,一些高校行政法學教學及研究人員開始嘗試從公共管理視角建構(gòu)行政法學課程知識體系。如皮純協(xié)與張成福主編的公共管理碩士(MPA)系列教材《行政法學》[10]、蘇祖勤主編的《行政法概論》[11]、溫晉鋒主編的《行政法學》[12]等是針對公共管理專業(yè)人才培育而編寫的代表性行政法學教材。但是這些教材在建構(gòu)行政法學課程知識體系的思路上仍然殘留傳統(tǒng)行政法學的視角的影響,并且沒有能夠理清各知識模塊與公共管理實踐之間的銜接關(guān)系和各知識模塊內(nèi)容之間的邏輯關(guān)系,進而無法真正體現(xiàn)現(xiàn)實的公共管理實踐的發(fā)展,無法真正滿足公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)方面的行政法學知識需求。在此,關(guān)鍵的問題是如何確定公共管理視角的建構(gòu)行政法學課程知識體系的行政法學分析邏輯的問題。按照關(guān)保英教授的觀點[13],行政法學分析邏輯既是一個理論體系,又是一個能夠幫助我們認識行政法現(xiàn)象的操作工具;行政法學分析邏輯是對行政法認識的一個方法論,它所包含的哲學原理是以具體的操作得到體現(xiàn)的;行政法學分析邏輯是一個行政法學研究的實用理性問題,它的最大效果是對行政法分析過程的指導和在行政法分析過程中的具體應用;行政法學的分析邏輯是以一定的分析范疇為依據(jù)的,沒有一定的分析范疇我們將無法對行政法現(xiàn)象進行具體的分析;行政法學分析邏輯中的范疇是可以進行選擇的,即我們可以根據(jù)自己的認識進行范疇上的選擇,取一些范疇而舍另一些范疇。據(jù)此,從“公共管理”視角上看,應當從規(guī)范公共管理活動和公共管理類專業(yè)人才培養(yǎng)目的角度去選擇行政法學課程知識體系的主要內(nèi)容。在此,需要明確三個基本點;首先,要明確如何從“公共管理”視角認識行政法?這是公共管理視角構(gòu)建行政法學知識體系的基礎(chǔ)和出發(fā)點。其次,要明確公共管理活動所要依據(jù)的基本的行政法律制度有哪些?這一問題的回答決定公共管理視角構(gòu)建行政法學知識體系的基本框架。在此需要特別指出的是公共管理類專業(yè)行政法學課程的教學目的是培養(yǎng)學生的公共管理法治觀念和依法從事公共管理的行為方式以及對自己管理行為承擔法律責任的能力,而不是以培養(yǎng)學生的解決行政爭訟的法律思維和技能為教學目的,這一點是公共管理視角的行政法學課程知識體系內(nèi)容的選擇標準。最后,要明確哪些行政法律制度方面的知識構(gòu)成公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)中有用的知識?這一問題的回答決定公共管理視角構(gòu)建行政法學課程知識體系的基本內(nèi)容。
2.3行政法行為論:公共管理視角重構(gòu)行政法學課程知識體系的理論主線
如果說傳統(tǒng)行政法學視角中的“行政法是行政主體與其他社會因素發(fā)生沖突的控制性規(guī)范,反映并聯(lián)接行政主體與行政相對方以及其他社會主體的關(guān)系”[14],那么從公共管理視角上看,行政法調(diào)整的是因?qū)嵤┕补芾頇?quán)而形成的公共管理法律關(guān)系,這一法律關(guān)系既包含國家行政權(quán)力主體與行政相對人之間的國家公共行政關(guān)系,又包含以社會公共利益為指向的非政府組織(NGO)、公共企業(yè)與其管理對象之間的社會公共管理關(guān)系,也包含因國家權(quán)力主體、社會組織和個人對公共管理活動進行監(jiān)督而形成的公共管理監(jiān)督關(guān)系。根據(jù)行政法的規(guī)定而形成的公共管理法律關(guān)系的內(nèi)容就是相關(guān)行為主體的權(quán)力(權(quán)利)與責任(義務)關(guān)系。這些主體的行使權(quán)力(權(quán)利)、履行責任(義務)的法律行為———包括公共行政權(quán)主體的行使國家行政權(quán)力和承擔責任的法律行為即為公共行政行為、非政府組織和公共企業(yè)等社會公共部門的根據(jù)行政法律授權(quán)行使公共管理權(quán)力和承擔責任的法律行為即社會公共管理行為、公共行政權(quán)或公共管理對象的依法行使行政法上的權(quán)利和履行行政法上的義務的公眾法律行為即公眾守法行為、對公共管理行為的監(jiān)督行為即行政法律監(jiān)督行為,共同構(gòu)成公共管理視角的“行政法行為”,成為現(xiàn)代行政法規(guī)制的對象。沒有行政法上的法律行為即行政法行為就無從談起公共管理法律關(guān)系。從公共管理視角上看,國家制定和實施行政法的根本目的就是通過規(guī)范公共管理中的各種法律行為主體的行政法行為,來控制和規(guī)范各類行政法行為主體的權(quán)力(權(quán)利)與責任(義務)關(guān)系,使公共管理活動符合國家意志。行政法學課程知識體系是一個集合概念,當我們討論行政法學課程知識體系時,也就是以對行政法的總體認識以及這種總體認識所形成的機制為焦點的。但是,行政法學課程知識體系的總體性認識不能完全排斥研究者對基于行政法學課程教學目的而對特定行政法問題給予的關(guān)注,而所關(guān)注的視角不同,行政法學課程教學知識體系的建構(gòu)方向和結(jié)果也不同,此時被關(guān)注的特定行政法問題就構(gòu)成這一視角上的行政法學課程知識體系的主干內(nèi)容。從公共管理視角上看,由法權(quán)通過法律行為來實現(xiàn)的法理決定,我們需要關(guān)注的特定行政法問題就是行政法行為。從以注重結(jié)果和行為責任為核心要素的當代公共管理的視角看,樹立法律權(quán)威理念,以行政法來規(guī)范行政法行為,就是行政法治理念的核心內(nèi)涵。主體的多元化是公共管理區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政的最大特點,不同的主體在行政法上的地位、權(quán)利(權(quán)力)與義務(責任)的規(guī)定性,使公共管理與行政法發(fā)生了關(guān)聯(lián),而各類公共管理主體的法律行為方式,則成為行政法對公共管理進行規(guī)制的核心內(nèi)容。如果說法學視角的“行政法治的前提是行為法定,行為法定必須以完善的行政行為理論為條件”[15],那么從公共管理角度上講,行政法行為就是貫穿整個行政法學理論的核心概念范疇,公共管理視角的行政法學課程知識體系,應當以行政法行為論為核心,行政法行為論成為公共管理視角的行政法學課程知識體系的基石和理論主線。
3公共管理視角的行政法學課程知識體系的知識模塊及其邏輯關(guān)系
對行政法行為的關(guān)注,必然引發(fā)出行政法行為之主體問題(需要解答誰作出行政法上的法律行為,應當具備哪些資格條件等)、行政法行為之本身理論問題(需要解答何謂行政法行為,如何作出行政法行為等)、行政法行為之監(jiān)督問題(需要解答如何監(jiān)督公共管理行為,對違法公共管理行為如何加以制止等)、行政法行為之救濟問題(需要解答如何糾正瑕疵公共管理行為、如何補償或賠償違法公共管理行為所導致的侵害后果等)等相關(guān)理論問題的關(guān)注。而這四個方面的理論知識的學習,需要用以解釋行政法基本原理為目的的行政法基礎(chǔ)論(法理基礎(chǔ))來加以支撐。由此,從公共管理視角上看,公共管理類專業(yè)的行政法學課程知識體系,具體包括以下五個方面的知識模塊:
首先,行政法基礎(chǔ)論:行政法基礎(chǔ)論主要解釋行政法的基本概念、基本原則、基本功能、行政法關(guān)系(包括各類公共管理行為引發(fā)的公共管理法律關(guān)系、監(jiān)督行政法律關(guān)系等)、行政法及行政法學的產(chǎn)生與發(fā)展等有關(guān)行政法的基礎(chǔ)理論問題。對于缺乏基本法學理論基礎(chǔ)和法律思維訓練的公共管理專業(yè)學生來說,行政法基礎(chǔ)論是學習行政法學其他專題理論的法學理論基礎(chǔ)。
其次,行政法主體論:行政法主體即行政法行為主體,主要指公共管理主體(國家行政主體、社會公共管理主體等公共管理權(quán)行使主體)、公共管理對象(包括國家公共行政層面上的行政相對人或行政相關(guān)人、社會公共管理層面上的管理對象等公共管理權(quán)的相對人)、監(jiān)督公共管理主體(國家權(quán)力機關(guān)、社會組織、公民等依法對公共管理進行監(jiān)督的監(jiān)督主體)等。行政法主體論主要解釋公共管理活動中的各類行政法行為主體的概念、類型及其含義、法律地位、法定權(quán)力(或權(quán)利)與責任(或義務)等相關(guān)主體理論問題,注重有關(guān)公共管理組織的實體法知識的解釋,為學習行政法行為論提供基本理論框架。
第三,行政法行為論:行政法行為是行政法上的行為主體即行政法主體依法行使法定權(quán)力(或者權(quán)利),履行法定責任(或義務),產(chǎn)生行政法上的法律效果的行為。從公共管理視角上看,根據(jù)行為主體的性質(zhì)不同,行政法行為可分為國家公共行政行為(包括行政立法、行政司法、行政執(zhí)法、行政合同等法律行為)、社會公共管理行為(依法創(chuàng)制行為規(guī)范、解決爭議、執(zhí)行法律規(guī)定、建立契約等法律行為))、行政法制監(jiān)督行為(國家權(quán)力機關(guān)、社會組織、公民等對公共管理進行的監(jiān)督行為)、公眾守法行為(依法行使行政法上的權(quán)利、履行行政法上的義務)等四種。行政法行為論主要解釋與四種行政法行為的概念、成立要件、效力、形式、具體種類、程序等相關(guān)基本理論問題。公共管理視角的行政法行為論,注重的是行政法行為的程序法知識的解釋。
第四,行政法監(jiān)督論:從公共管理視角上看,行政法上的監(jiān)督指的是對公共管理主體法律行為的監(jiān)督。違法公共管理是行政法監(jiān)督的主要對象,它指公共管理主體所實施的,違反行政法律規(guī)范,侵害受法律保護的公共管理關(guān)系或監(jiān)督公共管理關(guān)系而尚未構(gòu)成犯罪的有過錯的(瑕疵)公共管理行為。行政法監(jiān)督論主要解釋監(jiān)督公共管理的內(nèi)涵、監(jiān)督主體及其權(quán)利義務、監(jiān)督的形式和方式、對違法公共管理的界定等監(jiān)督公共管理方面的基本理論問題。公共管理視角的行政法監(jiān)督論,注重行政法制監(jiān)督的實體法知識的解釋。
1.公共管理。
公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會為背景和基礎(chǔ)的管理體制。我國首屆公共管理理論與教學研討會對公共管理進行了內(nèi)涵界定，認為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學科、一種新的學位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務的管理外,還包括社會事務的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內(nèi)涵。簡言之，公共管理學是在公共行政的基礎(chǔ)上將管理學、經(jīng)濟學、政治學等多學科理論與方法技巧引入整合，在主客體領(lǐng)域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務為起點的學科群體系。為進一步明晰公共管理的內(nèi)涵，我們對公共管理內(nèi)涵進行簡單地剖析解讀。首先，主體的多元性?，F(xiàn)代公共管理理論倡導從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，以實現(xiàn)公共的福利與公共利益為目的，側(cè)重于民主訴求的踐行與服務效率的提升。再次，公共管理可細化為宏觀、中觀、微觀三個層次。宏觀層面指的是政治學（價值）意義上的公共管理，即政治學所研究的國家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統(tǒng)治相分離的公共管理活動；微觀層面的公共管理重點是解決管理技術(shù)和方法問題，這一范疇更多地體現(xiàn)為新公共管理理論。
2.公共行政。
公共行政是以剛性規(guī)范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護政治統(tǒng)治，是國家行政機構(gòu)依法管理社會公共事務的有效活動。本文作者認為，公共行政是以政府及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織為主體，將國家、社會及自身事務作為客體依法進行決策、組織、管理和調(diào)控等一系列活動的學科體系。其本質(zhì)是國家行政機構(gòu)依法管理社會公共事務的有效活動，具有工具性、依附性的內(nèi)在屬性。同樣，我們借助于對公共行政概念的剖析解讀來加深對其內(nèi)涵的認知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內(nèi)涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對自身事務的管理，廣義上的公共行政是指政府對包括自身事務在內(nèi)的整個社會的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動的主體是國家行政機構(gòu)及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，即通常所說的政府或者行政當局，不包括立法和司法機構(gòu)。再次，權(quán)利與職責的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統(tǒng)治的維護、職責的踐行和社會的進步，具有明確的權(quán)威性和責任性。另外，在公共行政的包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規(guī)范，要求其必須依法踐行、合乎程序。
二、主客體區(qū)分
1.主體區(qū)分。
主體是行為的施動者，可以是單一的亦可以是多元的。公共管理的主體則呈現(xiàn)多元性，涵蓋政府、非政府組織及其他社會組織。各管理主體根據(jù)自身的業(yè)務范圍，對管理權(quán)限內(nèi)的各項事務進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在法律范圍內(nèi)享有充分的權(quán)限自由。公共行政的主體是政府及少數(shù)其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，主要依靠政府為代表的法定權(quán)力機構(gòu)（一般不包括立法機構(gòu)和司法機構(gòu)），多數(shù)時間內(nèi)政府作為單一主體踐行公共行政的相關(guān)職責。政府依托其內(nèi)部各部門的分工與職責屬性負責公共政策的制定及執(zhí)行，成為公共行政運作的核心載體。
2.客體區(qū)分。
客體對象是主體行為的內(nèi)容，在本文中客體具體指公共管理與公共行政實際運行中的作用對象及運作范圍。在客體維度上的區(qū)分，需要我們從公共行政與公共管理的特性或側(cè)重性上探析。公共管理側(cè)重于社會性，注重公共服務的提供、公眾的參與程度、行政事務的透明化及社會責任和義務的履行，充分體現(xiàn)了客體的社會性內(nèi)涵。而公共行政側(cè)重于公共性，注重公共權(quán)利的執(zhí)行和公共利益的維護，體現(xiàn)工具性、權(quán)威性、規(guī)范性等特性。公共管理客體多樣，在不斷擴展、變換中以更具象化的形式呈現(xiàn)，包括：以公共利益、公共服務為導向的社會公共事務，公共資源（公共設(shè)施、產(chǎn)品）等。公共行政的研究外延具有動態(tài)性，其學科前沿將以社會發(fā)展的現(xiàn)實問題為導向，不斷引入新的學科知識，在學科內(nèi)容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客體多樣，有較為固定的管理程序，更大程度上是基于鞏固政治統(tǒng)治的政策執(zhí)行。以民利為導向，維護公共利益是公共行政公共性的直接體現(xiàn)。
三、內(nèi)在區(qū)分
1.特征區(qū)分。
從對公共管理與公共行政之上的解讀中，我們不難發(fā)現(xiàn)二者都具備自身的鮮明特征。公共管理的鮮明特征集中體現(xiàn)在：專業(yè)性更強，重視專業(yè)化管理；注重績效評估體系的科學化、完善化建設(shè)，積極引入人事彈性機制和業(yè)務競爭機制，強調(diào)公平與效率的統(tǒng)籌兼顧；側(cè)重顧客導向，構(gòu)建順暢的溝通反饋機制，以為人民服務為要旨，對結(jié)果予以關(guān)注和實現(xiàn)；強調(diào)走向市場，具有顯著的管理主義色彩。公共行政的特征則表現(xiàn)為：公共性是核心要素，旨在保持公眾權(quán)力行使的合法性及公眾利益最大化。政治性、權(quán)威性、層次性突出，管理的體制及模式固化；剛性規(guī)范引導特色，管理的程序經(jīng)過規(guī)范性界定，管理的權(quán)限和內(nèi)容受法律約束和保護。責任原則鮮明，作為公民權(quán)利運行的授權(quán)人的公共行政主體受到內(nèi)外部的廣泛監(jiān)督,政府的行為須對社會大眾負責。
2.管理目標區(qū)分。
公共管理和公共行政在管理目標方面，存在著維度性上的區(qū)別。一者，公共行政是一種“內(nèi)部取向”，重視機構(gòu)、過程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重視項目、結(jié)果和績效的管理。
3.管理體制和運作模式區(qū)分。
