發(fā)布時間：2022-10-02 01:13:39
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的法官履職監(jiān)督報告樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
內(nèi)容摘要：廉政風險節(jié)點防控機制是海陵法院為防止腐敗發(fā)生，以制約和監(jiān)督司法權(quán)運行為核心，以制度建設為著力點，以風險節(jié)點防控為主要措施的一項廉政制度創(chuàng)新。該制度已經(jīng)在海陵法院實施并取得些許成效。本文擬從該制度產(chǎn)生的背景及其制定的科學性出發(fā)，對制度的主要構(gòu)成和具體內(nèi)容進行闡述，并指出該制度現(xiàn)階段存在的不足。
關鍵詞：廉政 節(jié)點 風險 防控措施
一、廉政風險節(jié)點防控機制的形成背景
長期以來，由于缺乏融入司法審判的具體手段，人民法院黨風廉政建設的諸多制度、措施和做法，大多隔靴撓癢、對空喊話，效果并未彰顯。司法腐敗依然發(fā)案不斷，投訴亦居高不下。20__年我院有兩名法官被檢察機關立案偵查，教訓深刻，令人痛定思痛。如何創(chuàng)新工作機制，在遵守現(xiàn)行各類廉政制度的基礎上，探索一套利用現(xiàn)有各類監(jiān)管資源、實現(xiàn)與審判流程無縫對接的防控網(wǎng)，成為我院連續(xù)3屆黨組及紀檢監(jiān)察部門思考和探索的長期課題。經(jīng)過反復醞釀和實踐運行，逐步形成了一套廉政風險節(jié)點防控機制。該機制通過排查分析，鎖定司法腐敗易發(fā)多發(fā)的21個審判流程關鍵節(jié)點，重點制訂了針對性的具體控防措施，并嘗試從源頭上及時發(fā)現(xiàn)和防控腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，從而使腐敗“不能為”、“不敢為”的他律機制得以強化。
二、廉政風險節(jié)點防控機制的主要構(gòu)成
廉政風險防控機制貫穿于6個審判流程之中，共21個節(jié)點、21個風險、47條措施。節(jié)點、風險、防控措施三部分一一對應。
第一部分為節(jié)點，是該機制的工作基點。案件受理及分配包括4個節(jié)點：立案審查、案件分配、訴訟費收取、管轄權(quán)異議。司法鑒定及拍賣方面包括1個節(jié)點：委托。刑事審判包括5個節(jié)點：變更強制措施、定罪量刑、案件討論、罰金數(shù)額確定、贓款贓物處理。民事審判包括6個節(jié)點：證據(jù)收集、訴訟保全、開庭審理、調(diào)解與撤訴、合議庭討論、庭室討論。行政審判包括1個節(jié)點：案件審理。執(zhí)行工作包括4個節(jié)點：執(zhí)行流程、采取執(zhí)行措施、執(zhí)行異議審查、財產(chǎn)處分。所列節(jié)點都是各條線上極易發(fā)生腐敗的預防關鍵點。之所以將節(jié)點作為整個機制的切入點，一是因為其明確了該機制的工作重點，便于集中精力監(jiān)管，避免面面俱到，但實際操作卻無從下手的尷尬。二是因為以21個節(jié)點作為支撐，反腐工作可以進一步覆蓋其他方面，由點到線，最終形成全院反腐網(wǎng)絡。
第二部分是風險，實質(zhì)是對有關腐敗現(xiàn)象的描述。風險是基于各節(jié)點，總結(jié)了過往各級法院違法違紀案件中的常見腐敗形式，并結(jié)合了我院實際工作中存在的問題確定而來。風險的制定是將腐敗問題具體化，以便透過具體現(xiàn)象或行為判斷腐敗的發(fā)生，進而能夠采取相應措施。
第三部分是防控措施。防控措施是整個節(jié)點防控機制的最為重要的部分，是對確定的節(jié)點風險進行預防和監(jiān)管的具體措施。防控措施是堅持不擅自另設規(guī)定的原則，嚴格依照現(xiàn)有法律法規(guī)及本院原有制度進行確定，防止了規(guī)定的混亂。防控措施較為多樣，大致可以分為三類。第一類是設施監(jiān)控類，此類措施主要是通過某些設施的設置起到對風險的防控作用。如：由電腦隨機分案；在鑒定搖號室設立三同步；在訴訟服務大廳公示訴訟費收費標準等。第二類是制度監(jiān)管類，這類措施是相關人員或部門按照已有或本機制設立的規(guī)定和制度各自履職，本機制的絕大多數(shù)防控措施均屬于此類。如：訴訟費收取從嚴執(zhí)行減、緩、免三級審批制度；紀檢監(jiān)察人員按規(guī)定對庭審進行巡查。第三類是違規(guī)處置類，該類措施是就已經(jīng)發(fā)生的腐敗行為進行的處置。如：在定罪量刑方面，承辦法官違反規(guī)定私下會見當事人、近親屬的一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，按嚴重違紀處理，有索賄的，移送紀委查處；因管轄權(quán)異議案件被二審法院指定受理的，責任人須接受質(zhì)委會質(zhì)詢。
三、廉政風險節(jié)點防控機制的內(nèi)容分述
節(jié)點防控機制作為一項反腐制度嵌入法院主要工作流程中，根據(jù)條線工作的情況不同，具體做法呈現(xiàn)多樣化。
（一） 案件受理及分配
以立案審查為節(jié)點，為防止違反審批規(guī)定，擅自對應受理的案件不予受理的情況發(fā)生。首先，在立案窗口設專職法官負責受案審查，并堅持案件受理逐級審批制度。第二，如果當事人堅持索要不予受理裁定書，應在7個工作日內(nèi)做出書面裁定并送達。第三，對無正當理由超過7個工作日不立不裁并造成不良影響的負責人按違法審判給予行政警告以上處分。
以案件分配為節(jié)點，為防止違反隨機分案規(guī)定，按照私下掌控需要或關系親疏來選擇或變更承辦法官的情況發(fā)生。首先，確定所有案件均由立案庭專設電腦隨機分案。第二，除回避等法定事由或其它的合理事由必須變更承辦法官外，一律不得隨意變更法官。第三，審判庭每月變更承辦法官數(shù)達到每月受理案件數(shù)5%以上的，所在庭負責人須向質(zhì)委會逐一案件說明理由并接受委員質(zhì)詢。
以訴訟費收取為節(jié)點，為防止徇私為不符合減、緩、免條件的當事人申請減免訴訟費用或應當增加訴訟費的不通知當事人增加的情況發(fā)生。首先，在訴訟服務大廳內(nèi)以醒目方式公示訴訟費用收費依據(jù)與收費標準。第二，從嚴執(zhí)行減、緩、免三級審批制度。第三，將當事人增加訴訟請求時承辦法官是否按規(guī)定追加訴訟費作為評查卷宗時的重點。
以管轄權(quán)異議為節(jié)點，為防止名為地方保護實為私下關系之考慮甚至暗中收取好處，曲意解釋管轄規(guī)定或牽強附會尋找聯(lián)結(jié)點作出管轄權(quán)異議裁定情況發(fā)生。如果因管轄權(quán)異議案件被二審法院指定受理，責任人須接受質(zhì)委會質(zhì)詢。
（二）司法鑒定及拍賣
以委托為節(jié)點，為防止存在故意違反規(guī)定選定審計、鑒定、評估、拍賣等中介機構(gòu)，或者串通、指使相關中介機構(gòu)在審計、鑒定、評估、拍賣等活動中、弄虛作假等情況。首先，應公示人民法院委托鑒定機構(gòu)備選名冊。第二，建立庭審式搖號室科技“三
同步”。第三，監(jiān)察室派員在搖號室現(xiàn)場監(jiān)督。
（三）刑事審判
以變更強制措施為節(jié)點，為防止存在對不符合法律規(guī)定條件的被告人采取取保候?qū)彺胧?，或明知已?jīng)決定逮捕的被告人未被實際逮捕而不及時向庭長、分管院長和院長匯報等情況。首先從嚴審查，由庭長審核、分管院長審批及質(zhì)評組質(zhì)評時對照刑事訴訟法規(guī)定的取保候?qū)徦姆N情形嚴審。第二，執(zhí)行逮捕決定由承辦法官負責安排，公安機關派員當場執(zhí)行。因故不能執(zhí)行的，承辦人須及時向庭長和分管院長報告。第三，對明顯不符合規(guī)定的被告人采取取保候?qū)弿娭拼胧蛎髦桓嫒艘驯粵Q定逮捕而未被實際逮捕，不及時報告并造成被告人逃脫、制造偽證、毀滅證據(jù)、威脅證人、再犯新罪等嚴重后果的，追究相關責任人責任。
以定罪量刑為節(jié)點，為防止私下與被告人的親屬聯(lián)系并夸大犯罪性質(zhì)和量刑幅度，利用心理暗示造成對方畏懼，以達到索賄目的的情況發(fā)生。從嚴執(zhí)行承辦法官不得私下會見被告人及其人、近親屬的規(guī)定。違反規(guī)定的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，按嚴重違紀處理。有暗示索賄嫌疑的，移送紀委查處。
以案件討論為節(jié)點，為防止隱瞞或利用語言技巧故意遺漏或淡化足以影響定罪量刑的案件事實中的某些重要細節(jié)，誤導審判委員會做出符合其需要的決定，并借此逃避錯案責任追究的情況發(fā)生。首先，合議庭成員尤其是持不同意見的成員須列席審委會。第二，審委會委員重點對承辦法官運用自有裁量權(quán)所作裁判部分所依據(jù)的法律援助、刑事政策、法學原理和司法邏輯進行質(zhì)詢。第三，為避免對其他委員形成意見導向，分管副院長應在合議庭匯報、庭長補充說明、其他委員發(fā)表意見后，審委會主任發(fā)言前發(fā)言。第四，案件被二審法院發(fā)回重審或改判且須追究責任的（以追究責任為一般，不追究為例外），承辦法官、合議庭持錯誤意見的法官、法律文書審核人、簽發(fā)人、審委會發(fā)表錯誤意見的委員，均須承擔相應責任。
以罰金數(shù)額確定為節(jié)點，為防止徇私少罰或侵吞罰金款項情況發(fā)生。首先，制訂罰金數(shù)額與刑期、刑種、罪名一一對應規(guī)定。第二，所有款項一律繳到法院賬戶，承辦法官不得經(jīng)手。
以贓款、贓物處理為節(jié)點，為防止侵吞或挪用控制的贓款、贓物情況發(fā)生。首先，建立贓款贓物統(tǒng)一登記制度。第二，追繳到的贓款一律繳至法院賬戶，承辦法官不得經(jīng)手。贓物集中保管。第三，贓款贓物已發(fā)還的須有領受人簽字。
（四）民事審判
以證據(jù)收集為節(jié)點，為防止故意毀棄、篡改、隱匿、偽造、偷換證據(jù)或者其他訴訟材料情況發(fā)生。首先，如收到當事人提交的證據(jù)材料，應當出具收據(jù)，寫明證據(jù)名稱、頁數(shù)、份數(shù)、原件或復印件及收到時間等，并由經(jīng)辦人員簽名或蓋章。第二，如存在上述故意行為，追究經(jīng)辦人責任。
以訴訟保全為節(jié)點，為防止出現(xiàn)為照顧特定當事人，對保全申請人提供的擔保材料審查認真程度不一情況發(fā)生。首先，庭長在簽發(fā)保全裁定書時應當對保全是否符合法定條件，手續(xù)是否齊全進行必要的審查。第二，因保全錯誤，造成嚴重后果，應追究相關人員的責任。
以開庭審理為節(jié)點，為防止不按法律規(guī)定的程序開庭審理案件，在開庭過程中隨意制止當事人發(fā)言或不允許當事人提交證據(jù)，剝奪當事人辯論權(quán)利的；不按規(guī)定的時間開庭，或隨意更改開放時間等情況發(fā)生。首先，利用“三同步”記錄庭審過程。第二，紀檢監(jiān)察人員按規(guī)對庭審進行巡查。
以調(diào)解與撤訴為節(jié)點，為防止因徇私而違反規(guī)定迫使當事人違背真實意愿撤訴、接受調(diào)解并損害其利益的情況發(fā)生。首先，以筆錄的形式反映調(diào)解與撤訴的過程。第二，法官應當對可能影響當事人權(quán)利的重大事項進行必要的釋明。第三，利用“三同步”記錄過程。
以合議庭討論為節(jié)點，為防止出現(xiàn)合議庭對應當經(jīng)合議庭合議的案件不合議或假合議，或者故意向合議庭隱瞞主要證據(jù)、重要情節(jié)或者提供虛假情況的等枉法裁判情形。首先，每位合議庭組成人員須進行庭前準備、庭審及合議庭評議。第二，合議庭討論時，每位合議庭成員須獨立發(fā)表意見，并詳述理由。書記員負責如實記錄合議庭筆錄。第三，對合議庭成員意見分歧較大的案件應按規(guī)定提交庭室或?qū)徫瘯懻摗?/p>
以庭室討論為節(jié)點，為防止在庭室討論案件時，院、庭長違反規(guī)定發(fā)表意見，要求或變向要求以自己的意見為主導，影響承辦法官審理案件的情況發(fā)生。首先，參加討論的每個法官應當獨立發(fā)表意見，須詳述理由。第二，以討論筆錄的形式記錄討論內(nèi)容，并簽字確認，裝訂副卷。
（五）行政審判
以案件審理為節(jié)點，為防止因與行政機關或某特定當事人關系密切，在相關行政案件審理過程中，對另一方施壓或說情、打招呼的情況發(fā)生。行政案件審理須實行案件合議討論制度，合議庭成員應依法履職。
（六）執(zhí)行工作
以執(zhí)行流程為節(jié)點，為防止執(zhí)行法官對案件“一手包辦”，缺乏監(jiān)管的情況發(fā)生。首先，設立執(zhí)行啟動組、財產(chǎn)查控組、財產(chǎn)處分組、結(jié)案審查組，由不同執(zhí)行人員分別行使。第二，執(zhí)行啟動、財產(chǎn)查控、財產(chǎn)處分、結(jié)案審查各階段執(zhí)行事項依次推進、前清后接。
以采取執(zhí)行措施為節(jié)點，為防止故意違反規(guī)定采取執(zhí)行措施，造成案件當事人、案外人或者第三人財產(chǎn)損失的情況發(fā)生。首先，采取查封、扣押、凍結(jié)、劃撥等執(zhí)行措施的，應當依法制定裁定書送達被執(zhí)行人，并在實施執(zhí)行措施后將有關情況及時告知雙方當事人，或者以方便當事人查詢的方式予以公開。第二，采取執(zhí)行強制措施的，須嚴格履行審批手續(xù)，緊急情況下采取的措施，相關手續(xù)立即補辦。第三，違反規(guī)定執(zhí)行，造成嚴重后果的，追究相關人員的責任。
以執(zhí)行異議審查為節(jié)點，為防止存在為不按規(guī)定審查執(zhí)行異議的情況發(fā)生。執(zhí)行異議須提交合議庭評議。
以財產(chǎn)處分為節(jié)點，為防止存在利用職務之便，非法占有執(zhí)行款物的情況發(fā)生。由財產(chǎn)處分組專人負責，并建立執(zhí)行款物專用臺帳備查。
四、廉政風險節(jié)點防控機制的初步成效
自20__年以來，已保持了連續(xù)九年違法違紀案件零記錄。被評為區(qū)預防職務犯罪先進單位，同時我院也先后創(chuàng)建成功省、市、區(qū)廉政文化示范單位，紀檢組年年被評為區(qū)先進基層紀檢組織。行政審判庭、民二庭先后創(chuàng)建成“廉潔司法示范庭”。至各類紀檢監(jiān)察機關投訴和反映問題的來信來訪數(shù)也逐年大幅同比下降，而來紀檢監(jiān)察部門反映的為數(shù)不多的基本上屬于對裁判不服的問題，懷疑法官 不廉或司法作風問題的極少。司法廉潔也促進了司法公正，人民群眾的滿意度顯著提升，我院連續(xù)4年被表彰為區(qū)“十佳人民滿意機關”，并被省法院表彰為先進法院。
五、廉政風險節(jié)點防控機制的推廣價值
法院歷來是反腐倡廉建設的重點單位，但從近年各級法院查處的違法違紀情況來看，司法腐敗問題依然突出，成為阻礙法院發(fā)展的重大疑難問題。
法院反腐之困有二：第一，監(jiān)管范圍廣。法院須監(jiān)管的人數(shù)較多，各部門具體工作環(huán)節(jié)也較多，不利于監(jiān)管。第二，監(jiān)管難度大。首先，法院工作專業(yè)性較強，規(guī)范各類工作的法律法規(guī)繁多，監(jiān)管人員難以全面把控司法工作。其次，法官其自身有法律賦予的自由裁量權(quán)，監(jiān)管人員難以掌握某個做法是否適度。
節(jié)點防控機制為解決上述問題，本機制具有三大優(yōu)點：第一，突出重點。本機制確定了21個最易發(fā)生腐敗問題的工作節(jié)點作為防控重點。雖然只有21個節(jié)點，但也基本覆蓋了全院主要條線的重點工作環(huán)節(jié)，這樣確保防控效果最大化。
第二，措施可行。以往反腐監(jiān)督制度絕大多數(shù)都是規(guī)定“應該”如何去做，但沒有說明如果沒有按規(guī)定去做該怎樣防控，所以無法起到較好的防控效果。本機制為切實解決這一問題，著力制定了具有可操作性的防控措施。
第三，多方共管。法院由于自身的特殊性，法院本身就有一套相對完善的監(jiān)管體系，法律規(guī)定也多出于公正司法考慮，對法官的規(guī)定不可謂不多。所以，本機制的防控措施中也整合了其他制度，適時需要相關部門及人員認真按規(guī)履職。因此，節(jié)點防控機制不是孤立的一項制度，多方協(xié)同防控也一定程度上解決了監(jiān)管范圍廣和難度大的問題。
五、廉政風險節(jié)點防控機制的尚存不足
由于節(jié)點防控機制是一種模式的探索與創(chuàng)新，作為一項新制度必然有其不完善的地方。
堅守人大10年，他探索創(chuàng)新，以實績彰顯作為；
身患肝癌5年，他樂觀堅強，用微笑面對病魔……
近段時間，臨安市板橋鎮(zhèn)人大主席朱忠華的事跡被廣為傳頌。為了探尋其樂觀堅強、扎根基層的力量源泉，2014年10月16日下午，記者來到臨安市板橋鎮(zhèn)，以期通過零距離的跟蹤采訪，通過一個個看似普通的細節(jié)，記錄這位鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、基層人大代表的平凡和不平凡……
一次讓民意落地開花的探索
長期以來，豆川村的數(shù)百戶村民都是靠天喝水，要么拿個大缸蓄雨水，或是幾戶人家拼起來，用一根水管接山水飲用。如果雨水充沛，村民們倒不擔心沒水喝，可去年那場大旱卻讓村民嘗盡了喝不上水的苦。
這景象，如今已成為歷史?！翱催@水，清吧，關鍵是不用擔心喝不上了。要不了多久，我們豆川村家家戶戶都能喝上自來水了，這都虧了朱主席。”擰開水龍頭，看到“嘩嘩”的自來水濺出晶瑩的水花，豆川村的村民們心里樂開了花。
聽到這些，一旁的朱忠華不好意思地說：“哪里，其實工作都是大家做的?！彼嬖V記者，這項民生工程之所以能順利實施，還得益于板橋鎮(zhèn)人大從今年開始試行的實事工程代表票決制，真正讓政府的實事工程做到百姓的心坎上。
自2004年兼任臨安市千洪鄉(xiāng)人大主席、2006年擔任板橋鎮(zhèn)專職人大主席，朱忠華在最基層人大崗位上一干就是10年。這10年來，他一直在思考一個問題：如何讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定的重大事項具有廣泛的民意基礎，辦些百姓真正想辦的事。直至去年底，臨安市人大常委會決定在昌化鎮(zhèn)、潛川鎮(zhèn)和板橋鎮(zhèn)試行鎮(zhèn)政府實事工程代表票決制，朱忠華終于得償所愿。
為了確保政府實事工程真正是群眾想辦的事，朱忠華除了組織全體鎮(zhèn)人大代表深入選區(qū)，召開座談會，廣泛聽取各方面意見外，還親自帶領鎮(zhèn)人大代表進村入戶聽民意。
“在實事工程票決制的經(jīng)驗交流會上，剛聽他介紹完意見征集部分，我就感覺，不愧是朱忠華，工作做得就是比一般人扎實，竟然親自進村入戶征集意見，調(diào)查研究的工作做得特別細?！迸R安市潛川鎮(zhèn)人大主席劉金海認為，他也算是一個對工作很負責的人，但跟朱忠華比起來，總感覺“還差那么一點”。
最終，板橋鎮(zhèn)人大共收集到實事工程意向項目35個，在剔除一些投資過高、工期過長、立項條件不成熟的項目，合并處理一些同類項目后，確定了12件實事工程候選項目提交鎮(zhèn)人代會表決。在今年1月12日召開的板橋鎮(zhèn)人代會上，50多名鎮(zhèn)人大代表票決產(chǎn)生了10件政府實事工程，其中包括豆川村的飲用水工程。
為了讓這些實事工程按期保質(zhì)完工，朱忠華多次組織代表實地查看重點工程的實施情況。在豆川村的飲用水工程施工現(xiàn)場，村民就經(jīng)?？吹街熘胰A的身影。有一次，村委會成員李材生發(fā)現(xiàn)朱忠華臉色蒼白，就關切地說：“有些事情，你就電話里和我們聯(lián)系好了，不用親自跑過來！”朱忠華則笑笑：“不放心啊，只有親眼看到了，心里才踏實?！?/p>
如今，這個讓朱忠華牽腸掛肚的飲用水工程已基本完工，現(xiàn)已有280多戶人家喝上自來水。預計到明年上半年，全村388戶村民全部都能用上自來水。
“要聽取群眾意見，更要將民意落到實處?！敝熘胰A打算，明年的鎮(zhèn)人代會安排聽取鎮(zhèn)政府實事工程項目建設情況專題報告，組織全體鎮(zhèn)人大代表對各項實事工程的實施情況進行測評，測評結(jié)果還要向社會公開。
“實事工程票決的意義，不僅僅是上幾個項目，辦幾件實事，更重要的是，它實現(xiàn)了實事工程從政府‘拿主意’到群眾‘說了算’的轉(zhuǎn)變，改變了老百姓形式上有權(quán)實際上無權(quán)的局面。”臨安市人大常委會主任吳苗強說，他們要向其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)好好推廣這些先行鄉(xiāng)鎮(zhèn)積累的寶貴經(jīng)驗。
而這，也正是一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的追求：讓民意落地、開花、結(jié)果。
為了真正行使好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為最基層權(quán)力機關的職能，板橋鎮(zhèn)人大除了探索實施實事工程代表票決制，基層站所評議、定向視察政府部門等工作也開展得有聲有色，均走在臨安市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)前列。朱忠華告訴記者，等忙過這陣后，他還打算在板橋鎮(zhèn)成立鎮(zhèn)財政預算監(jiān)督小組，在管好政府“錢袋子”方面真正履行好人大該盡的職責。
一席義正辭嚴的評議發(fā)言
“這次評議雖然沒有發(fā)現(xiàn)大問題，但一些細節(jié)問題還是存在的。希望法官們今后工作能更加嚴謹，要知道你代表的不是你自己，而是莊嚴的法律……”
10月17日上午，臨安市人大常委會會議聽取審議了法官履職評議情況的報告。作為評議小組成員，朱忠華集中審議時作了一番義正辭嚴的發(fā)言。
“他全程參與了為期3個月的評議調(diào)研，個別談話、召開座談會、走訪調(diào)研、旁聽庭審，一樣沒落，掌握了非常多的情況?！睋卧u議小組副組長的臨安市人大常委會法制內(nèi)司工委主任洪中來告訴記者，朱忠華工作認真、對人負責的態(tài)度令他印象深刻。
他記得，在評議小組成員匯總各自掌握的情況時，朱忠華針對材料反映的某法官廉潔方面的問題提出，在書面提交市人大常委會審議的材料中，寫上這些未經(jīng)核實的情況，不僅對這位法官不負責，也不夠嚴謹。最后，評議小組采納了他的建議，在書面提交人大常委會審議的材料中刪減了相關內(nèi)容，改為向法院反映相關情況，由法院對其進行調(diào)查核實。
可洪中來不知道的是，就在他帶領朱忠華等人冒著酷暑調(diào)研時，朱忠華剛剛動完肝癌消融手術(shù)。“他從來沒提過手術(shù)的事，有時候我們的調(diào)研活動早上、中午、下午連著干，他也一聲沒吭?！毕肫疬@些，洪中來心里有些過意不去。
朱忠華卻笑著說：“沒什么好說的，我只是在履行自己的職責?！?/p>
一句“職責所在”，道出了朱忠華身為一名基層人大代表的擔當。這些年來，他視替民行權(quán)、為民辦實事為己任，從不缺席各類代表活動。吳苗強主任說：“他之所以能有這樣的責任意識，因為他熱愛人大工作，更因為他心里裝著群眾，把履行鎮(zhèn)人大主席、市鎮(zhèn)兩級人大代表職務，作為為民辦事的平臺?！?/p>
一塊見證履職歷程的獎牌
在朱忠華辦公桌旁的一個書柜里，放著一疊獎狀、證書，其中有一塊是今年3月臨安市人大常委會頒發(fā)的獎牌，上面寫著“板橋代表小組，被評為2013年度市人大先進代表小組”。
這塊獎牌，既見證了臨安市人大板橋代表小組11名市人大代表為民履職的歷程，也體現(xiàn)了朱忠華豐富代表活動，提高履職實效的成果。
朱忠華認為，代表活動是代表履行職責的最直接途徑。每年年初，他都會制定詳細的代表活動方案，基本上每個月都會組織代表圍繞群眾關心的農(nóng)村飲用水工程實施、交通基礎設施建設、河道保潔、企業(yè)安全生產(chǎn)等工作，開展選民接待、定向視察、跟蹤調(diào)研、建議督辦等活動。
“代表活動能堅持一個季度一次就已經(jīng)不容易，可他竟然能做到每個月一次，真是不簡單?！鄙頌椤巴小钡臐摯ㄦ?zhèn)人大主席劉金海說。每次代表活動從開始策劃、組織，到意見交辦、督辦，其工作量可想而知，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大人手普遍緊張，真不可想象，朱忠華拖著一個病體是如何完成的，而且經(jīng)常能交出一些讓人咋舌的完美答卷。
靈溪是板橋鎮(zhèn)的母親河溪，在板橋鎮(zhèn)靈溪村陳大伯的記憶里，這里曾經(jīng)河水清澈、魚蝦成群?？珊髞恚?jīng)濟發(fā)展了，村民生活水平提高了，母親河卻受傷了。
今年2月，朱忠華組織在板橋鎮(zhèn)的臨安市人大代表和部分鎮(zhèn)人大代表，邀上鎮(zhèn)政府分管領導和鎮(zhèn)農(nóng)辦、城建辦有關負責人，一行20余人，對靈溪開展了一次全面的摸底調(diào)研。從凹里橋頭，沿靈溪一路向上，拿著照相機、筆記本，一路走一路拍一路記：凹里橋頭滿眼建筑垃圾，整條河溪混濁不堪，生活垃圾隨處可見，還有一個惡臭難聞的養(yǎng)豬場?？吹窖矍暗膱鼍?，朱忠華痛心不已，向隨行的部門負責人提出了一系列整改意見：馬上清理河道垃圾、盡快搬遷養(yǎng)豬場……
時隔半年，朱忠華再次組織部分市、鎮(zhèn)人大代表，回訪了凹里橋頭、養(yǎng)豬場等一些“重災區(qū)”。令人欣喜的是，凹里橋頭的建筑垃圾堆放點變成了綠地，養(yǎng)豬場搬走了，河道里的生活垃圾也都不見了蹤影，靈溪又恢復了往日的風采。
“現(xiàn)在的代表真是好，一心為百姓做實事。”望著門口那條流水潺潺的靈溪，靈溪村的陳大伯對代表督查河道整治工作贊不絕口。
為了讓板橋鎮(zhèn)境內(nèi)河溪都能恢復往日風采，鎮(zhèn)人大將全鎮(zhèn)所有河道劃分成15個河段，由鎮(zhèn)人大代表擔任每段河道的河道長，市人大代表作為聯(lián)系責任人，形成鎮(zhèn)、村共治的“河長”治理機制。與此同時，每個月10日，板橋鎮(zhèn)每個村都會組織村干部、村民代表和市、鎮(zhèn)人大代表清理轄區(qū)內(nèi)河道。
朱忠華信心滿滿地跟記者說：“現(xiàn)在板橋鎮(zhèn)的所有河道，隨時都經(jīng)得起檢查。”
事實上，除了這些河道，板橋鎮(zhèn)的代表聯(lián)絡站建設、代表聯(lián)系選民工作、代表主題活動，也都經(jīng)得起考驗，不僅實現(xiàn)了代表履職常態(tài)化，還解決了一系列群眾關心的民生問題。
一張密密麻麻的工作日志
10月16日下午，記者在朱忠華辦公室看到，辦公桌上放著一本《干在實處 走在前列》和一本工作日志。記者隨手翻開這本黑皮筆記本，在2014年5月份的那頁，記著密密麻麻的日程安排：
5月4日：到豆川布置工作，安排基建進度；
5月5日-11日：休息（上海）；
5月12日：市人大錦北、太湖源水利工作視察；
5月16日：商議綠化設計方案，研究堤壩除險加固長遠規(guī)劃，豆川村危舊房改造。
5月20日：豆川村“三改一拆”班子會，變電設施施工，確定鎮(zhèn)新門面設計字樣。
…………
“5日到11日，其實是去上海動手術(shù)，我沒有記具體內(nèi)容，是不想讓別人知道我又去動手術(shù)了。”朱忠華說，他欠組織、群眾和同事的人情太多，所以不想大家老去看他。
自2009年9月被確診為肝癌，5年間，朱忠華先后動了1次切除手術(shù)、3次射頻消融手術(shù)和2次介入治療。除了第一次切除手術(shù)，之后的每次手術(shù)和治療時間，他都刻意安排在節(jié)假日前后，而且一出院就往單位趕，休息時間一次比一次短，為的就是不想被同事知道，不給組織添麻煩。
2011年9月，朱忠華去醫(yī)院復查，發(fā)現(xiàn)右葉肝上又長出了一個2厘米的腫瘤，浙一醫(yī)院為他進行了射頻消融手術(shù)。當時正值市鎮(zhèn)兩級人大換屆選舉的關鍵時期，朱忠華根本無心休息，僅請了一個月的假，便回到工作崗位，從選民登記、醞釀候選人到組織選舉，樣樣親力親為。那些日子，身體尚未復原的他，下班時累得根本坐不住，每天都是躺在汽車后座上回家的。
“能不心疼嗎？可爸爸堅持，我們也只能支持他?！毕肫甬敃r的情景，每天負責接送父親上下班的女兒朱應睿禁不住淚濕雙眼。不過，令朱忠華欣慰的是，在他和同事們的不懈努力下，該次換屆選舉非常順利，實現(xiàn)了“零上訪”，而且沒有出現(xiàn)任何“后遺癥”。
今年5月份的這次消融手術(shù)，是朱忠華最近一次動的手術(shù)。從他的工作日志上可以看出，他4日還在上班，5日至11日在上海住院手術(shù)，12日回到臨安馬上就參加了人大組織的水利視察。結(jié)果，12日晚他就因體力不支出現(xiàn)不適，被家人送進了醫(yī)院。掛了3天吊針后，16日，他又參加了研究堤壩除險加固工程規(guī)劃、豆川村危舊房改造的現(xiàn)場會。
“他基本上沒請假休息，出了醫(yī)院馬上就來上班，這些年動了這么多次手術(shù)，我們根本不知道。”板橋鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長蔡德鋒紅著眼圈說。
“其實我沒有大家想的那么高尚，做的都是我該做的工作，辦的都是我力所能及的事情。每天的生活充實了，也就忘了自己是個病人，要不然整天悶在家里，對身體也不見得好?！钡囊痪湓挘熘胰A笑著解釋了他5年來的執(zhí)著和堅守。
他們眼中的朱忠華
臨安市人大常委會主任吳苗強――
“他是新時期基層人大干部的楷模”
我和朱忠華同志一起從事人大工作整整八年，對他有些了解。通過近期的學習，對他又有了更深的認識。
朱忠華同志熱愛人大工作。他從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記轉(zhuǎn)崗到人大主席， 10年如一日，認真履行著牽頭、組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，聯(lián)絡、服務轄區(qū)代表等職能，始終把人大工作惦記在心里，抓實在手上。我想，正是他對人大工作的真切熱愛，才有如此不竭的強大動力，支撐他邊與病魔作斗爭，邊堅守本職崗位，勤勉不懈工作。
朱忠華同志心里裝著群眾。身為人大主席，他堅持把推動解決老百姓的急需急盼作為監(jiān)督工作的重中之重，農(nóng)村飲用水、鄉(xiāng)村道路、防洪工程等關乎群眾切身利益的實事，都是這些年來板橋鎮(zhèn)人大持續(xù)監(jiān)督的重點議題；組織代表結(jié)對走訪困難戶、集中接待選民、落實老百姓反映的具體問題，更是每年的“必修課”。我想，正是他心里始終裝著群眾，一心想著為群眾分憂解難，才會讓他在百姓心中有這么高的滿意度、公信力。
朱忠華同志堅持“一線”標準。為使人大履職更加務實，更有成效，他堅持以“一線”標準來落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作。他敢試敢先，在全市帶頭試行鎮(zhèn)人大代表票決實事工程，規(guī)范提升代表聯(lián)絡站建設，深化代表主題活動等，這些工作均走在全市前列，為鎮(zhèn)街人大積累了很多好做法、好經(jīng)驗。我想，正是他以堅持“一線”的標準，保持 “一線”的狀態(tài)，才真正做到了“精神沒有垮，人就不能垮”，才贏得了全體人大工作者的由衷欽佩。
臨安市委統(tǒng)戰(zhàn)部部長李賽文――
“他特別擅長和百姓打交道”
我與朱忠華曾在藻溪鎮(zhèn)一起共事過。我印象里，他沒有官架子，總給人親切的感覺，善于和大伙打成一片，無論是同事、村干部，還是普通老百姓。
平日，他很少坐在辦公室里，喜歡跑到村里去。他特別擅長和老百姓打交道，喜歡和老百姓拉家常，像朋友式、親友式地拉家常，在交談中掌握情況，在談笑風生間化解矛盾。
板橋鎮(zhèn)黨委書記管浩峰――
“他對集體的事比對自己家的還上心”
2009年朱忠華生病后，鎮(zhèn)黨委怕他身體吃不消，不敢給他安排工作，可他多次要求分工安排工作。當時，鄉(xiāng)里剛好建便民服務中心，就把這個工作安排給他。
朱忠華接手后非常上心，事無巨細，親力親為。為了挑到價廉物美的瓷磚，他跑遍了全市的建材市場，比價格、挑顏色；大廳需要安裝2臺電梯，因為數(shù)量太少，只能在本市招標，他就到市委黨校、市檢察院、人民醫(yī)院等安裝了電梯的單位，了解價格和質(zhì)量，又與生產(chǎn)廠家多次洽談，最終以邀請招標的方式買到了高品質(zhì)、低價位的電梯；大廳的弱電工程招標，他更是逐項對比，并且將原有的音響、投影儀、顯示屏全部再利用……幾個項目下來，硬是為鎮(zhèn)里節(jié)約開支近20萬元。
毫不夸張地說，他真的比自己家里裝修還要盡心盡責。
太陽鎮(zhèn)人大主席周勤作――
“他的擔當是不可或缺的精神財富”
我和朱忠華共事過兩次，早在上世紀90年代初，我們一起在西天目鄉(xiāng)待了6年，后來又在藻溪鎮(zhèn)不期而遇。現(xiàn)如今，我們既是無所不談的摯友，又是同行。
跟他共事的這些年，給我印象最深的就是：敢于負責。只要是他分管的事情，他一定恪盡職守、全力擔當。在西天目鄉(xiāng)期間，朱忠華分管林業(yè)工作。當初，天目山濫砍濫伐、非法販賣現(xiàn)象嚴重，為扭轉(zhuǎn)這一被動局面，朱忠華親自帶隊跑遍西天目的山山灣灣，逐家整治涉及的小木材加工廠。有的加工廠為此被關了門、罰了錢，心生恨意，威脅朱忠華及家人要打擊報復，但絲毫沒有動搖他整治亂砍濫伐的決心。
他在澡溪鎮(zhèn)任常務副鎮(zhèn)長期間，也總是沖在急難險重、中心工作的最前沿，敢于動真格，敢于得罪人，善于解難題。這種擔當精神，正是當前形勢下不可或缺的精神財富。
板橋鎮(zhèn)計生辦主任兼人大辦主任蔡文娟――
“他的樂觀，感染身邊每一個人”
朱忠華常說：“人沒有病入膏肓，精神就更不能病入膏肓?！?/p>
剛從業(yè)務崗位調(diào)到行政崗位時，我一度有些畏難情緒，擔心做不好工作。朱忠華就像大哥一樣鼓勵我說：“行政崗位是個很好的平臺，多鍛煉對自己會有很大的幫助。你看我身體都這樣了不是還干得好好的？你還有什么困難不能克服？”
他的樂觀，感染著身邊的每一個人。
板橋鎮(zhèn)桃源村黨支部書記徐明良――
“他跟我們像兄弟一樣”
他到板橋當人大主席的幾年里，雖然沒有聯(lián)系我們桃源村，但他心里卻始終惦記著我們，跟我們像兄弟一樣。
一、探索流動人口不捕風險評估工作新機制
由于現(xiàn)行刑事訴訟法對逮捕條件規(guī)定過于原則，流動人口流動性較強，為保障刑事訴訟的順利進行，司法實踐中往往對流動人口刑事犯罪“夠罪即捕”，導致流動人口批捕率以及實刑率較高，而同等情形下，本地人員往往被取保候?qū)徍团刑幘徯?。為改變二者在法律適用上的不平等和實體判決不公正的狀況，2010年，懷柔區(qū)人民檢察院在對流動人口犯罪問題進行調(diào)研分析的基礎上，制定了《流動人員涉嫌輕微犯罪不捕工作辦法》并積極探索和實踐輕微刑事犯罪不捕風險評估機制。通過設定四類十四項評估內(nèi)容，高、中、低三檔風險值，以分數(shù)量化犯罪行為性質(zhì)、犯罪嫌疑人個人情況、犯罪后表現(xiàn)及幫教條件情況等，按照最終風險得分情況來評判逮捕必要性并做出是否批準逮捕的決定。自該機制實施以來，共對77名流動人員做出不捕決定，占不捕人員總數(shù)的40%，較以往15%的流動人員不捕率有了較大提高。實踐表明，除一例變更強制措施外，均做到隨傳隨到，保障了刑事訴訟的順利進行。經(jīng)跟蹤發(fā)現(xiàn)，81%的涉案不捕流動人員被法院判處緩刑，12%被判處罰金，其余為不或被公安機關撤回，無一例判處實刑，取得了較好的法律效果和社會效果。
二、開展社區(qū)矯正巡回檢察，保障特殊人群管理監(jiān)督到位
根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關于《社區(qū)矯正實施辦法》的規(guī)定，人民檢察院對社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實行法律監(jiān)督。在走訪調(diào)研的基礎上懷柔區(qū)人民檢察院采取因地制宜、分片設立、巡回檢察、定期走訪的方式，在社區(qū)矯正人員相對集中的楊宋、湯河口等四個鎮(zhèn)鄉(xiāng)設立了社區(qū)矯正巡回檢察工作站，形成了以點帶面的巡回檢察工作格局。通過每月至少2次到工作站了解掌握工作情況、對社區(qū)服刑人員刑罰執(zhí)行情況進行法律監(jiān)督，協(xié)助司法所等相關單位為矯正幫教對象解決實際困難等，深入推進社區(qū)矯正檢察工作開展。今年，懷柔區(qū)人民檢察院充分利用這一平臺，先后組織全區(qū)16個司法所開展社區(qū)矯正公開宣告接收規(guī)范化流程觀摩，在全市率先開展了對公開接收宣告環(huán)節(jié)現(xiàn)場監(jiān)督模式的有益嘗試。在開展巡回檢察工作的基礎上，增設了“中途之家社區(qū)矯正工作站”，對本區(qū)所有回歸社會前進入“中途之家”的社區(qū)矯正人員，進行有針對性的法制宣傳教育和維權(quán)監(jiān)督，切實增強社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作實效。截至目前，協(xié)助相關部門共為全區(qū)15人辦理了低保，4人解決了住房，56人解決了就業(yè)問題，未出現(xiàn)“三無”人員和因生活困難引發(fā)的違法犯罪問題。北京市人大落實《訴訟監(jiān)督?jīng)Q議》調(diào)研組此項工作給予了充分肯定。
三、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察聯(lián)絡室，延伸監(jiān)督觸角實現(xiàn)檢力下沉
根據(jù)最高人民檢察院關于“堅持工作重心下移，切實做到工作聯(lián)系在基層、調(diào)處案件在基層、化解矛盾在基層，積極探索派駐街道、鎮(zhèn)鄉(xiāng)、社區(qū)檢察機構(gòu)建設”的要求，結(jié)合懷柔區(qū)域特點，2009年，懷柔區(qū)人民檢察院依托鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）人大，建立了16個檢察聯(lián)絡室，由16個內(nèi)設處室對口聯(lián)絡開展工作；2010年進一步規(guī)范和細化該項工作。按照最高人民檢察院下發(fā)的《檢力下沉意見》中關于檢察聯(lián)絡室應履行的7項職責任務，懷柔區(qū)人民檢察院依托檢察聯(lián)絡室開展的主要工作是：一是加強法制宣傳，深入推進檢務公開。二是有效化解社會矛盾，積極參與綜合治理。通過開展“三官（檢察官、法官、警官）下鄉(xiāng)參與綜合治理、檢察聯(lián)絡員參與社會管理、退休檢察官參與民調(diào)、檢察官監(jiān)督社區(qū)矯正等活動，積極參與社會治安綜合整治。三是暢通聯(lián)絡渠道，自覺接受外部監(jiān)督。懷柔區(qū)人民檢察院黨組成員帶頭深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展調(diào)研，全面掌握新農(nóng)村建設的主要內(nèi)容和工作重點。
四、打造大預防格局，積極服務區(qū)域中心工作
懷柔區(qū)人民檢察院圍繞服務懷柔區(qū)政府投資重大項目建設順利開展和監(jiān)督工作人員依法、廉潔、高效履職，與發(fā)改委、監(jiān)察局聯(lián)合制定《關于建立“三察”聯(lián)動工作機制的實施意見》，實現(xiàn)檢察、監(jiān)察、稽察職能的協(xié)調(diào)配合和優(yōu)勢互補。針對農(nóng)村基層干部職務犯罪易發(fā)多發(fā)的特點，深入開展“農(nóng)村民主決策與職務犯罪預防”專題調(diào)研，并向懷柔區(qū)委、區(qū)政府提出預防工作報告。二是開展行賄犯罪檔案查詢工作。按照最高人民檢察院關于開展行賄犯罪檔案查詢工作的要求，2011年，懷柔區(qū)人民檢察院與懷柔區(qū)紀委、發(fā)改委、住建委、監(jiān)察局等六家單位建立《關于在工程建設及政府采購領域開展行賄犯罪檔案查詢實行廉潔準入管理的實施辦法》，共為70多個政府采購項目、50多個工程建設招標項目，區(qū)內(nèi)外300多家企業(yè)進行了行賄犯罪檔案查詢，開具了900余份查詢結(jié)果告知函。三是深入推進偵防一體化建設。在加大打擊職務犯罪的同時，注重辦案效果的延伸，針對案件特點及涉案人員、資金等方面反映出的問題，加強與相關部門的配合，從資金管理、發(fā)放、審批、監(jiān)管等方面提出相應的對策和建議。區(qū)委書記對加強重大工程管理和領導干部警示教育提出明確要求，區(qū)發(fā)改委主動邀請我院協(xié)助做好政府投資項目申報人員崗前培訓，北部山區(qū)鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委也主動邀請懷柔區(qū)人民檢察院協(xié)助查找重大工程建設廉政風險點。走進機關、企事業(yè)單位、學校開展法制宣傳活動，主動提供法律咨詢服務，為相關部門整章建制、規(guī)范管理、堵塞漏洞提供有益參考。深入各鎮(zhèn)鄉(xiāng)舉辦預防職務犯罪講座百余次，受到了農(nóng)村基層干部的歡迎。與懷柔區(qū)職務犯罪預防網(wǎng)絡領導小組共同舉辦預防工程建設領域職務犯罪警示教育巡回展覽，全區(qū)近100個單位2000余名科級以上干部先后參展，為廉潔執(zhí)法敲響了警鐘。
證明標準的含義及類別
1.證明標準的含義
證明標準是指利用證據(jù)對案件事實或爭議事實加以證明所要達到的程度。證明標準要解決的問題是證據(jù)到什么程度時，才能認定待證事實。
2.證明標準的類別
關于證明標準的類別，并未在現(xiàn)行法律法規(guī)中作具體規(guī)定，主要是訴訟法學理論界的一些標準。
排除合理懷疑標準，是指案件主要事實均有相應的證據(jù)證明，且證據(jù)之間及證據(jù)與案件事實之間沒有矛盾，或者雖有矛盾但能夠合理地排除。提供的證據(jù)相對于另一方當事人提供的證據(jù)而言具有一定的優(yōu)勢幅度，足以使法官形成有利于本方的確信。這就要求一方達到比對方提供的證據(jù)更具說服力、具有合理可信度。
高度蓋然性標準是指一般人在日常生活中能夠作為真實并據(jù)此認識而安心地行動這一程度上的高度蓋然性。
從我國現(xiàn)行的三大訴訟法律體系來說，刑事案件的證明標準最高，刑事訴訟要解決司法機關是否對被告人進行刑罰制裁的問題，出于對個人自由和權(quán)利的保護和防止濫施刑罰的目的，故而采用較高要求的證明標準，其要求是“排除合理懷疑”，即證據(jù)必須能夠排除對被告人無罪的合理懷疑，否則不能認為被告人有罪的事實成立。民事案件是平等主體的當事人之間發(fā)生的民事爭議。民事訴訟要求，誰主張誰舉證，對于一個待證事實，一方證據(jù)占有證明待證事實蓋然性上的優(yōu)勢，法官就據(jù)此認定待證事實。行政案件中的行政處罰案件是行政機關對于當事人違反行政管理秩序的行為給予的行政制裁，雖然與民事訴訟、刑事訴訟同屬法律適用的方式，但其具有專業(yè)性和效率性的特點。行政機關畢竟不是偵查機關，行政行為對效率的要求比較高，處罰作為維護秩序的手段，其時效性要求較強，因此，行政處罰案件的證明標準介于排除合理懷疑標準與優(yōu)勢證明標準之間。
行政處罰案件的證明標準
1.行政處罰案件證明標準的含義
行政處罰的證明標準是指行政機關在行政處罰程序中利用證據(jù)證明違法案件事實和行政處罰程序事實所要達到的程度，也就是行政機關對待證事實進行認定的最低(必要)限度。
當用來證明一個待證事實的證據(jù)達到這個限度或者要求時’這個待證事實就成為法律事實，在法律上視為真實存在。行政處罰證明標準的確定是行政機關認定案件事實的前提。
行政機關對行政違法行為進行查處，作出行政處罰決定，必須經(jīng)得起行政復議的內(nèi)部審查以及行政訴訟的司法審查，因此，行政處罰案件的證明標準應當與行政復議、行政訴訟中審查具體行政行為時的復議機關、法院采用的證明標準一致。
2.現(xiàn)行法律法規(guī)中對于行政處罰案件證明標準的規(guī)定
《行政處罰法》第四條第二款規(guī)定：“實施行政處罰應當以事實為依據(jù)”;第三十條規(guī)定：“給予行政處罰的，行政機關必須查明事實;違法事實不清的，不得給予行政處罰?！钡谌藯l第一款第(三)項規(guī)定：“違法事實不能成立的，不得給予行政處罰”。
《行政復議法》第二十八條第一款第(三)項第1目規(guī)定撤銷、變更或者確認具體行政行為違法的情形是“主要事實不清、證據(jù)不足”。
《行政訴訟法》第四條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以事實為根據(jù)，以法律為準繩?！钡谖迨臈l第(二)項規(guī)定：“主要證據(jù)不足的，判決撤銷或部分撤銷具體行政行為。”
《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第三條規(guī)定：“辦理行政處罰案件，應當做到事實清楚，證據(jù)確鑿”。第十四條第一款規(guī)定：“案件承辦人員應當對案件進行全面調(diào)查，收集認定案件事實的證據(jù)?！薄顿|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》第十二條第一款第(一)項規(guī)定：“違法事實清楚、證據(jù)確鑿的，依法給予行政處罰”、第二項規(guī)定：“違法事實不能成立的，不予行政處罰”。
3.行政處罰的證明標準是證據(jù)確鑿和證據(jù)充足
前述法律法規(guī)對于行政處罰案件作出了“以事實為依據(jù)”、“查明案件事實”以及“主要事實清楚、主要證據(jù)充足”等要求?！耙允聦崬橐罁?jù)”、“查明案件事實”這樣的規(guī)定，并沒有為行政機關提供證明標準這一認定事實的最低限度。因為“以事實為依據(jù)”的要求在實踐中只能落實為“以認定的事實為依據(jù)”;而“查明案件事實”是對行政機關的最高要求，不是最低的限度。什么情況下算“查明案件事實”，還是沒有作出明確規(guī)定。
《行政復議法》規(guī)定“主要事實不清、證據(jù)不足”的，撤銷、變更或者確認具體行政行為;《行政訴訟法》規(guī)定“主要證據(jù)不足”的，撤銷或部分撤銷具體行政行為。根據(jù)前述規(guī)定，如果行政處罰決定依據(jù)的事實被認定屬于主要證據(jù)不足，則行政處罰決定就會被行政復議機關或者人民法院否定，進而被撤銷、變更或者確認違法。法律從否定的角度明確了一個原則即如果主要證據(jù)不足，案件事實就不能進行認定。它告訴行政機關，當收集的證據(jù)達到一個最低程度，即“不屬于主要證據(jù)不足”時，待證事實就被法律視為真實，行政機關就可以認定事實了。這其實可以看作法律對行政處罰證明標準的規(guī)定。
行政處罰應當以事實為依據(jù)，但在大多數(shù)情況下(當場處罰的情形除外)，執(zhí)法人員不是違法事實的直接感知者，對于執(zhí)法人員來說，違法事實是永遠不可能重現(xiàn)的過去。對于未曾直接感知的過去，只能通過各種手段去認識和判斷，而這一認識及判斷過程所產(chǎn)生的結(jié)果，嚴格地講不是事實本身，而是一種對過去的確信或者懷疑的心理狀態(tài)。所以，作為行政處罰適用前提的違法事實，要靠執(zhí)法人員透過各種證據(jù)去認定。當這種認定在法律上被認為可以接受時，這種認定就可以作為法律上的真實而成為法律適用的前提。從這個角度說，在執(zhí)法人員眼中，只可能有法律上的真實，不可能有絕對的真實。例如，一個質(zhì)量違法案件的查處：12365投訴舉報中心接到舉報稱，某公司涉嫌生產(chǎn)假冒的知名白酒，此時執(zhí)法人員對被舉報人是否實施了生產(chǎn)假酒行為并未直接感知，只能通過調(diào)査取證，收集一系列的證據(jù)(舉報人提供的購買的白酒、由該公苛開具的發(fā)票、現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)涉嫌假冒的白酒、對涉案白酒的鑒定報告、該公司的銷售記錄等)，最后，綜合前述證據(jù)，對該公司生產(chǎn)銷售假冒白酒的行為作出行政處罰。前述案件中，質(zhì)監(jiān)部門依據(jù)什么作出行政處罰呢?不是事實本身，因為這一事實只是在過去存在的，最后作出行政處罰的是執(zhí)法人員通過證據(jù)對當事人過去曾經(jīng)有過生產(chǎn)銷售假冒白酒行為這個待證對象形成的確信。換句話說，作為行政處罰適用前提的是證據(jù)，而不是事實本身。
從證據(jù)的證明標準角度出發(fā)，綜合考慮案件的性質(zhì)以及對當事人權(quán)益影響大小等因素，作出行政處罰決定依據(jù)的證據(jù)，應做到證據(jù)確鑿或者證據(jù)充足。
筆者認為，行政處罰案件的證據(jù)確鑿標準是指：對當事人涉嫌違法的事實來說，行政機關掌握了全部證據(jù)，即使當事人提出了反證(證明其不存在違法行為的事實)，行政機關依據(jù)掌握的證據(jù)足以否定當事人提出的新的事實存在。證據(jù)確鑿標準適用于限制人身自由的行政處罰或者強制措施、責令停產(chǎn)停業(yè).吊銷證照、較大數(shù)額罰款、案情重大復雜等對公民、法人、其他組織的人身或者財產(chǎn)權(quán)益具有重大影響的行政處罰案件。
行政處罰案件的證據(jù)充足標準是指：對當事人涉嫌違法的事實來說，行政機關掌握了主要證據(jù)，這些
優(yōu)勢證明標準是指一方當事人證據(jù)能夠充分證明當事人實施了違法行為。相比證據(jù)確鑿標準而言，該標準對于行政機關的證據(jù)收集要求及程度相對較低，因此，證據(jù)充足標準適用于簡易程序、案情簡單、處罰數(shù)額較少等行政處罰案件。
質(zhì)監(jiān)行政處罰案件的證明標準
質(zhì)監(jiān)部門執(zhí)法人員收集的證據(jù)可以證明到什么程度，才能認定當事人的違法行為成立’從而使得行政處罰行為具有合法性，這就是質(zhì)監(jiān)行政處罰的證明標準問題。
《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》第六條第一款規(guī)定：“對擬作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、較大數(shù)額罰款決定的，或者情節(jié)復雜、影響重大的行政處罰案件，應當由2/3以上委員進行集體審理。對其他行政處罰案件，可以由3名以上委員進行集體審理?！眻?zhí)法實踐中，一些地方的質(zhì)監(jiān)部門將前述由2/3以上案審委委員進行集體審理的案件俗稱“大案審”，將由3名以上案審委委員進行集體審理的案件俗稱“小案審”，同時，在當前質(zhì)監(jiān)部門的執(zhí)法實踐中，極少發(fā)生適用簡易程序的案件。因此，筆者在此僅對適用大案審(較大數(shù)額罰款限定為罰沒款2萬元以上，情節(jié)復雜、影響重大的案件包括上級督辦案件、因案情復雜向上級請示的案件、指定管轄案件、在本區(qū)域有重大影響案件以及“兩法”銜接案件等)和小案審的案件證明標準進行簡要闡述。
筆者認為，適用大案審的處罰案件的證明標準是證據(jù)確鑿，適用小案審的處罰案件的證明標準是證據(jù)充足。具體來說：
證據(jù)確鑿標準：
(1)案件基本事實即“五何”要素應明確無誤?！拔搴巍?，即何人、何時、何地、何事、何情節(jié)。何人，是指違法主體的基本情況，以此確定行為人是否具備行政責任能力并最終確定行政處罰的當事人。是法人、自然人、個體工商戶還是其他組織，這就包括營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證、居民身份證、法定代表人等證據(jù)。何時，即違法行為發(fā)生的時間以及查處的時間，涉及到相關違法行為是否過了追訴時效，以及是否在相關法律法規(guī)的有效期內(nèi)。例如：無證生產(chǎn)案件，需要證明當事人是在查處公告規(guī)定的期限之后進行生產(chǎn)行為或者是在生產(chǎn)許可證到期之后存在生產(chǎn)行為，這就需要生產(chǎn)記錄、產(chǎn)品合格證上的日期來證明。同時，何時也涉及到對于違法行為的違法所得以及貨值金額的計算。何地，指違法行為發(fā)生地。查清違法行為發(fā)生地，以此來確定是否具有管轄權(quán)。對于本地企業(yè)來說，相應證據(jù)包括營業(yè)執(zhí)照、生產(chǎn)場所、送貨單、銷售發(fā)票等證據(jù)。何事，指構(gòu)成何種違法行為，涉及到對案件的定性。比如：從質(zhì)監(jiān)查處的違法行為大類來分，包括質(zhì)量類、標準類、計量類、特種設備類、認證類等，這就需要通過相應的書證、物證來證明，如產(chǎn)品檢驗報告、計量檢測報告、認證證書、現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的涉案物品等。何情節(jié)，指違法主體實施違法行為的具體情況。當事人是初犯還是屢犯，主觀上是否有故意，違法經(jīng)營的時間長短、貨值金額、違法所得、造成的危害后果，是否具有法定的從輕、減輕處罰情節(jié)。例如：銷售合同、發(fā)票、是否采取了退貨、召回補救措施、之前的違法行為查處記錄等證據(jù)。
(2)應充分滿足證據(jù)的“三性”。證據(jù)的三性即關聯(lián)性、合法性、真實性。關聯(lián)性方面，證據(jù)與違法事實應有關聯(lián)，例如：質(zhì)監(jiān)部門對液化氣充裝站充裝過期瓶的違法行為進行查處，執(zhí)法過程中，對于該充裝站的液化氣進行了抽樣檢驗，結(jié)果發(fā)現(xiàn)氣體中二甲醚的含量超標，與當事人充裝過期瓶的違法行為而言，液化氣的檢驗報告不具有關聯(lián)性。合法性包括證據(jù)的來源和證據(jù)的表現(xiàn)形式是否合法兩個方面。證據(jù)的來源合法，是指不得違反法定程序收集證據(jù)、不得采用欺騙或者脅迫等手段。證據(jù)的表現(xiàn)形式合法，如復印件應該與原件核對無誤后，加蓋“與原件核對一致”的章，現(xiàn)場照片應注明拍攝時間、拍攝對象及證明內(nèi)容并讓當事人確認。真實性方面，證據(jù)必須是客觀存在的，如：現(xiàn)場檢查筆錄缺當事人簽名、出具的執(zhí)法文書未注明日期等，均會被認為真實性存在問題。
證據(jù)充足標準：與證據(jù)確鑿標準相比，適用證據(jù)充足標準的案件對于當事人權(quán)益的不利影響相對較小，因此，此類案件的證據(jù)要求相對較低，基本滿足案件的“五何”要素和證據(jù)“三性”即可，某些情況下可以采納當事人的“自認”。關于這一點，《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十七條規(guī)定：“在不受外力影響的情況下，一方當事人提供的證據(jù)，對方當事人明確表示認可的，可以認定該證據(jù)的證明效力。”例如：產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查不合格的案件，不合格項目非關鍵項目，產(chǎn)品數(shù)量較少，同類產(chǎn)品的市場銷售單價較小，調(diào)査過程中，當事人無法提供銷售憑證(發(fā)票、收據(jù))的，可以將當事人在調(diào)查過程中陳述的價格作為該產(chǎn)品的單價，以此來認定貨值金額。
關鍵詞：美國；中小學教師；聘任
20世紀80年代以來，美國出臺了一系列教育改革報告或文獻，其中較為引人矚目的有：1983年《國家處于危急之中，教育改革勢在必行》，1986年《以21世紀的教師裝備起來的國家棗卡內(nèi)基教育和經(jīng)濟論壇工作小組關于教師專業(yè)的報告》和“霍姆斯協(xié)會”的報告書《明天的教師》，90年代初布什政府和克林頓政府接連的指導全美教育改革的綱領性文件棗《美國2000年：教育戰(zhàn)略》和《2000年目標：美國教育法》等等。幾乎每一份改革報告都對美國現(xiàn)有教師隊伍的素質(zhì)和教學質(zhì)量提出了批評。因此，為確保教師隊伍的優(yōu)良素質(zhì)，提高教學質(zhì)量，美國許多州相繼都對教師聘任制度進行了改革。本文就改革后美國中小學教師聘任制度的設計與相關法律規(guī)定加以分析說明，主要包括教師資格認證、聘任、聘約、聘期四項議題。除了州法規(guī)定內(nèi)容外，也援引了部分相關司法判例，以深入了解美國教師聘任法制。
一、教師資格認證
根據(jù)聯(lián)邦美國憲法規(guī)定，公立學校的管轄權(quán)屬于各州政府，原則上，州立法機構(gòu)通過法律規(guī)定本州內(nèi)教育運作的基本方針，再交由州教育委員會、州教育廳、地方學區(qū)教育委員會執(zhí)行，教師資格認證的相關規(guī)定與運作都按照此流程進行。因此州政府與州立法機構(gòu)具有教師評定與核發(fā)教師證書的權(quán)力。在美國，教師是以專業(yè)被聘者的身份出現(xiàn)的，教師資格證書是得到州教育部門承認的現(xiàn)存的最低限度水平的資格證明，是申請教師職位的必要前提，美國各州政府都根據(jù)其需求，在相關州法中自行規(guī)定取得教師資格證書的認證要求。一般情況下，申請者在申請之初必須先具備參加州認證的基本條件，然后參加州的認證，經(jīng)評估通過之后，可以獲得教師證書。經(jīng)過一段時間的教學和進修，原證書有效期限即將到期時，為了更換更高一階段性質(zhì)的證書，則可參加換證性質(zhì)的第二次認證。
（一）初任教師資格認證
雖然州情不一，但各州法律對申請初任教師資格的規(guī)定還是大致相似的。一般欲取得教師證書者，須符合以下條件：1．年齡在十八歲以上；2．良好的品德；3．非酒精中毒或使用者；4．經(jīng)州政府認可的大學院?；驒C構(gòu)畢業(yè)者；5．經(jīng)州教育委員會認可完成師資培育課程者；6．必須為美國公民或正在申請公民資格者；7．必須簽署忠誠宣誓書；8．必須通過某種形式的考試（如NationalTeacherExamination），及格后才能向州政府申請教師證書。
另據(jù)“全美各州師資教育和認證主管學會”對有關各州初任師資認證申請條件的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：除要求具有學士學位外，全美各州相當重視教師知識、技能和良好的品德。其中何謂良好的品德，各州的立法多半未詳細說明，除了列舉幾種罪名外（如犯），多半將解釋仲裁的權(quán)力賦予州教育委員會。在Bayv．StateBd．ofEduc案中，一個搶劫犯牢獄期滿后學完所有規(guī)定的師資課程，申請教師證書時被拒絕，上告法院后，俄勒岡最高法院認為州教育委員會將其前科列為品德的考慮條件是恰當?shù)摹Ｔ谥R和技能方面，各州詳細規(guī)定了參加師資認證的人必須學習的學科及其相關學分等事項，前者大致涵蓋教育基礎知識、學校行政、課程和教學評估、班級經(jīng)營、教師專業(yè)發(fā)展五類。后者則考察一些通識學分或特殊課程學分。申請者的品行也是考察重點，特別是在道德和身心健康方面。
（二）合格教師換證資格認證
初任教師通過第一階段的考驗，歷經(jīng)一段時間的實習教學之后，接受第二階段的合格師資認證。該階段重點考評申請者的實習、年資、聘任證明、通過評估等五個方面，各州特別重視教學資歷，一般必須具有2?年的教學資歷才能參加第二次認證。此外，有些州規(guī)定必須具有碩士學位、修完規(guī)定教學進行學分時間量并通過學區(qū)評估才可以參加。
以得克薩斯州（簡稱得州）為例，該州教育部的教育人員培育和認證司負責本州的師資評定事務。另外也成立了標準委員會負責測評師資評定系統(tǒng)績效、確立課程認可綱領、建立評定體制等事務的研究工作。該州通過制定得州教師認證測驗（ExaminationforCertificateofEducatorsinTexaa）以及對學完職前教育的人實行在職表現(xiàn)評價（on梩he梛obperformanceappraisal）來確保師資素質(zhì)。另外還在1994年建立了得州教師精熟標準（ProficienciesforTexasteacher），這包括了學習者中心知識、學習者中心教學、學習者中心理念、學習者中心溝通、學習者中心專業(yè)發(fā)展等五類標準，并據(jù)以建立專業(yè)本位的師資認證系統(tǒng)。在建立專業(yè)本位系統(tǒng)方面，州內(nèi)各大學設立小組，研討認證時參加者必備的知識和技能，發(fā)展相關標準綱要和評價工具，開發(fā)新師資培育課程的內(nèi)容。
（三）教師證書內(nèi)容及相關約束
教師資格證書的數(shù)目因州而異，最少的為一種，某些州則多達七種，但大部分還是采取兩到三種。在加州，州教師資格認證共分五個階段，即教師先后可獲得五種不同的證書：1．畢業(yè)師資職前培育課程結(jié)束后，準備初任教師之時；2．初任教師完成實習后再參加第二階段評估，以成為正式合格教師之時；3．合格教師準備取得擔任另一學科合格教師資格之時；4．合格教師證書有效期限屆滿，準備換發(fā)新證書之時；5．合格教師轉(zhuǎn)至其他州服務，準備具有在該州繼續(xù)擔任教職的資格之時。
縱觀各州規(guī)定，教師證書可按照：（1）有效時間，（2）職位（如教師、學校行政人員、學校圖書管理員），（3）專長領域（如英文、數(shù)學、體育），（4）年級（小學、初中、高中）等因素進行分類。各州在名稱上有所差異，但均堅持執(zhí)教某學科者必須擁有該領域的教師證書。如果地方學區(qū)違背法令，聘請未持有規(guī)定教師證書者執(zhí)教，州政府有權(quán)停止對其的經(jīng)費補助。
原則上，教師證書在各州多被視為是“執(zhí)照”性質(zhì)的文件，而非州政府與個人間的契約。它只代表個人達到了州所規(guī)定為人師表的最低標準，并非就業(yè)的保證。換句話說，已經(jīng)持有教師證書的人并不一定能找到教職，負責聘任的地方學區(qū)可根據(jù)其需求另附加其他條件招聘教師。申請者不能因為擁有教師證書，就排斥地方學區(qū)的特別要求。
州政府核發(fā)教師證書的同時，也具有撤回教師證書的權(quán)力?；旧?，地方學區(qū)可以決定延聘、解聘、不續(xù)聘的事宜，但教師證書撤回的權(quán)力則在州政府。由于證書撤回的影響重大，往往代表該教師今后不能在該州再擔任教師，因此各州均在相關法令中規(guī)定撤回證書的理由，并由州政府所組成的委員會根據(jù)個案加以解釋，其中尤以不道德、違反聘約、不勝任與不服從最為嚴重。如果當事者不服，可上告法院進行最后定奪。個案不同，最后的裁定也有所差異。
二、教師聘任條件
根據(jù)各州的法律，教師證書的核發(fā)由州政府負責，然而聘任的相關權(quán)限則在于地方學區(qū)。各學區(qū)可按照自己的需求，延聘具有合格證書的教師。只要其規(guī)定不違反憲法的公平原則，法院基本上尊重地方學區(qū)聘任教師的權(quán)利。聘任教師的決議須由地方學區(qū)教育委員會集體做出，個別委員或教育局長的承諾不具有法律效力。部分州甚至規(guī)定聘任教師會議的時間或形式，違反者則決議無效。在某些州，由教育局長負責推薦人選，委員會可以參考，但不受其名單局限，委員會擁有絕對權(quán)力。
縱觀各州地方學區(qū)的規(guī)定，聘任條件除了必須具有教師證書外，主要還有以下五種規(guī)定。
（一）健康狀況
作為一位教師，身心健康極為重要。教委會有權(quán)在聘請教師時，對健康做出規(guī)定。除了一般的檢查外，教委會得視情況要求做身心相關的檢查，其目的是為保護兒童的安全。比如在JonesV·Jjenkins一案中，法官認為教委會有權(quán)要求校車的隨護教師做吸毒檢驗，認為這與學生的安全密切相關。
（二）居住地
部分地方教委會規(guī)定只有居住于本學區(qū)內(nèi)的教師才能被聘任，認為教師住在學區(qū)內(nèi)，比較能關心社區(qū)事務，并且繳納稅款支持辦理中小學教育。此項要求引起不少爭議，反對者認為這違反了憲法保障的遷移自由。對此，法院原則上認為只要有合理的理由，地方教委會有權(quán)要求聘任的教師居住于學區(qū)。但同時規(guī)定此項住居要求必須公平和無歧視地適用于每一位受聘任者。印第安納州為避免爭議，干脆在州法中明文規(guī)定地方教委會不得提出此項要求。
（三）必須專職
為使教師能全力投入工作，部分地方學區(qū)規(guī)定教師不得在外工作或兼職，否則即面臨解聘或不續(xù)聘的處分。法院基本上認同此項要求，認為其符合使教師全力投入工作的目標，但卻指出專職要求必須以非歧視性的態(tài)度對待每一位受聘任教師。
（四）接受評價
教師評價是當前美國政府與多數(shù)地方學區(qū)教委會用以確保教學品質(zhì)的措施，評價結(jié)果一般會作為聘任、遷調(diào)或是決定工資的參考。各州對于教師評價的要求并不一致，有的以法律規(guī)定，有的則以行政命令加以規(guī)范。有的州規(guī)定極為詳盡（包括評價的時間、程序、人員、標準），有的僅簡單地規(guī)定地方學區(qū)必須進行教師評價。原則上，如果州未加以詳細規(guī)范，教師評價的實施則由地方學區(qū)負責。學區(qū)教委會必須擬定評價的程序，由教師代表、專業(yè)人士組織實施。多數(shù)州的法律都規(guī)定評價過后要給予受評者改進意見和提供改進機會。地方學區(qū)若不加以遵循，即使發(fā)現(xiàn)教師不勝其職，也不能自行處置。在Lipanv．Bd．ofEdu．ofCountyofHancock案中，法院駁回學區(qū)教委會不再續(xù)聘評價不佳教師的決定，原因在于它并沒有提供教師改進的機會，程序上并不合法。
（五）接受分派
根據(jù)教師所擁有的證書與聘約內(nèi)容，教委會有權(quán)安排和分配教師工作。擁有小學教師證書的受聘者，不得任意要求要教哪個年級，或是何種學生。有一個前提是教委會的安排必須符合客觀與非歧視的標準，且不得違背聘約的內(nèi)容。此外，根據(jù)法律，教委會對教師降職使用必須有充分的事實和理由，而法院判定是否為降職的標準多半集中于工資、責任或是身份地位是否降低。在Smithv．Sch．Dist．No．18案中，一位指導學校樂隊的音樂教師，被調(diào)到鄉(xiāng)下一所規(guī)模小、不分年級、而且沒有樂隊的學校，法院認為這屬于降職使用，教委會沒有充分的理由不能這樣做。
三、教師聘約
依照美國的相關法令，聘約是地方學區(qū)教育委員會與教師之間所簽訂的工作契約，其中明確規(guī)定了雙方的工作關系與彼此間的權(quán)利義務。聘約除了符合州法和州行政命令的規(guī)定外，還必須具備一般契約的基本要件，現(xiàn)分述如下：
（一）合法的當事人
簽約的雙方必須合格，否則就視為無效。如上所述，學區(qū)教委會是經(jīng)法律確認的契約當事人。同樣的，按照州法規(guī)定，沒有特定教師證書或是年齡不足者，沒有簽約的能力。即使簽署，也視合同無效。
（二）雙方的權(quán)利、義務與責任
此為契約內(nèi)容的主題。按照規(guī)定，學區(qū)教委會乃是惟一具有資格與教師簽訂聘約者。合同表明學區(qū)教委會愿意提供特定工作給受聘方，同時說明聘約期限和要求的工作內(nèi)容與責任。并規(guī)定受聘方付出勞務后，聘方應提供的薪水金額、福利、進修機會及其補助等。教師聘約還包括任何相關州法律的規(guī)定，諸如那些關于教師任期和辭退程序的規(guī)定。此外，合同也包括合同簽署時學區(qū)教委會已采用的任何規(guī)章和規(guī)定。如果教師同意遵守學區(qū)的所有或特殊規(guī)章和規(guī)定的聲稱或特別聲明，那么教師聘約還應該包括那些在合同生效后才被采納的規(guī)章和規(guī)定。
（三）合法形式
多半州的法律要求教師聘約按符合一定規(guī)范的書面形式簽署。教委會在做出通過決議后，必須將聘約內(nèi)容以文字形式詳細載明，否則即被視為不完整而失去效力。教委會必須正式開會并以多數(shù)表決通過聘約，否則即視為無效。在Minorv．SullyButtesSch．Dist．案中，法院判定即使教育局長與教委會主席已同意續(xù)聘一位教師，卻并不代表聘約已經(jīng)成立，教委會有權(quán)事后不予承認，并做出不續(xù)約的決定。
四、教師聘期
根據(jù)期限的長短，美國教師聘約可分為定期聘約和長期聘約兩種。顧名思義，定期聘約有一定的期限（大約為一年或兩年），期限屆滿，學區(qū)教委會具有是否續(xù)約的決定權(quán)。如果決定不續(xù)約，除非州法有規(guī)定，并不需要說明理由，教師也不得有異議。然而，如果在聘約存續(xù)期間，教委會要解聘教師，那么法院認為必須具備某種程度的正當程序，至少需要包括解約通知、解約事由的通知以及舉行聽證會。定期聘約教師可以加強學校教學人員的流動，活躍學校人事氛圍。
長期聘約提供教師長期任職的基本保障，確保優(yōu)秀教師的穩(wěn)定，維持教育系統(tǒng)的良性運轉(zhuǎn)。各州均在州法中對長期聘約的性質(zhì)和對教師的保護加以規(guī)定，除非教師觸犯州法的解約條款，學區(qū)教委會不得任意將其解聘或不續(xù)聘。要取得長期聘約，教師必須按照州法服務一定年限。在麻州，其年限至少為三年。在此期間，教師擁有定期聘約，學區(qū)教委會根據(jù)其表現(xiàn)決定是否續(xù)約。三年之后，綜合教師三年的成就，學區(qū)教委會判斷他是否具有長聘教師的資格。按照規(guī)定，州立法機構(gòu)規(guī)定長期聘約的年限、資格和申請程序的，教委會不另立條文。長期聘約保障了教師的基本工作權(quán)，但并不代表是打不破的鐵飯碗。只要教師觸犯州法所規(guī)定的解約條款，教委會仍可依法加以解聘或不續(xù)聘。此外，教委會也擁有分配職位的權(quán)利。長聘教師與定期聘約的教師并沒有上下之分，除在州法或是聘約中規(guī)定的項目之外，教委會不應給予前者福利上的特權(quán)。在部分學齡兒童減少的地方學區(qū)，長聘教師也會因?qū)W校規(guī)?？s減而失去工作。
五、美國中小學教師認證與聘任制度對我國的啟示
（一）建立健全教師資格認證制度
美國各州政府建立了完備的教師資格認證法律，使得認證工作有法可依，有章可循。我國雖于2000年9月了《教師資格條例》和《實施辦法》，但制度本身以及近年來的實踐操作中還存在一些問題。如都沒有規(guī)定教師資格申請者所應具有的課程門類及學分要求。實踐中雖然對申請者的思想品德、文化專業(yè)知識、教育教學能力等方面的素質(zhì)進行了考核，但對取得教師資格的教育教學能力要求不高，制度實施的目的未能落實到嚴格專業(yè)標準、加強教育專業(yè)訓練上來。只解決了教師隊伍的錄用“人口”問題，沒有和繼續(xù)教育、從業(yè)人員專業(yè)水平的不斷提高結(jié)合起來，對教師職業(yè)的發(fā)展缺乏有效的激勵。因此今后的任務是要進一步建立健全教師資格認證制度，盡可能予以細化。
（二）完善配套措施
要真正保證教師資格制度的嚴格落實，提高教師素質(zhì)，全面優(yōu)化教師隊伍，還要對教師資格制度的權(quán)利組織做嚴格的規(guī)定，教師資格的認定、考核、聘任以及任職后的評定等環(huán)節(jié)上都應努力做到嚴格、公正。應打破僵化的教師人事制度，放寬制度規(guī)定，使教師任用走上科學化、規(guī)范化和法制化的軌道。同時針對我國各地發(fā)展不平衡的實際情況，允許不同地區(qū)制定各自的實施細則。另外與教師隊伍建設相配套的其他法律法規(guī)和規(guī)章制度還要進一步健全和完善。如教師聘任制、教師考核、教師職務、教師職前培養(yǎng)與繼續(xù)教育等各方面都需要進行改革。
（三）增加聘約的規(guī)范性
從本質(zhì)上講，我國目前實施的教師聘任制也是一種勞動合同制度。但是，對照國外高校較為完善的合同化聘任關系，我國現(xiàn)行的教師聘任合同尚不完善，表現(xiàn)在沒有一個統(tǒng)一的模式和標準，合同形式不太規(guī)范，內(nèi)容相對簡單，操作性和適用性不強等。如條款過于概念化、簡單化，普遍缺乏詳細的合同糾紛處理及違約處理條款；校方權(quán)利和教師義務較為詳細，教師權(quán)利和校方義務則較為薄弱。學校和教師都無法把合同真正當作維權(quán)的法律武器。
為逐步完善我國中小學聘任制度，借鑒美國經(jīng)驗，我們可采取以下措施：重視聘任合同簽訂的組織機構(gòu)建設；在實踐中逐步建立并完善聘任合同管理體系和模式，提高合同履約率，切實維護簽約雙方的合法權(quán)益。學校與教師都要增強合同意識，并建立合同管理人員培訓機制；明確合同監(jiān)督檢查制度；實行聘任合同動態(tài)管理，對管理中出現(xiàn)的新問題、新情況及時進行分析研究，不斷修改補充完善合同，使聘任合同更具合法性、合理性和可操作性。
（四）增強聘用模式的多樣性
長期以來，我國對中小學教師的聘用基本是全職聘用和終身聘用等單一的聘用模式，缺乏必要的彈性和靈活性。大學生畢業(yè)到崗后經(jīng)過一年的實習期，如沒有重大過錯就端上了“鐵飯碗”，形成“職務、職稱不分，職務與職責分離，評職稱就是評待遇，能上不能下，職務終身制”的怪圈。美國聘期的多樣性給我們提供的思路是：應將靈活的聘任形式與嚴格有效的履職考核手段結(jié)合起來。依照聘約，經(jīng)過多次聘期和選擇后，對部分優(yōu)秀教師實行長期即無固定期限的聘用，以利于教師集中精力做出創(chuàng)新性的研究成果。同時要努力建立一種有長期和短期相結(jié)合、專職與兼職結(jié)合的教師聘任新模式，進一步促進教師合理流動。
參考文獻：
