發(fā)布時(shí)間：2022-02-10 05:18:29
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的履職評(píng)價(jià)報(bào)告樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
上一道“緊箍咒” 探索監(jiān)督新途徑
黨的十八屆三中全會(huì)決定指出，健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的制度。如何貫徹好黨的十八屆三中全會(huì)精神，把依法行使人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)結(jié)合起來(lái)，防止在人事任免過(guò)程中出現(xiàn)“重任命、輕監(jiān)督”，甚至“只任命不監(jiān)督”的現(xiàn)象，是青浦區(qū)人大常委會(huì)一直在思考、探索的工作。今年年初，區(qū)人大常委會(huì)在廣泛征求意見(jiàn)、深入研究討論的基礎(chǔ)上，決定探索實(shí)施以“履職情況滿(mǎn)意度”測(cè)評(píng)的方式，加大對(duì)被任命干部的監(jiān)督力度。經(jīng)多方聽(tīng)取意見(jiàn)、反復(fù)比較研究，主任會(huì)議決定對(duì)與民生密切相關(guān)的旅游、體育部門(mén)的行政主要負(fù)責(zé)人履職情況進(jìn)行履職評(píng)價(jià)，同時(shí)研究制定了《青浦區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于聽(tīng)取區(qū)旅游局、區(qū)體育局局長(zhǎng)履職情況報(bào)告并開(kāi)展?jié)M意度測(cè)評(píng)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，明確評(píng)議指導(dǎo)思想、報(bào)告內(nèi)容、方法步驟等，成立了由常委會(huì)分管副主任為組長(zhǎng)的滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)工作小組，著重對(duì)被任命干部貫徹實(shí)施憲法和有關(guān)法律法規(guī)，執(zhí)行區(qū)人大及其常委會(huì)決議、決定，落實(shí)區(qū)人大常委會(huì)審議意見(jiàn)，辦理區(qū)人大代表提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，完成本部門(mén)職權(quán)范圍內(nèi)的工作等情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。
聽(tīng)多方聲音 讓代表、群眾廣泛參與
在對(duì)區(qū)旅游局局長(zhǎng)、區(qū)體育局局長(zhǎng)履職情況開(kāi)展的評(píng)議活動(dòng)中，區(qū)人大常委會(huì)堅(jiān)持走群眾路線(xiàn)、廣泛聽(tīng)取群眾對(duì)被任命干部的意見(jiàn)建議?！奥糜问聵I(yè)是否較以往有所發(fā)展，有無(wú)亮點(diǎn)呈現(xiàn)”；“小區(qū)體育健身配套設(shè)施是否齊全”，“公共體育服務(wù)體系建設(shè)如何”；“兩位局長(zhǎng)服務(wù)基層的群眾意識(shí)強(qiáng)不強(qiáng)”等問(wèn)題，人大代表、人民群眾最有發(fā)言權(quán)。常委會(huì)組成人員結(jié)合分組走訪代表活動(dòng)，通過(guò)座談、實(shí)地查看等方式，感受區(qū)旅游局、區(qū)體育局的工作情況；通過(guò)區(qū)人大各代表小組組織區(qū)人大代表在聯(lián)系村居和接待選民等活動(dòng)中了解區(qū)旅游局、區(qū)體育局的工作情況；測(cè)評(píng)工作組通過(guò)聽(tīng)取匯報(bào)、工作調(diào)研和督辦代表建議等方式，掌握區(qū)旅游局、區(qū)體育局的工作情況。代表、群眾的廣泛參與，使測(cè)評(píng)工作組比較全面掌握了被評(píng)議人員的工作情況，為常委會(huì)開(kāi)展后續(xù)評(píng)議工作打下了扎實(shí)基礎(chǔ)。
有評(píng)議有詢(xún)問(wèn) 使測(cè)評(píng)更加客觀真實(shí)
今年5月和9月，區(qū)旅游局、區(qū)體育局局長(zhǎng)分別在區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議上報(bào)告了履職情況并接受了常委會(huì)組成人員的滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)。會(huì)上，區(qū)人大常委會(huì)組成人員、列席會(huì)議的區(qū)人大代表對(duì)報(bào)告進(jìn)行了評(píng)議，并就推動(dòng)全區(qū)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型采取的舉措，如何重視對(duì)代表關(guān)于旅游事業(yè)發(fā)展議案和建議辦理，如何謀劃公共體育活動(dòng)場(chǎng)館規(guī)劃建設(shè)、加強(qiáng)體育后備人才培養(yǎng)等等方面提出了詢(xún)問(wèn)，報(bào)告人現(xiàn)場(chǎng)回答。常委會(huì)組成人員對(duì)報(bào)告人的工作情況進(jìn)行無(wú)記名滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公布。會(huì)后報(bào)告區(qū)委，同時(shí)抄送區(qū)政府、區(qū)委組織部。區(qū)人大常委會(huì)這種把對(duì)人和對(duì)事的監(jiān)督結(jié)合起來(lái)的做法，增強(qiáng)了被任命干部的法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和公仆意識(shí)。
一、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)高管人員履職行為監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題
在過(guò)去的監(jiān)管實(shí)踐中，由于缺少有效的監(jiān)管手段、方式、方法和措施，監(jiān)管部門(mén)未能建立起一整套適合高管人員履職行為監(jiān)管的有效管理模式，‘重審批、輕管理”現(xiàn)象普遍，使監(jiān)管僅僅滯留在任職資格管理上，缺乏后續(xù)行為監(jiān)管措施，形成監(jiān)管真空，在一定程度上影響了監(jiān)管工作的效果。目前，這方面問(wèn)題仍然存在。
(一)現(xiàn)行監(jiān)管制度對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)高管人員履職行銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。
(三)缺乏量化指標(biāo)，高管人員履職行為難評(píng)價(jià)?，F(xiàn)實(shí)工作中，監(jiān)管部門(mén)對(duì)高管人員的日常監(jiān)管多采取質(zhì)詢(xún)、約見(jiàn)談話(huà)、調(diào)查走訪、現(xiàn)場(chǎng)檢查等考核的方式，但在考核評(píng)價(jià)中，采取定性東西多，定量指標(biāo)少，考核內(nèi)容也僅限于其分管的工作完成情況和是否存在違規(guī)違紀(jì)行為，一般情況下被考核的高管人員均能順利通過(guò)，很難全面對(duì)高管人員履職期間業(yè)務(wù)能力、管理能力、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)等履職行為進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)
(四)信息渠道不暢，履職行為監(jiān)管出現(xiàn)斷層。由于對(duì)高管人員履職行為監(jiān)管的相關(guān)信息多數(shù)從金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的資料中獲取，不足以全面及時(shí)反映高管人員情況，影響履職行為監(jiān)管效果。同時(shí)，對(duì)高管人員的監(jiān)管目前還未實(shí)行計(jì)算機(jī)信息化管理，未實(shí)現(xiàn)全省以至全國(guó)高管人員監(jiān)管信息共享，對(duì)高管人員跨地區(qū)、跨省干部調(diào)動(dòng)，造成監(jiān)管信息斷層，加大了高管人員異地任職的監(jiān)管成本，也使監(jiān)管的連續(xù)性受到影響，給一些違規(guī)高管人員制造了可鉆空子。
(五)高管人員履職行為監(jiān)管存在表面現(xiàn)象。目前，從省、市分局層面來(lái)看，對(duì)高管人員的監(jiān)管分散在各監(jiān)管處室，且普遍沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立機(jī)構(gòu)高管監(jiān)管崗位，而是由其他崗位工作人員負(fù)責(zé)此項(xiàng)業(yè)務(wù)。由于這部分人員既要承擔(dān)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管報(bào)表收集、匯總、分析和上報(bào)，還要承擔(dān)繁重的現(xiàn)場(chǎng)檢查任務(wù)，工作量相當(dāng)大，難以集中力量、集中時(shí)間專(zhuān)心搞好履職行為監(jiān)管，使這方面監(jiān)管工作流于形式。
二、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)高管人員履職行為監(jiān)管的內(nèi)容和方式設(shè)想
(一)履職行為監(jiān)管考核評(píng)價(jià)內(nèi)容。鑒于履職行為監(jiān)管的內(nèi)容十分豐富，監(jiān)管考評(píng)應(yīng)建立一套健全的考核評(píng)價(jià)體系，對(duì)高管人員履職過(guò)程進(jìn)行全方位監(jiān)管，突出重點(diǎn)，著重考核經(jīng)營(yíng)績(jī)效。據(jù)此，可以將監(jiān)管考評(píng)內(nèi)容歸結(jié)為以下幾個(gè)方面:
1.履職期間基本素質(zhì)的完備性，包括高管人員的政策理論水平、法制觀念;道德品行、行為操守、民主工作作風(fēng)，是否誠(chéng)信、廉潔、遵紀(jì)守法等;現(xiàn)代銀行經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)的掌握程度和管理能力;勤政廉政情況;家庭重大事項(xiàng)，包括財(cái)務(wù)收支，直系親屬經(jīng)商辦企業(yè)、出境學(xué)習(xí)工作情況等方面。2.履職期間內(nèi)控制度的健全性，包括各項(xiàng)規(guī)章制度是否完備并得到有效遵守;機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置是否科學(xué)合理，崗位職責(zé)及培訓(xùn)制度是否明確;是否明確規(guī)定各部門(mén)、各崗位的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任;風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制效果等方面。3.履職期間業(yè)務(wù)運(yùn)行的合規(guī)性，包括各項(xiàng)政策法規(guī)是否得到貫徹落實(shí)，業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中各個(gè)程序、環(huán)節(jié)是否符合法律和制度規(guī)定;有違規(guī)經(jīng)營(yíng)、重大案件等方面。4.履職期間的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)有效性，即表現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)績(jī)效，主要體現(xiàn)為是否完成了上級(jí)行下達(dá)的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)，是否取得預(yù)期結(jié)果;機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量(不良資產(chǎn)升降)狀況，撥備提取及盈利等重要的風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)指標(biāo)變化情況等方面。
(二)履職行為監(jiān)管考核評(píng)價(jià)方式。在監(jiān)管工作中，監(jiān)管部門(mén)可依據(jù)監(jiān)管的內(nèi)容并結(jié)合被監(jiān)管者的實(shí)際情況采取多種多樣的履職行為監(jiān)管方式，在傳統(tǒng)約見(jiàn)談話(huà)、考試、現(xiàn)場(chǎng)檢查、質(zhì)詢(xún)的基礎(chǔ)上，加大履職行為調(diào)查力度，對(duì)高管人員在履職期間的表現(xiàn)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)或全面了解，并作出對(duì)其任職行為的綜合評(píng)價(jià)。
1.制定考評(píng)辦法，進(jìn)行量化考評(píng)?，F(xiàn)行辦法雖規(guī)定把高管人員的任期考核納入任職資格管理的范圍，但對(duì)考核內(nèi)容與考核方法均未有明細(xì)規(guī)定。要從個(gè)人品行、工作作風(fēng)、管理能力、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)等方面，通過(guò)指標(biāo)量化對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行履職行為考評(píng)，構(gòu)建起包括任職資格審核、任職期間考核和任職資格取消的全方位、動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系。2.堅(jiān)持現(xiàn)場(chǎng)測(cè)評(píng)、監(jiān)管評(píng)價(jià)和專(zhuān)家評(píng)審相結(jié)合?？荚u(píng)工作分為現(xiàn)場(chǎng)測(cè)評(píng)、監(jiān)管部門(mén)評(píng)價(jià)和專(zhuān)家組評(píng)審三部分分別組織評(píng)審，將定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái)，對(duì)被考評(píng)人員分別給出稱(chēng)職、基本稱(chēng)職、不稱(chēng)職等不同評(píng)審結(jié)論，并對(duì)基本稱(chēng)職、不稱(chēng)職高管人員提出改進(jìn)和處理意見(jiàn)。3加強(qiáng)考核評(píng)價(jià)落實(shí)，強(qiáng)化履職行為后續(xù)監(jiān)管。要將考評(píng)結(jié)果反饋給被考評(píng)人征求意見(jiàn)，充分尊重其申辯的權(quán)力，促使考評(píng)依法合規(guī)進(jìn)行。對(duì)考評(píng)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、相應(yīng)的改進(jìn)意見(jiàn)要分別送給被考評(píng)人員及其上級(jí)相應(yīng)管理部門(mén)，并督促其落實(shí)整改，對(duì)未落實(shí)整改，工作無(wú)明顯改進(jìn)或連續(xù)兩年被評(píng)為不稱(chēng)職的，則建議有關(guān)部門(mén)予以調(diào)整或撤換。
三、加強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)高管人員履職行為監(jiān)管的對(duì)策及建議
(一)完善對(duì)高管人員監(jiān)管的法律法規(guī)體系。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》明確規(guī)定監(jiān)管部門(mén)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的董事、高管人員實(shí)行任職資格管理，相應(yīng)要制定具體管理辦法，便于操作掌握。針對(duì)目前管理現(xiàn)狀，一是建議盡快制定《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員任職資格管理辦法》，增加和細(xì)化履職行為監(jiān)管相關(guān)內(nèi)容，使基層監(jiān)管部門(mén)有章可循，增強(qiáng)基層監(jiān)管部門(mén)的可操作性。二是出臺(tái)配套相關(guān)規(guī)章制度，進(jìn)一步補(bǔ)充和完善對(duì)高管人員任職資格的審查和履職行行為監(jiān)管的規(guī)定，從制度上建立起完善的監(jiān)管體系。
(二)樹(shù)立以人為本理念，資格審查和履職行為監(jiān)管有機(jī)結(jié)合。1.要嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)人，把好任職資格審查關(guān)，防止不合格的人員進(jìn)入金融機(jī)構(gòu)高級(jí)管理層。一是嚴(yán)格考試談話(huà)制度，著重考察擬任高管人員的金融政策水平;二是嚴(yán)格調(diào)查走訪制度，著重考察擬任人的思想品質(zhì)和經(jīng)營(yíng)管理能力;三是嚴(yán)格離任審計(jì)制度，對(duì)離任審計(jì)中含糊不清的重大問(wèn)題進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查;四是實(shí)行任職資格公告公示制度，把金融高管人員任職資格的審批置于社會(huì)監(jiān)督之下，增強(qiáng)工作的透明度。2.加強(qiáng)履職行為監(jiān)管，建立高管人員動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系。一是要完善和落實(shí)各項(xiàng)管理制度。包括高級(jí)管理人員定期匯報(bào)制度、重要事項(xiàng)報(bào)告制度以及年度談話(huà)、提醒談話(huà)與誡勉談話(huà)制度，對(duì)在非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管及現(xiàn)場(chǎng)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題或潛在隱患，對(duì)高管人員及時(shí)進(jìn)行誡勉、警告、限期整改等，把金融風(fēng)險(xiǎn)消除在萌芽環(huán)節(jié);二是嚴(yán)把考核關(guān)，明確并細(xì)化考核形式、考核內(nèi)容和考核標(biāo)準(zhǔn)，定性考核與量化考評(píng)相結(jié)合，使監(jiān)管部門(mén)對(duì)高管人員的考核有依據(jù)、監(jiān)管有標(biāo)準(zhǔn)、處罰有尺度。任職資格管理不能等同于干部考核，但可以把于部人事制度改革中好的經(jīng)驗(yàn)引入對(duì)高管人員任職資格管理，使高管人員的任期考核工作能真實(shí)、準(zhǔn)確、全面地反映被考核人的實(shí)際情況;三是嚴(yán)把評(píng)價(jià)關(guān)，對(duì)于年度評(píng)價(jià)為稱(chēng)職的高管人員要建議其主管部門(mén)給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于評(píng)價(jià)為基本稱(chēng)職和不稱(chēng)職的高管人員要實(shí)行降職、勸辭和免職處理，保持高管人員監(jiān)管的嚴(yán)肅性。3.要嚴(yán)格市場(chǎng)退出，誰(shuí)撞“紅線(xiàn)”就處理誰(shuí)，促使高管人員嚴(yán)格自我管理和約束。
(三)完善高管人員監(jiān)管檔案內(nèi)容，實(shí)行微機(jī)管理。一是要進(jìn)一步完善高管人員監(jiān)管檔案內(nèi)容，拓寬信息收集來(lái)源，特別要增加高管人員履職期間行為監(jiān)管的資料;二是開(kāi)發(fā)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)高管人員檔案管理軟件，對(duì)監(jiān)管檔案實(shí)行計(jì)算機(jī)管理，對(duì)高管人員及時(shí)將高管人員任職期間的違規(guī)違紀(jì)情況、責(zé)任案件或事故等記錄在案，并作為對(duì)高管人員履職考評(píng)的重要依據(jù)，以此增強(qiáng)高管人員履職考評(píng)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。同時(shí)要實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的資源共享，提高對(duì)高管人員監(jiān)管的效率。
1個(gè)辦公室+3項(xiàng)制度=履職保障
1個(gè)辦公室
今年4月梅隴鎮(zhèn)成立了人大辦公室，作為鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，新成立的人大辦公室配正副主任各1名，工作人員2名，實(shí)體化運(yùn)作，使人大工作日常辦事、辦文、辦會(huì)更加規(guī)范有序。據(jù)介紹，成立辦公室是為了加強(qiáng)人大工作制度化、機(jī)制化建設(shè)，相較之前只有人大主席、副主席和一個(gè)秘書(shū)的架構(gòu)，新成立的辦公室配備了充足的人員，有能力為代表們提供更好的服務(wù)保障，協(xié)助代表們?cè)陂]會(huì)期間更好地履行職責(zé)。
3項(xiàng)制度
與成立梅隴鎮(zhèn)人大辦公室的舉措相適應(yīng)的，還有一系列鎮(zhèn)人大代表制度的形成和完善，它們將鎮(zhèn)人大代表的權(quán)利和職責(zé)加以規(guī)范，有效提升了人大代表的履職實(shí)效，夯實(shí)了人大工作的基礎(chǔ)。
基層人大履行監(jiān)督職責(zé)，很大一部分取決于對(duì)問(wèn)題調(diào)查研究的深度。為此，鎮(zhèn)人大制定《人大代表專(zhuān)題調(diào)研制度》，每年為人大代表遴選問(wèn)題比較突出的專(zhuān)題調(diào)研課題，涉及全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、重大民生和社會(huì)穩(wěn)定等，最終由人大代表形成調(diào)研報(bào)告，向政府提出議案及意見(jiàn)、建議和批評(píng)，監(jiān)督政府改進(jìn)工作。今年，鎮(zhèn)人大就物業(yè)管理和社區(qū)服務(wù)站管理服務(wù)等七個(gè)課題進(jìn)行了調(diào)研。
與《人大代表專(zhuān)題調(diào)研制度》同時(shí)出臺(tái)的還有《人大代表向選民述職制度》和《人大代表接受選民詢(xún)問(wèn)制度》，首次將“每屆代表至少進(jìn)行一次口頭述職、每年進(jìn)行一次書(shū)面述職、履職優(yōu)秀的人大代表向人代會(huì)述職”等要求制度化，方便選民了解自己選出的人大代表都在“忙什么”、“做什么”，使基層代表工作更加公開(kāi)透明。制度還明確規(guī)定選民可以近距離就自己關(guān)心的問(wèn)題向具有一定知情權(quán)的代表進(jìn)行詢(xún)問(wèn)，不僅使選民充分了解代表的工作情況，同時(shí)也進(jìn)一步促進(jìn)了基層人大代表的主動(dòng)履職。
為了讓每一位鎮(zhèn)人大代表不再做“會(huì)議代表”、“名譽(yù)代表”，不再僅限于“舉舉手”、“投投票”，梅隴鎮(zhèn)人大從機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度建設(shè)入手，為代表履職提供支持和保障，使代表能更有效、更積極履職，使人大代表的作用發(fā)揮得更加充分。
優(yōu)秀表率+責(zé)任倒逼=與時(shí)俱進(jìn)
優(yōu)秀表率
梅隴鎮(zhèn)人大充分發(fā)揮履職優(yōu)秀代表的表率作用，以此帶動(dòng)全鎮(zhèn)人大代表并推動(dòng)代表整體履職水平的不斷提高。根據(jù)《人大代表向選民述職制度》的要求，在7月16日召開(kāi)的梅隴鎮(zhèn)四屆九次人代會(huì)上，區(qū)人大代表劉辛培向全體鎮(zhèn)人大代表及列席邀請(qǐng)人員作了述職報(bào)告。這份報(bào)告涵蓋了其履職四年來(lái)的認(rèn)識(shí)體會(huì)和開(kāi)展工作的具體方法，對(duì)與會(huì)代表起到了實(shí)務(wù)培訓(xùn)的作用。
責(zé)任倒逼
在劉辛培代表向全體鎮(zhèn)人大代表述職的報(bào)告中，我們還看到了關(guān)于向相關(guān)職能部門(mén)提交書(shū)面意見(jiàn)后主要負(fù)責(zé)人的態(tài)度及落實(shí)辦理情況的詳細(xì)描述，這實(shí)際上對(duì)所涉及的職能部門(mén)產(chǎn)生了巨大的倒逼壓力，同時(shí)也使每位代表感到一份重大的責(zé)任和使命。
目前，我國(guó)已建立起以“一個(gè)基本規(guī)范”為綱目，“三個(gè)配套指引”為支撐的企業(yè)內(nèi)部控制框架。財(cái)政部近期下發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制框架規(guī)范》，對(duì)改進(jìn)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平，促進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控發(fā)揮了積極作用，但并沒(méi)有徹底根治我國(guó)內(nèi)部控制“重企業(yè)輕公共部門(mén)”的失衡現(xiàn)狀。以我國(guó)公共部門(mén)職能性質(zhì)特點(diǎn)為切入，以統(tǒng)攬內(nèi)部控制全局的視角，提出了內(nèi)部控制“三類(lèi)并行”主體、“三層五類(lèi)”目標(biāo)、“五位一體”要素、“三點(diǎn)一線(xiàn)”評(píng)價(jià)、“一統(tǒng)三分”制度的具體內(nèi)容，為公共部門(mén)內(nèi)部控制理論研究、實(shí)踐探索及制度整合提供參考。
關(guān)鍵詞：
公共部門(mén);內(nèi)部控制;基本框架
中圖分類(lèi)號(hào)：
F23
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：16723198（2014）23010702
按照公共部門(mén)內(nèi)部控制框架“五個(gè)體系”的構(gòu)建思路，我們分別每個(gè)體系的內(nèi)容進(jìn)行闡釋介紹。
1 主體界定：公共部門(mén)內(nèi)部控制的分類(lèi)體系
公共部門(mén)內(nèi)部控制的分類(lèi)體系，主要是解決公共部門(mén)內(nèi)部控制的主體標(biāo)準(zhǔn)、參與范圍和行為邊界三個(gè)問(wèn)題。我們認(rèn)為：公共部門(mén)內(nèi)部控制分類(lèi)體系以我國(guó)公共部門(mén)主體分類(lèi)為標(biāo)準(zhǔn)，分三類(lèi)并行。
（1）公共部門(mén)內(nèi)部控制主體分三類(lèi)。按照國(guó)家學(xué)說(shuō)理論、我國(guó)法律規(guī)定的公共部門(mén)職能性質(zhì)及任務(wù)，我國(guó)履行公共服務(wù)職能的公共部門(mén)可分為：國(guó)家及各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、各級(jí)行政單位、承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位、從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，公益性社會(huì)組織和司法執(zhí)法等機(jī)關(guān)。結(jié)合目前頒布的《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見(jiàn)》的有關(guān)內(nèi)容，可以將公共部門(mén)內(nèi)部控制的主體分三類(lèi)：第一類(lèi)是政府部門(mén)，包括立法單位、行政單位、司法單位，以及事業(yè)單位分類(lèi)改革后承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。這類(lèi)單位涉及到行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的內(nèi)部控制。第二類(lèi)是從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，這類(lèi)單位主要由政府設(shè)立、監(jiān)管，履行基本及一般性公益職能。第三類(lèi)是社會(huì)公益組織及非營(yíng)利部門(mén)，這類(lèi)單位主要由社會(huì)財(cái)力投入設(shè)立、自行管理，受政府監(jiān)督，包括各種社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。
（2）公共部門(mén)內(nèi)部控制覆蓋全員，公共部門(mén)內(nèi)部控制也是全員參與的，除了包括政府部門(mén)、非營(yíng)利部門(mén)、從事公益服務(wù)事業(yè)單位等法人和非法人單位、部門(mén)、機(jī)構(gòu)、組織外，還包括在公共部門(mén)內(nèi)從事工作的自然人，如行政單位的黨委決策成員、單位內(nèi)各個(gè)部門(mén)、機(jī)構(gòu)的管理人員以及部門(mén)、機(jī)構(gòu)內(nèi)的工作人員。
（3）公共部門(mén)內(nèi)部控制行為邊界。主要是指影響到公共利益及公共部門(mén)職能任務(wù)實(shí)現(xiàn)的公共部門(mén)行為對(duì)象、行為活動(dòng)和行為關(guān)系邊界，它們是內(nèi)部控制的對(duì)象。其中，行為對(duì)象是公共部門(mén)為實(shí)現(xiàn)職能任務(wù)所作用的人、財(cái)、物、組織機(jī)構(gòu)、信息資源等客體對(duì)象;行為活動(dòng)是公共部門(mén)發(fā)生的預(yù)算編制、資金收支、物資采購(gòu)、工程建設(shè)、債務(wù)償借、合同立廢、會(huì)計(jì)核算、決算報(bào)告等業(yè)務(wù)活動(dòng);行為關(guān)系指公共部門(mén)履職涉及的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、人事關(guān)系、權(quán)責(zé)關(guān)系等。
2 三層五類(lèi)：公共部門(mén)內(nèi)部控制的目標(biāo)體系
公共部門(mén)內(nèi)部控制絕不是單純地“為了控制而實(shí)施控制”，其目標(biāo)源起于公共部門(mén)受托履職目標(biāo)，落腳于消除公共履職風(fēng)險(xiǎn)，確保公共利益及公共部門(mén)職能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，包括三個(gè)層次五類(lèi)。
（1）第一個(gè)層次初級(jí)目標(biāo)，包括配置目標(biāo)、合規(guī)目標(biāo)和安全目標(biāo)三類(lèi)。初級(jí)目標(biāo)是確保公共部門(mén)正常運(yùn)作，并發(fā)揮應(yīng)有職能的內(nèi)部控制目標(biāo)，適用于各個(gè)層級(jí)公共部門(mén)。包括三類(lèi)：首先，配置目標(biāo)。是對(duì)公共資源配置的控制。是指通過(guò)控制措施，合理保證公共部門(mén)能夠公平、公正、公開(kāi)地科學(xué)配置公共資源，提供公共產(chǎn)品，做到權(quán)責(zé)對(duì)等，起點(diǎn)、過(guò)程和結(jié)果同步公平，決策、執(zhí)行、監(jiān)督合理公開(kāi)。這一目標(biāo)對(duì)于以行政指令方式配置資源的政府行政單位意義重大。其次，運(yùn)作目標(biāo)。是對(duì)公共部門(mén)運(yùn)行的控制。是指通過(guò)控制措施，合理保證公共部門(mén)的行為對(duì)象、行為活動(dòng)和行為關(guān)系符合法律法規(guī)的規(guī)定，做到有法必依、合法運(yùn)作。其三，安全目標(biāo)。是對(duì)公共資源保管使用的控制。是指通過(guò)控制措施，消除公共資源在保管使用中的不當(dāng)毀損、流失風(fēng)險(xiǎn)，確保公共資源安全。
（2）第二個(gè)層次中級(jí)目標(biāo)，具體指強(qiáng)制報(bào)告目標(biāo)。適用于中央、省、市等相應(yīng)層級(jí)公共部門(mén)。由于公共利益具有衡量標(biāo)準(zhǔn)多元模糊、涉及主體復(fù)雜分散，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)多樣綜合的等特點(diǎn)，致使公共受托監(jiān)督非常困難。強(qiáng)制報(bào)告目標(biāo)，是指通過(guò)控制措施，以法定方式要求公共部門(mén)強(qiáng)制披露履職情況，及時(shí)綜合地報(bào)告公共部門(mén)在運(yùn)行管理、履職盡責(zé)，提供公共產(chǎn)品服務(wù)、配置公共資源等方面全過(guò)程、全內(nèi)容、全領(lǐng)域的受托責(zé)任信息，強(qiáng)化公共部門(mén)受托責(zé)任履行。
（3）第三個(gè)層次高級(jí)目標(biāo)，具體指戰(zhàn)略保障目標(biāo)。適用于中央、省級(jí)公共部門(mén)。是指通過(guò)控制措施，為公共部門(mén)各個(gè)層級(jí)、各類(lèi)性質(zhì)主體有效實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)整體層面、科層層面、個(gè)體層面、行業(yè)層面、項(xiàng)目層面等戰(zhàn)略目標(biāo)提供合理保證。確保公共利益實(shí)現(xiàn)和公共資源配置效益長(zhǎng)效提升。
3 五位一體：公共部門(mén)內(nèi)部控制的要素體系
按照內(nèi)部控制一般理論，結(jié)合公共部門(mén)職能特點(diǎn)及控制實(shí)施的特有規(guī)律，公共內(nèi)部控制要素包括公共部門(mén)內(nèi)部環(huán)境、公共履職風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、公共部門(mén)控制措施、信息溝通和內(nèi)部監(jiān)督。這些要素五位一體，聯(lián)系緊密，是公共部門(mén)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和實(shí)施的對(duì)象。
（1）公共部門(mén)內(nèi)部環(huán)境。指公共部門(mén)內(nèi)各類(lèi)人員開(kāi)展工作的環(huán)境，包括組織體制、人力資源政策、公共部門(mén)文化等內(nèi)容。組織體制是關(guān)于公共部門(mén)決策治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能權(quán)責(zé)劃分的法定體制安排，包括各級(jí)政府部門(mén)的預(yù)算委員會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)議，非營(yíng)利組織中的執(zhí)行委員會(huì)等機(jī)構(gòu)、相關(guān)管理部門(mén)及其權(quán)限劃分。人力資源政策是為實(shí)現(xiàn)公共職責(zé)，對(duì)公共部門(mén)工作人員的聘用、培訓(xùn)、辭退與辭職;薪酬、考核、晉升與獎(jiǎng)懲;關(guān)鍵崗位的強(qiáng)制休假和定期崗位輪換;掌握秘密人員離崗限制等進(jìn)行的法定規(guī)定。公共部門(mén)文化，是指公共部門(mén)預(yù)期要達(dá)到的使命、遠(yuǎn)景、宗旨以及公職人員必須具備的價(jià)值觀、團(tuán)隊(duì)精神、管理意識(shí)和服務(wù)理念等。內(nèi)部環(huán)境是公共部門(mén)內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，決定了控制措施的有效性。必須注重內(nèi)部環(huán)境優(yōu)化，是確保內(nèi)部控制措施更好落實(shí)的前提條件。
（2）公共履職風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。是指對(duì)公共部門(mén)履職中的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分層、分類(lèi)識(shí)別、系統(tǒng)分析和綜合評(píng)估的活動(dòng)。第一，公共部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)分宏觀和微觀兩個(gè)層次。宏觀層次風(fēng)險(xiǎn)主要是戰(zhàn)略發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)、信息報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)、資源配置風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)等。微觀層次風(fēng)險(xiǎn)主要指預(yù)算管理、工程建設(shè)、集中采購(gòu)、基金運(yùn)營(yíng)、非稅資金收支等公共業(yè)務(wù)處理與流程運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。第二，風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)識(shí)別，主要指區(qū)分經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、行業(yè)政策、政治環(huán)境、技術(shù)進(jìn)步、自然災(zāi)害等外部因素和編制調(diào)整、機(jī)構(gòu)人動(dòng)、管理創(chuàng)新等內(nèi)部因素，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)識(shí)別。第三，風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)分析，就是從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和影響程度兩個(gè)方面，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)可能造成的損失以及規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)所需的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治成本等，對(duì)公共部門(mén)整體層面風(fēng)險(xiǎn)承受能力和業(yè)務(wù)層面可接受風(fēng)險(xiǎn)水平等進(jìn)行分析衡量。第四，風(fēng)險(xiǎn)綜合應(yīng)對(duì)。就是依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)成因、結(jié)合公共部門(mén)業(yè)務(wù)流程、風(fēng)險(xiǎn)重要性水平及其應(yīng)對(duì)策略等，通過(guò)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)清單，建立風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)的方式，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)降低、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)承受等應(yīng)對(duì)策略。
（3）公共部門(mén)控制措施。是公共部門(mén)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及應(yīng)對(duì)策略，采取一定的控制措施和方法，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)的活動(dòng)，包括授權(quán)審批、不相容職務(wù)分離、預(yù)算控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制和績(jī)效考評(píng)控制等方法。公共部門(mén)內(nèi)部控制應(yīng)以預(yù)算控制為主線(xiàn)，以資金資產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)控制為核心，以會(huì)計(jì)控制為支撐，強(qiáng)化預(yù)算控制與會(huì)計(jì)控制的協(xié)調(diào)。其中，預(yù)算控制側(cè)重對(duì)公共資源配置使用等決策活動(dòng)實(shí)施控制，綜合采用授權(quán)審批、不相容職務(wù)分離、預(yù)算執(zhí)行控制等方法，力求決策與執(zhí)行、監(jiān)督既相互聯(lián)系又相互制約。會(huì)計(jì)控制側(cè)重對(duì)會(huì)計(jì)信息和會(huì)計(jì)工作等實(shí)施重點(diǎn)控制，包括對(duì)會(huì)計(jì)憑證、賬簿、報(bào)表的登記編制等基礎(chǔ)工作實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化控制，對(duì)公共資源配置、變動(dòng)、使用和管理等核算信息實(shí)施跟蹤控制，對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)表、專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告等匯總信息實(shí)施綜合控制。
（4）信息溝通。就是通過(guò)文件化、數(shù)據(jù)化、制度化和流程化的溝通形式，通過(guò)建立常態(tài)化信息采集、傳輸、共享機(jī)制，全面收集、整理、共享公共部門(mén)組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)運(yùn)作等方面的內(nèi)外部信息，并對(duì)信息進(jìn)行篩選、核對(duì)和整合，提高信息的有用性，為內(nèi)部控制實(shí)施提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
（5）內(nèi)部監(jiān)督。就是通過(guò)內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、績(jī)效考核、內(nèi)部報(bào)告等方式，對(duì)公共部門(mén)內(nèi)部控制的健全性、合理性和有效性進(jìn)行監(jiān)督檢查與評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，形成書(shū)面報(bào)告并做出相應(yīng)處理，確保內(nèi)部控制體系有效運(yùn)行。其中，內(nèi)部審計(jì)以國(guó)家審計(jì)署、各省市審計(jì)廳局為主體，單位內(nèi)部審計(jì)為重要補(bǔ)充。紀(jì)檢監(jiān)察主要由相關(guān)職能部門(mén)定期對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員實(shí)施紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察?？?jī)效考核重點(diǎn)是依托政府績(jī)效考評(píng)指標(biāo)，對(duì)履行公共職能的各級(jí)單位、部門(mén)、機(jī)構(gòu)和人員等工作績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將結(jié)果應(yīng)用于崗位責(zé)任管理。內(nèi)部報(bào)告主要是采用例行報(bào)告、實(shí)時(shí)報(bào)告、專(zhuān)題報(bào)告、綜合報(bào)告等方式，向公共部門(mén)主管單位和領(lǐng)導(dǎo)反映公共履職情況，增強(qiáng)內(nèi)部管理的時(shí)效性和針對(duì)性。
4 三點(diǎn)一線(xiàn)：公共部門(mén)內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)體系
公共部門(mén)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系是指公共部門(mén)相關(guān)職能部門(mén)、內(nèi)部管理層及負(fù)責(zé)人，圍繞統(tǒng)一的評(píng)價(jià)程序方法“這一線(xiàn)”，對(duì)單位、部門(mén)、機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的健全性、內(nèi)部控制實(shí)施的有效性和內(nèi)部控制的整體績(jī)效“這三點(diǎn)”進(jìn)行評(píng)價(jià)，以此綜合判定內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。
第一，內(nèi)部控制設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)。主要是評(píng)價(jià)公共部門(mén)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)階段，整體籌劃的科學(xué)性，要素設(shè)計(jì)的完整性、制度體系的完備性等，目的是看內(nèi)部控制設(shè)計(jì)思路是否貫徹了內(nèi)部控制的目標(biāo)要求。
第二，內(nèi)部控制實(shí)施評(píng)價(jià)。主要是評(píng)價(jià)內(nèi)部控制實(shí)施階段，單位組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)分工的健全狀況;各項(xiàng)內(nèi)部控制制度、業(yè)務(wù)處理、管理程序的落實(shí)情況;各項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)施中授權(quán)、批準(zhǔn)、執(zhí)行、記錄、核對(duì)、報(bào)告等手續(xù)的完備程度;崗位職權(quán)劃分、責(zé)任管理和獎(jiǎng)懲落實(shí)程度等。
第三，內(nèi)部控制績(jī)效評(píng)價(jià)。就是利用政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，按照建立評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、開(kāi)展評(píng)價(jià)調(diào)查、實(shí)施評(píng)價(jià)測(cè)試、組織單位評(píng)價(jià)、編寫(xiě)評(píng)價(jià)報(bào)告等程序?qū)?nèi)部控制的整體運(yùn)作效益、效率和效果實(shí)施綜合評(píng)判，得出改進(jìn)和成果應(yīng)用結(jié)論。
5 一統(tǒng)三分：公共部門(mén)內(nèi)部控制的制度體系
著眼公共部門(mén)內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制的有機(jī)融合，趨于一體的發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)按照企業(yè)內(nèi)部控制“一個(gè)基本規(guī)范+三個(gè)配套指引”的制度結(jié)構(gòu)，參考《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》內(nèi)容，按照“一統(tǒng)三分”的體系結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌公共部門(mén)內(nèi)部控制制度，為內(nèi)部控制設(shè)計(jì)、實(shí)施和評(píng)價(jià)提供法律依據(jù)。
第一，《公共部門(mén)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，屬于內(nèi)部控制總綱和概念框架，在整個(gè)制度體系中起統(tǒng)馭作用。內(nèi)容包括公共部門(mén)內(nèi)部控制的概念原則、基本目標(biāo)、基本要素、總體程序、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。是其他內(nèi)部控制法規(guī)制定的依據(jù)。
第二，《公共部門(mén)內(nèi)部控制部門(mén)規(guī)范》。主要以政府部門(mén)、從事公益服務(wù)的事業(yè)單位、社會(huì)組織及非營(yíng)利機(jī)構(gòu)等三類(lèi)公共部門(mén)為對(duì)象，分別制定符合其職能特點(diǎn)、業(yè)務(wù)性質(zhì)、工作范圍、風(fēng)險(xiǎn)水平等實(shí)施細(xì)則，為三類(lèi)公共部門(mén)開(kāi)展內(nèi)部控制業(yè)務(wù)與事項(xiàng)提供規(guī)定指引。
一、人民銀行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容的控制與安排
（一）依法設(shè)計(jì)人民銀行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)目標(biāo)。人民銀行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)目標(biāo)可以簡(jiǎn)明地確定為：分析分支機(jī)構(gòu)人力、資金、物資和信息資源使用的經(jīng)濟(jì)性；通過(guò)對(duì)分支機(jī)構(gòu)及其工作人員履行工作職責(zé)情況、工作運(yùn)行秩序、工作運(yùn)行效率的審計(jì)評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)和提高分支機(jī)構(gòu)履行中央銀行職責(zé)的效率和效果；對(duì)被審計(jì)分支機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的程度和所造成的各種影響進(jìn)行報(bào)告，為決策層提供相關(guān)的評(píng)價(jià)意見(jiàn)，防范分支機(jī)構(gòu)及工作人員履職過(guò)程中可能產(chǎn)生的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。
（二）科學(xué)設(shè)計(jì)人民銀行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容。人民銀行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)核心的內(nèi)容，是人民銀行分支機(jī)構(gòu)所界定的工作職責(zé)和工作任務(wù)。人民銀行的績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容是對(duì)被審計(jì)單位和審計(jì)對(duì)象履行職責(zé)行為的“經(jīng)濟(jì)性”、“效率性”和“效果性”進(jìn)行綜合考核和評(píng)價(jià)。因而對(duì)人民銀行分支機(jī)構(gòu)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)該既要強(qiáng)調(diào)共性原則，關(guān)注人民銀行分支機(jī)構(gòu)及其工作人員整個(gè)履職過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)的合規(guī)性，又要強(qiáng)調(diào)個(gè)性特征，突出重點(diǎn)，著重考核工作績(jī)效。
1.合規(guī)性。包括內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)工作崗位設(shè)置是否科學(xué)合理、是否符合內(nèi)部控制要求，崗位職責(zé)是否嚴(yán)謹(jǐn)、完善，與履職相關(guān)的政策法規(guī)和崗位操作程序是否得到貫徹落實(shí)，履職過(guò)程中各個(gè)程序、環(huán)節(jié)是否都符合法律和制度規(guī)定。
2.有效性。其結(jié)果即表現(xiàn)為工作績(jī)效，所謂有效性包括有效率、有效果和有效益。有效率是指完成工作任務(wù)效率高、成本低；有效果是指履職取得預(yù)期結(jié)果；有效益是指履職過(guò)程及結(jié)果產(chǎn)生了正的外部效應(yīng)，履行工作崗位職能對(duì)維護(hù)金融穩(wěn)定、貫徹貨幣政策或是改善金融服務(wù)等產(chǎn)生綜合社會(huì)效應(yīng)。工作績(jī)效是審計(jì)評(píng)價(jià)的重點(diǎn)所在，在具體評(píng)價(jià)中應(yīng)適當(dāng)增加其權(quán)重比例。
3.必要性。為綜合性審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容，即在對(duì)工作人員履職的合規(guī)性和有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，對(duì)人民銀行分支機(jī)構(gòu)及崗位設(shè)置存在的必要進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的核心是該內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及內(nèi)設(shè)崗位是否有存在必要，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在本職崗位上必備的任職條件和任職能力，工作人員是否具備勝任該崗位所必需的綜合素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)崗位知識(shí)，進(jìn)而作出是否設(shè)置和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及相關(guān)崗位，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的工作人員是否有資質(zhì)留任該崗位。
（三）科學(xué)把握人民銀行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)重點(diǎn)。一是工作業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)。工作業(yè)績(jī)是績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容，工作業(yè)績(jī)好壞可以參照上級(jí)下達(dá)的任期工作綜合考評(píng)指標(biāo)或辦法、同類(lèi)先進(jìn)單位達(dá)到的管理水平、單位本身歷史上最高業(yè)績(jī)水平，上級(jí)行通報(bào)的工作考評(píng)以及組織人事部門(mén)年度考核等；二是職責(zé)履行評(píng)價(jià)。重點(diǎn)對(duì)行級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、主要業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人、要害崗位工作人員職責(zé)履行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)被審計(jì)對(duì)象是否結(jié)合實(shí)際，創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，抓好上級(jí)方針政策的貫徹落實(shí)，推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；三是財(cái)務(wù)成果評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性、合規(guī)性，并對(duì)財(cái)務(wù)管理措施、辦法和成效進(jìn)行評(píng)價(jià)；四是資金安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。主要對(duì)存貸款資金、聯(lián)行資金、清算資金、國(guó)庫(kù)資金、發(fā)行基金的安全性和風(fēng)險(xiǎn)性狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)；五是內(nèi)部控制評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)各業(yè)務(wù)部門(mén)內(nèi)控制度的建立、健全情況，內(nèi)控制度的執(zhí)行、落實(shí)情況，內(nèi)控制度的檢查、監(jiān)督情況；評(píng)價(jià)內(nèi)控目標(biāo)的明確性、內(nèi)控制度的適應(yīng)性；內(nèi)部控制的整體性、健全性及有效性以及內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)水平。
（四）科學(xué)設(shè)計(jì)人民銀行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一是要遵循國(guó)家金融法律法規(guī)和人民銀行有關(guān)規(guī)章制度；二是要結(jié)合被評(píng)價(jià)對(duì)象的內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)運(yùn)作的實(shí)際情況；三是既要首先考慮到并體現(xiàn)出管理層的意圖、要求和目標(biāo)，又要充分征求和尊重被評(píng)價(jià)對(duì)象的意見(jiàn)和建議；四是要根據(jù)中央銀行業(yè)務(wù)的發(fā)展變化不斷進(jìn)行調(diào)整、修改、補(bǔ)充和完善；五是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要客觀、合理、清晰、詳細(xì)，在可能的情況下，力求制定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)定量化、指標(biāo)化，建立評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系和量化評(píng)價(jià)體系，便于評(píng)價(jià)雙方參照、操作、執(zhí)行和規(guī)范。
（五）合理設(shè)計(jì)人民銀行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。對(duì)人民銀行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)實(shí)行“量化考核，綜合評(píng)價(jià)”的方法，為此應(yīng)設(shè)置一套考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過(guò)量化計(jì)分，作出定性評(píng)價(jià)。人民銀行績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)級(jí)次可以分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)或更多層次。一般可以設(shè)立三級(jí)指標(biāo)體系，一級(jí)指標(biāo)是反映分支機(jī)構(gòu)績(jī)效的綜合指標(biāo)，可圍繞政務(wù)管理、履行職責(zé)和資源管理來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)。二級(jí)指標(biāo)是對(duì)一級(jí)指標(biāo)的進(jìn)一步細(xì)分，是反映機(jī)構(gòu)績(jī)效的中介指標(biāo)。三級(jí)指標(biāo)是具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)。由共同類(lèi)指標(biāo)和個(gè)性類(lèi)指標(biāo)構(gòu)成。共同類(lèi)指標(biāo)是指不分層級(jí)、不分部門(mén)，對(duì)人民銀行所有分支機(jī)構(gòu)都必須加以考核的指標(biāo)。個(gè)性類(lèi)指標(biāo)是指根據(jù)人民銀行分支機(jī)構(gòu)的不同層級(jí)、不同部門(mén)、不同業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)的。人民銀行績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)可以具體分為：
1.政務(wù)管理指標(biāo)。政務(wù)管理指標(biāo)應(yīng)包括行政決策、行政效率和政務(wù)信息等方面。其中：行政決策應(yīng)包括決策程序、執(zhí)行決策程序、決策失誤率；行政效率應(yīng)包括人均業(yè)務(wù)量、人均占有資源量、工作事項(xiàng)的響應(yīng)時(shí)間等；政務(wù)信息應(yīng)包括信息暢通度、信息錯(cuò)誤率等。
2.履行職責(zé)指標(biāo)。履行職責(zé)指標(biāo)應(yīng)包括完成職責(zé)、行為影響、行為潛能等方面。其中：完成職責(zé)應(yīng)包括完成任務(wù)比率、完成的程度如何、完成的質(zhì)量，行為違規(guī)率，社會(huì)公眾滿(mǎn)意率；行為影響應(yīng)包括對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的貢獻(xiàn)率；發(fā)揮潛能應(yīng)包括行為改進(jìn)程度、建議采用率等。
3.資源管理指標(biāo)。資源管理指標(biāo)包括人力資源管理和財(cái)務(wù)預(yù)算管理。其中：人力資源管理應(yīng)包括領(lǐng)導(dǎo)班子的團(tuán)隊(duì)精神、人員適應(yīng)工作的程度等；財(cái)務(wù)預(yù)算管理應(yīng)包括內(nèi)部控制有效性、預(yù)算執(zhí)行情況、資金違規(guī)率等。
二、對(duì)人民銀行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)的控制與安排
1.合法性原則。即對(duì)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的內(nèi)容及依據(jù)必須合法。這包含兩個(gè)方面：一工作人員不得越權(quán)審計(jì)；二審計(jì)過(guò)程中不得違規(guī)。
2.客觀性原則。即對(duì)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)必須客觀公正、實(shí)事求是。要防止產(chǎn)生先入為主的傾向，而是要以法律、法規(guī)為準(zhǔn)繩，以事實(shí)為依據(jù)，把被審計(jì)對(duì)象工作績(jī)效情況查深查透；要防止“因果倒置”。即既要檢查被審計(jì)對(duì)象審計(jì)期限內(nèi)履職的起始過(guò)程，又要看其履職的最終結(jié)果，既注重過(guò)程又尊重結(jié)果，不能只看過(guò)程，不計(jì)結(jié)果，更不能只看結(jié)果，不計(jì)履職過(guò)程的合規(guī)性、合法性和有效性。
3.謹(jǐn)慎性原則。在審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，注意做到“五個(gè)不能”：超出審計(jì)職責(zé)范圍的事項(xiàng)，不能作為審計(jì)評(píng)價(jià)的內(nèi)容；被審計(jì)工作人員不能提供相關(guān)的資料，致使審計(jì)組不能進(jìn)行審計(jì)的事項(xiàng)和內(nèi)容，審計(jì)不能評(píng)價(jià)；受客觀條件的局限，審計(jì)組無(wú)法對(duì)審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行全面的審計(jì)查證，不能評(píng)價(jià)或者作出保留性評(píng)價(jià)意見(jiàn)；由于缺乏評(píng)價(jià)所依據(jù)的法律法規(guī)或內(nèi)部控制制度，或者所依據(jù)的法律法規(guī)相對(duì)滯后，明顯不符合客觀實(shí)際，無(wú)法評(píng)價(jià)的（不應(yīng)據(jù)此評(píng)價(jià)的）不能評(píng)價(jià)；不管是同級(jí)監(jiān)督還是下查一級(jí)，審計(jì)人員均要克服“情面”心理，不能蜻蜓點(diǎn)水、避重就輕一帶而過(guò)，也不能模棱兩可、閃爍其辭。
三、對(duì)人民銀行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)方法的控制與安排
人民銀行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)方法要做到三個(gè)結(jié)合：一是采取定性與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合，以定量評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，以列舉客觀事實(shí)和數(shù)據(jù)為主要形式，綜合運(yùn)用圖表法進(jìn)行評(píng)價(jià)；二是評(píng)價(jià)以現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)為主，結(jié)合開(kāi)展輔的非現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)；三是評(píng)價(jià)與審計(jì)檢查、綜合分析等內(nèi)審手段相結(jié)合。具體的評(píng)價(jià)方法有：
1.目標(biāo)評(píng)價(jià)法。主要采用比較分析方法，通過(guò)績(jī)效與標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)比，來(lái)確定人民銀行分支機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的要求或目標(biāo)。
2.因素分析法。這是在目標(biāo)評(píng)價(jià)法評(píng)價(jià)結(jié)果的基礎(chǔ)上，對(duì)人民銀行分支機(jī)構(gòu)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的情況進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，以分析對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響的各種因素的影響程度。
3.比較評(píng)價(jià)法。這要求首先確定與評(píng)價(jià)分支機(jī)構(gòu)活動(dòng)相關(guān)的單位作為參照系，把參照單位好的做法作為進(jìn)行評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，并將被評(píng)價(jià)分支機(jī)構(gòu)的活動(dòng)或目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況與之相比較，看其在多大程度上符合這個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)。比較分析法包括因素比較和結(jié)果比較，反映的是人民銀行分支機(jī)構(gòu)活動(dòng)的效果和效率。
4.工作標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)法。這是以工作為中心，以被評(píng)價(jià)分支機(jī)構(gòu)的工作活動(dòng)為評(píng)估點(diǎn)，分析評(píng)價(jià)被評(píng)估單位活動(dòng)與工作標(biāo)準(zhǔn)之間的差異。這種方法是建立在工作分析和職位分類(lèi)基礎(chǔ)上的。
在績(jī)效審計(jì)中，對(duì)績(jī)效結(jié)果的評(píng)價(jià)可以采取評(píng)分的方式，評(píng)價(jià)分值由定量指標(biāo)評(píng)價(jià)得分+定性指標(biāo)評(píng)價(jià)得分構(gòu)成。定量指標(biāo)評(píng)價(jià)得分可以通過(guò)直接計(jì)算獲得。定性指標(biāo)評(píng)價(jià)得分可以將定性標(biāo)準(zhǔn)從高到低劃分為不同檔如A、B、C、D、E五檔評(píng)語(yǔ)，同時(shí)規(guī)定每檔評(píng)語(yǔ)的具體要求、基本邊界和分值、權(quán)重。
四、對(duì)人民銀行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)要求的控制與安排
1.提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)內(nèi)審人員對(duì)審計(jì)評(píng)價(jià)工作的重視程度，解決好“認(rèn)識(shí)關(guān)”。內(nèi)審人員應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到審計(jì)評(píng)價(jià)事關(guān)內(nèi)審工作的全局，不能等閑視之。審計(jì)評(píng)價(jià)工作做得好，可以樹(shù)立內(nèi)審部門(mén)依法行政的形象和威信，反之必然會(huì)帶來(lái)一系列的負(fù)面效應(yīng)。
2.提高內(nèi)審人員的整體素質(zhì)，增強(qiáng)審計(jì)查證的工作力度，解決好“查證關(guān)”。提高內(nèi)審人員的整體素質(zhì)，重要的是要提高審計(jì)人員掌握現(xiàn)代的審計(jì)方法和審計(jì)手段的能力，提高審計(jì)人員的綜合分析和邏輯思維能力。必須按照預(yù)先制定的內(nèi)審工作實(shí)施方案，查深查透被審計(jì)單位及其工作人員履職過(guò)程中所產(chǎn)生的具體審計(jì)事項(xiàng)、具體環(huán)節(jié)，保證關(guān)鍵“點(diǎn)”的深入挖掘。同時(shí)，內(nèi)審人員應(yīng)努力提高邏輯思維能力，通過(guò)綜合問(wèn)題、分析問(wèn)題，對(duì)被審計(jì)工作人員和事項(xiàng)做出客觀公正、實(shí)事求是的評(píng)價(jià)。
一、主要做法
在開(kāi)展部門(mén)履職評(píng)估工作中，泰安市編辦本著全面部署、循序開(kāi)展，注重導(dǎo)向、務(wù)求實(shí)效的原則，規(guī)范程序，精心操作，扎實(shí)推進(jìn)，著重做了以下幾個(gè)方面的工作。
（一）立足實(shí)際，創(chuàng)新謀劃評(píng)估思路。泰安市委、市政府高度重視機(jī)構(gòu)編制工作，始終把推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理作為科學(xué)配置機(jī)構(gòu)編制資源、促進(jìn)區(qū)域科學(xué)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作。積極適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)新要求，不斷創(chuàng)新和完善機(jī)構(gòu)編制管理方式。泰安市編委研究出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展機(jī)關(guān)事業(yè)單位履職評(píng)估的意見(jiàn)》，明確把“三定”職能作為評(píng)估工作的重點(diǎn)，重新審視機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制配備的基礎(chǔ)和依據(jù)，找準(zhǔn)了機(jī)構(gòu)編制評(píng)估的切入點(diǎn)；通過(guò)檢驗(yàn)貫徹落實(shí)黨委政府工作部署情況，促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位全面科學(xué)正確履行職能，找準(zhǔn)了機(jī)構(gòu)編制服務(wù)中心工作的關(guān)鍵點(diǎn)。省編辦充分肯定了泰安這一創(chuàng)新做法，將《履職評(píng)估意見(jiàn)》全文刊發(fā)于《機(jī)構(gòu)與行政》予以推廣。
（二）客觀系統(tǒng)，科學(xué)設(shè)定指標(biāo)體系。指標(biāo)體系是評(píng)估的核心，評(píng)估指標(biāo)體系的科學(xué)合理在很大程度上影響著評(píng)估的水平和質(zhì)量。在充分把握《山東省政府部門(mén)機(jī)構(gòu)編制評(píng)估辦法》和泰安市編委《履職評(píng)估意見(jiàn)》總體要求的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持一致性原則，將評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定與評(píng)估目的緊密融合，做到方向明確；遵循可操作性原則，力求評(píng)估指標(biāo)客觀可測(cè)、簡(jiǎn)易可行、系統(tǒng)實(shí)用。緊扣機(jī)構(gòu)編制管理的基本任務(wù)，確定了五方面評(píng)估內(nèi)容，并細(xì)化為18個(gè)一級(jí)指標(biāo)，70個(gè)二級(jí)指標(biāo)；設(shè)計(jì)了《泰安市機(jī)關(guān)事業(yè)單位履職評(píng)估表》，包含評(píng)估核查節(jié)點(diǎn)154個(gè)，要求部門(mén)自評(píng)時(shí)嚴(yán)格把握。一是通過(guò)評(píng)估職能精細(xì)化管理，檢驗(yàn)“三定”職能是否細(xì)化量化、工作程序是否科學(xué)規(guī)范、工作制度是否健全完善；二是通過(guò)評(píng)估職責(zé)落實(shí)，檢驗(yàn)職責(zé)分工是否明確具體、黨委政府工作部署是否有效落實(shí)、協(xié)作機(jī)制是否健全完善；三是通過(guò)評(píng)估履職行為，檢驗(yàn)工作行為是否認(rèn)真負(fù)責(zé)、職權(quán)行為是否合法合規(guī)、責(zé)任行為是否清晰具體；四是通過(guò)評(píng)估履職效果，檢驗(yàn)工作業(yè)績(jī)是否爭(zhēng)先進(jìn)位、創(chuàng)新工作是否效益顯著、社會(huì)評(píng)價(jià)是否滿(mǎn)意認(rèn)可；五是通過(guò)評(píng)估機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置是否必要合理、編制配備是否科學(xué)適宜、政策執(zhí)行是否合乎規(guī)定。
（三）點(diǎn)面結(jié)合，合理確定評(píng)估對(duì)象。堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，做到點(diǎn)面結(jié)合，綜合考慮機(jī)構(gòu)性質(zhì)、行業(yè)特點(diǎn)、黨委政府工作部署、示范帶動(dòng)作用、職能調(diào)整變化、領(lǐng)導(dǎo)重視等因素，泰安市市直確定了10個(gè)、縣市區(qū)確定了51個(gè)政府部門(mén)單位作為履職評(píng)估對(duì)象。這些部門(mén)單位既有政府行政機(jī)關(guān)，也有政府直屬事業(yè)單位；既有綜合管理部門(mén)，也有行業(yè)管理部門(mén)和行政執(zhí)法部門(mén)；既有經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，也有社會(huì)事務(wù)管理部門(mén)，具有較好的示范作用。
（四）嚴(yán)格程序，精心組織評(píng)估工作。紙上得來(lái)終覺(jué)淺，再好的藍(lán)圖，沒(méi)有得到有效執(zhí)行，都是紙上談兵。泰安市采取部門(mén)單位自我評(píng)價(jià)與評(píng)估組實(shí)地評(píng)估相結(jié)合，分六個(gè)步驟，推進(jìn)評(píng)估工作有序開(kāi)展。一是評(píng)估準(zhǔn)備。主要是擬訂評(píng)估方案，梳理評(píng)估部門(mén)單位職能和機(jī)構(gòu)編制情況，設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷等。二是動(dòng)員部署。組織召開(kāi)評(píng)估動(dòng)員會(huì)議，明確評(píng)估內(nèi)容、方式和時(shí)間安排等。從機(jī)構(gòu)編制、組織、紀(jì)檢監(jiān)察、人力資源社會(huì)保障、財(cái)政、法制、政府督查等有關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員組成評(píng)估組，進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，掌握評(píng)估目的意義、方法步驟及有關(guān)政策。三是部門(mén)單位自評(píng)。市直評(píng)估部門(mén)單位按照要求，梳理分析職能履行情況，認(rèn)真填寫(xiě)統(tǒng)計(jì)表格，按時(shí)完成了自評(píng)工作。四是實(shí)地評(píng)估。堅(jiān)持方式創(chuàng)新、務(wù)求實(shí)效的原則，綜合運(yùn)用聽(tīng)、查、談、看、議等多種方式，多渠道、多角度地掌握評(píng)估部門(mén)單位履行職責(zé)情況和機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況，認(rèn)真分析所涉及內(nèi)容的問(wèn)題點(diǎn)、關(guān)鍵點(diǎn)，有針對(duì)性地驗(yàn)證查找問(wèn)題。五是分析評(píng)定。評(píng)估組綜合部門(mén)單位自評(píng)、實(shí)地評(píng)估、滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)、征求意見(jiàn)建議等情況進(jìn)行分析評(píng)定，形成評(píng)估報(bào)告報(bào)市編委。六是反饋整改。根據(jù)市編委研究意見(jiàn)，將評(píng)估結(jié)果及時(shí)反饋評(píng)估部門(mén)單位，并就評(píng)估中存在的問(wèn)題要求限期整改。
（五）公正有效，綜合運(yùn)用評(píng)估結(jié)果。運(yùn)用評(píng)估結(jié)果，不僅是履職評(píng)估的延續(xù)，更是評(píng)估的目的。實(shí)際工作中，泰安市將評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)行梳理分析，按照“臺(tái)賬銷(xiāo)號(hào)”制度要求，建立了評(píng)估問(wèn)題整改落實(shí)臺(tái)賬，提出了分類(lèi)解決的辦法。一是對(duì)部分部門(mén)存在的職能落實(shí)不到位、制度不健全、工作程序不合理、日志記錄不規(guī)范以及私設(shè)機(jī)構(gòu)等問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行了反饋，并加強(qiáng)跟蹤督查，確保落實(shí)到位；二是對(duì)主要職責(zé)發(fā)生較大變化的畜牧獸醫(yī)部門(mén)，及時(shí)進(jìn)行了“三定”規(guī)定的修訂；三是對(duì)公共場(chǎng)所衛(wèi)生監(jiān)督管理、奶吧監(jiān)管等職責(zé)邊界不清的問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行了深入調(diào)研，提出明確職責(zé)劃分的建議意見(jiàn)；四是對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制配備存在的問(wèn)題，及時(shí)要求部門(mén)按程序進(jìn)行了提報(bào)研究；五是對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)人員混崗、離崗人員占編不能補(bǔ)充人員等涉及多部門(mén)管理、關(guān)注度高、具有一定普遍性的敏感問(wèn)題，加強(qiáng)調(diào)查研究和溝通協(xié)調(diào)，向有關(guān)決策機(jī)構(gòu)提出合理化的建議；六是對(duì)調(diào)整定點(diǎn)屠宰管理職責(zé)、設(shè)置測(cè)繪地理信息機(jī)構(gòu)、集中設(shè)置行政審批機(jī)構(gòu)等事項(xiàng)，按照這次中央部署的機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變要求，結(jié)合行政審批制度改革工作統(tǒng)籌解決。
二、取得的初步成效
（一）強(qiáng)化了全面正確履行職能的理念，提升了部門(mén)行政效能。通過(guò)評(píng)估職能精細(xì)化管理情況，強(qiáng)化了部門(mén)依法履行職責(zé)，按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力的意識(shí)，對(duì)職責(zé)權(quán)限、工作程序和目標(biāo)任務(wù)的認(rèn)識(shí)更加明確，增強(qiáng)了各項(xiàng)工作任務(wù)的計(jì)劃性和預(yù)見(jiàn)性，提高了各部門(mén)工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。通過(guò)創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)情況評(píng)估，有利于部門(mén)培育工作新理念，改進(jìn)工作新方式，建立工作新機(jī)制，發(fā)揮現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制資源新效益，開(kāi)創(chuàng)工作新局面。將工作日志制度落實(shí)情況納入履職行為方面的評(píng)估，有助于發(fā)現(xiàn)部門(mén)工作人員實(shí)際開(kāi)展工作情況，判定工作量飽和程度，增強(qiáng)部門(mén)及工作人員履職的責(zé)任心和干事創(chuàng)業(yè)的積極性，為提升行政效能奠定了良好基礎(chǔ)。
（二）推進(jìn)了機(jī)構(gòu)編制管理方式創(chuàng)新，提升了機(jī)構(gòu)編制管理水平。評(píng)估機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況，進(jìn)一步增強(qiáng)了部門(mén)遵守機(jī)構(gòu)編制法規(guī)政策的自覺(jué)性和主動(dòng)性，強(qiáng)化了機(jī)構(gòu)編制意識(shí)。開(kāi)展履職評(píng)估，解決了機(jī)構(gòu)編制部門(mén)對(duì)部門(mén)職責(zé)履行情況缺少有效監(jiān)管手段的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了既管職責(zé)配置，又管職責(zé)履行的“雙管”機(jī)制，更有利于維護(hù)機(jī)構(gòu)編制管理工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。通過(guò)評(píng)估，有利于全面掌握部門(mén)機(jī)構(gòu)編制配置和部門(mén)職能變化情況，準(zhǔn)確把握部門(mén)職能履行情況和工作量大小，以及圍繞大局發(fā)揮作用情況，科學(xué)合理進(jìn)行機(jī)構(gòu)編制的動(dòng)態(tài)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制資源效益的最大化，提高了機(jī)構(gòu)編制管理的科學(xué)化、規(guī)范化水平。
（三）進(jìn)一步理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變。通過(guò)開(kāi)展履職評(píng)估，有助于發(fā)現(xiàn)部門(mén)履職過(guò)程中的越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象，以及與法規(guī)政策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的職能；有助于發(fā)現(xiàn)部門(mén)間職責(zé)交叉、邊界不清、關(guān)系不順的混亂現(xiàn)象；有助于梳理、分析部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位之間的職責(zé)關(guān)系，理清各自的職責(zé)范圍，推動(dòng)部門(mén)職能及時(shí)進(jìn)行清理、調(diào)整、優(yōu)化，使職責(zé)配置更加銜接緊密、執(zhí)行順暢，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。同時(shí)，進(jìn)一步摸清了新一輪改革涉及部門(mén)的管理體制、職能狀況，認(rèn)真梳理了現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和編制資源，摸清了底數(shù)、掌握了現(xiàn)狀、理清了改革重點(diǎn)難點(diǎn)，為下一步改革提前做好了相關(guān)準(zhǔn)備。
三、幾點(diǎn)體會(huì)
（一）領(lǐng)導(dǎo)重視是前提。履職評(píng)估工作是一項(xiàng)前所未有的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視支持，需要各職能部門(mén)的協(xié)同作戰(zhàn)，需要機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)上下的群策群力，需要各部門(mén)的傾力配合。泰安市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視和支持履職評(píng)估工作的開(kāi)展，多次聽(tīng)取匯報(bào)，并提出明確要求；泰安市編委會(huì)議、市編辦主任辦公會(huì)議多次專(zhuān)題研究開(kāi)展部門(mén)履職評(píng)估工作，對(duì)出現(xiàn)的具體問(wèn)題及時(shí)研究解決；多次召開(kāi)市直部門(mén)分管負(fù)責(zé)人及縣市區(qū)編辦主任會(huì)議，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，強(qiáng)化督促調(diào)度，為履職評(píng)估的順利推進(jìn)創(chuàng)造了良好的前提條件。
（二）調(diào)研先行是基礎(chǔ)。調(diào)查研究是科學(xué)決策的基礎(chǔ)，是掌握全局和做好工作的重要手段。管住、管好、管活機(jī)構(gòu)編制，是地方各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)必須認(rèn)真研究解決的重大問(wèn)題。為此，泰安市堅(jiān)持調(diào)研先行原則，深入開(kāi)展了“對(duì)上”、“對(duì)下”、“對(duì)外”三方面學(xué)習(xí)調(diào)研活動(dòng)。通過(guò)對(duì)上學(xué)政策、對(duì)下知需求、對(duì)外取經(jīng)驗(yàn)，找準(zhǔn)結(jié)合點(diǎn)，提出開(kāi)展履職評(píng)估工作，建立機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的思路。通過(guò)參加省編辦組織的重慶、寧夏學(xué)習(xí)考察，以及對(duì)青島市、鄒城市等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)，進(jìn)一步完善了工作機(jī)制和評(píng)估手段，夯實(shí)了評(píng)估工作基礎(chǔ)。
（三）制度建設(shè)是保障。制度是各項(xiàng)工作正常有效開(kāi)展的基礎(chǔ)，是提高工作效率和工作質(zhì)量的重要保障。泰安市從職能管理作為機(jī)構(gòu)管理和編制管理的基礎(chǔ)入手，緊緊抓住職能管理和職能落實(shí)兩項(xiàng)重點(diǎn)，健全完善制度、強(qiáng)化規(guī)范創(chuàng)新，制定出臺(tái)了《關(guān)于推行職能精細(xì)化管理的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于建立機(jī)關(guān)人員工作日志制度的通知》等配套文件，及時(shí)對(duì)部門(mén)編制的《職能精細(xì)化管理規(guī)程》情況進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)督導(dǎo)；會(huì)同泰安市政府督查室在全面普查的基礎(chǔ)上，對(duì)市國(guó)土資源局等16個(gè)部門(mén)單位，265名工作人員的《工作日志》進(jìn)行了抽查評(píng)估，有力促進(jìn)了各項(xiàng)制度的施行，保障了評(píng)估工作的順利開(kāi)展。
（一）全過(guò)程、全口徑預(yù)算首次從法律層面上予以確立
新預(yù)算法明確規(guī)定“預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整，依據(jù)本法規(guī)定執(zhí)行”、“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”、“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算?！比^(guò)程、全口徑預(yù)算首次從法律層面上予以確立，讓不同性質(zhì)的資金在各個(gè)預(yù)算環(huán)節(jié)都能夠得到有效地監(jiān)督管理。
（二）節(jié)儉和透明將全面推進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算公開(kāi)
新預(yù)算法要求各級(jí)預(yù)算單位應(yīng)貫徹統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則，嚴(yán)控機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所等基本建設(shè)支出。同時(shí)，明確將“預(yù)算公開(kāi)”入法，形成了剛性的法律約束。新預(yù)算法的實(shí)施必將加速預(yù)算公開(kāi)，使社會(huì)公眾獲得預(yù)算單位充分公開(kāi)透明的財(cái)務(wù)信息。
（三）跨年度預(yù)算平衡機(jī)制改變傳統(tǒng)年度預(yù)算控制方式
新預(yù)算法提出了建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制并非替代年度預(yù)算制度，而是強(qiáng)化年度預(yù)算的約束力?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制意味著預(yù)算計(jì)劃做出的是超過(guò)一年的預(yù)算收支安排，預(yù)先為部門(mén)提供各個(gè)年度支出預(yù)算必須遵守的預(yù)算限額，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算計(jì)劃，從而改變傳統(tǒng)的年度預(yù)算控制方式。
（四）新增的績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容將成為財(cái)務(wù)預(yù)算管理的常態(tài)
新預(yù)算法在預(yù)算執(zhí)行和決算單元中單列出要對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)且要作為決算重點(diǎn)審查內(nèi)容，必將使績(jī)效管理成為財(cái)務(wù)預(yù)算管理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容和常態(tài)工作。
二、新預(yù)算法的修訂對(duì)人民銀行財(cái)務(wù)工作的影響
（一）收入與支出管理更加精細(xì)化
一直以來(lái)，人民銀行基層行雖然也有預(yù)算，但預(yù)算僅僅只是一個(gè)資金總計(jì)劃，實(shí)際開(kāi)支并未嚴(yán)格按照預(yù)算來(lái)執(zhí)行，預(yù)算與執(zhí)行不匹配、預(yù)算與決算不統(tǒng)一的矛盾比較突出，由此造成造成支出的盲目性和無(wú)計(jì)劃性。按照新預(yù)算法的要求，支出預(yù)算細(xì)化到經(jīng)濟(jì)分類(lèi)，保證了預(yù)算與執(zhí)行同步;全部收入和支出納入預(yù)算管理，杜絕了賬外賬、“小金庫(kù)”等問(wèn)題的存在。
（二）項(xiàng)目管理更加規(guī)范化
新預(yù)算法對(duì)項(xiàng)目管理引入了投資評(píng)審及績(jī)效評(píng)價(jià)考核機(jī)制，投資評(píng)審是每個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展前對(duì)實(shí)際投資額進(jìn)行評(píng)估，避免虛列項(xiàng)目，而績(jī)效評(píng)價(jià)則是對(duì)項(xiàng)目完工后實(shí)際投入產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而達(dá)到提高資金使用效率的效果。這兩項(xiàng)考核機(jī)制的引入，從源頭上確保項(xiàng)目資金使用高效、合法。這對(duì)人民銀行項(xiàng)目資金尤其是貨幣發(fā)行費(fèi)、安全防衛(wèi)費(fèi)、反洗錢(qián)經(jīng)費(fèi)等行政事業(yè)類(lèi)項(xiàng)目資金的管理和使用提出了更高的要求。
（三）預(yù)算績(jī)效管理作用逐步顯現(xiàn)
新預(yù)算法為我國(guó)預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績(jī)效預(yù)算轉(zhuǎn)型奠定了法理基礎(chǔ)，為預(yù)算績(jī)效管理向預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全流程覆蓋提供了有力保障。預(yù)算績(jī)效管理的提出有利于人民銀行逐步建立和完善預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，圍繞預(yù)算支出項(xiàng)目、部門(mén)預(yù)算支出和預(yù)算支出綜合績(jī)效等層次開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。同時(shí)，逐漸將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算調(diào)整的重要依據(jù)，進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益。
三、當(dāng)前人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作中的主要不足
（一）預(yù)算管理制度亟待完善
目前人民銀行預(yù)算管理中執(zhí)行的基本制度主要有兩個(gè)，一個(gè)是《中國(guó)人民銀行預(yù)算管理的規(guī)定》，是1998年頒布的，另一個(gè)是《中國(guó)人民銀行財(cái)務(wù)制度》，是2000年頒布的，這兩個(gè)制度執(zhí)行多年一直沒(méi)有進(jìn)行修訂。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和改革開(kāi)放的不斷深入，人民銀行經(jīng)歷了重大的機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，在原有業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)一步拓展的同時(shí)，新的職能也不斷增加，同時(shí)，人民銀行的預(yù)算管理體制也由原來(lái)的獨(dú)立預(yù)算變?yōu)椴块T(mén)預(yù)算。這些變化，使得原有預(yù)算管理制度的部分內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)人民銀行新形勢(shì)下履行相關(guān)職能的需要。在此期間，雖然總行通過(guò)下發(fā)文件的形式，對(duì)原有的預(yù)算科目和賬戶(hù)進(jìn)行了較大的調(diào)整，對(duì)核算范圍、內(nèi)容重新進(jìn)行了界定，但實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中仍有很多方面不能和人民銀行履職相適應(yīng)，亟需完善。
（二）現(xiàn)行的財(cái)務(wù)收支科目不能滿(mǎn)足人民銀行履職需要
人民銀行作為國(guó)家重要的宏觀調(diào)控部門(mén)，承擔(dān)著執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)等諸多職能，與其他國(guó)家行政機(jī)關(guān)有很大程度的不同。《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》第三十八條明確規(guī)定：“中國(guó)人民銀行實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度。”而在現(xiàn)有的部門(mén)預(yù)算管理模式中，對(duì)人民銀行只是作為一般的行政事業(yè)單位進(jìn)行管理，其實(shí)行獨(dú)立財(cái)務(wù)預(yù)算制度的法律規(guī)定沒(méi)有得到完全體現(xiàn)，部分業(yè)務(wù)費(fèi)用仍然不能在獨(dú)立的財(cái)務(wù)收支科目中單獨(dú)核算，例如執(zhí)行貨幣政策職能、履行調(diào)整統(tǒng)計(jì)職能等特殊職能而產(chǎn)生的費(fèi)用，沒(méi)有合理的列支渠道。財(cái)務(wù)收支科目不能滿(mǎn)足人民銀行履行特殊金融管理和服務(wù)職能的需要，也不能真實(shí)反映履職的實(shí)際成本。履職特殊性和獨(dú)立性無(wú)法得到有效的財(cái)務(wù)支持，也因此削弱了履職的有效性。
（三）預(yù)算編報(bào)時(shí)間較短
原則上說(shuō)，預(yù)算編制要收集、匯總、分析數(shù)據(jù)后做出測(cè)算，要對(duì)各業(yè)務(wù)部門(mén)的預(yù)算需求進(jìn)行審核、協(xié)調(diào)、平衡和調(diào)整，要和相關(guān)部門(mén)進(jìn)行討論，形成結(jié)果后，再經(jīng)黨委會(huì)審批，最終確定上報(bào)。但是實(shí)際工作中，經(jīng)過(guò)層層下達(dá)后，留給基層預(yù)算單位的編制時(shí)間只有幾天，因此編制過(guò)程能省則省，預(yù)算編制效果大打折扣，導(dǎo)致產(chǎn)生的預(yù)算數(shù)據(jù)不夠科學(xué)和準(zhǔn)確，質(zhì)量不高。
（四）預(yù)算編制數(shù)據(jù)不能反映實(shí)際需求
按照部門(mén)預(yù)算的要求，預(yù)算編制應(yīng)該采用零基預(yù)算法，然而在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于沒(méi)有建立合理的定額體系，且零基預(yù)算工作量很大，不能適應(yīng)預(yù)算編報(bào)時(shí)間上的要求，目前編制預(yù)算事實(shí)上還是采用傳統(tǒng)預(yù)算法，即基數(shù)加增長(zhǎng)的方法。按照財(cái)政部的要求，人民銀行總行對(duì)各項(xiàng)費(fèi)用預(yù)算的增長(zhǎng)設(shè)定了上限，不能超過(guò)本年度已核批指標(biāo)的某個(gè)范圍，超過(guò)的部分基本不予考慮，人民銀行分支機(jī)構(gòu)預(yù)算單位一般都不是根據(jù)實(shí)際需求編制，而是依據(jù)增長(zhǎng)比例上限填報(bào)。
（五）預(yù)算編制與分配相脫節(jié)
在預(yù)算分配方面，因?yàn)轭A(yù)算數(shù)據(jù)不夠科學(xué)、可靠，預(yù)算分配時(shí)也未能完全按照預(yù)算編制進(jìn)行，人民銀行分支機(jī)構(gòu)預(yù)算單位拿到的預(yù)算批復(fù)與報(bào)送的預(yù)算數(shù)據(jù)相差較大，預(yù)算編制不能成為預(yù)算分配的依據(jù)，使得預(yù)算缺乏對(duì)實(shí)際財(cái)務(wù)收支的約束力，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效率低下。
（六）預(yù)算考核制度尚未建立
預(yù)算考核是對(duì)預(yù)算單位管理實(shí)施過(guò)程和實(shí)施效果的考核。目前，人民銀行的預(yù)算考核僅僅停留在會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)上級(jí)對(duì)下級(jí)的專(zhuān)業(yè)考核，一般只涉及會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)的工作人員，對(duì)行內(nèi)其他部門(mén)和人員不進(jìn)行績(jī)效考核，導(dǎo)致了預(yù)算編制及執(zhí)行過(guò)程中其他部門(mén)不能充分配合和參與的情況，也不能發(fā)揮預(yù)算考核的激勵(lì)和約束作用。另外，還存在為了達(dá)到上級(jí)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的考核要求，變通處理費(fèi)用的情況，使考核失去了意義，導(dǎo)致了財(cái)務(wù)信息失真，影響預(yù)算的嚴(yán)肅性。
四、新預(yù)算法背景下完善人民銀行財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的思路
（一）加強(qiáng)規(guī)章制度建設(shè)
以新預(yù)算法為藍(lán)本，在充分考慮人民銀行履職的實(shí)際需要和業(yè)務(wù)的特殊性，參照國(guó)際上中央銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的通行做法，對(duì)《中國(guó)人民銀行財(cái)務(wù)制度》、《中國(guó)人民銀行預(yù)算管理的規(guī)定》等制度做出相應(yīng)修訂完善。從預(yù)算編制操作流程、預(yù)算收支管理、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等各個(gè)層面上形成一套較為完善的、適合人民銀行實(shí)際履職需要的預(yù)算管理體系，為人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的規(guī)范性、嚴(yán)肅性和可操作性，奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。
（二）繼續(xù)探索建立預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系
我國(guó)自2000年開(kāi)始逐步推行部門(mén)預(yù)算改革，要求使用“零基預(yù)算法”，但從目前情況來(lái)看，人民銀行預(yù)算編制仍沒(méi)有脫離“基數(shù)法”，關(guān)鍵原因是沒(méi)有建立合理的定額標(biāo)準(zhǔn)。所謂定額標(biāo)準(zhǔn)就是指一項(xiàng)產(chǎn)品或服務(wù)，在不影響產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平、滿(mǎn)足業(yè)務(wù)需求的前提下，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平所編制和測(cè)定的費(fèi)用支出限額標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)是預(yù)算編制、預(yù)算分配和考核的基礎(chǔ)。
國(guó)外央行在預(yù)算編制中都將一些特殊業(yè)務(wù)作為特殊預(yù)算科目單獨(dú)設(shè)立，有利于特殊業(yè)務(wù)定額標(biāo)準(zhǔn)的制定以及費(fèi)用預(yù)算的控制，因此，我國(guó)也應(yīng)該借鑒這一做法，對(duì)于行政事業(yè)類(lèi)支出，在預(yù)算科目的設(shè)置上要將執(zhí)行貨幣政策職能、履行調(diào)整統(tǒng)計(jì)職能、等特殊職能的費(fèi)用單設(shè)，探索建立與人民銀行履職、業(yè)務(wù)相關(guān)的科目支出預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，滿(mǎn)足履職的特殊性。
（三）拉長(zhǎng)預(yù)算編制周期
預(yù)算單位自下而上編制預(yù)算的時(shí)間較短，預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性必將大打折扣。在這個(gè)問(wèn)題上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的做法是大幅度提前預(yù)算編制的啟動(dòng)時(shí)間，拉長(zhǎng)預(yù)算編制周期。以美國(guó)為例，從開(kāi)始準(zhǔn)備到編制完成開(kāi)始執(zhí)行往往要24個(gè)月，其中大量的工作和時(shí)間都用在進(jìn)行宏觀形勢(shì)的預(yù)測(cè)、年度工作計(jì)劃的制定以及業(yè)務(wù)管理部門(mén)和財(cái)政管理部門(mén)之間的反復(fù)充分的磋商。這樣下來(lái)，預(yù)算編制可以得到有關(guān)各方面的充分研究分析和醞釀，可以比較好地反映實(shí)際需求和財(cái)政支持的結(jié)合。這種做法很值得我們借鑒。
（四）健全預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制
預(yù)算執(zhí)行管理是防止財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是硬化預(yù)算約束，做好預(yù)算執(zhí)行工作，年度預(yù)算執(zhí)行中一般不制定新的增加收入或者支出的政策措施，嚴(yán)格按照批復(fù)的部門(mén)預(yù)算、用款計(jì)劃、項(xiàng)目進(jìn)度、有關(guān)合同和規(guī)定程序辦理資金支付，涉及集中采購(gòu)的要嚴(yán)格執(zhí)行集中采購(gòu)規(guī)定。二是逐步開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行情況分析報(bào)告制度。預(yù)算執(zhí)行情況分析報(bào)告制度是對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的有效分析和預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)的有效把握，進(jìn)一步加大對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的分析力度，準(zhǔn)確把握財(cái)政支出走勢(shì)，分析重點(diǎn)支出情況，及時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)，研究分析預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題，特別是對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、暫付款和專(zhuān)項(xiàng)資金的分析，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行順利完成，保證財(cái)政資金安全運(yùn)行，提高資金使用效率。三是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，在日常監(jiān)控的基礎(chǔ)上，突出監(jiān)控重點(diǎn)，加大對(duì)招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等相關(guān)款項(xiàng)支付使用的監(jiān)控，契合厲行節(jié)約的要求，構(gòu)建嚴(yán)密的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。
一、認(rèn)識(shí)：人力資源統(tǒng)籌使用是人民銀行內(nèi)審工作履職的現(xiàn)實(shí)選擇
1.素質(zhì)參差，精力分散，導(dǎo)致履職時(shí)“心有余而力不足”。以人行九江中心支行為例，目前內(nèi)審部門(mén)設(shè)置是中心支行設(shè)有內(nèi)審科，人員8人，轄內(nèi)11個(gè)縣級(jí)支行均只設(shè)內(nèi)審崗位并“附屬”掛靠在辦公室，絕大多數(shù)內(nèi)審員非專(zhuān)職內(nèi)審。中支內(nèi)審部門(mén)內(nèi)審人員常年奔波在審計(jì)一線(xiàn)，一個(gè)項(xiàng)目接一個(gè)項(xiàng)目，內(nèi)審人員與時(shí)俱進(jìn)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)不多，現(xiàn)有內(nèi)審人員知識(shí)更新和素質(zhì)提升緩慢，專(zhuān)業(yè)技能難以跟上業(yè)務(wù)部門(mén)的發(fā)展速度。而縣級(jí)內(nèi)審崗位人員其綜合素質(zhì)差異更明顯，由于縣級(jí)行多年沒(méi)有“補(bǔ)員”，各支行優(yōu)秀人才有限，各部門(mén)及重要崗位都要照應(yīng)到，有的縣支行對(duì)內(nèi)審崗位人員的配置其素質(zhì)客觀上難以達(dá)到中心支行內(nèi)審科的要求，何況不少內(nèi)審員在完成內(nèi)審崗位工作任務(wù)的同時(shí)還需要花相當(dāng)?shù)臅r(shí)間兼顧其他工作，精力分散，而縣支行內(nèi)審崗位人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)更是微乎其微。目前，基于內(nèi)審任務(wù)的完成，上級(jí)行經(jīng)常采取抽調(diào)下級(jí)行內(nèi)審人員“以查代訓(xùn)”的方式，這種做法雖然鍛煉了隊(duì)伍，但相對(duì)系統(tǒng)性學(xué)習(xí)規(guī)范培訓(xùn)而言，其綜合效果有限，比如不少審計(jì)人員對(duì)查出的問(wèn)題不會(huì)歸納總結(jié)，針對(duì)各項(xiàng)新的業(yè)務(wù)系統(tǒng)不斷推出或更新?lián)Q代難以做到檢查技能同步跟進(jìn)，對(duì)此如若僅試圖通過(guò)檢查途徑來(lái)達(dá)到全面提升內(nèi)審工作水平只能達(dá)到“臨陣磨刀”的淺顯效果。
2.級(jí)別不夠，多重領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致履職時(shí)“心存顧慮”。根據(jù)《中國(guó)人民銀行內(nèi)部審計(jì)工作制度》的規(guī)定：人民銀行內(nèi)審工作“實(shí)行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，內(nèi)審部門(mén)對(duì)行長(zhǎng)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。對(duì)基層行內(nèi)審部門(mén)而言既要對(duì)本行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)，同時(shí)內(nèi)審立項(xiàng)除自定外基本上是上級(jí)行內(nèi)審部門(mén)統(tǒng)一安排的，無(wú)疑又應(yīng)對(duì)其上級(jí)行內(nèi)審部門(mén)負(fù)責(zé)。然而實(shí)際運(yùn)作中其“雙負(fù)責(zé)”的有效性大打折扣，由于中支內(nèi)審部門(mén)只是全行的職能科室之一，縣級(jí)央行內(nèi)審人員掛靠辦公室，在業(yè)務(wù)上雖然大多受上級(jí)內(nèi)審部門(mén)的部署，但在管理上可以說(shuō)受“多重”領(lǐng)導(dǎo)和管理，有直管和協(xié)管領(lǐng)導(dǎo)，還有人事和組織部門(mén)，同時(shí)還說(shuō)不定哪天會(huì)交流到其它部門(mén)，因而心存顧慮，既要考慮到領(lǐng)導(dǎo)的“指示”，又要考慮到自已的“后路”，同時(shí)還要考慮上級(jí)內(nèi)審部門(mén)的考核情形，由于級(jí)別不夠在“擠壓”中對(duì)于問(wèn)題不得不慎重地以單位形象或利益或個(gè)人前程為重，不愿意或不敢過(guò)多的暴露問(wèn)題，容易導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)檢查時(shí)“蜻蜓點(diǎn)水”，檢查后建議整改的應(yīng)付情形。
3.認(rèn)識(shí)模糊，機(jī)制欠缺，導(dǎo)致履職時(shí)尷尬消極。基層央行有些干部尤其是中層干部在部門(mén)負(fù)有直接管理責(zé)任，由于各對(duì)口部門(mén)對(duì)差錯(cuò)和問(wèn)題考核較細(xì)，追究較嚴(yán)，因而不習(xí)慣內(nèi)審的再監(jiān)督，認(rèn)為自己查自己沒(méi)有必要，對(duì)內(nèi)審工作地位與作用認(rèn)識(shí)不到位。尤其是在縣支行，不少人對(duì)內(nèi)審查出的問(wèn)題難以接受，對(duì)好的評(píng)價(jià)滿(mǎn)面春風(fēng)，而對(duì)檢查出的問(wèn)題卻滿(mǎn)臉烏云，認(rèn)為于已不利進(jìn)而呈消極配合心態(tài)甚至有的非要分管領(lǐng)導(dǎo)或主要領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)。同時(shí)由于內(nèi)審崗位及人員長(zhǎng)期以來(lái)普遍缺乏“剛性”的激勵(lì)和約束機(jī)制，加上現(xiàn)實(shí)中評(píng)先、評(píng)優(yōu)、晉級(jí)等一些與個(gè)人相關(guān)的考評(píng)考核又比較看重民主測(cè)評(píng)結(jié)果，更加重了內(nèi)審人員在檢查中不愿得罪人的心理負(fù)擔(dān)，以上因素久而久之導(dǎo)致內(nèi)審檢查人員養(yǎng)成了在檢查時(shí)情緒上的尷尬和工作上得過(guò)且過(guò)的消極。
綜上問(wèn)題，明顯表露內(nèi)審隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)有效履職的“滯后”性，解決這一問(wèn)題急待我們進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)內(nèi)審隊(duì)伍建設(shè)迫切性的認(rèn)識(shí)，在當(dāng)前人民銀行機(jī)構(gòu)改革沒(méi)有大的調(diào)整現(xiàn)狀下，積極探索內(nèi)審人力資源統(tǒng)籌使用之良策不失為提高央行內(nèi)審部門(mén)履職能力的現(xiàn)實(shí)選擇。
二、探討：現(xiàn)階段人民銀行內(nèi)審人力資源統(tǒng)籌使用模式的設(shè)想
正視內(nèi)審人力資源統(tǒng)籌使用問(wèn)題，我們對(duì)其運(yùn)用模式進(jìn)行了有益的可行性思考，對(duì)內(nèi)審人力資源統(tǒng)籌使用的內(nèi)涵可通俗的理解為：一是指對(duì)內(nèi)審人力資源的充分掌握和合理利用；二是指對(duì)內(nèi)審人力資源的計(jì)劃培養(yǎng)和統(tǒng)籌發(fā)展。目前人民銀行的內(nèi)部審計(jì)工作對(duì)人力資源的使用較普遍采用的是逐級(jí)有選擇性地抽調(diào)轄內(nèi)內(nèi)審人員，共同參與上級(jí)行組織的內(nèi)審項(xiàng)目檢查。實(shí)質(zhì)上采取的是內(nèi)審人力資源的“縱向抽調(diào)，橫向交叉”，這種人力資源統(tǒng)籌方式在實(shí)際運(yùn)行中雖產(chǎn)生了一定效果，但由于基層內(nèi)審人員的“屬地”管理和考核機(jī)制這一根本性問(wèn)題沒(méi)有解決，內(nèi)審人員行動(dòng)上或心理上的問(wèn)題依然，其阻滯內(nèi)審效果的發(fā)揮亦必然。為此我們著眼于解決問(wèn)題，提出以下垂直管理理念，即“內(nèi)審業(yè)務(wù)工作及人員管理相對(duì)獨(dú)立，歸屬上級(jí)，項(xiàng)目由上級(jí)指定，人員由上級(jí)考核”。以此管理理念為指導(dǎo)特提出以下三種模式設(shè)想予以商榷：
模式一：實(shí)行逐級(jí)派駐制。即內(nèi)審人員由總行派駐分行、分行派駐中心支行、中心支行派駐縣支行，形成內(nèi)審隊(duì)伍相對(duì)獨(dú)立，業(yè)務(wù)檢查相對(duì)集中，逐級(jí)負(fù)責(zé)的內(nèi)審運(yùn)作體系。
模式二：打破區(qū)域界限，實(shí)行跨行政區(qū)設(shè)置內(nèi)審派出機(jī)構(gòu)。鑒于目前人民銀行跨行政區(qū)設(shè)立分行的現(xiàn)狀，可在各大分行以下對(duì)中心支行實(shí)行跨區(qū)域設(shè)置內(nèi)審派出機(jī)構(gòu)，在幾家地市級(jí)中心支行中設(shè)置一家由分行派駐的內(nèi)審機(jī)構(gòu)。派出機(jī)構(gòu)人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)隸屬大分行，其職責(zé)是對(duì)所轄地市、縣兩級(jí)人民銀行實(shí)行審計(jì)檢查監(jiān)督，審計(jì)結(jié)論對(duì)派出行負(fù)責(zé)。
模式三：總、分行現(xiàn)行體制不變，以中心支行為單位，實(shí)行內(nèi)審委派制。將縣級(jí)支行內(nèi)審人員上收中支統(tǒng)一管理（包括勞資、人事、組織等關(guān)系），內(nèi)審員平時(shí)在縣支行開(kāi)展工作，接受中支內(nèi)審部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行內(nèi)審責(zé)任追究制，開(kāi)展內(nèi)審監(jiān)督檢查時(shí)，集中起來(lái)，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一行動(dòng)。
以上三種模式任選其一運(yùn)作，我們認(rèn)為由于均體現(xiàn)了垂直管理，進(jìn)而有利于解決“阻滯”，增強(qiáng)履職的有效性。其理由分析如下：其一，垂直管理后，上級(jí)內(nèi)審部門(mén)可實(shí)施“人才庫(kù)”管理，針對(duì)項(xiàng)目靈活隨機(jī)地進(jìn)行人員配置，及時(shí)聚集合力，有效避開(kāi)了以往內(nèi)審員所在行對(duì)其所兼的崗位工作要求和差旅費(fèi)用考慮及外出檢查時(shí)的“干預(yù)”現(xiàn)象。同時(shí)也方便集中培訓(xùn)，有利于解決素質(zhì)提升以及職能部門(mén)業(yè)務(wù)更新與內(nèi)審員技能不同步的問(wèn)題。其二，垂直管理后，直接作為上級(jí)內(nèi)審部門(mén)“以上查下”，與現(xiàn)實(shí)中根深蒂固的“等級(jí)”觀念相宜，既避免了同級(jí)內(nèi)審中的“以下查上”的無(wú)奈，也避免了當(dāng)前從下級(jí)行抽調(diào)內(nèi)審人員在實(shí)施交叉檢查過(guò)程中存有“本是同根生、相煎何太急”而互留后路的心理。其三，垂直管理后，針對(duì)崗位性質(zhì)有效實(shí)施責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的激勵(lì)和約束機(jī)制，壓力與動(dòng)力相結(jié)合，有利于調(diào)動(dòng)內(nèi)審人員履職積極性，保證隊(duì)伍的穩(wěn)定性。同時(shí)內(nèi)審人員個(gè)人業(yè)績(jī)與考評(píng)考核由上級(jí)內(nèi)審部門(mén)統(tǒng)一實(shí)施，解除了下級(jí)行內(nèi)審人員怕工作不合本行領(lǐng)導(dǎo)之意而有所擔(dān)心或不合本行同事之意影響民主測(cè)評(píng)分值的顧慮，使其放手大膽履職。
三、建議：構(gòu)建內(nèi)審人力資源統(tǒng)籌使用長(zhǎng)效發(fā)展的良好環(huán)境
1.領(lǐng)導(dǎo)重視、觀念更新。領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)審工作的態(tài)度，決定內(nèi)審工作的效果，內(nèi)審工作的效果影響職能部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)。內(nèi)審工作及人員使用需要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)及其它職能部門(mén)的工作人員還應(yīng)具備自覺(jué)接受內(nèi)審監(jiān)督的觀念，消除一些“要監(jiān)督我”的誤解和偏見(jiàn)，進(jìn)而形成“我要監(jiān)督”的良好內(nèi)審監(jiān)督環(huán)境。
2.強(qiáng)化培訓(xùn)、素質(zhì)達(dá)標(biāo)。由于內(nèi)審職業(yè)的特殊性，內(nèi)審人員的培訓(xùn)工作對(duì)于提高內(nèi)審工作的質(zhì)量和水平至關(guān)重要。新形勢(shì)下，央行職能部門(mén)業(yè)務(wù)更新較快，信息化普遍提高，對(duì)內(nèi)審部門(mén)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，內(nèi)審人員的專(zhuān)業(yè)性、系統(tǒng)性知識(shí)要求越來(lái)越高，內(nèi)審人員的培訓(xùn)將是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的工作。
3.科學(xué)考核，機(jī)制健全。針對(duì)現(xiàn)狀管理建立與之相適應(yīng)的工作機(jī)制十分必要。如在支行內(nèi)部建立風(fēng)險(xiǎn)控制評(píng)價(jià)機(jī)制。通過(guò)考核指標(biāo)，對(duì)各業(yè)務(wù)部門(mén)駕御職能范圍內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)的能力作出綜合的科學(xué)評(píng)價(jià)；建立由上至下的內(nèi)審審計(jì)質(zhì)量管理機(jī)制。通過(guò)考核指標(biāo)的制定和測(cè)評(píng)，由上級(jí)審計(jì)部門(mén)對(duì)下級(jí)審計(jì)部門(mén)的審計(jì)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督、考核和評(píng)價(jià)；建立內(nèi)審人員獎(jiǎng)懲約束機(jī)制。對(duì)嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度的，要給予精神鼓勵(lì)或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于違規(guī)違章的堅(jiān)決給予行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰，并與職務(wù)升遷掛鉤。
