發(fā)布時間：2024-02-17 11:39:09
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共管理的概念與特征樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實和服務(wù)于現(xiàn)實，而我國區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實的階段。在學(xué)界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學(xué)公共管理學(xué)院的劉鋒和中山大學(xué)行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學(xué)者從不同的角度，本著不同的目的對區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學(xué)的陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政的典型代表，也是實質(zhì)意義上從行政學(xué)科角度對我國區(qū)域行政進行研究的開創(chuàng)者。她在對區(qū)域行政深厚知識積淀的基礎(chǔ)上對我國區(qū)域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學(xué)科和一種理論的產(chǎn)生都是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國區(qū)域公共管理研究的提出主要是因為經(jīng)濟全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競爭的崛起、經(jīng)濟市場化下的區(qū)域政區(qū)間競爭加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區(qū)競爭力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動區(qū)域科學(xué)研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內(nèi)容上對現(xiàn)代公共管理學(xué)學(xué)科創(chuàng)新。這些認識是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認識是在區(qū)域行政研究的基礎(chǔ)上對區(qū)域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實質(zhì)進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對區(qū)域公共管理進行更深入的分析。
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區(qū)，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區(qū)域。對區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；社會學(xué)把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區(qū)域經(jīng)濟學(xué)對區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認識，有學(xué)者認為要對經(jīng)濟區(qū)域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個有限的空間概念；其次，經(jīng)濟區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟上盡可能是一個完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級的區(qū)域系統(tǒng)中擔當某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究內(nèi)容，對區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門獨立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎(chǔ)上還必須界定一個適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認為區(qū)域是按照一定的標準劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經(jīng)濟或社會特征的一個或多個方面，那對區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實質(zhì)的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。
基于對區(qū)域的認識，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個或兩個以上），為了促進區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對公共事務(wù)進行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強調(diào)的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關(guān)系，并通過對政府的協(xié)調(diào)來達致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？
三、區(qū)域公共管理
要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統(tǒng)一的認識。我國有學(xué)者在綜合國內(nèi)外各種觀點的基礎(chǔ)上認為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動，以共同的目標基礎(chǔ)，通過協(xié)商的方式達成。#$%不可否認，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢，是公共行政領(lǐng)域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
公共事務(wù)管理在過去的很長一段時間內(nèi)都不受重視，但是在當今時代，越來越被政府官員以及學(xué)者和政治界所重視。公共管理的概念隨著上世紀七八十年代，由新的公共管理運動的推動而造成了變化，其理論和管理的模式正在逐漸與時代接軌。目前各國的政府改革運動正如火如荼，這對?傳統(tǒng)的公共事務(wù)管理提出了挑戰(zhàn)’公共行政需要在自我辯證否定的基礎(chǔ)上進行批判性的繼承，并延伸其內(nèi)涵，自我超越，以前者從未有過的張力和活力迅速發(fā)展，奠定它在新?lián)?紀從理論與實踐的結(jié)合上繼往開來，塑造、規(guī)制和導(dǎo)引當代公共事務(wù)管理的方向和運作方式的重要地
二、公共管理的本質(zhì)特征
公共管理的本質(zhì)特征主要體現(xiàn)在它的公共性、管理本質(zhì)的服務(wù)性和政府與公民社會的合作共治性。下面筆者分別介紹這幾個本質(zhì)特征的內(nèi)涵及其在公共管理中的作用。
(一)公共性
公共管理內(nèi)的公共性，其含義主要涵蓋兩個層次：第一，利益取向方面。公共管理是不能只作為某一特定群體與階層的意志實現(xiàn)工具的，它必須要肩負社會整體的公共利益，以實現(xiàn)全體大眾人民的整體利益為首要。并且，公共性的宣示能夠明確的表明，公共管理是一種能夠?qū)崿F(xiàn)與維護公共利益的一種方式；第二，公共參與性。公共管理的實行主體是大眾，也就是說其中包括涵蓋政府，同時還有公民與其他組織在內(nèi)。現(xiàn)代的政治理念所昭示的政府合法性的基礎(chǔ)是公共性，政府所實行的一切權(quán)利也都是公共權(quán)力，所以，公共性是公共權(quán)力的特征。這種權(quán)力只能用來提供與維護公共服務(wù)和公共物品，它不能成為實現(xiàn)某一階層與群體利益的工具，政府也沒有權(quán)力用它去剝削社會成員，更沒有權(quán)力用它去維護自身的一己私欲。所以，合法的現(xiàn)代政府一定是具備秉持與堅守公共精神的，并會運用這種公共精神去規(guī)制著其的運行過程。
(二）服務(wù)性
在研討公共管理服務(wù)性之時，非常有必須要再次審視一番其的概念。由現(xiàn)代意義去看，管理應(yīng)該是什么？其實人們可以通過不同的視角去觀察疏解它：（1)管理就是決策。管理中的一切活動，由最初的確立目標到最后的績效評估，所有的一切活動都可以稱之為決策。（2)管理就是服務(wù)。政府的協(xié)商、調(diào)控、強制、約束、指導(dǎo)活動，都是為實現(xiàn)政府目標而進行的措施，所以它是一種服務(wù)。其他組織管理也是如此。（3)管理就是協(xié)調(diào)。管理需要化解矛盾與沖突，需要協(xié)調(diào)所有萬事萬物間的一切矛盾與沖突，需要通過協(xié)調(diào)管理去創(chuàng)建和諧且有效率的運行體例，然后由這種運作體例去實現(xiàn)已經(jīng)確立成型的目標。
(三）合作共治性
合作共治性是公共管理尊崇的治理理念，這個特點意味著，在公共事務(wù)的管理中，治理的職責并不是單方面的，而是社會各界包括公民和政府相互配合，共同來承擔的。這種思想極富創(chuàng)新性，在公共事務(wù)管理歷史過程中具有劃時代的意義，這種管理理念之所以會橫空出世，原因在于人們看到了市場自發(fā)調(diào)節(jié)存在的局限性，而政府的宏觀調(diào)控措施也不是盡善盡美的?？渴袌鰡畏矫娴恼{(diào)節(jié)，只能對資源配置起著基礎(chǔ)性的作用；反之，僅僅依靠政府和政策，資源最優(yōu)配置也是無望實現(xiàn)的。所以，治理思想不畏國家與政府權(quán)威，宣示社會唯一中心權(quán)力不是政府。治理思想明確表示：政府在面對與解決社會與經(jīng)濟問題的時候，因為受制于外部與內(nèi)部客觀條件，所以無法做到全知全能事事一肩挑，所以，這就造成了另外一種局面——去找尋且發(fā)揮其他資源的作用去彌補政府功能的不足，而這種資源則是民間與公共組織的可以當做權(quán)力主體的力量。
三、公共管理的時代性：公共管理何以成為當代全球關(guān)注的焦點
全球各個國家對公共管理與其變革的關(guān)注均是比較熱切的。但是，這種局面并不是各個國家的政治家們與學(xué)者們在官邸與書齋以心智謀略演化而來的，而是人類社會現(xiàn)實生活發(fā)展的需求是造就的現(xiàn)象。其涵蓋全方面意義的全球化發(fā)展，此中包括社會、文化、經(jīng)濟、政治，以致全球眾多國家自上世紀中期至今一直面臨的均是有著一定相似度的問題，只是問題嚴重程度有所不一而已。隨著社會中不可治理性問題的頻發(fā)，現(xiàn)代民主化進程發(fā)展，技術(shù)革命與知識經(jīng)濟的發(fā)展等問題的凸顯，這些問題都以時不我與的緊迫態(tài)勢步步緊逼各國，要求公共管理在管理效率、理念、方式等方面能夠推陳出新。
技術(shù)與經(jīng)濟的發(fā)展大幅度的推動著全球化的發(fā)展，全球化發(fā)展趨勢主要體現(xiàn)在經(jīng)濟、政治、文化方面。全球范圍內(nèi)的資源隨著全球化的發(fā)展已而得到相應(yīng)配置與重新配置；國際間的合作與對話協(xié)商頻次均有大幅增長；傳播優(yōu)勢強的文化的滲透性與擴展性已得到增長。全球化問題早在上世紀中期就以迅雷不及掩耳之勢的速度逼近人們。全球化發(fā)展也是自那時而逐漸進步的，政治與經(jīng)濟發(fā)展也愈加強勁。如果通過經(jīng)濟活動去觀望全球化會發(fā)現(xiàn)，全球化涵蓋經(jīng)濟生活中的各個方面，不管是從原材料到人力資源的轉(zhuǎn)移，還是從金融到收入分配或者是市場營銷，它們都是在一個全球化的模式上相互依存。上世紀中期到至今所凸顯的種種問題證實，民族經(jīng)濟的整體性已在被全球化經(jīng)濟的發(fā)展所侵蝕，民族經(jīng)濟的自主權(quán)甚至也遭到了相當大程度的侵蝕，這種情況明確的證實：全球內(nèi)沒有一個國家是可以在不對國際信息深思熟慮且不找尋國際合作的前提條件下，去做出與本國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略與政策相關(guān)的任何決定的。
全球化理論為從世界的角度來觀察社會活動的現(xiàn)象提供了理論基礎(chǔ)。經(jīng)濟全球化的發(fā)展也在改變著很多國家決策者的戰(zhàn)略決策，全球化的發(fā)展對于公共管理來說，既是機遇，也是挑戰(zhàn)：首先，它影響著很多國家的外交策略，以及國際關(guān)系的變化；其次，國際競爭和國際的合作并存，使各國的公共事務(wù)管理的效率發(fā)生著變化；再次，全球化推動公民社會和全球結(jié)社革命的興起，結(jié)果便得政府的權(quán)力運行方向發(fā)生著變化，將權(quán)力運行的方向轉(zhuǎn)移到國際組織，或者與社E組織近距離接觸。導(dǎo)致政府權(quán)力部分上移和下移一向上是向國際組織轉(zhuǎn)移，向下則是向社區(qū)組織或第三部門轉(zhuǎn)移。這些變化，都導(dǎo)致了傳統(tǒng)公共事務(wù)管理已經(jīng)不合時宜，不論是理論方面，還是管理的過程中，都出現(xiàn)了不可調(diào)和的矛盾，公共管理必須要進行自我創(chuàng)新才能適應(yīng)全球化的趨勢。
關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會管理論
內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認識事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國關(guān)于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學(xué)者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務(wù)進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟手段；工商管理以經(jīng)濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關(guān)于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會公共事務(wù)。
1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進行資源分配的機構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。
2．政府公共事務(wù)?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應(yīng)于管理團體和國家的機構(gòu)及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認為某一民族國家中成員的事務(wù)進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構(gòu)?！睉?yīng)當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財務(wù)行政公共事務(wù)以及機關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。
3．社會公共事務(wù)。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟管理職能并列的一個領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務(wù)。這種社會公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務(wù)、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務(wù)管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學(xué)說認為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個人在運用上天給予的權(quán)利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動的社會契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強，國家對社會發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟職能、社會事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務(wù)作用。西方新公共管理運動強調(diào)以社會公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強政府適應(yīng)社會、服務(wù)社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務(wù)的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！N頤?nbsp;應(yīng)當順應(yīng)社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務(wù)。
正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級用來進行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權(quán)力所進行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會性職能為基礎(chǔ)。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟的社會職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎(chǔ)。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟進行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務(wù)的委員會罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強調(diào)顧客意識，樹立服務(wù)對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。
應(yīng)當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應(yīng)肩負的廣泛的社會責任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計方案應(yīng)遵循的兩個基本目標：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據(jù)的一項重要理論。這種強調(diào)政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。
2．公共管理事務(wù)和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構(gòu)對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關(guān)、司法機關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。
總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴謹?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。
三、應(yīng)當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關(guān)系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導(dǎo)。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學(xué)的政治去保護和發(fā)展社會。
（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關(guān)系是相互依存、對立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系
學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。
公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
主題詞：公共管理 內(nèi)涵
一、什么是公共管理
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務(wù)進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理的社會活動。
公共管理是指公共組織對社會公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
1、公共管理主體的社會性內(nèi)涵 公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1）國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會 消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
2）政府的社會服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務(wù)作用。西方新公共管理運動強調(diào)以社會公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強政府適應(yīng)社會、服務(wù)社會的能力，而不是要削弱它，是 把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3）社會公共組織的社會性特征。至于社會事務(wù)的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。
2、公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
3、公共管理活動和過程的社會性 1）公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。2）公共管理事務(wù)和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。
總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴謹?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。
三、理解把握公共管理應(yīng)當注意的問題
1.公共管理。
公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會為背景和基礎(chǔ)的管理體制。我國首屆公共管理理論與教學(xué)研討會對公共管理進行了內(nèi)涵界定，認為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學(xué)科、一種新的學(xué)位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務(wù)的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務(wù)的管理外,還包括社會事務(wù)的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內(nèi)涵。簡言之，公共管理學(xué)是在公共行政的基礎(chǔ)上將管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論與方法技巧引入整合，在主客體領(lǐng)域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務(wù)為起點的學(xué)科群體系。為進一步明晰公共管理的內(nèi)涵，我們對公共管理內(nèi)涵進行簡單地剖析解讀。首先，主體的多元性。現(xiàn)代公共管理理論倡導(dǎo)從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，以實現(xiàn)公共的福利與公共利益為目的，側(cè)重于民主訴求的踐行與服務(wù)效率的提升。再次，公共管理可細化為宏觀、中觀、微觀三個層次。宏觀層面指的是政治學(xué)（價值）意義上的公共管理，即政治學(xué)所研究的國家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統(tǒng)治相分離的公共管理活動；微觀層面的公共管理重點是解決管理技術(shù)和方法問題，這一范疇更多地體現(xiàn)為新公共管理理論。
2.公共行政。
公共行政是以剛性規(guī)范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護政治統(tǒng)治，是國家行政機構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動。本文作者認為，公共行政是以政府及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織為主體，將國家、社會及自身事務(wù)作為客體依法進行決策、組織、管理和調(diào)控等一系列活動的學(xué)科體系。其本質(zhì)是國家行政機構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動，具有工具性、依附性的內(nèi)在屬性。同樣，我們借助于對公共行政概念的剖析解讀來加深對其內(nèi)涵的認知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內(nèi)涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對自身事務(wù)的管理，廣義上的公共行政是指政府對包括自身事務(wù)在內(nèi)的整個社會的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動的主體是國家行政機構(gòu)及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，即通常所說的政府或者行政當局，不包括立法和司法機構(gòu)。再次，權(quán)利與職責的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統(tǒng)治的維護、職責的踐行和社會的進步，具有明確的權(quán)威性和責任性。另外，在公共行政的包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規(guī)范，要求其必須依法踐行、合乎程序。
二、主客體區(qū)分
1.主體區(qū)分。
主體是行為的施動者，可以是單一的亦可以是多元的。公共管理的主體則呈現(xiàn)多元性，涵蓋政府、非政府組織及其他社會組織。各管理主體根據(jù)自身的業(yè)務(wù)范圍，對管理權(quán)限內(nèi)的各項事務(wù)進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在法律范圍內(nèi)享有充分的權(quán)限自由。公共行政的主體是政府及少數(shù)其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，主要依靠政府為代表的法定權(quán)力機構(gòu)（一般不包括立法機構(gòu)和司法機構(gòu)），多數(shù)時間內(nèi)政府作為單一主體踐行公共行政的相關(guān)職責。政府依托其內(nèi)部各部門的分工與職責屬性負責公共政策的制定及執(zhí)行，成為公共行政運作的核心載體。
2.客體區(qū)分。
客體對象是主體行為的內(nèi)容，在本文中客體具體指公共管理與公共行政實際運行中的作用對象及運作范圍。在客體維度上的區(qū)分，需要我們從公共行政與公共管理的特性或側(cè)重性上探析。公共管理側(cè)重于社會性，注重公共服務(wù)的提供、公眾的參與程度、行政事務(wù)的透明化及社會責任和義務(wù)的履行，充分體現(xiàn)了客體的社會性內(nèi)涵。而公共行政側(cè)重于公共性，注重公共權(quán)利的執(zhí)行和公共利益的維護，體現(xiàn)工具性、權(quán)威性、規(guī)范性等特性。公共管理客體多樣，在不斷擴展、變換中以更具象化的形式呈現(xiàn)，包括：以公共利益、公共服務(wù)為導(dǎo)向的社會公共事務(wù)，公共資源（公共設(shè)施、產(chǎn)品）等。公共行政的研究外延具有動態(tài)性，其學(xué)科前沿將以社會發(fā)展的現(xiàn)實問題為導(dǎo)向，不斷引入新的學(xué)科知識，在學(xué)科內(nèi)容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客體多樣，有較為固定的管理程序，更大程度上是基于鞏固政治統(tǒng)治的政策執(zhí)行。以民利為導(dǎo)向，維護公共利益是公共行政公共性的直接體現(xiàn)。
三、內(nèi)在區(qū)分
1.特征區(qū)分。
從對公共管理與公共行政之上的解讀中，我們不難發(fā)現(xiàn)二者都具備自身的鮮明特征。公共管理的鮮明特征集中體現(xiàn)在：專業(yè)性更強，重視專業(yè)化管理；注重績效評估體系的科學(xué)化、完善化建設(shè)，積極引入人事彈性機制和業(yè)務(wù)競爭機制，強調(diào)公平與效率的統(tǒng)籌兼顧；側(cè)重顧客導(dǎo)向，構(gòu)建順暢的溝通反饋機制，以為人民服務(wù)為要旨，對結(jié)果予以關(guān)注和實現(xiàn)；強調(diào)走向市場，具有顯著的管理主義色彩。公共行政的特征則表現(xiàn)為：公共性是核心要素，旨在保持公眾權(quán)力行使的合法性及公眾利益最大化。政治性、權(quán)威性、層次性突出，管理的體制及模式固化；剛性規(guī)范引導(dǎo)特色，管理的程序經(jīng)過規(guī)范性界定，管理的權(quán)限和內(nèi)容受法律約束和保護。責任原則鮮明，作為公民權(quán)利運行的授權(quán)人的公共行政主體受到內(nèi)外部的廣泛監(jiān)督,政府的行為須對社會大眾負責。
2.管理目標區(qū)分。
公共管理和公共行政在管理目標方面，存在著維度性上的區(qū)別。一者，公共行政是一種“內(nèi)部取向”，重視機構(gòu)、過程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重視項目、結(jié)果和績效的管理。
3.管理體制和運作模式區(qū)分。
興起于20世紀70年代的以“新公共管理”為旗幟的政府再造運動使公共管理的概念得到了廣泛傳播。但是張康之教授提出的“公共管理”模式的概念與前者有著本質(zhì)的不同的。從某種意義上說新公共管理運動是“在政府實施干預(yù)市場失靈的政策卻又出現(xiàn)政府失靈時尋求的新出路”。它在研究方法上存在許多觀點、技術(shù)、理論的“生硬拼湊”，在思維方式又陷入了“政府——市場”兩極思維的陷阱，[1]在價值上更多是效率取向的；在技術(shù)手段上則是廣泛的市場化。然而“當我們逐漸加強政府活動的民營化的時候，我們事實上是在增加腐敗和不道德行為的傾向”?！罢髽I(yè)化（市場化）運作的改革讓我們付出了相當大的道德代價?！盵2]（P156，158）可見新公共管理運動忽視了公共價值這一“公共行政”的靈魂。片面強調(diào)了社會關(guān)系的權(quán)力和法律向度而忽視了倫理向度，因此可以說它仍是囿于工業(yè)社會的治理模式的建構(gòu)。
張康之教授所提出的公共管理模式是對“后工業(yè)社會治理模式”的全新建構(gòu)?？傮w而言,可將“公共管理”理解為后工業(yè)社會會中的多元管理主體對以倫理關(guān)系為核心的公共管理社會關(guān)系的治理，是基于社會道德制度的德治模式；它倡導(dǎo)服務(wù)精神以及“合作型”的信任關(guān)系，是一種服務(wù)型的治理模式；同時又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質(zhì)是德治。具體而言我們可以從以下幾個方面理解公共管理的治理模式：
首先，管理主體多元化。傳統(tǒng)公共行政模式的一個基本命題是：公共物品只能由公共部門（政府）來提供。[3]（P23）也就是說政府是公共事務(wù)管理的唯一主體，其對公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業(yè)社會的到來，市民社會日益壯大，社會自治的程度愈來愈高，打破了原來的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會自治組織和非營利組織也承擔起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉(zhuǎn)移給社會，可以從繁雜的日常公共事務(wù)管理中解脫出來更多的負責公共政策的制定、執(zhí)行以及監(jiān)督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會組織的競爭伙伴關(guān)系中，原先國家與社會的分離開始重新走上了一體化的進程。”[4]（P36）國家權(quán)力日益回歸社會，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競爭的權(quán)威，整個社會在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現(xiàn)多元化。
其次，客體中心主義。傳統(tǒng)的行政管理模式是“主體中心主義”的。因為傳統(tǒng)行政的組織體制是官僚制，權(quán)力的配置呈金字塔型，權(quán)力的運行是自上而下的支配過程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會關(guān)系基礎(chǔ)是開放、平等的倫理關(guān)系，是服務(wù)導(dǎo)向的，其組織形式是網(wǎng)絡(luò)化的任務(wù)型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會成員的服務(wù)需求，即以社會成員的滿意為目標。公共管理的服務(wù)模式不是把社會和公共管理客體的服務(wù)期望當作壓力，而是動力?？腕w的服務(wù)期望越強，越能強化倫理關(guān)系，推動管理的改善。
第三，服務(wù)型的治理模式。后工業(yè)社會公共權(quán)力日益社會化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權(quán)力的主體。這實際上也意味“管理”的服務(wù)化，即公共管理已成為一種為公眾服務(wù)的活動。因此“服務(wù)”是公共管理的核心價值，公共管理的體系已經(jīng)不再是以權(quán)力為中心，而是以服務(wù)為中心。“在公共管理中，控制關(guān)系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務(wù)關(guān)系，管理主體是服務(wù)者，而管理客體是服務(wù)的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關(guān)系，在這種管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，必然造就出一種新型的社會治理模式，即一種服務(wù)型的社會治理模式。
第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會關(guān)系應(yīng)該是權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系的統(tǒng)一體。然而在農(nóng)業(yè)社會中權(quán)力關(guān)系處于主導(dǎo)地位。進入工業(yè)社會后，法律關(guān)系又成為社會關(guān)系的中心。后工業(yè)社會中的公共管理模式的核心意向是服務(wù)與合作，它通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù),在這種意向支配下的社會關(guān)系首先必然是倫理關(guān)系。倫理關(guān)系成為社會關(guān)系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來構(gòu)建。公共管理模式就是倫理關(guān)系的制度化，其目標是實現(xiàn)德制，是德治與法制相統(tǒng)一的治理模式。由于公共管理模式具有對工業(yè)社會治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質(zhì)，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業(yè)時代人們之間是高度的合作型信任關(guān)系，德治是公共管理模式的本質(zhì)特征。
張康之教授用一系列規(guī)范化的術(shù)語為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運動有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發(fā)展的實際出發(fā)的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關(guān)于社會治理問題的思考，都會在不遠的將來歸宗于張康之教授對公共管理這一概念的界定。[5]
二、公共管理模式產(chǎn)生的歷史必然性
公共管理模式的出現(xiàn)是社會歷史發(fā)展的必然趨勢。張康之教授運用歷史現(xiàn)實主義的方法，從社會形態(tài)演進的角度給我們闡述了公共管理產(chǎn)生的歷史必然性?！豆补芾韨惱韺W(xué)》所描繪的社會治理模式的演進及其相關(guān)因素的變化可以用下面的圖表予以簡單的概括。
社會治理模式及其相關(guān)因素的歷史變遷比較
社會形態(tài)農(nóng)業(yè)社會工業(yè)社會后工業(yè)社會
治理制度權(quán)制法制德制
治理模式權(quán)治
（統(tǒng)治型模式）法治
（管理型模式）德治
（服務(wù)型模式）
社會角色身份契約合作
社會關(guān)系權(quán)力關(guān)系為中心法律關(guān)系為中心倫理關(guān)系為中心
社會領(lǐng)域一體化（同質(zhì)性）公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域、生活領(lǐng)域總體性
信任關(guān)系習俗型信任
（感性）契約型信任
（工具理性）合作型信任
（實質(zhì)性）
>核心價值秩序效率、公平服務(wù)
權(quán)威類型權(quán)力權(quán)威法律權(quán)威道德權(quán)威
主導(dǎo)精神權(quán)力意志法律精神、科學(xué)精神服務(wù)精神
總體上看，人類社會的治理模式經(jīng)歷了一個從“權(quán)治”到“法治”再到“德治”的歷史演進過程。權(quán)治是農(nóng)業(yè)社會的基本治理模式，即用權(quán)力去治理社會，屬于統(tǒng)治型的社會治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會角色而言，此時人們之間是身份關(guān)系；“法治”是工業(yè)社會的基本治理模式，即人們用法律治理社會，屬于管理型的社會治理模式，該模式也有權(quán)治的內(nèi)容，然而德治是受到排斥的，此時人們的角色是由契約關(guān)系決定的；到了后工業(yè)社會社會治理模式發(fā)展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務(wù)型的社會治理模式。這種模式是德治與法治的統(tǒng)一，當然也有著權(quán)治的內(nèi)容，但是權(quán)治已經(jīng)被邊緣化了，此時人們之間是實質(zhì)性的合作關(guān)系。
社會治理模式從“權(quán)治”到“法治”再“德治”的變革，是一個客觀的邏輯序列和歷史進程，公共管理模式的出現(xiàn)具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會治理方式，是德治與法治的統(tǒng)一，其本質(zhì)是德治的，并且是人類歷史上第一個在倫理精神、理念和原則基礎(chǔ)上建立起來的社會治理模式。
三、公共管理治理模式的實現(xiàn)途徑：德制
1.公共管理模式下制度設(shè)計的基石：人的道德存在
面對人類面臨的向前的時代，托夫勒堅信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來第一次具有真正人性的文明?！盵6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實現(xiàn)人性的全面發(fā)展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質(zhì)存在和精神存在這種二元分立和同構(gòu)的立場上來認識人。而張康之教授認為：人不僅是物質(zhì)存在和精神存在的同構(gòu)體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個存在之間相互聯(lián)系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過直覺的方式與社會理性、群體理性或職業(yè)理性的契合。道德存在是人的社會性本質(zhì)所在，它是人的最深層和最本質(zhì)的存在，道德存在決定了人的道德行為。
人的存在或本質(zhì)是決定制度設(shè)計和制度安排的重要依據(jù)。在農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會，人們基于人的物理存在和精神存在所設(shè)計的“權(quán)制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無法實現(xiàn)人的自由而充分的發(fā)展。根據(jù)歷史的發(fā)展邏輯，后工業(yè)社會，人們將從人的道德存在出發(fā)進行制度設(shè)計和制度安排。因此，對人的道德存在的認識和把握就構(gòu)成了全部社會生活和活動的基礎(chǔ)。
2.“德治”實現(xiàn)的關(guān)鍵：德制
德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統(tǒng)治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經(jīng)驗告訴我們德治絕不可能是一種單單通過道德教化的途徑來實現(xiàn)的社會治理方式。歷史上所有的建立在個人道德修養(yǎng)基礎(chǔ)上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實現(xiàn)最終是人們道德存在的自覺。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過道德潛能與社會理性、群體理性或職業(yè)理性的相契合而覺醒。德治的實現(xiàn)不是靠公共管理主體的道德修養(yǎng)的提升，而是根源于管理客體的服務(wù)需求的刺激和約束。德治是通過認識人們之間的倫理關(guān)系并在倫理關(guān)系的基礎(chǔ)上而做出制度設(shè)計和制度安排的結(jié)果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠?qū)θ似鸬郊詈蛻椭巫饔茫瑥亩o人們以客觀的約束，人們會得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩(wěn)定的引導(dǎo)功能的行為規(guī)范，在這一點上，是任何個體道德都無法達到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說教才是德治實現(xiàn)的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩(wěn)定的德治。
公共管理的治理模式是服務(wù)導(dǎo)向的，其核心價值是服務(wù)。德制建設(shè)是公共管理服務(wù)精神的物化過程[4]（P8），服務(wù)精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠的去貫徹服務(wù)精神，為服務(wù)精神的實現(xiàn)提供保障。
公共管理模式是德治與法治的統(tǒng)一體，新的社會治理模式下，德治與法治實現(xiàn)了真正的統(tǒng)一，二者不僅僅作為社會治理的手段而存在，不再從屬于工具理性，而成為人的本質(zhì)的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。
據(jù)此德制的建設(shè)應(yīng)該至少包括以下幾個原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規(guī)范，包含著道德實現(xiàn)的保障機制；并且已經(jīng)確立的制度應(yīng)當是有利于道德因素生成和成長的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務(wù)精神貫徹實施的保障；其三，德制應(yīng)該是同時在德治與法治兩種理念指導(dǎo)之下進行的制度設(shè)計和制度安排。
德制的確立是實現(xiàn)德治的前提，而不是終極目標。德治的確立遵循一個循序漸進的邏輯過程。其起點是的道德的制度化。然后通過治理者及其行為的道德化影響整個治理體系中的全體成員，實現(xiàn)一切人的道德化。德制作為整個進程的起點具有關(guān)鍵性的作用，是整個社會治理體系道德化能夠穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的保障。
第三次浪潮的沖擊，意味著人類社會的歷史又在經(jīng)歷一場巨大的變革?；仡櫄v史，我們會發(fā)現(xiàn)每一次重大的社會變革都有一次的宏大的啟蒙運動與之相伴隨。后工業(yè)時代變革呼喚一場建構(gòu)性的啟蒙，如果說工業(yè)社會的啟蒙運動確立了法的精神的話，那么它將確立起一種倫理精神；如果說工業(yè)社會確立了分工—協(xié)作的社會體系的話，那么它將根據(jù)合作理念去進行社會建構(gòu)。[8]《公共管理倫理學(xué)》一書描述了公共管理作為一種新型社會治理模式的基本特征和本質(zhì)，并在服務(wù)理念下提出制度設(shè)計的構(gòu)想?！豆补芾韨惱韺W(xué)》本身就是一本關(guān)于第三次浪潮的啟蒙性著作，其所蘊含的思想對社會的成功轉(zhuǎn)型以及新時代治理模式的構(gòu)建有著的重大啟蒙意義。
【摘要】隨著中國改革開放的不斷深入，中國的公共管理而對著更為復(fù)雜的外在環(huán)境和內(nèi)在機理規(guī)律，加強分析中國的公共管理理論研究的前沿問題具有重人現(xiàn)實意義。本文章重點分析了當前公共管理的前沿核心，在此基礎(chǔ)上對公共管理當中的行政生態(tài)問題與公共管理中公共政策的前沿問題進行了研究，最終對公共管理未來的發(fā)展方向進行概括和展望。
【關(guān)鍵詞】公共管理 中國 前沿問題 行政生態(tài)
人類具備鮮明的群體性特征，而群體的聚集最終產(chǎn)生凌駕于社會人眾之上的公共權(quán)力。公共權(quán)力無論是通過暴力手段獲得的，或是以代表廣大人民執(zhí)行權(quán)力的，都應(yīng)該納入到一定的群體性協(xié)調(diào)當中，這種協(xié)調(diào)就是公共管理。公共管理包含了權(quán)力的施行模式、影響的范圍、政策的擬定等。隨著中國特色社會主義建設(shè)的深入發(fā)展，中國的公共管理的研究探討，就面臨更多新的前沿問題。
一、公共管理的前沿核心：公共管理過程中主導(dǎo)者的問題
自改革開放以來，中國對于公共管理的理論和實踐是十分廣泛的，改革開放三十多年的時間中，中國在公共管理方而開展了富有意義的研究以及實踐。這些相關(guān)的研究和實踐取得了一定的成績，但還存在一定的改進空間，對于具備特質(zhì)性的公共管理探究上仍然不夠。
就一般狀況上分析，公共管理的主要功能仍然是社會公共權(quán)力集合者實施管理的過程，因此，公共管理在社會范圍內(nèi)產(chǎn)生影響的對象主要還是公共事務(wù)。而對不同性質(zhì)的公共事務(wù)，則會產(chǎn)生不同的公共管理模式和方式。社會的公共事務(wù)的本質(zhì)是逐漸產(chǎn)生變化的，具備了動態(tài)性，所以其呈現(xiàn)出的表現(xiàn)更為無限性。因此，社會公共事務(wù)的不斷變化的狀況對于公共管理的基本特征和基本概念范疇等會產(chǎn)生更多的變化和影響，而這種共存關(guān)系當中，公共管理主體仍然還是整個公共管理理論和行為中的核心要素，也就是由誰來主導(dǎo)公共管理的各種行為，這方而存在三種研究情形。
（一）公共管理者多元并存的問題
如公共管理行為的實施者是政府，或者是公民其參與的層而的差異，或者是第三部門非政府性的公共管理。公共管理的主導(dǎo)行為當中，非政府性公共管理以及公民參與容易出現(xiàn)忽視政府主導(dǎo)性的狀況，雖然在公共管理理論中也有多中心治理的觀點，但是這一種研究并不能夠忽視或者淡化政府在公共管理的主導(dǎo)性。
（二）公共管理者多元功能化
第二種狀況是針對多元公共管理理論，提出一種結(jié)合的研究方向，即政府、民眾參與以及非政府性的公共組織這三者的結(jié)合，認為新型的公共管理模式應(yīng)該是政府、民眾參與以及非政府性的公共組織聯(lián)系在一起，形成一種新穎的公共管理體系。這種研究觀點認為公共管理不能夠和政府的管理劃上等號，也不能夠把多元卞體作為整個公共管理行為的絕對主導(dǎo)。這種觀點認為公共管理行為應(yīng)該是民眾、非政府性的公共管理組織以及政府三者形成三個公共管理行為的卞體進行功能性分析，然后功能性分解之后，由其主導(dǎo)傾向劃分出公共管理的模式類型。由政府進行主導(dǎo)的通常有中央集權(quán)的公共管理模式，也有民卞化或者社會化的管理模式。而另外一種則是非政府公共組織進行平等合作，如社會公共事務(wù)治理自卞化的方式，產(chǎn)生多個管理中心。
由此可見，政府主導(dǎo)的公共管理，無論是集權(quán)式的還是民主式的，都屬于一種從上到下的管理，和被管理方相互之間就是一種“父子關(guān)系”。而公民參與以及非政府組織則是互相合作的關(guān)系。從這種方向上看，公共管理的整體而貌更加清晰，整個框架也更貼合公共管理實施過程當中彼此的關(guān)系，并且梳理了政府管理、社會治理以及公共管理之間的概念范疇，整合了非政府組織和公民參與的力量，整體脈絡(luò)更為清晰。如果從客觀的角度上看，這種研究模式主要還是希望走共同管理的模式，和實際的公共管理仍然存在一定的差距。
（三）公共管理的三元體系
第三種狀況是提出了三元的公共管理體系。第一種就是國家機關(guān)對于社會實施的政府主導(dǎo)型的公共管理行為；第二種是非公共性的管理和行政結(jié)合之下的公共管理；第三種是非國家機關(guān)，也就是公共的社會組織所實施的公共管理。這三種不同類型的公共管理行為最終在社會和國家的整體當中得到統(tǒng)一，整合之后就是一種整體性的公共管理行為。不過，這三種不同類型的公共管理實際上不能夠完全劃上等號，更不是一種三等分的結(jié)構(gòu)，其管理領(lǐng)域的邊界是十分清晰的。第一種類型的公共管理行為是政府以及國家機關(guān)所實施的行為，這種行為的影響是整個社會以及整個國家的，其具備多樣性以及廣泛性，在國家的范疇當中具備一定的權(quán)威性。第二種類型是從私人組織的公共管理當中放人而來，它本質(zhì)上就是政府的組織以委托的形式，或者部分公共權(quán)力的讓渡，讓部分人型私人組織擁有部分的公共管理權(quán)力。最后一種類型實際上是一種公共性和私人性的結(jié)合，這種結(jié)合就是除了非政府公共管理組織之外的公共管理行為。這種管理有時是一種政府性的公共管理，有時是具備較為明顯的私人性質(zhì)，這兩種不同性質(zhì)互相之間交疊在這一種類型之中。
二、公共管理當中的行政生態(tài)問題
通過以上分析可以看出，中國的公共管理和政府的行政管理實際上是密不可分的。政府作為公共管理的主體因素，其發(fā)展的健康程度是公共管理理論以及實踐層而所需要關(guān)注的一個重要問題。而如果把政府這個公共管理的主體作為一個完備的系統(tǒng)來看，那么政府自身是具備一定的生態(tài)的，這種生態(tài)從政府的行政行為當中產(chǎn)生，因此也可以稱為一種行政生態(tài)。
關(guān)鍵詞：新公共管理運動；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革；企業(yè)型政府
20世紀70年代以來，西方發(fā)達資本主義國家為了擺脫“福利國家”制度帶來的困境，都實行了政府改造運動。雖然這一改革浪潮在各國的名稱不同，但實質(zhì)上都是將私營企業(yè)管理的一整套原理和技術(shù)運用于政府部門的公共管理。它對以往的傳統(tǒng)公共行政模式采取了否定和批判的態(tài)度，要求建立與以往不同的公共行政模式和為社會公眾服務(wù)的公共管理組織。雖然西方的新公共管理運動具有其獨特的歷史背景和文化條件，但是其獨特的管理和服務(wù)理念對世界任何國家都具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。本文試圖在對西方公共管理運動的理論基礎(chǔ)和特征進行闡釋的基礎(chǔ)上，挖掘可供當前我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革借鑒的經(jīng)驗。
一、新公共管理運動的內(nèi)涵及實質(zhì)
“新公共管理”是一種國際性的思潮和運動,它起源于美國、英國、新西蘭和澳大利亞,并迅速擴展到其他西方國家。新公共管理運動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域范式的轉(zhuǎn)變。有如休斯（OHughes）在《公共行政與管理》一書中所說：“自從80年代中期以來,發(fā)達國家的公共部門管理已發(fā)生了轉(zhuǎn)變,曾經(jīng)在本世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政管理的那種刻板（僵化）、層級官僚體制形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N靈活的、以市場為基礎(chǔ)的（新）公共管理形式。后者并不是一種改革事務(wù)或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會關(guān)系的一種深刻變化。傳統(tǒng)的公共行政在理論與實踐上都已受到懷疑。新公共管理的采納意味著公共部門管理領(lǐng)域中新范式的出現(xiàn)?！笨傮w而言，新公共管理具有與傳統(tǒng)的公共行政不同的理論基礎(chǔ)和特征。
（一）新公共管理的理論基礎(chǔ)
如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治和行政二分論和韋伯的科層制理論為其理論支點的話，那么新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。
首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的行動都是為追求自身的利益，都希望以最小的成本獲得最大利益）的假設(shè)中獲得政府績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效益的依據(jù)；從成本―效益對比分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據(jù)等。
其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對私營部門來說，產(chǎn)出就是為了追求利潤，在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，人員具有較強的流動性，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等。
總之，新公共管理從私營部門的管理方式出發(fā)認為，那些私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。這也奠定了新公共管理運動的獨特內(nèi)涵和改革走向。
（二）新公共管理的特征
新公共管理是個非常龐雜的概念，它既指在當代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進行的改革運動，又指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，同時還指一種新的公共行政模式。其名稱在西方各國也不盡相同，如在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在英國叫“管理主義”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
1、以顧客為導(dǎo)向，引入私營部門的管理方法，建立企業(yè)型政府。新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行定位：即政府不再是高高在上的官僚機構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負責任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強對社會公眾需要的回應(yīng)能力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標準、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站式”服務(wù)等，就是在這種新的政府―社會關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴展政府干預(yù)，擴大公共部門的職能和規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門參與市場競爭，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門的某些服務(wù)。但是需要明確的是，許多新公共管理的擁護者和支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本——效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。
2、引入競爭機制，注重政府服務(wù)效率和質(zhì)量。與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理重視政府活動的產(chǎn)出和效果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予公務(wù)人員以職、權(quán)、責，如在計劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃，強調(diào)對預(yù)算的目標和總量控制，給基層公務(wù)人員在資源配置、人員安排等方面充分的自，以適應(yīng)公眾不斷變化的需求。同時，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政法規(guī)、制度控制，實現(xiàn)嚴格的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據(jù)績效評價標準對目標完成情況進行測量和評估，由此達到經(jīng)濟、效率和效果等三大變量。在人事管理體制上，新公共管理重視對人力資源的管理和開發(fā)，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作成績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。
3、強調(diào)“政務(wù)”和“事務(wù)”的合作。在看待“政務(wù)”與“事務(wù)”的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離，強調(diào)文官保持政治中立；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動關(guān)系。主張讓文官參與政策的制定過程，并承擔相應(yīng)的責任，以保持他們的政治責任感，而不應(yīng)將政策制定和具體管理職能截然分開。這樣不僅可以使文官承擔相應(yīng)
的政治責任，而且可以挖掘文官在專業(yè)知識、信息、任期等方面的優(yōu)勢以提高政策制定和執(zhí)行的效益。
二、對新公共管理運動的述評
西方的新公共管理運動對西方國家政府的公共行政產(chǎn)生了巨大影響。在西方官僚制政府的運行陷入困頓的情況下，它提出的一系列主張和革新作為人類的一種革新范式和實踐模式，反映了人類社會在進入信息化時代和全球化時代后對各國政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面實現(xiàn)了對傳統(tǒng)公共行政的突破。
（一）適應(yīng)了時展的要求
經(jīng)濟的市場化、全球化以及社會信息化，必然要求各國政府采取更加靈活高效的管理體制。與以往工業(yè)社會相適應(yīng)的傳統(tǒng)官僚制不應(yīng)主導(dǎo)公共行政的指向，其科層制的管理方式、僵化的公共組織和絕對統(tǒng)一的公共服務(wù)的做法，都應(yīng)該被納入新公共管理的改革浪潮之中。這是時展的必然要求和趨勢。
（二）積極探索了解決傳統(tǒng)行政管理體制弊病的途徑和方式
對傳統(tǒng)的官僚體制所生成的財政開支、人員膨脹、機構(gòu)臃腫、效率低下、士氣不振等弊病，新公共管理運動采取的企業(yè)化、市場化、競爭制等措施在很大程度上緩解和解決了這些弊病。
（三）把當代政府改革和公共行政推向了一個新的階段
1、它否定了傳統(tǒng)行政所持有的政治和行政二分法，主張公務(wù)員參與政府政策的制定，認為這樣更有利于實現(xiàn)良好的治理。
2、主張公共服務(wù)市場化，主張政府和企業(yè)在提供公共服務(wù)方面進行有效的競爭，確立了政府和市場的新型關(guān)系。
3、強調(diào)公共服務(wù)的顧客導(dǎo)向，提倡回應(yīng)，將群眾的滿意度作為評價政府績效的標準。
4、主張政府部門的領(lǐng)導(dǎo)者具有企業(yè)家的精神，以有效整合和利用各種資源，追求效益的最大化。
5、主張精簡機構(gòu)和人員，減少管理層級，以消除官僚制的繁雜。這些措施都是對傳統(tǒng)行政管理理念和措施的顛覆，開辟了公共管理的新時代。
（四）存在著一系列的缺陷
1、片面追求政府的企業(yè)化管理原則，抹殺了公共部門與私營部門的本質(zhì)區(qū)別。公共部門與私營部門的根本不同在于，政府部門追求公共利益最大化的公共性原則和私營部門以營利為目的的利潤最大化原則。新公共管理過于強調(diào)公共部門企業(yè)化，必然導(dǎo)致公共管理部門對公共利益的逃避，造成對公共利益的侵蝕。政府的存在是為了維護公共利益的實現(xiàn)，“自由市場這支看不見的手，盡管它有不可懷疑的力量，但是他們不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持樂觀進步態(tài)度的社會目標的實現(xiàn)”。在市場經(jīng)濟條件下，如從本質(zhì)上混淆政府與企業(yè)等私營部門的區(qū)別，最終會從根本上喪失公共利益。因此，政府的管理可以借鑒私營部門的管理方法，但不能全盤套搬。
2、過于注重效率原則，容易導(dǎo)致政府忽略其所肩負的政治民主責任。追求效率是政府在公共管理過程中的重要環(huán)節(jié)，但公共管理的本質(zhì)是以民主為基石，強調(diào)追求人民、自由平等權(quán)利、社會公正、公共利益和社會責任等多元價值，過于強調(diào)效率必然導(dǎo)致社會公正和長期公共利益的缺失。
三、新公共管理運動對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的啟示
新公共管理是當代西方社會行政改革的一個潮流，雖然它還存在如上的一些缺陷，但總體來說是現(xiàn)代政府改革的一個趨勢和方向。盡管我國是一個初步建立起市場經(jīng)濟體制的國家，具體國情與西方國家存在一定程度的差別，公共管理的水平和行政改革所面臨的問題與西方國家也有許多不同之處，但是西方國家新公共管理的一些思想和操作方案對我國各級政府的改革仍然具有啟發(fā)和借鑒作用。
（一）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的職能范圍和權(quán)力邊界
西方國家政府職能的大幅度擴張始于20世紀30年代中期，經(jīng)過幾十年的演變，政府規(guī)模急劇擴張，財政開支大副增長，最終在70年代形成嚴重的財政危機。這促使人們對以往政府的職能范圍進行思考，反思以往政府無所不能、無所不包的行政方式進行反思。就我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，也經(jīng)歷了一個職能不斷調(diào)整和機構(gòu)不斷膨脹的過程，最終導(dǎo)致了近年來大規(guī)模的機構(gòu)和人員精簡。這種現(xiàn)象主要反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機構(gòu)和人員的增減方面，可以說鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的重要環(huán)節(jié)。
就我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革來說，最重要的是明確其在特定歷史階段的職能和使命，根據(jù)宏觀政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境的要求確定其具體職能，依其承擔的職能來進行機構(gòu)和人員配置。具體要劃清哪些基層事務(wù)是由政府直接管理的，哪些公共服務(wù)可以通過市場化和社會化手段來提供的。對于由政府承擔的事務(wù)要設(shè)置相應(yīng)的機構(gòu)和人員，對于可以回歸社會的公共事務(wù)要大膽放權(quán)。
（二）引入競爭機制，增強工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位從業(yè)人員的工作積極性，提高基層公共服務(wù)的質(zhì)量和效率
鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的活力來源于有效的競爭激勵機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的競爭來源于兩個方面，即人才崗位的競爭和公共服務(wù)的競爭。長期以來，在人事方面，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位缺乏有效的競爭機制，人浮于事，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位職能的虛化；在基層公共服務(wù)方面，實行的是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位獨包獨攬，缺乏有效的競爭，各種市場主體和公共組織被排除在公共服務(wù)提供主體之外。因此，提高我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的活力和服務(wù)水平，一方面要加強事業(yè)單位內(nèi)部的人事制度改革，切實引入人事競爭制度，打破只進不出、只上不下的傳統(tǒng)思想觀念，形成能者上、庸者下的人才流動機制；另一方面，對于可以實行市場化和社會化方式供給的公共服務(wù)項目，要吸收社會力量參與競爭，形成事業(yè)單位和社會組織競爭的局面，以提高基層公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。
（三）推進基層公共事務(wù)管理改革
管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的重要職能。推進基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)管理體制改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容。這需要在資金來源、資金監(jiān)管、工作思路上等方面進行相應(yīng)的改革。
1、加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的投入。就西方國家來說，新公共管理有效施行的一個重要條件是國家財政對公共服務(wù)的有效保障。長期以來，在城鄉(xiāng)二元體制下，我國政府對農(nóng)村基層公共事務(wù)的投入較為薄弱。在以城帶鄉(xiāng)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的新形勢下，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，進一步加大對農(nóng)村公共事業(yè)的投入，這既是加快農(nóng)村發(fā)展的需要，也是促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的需要。
2、加強對基層公共財政制度進行改革，優(yōu)化公共財政資金的投資渠道，增強對公共財政資金的監(jiān)管力度，提高資金的使用效率。目前，一方面國家對農(nóng)村基層公共事務(wù)投入的資金較少，亟需加大資金投入力度；另一方面，財政投入資金的使用效益極低，亟需優(yōu)化財政資金的投入渠道和強化對投入資金的監(jiān)管。
3、對一些公共服務(wù)項目，可以實行合同承包，吸納社會力量和資金的參與。當前，一些地方對公共事業(yè)民營化進行了大膽的探索，但總體而言，這些改革設(shè)想還處于初始階段，規(guī)模較小，相關(guān)制度還需要完善。對于可以實行外包的公共服務(wù)項目，可以實行合同承包，嚴格規(guī)定服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標準，一方面可以提高基層公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，另一方面可以吸納社會力量的參與，實現(xiàn)公共服務(wù)主體的多元化，從而減輕政府的負擔。通過相關(guān)的探索，形成制度化的措施來改善基層公共服務(wù)狀況。
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