發(fā)布時(shí)間：2023-08-14 17:08:26
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共行政概念樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
1 原有檔案工作概念不能涵蓋所有的檔案管理活動(dòng)
隨著時(shí)代的發(fā)展，社會(huì)的分工越來越細(xì)化，同樣，檔案工作也在不斷地分化細(xì)化。因此，有必要對(duì)檔案工作概念進(jìn)一步細(xì)分。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋：“事業(yè)”是“指人們所從事的，具有一定目標(biāo)、規(guī)模和系統(tǒng)的對(duì)社會(huì)發(fā)展有影響的經(jīng)常活動(dòng)”?！笆聞?wù)”是指人們“所做的或要做的事情”（指單純而瑣碎的具體工作）?！皹I(yè)務(wù)”是指“個(gè)人或某個(gè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)工作”。“技術(shù)”是指“操作方面的技巧”。[3]將檔案事業(yè)、檔案事務(wù)、檔案業(yè)務(wù)、檔案技術(shù)的概念引入檔案工作概念中有助于對(duì)檔案工作的重新認(rèn)識(shí)。
就整體檔案工作而言檔案工作是事業(yè)性的，所涵蓋的內(nèi)容是檔案事業(yè)中的各項(xiàng)工作，所以，檔案工作是指檔案事業(yè)管理工作（也可稱之為“檔案行政管理工作”）。而具體到一個(gè)單位時(shí)，檔案工作則是單位機(jī)關(guān)工作的一部分，它和單位的人事、財(cái)務(wù)工作一樣都是單位機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，屬事務(wù)性的，檔案工作又是指檔案事務(wù)工作。如果對(duì)專業(yè)檔案機(jī)構(gòu)即檔案館或檔案室而言，檔案工作是其專業(yè)工作，檔案工作又是指檔案業(yè)務(wù)工作。如果檔案工作具體到檔案管理的某一個(gè)環(huán)節(jié)而言（如文件材料的歸檔、檔案的保管等），因每一個(gè)具體工作都有一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，檔案工作又是指檔案技術(shù)工作。檔案工作既可以指檔案事業(yè)管理工作（檔案行政管理工作），也可指檔案事務(wù)工作、檔案業(yè)務(wù)工作、檔案技術(shù)工作。因而，原有的檔案工作概念已不能涵蓋所有的檔案管理活動(dòng)，如不逐一厘清將無法指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)工作。
2 檔案管理活動(dòng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程
“檔案是檔案管理活動(dòng)的物質(zhì)對(duì)象。”[4]這一物質(zhì)對(duì)象流程一般是從檔案的形成——單位檔案機(jī)構(gòu)——檔案館。依據(jù)這個(gè)流程，檔案管理活動(dòng)大致可分為以下幾個(gè)階段：一是對(duì)檔案形成實(shí)施檔案管理活動(dòng)的階段；二是對(duì)單位的檔案實(shí)施檔案管理活動(dòng)的階段；三是對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的檔案實(shí)施檔案管理活動(dòng)的階段。這個(gè)發(fā)展過程是動(dòng)態(tài)的、分階段的。每個(gè)階段的責(zé)任主體、工作對(duì)象、工作內(nèi)容、工作性質(zhì)是不同的，如果不分工作對(duì)象、內(nèi)容、性質(zhì)都統(tǒng)稱為“檔案工作”是不現(xiàn)實(shí)的，也是不可行的。有必要對(duì)每個(gè)階段的檔案管理活動(dòng)根據(jù)其責(zé)任主體、工作對(duì)象、內(nèi)容、性質(zhì)賦予相對(duì)應(yīng)的工作名稱和含義。為了不和原有的理論、概念相沖突，保持其連續(xù)性，需對(duì)原理論中的檔案事業(yè)所包含的檔案工作概念和名稱進(jìn)行重新定位。對(duì)未能包含的賦予新的含義和名稱。
3 對(duì)相應(yīng)階段的檔案管理活動(dòng)的定位
3.1 對(duì)檔案形成階段管理活動(dòng)的定位。關(guān)于檔案的形成，主流觀點(diǎn)認(rèn)為：檔案是由文件有條件轉(zhuǎn)化來的。文件轉(zhuǎn)化為檔案是需要?dú)w檔整理的。這表明，檔案在形成的過程中是有要求和規(guī)范的，執(zhí)行這些要求和規(guī)范的工作需要一定的操作技巧，屬技術(shù)層面的工作。根據(jù)《機(jī)關(guān)檔案工作條例》，這項(xiàng)工作的責(zé)任主體是機(jī)關(guān)內(nèi)部的文書部門和業(yè)務(wù)部門，工作對(duì)象是文件材料，內(nèi)容是立卷歸檔，性質(zhì)是技術(shù)性的。檔案形成階段的檔案管理活動(dòng)定位應(yīng)是檔案技術(shù)工作。
3.2 對(duì)單位的檔案實(shí)施管理活動(dòng)的定位。對(duì)于單位的檔案實(shí)施管理活動(dòng)，檔案界大都將其整體檔案工作等同于單位的檔案機(jī)構(gòu)（檔案室）工作。但現(xiàn)實(shí)的具體情況是，絕大多數(shù)單位的檔案機(jī)構(gòu)不是在編的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，不能獨(dú)立行使職權(quán)。單位內(nèi)部檔案機(jī)構(gòu)（檔案室）的工作，就是按規(guī)定和要求管理好本單位的全部檔案，為其他各項(xiàng)工作提供利用服務(wù)。而其他的檔案工作職能，則需要依靠其所隸屬的機(jī)構(gòu)辦公室或以單位名義去行使。因而，有必要將其劃分為兩項(xiàng)工作：一是內(nèi)設(shè)檔案機(jī)構(gòu)（檔案室）對(duì)檔案實(shí)施管理的活動(dòng)；二是機(jī)關(guān)單位對(duì)檔案實(shí)施管理的活動(dòng)。
3.2.1 內(nèi)設(shè)檔案機(jī)構(gòu)（檔案室）對(duì)檔案實(shí)施管理活動(dòng)的定位。單位內(nèi)設(shè)的檔案機(jī)構(gòu)（檔案室）具體承擔(dān)的是本單位的各種門類和載體檔案的收集、整理、鑒定、保管、統(tǒng)計(jì)等八項(xiàng)工作（雖然，檔案館也有這些工作，但其具體內(nèi)容不同，下文詳述）。工作對(duì)象是單位的全部實(shí)體檔案，內(nèi)容是按門類管理，性質(zhì)是業(yè)務(wù)性的。對(duì)內(nèi)設(shè)檔案機(jī)構(gòu)（檔案室）對(duì)檔案管理活動(dòng)的定位應(yīng)該是檔案室業(yè)務(wù)工作。檔案室業(yè)務(wù)工作八個(gè)環(huán)節(jié)中的每個(gè)環(huán)節(jié)的具體工作則是檔案技術(shù)工作。
3.2.2 機(jī)關(guān)單位對(duì)檔案實(shí)施管理活動(dòng)的定位。機(jī)關(guān)單位對(duì)檔案實(shí)施管理的活動(dòng)，除單位檔案機(jī)構(gòu)（檔案室）承擔(dān)的檔案室業(yè)務(wù)工作外，根據(jù)《檔案法》第七條規(guī)定，還需要承擔(dān)檔案管理方面的建章立制、指導(dǎo)文書業(yè)務(wù)部門立卷歸檔、監(jiān)督指導(dǎo)所屬機(jī)構(gòu)檔案工作和為單位開展檔案管理活動(dòng)提供人財(cái)物等方面支持與保障等。這些工作都屬于機(jī)關(guān)單位的內(nèi)部事務(wù)，其責(zé)任主體是本機(jī)關(guān)單位、工作對(duì)象是本單位的所有部門和機(jī)構(gòu)、內(nèi)容是保障支持、性質(zhì)是事務(wù)性的。機(jī)關(guān)單位對(duì)檔案實(shí)施管理活動(dòng)定位是單位檔案事務(wù)工作。
3.3 對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的檔案實(shí)施管理活動(dòng)的定位。一定區(qū)域內(nèi)的檔案管理活動(dòng)不僅是檔案館和檔案局的工作，還包括區(qū)域內(nèi)其他涉及檔案管理活動(dòng)的機(jī)構(gòu)和單位應(yīng)承擔(dān)的工作。
3.3.1 對(duì)檔案館實(shí)施檔案管理活動(dòng)的定位。檔案館是一個(gè)在一定的區(qū)域內(nèi)對(duì)檔案實(shí)體按全宗實(shí)施統(tǒng)一的集約式集中保存、管理的專門機(jī)構(gòu)。其責(zé)任主體是檔案館，它的工作對(duì)象雖然仍是檔案實(shí)體，但它不是單一的而是多元的，涵蓋的是區(qū)域內(nèi)屬進(jìn)館范圍的單位所有實(shí)體檔案，內(nèi)容主要是按全宗進(jìn)行管理，性質(zhì)是業(yè)務(wù)性的。對(duì)檔案館實(shí)施檔案管理活動(dòng)的定位應(yīng)該是檔案館業(yè)務(wù)工作。檔案館業(yè)務(wù)工作中所涉及的每項(xiàng)具體的工作則是檔案技術(shù)工作。
3.3.2 對(duì)社會(huì)機(jī)構(gòu)為檔案管理提供服務(wù)活動(dòng)的定位。圍繞檔案室和檔案館的業(yè)務(wù)工作，不僅需要一些社會(huì)機(jī)構(gòu)提供硬件方面的支持，如設(shè)施、設(shè)備、裝具等，還需要提供一些如科學(xué)研究、技術(shù)咨詢、教育培訓(xùn)等方面的軟件支持。其責(zé)任主體是與檔案事務(wù)相關(guān)的社會(huì)機(jī)構(gòu)，工作對(duì)象是與檔案相關(guān)的產(chǎn)品（包括有形的和無形的），內(nèi)容是軟硬件方面的支持，性質(zhì)是服務(wù)性的。對(duì)社會(huì)機(jī)構(gòu)為檔案管理提供服務(wù)活動(dòng)的定位應(yīng)該是檔案服務(wù)工作。
3.3.3 對(duì)檔案局實(shí)施檔案管理活動(dòng)的定位。檔案行政管理部門——檔案局的工作是依法行使檔案行政管理權(quán)的工作，責(zé)任主體是檔案局，工作對(duì)象是本行政區(qū)域內(nèi)的各機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、檔案館、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和其他能形成對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案的社會(huì)組織、法人單位和個(gè)人，內(nèi)容主要是依法行政，性質(zhì)是管理性的，對(duì)檔案局實(shí)施檔案管理活動(dòng)的定位應(yīng)該是檔案行政管理工作。
3.3.4 對(duì)地方各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的與檔案管理活動(dòng)相關(guān)工作的定位。根據(jù)《檔案法》第四條“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，把檔案事業(yè)的建設(shè)列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”的規(guī)定，各級(jí)地方政府承擔(dān)著關(guān)系當(dāng)?shù)貦n案事業(yè)發(fā)展的檔案機(jī)構(gòu)、人員編制、工作經(jīng)費(fèi)等方面的具體工作，其責(zé)任主體是地方政府和政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)，工作對(duì)象是檔案行政管理部門（檔案局）、檔案館，內(nèi)容是保障支持，性質(zhì)既是行政管理性的又是政府內(nèi)部事務(wù)性的。對(duì)地方各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的與檔案管理活動(dòng)相關(guān)工作的定位應(yīng)是檔案行政事務(wù)工作。另外，檔案行政管理部門（檔案局）承擔(dān)的為發(fā)展本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)而組織、指導(dǎo)開展的檔案科研、教育、宣傳、培訓(xùn)和對(duì)外交流等工作，也同樣屬于檔案行政事務(wù)工作。
4 對(duì)檔案工作的新認(rèn)識(shí)
通過以上對(duì)不同的責(zé)任主體實(shí)施檔案管理活動(dòng)或承擔(dān)與檔案管理活動(dòng)相關(guān)工作的定位分析，可以看出，“檔案工作”概念是復(fù)合性的概念，具有很大的不確定性。不同的部門和不同的機(jī)構(gòu)承擔(dān)的檔案工作因責(zé)任主體不同，其工作對(duì)象、內(nèi)容、性質(zhì)也不相同，目標(biāo)、任務(wù)、工作機(jī)制和管理模式更不相同。要做好檔案行政管理工作就必須厘清各項(xiàng)檔案工作的準(zhǔn)確含義，不能將檔案工作既等同于檔案行政管理工作又等同于檔案技術(shù)工作或檔案室、檔案館業(yè)務(wù)工作。應(yīng)當(dāng)根據(jù)檔案工作的責(zé)任主體、管理對(duì)象、工作性質(zhì)和內(nèi)容分別將其明確為檔案技術(shù)工作、檔案室業(yè)務(wù)工作、單位檔案事務(wù)工作、檔案館業(yè)務(wù)工作、檔案服務(wù)工作、檔案行政管理工作、檔案行政事務(wù)工作。
準(zhǔn)確地把握各項(xiàng)檔案工作的含義，可基本明確各級(jí)政府、各級(jí)檔案行政管理部門、檔案所屬單位、檔案館、檔案室、檔案產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等在整個(gè)檔案事業(yè)中，各自的主要工作職責(zé)和任務(wù)（不排除某些具體工作方面的交叉）。既有助于依法行政，又有助于政事分開、政企分開，同時(shí)，也希望能對(duì)解決一些實(shí)際檔案工作中的困惑與問題，指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的檔案工作發(fā)揮一定的作用。
參考文獻(xiàn)：
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[3]現(xiàn)代漢語詞典.北京：商務(wù)印書館，2005年第5版，1246、1590、646.
如何運(yùn)用思想政治工作來調(diào)動(dòng)和激勵(lì)青年的工作積極性，提高青年的整體綜合素質(zhì)，是新醫(yī)改形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)醫(yī)院青年思想政治教育的一項(xiàng)重要工作和課題。筆者認(rèn)為，應(yīng)通過新的途徑和有效的載體，寓教于樂地開展青年思想政治教育，使思想政治工作落到實(shí)處，從而取得良好成效。
1 強(qiáng)化教育內(nèi)容，突出教育重點(diǎn)
新醫(yī)改形勢(shì)下，青年的思想觀念、行為方式、倫理道德、發(fā)展需求的多樣性日趨明顯，加大了思想政治工作的難度。醫(yī)院是知識(shí)分子集中的地方，絕大多數(shù)青年分布在醫(yī)療護(hù)理第一線，他們的文化素質(zhì)高，是醫(yī)院現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的未來的中堅(jiān)力量。在他們的思想意識(shí)中，存在著思想活躍、革新意識(shí)強(qiáng)烈、勇于創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)等優(yōu)點(diǎn)。但是，醫(yī)院的青年職工都是從學(xué)校畢業(yè)即走上工作崗位的，社會(huì)經(jīng)驗(yàn)較缺乏，加之醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)特殊的工作性質(zhì)，使醫(yī)院內(nèi)職工與社會(huì)的接觸面比較廣泛，而這時(shí)候青年的成長(zhǎng)發(fā)展還處于尚未完全定性的階段，容易受社會(huì)各種不良思潮的影響，致使個(gè)別青年人表現(xiàn)出：價(jià)值取向較迷亂，責(zé)任意識(shí)較淡薄，重索取，輕奉獻(xiàn)等，因此加強(qiáng)醫(yī)院青年思想政治工作是醫(yī)院各項(xiàng)工作重中之重。首先，加強(qiáng)和改進(jìn)青年思想政治工作應(yīng)有明確的指導(dǎo)思想，要堅(jiān)持不懈地用“三個(gè)代表”和科學(xué)發(fā)展觀重要思想武裝青年，構(gòu)筑青年的精神支柱。其次，要通過開展愛國(guó)主義和集體主義教育、理想信念和形勢(shì)教育、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和奮斗精神教育、全心全意為人民服務(wù)宗旨教育、職業(yè)道德和醫(yī)德醫(yī)風(fēng)教育、典型人物和模范事跡教育等來塑造青年的美好心靈，幫助青年樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，提高青年的思想政治覺悟。
再次，要通過運(yùn)用科學(xué)的理論和有效的方式調(diào)動(dòng)青年學(xué)習(xí)的主動(dòng)性、積極性，動(dòng)員和帶領(lǐng)青年把熱情和力量凝聚到醫(yī)院的現(xiàn)代化建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展上來，努力成為遵醫(yī)德、精醫(yī)術(shù)、講奉獻(xiàn)、為人民的優(yōu)秀醫(yī)務(wù)工作者，為醫(yī)院的發(fā)展建功成才。
2 利用有效載體，達(dá)到實(shí)踐育人
以活動(dòng)為載體是一種有形的教育方式，符合青年的年齡特點(diǎn)和思維方式，是對(duì)青年進(jìn)行思想教育的重要方法，注重將教育的內(nèi)容融入時(shí)代氣息，舉辦為青年所喜愛和樂于接受的活動(dòng)。我們通過舉辦“以病人為中心”、青年醫(yī)務(wù)人員崗位技能操作比賽、創(chuàng)建“青年文明號(hào)”、爭(zhēng)當(dāng)“青年崗位能手”等一系列特色主題活動(dòng)，使青年在參與活動(dòng)中陶冶情操，受到教育。在活動(dòng)將思想政治工作變無形為有形，變抽象為具體，變空洞為生動(dòng)，極大地調(diào)動(dòng)了青年職工參與的積極性，增強(qiáng)了思想政治工作的感染力和說服力。 首先，各創(chuàng)建集體從牢固樹立以病人為中心、立足本職、崗位奉獻(xiàn)的思想入手，以崗位服務(wù)和業(yè)余奉獻(xiàn)為基本形式，開展了許多有特色的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，使患者在就醫(yī)的過程中獲得了賓至如歸的服務(wù)，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益，促進(jìn)了服務(wù)質(zhì)量的提高；其次，我們把青年思想政治教育工作同青年文明服務(wù)活動(dòng)有效地結(jié)合起來，以青年思想道德素質(zhì)和職業(yè)技能的提高為重要內(nèi)容，引導(dǎo)青年在工作中規(guī)范服務(wù)行為，提倡優(yōu)質(zhì)服務(wù)，培養(yǎng)了青年良好的道德素質(zhì)；第三，我們注重增強(qiáng)青年的作為意識(shí)，大力培養(yǎng)選拔和宣傳思想品德好、業(yè)務(wù)技術(shù)精的青年典型，用榜樣的力量激發(fā)青年的敬業(yè)精神，引導(dǎo)青年立足本職，敬業(yè)愛崗，在勤學(xué)苦練中磨礪技藝，成為醫(yī)院建設(shè)和發(fā)展的生力軍。實(shí)踐證明，以活動(dòng)為載體的思想政治工作將有形的教育和無形的影響緊密地結(jié)合在一起，符合時(shí)代的特點(diǎn)，增強(qiáng)了青年思想政治工作的生命力。
3 講究方法方式，實(shí)現(xiàn)教育目的
關(guān)鍵詞：社會(huì)公共行政；行政法；公共行政
行政分為私行政和公行政，公共行政即指與私行政相對(duì)的公行政。公共行政這一術(shù)語開始時(shí)僅表示國(guó)家行政，但隨著時(shí)展，其內(nèi)涵已得到大大擴(kuò)展?，F(xiàn)在，公共行政已普遍被承認(rèn)包括國(guó)家公共行政和社會(huì)公共行政兩方面的內(nèi)容。政府公共行政是指政府根據(jù)法律規(guī)定所實(shí)施的對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理；社會(huì)公共行政則是指社會(huì)性的公共組織對(duì)一定領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)所進(jìn)行的管理。隨著行政權(quán)社會(huì)化趨勢(shì)的加強(qiáng)，社會(huì)公共行政引起了人們普遍的關(guān)注，不同學(xué)科的學(xué)者對(duì)此作了程度不一的探討。對(duì)于行政法學(xué)界而言，社會(huì)公共行政這一領(lǐng)域具有巨大的沖擊性，將會(huì)使原有的行政法理論面臨新的挑戰(zhàn)和問題。我們可以設(shè)問，行政法是否應(yīng)把社會(huì)公共行政納入調(diào)整范圍？如何進(jìn)行調(diào)整？如果答案是肯定的，由此將需要對(duì)原有的行政主體、行政組織、公務(wù)員等一系列問題作新的理解和解釋。以行政主體這一概念為例，如按以上思路，它就應(yīng)該包括社會(huì)公共行政的主體。
本文主要通過討論社會(huì)公共行政與行政法的關(guān)系，嘗試對(duì)行政法為何應(yīng)調(diào)整社會(huì)公共行政等問題作出回答。
一
行政法為何應(yīng)介入社會(huì)公共行政領(lǐng)域呢？這個(gè)問題可以主要從兩個(gè)方面進(jìn)行理解。
第一，這是社會(huì)公共行政對(duì)行政法的需求決定的。
政府公共行政與社會(huì)公共行政共同點(diǎn)在于兩者都履行公共職能，為公眾提供公共服務(wù)。但政府公共行政與社會(huì)公共行政的區(qū)別之一在于它們?cè)诠珓?wù)涉及的范圍上有所差異。一般而言，政府公共行政是以所有公共事務(wù)作為管理對(duì)象，而社會(huì)公共行政只是涉及到一定領(lǐng)域、一定行業(yè)的公共管理。在這種情況下，有可能出現(xiàn)這樣一種情況，即社會(huì)公共行政主體不考慮全社會(huì)的公共利益而只顧及本領(lǐng)域、本行業(yè)的公共利益。這時(shí)候就需要有關(guān)的行政管理部門、司法部門對(duì)社會(huì)公共行政主體進(jìn)行監(jiān)督管理，而這就需要行政法的法律支持。
社會(huì)組織進(jìn)行公共行政需要具有公共權(quán)力。而社會(huì)組織的公共權(quán)力來源如果不依靠有關(guān)行政法律、法規(guī)授予，僅僅依靠社會(huì)組織自身的組織性權(quán)力（如行政組織成員對(duì)行政組織公共權(quán)力的認(rèn)可），其權(quán)威性不能確立，其合法性也成問題。
在社會(huì)公共行政過程中，社會(huì)公共行政主體的公共管理行為有可能會(huì)侵犯相對(duì)人的重大權(quán)益。雖然社會(huì)公共行政的強(qiáng)制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相對(duì)人重大權(quán)益的處理行為。在此種情況下，對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)是必須考慮到的。這仍然會(huì)涉及到行政法上的救濟(jì)問題。當(dāng)然，這里不是主張法律救濟(jì)可以替代所有的救濟(jì)方式，但法律救濟(jì)是最徹底、最有效的救濟(jì)方式。當(dāng)相對(duì)人的重大權(quán)益受到損害時(shí)，我們沒有理由堵上司法救濟(jì)這扇大門。
第二，把社會(huì)公共行政納入行政法的調(diào)整范圍是行政法自身發(fā)展的需要。
社會(huì)公共行政這一新領(lǐng)域給行政法帶來了新的發(fā)展機(jī)遇，將會(huì)改變行政法的內(nèi)涵和外延?，F(xiàn)代行政法的內(nèi)涵和外延與行政法誕生初期相比已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。英美法系最早給行政法下定義的是英國(guó)法學(xué)家奧斯丁，他認(rèn)為行政法是規(guī)定行使之限度與方式：君主或者直接行使其，或其所屬之高級(jí)行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的發(fā)展中，逐漸形成從控制行政權(quán)力與行政程序兩個(gè)方面概括行政法的定義，如著名行政法學(xué)家K·C·戴維斯教授就認(rèn)為，行政法是關(guān)于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和程序的法律，包括法院對(duì)行政活動(dòng)的司法審查在內(nèi)，2也包括行政機(jī)關(guān)所制定的程序法規(guī)在內(nèi)。然而，這只是狹義的行政法定義，英美法系很多著名行政法學(xué)家提出了代表新趨勢(shì)的廣義行政法概念。如P·L·斯特勞斯教授認(rèn)為，在二十世紀(jì)初期當(dāng)公共行政發(fā)展的時(shí)候，學(xué)術(shù)界發(fā)展了行政法概念，它包含幾乎全部和公共行政有關(guān)的事項(xiàng)。3
在大陸法系，行政法的概念幾經(jīng)變遷，也朝著廣義的方向發(fā)展。如在法國(guó)，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政法是有關(guān)調(diào)整公共行政組織與權(quán)限、協(xié)調(diào)市民與行政權(quán)的法。通過行政法學(xué)者們的學(xué)術(shù)探討，法國(guó)的行政法概念從權(quán)力行為轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)，行政的功能從權(quán)力行為亦變?yōu)橐环N服務(wù)的社會(huì)作用。4
無論是在英美法系還是大陸法系，行政法概念的發(fā)展，都適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的需要。在今后的社會(huì)發(fā)展中，社會(huì)組織將行使越來越廣泛的公共權(quán)力，如果作為調(diào)整公共行政法律規(guī)范總和的行政法固步自封，無視社會(huì)公共行政的存在，將會(huì)大大削弱行政法的調(diào)整功能，也不利于社會(huì)組織依法有序地在國(guó)家與社會(huì)之間發(fā)揮作用。
把社會(huì)公共行政納入行政法調(diào)整范圍是行政法獲得合法性的重要途徑。任何法律要獲得良好的貫徹實(shí)施效果，其合法性是重要因素。不管是我國(guó)法律一級(jí)的規(guī)范性文件，還是各級(jí)政府制訂的行政法規(guī)、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件，都存在一個(gè)最大限度地反映民意的問題。而社會(huì)公共行政就此問題提供了一個(gè)新途徑。一般而言，社會(huì)公共行政所涉及到的通常是公眾日常生活中所最常遇到的公共事務(wù)，公眾比較關(guān)心這類公共事務(wù)的管理，也較熱衷于參予到其中去。這就使社會(huì)公共行政容易反映民意，其管理活動(dòng)更容易得到公眾的認(rèn)同。在這個(gè)基礎(chǔ)上，我們就可以將社會(huì)公共行政中公眾反映的問題反饋到行政法的制訂上去，使行政法盡可能地滿足公眾的需要、現(xiàn)實(shí)的需要。此外，我們還可以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)⑸鐣?huì)公共行政主體制訂的一些暫時(shí)還不具有法律效力的規(guī)范以行政法的形式確定下來，賦予其法律效力。這些都是行政法獲得合法性的重要舉措。
另外，將社會(huì)公共行政納入行政法的調(diào)整范圍原因還在于，在當(dāng)今社會(huì)，政府公共行政和社會(huì)公共行政的區(qū)分已經(jīng)越來越不明顯，很難絕對(duì)地確定兩者之間的界線。“雖然傳統(tǒng)的行政法只調(diào)整政府公共行政，但在當(dāng)今社會(huì)，政府公共行政和社會(huì)公共行政的分工已經(jīng)不是單純的和絕對(duì)的，在很大程度上取決于歷史的發(fā)展、行政目標(biāo)的要求、憲法和立法機(jī)關(guān)的決定，或者是出于工資和預(yù)算等行政技術(shù)和物質(zhì)、人事方面的考慮，更有利于行政任務(wù)的完成?！?
我國(guó)已有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代行政法應(yīng)當(dāng)將社會(huì)組織的公共行政納入調(diào)整范圍的必要性在于：1.社會(huì)組織行使公共權(quán)力的范圍越來越廣泛，也越來越頻繁。2.這種社會(huì)的公共行政與政府機(jī)關(guān)的行政并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，而僅僅是管理主體的不同而已。3.既然社會(huì)組織的公共管理行為必然會(huì)影響到公民權(quán)益，就必須要一定的法律予以規(guī)范和調(diào)整才能確保社會(huì)組織管理行為的合法性和公正性，也才能保障公民權(quán)益不受社會(huì)組織管理行為的侵犯。6
可見，社會(huì)公共行政應(yīng)納入現(xiàn)代行政法的調(diào)整范圍，是新時(shí)代對(duì)行政法的要求，是社會(huì)的客觀需要。
二
>在探討社會(huì)公共行政范圍時(shí)，本文非著重于政府公共行政與社會(huì)公共行政的界定，而是將社會(huì)公共行政置于公共行政這一前提下討論何為公共行政，即注重它與私法上行為的區(qū)分。一般認(rèn)為，履行公共職能的行為即為公共行政，但公共職能又怎樣界定呢？這個(gè)問題自然而然又涉及到公法與私法的界分問題。因?yàn)槲覀儏^(qū)分公共行政就是為了讓其適用與私法不同的公法規(guī)范。
凱恩教授認(rèn)為：“一種職能是否公共職能的問題是一個(gè)政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到回答。他主張區(qū)分公法和私法要以這樣一個(gè)問題為出發(fā)點(diǎn)，即我們?yōu)槭裁匆诠ê退椒ㄖg劃出界線。劃定界線的理由影響劃定界線的方式，而界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有了不同的標(biāo)準(zhǔn)。
“簡(jiǎn)而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標(biāo)準(zhǔn)，用以解答什么是公法規(guī)則與原則適用的適當(dāng)空間這一規(guī)范性問題。所有這些標(biāo)準(zhǔn)非常復(fù)雜；在訴訟場(chǎng)合將它們適用于特定案件，要求法院進(jìn)行艱難的、有時(shí)是頗有爭(zhēng)議的價(jià)值判斷。”7凱恩教授給出了說明理由的一個(gè)路徑，即結(jié)合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，而后從界分的理由出發(fā)來確定界線之所在。在理論和實(shí)踐的可能前景范圍內(nèi)，我們也許還會(huì)得到別的路徑，但基于充分理由之上的個(gè)別化處理是不變的適當(dāng)方式。8
從美國(guó)的相關(guān)案例中，我們也可以看到公共職能界定的變化。私人公園的經(jīng)營(yíng)以前并不被認(rèn)為具有公共職能，但在EvansV.Newton一案中，一家私營(yíng)公園只供白人使用，被黑人訴諸法院，聯(lián)邦最高法院認(rèn)定，公園雖由私人經(jīng)營(yíng)，但其提供的服務(wù)具有公共職能，應(yīng)當(dāng)適用憲法關(guān)于平等權(quán)的規(guī)定。法院進(jìn)一步指出，公園如同消防隊(duì)、警察局等傳統(tǒng)提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)屬于公共領(lǐng)域。9可見，公共職能是不斷地隨著形勢(shì)的變化而變化的。
所以公共行政的界定與公共職能的界定以及公法與私法的劃分一樣，其范圍不是絕對(duì)確定的，而是與私法行為處于一種互動(dòng)狀態(tài)中。我們只能具體情況具體分析，在不同的情境下適用不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行界定。
中國(guó)目前的社會(huì)公共行政主要包括基層自治行政、公共事業(yè)行政、志愿組織行政、社會(huì)中介行政四大類。10那么，是否所有的這些社會(huì)公共行政都需要行政法的調(diào)整呢？并不是所有公共職能都可以被納入公法調(diào)整。只有當(dāng)這一項(xiàng)職能對(duì)于相對(duì)人在憲法和法律上的個(gè)體權(quán)利具有重要的影響，并且需要國(guó)家的公權(quán)力進(jìn)行一定調(diào)整以保證該職能的實(shí)施的時(shí)候才可以被納入公法調(diào)整范圍。11像一些社會(huì)組織自愿提供的公共服務(wù)，缺乏行政權(quán)力的行使要素和特征，沒有必要將其納入行政法調(diào)整范圍。在確定行政法應(yīng)調(diào)整哪些社會(huì)公共行政時(shí)，下面因素是應(yīng)該被考慮到的：
第一，公眾的重大權(quán)益是否有可能被侵犯。當(dāng)社會(huì)公共行政涉及到公眾的重大權(quán)益時(shí)，我們需要法律的介入以規(guī)范其行使并提供有關(guān)的救濟(jì)方式。社會(huì)公共行政在很大程度上是一種自主管理，會(huì)形成自我約束機(jī)制或規(guī)范，但自我管理涉及到公民個(gè)人的重大權(quán)益時(shí)，法律保留的原則是應(yīng)堅(jiān)持的。公法領(lǐng)域與私法領(lǐng)域不同，在私法領(lǐng)域中契約自由原則占主導(dǎo)地位。而在公法領(lǐng)域，契約自由原則要受到一定的限制，如一個(gè)公共社區(qū)不得基于全體公眾同意而不經(jīng)法律許可私自設(shè)立一個(gè)可以基于一定事實(shí)實(shí)施人身強(qiáng)制的機(jī)構(gòu)。
第二，社會(huì)公共行政履行的公共職能重要程度，即看該項(xiàng)公共職能在社會(huì)系統(tǒng)中的地位如何。如果該項(xiàng)公共職能關(guān)系到可能嚴(yán)重影響公眾的領(lǐng)域，行政法應(yīng)對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。公眾需求強(qiáng)烈的公共職能，如不以行政法進(jìn)行調(diào)整，單純以社會(huì)組織自身愿望進(jìn)行，就有可能出現(xiàn)公共職能履行缺位或不良履行等情況。如一個(gè)城市的公共汽車營(yíng)運(yùn)，在交由社會(huì)組織管理后，如果行政法完全退出該領(lǐng)域，倘若社會(huì)組織私自決定停止公共汽車營(yíng)運(yùn)，勢(shì)必給這個(gè)城市的市民交通帶來重大影響。因而行政法不應(yīng)完全退出該領(lǐng)域，應(yīng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督社會(huì)組織的公共職能履行。
第三，社會(huì)公共行政管理手段的強(qiáng)制性程度。如果社會(huì)公共行政對(duì)相對(duì)人的強(qiáng)制性較強(qiáng)，理應(yīng)將其納入行政法的調(diào)整范圍。
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8.12.13.沈巋：《擴(kuò)張之中的行政法適用空間及其界限問題》[A]，載羅豪才主編：《行政法論叢》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第418、419頁。
9.395U.S296（1966）。
[論文摘要]實(shí)踐的需要和理論的推動(dòng),使得傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政逐漸向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變,這種嬗變,開啟了公共管理研究的新視角。區(qū)域公共管理是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物,是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
著名行政學(xué)者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態(tài)問題。按照韋伯斯特詞典的解釋,生態(tài)學(xué)是各種有機(jī)體與其環(huán)境之間的各種相互關(guān)系。J·W·別斯指出生態(tài)學(xué)這個(gè)詞源于希臘語oikos,意為房子或家,經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)學(xué)也有相同的詞根,經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)學(xué)有許多共同點(diǎn),但生態(tài)學(xué)的含義更廣泛。它涉及有機(jī)體與其環(huán)境之間的全部相互關(guān)系。”〔1〕美國(guó)著名學(xué)者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,開創(chuàng)行政學(xué)研究的一個(gè)新途徑。我國(guó)現(xiàn)階段的行政環(huán)境是制約和影響行政管理的重要因素,同時(shí)又是行政管理的改造對(duì)象,并為行政管理的實(shí)施提供條件。故此,我們應(yīng)努力使行政管理和行政環(huán)境保持一種動(dòng)態(tài)的平衡。從20世紀(jì)50年代以來,隨著社會(huì)生態(tài)環(huán)境的變遷,傳統(tǒng)行政學(xué)歷經(jīng)了向現(xiàn)代公共管理學(xué)范式的重大轉(zhuǎn)變。邁入21世紀(jì),區(qū)域行政面對(duì)的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境,正是在這樣的背景下區(qū)域公共管理這種嶄新的制度安排應(yīng)運(yùn)而生。這種轉(zhuǎn)變很重要,“從某種意義上說,21世紀(jì)中國(guó)公共管理面對(duì)的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn),處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問題,和諧社會(huì)的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)。”〔2〕區(qū)域公共管理是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物。作為一個(gè)新的理論和實(shí)踐課題,陳瑞蓮認(rèn)為,在我國(guó)有關(guān)區(qū)域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散,區(qū)域公共管理研究的學(xué)者社群尚未成形。但是,在當(dāng)前一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí):越來越多的學(xué)者開始關(guān)注并研究區(qū)域公共管理的相關(guān)內(nèi)容。無疑,加強(qiáng)區(qū)域公共管理研究具有重要理論意義和實(shí)踐價(jià)值。有學(xué)者說,“研究任何一種理論,都必須首先弄懂它所使用的基本術(shù)語。對(duì)于了解一種新的學(xué)術(shù)理論,弄清楚它所使用的新名詞的正確含義,就尤為重要了”?！?〕區(qū)域公共管理是個(gè)復(fù)合概念,其中“區(qū)域”和“公共管理”是其兩個(gè)核心概念。
一、“區(qū)域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區(qū)域(region)是一個(gè)多側(cè)面、多層次且相對(duì)性極強(qiáng)的概念。人們可以從多個(gè)角度來觀察、分析和理解各種不同的區(qū)域。研究視角和內(nèi)容不同,對(duì)于區(qū)域的界定就有所不同。在社會(huì)科學(xué)叢林中,最早研究區(qū)域的學(xué)科是地理學(xué),地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分。《牛津地理學(xué)詞典》中,“區(qū)域是指地球表面的任何一個(gè)單元,它以自然或人文特征而有別于周圍的地區(qū)”?！?〕經(jīng)濟(jì)學(xué)將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合體。埃德加·M.胡佛說,“所有的定義都把區(qū)域概括為一個(gè)整體的地理范疇,因而可以從整體上對(duì)其進(jìn)行分析”,“把區(qū)域作為一個(gè)集合體,……這一集合體對(duì)于管理、計(jì)劃和公共政策的制定和實(shí)施都是必須的。最實(shí)用的區(qū)域劃分應(yīng)當(dāng)符合行政區(qū)劃的疆界。”〔5〕政治學(xué)把區(qū)域看成是國(guó)家管理的行政單元,與國(guó)界或一國(guó)內(nèi)的省界、縣界重合;國(guó)際政治和國(guó)際關(guān)系的研究者對(duì)區(qū)域的解讀,往往側(cè)重從一種更為宏觀視角來討論區(qū)域的內(nèi)涵和外延。米特爾曼提出三個(gè)不同層面“新區(qū)域主義”分類法:宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。在“區(qū)域”的多種釋義中,可以看出:區(qū)域有多種分類,系統(tǒng)性或整體性是區(qū)域的共同特征;區(qū)域的概念是相對(duì)的,可以依據(jù)不同視角有多種劃分;區(qū)域是變化的,應(yīng)以動(dòng)態(tài)的眼光來觀察它。實(shí)際上區(qū)域是一個(gè)很寬泛的概念,很難給出一個(gè)公認(rèn)的定義。本文是從公共管理學(xué)科角度來進(jìn)行研究,基于此視角,區(qū)域應(yīng)如何界定?有學(xué)者認(rèn)為:區(qū)域是“一個(gè)基于行政區(qū)劃又超越于國(guó)家和行政區(qū)劃的綜合性概念”?！?〕另外,從四個(gè)緯度對(duì)區(qū)域公共管理要研究的“區(qū)域”做類型學(xué)上的分析:公共管理意義上的經(jīng)濟(jì)區(qū)域、行政區(qū)域、自然地理區(qū)域和公共管理中的“問題區(qū)域”和“邊緣區(qū)域”?！?〕筆者以為,不論對(duì)“區(qū)域”進(jìn)行怎樣的界分,從公共管理學(xué)科角度看,區(qū)域?qū)嶋H上是按照公共物品為標(biāo)準(zhǔn)劃分的有限空間范圍,是擁有相同一領(lǐng)域或多領(lǐng)域公共物品的域場(chǎng)。在這里區(qū)域不是一個(gè)地理范疇而是一個(gè)以公共物品(或者公共事務(wù)、公共問題、公共利益)為標(biāo)準(zhǔn)形成的同質(zhì)性域場(chǎng),并不絕對(duì)與行政區(qū)劃相一致。
二、公共管理研究的新視角:區(qū)域行政向區(qū)域公共管理范式的轉(zhuǎn)變
要討論區(qū)域行政向區(qū)域公共管理的轉(zhuǎn)變,首先要了解區(qū)域行政的發(fā)展背景、內(nèi)涵等基礎(chǔ)知識(shí)。區(qū)域行政問題與行政區(qū)劃密切關(guān)聯(lián)。學(xué)者劉君德在他主持的《中國(guó)行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》等論著中,第一次明確提出了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念,并分析我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中普遍存在的地方保護(hù)主義現(xiàn)象。在我國(guó)的行政學(xué)界,宋月紅在國(guó)內(nèi)首次使用“區(qū)域行政”的概念,作者從行政區(qū)劃、行政區(qū)域與區(qū)域行政的關(guān)系角度進(jìn)行研究,但這是一種狹義的或傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政范疇?！?〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區(qū)域行政》一文中,正式提出廣義的“區(qū)域行政”概念?！?〕隨著實(shí)踐的推動(dòng)和理論的發(fā)展,區(qū)域行政向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變。在學(xué)界,最早使用過“區(qū)域公共管理”概念的只有清華大學(xué)的劉鋒和中山大學(xué)的陳瑞蓮,二人從不同的角度對(duì)區(qū)域公共管理進(jìn)行論述。劉鋒運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力、支持系統(tǒng)等理論對(duì)區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新,在某種程度上說,這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學(xué)角度對(duì)區(qū)域公共管理的研究,而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去?！?0〕陳瑞蓮教授是我國(guó)研究區(qū)域行政和區(qū)域公共管理的典型代表,她在此領(lǐng)域的論述,在學(xué)界產(chǎn)生了廣泛的影響。
三、區(qū)域公共管理的內(nèi)涵、理論支撐
區(qū)域公共管理是個(gè)復(fù)合概念,前文已經(jīng)界分了公共管理視閾中的“區(qū)域”。對(duì)于公共管理的概念,無論是對(duì)其內(nèi)涵把握還是基本體系的構(gòu)成,都還在探討中。王樂夫教授認(rèn)為,“所謂公共管理,即公共部門對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體地說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實(shí)現(xiàn)公共利益,運(yùn)用公共權(quán)力的公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。”
〔11〕公共管理與行政管理不同,公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動(dòng);同時(shí),它更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動(dòng),以共同的目標(biāo)基礎(chǔ),通過協(xié)商的方式達(dá)成。無庸諱言,現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì),是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。綜上所述,區(qū)域公共管理是區(qū)域行政隨著實(shí)踐的需要,在治理范式上不斷成熟的產(chǎn)物。筆者認(rèn)為,所謂區(qū)域公共管理,即是指以區(qū)域政府組織和區(qū)域非政府組織為主的多元主體(區(qū)域公共管理部門)為了解決特定區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或其它方面的公共問題,實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益,運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域、區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。區(qū)域公共管理之所以“應(yīng)運(yùn)而生”,從根本上說,區(qū)域公共管理發(fā)展的動(dòng)力來自于中國(guó)現(xiàn)代化過程中的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的必然要求?；蛘哒f,除了實(shí)踐的需要外,理論的發(fā)展和推動(dòng)也是非常重要的。區(qū)域公共管理理論的發(fā)展除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展外,還有公民社會(huì)理論、現(xiàn)代治理、網(wǎng)絡(luò)治理理論和善治等理論。公民社會(huì),也被稱為市民社會(huì)或民間社會(huì)。關(guān)于公民社會(huì)的定義,不同的學(xué)者根據(jù)不同的研究視角形成了種種不同的公民社會(huì)定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國(guó)家與社會(huì)二元結(jié)構(gòu)和國(guó)家、經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)的三元結(jié)構(gòu)。關(guān)于公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)要素,不同學(xué)者對(duì)其強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同。就中外學(xué)者取得的共識(shí)來看,公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下四個(gè):一是私人領(lǐng)域;二是志愿性社團(tuán);三是公共領(lǐng)域。除了公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素外,公民社會(huì)還具有自己的基本價(jià)值原則,大體說來,這些基本的價(jià)值原則包括:個(gè)人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。
市民社會(huì)理論的發(fā)展,引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來,“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中,“全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性”。治理有失敗的可能,為完善該理論,隨后善治進(jìn)入學(xué)者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程,其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理,是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種最佳關(guān)系。善治有如下要素:合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。區(qū)域善治是區(qū)域公共管理研究中一個(gè)戰(zhàn)略管理問題。
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鐘擺原本是物理學(xué)的一個(gè)現(xiàn)象，后被運(yùn)用到心理學(xué)的研究，以描述某些政治現(xiàn)象。然而，在公共管理理論中，同樣存在“效率”與“公平”鐘擺效應(yīng)。公共行政理論、新公共行政理論、新公共管理理論及新公共服務(wù)理論等，從理論上實(shí)現(xiàn)了“效率—公平—效率—公平”的轉(zhuǎn)換。
【關(guān)鍵詞】
公共管理；鐘擺效應(yīng)；公平；效率
公共管理，譯自英文“PublicAdministration”，因而，有的學(xué)者也將其譯為公共行政、行政管理等。自1887年美國(guó)學(xué)者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學(xué)之研究》一文，主張政治與行政分離以來，公共行政作為一門獨(dú)立的學(xué)科，獲得了快速而長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。公共管理是公共行政的一個(gè)分支學(xué)科。1991年在美國(guó)舉行的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)是其產(chǎn)生的標(biāo)志。自此之后，公共管理學(xué)、公共行政、公共政策分析其同組成了公共部門管理研究的三大方向。王樂夫等人認(rèn)為：公共管理學(xué)是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動(dòng)及其規(guī)律的學(xué)問。在某種程度和范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理學(xué)研究的核心關(guān)系主要有三對(duì)：公平與效率、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)。其中，公平與效率是政府處理自身與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的前提，是三對(duì)關(guān)系的核心。
一、相關(guān)概念
（一）鐘擺效應(yīng)鐘擺，原指時(shí)鐘機(jī)械的一個(gè)部分，通過左右搖擺產(chǎn)生動(dòng)力以轉(zhuǎn)動(dòng)齒輪，進(jìn)而使指針勻速轉(zhuǎn)動(dòng)以指示時(shí)間。后來，學(xué)者將這種現(xiàn)象運(yùn)用到政治學(xué)研究領(lǐng)域，用以解釋某一陣營(yíng)在一次選舉中獲勝后，會(huì)因?yàn)檫x民不想一黨獨(dú)大的心理，而使得該陣營(yíng)在下次選舉中容易失敗的政治現(xiàn)象，即鐘擺效應(yīng)（PendulumEffect）。在公共管理學(xué)中，同樣存在以“公平”與“效率”為兩端的鐘擺效應(yīng)，“公平至上”還是“效率至上”的問題總會(huì)在一定的時(shí)間內(nèi)被反復(fù)討論，并各占上風(fēng)。
（二）公平與效率對(duì)于公平，較一致的觀點(diǎn)是將其視為一種價(jià)值判斷和行為規(guī)范，在這種價(jià)值判斷及行為規(guī)范下，公民基本上能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利、義務(wù)、經(jīng)濟(jì)、機(jī)會(huì)等各方面的一個(gè)相對(duì)均衡。因此，公平不是絕對(duì)的平均、平等，而是一個(gè)相對(duì)的概念。在某些方面公平還可以理解為是一種心理感知，很難被量化。效率，屬經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，是指資源的有效使用與有效配置。效率可從宏觀及微觀兩個(gè)方面去理解。宏觀的效率是指整個(gè)社會(huì)的資源是否得到了合理配置、有效利用，社會(huì)財(cái)富是否因此而得到增加；微觀的效率則是指生產(chǎn)要素的投入與產(chǎn)出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。公平與效率，二者相輔相承，既對(duì)立又統(tǒng)一。公平需要效率來保障，而效率則需要公平來體現(xiàn)。但同時(shí)，公平與效率又難以共存在。就公共管理而言，沒有絕對(duì)的公平，也沒有絕對(duì)的效率。因而，公共管理的目標(biāo)總是在公平與效率之間徘徊。也因此，公平與效率的關(guān)系也成為公共管理學(xué)所要研究的核心關(guān)系。
二、公共管理理論發(fā)展過程中公平與效率的鐘擺效應(yīng)
自1887年美國(guó)學(xué)者威爾遜發(fā)表文章《行政管理學(xué)之研究》一文，標(biāo)志著公共行政或公共管理作為一門獨(dú)立的學(xué)科開始發(fā)展以來，公共管理理論對(duì)于公平或效率至上的討論大致可以分為四個(gè)階段：第一個(gè)階段為傳統(tǒng)公共行政理論階段。這個(gè)階段主張政府工作的科學(xué)管理，提倡效率；第二個(gè)階段為新公共行政理論階段。這一階段主張政府的職能在于社會(huì)職能，強(qiáng)調(diào)公平；第三個(gè)階段為新公共管理理論階段。這一階段主張發(fā)揮市場(chǎng)的作用及政府優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)效率；第四個(gè)階段則是新公共服務(wù)理論階段。這一階段的主張?jiān)俅位氐焦?。由此可見，公共管理理論關(guān)于公平與效率的討論大致經(jīng)歷了“效率—公平—效率—公平”的過程，并將公平這一主張延續(xù)至今。
（一）傳統(tǒng)公共行政理論傳統(tǒng)公共行政理論強(qiáng)調(diào)行政的獨(dú)立性，追求行政的有效性。其代表人物為威爾遜、韋伯和泰勒。威爾遜提出了政治—行政二分的觀點(diǎn)。他將政治與行政割裂開來，認(rèn)為政治的重點(diǎn)在決策，而行政則是執(zhí)行，行政可以獨(dú)立于政治之外。這一主張為公共行政學(xué)的建立提供了必要性。韋伯的學(xué)說為公共行政學(xué)的創(chuàng)立提供了理論框架。他認(rèn)為，任何一種組織都是以某種形式的權(quán)威作為基礎(chǔ)的，且其組織成員之間存在著下級(jí)服從上級(jí)的合法性。因而，官僚制是實(shí)施統(tǒng)治是合理的形式?？茖W(xué)管理之父泰勒提出的科學(xué)管理理論，則為公共行政科學(xué)化、技術(shù)化的發(fā)展起到了推動(dòng)作用。三人的理論學(xué)說共同推動(dòng)著公共行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科發(fā)展，并使得公共行政開始著力于專業(yè)化、普遍化的管理原則和管理方法的研究，且將研究重點(diǎn)放在了管理的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化及權(quán)力的合法化。這些研究或主張最終都使得公共行政往效率的目標(biāo)前進(jìn)。傳統(tǒng)公共行政理論雖然在推動(dòng)管理科學(xué)化、權(quán)力合法化方面作出了較多的貢獻(xiàn)，但在老問題還未解決新問題又不斷出現(xiàn)的社會(huì)局面下，則顯得無能為力。在民眾對(duì)政府的質(zhì)疑聲中，新公共行政理論提出了政府應(yīng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，政府進(jìn)行公共管理的目標(biāo)應(yīng)是公平。
（二）新公共行政理論新公共行政理論的代表人物以美國(guó)行政學(xué)家沃多克、弗雷德里克森等人為主。1968年9月，在錫拉丘茲大學(xué)明諾布魯克會(huì)議中心舉行的以尋求公共行政發(fā)展方向?yàn)橹黝}的研討會(huì)，標(biāo)志著新公共行政理論的開端。弗雷德里克森的《走向一種新的公共行政學(xué)》一文及其著作《新公共行政學(xué)》，以及新公共行政理論代表著作《公共行政的精神》等，集中體現(xiàn)了新公共行政理論的觀點(diǎn)。新公共行政理論認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政理論過多地強(qiáng)調(diào)權(quán)威與效率，沒有承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，也沒有對(duì)公民需求加以考慮，于是造成了政府與公民之間的對(duì)立。鑒于此，新公共行政理論強(qiáng)調(diào)公平與民主，認(rèn)為政府在追求效率的同時(shí)，應(yīng)對(duì)公眾負(fù)責(zé)，應(yīng)考慮公民的需要，并以承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、實(shí)現(xiàn)公平為最終目標(biāo)?；诖?，新公共行政理論主張行政機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的變革，建立一種有回應(yīng)性、參與性的民主行政機(jī)構(gòu)。與傳統(tǒng)公共行政理論最大的區(qū)別在于，新公共行政理論更注重“公共”二字，其對(duì)社會(huì)公平、政府社會(huì)責(zé)任、民主行政等價(jià)值的追求，使得公共行政學(xué)研究的范圍擴(kuò)大、內(nèi)容增多，極大地推動(dòng)了公共行政學(xué)的發(fā)展。遺憾的是，新公共行政學(xué)并沒有在公共行政學(xué)研究的進(jìn)程中成為主導(dǎo)范式。一是由于其自身缺乏概念和理論上的連貫性；二是由于其倡導(dǎo)的社會(huì)公平、社會(huì)責(zé)任等，過于理想化。但在后續(xù)的研究中，其對(duì)“公平”的追求仍為新公共管理理論、新公共服務(wù)理論等提供了可借鑒之處。
（三）新公共管理理論以管理至上的“新公共管理”學(xué)說是近現(xiàn)代以來指導(dǎo)歐、美地區(qū)政府改革的重要思想。新公共管理理論以奧斯本、蓋布勒等人為代表，在其著作《改革政府———企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中，詳細(xì)的闡述了新公共管理理論的觀點(diǎn)與主張。新公共管理理論，常與“企業(yè)化政府”“、后官僚體制模式”“、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公共行政”等詞、句緊密相聯(lián)，可見其主張、學(xué)說與市場(chǎng)緊密相聯(lián)。但與公共選擇理論關(guān)注政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，主張以減少政府干預(yù)、發(fā)揮市場(chǎng)作用來解決問題的觀點(diǎn)不同的是，新公共管理理論關(guān)注的重點(diǎn)仍是政府公共部門的內(nèi)部。該理論主張通過市場(chǎng)機(jī)制來完善公共組織部門的管理。管理的自由化和市場(chǎng)化是新公共管理蘊(yùn)涵的兩大基本理念。管理的自由化要求公共組織減少煩瑣、不必要的規(guī)定、約束和制約，讓管理者來管理；管理的市場(chǎng)化要求公共組織引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以提高工作效率，并借鑒市場(chǎng)化的管理手段優(yōu)化公共組織的管理。新公共管理理論的主張，具體表現(xiàn)在十個(gè)方面：第一，起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；第二，社會(huì)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；第三，競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去；第四，有使命感的政府：改變照章辦事的組織；第五，講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；第六，受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要；第七，有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費(fèi)；第八，有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；第九，分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作；第十，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過市場(chǎng)力量進(jìn)行改革。新公共管理理論是學(xué)者們根據(jù)歐、美等地進(jìn)行政府改革的實(shí)踐，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)而形成的思想。它將政府從公共服務(wù)提供者的角色中解放出來，轉(zhuǎn)而擔(dān)任公共服務(wù)促進(jìn)者、購買者、參與者或監(jiān)督者等多種角色，在大大提高了政府提供公共服務(wù)的效率的同時(shí)，對(duì)緩解政府財(cái)政危機(jī)也起到了很大作用。因而，新公共管理理論對(duì)歐、美等地的政府改革產(chǎn)生了重要的影響，甚至延續(xù)至今。但新公共管理理論仍遭到較多的爭(zhēng)議，尤其是其引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的觀念使得較多的學(xué)者認(rèn)為這會(huì)對(duì)社會(huì)公平、正義等帶來損傷。而在眾多的批評(píng)聲中，主張?jiān)谝怨駷橹行牡闹卫硐到y(tǒng)中重新定義政府角色的新公共服務(wù)理論開始占據(jù)有利地位。
（四）新公共服務(wù)理論新公共服務(wù)理論是在對(duì)新公共管理理論反思的基礎(chǔ)上形成的，其代表人物以羅伯特•登哈特夫婦等人為主。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共管理者在進(jìn)行公共事務(wù)管理及執(zhí)行公共政策的過程中，所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)既非劃槳也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回應(yīng)力的機(jī)構(gòu)，以向公民提供服務(wù)及放權(quán)為主要工作職責(zé)。其主要觀點(diǎn)集中在七個(gè)方面：第一，政府的職能是服務(wù)而不是掌舵；第二，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性；第四，為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)；第五，責(zé)任并不簡(jiǎn)單；第六，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率；第七，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。新公共服務(wù)理論是建立在對(duì)新公共管理理論反思和批判的基礎(chǔ)上，它雖然對(duì)新公共管理理論的內(nèi)容進(jìn)行了批評(píng)，但同時(shí)也保留了其優(yōu)秀的部分。新公共服務(wù)理論承認(rèn)新公共管理理論在政府改革方面所存在的重要意義，但同時(shí)，它又對(duì)新公共管理理論所存在的不足進(jìn)行了補(bǔ)充、修正。新公共服務(wù)將公民參與、公共利益等納入公共管理的范圍，并對(duì)政府的角色給予了重新的定義，將政府定位于戰(zhàn)略管理的地位，從而拓寬了公共管理的深度和廣度，并將政府從細(xì)瑣的事務(wù)中解放出來，對(duì)公共管理進(jìn)行宏觀規(guī)劃，使公共服務(wù)的提供更具合理性、有效性，更貼近公民的需求，更接近“公平”這一最終目標(biāo)?？梢哉f在某種程度上，新公共服務(wù)理論在考慮公平的同時(shí)，對(duì)于效率同樣給予的重視。
三、結(jié)論
一 、公共管理的理論緣起與知識(shí)發(fā)展
公共管理作為人類社會(huì)的一種管理活動(dòng)并不是現(xiàn)在才有的 ,自從產(chǎn)生了國(guó)家及其附屬物 政府公共部門 , 就產(chǎn)生了政府公共部門與社會(huì)公眾之間的關(guān)系 ,產(chǎn)生了公共領(lǐng)域和公共事務(wù) ,因而也就產(chǎn)生了管理社會(huì)公共事務(wù)的實(shí)踐活動(dòng) 。但是 ,公共管理作為一種運(yùn)動(dòng)或理論 , 則是在 20 世紀(jì) 70 年代才產(chǎn)生與形成的 。公共管理的理論緣起與知識(shí)發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展演進(jìn)的過程 。西方國(guó)家社會(huì)發(fā)展和政府管理改革的實(shí)踐是 公共管理理論產(chǎn)生的基礎(chǔ) 。眾所周知 , 自由資本主義發(fā)展到壟斷資本主義 ,自由競(jìng)爭(zhēng)的極端化制造了可以摧毀自由競(jìng)爭(zhēng)制度本身的社會(huì)矛盾和沖突 。這在客觀上需要有一個(gè)超脫于各種競(jìng)爭(zhēng)主體來扼制壟斷的協(xié)調(diào)執(zhí)行官 ,需要有一個(gè)維持基本社會(huì)公正而免于社會(huì)崩潰的社會(huì)公共產(chǎn)品的分配者 。生產(chǎn)高度社會(huì)化和科技進(jìn)步成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一動(dòng)力 ,又需要有一個(gè)執(zhí)行社會(huì)公共事務(wù)的組織者 。因此 , 從維護(hù)資本主義生產(chǎn)關(guān)系和正常社會(huì)秩序的客觀需要出發(fā) , 西方國(guó)家不得不實(shí)行對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的積極干預(yù) ,充分運(yùn)用和強(qiáng)化政府職能 。具體表現(xiàn)為壟斷資本和國(guó)家政權(quán)緊密結(jié)合在一起 , 政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)服務(wù)職能均擴(kuò)大和加強(qiáng)了 ;政府通過行政手段和法律手段來保證市場(chǎng)秩序的維持 , 通過預(yù)算和高額稅收 、發(fā)行公債等辦法來承擔(dān)某些社會(huì)公共事務(wù)的管理 ;在收入再分配領(lǐng)域 ,政府采取一系列福利措施 ,以維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定 。政府行政權(quán)力就是在這種背景下日益強(qiáng)化的 。政府職能急劇擴(kuò)張 、政府涉足的領(lǐng)域急劇擴(kuò)大 、政府干預(yù)社會(huì)公共事務(wù)的程度也急劇加深 , 并由此導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)規(guī)模急劇膨脹和政府管理體制的變化 :議會(huì)權(quán)力削弱 ,行政權(quán)力擴(kuò)大 ;政府變成了集中主要權(quán)力的萬能政府 ,政府的官僚機(jī)構(gòu)和軍事機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大 , 并具有使權(quán)力過分集中到政府首腦一個(gè)人身上的發(fā)展趨勢(shì) 。
政府管理的極權(quán)化和官僚主義化形成了政府壟斷 , 推行福利國(guó)家 、人民社會(huì)主義 和混合經(jīng)濟(jì)國(guó)家政策 ,從而導(dǎo)致了政府管理失控 、官僚主義 、低效率 ,導(dǎo)致了公眾對(duì)政府的不信任和民權(quán)運(yùn)動(dòng)高漲 。以美國(guó) 、英國(guó) 、澳大利亞 、新西蘭 、日本 、荷蘭等為代表的西方國(guó)家針對(duì)這種社會(huì)現(xiàn)實(shí) ,發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng) 。這場(chǎng)改革所采取的措施主要包括 :以市場(chǎng)化為改革取向 ,推行政府公共服務(wù)輸出市場(chǎng)化, 在政府公共管理和公共部門中大量引入競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)機(jī)制 ;減少政府職能 ,將政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移以實(shí)現(xiàn)政府從社會(huì)的部分撤退 , 更多地發(fā)揮非政府組織和民間組織在公共管理中的作用 ;減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和放松規(guī)制 ,放松政府對(duì)社會(huì) 、市場(chǎng)的管制 ,簡(jiǎn)化政府管理的行政流程 ;優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu) , 裁減機(jī)構(gòu)與人員 ,削減財(cái)政開支 ,實(shí)行小政府模式和提高政府管理的有效性 ;將政府的決策與執(zhí)行功能分離 , 加強(qiáng)對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估與績(jī)效管理 ,樹立服務(wù)意識(shí) ;運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)來實(shí)現(xiàn)政府公共功能目標(biāo) ,建設(shè)管理信息系統(tǒng) ,推行電子政務(wù)和政府在線服務(wù) ,提高政府管理透明度 。這些措施的實(shí)行推動(dòng)了公共管理實(shí)踐中大量吸收和采用私營(yíng)部門的管理理論 、經(jīng)驗(yàn)和方法 , 并由此導(dǎo)致了管理主義 、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理 、企業(yè)家政府 、顧客至上等名詞概念的產(chǎn)生 。這些概念構(gòu)成了公共管理的重要內(nèi)容 。
公共管理理論的出現(xiàn)就是在這種新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下公共行政知識(shí)發(fā)展與理論研究的結(jié)果 ;反過來 ,在一些概念 、理論 、分析方法和研究模型等方面又為公共行政學(xué)研究和公共部門改革實(shí)踐提供了新的視野 ,并日益表現(xiàn)出以公共管理為中介的公共政策與公共行政的融合 。從歷史的觀點(diǎn)看 , 公共行政學(xué)自 19 世紀(jì)末產(chǎn)生到 20 世紀(jì) 60 年代 ,經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政學(xué)和行為科學(xué)行政學(xué)兩個(gè)發(fā)展階段 。在這兩個(gè)發(fā)展階段上 ,公共行政學(xué)都是以管理學(xué)為理論基礎(chǔ) , 科學(xué)管理占據(jù)了主導(dǎo)地位, 公務(wù)員的專長(zhǎng)也受到高度重視 。以效率 、效益為導(dǎo)向的技術(shù)視野是這個(gè)時(shí)期公共行政的標(biāo)志 , 追求行政效率是這個(gè)時(shí)期公共行政學(xué)理論及實(shí)踐的最高目標(biāo) 。不同的是 ,傳統(tǒng)公共行政學(xué)著重從制度 、體制的構(gòu)架與研究方面尋求提高公共行政效率的途徑 ;行為科學(xué)行政學(xué)著重從人和組織的行為對(duì)效率的影響上尋求提高公共行政效率的途徑 。相反 , 平等與公正的問題并沒有受到重視和發(fā)揮作用 。
傳統(tǒng)公共行政學(xué)和行為科學(xué)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為公共行政的基本目標(biāo) ,忽視了公共行政所應(yīng)承擔(dān)的廣泛的社會(huì)責(zé)任 ,其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代 , 長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè) 、貧窮 、疾病 、無知和絕望 ,從而構(gòu)成了對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅 。60 年代以后 , 政策科學(xué)和公共行政學(xué)集合在一起 ,塔爾科特柏森斯 、卡斯特 、羅森茨韋克 、高斯 、雷格斯等人采用系統(tǒng)分析方法 ,從整個(gè)公共行政活動(dòng)及其與環(huán)境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內(nèi)部各個(gè)部分之間的關(guān)系 , 強(qiáng)調(diào)公共行政適應(yīng)環(huán)境的權(quán)變觀念與生態(tài)觀念 ,謀求公共行政與其環(huán)境之間及公共行政內(nèi)部各部分之間動(dòng)態(tài)的 、具體的一致性 ,以保證公共行政的高效率 。60 年代后期 , 以弗雷德里克森為代表的新 公共行政學(xué)發(fā)展了社會(huì)公平理論 ,認(rèn)為經(jīng)濟(jì)和效率不是公共行政的核心價(jià)值 , 核心價(jià)值是社會(huì)公平 ,主張將效率至上轉(zhuǎn)為公平至上強(qiáng)調(diào)公共行政組織變革的終極目標(biāo)是建立民主行政之模型 ,強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài) ,強(qiáng)調(diào)將公眾的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提與行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)該遵循的目標(biāo) 。新公共行政學(xué)對(duì)政府改革實(shí)踐產(chǎn)生了廣泛的影響 , 體現(xiàn)了公共行政的民主價(jià)值取向 。
為了適應(yīng)公共行政部門對(duì)政策執(zhí)行和政策管理的要求 ,政策科學(xué)和公共政策分析成為 70 年代公共行政學(xué)的主流學(xué)派 。以普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基為主要代表 , 謀求政策科學(xué) 、政策分析與公共行政的結(jié)合 , 使政策科學(xué)與政策分析轉(zhuǎn)而重點(diǎn)研究政策執(zhí)行和公共項(xiàng)目 ,而不再重點(diǎn)研究機(jī)構(gòu) 。政策執(zhí)行研究將問題的焦點(diǎn)由組織特別是由結(jié)構(gòu)與過程轉(zhuǎn)移到公共項(xiàng)目及其所產(chǎn)生的結(jié)果上 ,這樣就使績(jī)效管理問題成為公共行政中人們所關(guān)注的焦點(diǎn) ;政策執(zhí)行研究是以政治學(xué) 、社會(huì)學(xué) 、經(jīng)濟(jì)學(xué)和心理學(xué)等學(xué)科為基礎(chǔ)所進(jìn)行的跨學(xué)科研究[ 4] (P3), 這樣就促進(jìn)了各學(xué)科之間的相互交叉和滲透 ,促成了公共管理研究的興起 。
1991 年 9 月 20 日至 21 日 , 美國(guó)第一次國(guó)家公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì) 在錫拉丘茲大學(xué)召開 。這次大會(huì)的主要目的是 :(1)評(píng)價(jià)國(guó)家的藝術(shù) 公共管理研究 ;(2)交流與出版最好的和最新的公共管理研究成果 ;(3)通過區(qū)分理論 、研究和方法論的差別來推動(dòng)公共管理研究的發(fā)展 ;(4)促進(jìn)公共管理研究者的相互聯(lián)合與交流 。從此以后 , 美國(guó)每?jī)赡昱e行一次的國(guó)家公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)極大地推動(dòng)了公共管理理論的研究與知識(shí)的發(fā)展 。
總的來說 ,公共管理的理論研究和知識(shí)發(fā)展還處于眾說紛紜的初始階段 。布賴頓米勒德認(rèn)為 ,公共管理與社會(huì)科學(xué)理論有著而且應(yīng)該有著或緊密或松散的聯(lián)系 ;它研究的是基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的方法和管理技術(shù) 。公共管理中的所有問題都與績(jī)效和管理有關(guān) ,績(jī)效的意義在于公共組織或非營(yíng)利組織如何在各種條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性 ;管理則是指在一個(gè)賦予公共管理者以充分權(quán)力的活動(dòng)領(lǐng)域中 ,對(duì)公平 、關(guān)心和責(zé)任產(chǎn)生作用的一種新的安排 ,包括采取私有化 、公私合伙和承包等方式 。詹姆斯佩里認(rèn)為 , 簡(jiǎn)而言之 ,公共管理理論應(yīng)該提供關(guān)于公共管理者在各種變化的形勢(shì)下如何做出行為的有用的和實(shí)用的普遍性原理 。`有用的和實(shí)用的 這個(gè)詞是表示公共管理理論必須是有實(shí)用價(jià)值和以問題為導(dǎo)向 。)根據(jù)詹姆斯佩里的觀點(diǎn) ,公共管理理論就是為培養(yǎng)公共管理者實(shí)施有效管理的技術(shù) ,以及遇到問題和在不同情形下的管理應(yīng)變能力 、獲得解決問題的方法提供普遍實(shí)用的原理與方法 ,以便增加管理績(jī)效 。胡德認(rèn)為 :公共管理即`國(guó)家的藝術(shù) ,能夠松散地被定義為如何設(shè)計(jì)和管理公共服務(wù)的問題 , 以及政府行政部門的細(xì)微工作 。
我們認(rèn)為 ,公共管理是公共行政中重視實(shí)施管理的技能與方法 、重視公共項(xiàng)目與績(jī)效管理 、重視公共政策執(zhí)行的理論派別 ;是政府公共部門 、非政府公共機(jī)構(gòu)等公共組織運(yùn)用政治的 、法律的 、經(jīng)濟(jì)的和管理的理論與方法 ,依法制定與執(zhí)行公共政策 、建立與維持公共秩序 、管理公共事務(wù) 、提供公共服務(wù)和增進(jìn)公共利益的活動(dòng)總稱 。
以跨學(xué)科為基礎(chǔ)的執(zhí)行研究和各學(xué)科之間相互交叉 、相互滲透的明顯趨勢(shì)導(dǎo)致了公共行政學(xué)多元的綜合研究方式的出現(xiàn) 。這種方式強(qiáng)調(diào)運(yùn)用各學(xué)科的理論與方法來解釋與解決公共行政中實(shí)際存在的問題 。例如羅森布魯姆提出公共行政就是運(yùn)用管理的 、政治的和法律的方法來履行對(duì)整個(gè)社會(huì)及其各個(gè)部分進(jìn)行規(guī)則管理和提供公共服務(wù)的職能 。戴維奧斯本 、蓋布勒為代表的企業(yè)家政府理論 ,主張把企業(yè)或私營(yíng)部門經(jīng)營(yíng)的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來 ,主張政府應(yīng)像企業(yè)那樣引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制 、樹立顧客意識(shí) 、視服務(wù)對(duì)象為上帝 。以胡荷 、胡德為代表的新公共管理理論 ,借鑒現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)管理的理論與方法 ,以公共選擇和交易成本理論為依據(jù) ,提出政府管理應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向 , 提高服務(wù)的效率 、質(zhì)量和有效性 ;以理性人的假定為依據(jù) ,提出政府管理應(yīng)實(shí)行績(jī)效管理 ;以成本 效益分析為依據(jù) ,提出對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定 、測(cè)量與評(píng)估 , 形成了自己的理論基礎(chǔ) 。
這種以跨學(xué)科為基礎(chǔ)的綜合研究方式還促進(jìn)和推動(dòng)了公共行政研究重點(diǎn)的變化 , 使公共行政研究由注重研究行政環(huán)境的變化對(duì)公共行政的影響到注重研究環(huán)境變化后的行政結(jié)果 , 包括注重公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu) 、高績(jī)效體系和顧客服務(wù),從而使公共行政學(xué)中重視研究公共項(xiàng)目 、績(jī)效評(píng)估 、建立和發(fā)展新的公共責(zé)任機(jī)制等管理方法與技能的公共管理理論形成和發(fā)展起來 ,并對(duì)政府改革實(shí)踐產(chǎn)生了廣泛影響 。
由此可以看出 ,公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視目標(biāo)的設(shè)計(jì) ,公共管理則更加重視實(shí)施目標(biāo)的具體運(yùn)作過程和結(jié)果 ;公共行政偏重于管理過程中政治的 、法律的手段 , 公共管理則偏重于管理的 、經(jīng)濟(jì)的手段 。因此 ,一方面 ,公共管理的出現(xiàn)給公共行政注入了新的活力 ,極大地推動(dòng)了公共行政的自我發(fā)展 ,使公共行政獲得了實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的新手段 ;另一方面 ,在某種程度和范圍內(nèi)公共管理與公共行政雖然可以互相替代 ,但公共管理作為公共行政的一個(gè)理論派別 ,無法替代它的全部 。這告訴我們 ,那種認(rèn)為公共行政是傳統(tǒng)說法 、公共管理則是現(xiàn)代潮流的觀點(diǎn)是不準(zhǔn)確的 。我國(guó)原有的行政管理實(shí)際上只是政府管理 ;而現(xiàn)在流行的公共管理實(shí)際上是西方意義上的公共行政 。
二 、公共管理的公共性內(nèi)涵及其范疇體系公共管理的內(nèi)涵是公共管理本質(zhì)特性最集中的反映 ,公共是公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 。以公共為核心的概念體系構(gòu)成了公共管理的基本范疇 ,公共管理的理論體系就是由它的公共性內(nèi)涵及其范疇體系組成的 。美國(guó)著名行政學(xué)家德懷特沃爾多曾提出了三個(gè)互相聯(lián)系的問題 :什么是`公共 行政 ? `公共這一修飾詞表示什么特征 ? 公共行政怎樣區(qū)別于一般行政 ,種怎樣區(qū)別于屬 ?并從三個(gè)方面闡釋了對(duì)公共含義的理解 :(1)可以根據(jù)政府與國(guó)家之類的詞給公共下定義 ,這就涉及主權(quán) 、合法性 、普通福利等法律概念 、哲學(xué)概念和普通政治理論方面的問題 。(2)可以按照在某種社會(huì)中人們認(rèn)為有哪些公共職能或公共活動(dòng)的認(rèn)識(shí)簡(jiǎn)單地從經(jīng)驗(yàn)方面給公共下定義 。這樣一來 , 由于人們的認(rèn)識(shí)不同 ,很難有統(tǒng)一的規(guī)定 。(3)可以根據(jù)政府所執(zhí)行的職能或活動(dòng)的常識(shí)性方法來定義 , 但有許多政府行為是不穩(wěn)定的或不確定的 。
德懷特沃爾多運(yùn)用社會(huì)學(xué) 、人類學(xué)等學(xué)科概念和結(jié)構(gòu) 功能分析方法 ,與文化概念分析方法來理解公共的內(nèi)涵 ,這為我們認(rèn)識(shí)和理解公共概念提供了方法論指導(dǎo) 。他的論述表明 , 公共是構(gòu)成公共管理最本質(zhì)的概念 ,并由這個(gè)概念組成了公共管理的范疇體系 ,即公共主體 ,包括以政府行政組織為核心的各類公共部門 、非政府公共機(jī)構(gòu)等公共組織 ;公共客體 , 包括公共權(quán)力 、公共事務(wù) 、公共秩序 、公共利益及其相關(guān)的公共政策與政策過程 、公共規(guī)則 、行為規(guī)范與績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn) 、公共產(chǎn)品 、公共服務(wù) ;公共行為即公共執(zhí)行行為 ,包括行使公共權(quán)力和提供公共服務(wù)的行為方式 、手段與方法 。以公共為核心的概念體系反映了公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 ,構(gòu)成了公共管理的范疇體系 。
1.公共管理的主體 ,即以政府行政組織為核心的公共部門 、非營(yíng)利部門 、第三部門和權(quán)威性機(jī)構(gòu)等公共組織 ,而不是私人企業(yè)或私人機(jī)構(gòu) 。這個(gè)主體概念從管理活動(dòng)的主體上區(qū)別了公共管理與私域管理 。主體概念的聯(lián)系性與運(yùn)動(dòng)性表明 公共理念下的公共管理思想體系與私域管理思想體系的差異 。公共管理的主體是公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的供給者 ,但不能說所有公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的供給者都是公共管理的主體 。任何縮小或無限擴(kuò)大公共管理主體概念外延的做法 ,都會(huì)導(dǎo)致對(duì)公共管理思想體系的損害 。公共管理主體行使的是社會(huì)的公共權(quán)力 ,而不是某個(gè)組織或某個(gè)人的權(quán)力 ,權(quán)力指向的對(duì)象具有廣泛性和公共性 ;公共管理主體存在與活動(dòng)的合法性是建立在為民眾創(chuàng)造福利 、為公眾服務(wù)的基礎(chǔ)之上 ,而不是立足于為少數(shù)人或?yàn)槠渥陨砝娣?wù)的基礎(chǔ)之上 。公共管理主體的這種道德要求 ,通過法律程序就可以確定為一種普遍的法律責(zé)任 。
2.公共管理的性質(zhì) 。人類社會(huì)所有的公共管理既具有執(zhí)行國(guó)家及其附屬物 政府公共部門的意志 、維護(hù)國(guó)家政治統(tǒng)治秩序的性質(zhì) ,從而在行為方式上都表現(xiàn)出職能 、程序 、要素與過程 ;同時(shí) ,在不同的歷史時(shí)代 、不同的發(fā)展階段 、不同的政治與經(jīng)濟(jì)體制下 ,公共管理具體活動(dòng)的性質(zhì)又呈現(xiàn)出差異 。而且 ,公共管理的歷史繼承性與聯(lián)系性以及公共管理的發(fā)展規(guī)律性還表明 , 人類社會(huì)越發(fā)展 ,特別是經(jīng)濟(jì)全球化使公共管理的性質(zhì)趨于共同 , 即增進(jìn) 、維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益 、提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品 。即使是執(zhí)行國(guó)家意志 、維護(hù)國(guó)家政治統(tǒng)治秩序的活動(dòng)也開始逐漸軟化 ,行使公共權(quán)力的目的主要是為了維持基本的社會(huì)秩序和保障社會(huì)的公平與公正 、實(shí)現(xiàn)公共利益 ;公眾由往日被管治的對(duì)象變成了政府公共部門的顧客 。這不僅使顧客 、消費(fèi)者 、公眾與他們作為這個(gè)社會(huì)的主人 、所有者具有了同一的意義,而且 , 由于權(quán)力是對(duì)公共服務(wù)供給的直接控制 , 使根據(jù)公眾的需要提供公共服務(wù)成為公共管理的應(yīng)有之義 。重塑政府理論 、企業(yè)化政府理論 、新公共管理都反映了公共管理的這一性質(zhì)及民主價(jià)值取向 。法蘭克福學(xué)派代表 、德國(guó)思想家哈貝馬斯在《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》一文中 ,對(duì)國(guó)家政治統(tǒng)治軟化的趨向提出了批判 。他認(rèn)為 , 政治統(tǒng)治巧妙地涉入公眾的普通生活 ,公眾從搖籃到墳?zāi)苟急患{入國(guó)家和政府的制度安排之中并不是國(guó)家政治統(tǒng)治與公共管理趨向軟化的表現(xiàn) ,而是更加強(qiáng)化的表現(xiàn) 。他在明確了公共領(lǐng)域 、公共性范疇的歷史起源之后 , 又分別沿著社會(huì)結(jié)構(gòu) 、政治功能及意識(shí)形態(tài)等思路對(duì)公共領(lǐng)域 、公共性的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型線索逐一加以研究 ,認(rèn)為公共領(lǐng)域 、公共性概念是一個(gè)綜合性的范疇 ,是一個(gè)現(xiàn)代性的問題 ,既有現(xiàn)代政治運(yùn)動(dòng) , 也有現(xiàn)代社會(huì)動(dòng)員 、現(xiàn)代社會(huì)變遷及意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)型等方面的問題 。他由此揭示了西方新公共管理運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)鞏固資本主義政治統(tǒng)治的目的 ,揭示了公共管理具有間接維護(hù)政治統(tǒng)治的基本功能 。
哈貝馬斯站在意識(shí)形態(tài)批判的角度 ,一方面 ,他從資本主義歷史進(jìn)程中抽象出一種理想型的公共領(lǐng)域 、公共性另一方面 , 他又把這個(gè)理想范疇當(dāng)作規(guī)范 , 對(duì)社會(huì)福利國(guó)家的公共生活方式 ,諸如增進(jìn) 、維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益 , 提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的公共管理 , 視公眾為政府公共部門的顧客 ,從搖籃到墳?zāi)沟姆?wù)行政加以批判 ,認(rèn)為這是政治對(duì)民眾普通生活的滲透 。哈貝馬斯的批判揭示了公共管理在性質(zhì)上已不是直接進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具 ,表明了公共管理在維護(hù)和進(jìn)行政治統(tǒng)治方面的間接性質(zhì) 。
3.公共管理的社會(huì)公共責(zé)任與義務(wù) 。在當(dāng)代 ,公共的本質(zhì)內(nèi)涵決定了公共管理最重要 、最廣泛的職能和最根本的任務(wù) ,就是根據(jù)公眾的需要提供公共服務(wù) 。公共管理績(jī)效所包括的效率邏輯與公共責(zé)任邏輯這兩個(gè)不可或缺與內(nèi)在統(tǒng)一的方面表明 ,公共管理主體在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品 ;又通過公共責(zé)任機(jī)制 、以嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效管理 ,保證公共管理主體在競(jìng)爭(zhēng)中對(duì)公眾負(fù)責(zé) 、提高服務(wù)質(zhì)量和顧客的滿意程度 。顧客至上意味著聯(lián)邦政府為美國(guó)人民提供能夠得到的最高質(zhì)量的服務(wù) 。
因此 ,公共管理績(jī)效評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)不僅包括量的標(biāo)準(zhǔn) ,而且還包括質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn) , 即服務(wù)質(zhì)量與結(jié)果 。根據(jù)社會(huì)的需要提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品 ,又根據(jù)公眾對(duì)公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的滿足程度來評(píng)估公共管理績(jī)效 , 從而確定公共管理對(duì)公眾負(fù)責(zé) 、提高管理效率與能力的公共責(zé)任機(jī)制與運(yùn)行機(jī)制 ,這是公共管理績(jī)效評(píng)估的宗旨 。新公共行政學(xué)理論 、績(jī)效評(píng)估理論 、重塑政府理論 、新公共管理理論都把這一點(diǎn)作為自己的重要理論內(nèi)容 。
公共管理所承擔(dān)的社會(huì)公共責(zé)任與義務(wù)告訴我們 ,不能用純粹的管理主義思想 、管理技術(shù)與管理方法來看待 、理解公共管理 ,也不能用經(jīng)濟(jì)人假設(shè)來理解公共管理的目標(biāo)與績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn) 。公共管理在理念上不同于私域管理的最大區(qū)別在于 :滿足公眾的需要和實(shí)現(xiàn)公共利益是第一位的 ,效率則是第二位的 ,效率只有在用來滿足公眾的需要和實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)才有意義 。公共管理堅(jiān)持以顧客至上為管理理念 ,更加強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向 、社會(huì)導(dǎo)向 、任務(wù)導(dǎo)向 、結(jié)果導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向 ,并將顧客的需求作為公共部門存在 、發(fā)展的前提及其改革 、組織設(shè)計(jì)應(yīng)遵循的目標(biāo) 。
因此 ,公共性內(nèi)涵的實(shí)質(zhì)就是通過加強(qiáng)和完善公共部門自身的責(zé)任機(jī)制來建立和發(fā)展社會(huì)公共責(zé)任機(jī)制 ,通過公共部門自身切實(shí)履行義務(wù)來讓公眾完完全全地履行義務(wù) ,通過維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益來最終實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治利益 ,從而加強(qiáng)與維護(hù)現(xiàn)有的基本社會(huì)秩序 , 增強(qiáng)政府公共部門 、非政府公共機(jī)構(gòu)等公共組織的社會(huì)動(dòng)員能力和公眾的凝聚力 。
4.公共管理主體與公眾之間的溝通機(jī)制與回應(yīng)機(jī)制 。這表明的是公共管理過程中公眾的參與機(jī)制 、監(jiān)督機(jī)制和以公眾需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給機(jī)制 。西方國(guó)家在政府改革過程中 ,把科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用作為實(shí)現(xiàn)政府公共管理戰(zhàn)略目標(biāo)的手段 , 把從根本上改善政府的公共服務(wù)作為政務(wù)信息化建設(shè)的核心價(jià)值 。 1993 年 9 月 ,美國(guó)前總統(tǒng)克林頓提出了國(guó)家資訊基礎(chǔ)建設(shè)和構(gòu)筑以顧客為導(dǎo)向的電子政府 、走向在線服務(wù)的政府發(fā)展目標(biāo) 。隨后 ,英國(guó) 、奧地利 、加拿大 、荷蘭 、芬蘭等國(guó)家及歐盟等國(guó)際組織也都積極進(jìn)行了政務(wù)信息化建設(shè) 。建立網(wǎng)絡(luò)化 、數(shù)字化政府 ,推動(dòng)電子政務(wù)的發(fā)展和走向政府在線服務(wù)成為衡量國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力水平的顯著標(biāo)志之一和世界性潮流 ,各國(guó)都希望借助完善的資訊網(wǎng)絡(luò)來提高國(guó)家的整體競(jìng)爭(zhēng)力 。在信息時(shí)代 ,公共管理主體與公眾之間信息交流的機(jī)制和回應(yīng)機(jī)制都是通過建設(shè)與完善管理信息系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)的 。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)將政府公共部門 、政府與企業(yè)和公眾有效地聯(lián)系起來 。公眾通過網(wǎng)絡(luò)能夠迅速了解政府機(jī)構(gòu)的組成 、職能 、辦事規(guī)程 、各項(xiàng)政策法規(guī)和政府服務(wù)項(xiàng)目等信息 ,能夠直接表達(dá)自己的意志 ,提出對(duì)公共服務(wù)的要求 ,并通過網(wǎng)絡(luò)來實(shí)現(xiàn)權(quán)利和履行義務(wù) ;政府通過網(wǎng)絡(luò)來公布服務(wù)信息 ,直接獲得公眾對(duì)服務(wù)種類與服務(wù)質(zhì)量的要求和各種反饋信息 ,處理公眾提出的各種要求 ,管理公共事務(wù)和傳遞公共服務(wù)在內(nèi) 。在這種雙向傳輸過程中 ,政府和公眾的各類信息與要求都以數(shù)字形態(tài)存在 、以網(wǎng)絡(luò)為傳播途徑 , 在數(shù)字虛擬的辦公環(huán)境中進(jìn)行交換與處理 ,通過網(wǎng)絡(luò)完成信息的收集與 。網(wǎng)絡(luò)成為公眾實(shí)現(xiàn)權(quán)利 、選擇服務(wù)的手段 、工具和渠道 。正是網(wǎng)絡(luò)所具有的穿越時(shí)空障礙匯集來自無限途徑的大量信息的能力 ,使網(wǎng)絡(luò)化政府服務(wù)成為可能 ,使政府公共管理更加以公眾為中心 、更加透明 、更加富有責(zé)任心與效率成為可能 。在這種條件下 ,政府公共部門已不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu) ,而是公共服務(wù)的供給者 ;不再以自身制定的規(guī)則為依歸 , 而是以公眾的需求為導(dǎo)向 , 增強(qiáng)對(duì)公眾需求的回應(yīng)力 。
5.公共管理的公開性 。公開性是公共的應(yīng)有之義 。這種公開性不僅包括讓公眾知曉公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給過程中的輸入 、輸出 、中期成果 、最終成果及績(jī)效評(píng)定結(jié)果 ,而且還包括公共管理主體的各種公共事務(wù)管理活動(dòng)及公共服務(wù)在內(nèi)的供給過程都必須置于公眾 、立法機(jī)關(guān) 、司法機(jī)關(guān) 、新聞媒體的檢查 、調(diào)查和監(jiān)督之下 。電子政務(wù) 、電子政府及顧客至上的公共管理理論 ,都從不同的側(cè)面反映了公共管理應(yīng)該公開與透明 。以公共為核心的概念體系構(gòu)成了公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 。這個(gè)本質(zhì)表明了政府公共部門是整個(gè)社會(huì)的正式代表 ,是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn) ;蘊(yùn)涵了以公眾的需求為導(dǎo)向 ,發(fā)展和完善公共責(zé)任機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制 ,改進(jìn)管理方法和手段 ,從根本上改善政府服務(wù) 、提高效率與效能 、提高服務(wù)質(zhì)量和公眾的滿意程度等管理理念 。公共概念的本質(zhì)內(nèi)涵形成了公共管理的思想體系和范疇體系 ,公共管理理論中所包含的各種學(xué)說和思想都是圍繞公共這個(gè)核心展開的 。公共管理運(yùn)動(dòng)也是圍繞公共組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置 、職能及其行為方式 , 圍繞公共利益的分配 、社會(huì)保障體系的建立 、社會(huì)公正和公平的保證 ,圍繞政府公共部門與公眾 、與市場(chǎng) 、與社會(huì)之間管理體制的重新架構(gòu) 、體制創(chuàng)新 、管理理念創(chuàng)新 、管理能力提升等方面進(jìn)行的 。從理論到實(shí)踐 , 公共始終都是公共管理各類問題的核心 。
三 、公共管理的功能目標(biāo)及其公共性分析公共管理的功能目標(biāo)是其公共性本質(zhì)內(nèi)涵的體現(xiàn) ;公共管理的這種公共性本質(zhì)與其功能目標(biāo)內(nèi)在統(tǒng)一的特性 ,表明公共管理不僅與國(guó)家的本質(zhì)作用相聯(lián)系 ,而且還必須以社會(huì)發(fā)展的要求為基礎(chǔ) 。歷史上各個(gè)時(shí)代公共管理之間的差異 ,就是因?yàn)椴煌瑫r(shí)代的公共管理注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的發(fā)展要求與時(shí)代特征 。這種差異并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志 ,而是體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)公共部門與統(tǒng)治者的要求 。如果公共部門不能有效地吸納和反映社會(huì)對(duì)它的要求 ,或?qū)ι鐣?huì)的要求沒有任何回應(yīng) ,那么 ,這個(gè)公共部門就是一個(gè)沒有能力的公共部門 。因此 ,在某種意義上說 , 公共性是一個(gè)有效公共部門的根本屬性所在 ,是其生命力的體現(xiàn) 。當(dāng)代西方國(guó)家政府改革所采取的以公眾的需要為導(dǎo)向 、強(qiáng)調(diào)顧客至上 、傾聽顧客聲音和提高服務(wù)質(zhì)量等措施 ,都是為了增強(qiáng)政府公共部門的能力 , 而不是削弱它 ,是把政府公共部門從低效率和高成本中解放出來 ,從而使西方國(guó)家資產(chǎn)階級(jí)的政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固 ,并獲得了新的統(tǒng)治方法與手段 。就公共管理的功能目標(biāo)而言 ,它包括了基本功能目標(biāo)和具體功能目標(biāo)兩個(gè)方面 。公共管理的基本功能目標(biāo)與國(guó)家的本質(zhì)作用相聯(lián)系 。任何一種公共管理都貫徹和體現(xiàn)著一種意志 。這種意志或者表現(xiàn)為統(tǒng)治集團(tuán)或個(gè)人的意志 ,或者表現(xiàn)為上升為國(guó)家意志的廣大公眾的意志 。這種意志是在公共權(quán)力的作用下 ,由公共組織通過公共管理來實(shí)現(xiàn)的 。例如 ,公共項(xiàng)目對(duì)財(cái)政的分配和使用 、評(píng)估項(xiàng)目的劃分 、績(jī)效目標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確定等都體現(xiàn)了某種意志 。公共管理的基本功能目標(biāo)與保持秩序 、緩和社會(huì)矛盾沖突的政治統(tǒng)治密不可分 。公共組織是一個(gè)國(guó)家政治總格局的組成部分 ,它不僅要體現(xiàn)這個(gè)國(guó)家中國(guó)家機(jī)關(guān)的組成形式 、職能體系 、權(quán)力分割及其相互關(guān)系 ,而且還被納入這個(gè)國(guó)家中國(guó)家與社會(huì) 、國(guó)家與公眾相互關(guān)系的制度安排之中 。公共組織所進(jìn)行的公共管理自然也就成為國(guó)家管理的組成部分 。執(zhí)行國(guó)家意志(公共組織在執(zhí)行國(guó)家意志的過程中也要做決策 ,而且所做的決策必須符合并體現(xiàn)國(guó)家意志 ,與執(zhí)行國(guó)家意志的活動(dòng)內(nèi)容 、活動(dòng)范圍相聯(lián)系)、緩和各種沖突 、建立與維護(hù)社會(huì)公共秩序是公共管理的基本功能目標(biāo) ,體現(xiàn)了公共管理的方向性和政治性 。公共管理作為國(guó)家管理的組成部分 ,成為一個(gè)國(guó)家解決社會(huì)和技術(shù)問題不可或缺的環(huán)節(jié) 。不僅行政國(guó)家的出現(xiàn)表明了這一點(diǎn) ,而且在國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化 、全球化的社會(huì)歷史條件下 ,也表明了公共管理的這一基本功能目標(biāo) 。因?yàn)橹挥型ㄟ^公共管理行為 ,才有可能制定出長(zhǎng)期的 、綜合性的實(shí)施計(jì)劃 ,以確保政策的持續(xù)性和有效性 ?，F(xiàn)實(shí)中許多國(guó)際經(jīng)濟(jì)的談判與合作也都是通過政府公共部門間的談判與合作表現(xiàn)出來的 。經(jīng)濟(jì)全球化過程也是國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治化的過程 ,全球性問題只有通過政治機(jī)構(gòu)之間的合作才能解決 。凡此等等 ,都會(huì)使公共管理活動(dòng)超越國(guó)界 ,從而廣泛參與國(guó)家間 、政府間的聯(lián)系與合作 。
公共管理的具體功能目標(biāo)是公共管理基本功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方式 ,包括提高管理效率和能力 、提高公共服務(wù)質(zhì)量 、加強(qiáng)和改善公共責(zé)任機(jī)制 、實(shí)現(xiàn)公共利益等 。例如 ,在政府部分職能市場(chǎng)化以后 ,政府公共部門承擔(dān)的責(zé)任就是確定這些公共服務(wù)供給者所提供服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn) ,保證這些供給者無法利用提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)謀取不正當(dāng)?shù)睦?,保障社會(huì)公平 。這都是公共性本質(zhì)內(nèi)涵的體現(xiàn) 。公共管理的具體功能目標(biāo)與具體的政治體制 、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)的意識(shí)形態(tài)相聯(lián)系 , 與一定時(shí)期 、一定歷史條件下社會(huì)所面臨和要解決的主要問題相聯(lián)系 ,與實(shí)現(xiàn)基本功能目標(biāo)的具體方式相聯(lián)系 。一句話 ,具體功能目標(biāo)是與社會(huì)發(fā)展的需要相聯(lián)系的 ,充分體現(xiàn)了公共管理在維護(hù)和進(jìn)行政治統(tǒng)治方面的間接性質(zhì) 。因此 ,政治體制 、經(jīng)濟(jì)體制 、社會(huì)意識(shí)形態(tài) 、社會(huì)所處的歷史發(fā)展階段和社會(huì)所要解決的主要矛盾問題不同 ,公共管理具體功能目標(biāo)也不相同 ,從而導(dǎo)致了公共管理所采取的方法 、措施和所適用的理論也各不相同 。這樣 ,在公共行政學(xué)中就會(huì)形成各種各樣的公共管理方法 、措施和理論派別 。具體的政治體制 ,即國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式 、國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成形式及各機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系 ,決定了國(guó)家權(quán)力的分割及其結(jié)構(gòu)形式 、政府行政組織的職能 、具體組織形式及其在整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中所處的地位與作用 。
具體的經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件 ,包括自然資源狀況 、生產(chǎn)力和科技發(fā)展?fàn)顩r 、人口狀況 、國(guó)民收入狀況 、社會(huì)的基本生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體制 , 也都會(huì)導(dǎo)致不同的公共管理功能目標(biāo) 。就經(jīng)濟(jì)體制的影響而言 ,在自然經(jīng)濟(jì)體制下 ,經(jīng)濟(jì)資源的配置由習(xí)慣經(jīng)驗(yàn)所支配 ,政府的經(jīng)濟(jì)功能微弱 ,主要限于全局性的農(nóng)田水利 、交通 、道路建設(shè)等方面 。政府行政組織的社會(huì)服務(wù)功能也很微弱 , 負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì) 、社會(huì)事務(wù)的部門較少 。政府行政組織行使國(guó)家權(quán)力的目的主要是出自對(duì)社會(huì)的管理與控制 , 其政治功能 、社會(huì)治安功能較為突出 ;行使功能的手段比較簡(jiǎn)單 , 主要是采取行政手段進(jìn)行管理 。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下 , 由政府配置各類資源 , 政府行政組織對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng) ,甚至包括人們的日常生活都實(shí)行全面 、直接的指令性管理 , 設(shè)置大量的經(jīng)濟(jì)管理部門 。把太多的社會(huì)功能加在政府肩上 ,大大擴(kuò)充了政府行政組織的職能范圍 。公共管理所體現(xiàn)的特征表現(xiàn)為干預(yù)的直接而廣泛性 、管理手段的單一性 、和行政命令的強(qiáng)制性和企業(yè)主體的附屬性 。公共管理的具體目標(biāo)是實(shí)行對(duì)社會(huì)高度集中的管理與控制 , 政府計(jì)劃成為各生產(chǎn)主體 、社會(huì)組織和公眾活動(dòng)的邊界 。指令體系成為惟一與法律等同的東西 。
根據(jù)“行政法”的字面意義和行政法內(nèi)在的“法”的屬性與“行政”的屬性,傳統(tǒng)行政法學(xué)課程知識(shí)體系的建構(gòu)視角可分為兩種基本方向,一是“法學(xué)”視角,二是“行政”的視角。
1.1“法學(xué)”的視角:傳統(tǒng)的建構(gòu)行政法學(xué)課程知識(shí)體系的視角
所謂“法學(xué)”的視角,就是指基于行政法的法理基礎(chǔ)構(gòu)建行政法學(xué)課程知識(shí)體系。從“法學(xué)”視角上理解,行政法學(xué)是研究行政法和行政法律的發(fā)展規(guī)律的學(xué)科。從行政法的起因來看,“所謂行政法者,為公法之一部分而規(guī)定行政官吏之組織及其能力;且指定權(quán)利利害之時(shí),而以救濟(jì)之道予個(gè)人者也”[1],也就是說,行政法的實(shí)質(zhì)就是“規(guī)范和控制行政權(quán)的法”[2],行政法的產(chǎn)生目的在于“保障國(guó)家行政權(quán)運(yùn)行的合法性和合理性”[3]。由此,“法學(xué)”視角關(guān)注行政權(quán)的合法合理運(yùn)用問題,行政權(quán)成為傳統(tǒng)行政法學(xué)的核心概念。但是,行政權(quán)是一個(gè)行政法內(nèi)在的抽象性概念,單靠行政權(quán)概念無法描繪行政法意義上的行政活動(dòng),這就需要尋找和借助能夠體現(xiàn)行政權(quán)目的和本質(zhì)的外部性概念———行政行為這一特殊的社會(huì)行為。因?yàn)樽鳛橐环N具有國(guó)家強(qiáng)制力的社會(huì)行為規(guī)范,法律規(guī)制的對(duì)象主要是社會(huì)行為。正如馬克思所指出的:“對(duì)于法律來說,除了我的行為以外,我是根本不存在的,我根本不是法律的對(duì)象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領(lǐng)域,因?yàn)樾袨榫褪俏覟橹笊鏅?quán)利,要求現(xiàn)實(shí)權(quán)利的唯一東西,而且因此我才受現(xiàn)行法的支配”[4]。由此,“法學(xué)”視角的行政法學(xué)課程知識(shí)體系,關(guān)注的是作為行政權(quán)行使行為的行政行為的法律依據(jù)。行政法學(xué)課程教學(xué)目的是使學(xué)生掌握行政立法、行政執(zhí)法、行政司法等行政權(quán)運(yùn)行活動(dòng)所需相關(guān)的規(guī)范性法律依據(jù)和理論依據(jù),透徹理解行政法律條文之法理內(nèi)涵,培養(yǎng)處理行政爭(zhēng)訟的法律思維,掌握適用法律文件的能力和處理行政案件的技巧技能,進(jìn)而使學(xué)生培育成法律專業(yè)工作者如法官、檢察官和律師等。這就要求“法學(xué)”視角的行政法學(xué)課程知識(shí)體系必然包容所有的行政法理論知識(shí)和案件處理技能。但是,對(duì)于公共管理類專業(yè)而言,行政法學(xué)課程教學(xué)目的是培養(yǎng)學(xué)生的法治觀念和依法從事公共管理的行為方式以及對(duì)自己管理行為承擔(dān)法律責(zé)任的能力。在此,因行政法本身所具有的涉及領(lǐng)域極為廣泛、內(nèi)容非常豐富、實(shí)體性規(guī)范與程序性規(guī)范相交織并共存于一個(gè)法律文件之中的特點(diǎn)決定,“法學(xué)”視角的行政法學(xué)課程教學(xué)無法使原本缺乏基本法學(xué)理論基礎(chǔ)和法律思維能力的公共管理類專業(yè)學(xué)生在規(guī)定的有限學(xué)期時(shí)間段內(nèi)能夠全面有效地領(lǐng)會(huì)這種龐雜的知識(shí)體系之內(nèi)容,“法學(xué)”視角的行政法學(xué)課程知識(shí)體系也無法適合于以培養(yǎng)公共管理人才(而不是法律專業(yè)人才)為目的的公共管理專業(yè)行政法學(xué)教學(xué)要求。而且“行政法學(xué)的知識(shí)積累明顯不足,且沒有以一種開放的姿態(tài)接受其他學(xué)科研究成果對(duì)自身的影響”[5],使“法學(xué)”視角的行政法學(xué)知識(shí)體系無法適應(yīng)和解釋當(dāng)代公共行政(行政管理)的多樣化、復(fù)雜性發(fā)展趨勢(shì),無法適應(yīng)當(dāng)代行政體制的改革要求,無法適應(yīng)公共管理類專業(yè)的人才培養(yǎng)目的。
1.2“行政”的視角:對(duì)“法學(xué)”視角的發(fā)展
在傳統(tǒng)的“法學(xué)”視角的基礎(chǔ)上,一些研究者們也重視“行政”視角的行政法研究,試圖從“行政”的視角構(gòu)建行政法學(xué)課程知識(shí)體系?！靶姓敝傅氖恰肮残姓?在此,按照傳統(tǒng)行政法理論和傳統(tǒng)行政學(xué)理論,“公共行政”主要指“國(guó)家行政”即國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)行使國(guó)家行政職能的公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的組織、管理、決策與調(diào)控。換句話講,“公共行政是指政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng),行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人(政治家)所制定的政策和法律,關(guān)注的焦點(diǎn)是過程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng),并以內(nèi)部定向關(guān)心機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理”[6]。據(jù)此,公共行政實(shí)際上就是國(guó)家行政權(quán)行使主體,依照行政法律規(guī)范的規(guī)定,具體行使國(guó)家行政權(quán),對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理和提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的活動(dòng)。如果說“法學(xué)”視角側(cè)重于國(guó)家行政權(quán)運(yùn)行的法律依據(jù)和運(yùn)行條件的合法性,那么“公共行政”視角則更加關(guān)注國(guó)家行政權(quán)運(yùn)行的過程或程序的合法性與合理性。在此,行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)是通過行政行為來完成的,因此在以行政權(quán)控制為本位的理念下,“公共行政”視角的出發(fā)點(diǎn)和歸屬只能是國(guó)家行政層面上的行政行為論,據(jù)此“公共行政”視角的行政法學(xué)課程知識(shí)體系在“法學(xué)”視角的行政法學(xué)課程知識(shí)體系的基礎(chǔ)上,更加關(guān)注行政行為的主體資格、行政行為的構(gòu)成與合法、效力、撤銷要件等行政行為之一般法理基礎(chǔ),增加了行政征收、行政給付、行政裁決、行政合同、行政責(zé)任等具體行政行為之具體法律制度及其法理解釋?？梢哉f,關(guān)注行政權(quán)行使過程的合法合理性是“公共行政”視角對(duì)“法學(xué)”視角的發(fā)展和豐富,更加符合公共行政部門及其行政實(shí)踐的發(fā)展要求。然而,隨著20世紀(jì)后期公共行政的改革,很多過去國(guó)家(政府)包辦的社會(huì)公共管理事務(wù),轉(zhuǎn)由社會(huì)的非政府性質(zhì)的公共機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。公共行政已經(jīng)不再僅指國(guó)家行政,“也指國(guó)家以外的非營(yíng)利為目的,以為一般社會(huì)公眾和本組織成員提供服務(wù)為宗旨的社會(huì)公共組織(如律協(xié)、醫(yī)協(xié)、消協(xié)、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等)的職能、作用和活動(dòng)”[7]。據(jù)此,傳統(tǒng)的公共行政行為主體,從過去單一的行政機(jī)關(guān),擴(kuò)大成包含特別授權(quán)的公共組織(即法律法規(guī)授權(quán)的組織)、受行政機(jī)關(guān)授權(quán)的組織、受行政機(jī)關(guān)委托的組織等多元化主體的復(fù)雜系統(tǒng)。也就是說,傳統(tǒng)的“行政法”字面意義上的“行政”內(nèi)涵,已經(jīng)演變成主體、內(nèi)容、方式日趨多元化的“公共管理”。在此,“行政”視角的行政法學(xué)課程知識(shí)體系,因其研究對(duì)象(國(guó)家行政權(quán)的行使活動(dòng))的局限性,無法完整地解釋公共行政范式向公共管理范式的轉(zhuǎn)向,無法解釋社會(huì)公共組織的公共管理活動(dòng)的合法性問題,更無法滿足公共管理類人才培養(yǎng)要求。
2公共管理視角重構(gòu)行政法學(xué)課程知識(shí)體系的分析邏輯
2.1“公共管理”視角:對(duì)傳統(tǒng)“行政”視角的發(fā)展
關(guān)于如何定義公共管理,國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界一直沒有一個(gè)統(tǒng)一的看法,有的甚至相去甚遠(yuǎn),國(guó)外有一定影響的概念不下十幾種,近年來,國(guó)內(nèi)的定義也是不勝枚舉。按照曹現(xiàn)強(qiáng)等人的觀點(diǎn),所謂公共管理,就是公共管理主體主要是政府部門、非政府公共機(jī)構(gòu)和公共企業(yè)為促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展、維護(hù)和增進(jìn)公共利益、滿足公眾的需要而對(duì)公共事務(wù)和公共部門進(jìn)行管理的活動(dòng)[8]。非政府部門和公共企業(yè)成為管理主體是公共管理區(qū)別于以國(guó)家行政為內(nèi)涵的傳統(tǒng)公共行政的特點(diǎn)之一。如果說,傳統(tǒng)的公共行政是國(guó)家集權(quán)形式的一元主休對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的官僚制管理形態(tài),那么公共管理則是國(guó)家放權(quán)或還權(quán)形式的多元主體(國(guó)家行政機(jī)關(guān)、非政府組織、公共企業(yè)等)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理形態(tài)。按照休斯的觀點(diǎn)[9],“行政”基本上指服從指令和服務(wù),而“管理”則指:(1)取得某些結(jié)果;(2)取得這些結(jié)果的管理者的個(gè)人責(zé)任。據(jù)此,如果說傳統(tǒng)公共行政關(guān)注的是國(guó)家行政權(quán)的運(yùn)行過程,強(qiáng)調(diào)服從上級(jí)的指令,提供公共服務(wù),那么公共管理包含的內(nèi)容更為廣泛,就國(guó)家行政權(quán)而言,公共管理不僅是關(guān)注國(guó)家行政權(quán)的運(yùn)行過程,更加關(guān)注行政權(quán)運(yùn)行的結(jié)果及其個(gè)人責(zé)任,更加關(guān)注社會(huì)公共組織如非政府組織、公共企業(yè)等為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的結(jié)果與責(zé)任。由此,公共管理多元化主體的角色、地位、行為方式以及公共管理主體與國(guó)家、公眾之間的法律關(guān)系,進(jìn)入到行政法學(xué)研究對(duì)象范疇,公共管理視角的行政法學(xué)研究必然成為當(dāng)代行政法學(xué)研究的一種新的視角。比起傳統(tǒng)的“法學(xué)”視角和“行政”視角,“公共管理”視角的思維方式,更有利于解釋當(dāng)代社會(huì)公共事務(wù)管理的主體、方式、內(nèi)容的多元化發(fā)展,更加符合公共管理類專業(yè)等非法學(xué)專業(yè)人才培養(yǎng)的要求。在此,如何基于當(dāng)代公共管理實(shí)踐構(gòu)建行政法學(xué)課程知識(shí)體系,就成為公共管理類專業(yè)行政法學(xué)教學(xué)改革的時(shí)代課題。當(dāng)前公共管理視角的行政法學(xué)研究和教學(xué)所面臨的挑戰(zhàn)是:如何理解公共管理類專業(yè)中的行政法學(xué)課程地位?如何根據(jù)公共管理實(shí)踐需求構(gòu)建行政法學(xué)課程知識(shí)體系?如何選擇適應(yīng)公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)要求的教學(xué)方法?就當(dāng)前的課程建設(shè)要求來看,當(dāng)務(wù)之急是重構(gòu)符合公共管理實(shí)踐和教學(xué)對(duì)象需求的行政法學(xué)課程知識(shí)體系的問題。因?yàn)檎n程知識(shí)體系決定課程教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方法。
2.2公共管理視角重構(gòu)行政法學(xué)課程知識(shí)體系的分析邏輯
近年來,一些高校行政法學(xué)教學(xué)及研究人員開始嘗試從公共管理視角建構(gòu)行政法學(xué)課程知識(shí)體系。如皮純協(xié)與張成福主編的公共管理碩士(MPA)系列教材《行政法學(xué)》[10]、蘇祖勤主編的《行政法概論》[11]、溫晉鋒主編的《行政法學(xué)》[12]等是針對(duì)公共管理專業(yè)人才培育而編寫的代表性行政法學(xué)教材。但是這些教材在建構(gòu)行政法學(xué)課程知識(shí)體系的思路上仍然殘留傳統(tǒng)行政法學(xué)的視角的影響,并且沒有能夠理清各知識(shí)模塊與公共管理實(shí)踐之間的銜接關(guān)系和各知識(shí)模塊內(nèi)容之間的邏輯關(guān)系,進(jìn)而無法真正體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)的公共管理實(shí)踐的發(fā)展,無法真正滿足公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)方面的行政法學(xué)知識(shí)需求。在此,關(guān)鍵的問題是如何確定公共管理視角的建構(gòu)行政法學(xué)課程知識(shí)體系的行政法學(xué)分析邏輯的問題。按照關(guān)保英教授的觀點(diǎn)[13],行政法學(xué)分析邏輯既是一個(gè)理論體系,又是一個(gè)能夠幫助我們認(rèn)識(shí)行政法現(xiàn)象的操作工具;行政法學(xué)分析邏輯是對(duì)行政法認(rèn)識(shí)的一個(gè)方法論,它所包含的哲學(xué)原理是以具體的操作得到體現(xiàn)的;行政法學(xué)分析邏輯是一個(gè)行政法學(xué)研究的實(shí)用理性問題,它的最大效果是對(duì)行政法分析過程的指導(dǎo)和在行政法分析過程中的具體應(yīng)用;行政法學(xué)的分析邏輯是以一定的分析范疇為依據(jù)的,沒有一定的分析范疇我們將無法對(duì)行政法現(xiàn)象進(jìn)行具體的分析;行政法學(xué)分析邏輯中的范疇是可以進(jìn)行選擇的,即我們可以根據(jù)自己的認(rèn)識(shí)進(jìn)行范疇上的選擇,取一些范疇而舍另一些范疇。據(jù)此,從“公共管理”視角上看,應(yīng)當(dāng)從規(guī)范公共管理活動(dòng)和公共管理類專業(yè)人才培養(yǎng)目的角度去選擇行政法學(xué)課程知識(shí)體系的主要內(nèi)容。在此,需要明確三個(gè)基本點(diǎn);首先,要明確如何從“公共管理”視角認(rèn)識(shí)行政法?這是公共管理視角構(gòu)建行政法學(xué)知識(shí)體系的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)。其次,要明確公共管理活動(dòng)所要依據(jù)的基本的行政法律制度有哪些?這一問題的回答決定公共管理視角構(gòu)建行政法學(xué)知識(shí)體系的基本框架。在此需要特別指出的是公共管理類專業(yè)行政法學(xué)課程的教學(xué)目的是培養(yǎng)學(xué)生的公共管理法治觀念和依法從事公共管理的行為方式以及對(duì)自己管理行為承擔(dān)法律責(zé)任的能力,而不是以培養(yǎng)學(xué)生的解決行政爭(zhēng)訟的法律思維和技能為教學(xué)目的,這一點(diǎn)是公共管理視角的行政法學(xué)課程知識(shí)體系內(nèi)容的選擇標(biāo)準(zhǔn)。最后,要明確哪些行政法律制度方面的知識(shí)構(gòu)成公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)中有用的知識(shí)?這一問題的回答決定公共管理視角構(gòu)建行政法學(xué)課程知識(shí)體系的基本內(nèi)容。
2.3行政法行為論:公共管理視角重構(gòu)行政法學(xué)課程知識(shí)體系的理論主線
如果說傳統(tǒng)行政法學(xué)視角中的“行政法是行政主體與其他社會(huì)因素發(fā)生沖突的控制性規(guī)范,反映并聯(lián)接行政主體與行政相對(duì)方以及其他社會(huì)主體的關(guān)系”[14],那么從公共管理視角上看,行政法調(diào)整的是因?qū)嵤┕补芾頇?quán)而形成的公共管理法律關(guān)系,這一法律關(guān)系既包含國(guó)家行政權(quán)力主體與行政相對(duì)人之間的國(guó)家公共行政關(guān)系,又包含以社會(huì)公共利益為指向的非政府組織(NGO)、公共企業(yè)與其管理對(duì)象之間的社會(huì)公共管理關(guān)系,也包含因國(guó)家權(quán)力主體、社會(huì)組織和個(gè)人對(duì)公共管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督而形成的公共管理監(jiān)督關(guān)系。根據(jù)行政法的規(guī)定而形成的公共管理法律關(guān)系的內(nèi)容就是相關(guān)行為主體的權(quán)力(權(quán)利)與責(zé)任(義務(wù))關(guān)系。這些主體的行使權(quán)力(權(quán)利)、履行責(zé)任(義務(wù))的法律行為———包括公共行政權(quán)主體的行使國(guó)家行政權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任的法律行為即為公共行政行為、非政府組織和公共企業(yè)等社會(huì)公共部門的根據(jù)行政法律授權(quán)行使公共管理權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任的法律行為即社會(huì)公共管理行為、公共行政權(quán)或公共管理對(duì)象的依法行使行政法上的權(quán)利和履行行政法上的義務(wù)的公眾法律行為即公眾守法行為、對(duì)公共管理行為的監(jiān)督行為即行政法律監(jiān)督行為,共同構(gòu)成公共管理視角的“行政法行為”,成為現(xiàn)代行政法規(guī)制的對(duì)象。沒有行政法上的法律行為即行政法行為就無從談起公共管理法律關(guān)系。從公共管理視角上看,國(guó)家制定和實(shí)施行政法的根本目的就是通過規(guī)范公共管理中的各種法律行為主體的行政法行為,來控制和規(guī)范各類行政法行為主體的權(quán)力(權(quán)利)與責(zé)任(義務(wù))關(guān)系,使公共管理活動(dòng)符合國(guó)家意志。行政法學(xué)課程知識(shí)體系是一個(gè)集合概念,當(dāng)我們討論行政法學(xué)課程知識(shí)體系時(shí),也就是以對(duì)行政法的總體認(rèn)識(shí)以及這種總體認(rèn)識(shí)所形成的機(jī)制為焦點(diǎn)的。但是,行政法學(xué)課程知識(shí)體系的總體性認(rèn)識(shí)不能完全排斥研究者對(duì)基于行政法學(xué)課程教學(xué)目的而對(duì)特定行政法問題給予的關(guān)注,而所關(guān)注的視角不同,行政法學(xué)課程教學(xué)知識(shí)體系的建構(gòu)方向和結(jié)果也不同,此時(shí)被關(guān)注的特定行政法問題就構(gòu)成這一視角上的行政法學(xué)課程知識(shí)體系的主干內(nèi)容。從公共管理視角上看,由法權(quán)通過法律行為來實(shí)現(xiàn)的法理決定,我們需要關(guān)注的特定行政法問題就是行政法行為。從以注重結(jié)果和行為責(zé)任為核心要素的當(dāng)代公共管理的視角看,樹立法律權(quán)威理念,以行政法來規(guī)范行政法行為,就是行政法治理念的核心內(nèi)涵。主體的多元化是公共管理區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政的最大特點(diǎn),不同的主體在行政法上的地位、權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)的規(guī)定性,使公共管理與行政法發(fā)生了關(guān)聯(lián),而各類公共管理主體的法律行為方式,則成為行政法對(duì)公共管理進(jìn)行規(guī)制的核心內(nèi)容。如果說法學(xué)視角的“行政法治的前提是行為法定,行為法定必須以完善的行政行為理論為條件”[15],那么從公共管理角度上講,行政法行為就是貫穿整個(gè)行政法學(xué)理論的核心概念范疇,公共管理視角的行政法學(xué)課程知識(shí)體系,應(yīng)當(dāng)以行政法行為論為核心,行政法行為論成為公共管理視角的行政法學(xué)課程知識(shí)體系的基石和理論主線。
3公共管理視角的行政法學(xué)課程知識(shí)體系的知識(shí)模塊及其邏輯關(guān)系
對(duì)行政法行為的關(guān)注,必然引發(fā)出行政法行為之主體問題(需要解答誰作出行政法上的法律行為,應(yīng)當(dāng)具備哪些資格條件等)、行政法行為之本身理論問題(需要解答何謂行政法行為,如何作出行政法行為等)、行政法行為之監(jiān)督問題(需要解答如何監(jiān)督公共管理行為,對(duì)違法公共管理行為如何加以制止等)、行政法行為之救濟(jì)問題(需要解答如何糾正瑕疵公共管理行為、如何補(bǔ)償或賠償違法公共管理行為所導(dǎo)致的侵害后果等)等相關(guān)理論問題的關(guān)注。而這四個(gè)方面的理論知識(shí)的學(xué)習(xí),需要用以解釋行政法基本原理為目的的行政法基礎(chǔ)論(法理基礎(chǔ))來加以支撐。由此,從公共管理視角上看,公共管理類專業(yè)的行政法學(xué)課程知識(shí)體系,具體包括以下五個(gè)方面的知識(shí)模塊:
首先,行政法基礎(chǔ)論:行政法基礎(chǔ)論主要解釋行政法的基本概念、基本原則、基本功能、行政法關(guān)系(包括各類公共管理行為引發(fā)的公共管理法律關(guān)系、監(jiān)督行政法律關(guān)系等)、行政法及行政法學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展等有關(guān)行政法的基礎(chǔ)理論問題。對(duì)于缺乏基本法學(xué)理論基礎(chǔ)和法律思維訓(xùn)練的公共管理專業(yè)學(xué)生來說,行政法基礎(chǔ)論是學(xué)習(xí)行政法學(xué)其他專題理論的法學(xué)理論基礎(chǔ)。
其次,行政法主體論:行政法主體即行政法行為主體,主要指公共管理主體(國(guó)家行政主體、社會(huì)公共管理主體等公共管理權(quán)行使主體)、公共管理對(duì)象(包括國(guó)家公共行政層面上的行政相對(duì)人或行政相關(guān)人、社會(huì)公共管理層面上的管理對(duì)象等公共管理權(quán)的相對(duì)人)、監(jiān)督公共管理主體(國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民等依法對(duì)公共管理進(jìn)行監(jiān)督的監(jiān)督主體)等。行政法主體論主要解釋公共管理活動(dòng)中的各類行政法行為主體的概念、類型及其含義、法律地位、法定權(quán)力(或權(quán)利)與責(zé)任(或義務(wù))等相關(guān)主體理論問題,注重有關(guān)公共管理組織的實(shí)體法知識(shí)的解釋,為學(xué)習(xí)行政法行為論提供基本理論框架。
第三,行政法行為論:行政法行為是行政法上的行為主體即行政法主體依法行使法定權(quán)力(或者權(quán)利),履行法定責(zé)任(或義務(wù)),產(chǎn)生行政法上的法律效果的行為。從公共管理視角上看,根據(jù)行為主體的性質(zhì)不同,行政法行為可分為國(guó)家公共行政行為(包括行政立法、行政司法、行政執(zhí)法、行政合同等法律行為)、社會(huì)公共管理行為(依法創(chuàng)制行為規(guī)范、解決爭(zhēng)議、執(zhí)行法律規(guī)定、建立契約等法律行為))、行政法制監(jiān)督行為(國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民等對(duì)公共管理進(jìn)行的監(jiān)督行為)、公眾守法行為(依法行使行政法上的權(quán)利、履行行政法上的義務(wù))等四種。行政法行為論主要解釋與四種行政法行為的概念、成立要件、效力、形式、具體種類、程序等相關(guān)基本理論問題。公共管理視角的行政法行為論,注重的是行政法行為的程序法知識(shí)的解釋。
第四,行政法監(jiān)督論:從公共管理視角上看,行政法上的監(jiān)督指的是對(duì)公共管理主體法律行為的監(jiān)督。違法公共管理是行政法監(jiān)督的主要對(duì)象,它指公共管理主體所實(shí)施的,違反行政法律規(guī)范,侵害受法律保護(hù)的公共管理關(guān)系或監(jiān)督公共管理關(guān)系而尚未構(gòu)成犯罪的有過錯(cuò)的(瑕疵)公共管理行為。行政法監(jiān)督論主要解釋監(jiān)督公共管理的內(nèi)涵、監(jiān)督主體及其權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督的形式和方式、對(duì)違法公共管理的界定等監(jiān)督公共管理方面的基本理論問題。公共管理視角的行政法監(jiān)督論,注重行政法制監(jiān)督的實(shí)體法知識(shí)的解釋。
1.公共管理。
公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會(huì)為背景和基礎(chǔ)的管理體制。我國(guó)首屆公共管理理論與教學(xué)研討會(huì)對(duì)公共管理進(jìn)行了內(nèi)涵界定，認(rèn)為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學(xué)科、一種新的學(xué)位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務(wù)的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務(wù)的管理外,還包括社會(huì)事務(wù)的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內(nèi)涵。簡(jiǎn)言之，公共管理學(xué)是在公共行政的基礎(chǔ)上將管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論與方法技巧引入整合，在主客體領(lǐng)域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務(wù)為起點(diǎn)的學(xué)科群體系。為進(jìn)一步明晰公共管理的內(nèi)涵，我們對(duì)公共管理內(nèi)涵進(jìn)行簡(jiǎn)單地剖析解讀。首先，主體的多元性?，F(xiàn)代公共管理理論倡導(dǎo)從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，以實(shí)現(xiàn)公共的福利與公共利益為目的，側(cè)重于民主訴求的踐行與服務(wù)效率的提升。再次，公共管理可細(xì)化為宏觀、中觀、微觀三個(gè)層次。宏觀層面指的是政治學(xué)（價(jià)值）意義上的公共管理，即政治學(xué)所研究的國(guó)家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統(tǒng)治相分離的公共管理活動(dòng)；微觀層面的公共管理重點(diǎn)是解決管理技術(shù)和方法問題，這一范疇更多地體現(xiàn)為新公共管理理論。
2.公共行政。
公共行政是以剛性規(guī)范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護(hù)政治統(tǒng)治，是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會(huì)公共事務(wù)的有效活動(dòng)。本文作者認(rèn)為，公共行政是以政府及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織為主體，將國(guó)家、社會(huì)及自身事務(wù)作為客體依法進(jìn)行決策、組織、管理和調(diào)控等一系列活動(dòng)的學(xué)科體系。其本質(zhì)是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會(huì)公共事務(wù)的有效活動(dòng)，具有工具性、依附性的內(nèi)在屬性。同樣，我們借助于對(duì)公共行政概念的剖析解讀來加深對(duì)其內(nèi)涵的認(rèn)知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內(nèi)涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對(duì)自身事務(wù)的管理，廣義上的公共行政是指政府對(duì)包括自身事務(wù)在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動(dòng)的主體是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，即通常所說的政府或者行政當(dāng)局，不包括立法和司法機(jī)構(gòu)。再次，權(quán)利與職責(zé)的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統(tǒng)治的維護(hù)、職責(zé)的踐行和社會(huì)的進(jìn)步，具有明確的權(quán)威性和責(zé)任性。另外，在公共行政的包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規(guī)范，要求其必須依法踐行、合乎程序。
二、主客體區(qū)分
1.主體區(qū)分。
主體是行為的施動(dòng)者，可以是單一的亦可以是多元的。公共管理的主體則呈現(xiàn)多元性，涵蓋政府、非政府組織及其他社會(huì)組織。各管理主體根據(jù)自身的業(yè)務(wù)范圍，對(duì)管理權(quán)限內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在法律范圍內(nèi)享有充分的權(quán)限自由。公共行政的主體是政府及少數(shù)其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，主要依靠政府為代表的法定權(quán)力機(jī)構(gòu)（一般不包括立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)），多數(shù)時(shí)間內(nèi)政府作為單一主體踐行公共行政的相關(guān)職責(zé)。政府依托其內(nèi)部各部門的分工與職責(zé)屬性負(fù)責(zé)公共政策的制定及執(zhí)行，成為公共行政運(yùn)作的核心載體。
2.客體區(qū)分。
客體對(duì)象是主體行為的內(nèi)容，在本文中客體具體指公共管理與公共行政實(shí)際運(yùn)行中的作用對(duì)象及運(yùn)作范圍。在客體維度上的區(qū)分，需要我們從公共行政與公共管理的特性或側(cè)重性上探析。公共管理側(cè)重于社會(huì)性，注重公共服務(wù)的提供、公眾的參與程度、行政事務(wù)的透明化及社會(huì)責(zé)任和義務(wù)的履行，充分體現(xiàn)了客體的社會(huì)性內(nèi)涵。而公共行政側(cè)重于公共性，注重公共權(quán)利的執(zhí)行和公共利益的維護(hù)，體現(xiàn)工具性、權(quán)威性、規(guī)范性等特性。公共管理客體多樣，在不斷擴(kuò)展、變換中以更具象化的形式呈現(xiàn)，包括：以公共利益、公共服務(wù)為導(dǎo)向的社會(huì)公共事務(wù)，公共資源（公共設(shè)施、產(chǎn)品）等。公共行政的研究外延具有動(dòng)態(tài)性，其學(xué)科前沿將以社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向，不斷引入新的學(xué)科知識(shí)，在學(xué)科內(nèi)容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客體多樣，有較為固定的管理程序，更大程度上是基于鞏固政治統(tǒng)治的政策執(zhí)行。以民利為導(dǎo)向，維護(hù)公共利益是公共行政公共性的直接體現(xiàn)。
三、內(nèi)在區(qū)分
1.特征區(qū)分。
從對(duì)公共管理與公共行政之上的解讀中，我們不難發(fā)現(xiàn)二者都具備自身的鮮明特征。公共管理的鮮明特征集中體現(xiàn)在：專業(yè)性更強(qiáng)，重視專業(yè)化管理；注重績(jī)效評(píng)估體系的科學(xué)化、完善化建設(shè)，積極引入人事彈性機(jī)制和業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)公平與效率的統(tǒng)籌兼顧；側(cè)重顧客導(dǎo)向，構(gòu)建順暢的溝通反饋機(jī)制，以為人民服務(wù)為要旨，對(duì)結(jié)果予以關(guān)注和實(shí)現(xiàn)；強(qiáng)調(diào)走向市場(chǎng)，具有顯著的管理主義色彩。公共行政的特征則表現(xiàn)為：公共性是核心要素，旨在保持公眾權(quán)力行使的合法性及公眾利益最大化。政治性、權(quán)威性、層次性突出，管理的體制及模式固化；剛性規(guī)范引導(dǎo)特色，管理的程序經(jīng)過規(guī)范性界定，管理的權(quán)限和內(nèi)容受法律約束和保護(hù)。責(zé)任原則鮮明，作為公民權(quán)利運(yùn)行的授權(quán)人的公共行政主體受到內(nèi)外部的廣泛監(jiān)督,政府的行為須對(duì)社會(huì)大眾負(fù)責(zé)。
2.管理目標(biāo)區(qū)分。
公共管理和公共行政在管理目標(biāo)方面，存在著維度性上的區(qū)別。一者，公共行政是一種“內(nèi)部取向”，重視機(jī)構(gòu)、過程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重視項(xiàng)目、結(jié)果和績(jī)效的管理。
3.管理體制和運(yùn)作模式區(qū)分。
