發(fā)布時(shí)間：2023-09-19 16:19:51
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的新頒布的土地管理法樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
【關(guān)鍵詞】土地行政案件；認(rèn)定；法律
前言
《行政訴訟法》頒布實(shí)施以來，土地行政案件逐步增多，處理土地行政案件需要事實(shí)和法律的認(rèn)定，切實(shí)解決土行政案件。
近年來，隨著土地行政案件數(shù)量的增多，土地行政案件類型也隨之增多，在審判實(shí)踐中不斷出現(xiàn)新情況、新問題。歸納主要有以下幾個(gè)方面：
1 土地確權(quán)行政案件
《土地管理法》第十六條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院。
土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，簡(jiǎn)稱土地權(quán)屬爭(zhēng)議，是指行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間、單位與單位之間發(fā)生的爭(zhēng)議，通過調(diào)查和調(diào)解工作，最后對(duì)土地權(quán)屬作出處理決定。此類案件到法院，應(yīng)作為確權(quán)案件來審理。
土地確權(quán)案件有以下特點(diǎn)：一是土地權(quán)屬爭(zhēng)議，以人民政府先行處理為前提，當(dāng)事人對(duì)人民政府的處理決定不服，才能向人民法院；二是爭(zhēng)議的土地權(quán)屬處于不確定狀態(tài)，當(dāng)事人對(duì)其權(quán)屬不明確，由于歷史等原因，缺乏有效證據(jù)，長(zhǎng)期以來形成爭(zhēng)議。三是此類屬于裁決類案件，訴訟中均涉及第三人的合法權(quán)益。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定以及上述特點(diǎn)，處理此類土地確權(quán)案件，應(yīng)注意以下幾個(gè)方面的問題：
1.1 訴訟主體問題。
首先是縣級(jí)以上人民政府委托縣級(jí)以上國(guó)土資源行政主管部門處理權(quán)屬爭(zhēng)議，國(guó)土主管部門能否以自己的名義作出處理決定的問題，按照《土地管理法》第十六條的規(guī)定，只有鄉(xiāng)級(jí)以上人民政府有權(quán)作出土地權(quán)屬處理決定，國(guó)土資源部門不能以自己的名義作出處理決定。人民政府處理權(quán)屬爭(zhēng)議還存在處理權(quán)限問題，單位之間的爭(zhēng)議只能由縣級(jí)以上人民政府處理，個(gè)人之間、個(gè)人與單位的爭(zhēng)議可以由鄉(xiāng)級(jí)人民或者縣級(jí)人民政府處理?？傊恋貦?quán)屬處理決定只能由人民政府作出處理決定。國(guó)土資源部《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第四條也有相同的規(guī)定，縣級(jí)以上國(guó)土資源行政主管部門負(fù)責(zé)土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件的調(diào)查和調(diào)解工作；對(duì)需要依法作出處理決定的，擬定處理意見，報(bào)同級(jí)人民政府作出處理決定。
1.2 事實(shí)認(rèn)定問題
土地確權(quán)案件由于歷史、客觀等原因，土地權(quán)屬不明確，長(zhǎng)時(shí)間存在爭(zhēng)議，大多數(shù)缺乏有效證據(jù)，給審理土地確權(quán)案件帶來一定的困難。特別是海南，、“四固定”不徹底，以及在后來一系列政治運(yùn)動(dòng)中土地權(quán)屬發(fā)生多次變更，歷史遺留問題多，且缺少書面形式的文字記載，時(shí)間長(zhǎng)，地形地貌已變，難于認(rèn)定。土地確權(quán)案件，多發(fā)生在農(nóng)村，涉及面廣，政策性強(qiáng)，土地作為農(nóng)民的生產(chǎn)、生活資料，與農(nóng)民關(guān)系非常之大，特別是改革開放后，土地利用價(jià)值不斷提高，發(fā)生的糾紛也隨之增加。由于存在以上諸多原因，所以處理土地確權(quán)案件，要尊重歷史，尊重現(xiàn)實(shí)，要從有利于國(guó)家建設(shè)，有利于生產(chǎn)、生活，有利于管理和利用的角度來處理爭(zhēng)議。對(duì)時(shí)的土地證、1962年的“四固定”以及以后的一系列變化情況，要綜合分析認(rèn)定。
1.3 適用法律問題
土地權(quán)屬糾紛歷史遺留問題多，處理此類案件應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同時(shí)期的法律法規(guī)和政策，還應(yīng)當(dāng)參照有關(guān)的規(guī)章，如國(guó)家土地管理局關(guān)于《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)若干規(guī)定》。土地確權(quán)案件，多為歷史遺留問題，當(dāng)時(shí)無法律規(guī)定，時(shí)過境遷，缺乏有效證據(jù)，處理難度大，以上兩個(gè)規(guī)章對(duì)處理歷史問題作了較為全面詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)處理不同時(shí)期的土地糾紛起到一定的作用。
2 土地違法行政案件
《土地管理法》第六十六條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。土地監(jiān)督的主體是縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門，包括國(guó)土資源部、省、自治區(qū)、直轄市土地行政主管部門、設(shè)區(qū)的市、自治州土地行政主管部門和縣級(jí)土地行政主管部門。鄉(xiāng)級(jí)人民政府沒有監(jiān)督檢查的職權(quán)，不是監(jiān)督檢查的主體。土地管理所作為派出機(jī)構(gòu)，也不是土地管理監(jiān)督檢查的主體。土地監(jiān)察的對(duì)象是違反土地管理法律、法規(guī)和行為，既包括單位和個(gè)人的違法行為，也包括地方人民政府和土地行政主管部門自身的違法行為。新的《土地管理法》強(qiáng)化土地管理，加大了土地執(zhí)法力度，明確檢查監(jiān)督職責(zé)，并賦予一定的權(quán)力和可以采取的措施：查閱和復(fù)制權(quán)、要求有關(guān)單位或者個(gè)人作出說明的權(quán)力、現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)權(quán)、制止權(quán)、行政處分建議權(quán)、直接行政處分權(quán)、土地犯罪的移送權(quán)、排除妨礙權(quán)等。
新的《土地管理法》加大了對(duì)土地違法行為的處罰力度，對(duì)禁止性條款在法律責(zé)任中都有相應(yīng)的處罰條款。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，違反土地管理法律、法規(guī)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任主要是：一種是行政法律責(zé)任，包括行政處罰和行政處分，一種是刑事責(zé)任。在審判實(shí)踐中，與土地違法行政案件聯(lián)系較多的是行政處罰，其種類包括限期拆除違法建筑、沒收違法所得罰款、責(zé)令交還土地等四種。
土地違法行政案件與土地確權(quán)案件相比，在審理中，違法行為容易認(rèn)定，《土地管理法》第七章法律責(zé)任有明確的規(guī)定，且也有相應(yīng)的處罰條款，《土地管理法實(shí)施條例》第七章法律責(zé)任中對(duì)處罰作出更具體的規(guī)定。土地違法行為主要有以下幾類：
2.1 買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的違法行為。《土地管理法》第七十三條、第八十一條對(duì)此違法行為作了規(guī)定。我國(guó)實(shí)行土地公有制，國(guó)家所有和農(nóng)民集體所有權(quán)，單位和個(gè)人只享有對(duì)國(guó)有土地的使用權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返诙l第三款規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。國(guó)家所有和農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)均不得轉(zhuǎn)讓，國(guó)有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！吨腥A人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓都作了規(guī)定。
2.2 破壞耕地的違法行為。我國(guó)人口多，耕地少，后備資源不足，耕地保護(hù)是土地管理工作的重中之重?！锻恋毓芾矸ā返谄呤臈l規(guī)定，違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級(jí)以上人民政府行政主管部門責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。新的《土地管理法》加強(qiáng)了對(duì)耕地的保護(hù)，建立耕地占補(bǔ)平衡制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度等，從根本上起到保護(hù)耕地的作用。
2.3 未經(jīng)批準(zhǔn)占地的違法行為。《土地管理法》第七十六條、七十七條對(duì)此違法行為作了規(guī)定。違法行為可分為三種形式：一是未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用土地；二是采取各種欺騙手段，騙取批準(zhǔn)而非法占用土地；三是超過批準(zhǔn)的數(shù)量，多占土地；四是超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，多占土地。未經(jīng)批準(zhǔn)是指行為人沒有取得任何批準(zhǔn)文件而擅自使用土地的行為。認(rèn)定騙取批準(zhǔn)非法占地，應(yīng)把握好三個(gè)條件：一是行為人申請(qǐng)用地時(shí)有騙取批準(zhǔn)的主觀故意，如隱瞞或者虛構(gòu)戶籍人口數(shù)量、隱瞞原土地使用面積或土地利用現(xiàn)狀、將耕地申報(bào)為非耕地等。二是行為人實(shí)施騙取行為后，已經(jīng)取得用地批準(zhǔn)文件，沒有取得的，其騙取批準(zhǔn)行為不能成立。已經(jīng)取得的，但其批準(zhǔn)文件是無效的，其騙取行為依然成立。三是行為人已經(jīng)實(shí)施了占地行為。農(nóng)村居民非法占用土地建住宅的表現(xiàn)形式與上述形式基本一樣，區(qū)別主要是主體是農(nóng)村居民。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)法；行政法；界限
作為新興的法律部門，經(jīng)濟(jì)法與傳統(tǒng)的民商法和行政法存在著“天然”的聯(lián)系。正如施米托夫教授在分析英國(guó)經(jīng)濟(jì)法的要領(lǐng)時(shí)所指出的：“經(jīng)濟(jì)法應(yīng)位于商法與行政法之間。它與商法分享對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的調(diào)整，與行政法分擔(dān)政府管理的職能?！盵1]關(guān)于經(jīng)濟(jì)法與民商法的界限，隨著民法通則的頒布和民商事立法的完善，法學(xué)界的看法已基本趨于一致了。但經(jīng)濟(jì)法和行政法的界限如何劃分，這仍然是一個(gè)有待探討的問題。有不少專著、文章都對(duì)此問題進(jìn)行了論述，但顯得過于抽象，本文意在通過對(duì)土地管理法的分析來具體論述經(jīng)濟(jì)法與行政法之關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)特征能被較直觀地把握。
對(duì)土地可從不同角度進(jìn)行觀察。首先，它是民法上的物；其次，它是一種不可再生的資源；再次，它又是行政管理指向的對(duì)象。我國(guó)的土地管理法正是基于土地的“物”、“資源”及“管理對(duì)象”的多重屬性進(jìn)行綜合性立法的。因此它集民事性規(guī)范于一體。而其中經(jīng)濟(jì)性規(guī)范占著很大的比重?！锻恋毓芾矸ā饭卜职苏拢倓t（第1章）、法律責(zé)任（第7章）、附則（第8章）外，土地的所有權(quán)和使用權(quán)（第2章）主要由民事規(guī)范構(gòu)成，監(jiān)督檢查（第6章）主要由行政性規(guī)范組成，其余三章，即土地利用總體規(guī)劃（第3章）、耕地保護(hù)（第5章）、建設(shè)用地（第6章）基本上是經(jīng)濟(jì)性規(guī)范，只是個(gè)別兼具行政性規(guī)范屬性。
土地管理法中這些經(jīng)濟(jì)性規(guī)范所涉及的內(nèi)容包括：立法宗旨（第1條）、基本國(guó)策（第3條）、土地用途管制制度（第4條）、土地利用總體規(guī)劃制度（第17條）、建設(shè)用地總量控制制度（第24條）、土地調(diào)查制度（第27條）、土地統(tǒng)計(jì)制度（第29條）、建立土地管理信息系統(tǒng)對(duì)土地利用進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度（第30條）、占用耕地補(bǔ)償制度（第31條）、基本農(nóng)田保護(hù)制度（第34條）、土地劃撥制度（第54條）、土地有償使用費(fèi)專項(xiàng)使用制度（第55條）等。此外，還有一些關(guān)于促導(dǎo)性措施的規(guī)定，如關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定（第7條）、鼓勵(lì)開發(fā)未利用土地（第38條）、鼓勵(lì)土地整理（第41條）、支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營(yíng)、興辦企業(yè)（第50條）等。還有一些特殊的規(guī)定，如關(guān)于增加安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定（第47條）、征地補(bǔ)償方案須聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見的規(guī)定（第48條）等。
上述這些規(guī)定，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的一些特性，以此為基礎(chǔ)可分析出經(jīng)濟(jì)法與行政法的如下差異：
首先，經(jīng)濟(jì)法與行政法調(diào)整的社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域及其調(diào)整宗旨不同。經(jīng)濟(jì)法，又可稱之為經(jīng)濟(jì)政策法，是國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律規(guī)范的總稱，其宗旨是執(zhí)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。如國(guó)家針對(duì)耕地嚴(yán)重流失，建設(shè)用地外延式擴(kuò)張的現(xiàn)狀，基于“社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展“的認(rèn)識(shí)，提出了”十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地“的基本國(guó)策，為了執(zhí)行這一國(guó)策，于是進(jìn)一步完善了《土地管理法》，以法律的形式將上述政策要求制度化、規(guī)范化。由此可見，經(jīng)濟(jì)法帶有極強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)政策性，是國(guó)家貫徹經(jīng)濟(jì)政策的手段。就其宗旨而言，是為社會(huì)公益的。如為了確保現(xiàn)有耕地規(guī)模，防止農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，土地管理法規(guī)定了土地用途管制制度，占用耕地補(bǔ)償制度，在農(nóng)用地內(nèi)，又劃出基本農(nóng)田進(jìn)行特殊保護(hù)，這都是基于我國(guó)耕地面積有限、開墾潛力不大、農(nóng)村人口眾多這一現(xiàn)狀考慮的，以期達(dá)到確保農(nóng)民生活水平、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定及社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)公益目的。因此，國(guó)家一定階段特定的經(jīng)濟(jì)政策是經(jīng)濟(jì)立法的依據(jù)，保證該經(jīng)濟(jì)政策所確定的社會(huì)公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)法的功能和宗旨，它有著特定的、具體的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容。行政法則與此不同，行政法以國(guó)家行政主體的設(shè)置及其職權(quán)行使為其調(diào)整領(lǐng)域，其宗旨是保障國(guó)家行政職權(quán)的依法行使和行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)的侵害。英美法系和大陸法系由于歷史傳統(tǒng)不同，關(guān)于行政的認(rèn)識(shí)也存在著差異。英美法系側(cè)重于控權(quán)說，重視程序規(guī)則，認(rèn)為“行政法涉及對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)；行使行政權(quán)力必須遵從的方式（主要強(qiáng)調(diào)法定程序規(guī)則）；以及對(duì)行政行為的司法審查”[2].而大陸法系側(cè)重于保權(quán)說，以行政職權(quán)及其行使作為研究中心，“強(qiáng)調(diào)的是行政行為，即作有效意思表示的主體資格，意思表示的有效成立要件，有效意思表示的法律效力（意思先定力、公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力），有瑕疵意思表示的補(bǔ)救和違法意思表示的法律責(zé)任，以及緊急狀態(tài)下的意思表示問題”[3].由此，不管是英美法系的行政法，還是大陸法系的行政法，都不十分關(guān)心行政管理活動(dòng)的具體社會(huì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)容及其要實(shí)現(xiàn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策目的。這是行政法區(qū)別于經(jīng)濟(jì)法的一個(gè)根本點(diǎn)。以我國(guó)土地管理法第6章“監(jiān)督檢查”為例，該章規(guī)定了監(jiān)督檢查的主體（第66條）、可以采取的措施即職權(quán)（第67條）、關(guān)于身份公開的程序規(guī)則（第68條）、其他職權(quán)及公法上負(fù)擔(dān)的義務(wù)（第68、70、71、72條）等。這些規(guī)定充分關(guān)注的只是行政組織及其權(quán)力設(shè)置、行使、制約、監(jiān)督，而不大關(guān)心活動(dòng)的具體經(jīng)濟(jì)內(nèi)容和要實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)?？傊?jīng)濟(jì)法和行政法都分擔(dān)國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)的職能，但其側(cè)重點(diǎn)不同，前者側(cè)重管理的具體內(nèi)容和要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，后者側(cè)重于管理主體及其職權(quán)。
其次，經(jīng)濟(jì)法與行政法立法上所遵循的科學(xué)原理不同。經(jīng)濟(jì)法主要以經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理為指導(dǎo)，如土地管理法規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃制度、土地調(diào)查制度、土地統(tǒng)計(jì)制度、土地利用監(jiān)測(cè)制度等，就是在經(jīng)濟(jì)學(xué)原理的指導(dǎo)下，將一定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)手段運(yùn)用于土地管理，以期達(dá)到土地資源的科學(xué)、合理地開發(fā)、利用和保護(hù)。在這里，立法只不過使其獲得了強(qiáng)制執(zhí)行和一體遵循的效力而已。行政法則主要以政治學(xué)原理為指導(dǎo)。如土地管理法關(guān)于土地利用總體規(guī)劃實(shí)行分級(jí)審批的規(guī)定（第21條）、將土地利用年度計(jì)劃的執(zhí)行情況列為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況的內(nèi)容的規(guī)定（第25條）、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的規(guī)定（第44條）、關(guān)于監(jiān)督檢查的規(guī)定（第6章）以及關(guān)于行政責(zé)任、行政救濟(jì)的規(guī)定（第7章）等，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間，行政機(jī)關(guān)上下級(jí)和管理相對(duì)人之間相互監(jiān)督的關(guān)系，這些都是政治學(xué)分權(quán)制衡原理的運(yùn)用。
再次，經(jīng)濟(jì)法與行政法追求的法律實(shí)施所要達(dá)到的社會(huì)效果不同。法律的實(shí)施效果指法律的實(shí)施對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治生活產(chǎn)生的影響。這種影響有積極的，也有消極的，而法律所追求的則是積極的影響。經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施追求的是，它所執(zhí)行的特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)得到全部或部分的實(shí)現(xiàn)，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)呈協(xié)調(diào)有序持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。就土地管理法而言，是要通過實(shí)施實(shí)現(xiàn)土地資源開發(fā)、利用、保護(hù)的科學(xué)化、合理化，耕地得到了切實(shí)有效的保護(hù)，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)在此基礎(chǔ)上能夠得以持續(xù)發(fā)展。而行政法實(shí)施要追求的是，國(guó)家行政管理活動(dòng)的民主化、法治化，即依法行政。具體言之，就是行政主體的設(shè)置、職權(quán)必須有明確的法律依據(jù)，行政活動(dòng)做到合法、合理，一旦違法，則承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。還是以土地管理法為例，它的實(shí)施在行政方面就是要實(shí)現(xiàn)土地行政管理的法治化，使國(guó)家的土地行政管理職能得到實(shí)現(xiàn)。總之，經(jīng)濟(jì)法追求的是社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率和有序，行政法追求的是國(guó)家政治生活的規(guī)范和進(jìn)步。
最后，從經(jīng)濟(jì)法與行政法既相區(qū)別又相滲透的客觀現(xiàn)實(shí)和辯證關(guān)系出發(fā)，應(yīng)該注意到二者間的界限具有相對(duì)性。就法律部門的劃分而言，具有主觀性的一面，它并不是法律現(xiàn)象客觀的必然的界限所惟一導(dǎo)致的。這正如有的學(xué)者所指出的：“法的部門劃分是相對(duì)的，具有一定的模糊性，這是由立法和法學(xué)的主觀性決定的。這種相對(duì)性主要表現(xiàn)為法律部門之間的交叉性和層次包容性，也表現(xiàn)為同一項(xiàng)法規(guī)在不同的國(guó)家或不同時(shí)期可以屬于不同的法律部門。“[4]而一個(gè)時(shí)期以來，我國(guó)的一些法學(xué)者卻未能足夠認(rèn)識(shí)這種法的部門劃分的相對(duì)性。有的行政法學(xué)者基于經(jīng)濟(jì)法調(diào)整手段的不完備、無獨(dú)立的責(zé)任制度等，就否認(rèn)經(jīng)濟(jì)法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門的地位；而一些經(jīng)濟(jì)法學(xué)者則從論證經(jīng)濟(jì)法有不同于其他法律部門的獨(dú)立的、完整的調(diào)整手段和責(zé)任制度出發(fā)，沒有令人信服地論證經(jīng)濟(jì)法具有像民法、刑法、行政法這些傳統(tǒng)的法的部門那樣所具有的全部特征。與此不同的是，有的學(xué)者獨(dú)辟蹊徑，從反思和重新確立法的部門劃分標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，既看到了經(jīng)濟(jì)法與行政法的差異，又看到了兩者的交叉、重疊，既論證了經(jīng)濟(jì)法作為一個(gè)獨(dú)立部門法的地位，同時(shí)也”純化“了行政法的研究范圍。更難能可貴的是，他們從法律史的角度指出了新興法律部門對(duì)傳統(tǒng)法律部門在制度上大量借鑒的客觀現(xiàn)象[5].總之，經(jīng)濟(jì)法與行政法二者間的界限是相對(duì)的，經(jīng)濟(jì)法在調(diào)整手段和責(zé)任制度方面大量地借鑒了行政法的某些做法；同樣，也不能以此否認(rèn)二者是不同的獨(dú)立的部門法。得注意的是，現(xiàn)代法律更加關(guān)注特定的社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域和特定事項(xiàng)。在立法上，一方面，新的法律部門不斷出現(xiàn)；另一方面，法律部門相互滲透和綜合性法律文件的制定。前者如環(huán)境法、社會(huì)保障法等，后者如本文分析的土地管理法。這在法學(xué)上，既要求具有開拓意識(shí)的新領(lǐng)域的法學(xué)工作者的涌現(xiàn)，也要求不同部門的法學(xué)者對(duì)同一立法文件從各自的學(xué)科背景出發(fā)進(jìn)行研究和闡釋，不是相互否定，爭(zhēng)奪地盤，而是合理分工，相互促進(jìn)，共同繁榮法學(xué)事業(yè)。
注釋：
[1]（英）施米托夫：《國(guó)際貿(mào)易法文選》，趙秀文譯，中國(guó)大百科全書出版社1993年版，第32頁。
[2]（美）伯納德·施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年版，第2~3頁。
今年6月25日是第1*個(gè)全國(guó)“土地日”，也是《土地管理法》頒布20周年紀(jì)念日。為了搞好今年全國(guó)“土地日”宣傳活動(dòng)，按照市局的要求，我局積極安排部署，成立領(lǐng)導(dǎo)組并出臺(tái)了實(shí)施方案，開展了形式多樣、內(nèi)容豐富的宣傳活動(dòng)，取得了很好的宣傳教育效果，現(xiàn)將我局的宣傳活動(dòng)總結(jié)如下。
一、堅(jiān)持正確的指導(dǎo)思想
這次活動(dòng)我局堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想和“十六大”精神為指導(dǎo)，緊緊圍繞“依法合理用地，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展”重大意義和深刻內(nèi)涵，既用生動(dòng)的事例宣傳推廣依法合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地的好經(jīng)驗(yàn)，又對(duì)擾亂國(guó)土資源市場(chǎng)，侵占土地資產(chǎn)，亂批亂占土地的反面典型進(jìn)行曝光，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，增加了宣傳的深度和力度。同時(shí)也調(diào)動(dòng)和爭(zhēng)取了社會(huì)公眾的廣泛參與。
二、領(lǐng)導(dǎo)重視、及早安排
為了搞好此次宣傳活動(dòng)，加大宣傳力度，我局成立以王獻(xiàn)明局長(zhǎng)為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)組，早計(jì)劃、早準(zhǔn)備、早安排，確保人員、經(jīng)費(fèi)和效果三落實(shí)，為搞好“土地日”宣傳活動(dòng)，使這項(xiàng)工作無論從形式上、內(nèi)容上、廣度上、深度上、都要卓有成效提供了組織保障。
三、突出宣傳主題
今年全國(guó)“土地日”的宣傳主題為：依法合理用地，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。今年的宣傳我局結(jié)合實(shí)際，緊扣主題，大力宣傳《土地管理法》的主要內(nèi)容、基本精神，以及貫徹實(shí)施《土地管理法》對(duì)全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展、支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)、構(gòu)建和諧社會(huì)、提高我國(guó)土地管理和土地節(jié)約利用水平等所具有的重要意義和產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響。宣傳我國(guó)的土地資源國(guó)情和“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)土資源積極參與宏觀調(diào)控措施的宣傳，宣傳公開查處的土地違法案件，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。
四、采取了形式多樣、內(nèi)容豐富的宣傳活動(dòng)
此次宣傳既造成了很大的聲勢(shì)，又取得了很好的實(shí)效。在宣傳之前，我局積極加強(qiáng)策劃，注重創(chuàng)新，精心組織開展了一些有特色、有影響、有實(shí)效的宣傳活動(dòng)，壯大聲勢(shì)，吸引社會(huì)各界的廣泛參與。加強(qiáng)新聞宣傳，形成多種媒體共同參與、各展所長(zhǎng)的宣傳強(qiáng)勢(shì)，使“依法合理用地，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展”不斷深入人心，在全社會(huì)形成貫徹實(shí)施《土地管理法》、依法管地用地的濃厚氛圍，促進(jìn)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。
1、各鎮(zhèn)（街辦）分所制作了至少二塊宣傳版面，在“6.25”宣傳周內(nèi)，在各自鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）主要街道設(shè)立“土地日”咨詢點(diǎn)，散發(fā)宣傳材料3000多份，懸掛過街標(biāo)語四條，并邀請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦主要領(lǐng)導(dǎo)向過往群眾宣傳土地的政策法規(guī)，回答有關(guān)國(guó)土問題。
2、局機(jī)關(guān)在宣傳周內(nèi)組織宣傳車走村串巷流動(dòng)宣傳，在此期間派人對(duì)各鎮(zhèn)（街辦）的宣傳情況進(jìn)行了檢查。
但是督察之后的任務(wù)并不輕松。國(guó)土資源部副部長(zhǎng)李元在會(huì)議中透露，下一步的工作將集中解決三個(gè)問題：如何處理大量的未批先用土地？如何全面實(shí)施“招拍掛”（即招標(biāo)、拍賣和掛牌）？如何規(guī)范開發(fā)區(qū)用地？
早在8月11日，這次檢查開始后三天，國(guó)土資源部治理整頓督查辦公室就給出了一組數(shù)據(jù)，足以使得公眾管窺中國(guó)土地市場(chǎng)的混亂現(xiàn)狀。開始于去年底至今年初國(guó)土資源部的這一調(diào)查結(jié)果顯示：今年上半年全國(guó)各地共查出多年來產(chǎn)生的各類土地違法行為10.1萬起，其中今年發(fā)生5.3萬起。10.1萬起涉及土地面積39133.33公頃，其中耕地19400公頃。
消息人士透露，此次盤點(diǎn)全國(guó)土地使用狀況的結(jié)果不容樂觀，決策層已嚴(yán)令各地對(duì)違規(guī)行為限期整改，不合規(guī)的堅(jiān)決撤銷，有關(guān)部門還將組織核查。據(jù)說，高層的態(tài)度是，在整改中，“不能光對(duì)事不對(duì)人”。
開發(fā)區(qū)之禍
土地審批專用章又稱為“2號(hào)圖章”，根據(jù)1998年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，本應(yīng)屬于國(guó)土資源管理部門專用，但無錫市一些開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)也都配置上了這枚“千金之印”――這是他們以優(yōu)化招商引資環(huán)境的名義，從當(dāng)?shù)卣掷餇?zhēng)取到的。就在五部委督察組即將到達(dá)之前，除了當(dāng)?shù)貒?guó)土資源管理部門之外，其余的“2號(hào)圖章”都被收回并銷毀了。不過，在此之前，這枚章已經(jīng)在這些機(jī)構(gòu)手里掌管并使用了三年之久――大量的土地在這枚印章下流失了。
類似的情形在此次聯(lián)合督察組的行程中并不鮮見。一位專家在總結(jié)目前土地違規(guī)現(xiàn)象時(shí)指出，“地方政府違法，特別是建開發(fā)區(qū)亂占土地是其中突出的特點(diǎn)”，結(jié)果是“把本該由政府掌握的管地權(quán)，分散到了開發(fā)區(qū)管委會(huì)和‘指揮部’等本不具備土地管理權(quán)的機(jī)構(gòu)，造成一些開發(fā)區(qū)成為大量土地違規(guī)行為的滋生地，可以不按規(guī)劃計(jì)劃批地、不按法規(guī)搞‘招拍掛’、不按規(guī)定用途和批準(zhǔn)的條件搞建設(shè)?！?/p>
盡管在1998年修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中，已收緊批地權(quán)限，明確只有中央、省、市三級(jí)有權(quán)批地，對(duì)土地使用和交易的方式也陸續(xù)了出臺(tái)了相應(yīng)的國(guó)務(wù)院文件或部門法規(guī)予以細(xì)化，但是地方政府在實(shí)際的操作中卻自有一套做法，屢屢與國(guó)家法規(guī)相悖（詳見輔文《缺少的不是法規(guī)》）?！氨热绫本?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然可以與開發(fā)商簽合同批地?！痹螄?guó)土資源局局長(zhǎng)、此次督察負(fù)責(zé)人之一鄒玉川舉例說。
在此次五部委的突擊檢查中，四川省共清查出市、縣國(guó)土部門之外的非法供地主體327個(gè)，各個(gè)城市都存在著城區(qū)和開發(fā)區(qū)國(guó)土資源機(jī)構(gòu)與市局分離的情況。不少開發(fā)區(qū)成為突破國(guó)家法律政策的“特區(qū)”。
1996年，廣西欽州市委、市政府印發(fā)了《欽州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》，向開發(fā)區(qū)下放市級(jí)土地審批權(quán)，2002年10月，市政府又公布了《欽州市欽州港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理辦法（試行）》，繼續(xù)保留開發(fā)區(qū)市級(jí)土地審批權(quán)，開發(fā)區(qū)管委會(huì)可自行確定供地方式、土地出讓價(jià)格、可與用地單位簽訂土地出讓合同；并規(guī)定開發(fā)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃管理工作，“一書兩證”，行使市級(jí)規(guī)劃管理權(quán)。
2002年8月，陜西省人大出臺(tái)《陜西省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)土地管理規(guī)定》對(duì)開發(fā)區(qū)賦予了某些特權(quán)，如“開發(fā)區(qū)管委會(huì)可以根據(jù)派出政府的授權(quán)，……對(duì)開發(fā)區(qū)內(nèi)的土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一出讓和統(tǒng)一管理?！薄柏?fù)責(zé)區(qū)內(nèi)土地使用權(quán)的出讓、具體組織建設(shè)項(xiàng)目供地……依法對(duì)于開發(fā)區(qū)內(nèi)的土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和參股實(shí)施管理?！?/p>
更有甚者，在督察過程中，還發(fā)現(xiàn)地方政府屢屢出臺(tái)與現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)直接沖突的文件。今年6月26日，貴陽市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加大招商引資工作力度的若干規(guī)定》，其中第九條規(guī)定：“各區(qū)（市、縣）對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可采用協(xié)議出讓方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)?！彪S后該規(guī)定還在媒體上進(jìn)行了公布。而此前一年，國(guó)土資源部已下發(fā)了11號(hào)文，要求各地以招投標(biāo)方式來進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性土地的出讓。
貴州省督察組指出，貴陽市的這一“土政策”有兩條嚴(yán)重錯(cuò)誤。一是將批地權(quán)交給了區(qū)一級(jí)政府，違反了《城市房地產(chǎn)管理法》及《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國(guó)務(wù)院55號(hào)令）中關(guān)于土地使用權(quán)的出讓，由市、縣一級(jí)政府進(jìn)行的規(guī)定。二是自2002年7月1日起實(shí)施的國(guó)土資源部11號(hào)文即《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》中已明確：“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓?！倍撘?guī)定籠統(tǒng)提出“建設(shè)用地可采用協(xié)議方式出讓土地”，明顯與國(guó)家法規(guī)政策相沖突。
如此不具用地政策基本常識(shí)的“低級(jí)錯(cuò)誤”，令人費(fèi)解。貴陽有關(guān)方面給出的解釋是，文件不是由當(dāng)?shù)貒?guó)土部門、而是由政府負(fù)責(zé)招商引資部門完成的。在五部委到達(dá)之前，貴陽市政府已于8月14日再次下文，修正了有關(guān)規(guī)定。
中國(guó)土地學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)，前國(guó)家國(guó)土資源局局長(zhǎng)鄒玉川，是這次掛職督察組長(zhǎng)之一，曾帶隊(duì)赴遼寧省、河北省和江蘇省三地督察。他向記者介紹說，國(guó)務(wù)院在7月18日剛剛了《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》，停止審批各項(xiàng)開發(fā)區(qū)，而一個(gè)省會(huì)城市就在一個(gè)星期之后的7月25日新批準(zhǔn)了七個(gè)開發(fā)區(qū)。督查組發(fā)現(xiàn)的當(dāng)天，省政府召開緊急常務(wù)辦公會(huì)，了這個(gè)決定。 “這不是睜著眼晴違法嗎？！”鄒玉川大搖其頭。
被壓低的“龍頭”
被地方突破的不僅有土地管理權(quán)限，作為土地管理另一道重要防線的國(guó)家土地利用總體規(guī)劃也屢屢成為被突破的對(duì)象。
“在世界各國(guó)，對(duì)土地都是實(shí)施規(guī)劃管理，土地利用總體規(guī)劃就是土地管理的龍頭?！?中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地經(jīng)濟(jì)系的嚴(yán)金明介紹說。但是規(guī)劃在現(xiàn)實(shí)中的效用卻不能不令他扼腕。我國(guó)自上而下建立起的五級(jí)土地利用總體規(guī)劃，在《土地管理法》中確立了至高無上的法律地位，但多年來，很多地區(qū)不顧本地實(shí)際，違反規(guī)劃批地和超規(guī)劃用地。城區(qū)規(guī)劃面積無度擴(kuò)張，以使得土地利用總體規(guī)劃名存實(shí)亡。
中國(guó)在1997年曾制定了至2010年的全國(guó)土地利用總體規(guī)劃。“可是到目前為止，用地指標(biāo)在包括浙江在內(nèi)的一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已差不多用完了。”嚴(yán)金明認(rèn)為，雖然存在客觀原因，但這首先應(yīng)歸因于中央與地方在土地使用問題上目標(biāo)并不一致，地方政府在操作中實(shí)際上把工業(yè)化和城市化等同于用地的非農(nóng)化。
國(guó)家在制定土地規(guī)劃時(shí)，第一考慮公平，第二考慮效益，且規(guī)劃動(dòng)輒十幾年，而地方上每屆政府的任期也就4年～5年，從政績(jī)上考慮總是效益第一，搞開發(fā)區(qū)都出現(xiàn)攀比現(xiàn)象?！澳阍诔菛|搞，我在城西搞?！倍讲旖M在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多開發(fā)區(qū)根本未得到有效利用，甚至荒蕪了。新任領(lǐng)導(dǎo)班子不管前任的項(xiàng)目，寧可再搞新的開發(fā)區(qū)。
大部分城市化和政績(jī)化的開發(fā)，都存在著違反規(guī)劃的情況。首先是濫用規(guī)劃修改權(quán)，“領(lǐng)導(dǎo)一句話，規(guī)劃就改了，在他們看來，規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫。”嚴(yán)金明說。實(shí)際上，在《土地管理法》中明確規(guī)定，下級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制，建設(shè)用地總量不得超過上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。而規(guī)劃審批權(quán)則只下放到省一級(jí)。地市一級(jí)的規(guī)劃變動(dòng)，如果是非農(nóng)業(yè)人口在50萬以上的，也需國(guó)務(wù)院一級(jí)來批。但有的地方是幾乎每逢規(guī)劃必然報(bào)改，“有的自認(rèn)為項(xiàng)目太復(fù)雜，或者需時(shí)較長(zhǎng)，所以干脆就未批先用，連修改規(guī)劃的申請(qǐng)都不上報(bào)?！?/p>
無視規(guī)劃，必然導(dǎo)致未批先用、多占多用、非法占地、違法交易等現(xiàn)象，鄒玉川引用國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)字說：在全國(guó)450個(gè)各類園區(qū)中，未依法批準(zhǔn)的就達(dá)310多個(gè)，將近68％是未批先用的?！岸嗾级嘤玫脑蛑皇堑胤秸惫?，招商引資，有產(chǎn)值無產(chǎn)值甚至倒貼也愿意?！?/p>
早在1995年建設(shè)部頒布的《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》中，開篇即規(guī)定了“開發(fā)區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)納入城市總體規(guī)劃?！绷硗猓皣?guó)務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)開發(fā)區(qū)的規(guī)劃管理工作。”
由于各開發(fā)區(qū)密度過高，形成競(jìng)爭(zhēng)，在招商引資時(shí)，壓低地價(jià)就成為一種必然?！斑@次督察過程中，發(fā)現(xiàn)河北和遼寧普遍存在利用效率低的情況，開發(fā)區(qū)內(nèi)單位面積的土地的產(chǎn)出及稅費(fèi)都較低?！编u玉川說。
“招拍掛”難局
從去年7月1日開始，按國(guó)土資源部的11號(hào)文，所有經(jīng)營(yíng)性用地，都必須通過招標(biāo)、拍賣和掛牌的公開方式進(jìn)行出讓?！暗浆F(xiàn)在為止，全國(guó)城市建設(shè)用地中協(xié)議出讓和公開交易的比例仍在80：20?！眹?yán)金明告訴記者。
“招拍掛”迄今得不到很多地方政府的青睞，在督察組專家看來，原因很多，但政府的違規(guī)行為及歷史遺留問題是主因。
很多地方政府將“招拍掛”當(dāng)做可用可不用的“先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”，而不是必須執(zhí)行的國(guó)家政策。有的地方干脆自行決定將“招拍”掛制度的執(zhí)行推遲到2004年。還有的地方政府先與開發(fā)商簽協(xié)議，后掛牌出讓，形成假掛牌。還有的在拍賣后又以各種名目暗地里返還出讓金，甚至干預(yù)“招拍掛”，擅自減免地價(jià)。
而對(duì)類似于北京這樣的大城市，則面臨另一個(gè)難題：由于經(jīng)營(yíng)性用地供應(yīng)過多，多頭供應(yīng)，導(dǎo)致土地公開交易難以進(jìn)行。一位業(yè)內(nèi)人士舉例說，某省會(huì)城市幾年來通過“招拍掛”方式出讓的土地只有25宗，面積僅千余畝，原因在于自1992年起，該市共批出房地產(chǎn)用地8萬余畝，用地單位已投入大量資金進(jìn)行前期工作，目前尚余2萬多畝已確定用地單位，只需繼續(xù)完善協(xié)議出讓手續(xù)。還有一個(gè)地方的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)在1998年之前自行批了大量房地產(chǎn)用地，近年大量竣工積壓，給下一步的“招拍掛”增加難度。
專家指出，以地?fù)Q橋、以地?fù)Q路在一些地區(qū)普遍實(shí)行，也在相當(dāng)程度上排斥了“招拍掛”的競(jìng)爭(zhēng)。在西部某市，幾年來只成功出讓一宗國(guó)有土地。另外，企業(yè)改制、城中村改造、舊城改造等涉及的土地出讓，都游離于“招拍掛”之外。還有一些地方政府通過變更土地用途、捆綁成片開發(fā)、以地抵債等方式，規(guī)避公開交易。
五部委督察組的領(lǐng)隊(duì)人之一，原國(guó)土資源局局長(zhǎng)鄒玉川對(duì)此感受很深，有些地區(qū)把本應(yīng)公開交易的土地，以修路、修公園等方式批出去，不收地價(jià)，讓開發(fā)商賺錢。他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡可能減少這種批地方式，實(shí)在有必要搞，至少也要對(duì)土地本身及所涉工程引入評(píng)估程序。
此外，還有相當(dāng)一部分開發(fā)區(qū)的土地以各種形式非法入市，形成了“隱性土地市場(chǎng)”，從而扭曲了市場(chǎng)價(jià)格，使得“招拍掛”難以進(jìn)行。個(gè)別地方對(duì)于撤銷后的工業(yè)園區(qū)管理松馳，致使很多變臉成為房地產(chǎn)開發(fā)用地。對(duì)此，《土地管理法》和《房地產(chǎn)管理法》實(shí)際上都有明確規(guī)定，即使是已取得土地使用權(quán)，也嚴(yán)禁改變用途，私下交易。
嚴(yán)金明總結(jié)道：“名義上國(guó)務(wù)院是國(guó)有土地的代表者，主管部門是國(guó)土資源部，但‘招拍掛’的權(quán)力及操作都在地方政府手里，所以講到土地方面的違法行為，地方政府或官員都難脫干系。”
征地
取得土地的途徑一是新征農(nóng)地，二是利用城區(qū)中的存量土地。但地方政府普遍對(duì)于征用農(nóng)地情有獨(dú)鐘。對(duì)于地方政府來說，前者的拆遷成本太高，而向農(nóng)民征地，則相對(duì)容易得多。盡管國(guó)家法規(guī)中有征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但具體安置時(shí)，違規(guī)壓價(jià)的現(xiàn)象比比皆是。
下放、分散批地權(quán)力的惡果之一，即是獲得批地權(quán)之后，地方官員在大搞開發(fā)區(qū)過程中，蓄意多征多占，其意也是利用法律上的薄弱環(huán)節(jié)。因?yàn)殚_發(fā)區(qū)土地的來源主要是農(nóng)地征用，而征地權(quán)之所以被濫用，癥結(jié)在于目前國(guó)家對(duì)于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)和農(nóng)地征用制度缺乏法律上的明確界定。盡管現(xiàn)行的土地法規(guī)均明確規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，然而，集體產(chǎn)權(quán)卻是不明晰的概念，作為集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地在現(xiàn)實(shí)中一直被當(dāng)做公共用品對(duì)待。
國(guó)土資源部1999年下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》，2003年又先后補(bǔ)充了《關(guān)于嚴(yán)禁非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問題的通知》等文件，試圖控制愈演愈烈的“圈地?zé)帷?。但各地征地的步伐卻遠(yuǎn)比法規(guī)頒布的速度要快?，F(xiàn)在，地方上征地項(xiàng)目不僅包括交通、能源、水利等法律許可的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，一些工商業(yè)、房地產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性用地也混入了征地范疇。一些開發(fā)商打著辦教育、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的旗號(hào)騙取劃撥土地，然后改變土地用途搞房地產(chǎn)開發(fā)以牟取暴利。房地產(chǎn)業(yè)的此類違規(guī)現(xiàn)象已引起國(guó)務(wù)院高層的注意，最近國(guó)務(wù)院總理就專門批示，要完善土地產(chǎn)權(quán)和征地制度，并將此作為實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度的一項(xiàng)重要措施。
中國(guó)土地規(guī)劃設(shè)計(jì)院總工程師周建春認(rèn)為，《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，只有公益性的用途，才能征地。可到了地方上，卻是什么用途的項(xiàng)目，都能征地。而所謂公益性，在現(xiàn)行法規(guī)中卻缺乏明晰的界定?！暗胤缴系撵`活性比較大，有規(guī)定的事情尚且不一定執(zhí)行，更何況規(guī)定不清呢？”周說。
一、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，基本完成宅基地登記發(fā)證工作
加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定的重要措施；宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)是農(nóng)民及農(nóng)民集體重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，直接關(guān)系到每個(gè)農(nóng)戶的切身利益。自2013年10月，我市開展農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作以來，市政府廣泛宣傳，強(qiáng)化督導(dǎo)，2015年底已全面完成了我市392.50平方公里1808個(gè)行政村、656556宗地（其中宅基地652710宗地，農(nóng)村集體建設(shè)用地3846宗地）地籍調(diào)查工作；并對(duì)符合登記發(fā)證條件的1766個(gè)行政村531634宗地頒發(fā)了土地證，占符合登記發(fā)證條件宗地?cái)?shù)100%，占總宗地?cái)?shù)81%，登記發(fā)證工作基本完成。
二、嚴(yán)格審核用地條件，依法開展宅基地用地審批工作
自1986年6月頒布《中華人民共和國(guó)土地管理法》以來，農(nóng)村宅基地的審批一直嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的條件和審批程序進(jìn)行,審批渠道一直是暢通的。其中農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的條件根據(jù)《河南省實(shí)施<土地管理法>辦法》第五十二條的規(guī)定執(zhí)行，具備下列條件的，可以申請(qǐng)宅基地： (一)農(nóng)村村民戶無宅基地的；(二)農(nóng)村村民戶，除父母身邊留一子女外，其他成年子女確需另立門戶而已有的宅基地低于分戶標(biāo)準(zhǔn)的；(三)回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職的干部職工、復(fù)退軍人和回鄉(xiāng)定居的華僑和港、澳、臺(tái)同胞，需要建房而無宅基地的(符合第(二)項(xiàng)的除外)；(四)原宅基地影響村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，需要收回而又無宅基地的。對(duì)宅基地審批的前置條件、所使用土地的類別和宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)《河南省實(shí)施<土地管理法>辦法》第五十一條的規(guī)定執(zhí)行，農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，先使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。村內(nèi)有空閑地的不得批準(zhǔn)使用村外土地。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積按下列標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：(一)城鎮(zhèn)郊區(qū)和人均耕地六百六十七平方米以下的平原地區(qū)，每戶用地不得超過一百三十四平方米；(二)人均耕地六百六十七平方米以上的平原地區(qū)，每戶用地不得超過一百六十七平方米；(三)山區(qū)、丘陵區(qū)每戶用地不得超過二百平方米，占用耕地的適用本款(一)、(二)項(xiàng)的規(guī)定。對(duì)宅基地的審批程序根據(jù)《河南省實(shí)施<土地管理法>辦法》第五十三條的規(guī)定執(zhí)行，符合申請(qǐng)宅基地條件的農(nóng)村村民，應(yīng)向本集體提出申請(qǐng)，經(jīng)村民代表會(huì)議或村民會(huì)議討論通過，由村民委員會(huì)報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或街道辦事處審核后，報(bào)縣(市、區(qū))人民政府批準(zhǔn)。同時(shí)為依法依規(guī)嚴(yán)格管理農(nóng)村宅基地，對(duì)申請(qǐng)宅基地的農(nóng)村村民，各縣（市）區(qū)國(guó)土資源管理部門受理宅基地申請(qǐng)后，一是要到實(shí)地審查申請(qǐng)人是否符合條件，擬用地是否符合規(guī)劃，并將批劃宅基地報(bào)件的相關(guān)要求告知申請(qǐng)人。二是宅基地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，要到實(shí)地按批準(zhǔn)范圍、面積丈量宅基地。三是村民住宅建成后，要到實(shí)地核查是否按照批準(zhǔn)的面積和要求使用土地。通過這些措施，有力地保障了符合條件的農(nóng)村村民對(duì)宅基地的用地需求，維護(hù)了他們的合法權(quán)益。
一、農(nóng)村土地管理中存在的不足
農(nóng)村土地管理中所存在的不足有以下幾個(gè)方面：
1.集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱，入不敷出。農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)施后，使得村集體經(jīng)濟(jì)收入大幅度減少，某些村出去為數(shù)不多的機(jī)動(dòng)地承包費(fèi)以外，幾乎無其他收入，更有甚者欠有債務(wù)。因此，某些地方將機(jī)動(dòng)地對(duì)外發(fā)包，強(qiáng)制性的流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，出賣集體地或者高價(jià)對(duì)外出租而獲取高額回報(bào)，挪用土地補(bǔ)償費(fèi)以及土地流轉(zhuǎn)費(fèi)的現(xiàn)象較為突出。
2.土地流轉(zhuǎn)過程不夠規(guī)范，農(nóng)戶權(quán)益得不到保障。我國(guó)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是國(guó)家相關(guān)政策指導(dǎo)，以集體經(jīng)濟(jì)組織以及土地承包合同共同束縛、約定的。可是，合同存在的不規(guī)范性使其執(zhí)行具有隨意性，基層干部私自變更合同、收回或調(diào)整農(nóng)民土地，更有甚者未經(jīng)承包戶許可，就迫使其簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到了較大程度的侵害。
3.征地補(bǔ)償款難以落到實(shí)處，財(cái)務(wù)制度如同虛設(shè)。部分村級(jí)干部并不按照規(guī)則辦事，甚至嚴(yán)重違反財(cái)政紀(jì)律，將那些本應(yīng)發(fā)給農(nóng)戶的補(bǔ)償款私吞，據(jù)為己有，私分利息以及貼息款。部分村干部私設(shè)賬外資產(chǎn)，賬務(wù)不清，零亂不堪，趁火打劫。部分村干部許可企業(yè)拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)，引起群眾不滿情緒。
農(nóng)村土地管理制度立法、執(zhí)法存在的不足： 1.在立法中關(guān)于集體土地所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能規(guī)定均存在不同程度的缺失。《民法通則》第71 條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用一收益和處分的權(quán)利。”但從我國(guó)目前情況看，集體土地所有權(quán)上述的四項(xiàng)權(quán)利都受到不同程度的限制。首先，關(guān)于集體土地使用權(quán)權(quán)利受限制問題。我國(guó)集體土地的占有權(quán)及收益權(quán)源于土地使用權(quán)，集體土地所有權(quán)人僅能在農(nóng)業(yè)用地和本集體內(nèi)部的建設(shè)用地范圍內(nèi)行使有限的占有和收益權(quán)能，而對(duì)非農(nóng)用地沒有占有和收益的權(quán)利。其次，集體土地的所有權(quán)人對(duì)其集體所有土地的處置權(quán)幾乎被剝奪。集體土地的最終處置權(quán)實(shí)際上屬于國(guó)家。這不僅剝奪了集體土地的出讓權(quán)，也使本應(yīng)由農(nóng)民集體享有的收益流入國(guó)庫，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)缺失處分權(quán)。
2.在土地管理法律法規(guī)中關(guān)于集體土地征收規(guī)定存在問題根據(jù)《土地管理法》第2 條第4 款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但問題是相關(guān)法律至今沒有對(duì)所謂的“公共利益”進(jìn)行明確界定，導(dǎo)致凡是只要取得土地征收的批文，無論其用來干什么，似乎均符合“公共利益”；盡管《土地管理法》及《物權(quán)法》對(duì)征收土地均規(guī)定應(yīng)依法予以補(bǔ)償，但問題是相關(guān)法律法規(guī)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，根本無法保障土地被征收農(nóng)民的生活；市、縣人民政府既是土地征收者，又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)者，更是爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)者，集運(yùn)動(dòng)員、裁判員于一身，法律賦予如此權(quán)力，本身就無法保障土地被征收者的利益。而對(duì)土地征收行為不服，相關(guān)法律法規(guī)至今也沒有賦予被征收者相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利。
3.法律賦予集體土地被征收者的相關(guān)救濟(jì)權(quán)利形同虛設(shè)盡管國(guó)務(wù)院頒布的《土地管理法實(shí)施條例》第25 條第2 款規(guī)定：“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決”，但在現(xiàn)實(shí)中，縣級(jí)人民政府至今不依法設(shè)立土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，擁有批準(zhǔn)征收土地權(quán)力的國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府至今也未依法設(shè)立相關(guān)的裁決機(jī)構(gòu)。
二、改變農(nóng)村土地管理中不足的對(duì)策
1.依法行政，提升落實(shí)政策的自覺性。土地管理政策有沒有落實(shí)到位在很大程度上決定了干群關(guān)系是否緊密。目前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)土地管理相關(guān)的規(guī)章制度，提升農(nóng)村干部的法律以及政治覺悟，努力做到不折不扣，言出必行，依法行政，合理運(yùn)用人民富裕的權(quán)力。認(rèn)真貫徹落實(shí)“一戶一宅”以及“五個(gè)不準(zhǔn)”等政策，確保相關(guān)政策、路線以及方針的落實(shí)到位，維護(hù)廣大農(nóng)民的權(quán)益，保障農(nóng)村在穩(wěn)定中某發(fā)展的局面。
2.將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理制度落到實(shí)處利用多種渠道，多種形式，在農(nóng)村掀起農(nóng)村土地承包法的熱潮，讓農(nóng)民對(duì)國(guó)家的土地政策以及法規(guī)有所了解與熟悉，明確自身的義務(wù)，懂得維護(hù)自身的合法權(quán)益。對(duì)農(nóng)村干部，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律法規(guī)方面的培養(yǎng)與教育，提升其法律意識(shí)，轉(zhuǎn)變思想，端正作風(fēng)，提高依法辦事、依法行政的水平。此外，應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)、努力規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。以穩(wěn)定以及健全土地承包關(guān)系為前提，以有償、自愿、依法為原則，努力尋找、探索有利于土地流轉(zhuǎn)的新機(jī)制。對(duì)有條件的地方，引導(dǎo)農(nóng)民有序、合理流轉(zhuǎn)承包地，提升土地利用率，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。
3.轉(zhuǎn)變思想，做到保護(hù)耕地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩手抓。目前，國(guó)家加大了土地管理的力度，實(shí)施了較為嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。在這樣的環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，與時(shí)俱進(jìn)，在保證耕地不受損壞的基礎(chǔ)之上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益雙豐收。以嚴(yán)格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準(zhǔn)則，開源節(jié)流，積極開發(fā)新耕地，對(duì)舊城老村實(shí)施大力改造，盤活閑置基地，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地相應(yīng)的使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行試行，努力提高土地利用率。
4.要提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地補(bǔ)償費(fèi)低，土地增值分配嚴(yán)格不合理，是農(nóng)民反應(yīng)比較強(qiáng)烈的問題，也是造成大量耕地被征用占用的重要因素。必須盡快提高土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給老百姓一個(gè)合理的補(bǔ)償。要改革土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算辦法，不能只單純考慮征地前幾年種植糧食作物的收入，要充分考慮土地的市場(chǎng)價(jià)值，考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，讓土地回歸其應(yīng)有的市場(chǎng)價(jià)值。要改革補(bǔ)償?shù)姆峙錂C(jī)制，合理確定集體和農(nóng)民個(gè)人各自所享有的比例，農(nóng)民所有的補(bǔ)償費(fèi)要直接分配到農(nóng)民手中。必須樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，不要僅僅盯住招商引資上項(xiàng)目的成果，同時(shí)，還要看到對(duì)大量失地、失業(yè)、失保農(nóng)民產(chǎn)生的隱患。
你局《關(guān)于呈報(bào)“開封市關(guān)于實(shí)行〈國(guó)有土地使用證〉、〈房屋所有權(quán)證〉兩證合一頒發(fā)〈房地產(chǎn)權(quán)證〉的請(qǐng)示的報(bào)告》（豫土籍〔1996〕103號(hào)）收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)批復(fù)如下：
一、開封市土地管理和房產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)合一后，根據(jù)法律規(guī)定，可制作、頒發(fā)土地使用權(quán)房屋所有權(quán)合一的證書，但在工作中應(yīng)繼續(xù)保留國(guó)有土地使用證和房屋所有權(quán)證作為輔助證種。當(dāng)國(guó)有土地使用權(quán)主體與房屋所有權(quán)主體相一致時(shí)，可核發(fā)土地房屋權(quán)屬的合一證書；當(dāng)國(guó)有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)主體不一致時(shí)，為明晰土地、房屋權(quán)屬關(guān)系，保障權(quán)利人的合法權(quán)益，對(duì)土地、房屋登記后，分別向土地使用者和房屋所有者核發(fā)國(guó)有土地使用證和房屋所有權(quán)證。
二、凡涉及到土地使用權(quán)確權(quán)、登記、發(fā)證的，應(yīng)按《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，報(bào)經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)。
三、土地房屋權(quán)屬的合一證書中有關(guān)土地權(quán)利的內(nèi)容設(shè)置應(yīng)盡量簡(jiǎn)潔，土地權(quán)利的詳細(xì)內(nèi)容應(yīng)在登記卡上進(jìn)行登記。開封市在設(shè)計(jì)登記卡中有關(guān)土地權(quán)利的內(nèi)容時(shí)，除設(shè)置我局制訂的土地登記卡內(nèi)容外，可根據(jù)開封市實(shí)際情況適當(dāng)增設(shè)其他內(nèi)容。
四、對(duì)開封市上報(bào)證書中有關(guān)土地權(quán)利內(nèi)容的具體修改意見：
1、《房地產(chǎn)權(quán)證》名稱應(yīng)改為《開封市土地房屋權(quán)證》。
2、在證書的注意事項(xiàng)中應(yīng)增加：①證書記載的內(nèi)容以登記機(jī)關(guān)登記卡登記的內(nèi)容為準(zhǔn)。②證書不得用于土地使用權(quán)抵押、轉(zhuǎn)讓。
3、證書中的欄目應(yīng)使用規(guī)范的名稱表述，證書中“土地權(quán)屬來源”、“土地權(quán)屬性質(zhì)”合并改為“國(guó)有土地使用權(quán)類型”，“填發(fā)機(jī)關(guān)”應(yīng)改為“填證機(jī)關(guān)”，“用地面積”應(yīng)改為“土地使用權(quán)面積”，“批準(zhǔn)使用期限”應(yīng)改為“土地使用權(quán)終止日期”，“土地級(jí)別”應(yīng)改為“土地等級(jí)”，其他欄目也應(yīng)作相應(yīng)改動(dòng)。
開封市上報(bào)證書中有關(guān)土地權(quán)利內(nèi)容按上述意見進(jìn)行修改，使其內(nèi)容、規(guī)格、顏色與我局頒布的新版土地證書保持一致。
為全面做好土地登記工作，土地他項(xiàng)權(quán)利登記后，可頒發(fā)我局頒布的《土地他項(xiàng)權(quán)利證明書》。
新版土地證書和土地登記卡式樣、規(guī)格、顏色見我局《關(guān)于啟用新版土地證書土地登記卡土地歸戶卡的通知》（〔1996〕國(guó)土〔籍〕字第110號(hào)）。
第二條 本規(guī)定所稱土地監(jiān)察是指市、縣（區(qū)）土地管理部門和鎮(zhèn)人民政府（以下統(tǒng)稱土地管理部門）依法對(duì)公民、法人和其他組織執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)和規(guī)章的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查、追究土地違法者法律責(zé)任的行政執(zhí)法活動(dòng)。
第三條 土地監(jiān)察工作堅(jiān)持預(yù)防為主，預(yù)防與查處相結(jié)合和及時(shí)、合法、高效的原則。
第四條 土地管理部門進(jìn)行土地監(jiān)察，依法行使下列職權(quán)：
㈠ 檢查本行政區(qū)域內(nèi)土地管理法律、法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況；
㈡ 在查處土地違法案件中對(duì)有關(guān)當(dāng)事人和知情人進(jìn)行調(diào)查取證；
㈢ 對(duì)發(fā)現(xiàn)土地違法行為的，可發(fā)出《責(zé)令停止土地違法行為通知書》?！敦?zé)令停止土地違法行為通知書》發(fā)出后，對(duì)實(shí)施違法占用土地行為的單位和個(gè)人繼續(xù)施工的，有權(quán)制止；
㈣ 對(duì)違反土地法律、法規(guī)和規(guī)章的單位和個(gè)人，依法進(jìn)行處罰和其他處理；
㈤ 對(duì)依法應(yīng)給予行政處分的人員，有權(quán)建議其所在單位或有關(guān)主管部門進(jìn)行處理。
第五條 土地管理部門在土地監(jiān)察中應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)常性巡回檢查制度、案件舉報(bào)制度和土地執(zhí)法情況檢查報(bào)告制度，及時(shí)掌握本行政區(qū)域內(nèi)土地使用和土地權(quán)屬變更的情況。
第六條 土地管理部門應(yīng)加強(qiáng)用地管理，對(duì)違反土地法律、法規(guī)、規(guī)章的用地未經(jīng)依法處理的，不得給予辦理用地或確權(quán)發(fā)證手續(xù)。
第七條 土地管理部門處理土地違法案件應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、法規(guī)以及國(guó)家和省土地管理部門規(guī)定的程序辦理。
土地管理部門及土地監(jiān)察人員的行政執(zhí)法活動(dòng)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)。
第八條 財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)撥給土地管理部門專項(xiàng)執(zhí)法辦案經(jīng)費(fèi)，保證正常辦案需要，獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)有功人員和查處案件的有功人員。
第九條 縣（區(qū)）土地管理部門辦理下列土地案件：
㈠ 城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的案件；
㈡ 買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的案件；
㈢ 鎮(zhèn)人民政府非法批準(zhǔn)占用土地的案件；
㈣ 非法占用征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的案件；
㈤ 臨時(shí)使用土地期滿拒不歸還的案件；
㈥ 違法在耕地上挖土、挖沙、采石、采礦等，嚴(yán)重毀壞種植條件的案件；
㈦ 侵犯土地所有權(quán)或者使用權(quán)的案件；
㈧ 其他有權(quán)處理的案件。
第十條 市土地管理部門辦理下列土地違法案件：
㈠ 廈門島內(nèi)（含鼓浪嶼）各類土地違法案件；
㈡ 涉外土地違法案件；
㈢ 認(rèn)為應(yīng)當(dāng)直接處理的案件；
㈣ 市人民政府、上級(jí)土地管理部門交辦的案件。
第十一條 上級(jí)土地管理部門有權(quán)辦理下級(jí)土地管理部門辦理的土地違法案件，也可以把本部門辦理的土地違法案件，委托下級(jí)土地管理部門辦理。
下級(jí)土地管理部門認(rèn)為需要由上級(jí)土地管理部門辦理的，可以報(bào)上級(jí)土地管理部門辦理。
第十二條 各縣（區(qū)）土地管理部門應(yīng)設(shè)專職監(jiān)察機(jī)構(gòu)，鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)有專人負(fù)責(zé)，各村、居委會(huì)應(yīng)有兼職土地監(jiān)察人員，負(fù)責(zé)辦理土地監(jiān)察的具體事務(wù)。
第十三條 未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，無權(quán)批準(zhǔn)或者超權(quán)限批準(zhǔn)非法占用土地的，責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，并可依法處以罰款。
超過批準(zhǔn)的用地?cái)?shù)量占有土地的，多占的土地按照非法占用土地處理。
第十四條 買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，沒收違法所得，限期拆除或者沒收在買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，并可處以非法所得百分之五十以下的罰款。
第十五條 對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的，責(zé)令限期改正，沒收違法所得；拒不改正的，處以違法所得百分之五十以下的罰款。
第十六條 臨時(shí)使用土地期滿不歸還的或國(guó)有土地使用權(quán)依法被收回，拒不交出土地的，責(zé)令限期交還土地，并處以非法使用土地每平方米十五元以下的罰款。
第十七條 占用被征地單位的補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的，責(zé)令退賠，并可處以非法占用款額百分之三十以下的罰款。
第十八條 違法在耕地上挖土、挖沙、采石、采礦等嚴(yán)重毀壞種植條件的，或者因開發(fā)土地，造成土地沙化、鹽漬化、水土流失的，責(zé)令限期治理，并可處以每平方米五元至十元的罰款。
第十九條 對(duì)未經(jīng)合法批準(zhǔn)改變土地用途的，責(zé)令改正，屬于永久性改變土地用途的，按新的土地用途追繳地價(jià)款，屬于臨時(shí)性改變土地用途的，按該土地用途綜合配套費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的百分之五十追繳地價(jià)款；當(dāng)事人拒不改正的，報(bào)市、縣（區(qū)）政府批準(zhǔn)收回該土地使用權(quán)，拆除或沒收其在土地上的建筑物和其他設(shè)施。
第二十條 農(nóng)村村民非法擴(kuò)建（占）或者未批先用集體土地建房的，根據(jù)情節(jié)給予下列之一的處罰：
㈠ 責(zé)令其限期拆除或者沒收其非法建筑物和其他設(shè)施；
㈡ 責(zé)令其按市政府規(guī)定繳納綜合配套費(fèi)和增容費(fèi)，并在國(guó)家建設(shè)需要拆除時(shí)予以無條件無償自行拆除。
第二十一條 對(duì)增加建筑容積率而不繳納增容費(fèi)的，根據(jù)情節(jié)給予下列之一的處罰：
㈠ 責(zé)令當(dāng)事人按新增加的容積率繳納地價(jià)款，并按應(yīng)繳納地價(jià)款的百分之五至百分之二十處以罰款；
㈡ 責(zé)令自行拆除擅自增加容積率的建筑或者沒收擅自增加容積率的建筑。
第二十二條 對(duì)不按時(shí)繳納或拒不繳納地價(jià)款或者有關(guān)土地費(fèi)用的，按日加收應(yīng)繳納款額萬分之五的滯納金，并根據(jù)情節(jié)給予下列之一的處罰：
（一）責(zé)令限期繳納，處五千元以上三萬元以下罰款；
（二）報(bào)市、區(qū)政府批準(zhǔn)，收回土地使用權(quán)，注銷土地使用權(quán)證。
第二十三條 在出讓土地使用權(quán)過程中，通過弄虛作假、賄賂等非法手段取得土地使用權(quán)的，收回其土地使用權(quán)并沒收或拆除在該土地上新建的建筑物和其他設(shè)施。對(duì)直接責(zé)任人員，由主管部門或行政監(jiān)察部門給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
第二十四條 拒絕、阻礙、干擾土地監(jiān)察工作人員依法執(zhí)行職務(wù)，觸犯《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》的，由公安機(jī)關(guān)依法處罰。
第二十五條 土地管理工作人員在土地監(jiān)察活動(dòng)中，索賄受賄、玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或上級(jí)行政主管部門給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
第二十六條 本規(guī)定自頒布之日起施行。一九九三年九月一日廈門市人民政府頒布的《廈門市土地監(jiān)察及土地違法行為處罰若干規(guī)定》同時(shí)廢止。
《廈門市人民政府關(guān)于修訂部分規(guī)章的決定》中與本文有關(guān)的內(nèi)容……
十七、《廈門市土地監(jiān)察及土地違法行為處罰規(guī)定》
第二十二條修改為：“對(duì)不按時(shí)繳納或拒不繳納地價(jià)款或者有關(guān)土地費(fèi)用的，按日加收應(yīng)繳納款額萬分之五的滯納金，并根據(jù)情節(jié)給予下列之一的處罰：
（一）責(zé)令限期繳納，處五千元以上三萬元以下罰款；
（二）報(bào)市、區(qū)政府批準(zhǔn)，收回土地使用權(quán)，注銷土地使用權(quán)證。“