發(fā)布時(shí)間：2022-02-28 12:30:57
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關(guān)鍵詞：稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范
一、稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的概念
所謂執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，就是具執(zhí)法資格的國家公務(wù)人員在執(zhí)行法律、法規(guī)所賦予的權(quán)力或履行職責(zé)的過程中，存在有未按照或未完全按照法律、行政法規(guī)、規(guī)章要求的行為執(zhí)法或履行職責(zé)，侵犯、損害了國家和人民群眾的利益，給國家或人民群眾造成一定的物質(zhì)或精神上的損失以及應(yīng)履行而未履行職責(zé)，所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。稅收?qǐng)?zhí)法作為國家行政執(zhí)法的一部分，承擔(dān)著為國聚財(cái)，堵漏增收的重任。正是由于稅務(wù)機(jī)關(guān)是國家財(cái)政收支的關(guān)鍵部門，已越來越成為國家紀(jì)檢監(jiān)察部門關(guān)注的對(duì)象。隨著國家法律、法規(guī)的不斷完善和健全，公民和法人的法律意識(shí)及自我保護(hù)意識(shí)也在不斷增強(qiáng)，如果我們的稅收?qǐng)?zhí)法人員不及時(shí)調(diào)整工作思路，轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，克服隨意執(zhí)法的老毛病，就隨時(shí)存在著執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，小到經(jīng)濟(jì)損失，大到觸犯刑律。
二、防范和化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的意義
防范和化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的意義就在于保障稅收?qǐng)?zhí)法部門有一個(gè)安全的稅收?qǐng)?zhí)法環(huán)境，起到穩(wěn)定隊(duì)伍，增強(qiáng)凝聚力，提高戰(zhàn)斗力的目的，從而促進(jìn)稅收工作效率，更好地維護(hù)稅法的尊嚴(yán)。防范和化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，保障稅收?qǐng)?zhí)法安全的意義主要應(yīng)有以下幾個(gè)方面：
一是維護(hù)稅收?qǐng)?zhí)法人員的切身利益。如果稅收?qǐng)?zhí)法人員的執(zhí)法安全得不到應(yīng)有的保障，今天這個(gè)受到紀(jì)律處分，明天那個(gè)受到法律制裁，將嚴(yán)重影響稅收?qǐng)?zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定，不利于各項(xiàng)稅收工作的開展。因此，防范和化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，保障稅收?qǐng)?zhí)法安全是保護(hù)同志、穩(wěn)定隊(duì)伍的基礎(chǔ)，是內(nèi)樹正氣、外樹形象的關(guān)鍵。
二是樹立稅收?qǐng)?zhí)法機(jī)關(guān)的良好形象。如果我們的稅收?qǐng)?zhí)法人員能夠時(shí)刻保持執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，做到正確執(zhí)法，文明執(zhí)法，同時(shí)做好稅收服務(wù)，努力化解征納矛盾，不僅能夠降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，而且能夠很好地樹立自身以及整個(gè)稅收?qǐng)?zhí)法隊(duì)伍的形象。反之，如果執(zhí)法方式簡(jiǎn)單，執(zhí)法手段粗暴，就會(huì)造成征納關(guān)系緊張，降低自身執(zhí)法安全系數(shù)，增大執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，損害執(zhí)法隊(duì)伍的形象，使稅收?qǐng)?zhí)法工作處于被動(dòng)。因此，化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，保障稅收?qǐng)?zhí)法安全也是樹立稅收?qǐng)?zhí)法機(jī)關(guān)良好形象的根本。
三是確保稅收征管質(zhì)量和稅收收入。如果稅收?qǐng)?zhí)法人員能夠始終保持執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，就能確保政令暢通，使各項(xiàng)稅收方針政策及規(guī)章制度得到很好地落實(shí)，提高執(zhí)法人員的工作責(zé)任心，克服麻痹心理，確保盡職盡責(zé)，應(yīng)收盡收。
三、稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式
一是執(zhí)法不嚴(yán)被追究責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為不能嚴(yán)格依法治稅，執(zhí)法隨意性大，疏于管理、、推諉扯皮、處罰不當(dāng)、違法不究等行政不作為問題。如某稅收管理員在日常稅收管理中未深入實(shí)地進(jìn)行稅源巡查，工作蜻蜓點(diǎn)水、敷衍了事，從而造成多起納稅人采取假停業(yè)、假轉(zhuǎn)非手段偷稅的事件，被群眾舉報(bào)后受到行政處分。
二是執(zhí)法水平低引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為：一方面是部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高，執(zhí)法程序不清，使用稅務(wù)文書及引用法律條文錯(cuò)誤，職責(zé)履行不到位；另一方面是粗心麻痹，工作不細(xì)致。如納稅人的稅款已繳納而稅收保全和強(qiáng)制執(zhí)行措施卻未及時(shí)解除而造成執(zhí)法過錯(cuò)。又如某稅務(wù)所在采取稅收保全措施時(shí)，一名稅務(wù)人員一時(shí)沖動(dòng)拉下了動(dòng)力電閘，使企業(yè)正常生產(chǎn)突然中斷而造成經(jīng)濟(jì)損失，經(jīng)行政訴訟敗訴而被判行政賠償。
三是執(zhí)法腐敗，被處罰。主要表現(xiàn)為一些干部依法行政的意識(shí)淡薄，不嚴(yán)于律己，執(zhí)法不公等問題。如某稅收管理員亂拿商戶的商品被舉報(bào)受到行政處分；又如某稅收管理員超標(biāo)準(zhǔn)收取稅務(wù)登記證工本費(fèi)而被查處。
四是執(zhí)法不文明引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。表現(xiàn)為執(zhí)法方式簡(jiǎn)單、執(zhí)法手段粗暴，誘使征納雙方矛盾激化，惡化執(zhí)法環(huán)境等問題。如原項(xiàng)城市公安局駐國稅局公安特派室干警李某在協(xié)助某稅務(wù)所工作時(shí)，因酒后出警被檢察機(jī)關(guān)查處。
四、稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的類型
就稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的類型而言，筆者認(rèn)為，分為刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和行政責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)方面。
(1)刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)
所謂刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，就是指執(zhí)法人員的執(zhí)法過錯(cuò)較為嚴(yán)重，應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法人員而言，可能承擔(dān)刑事責(zé)任的執(zhí)法行為主要有以下7個(gè)方面：
1、。是指國家機(jī)關(guān)工作人員超越職權(quán)，違法決定、處理其無權(quán)決定、處理的事項(xiàng)，或者違法處理公務(wù)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民的利益遭受損失的行為。過去有“小小專管員，權(quán)力大無邊”的說法，就是納稅人對(duì)部分稅務(wù)干部越權(quán)執(zhí)法行為的不滿意看法。這種行為目前在極個(gè)別同志身上仍然存在。
2、。是指國家工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行職責(zé)或不認(rèn)真履行職責(zé)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。稅務(wù)人員一般是指不征少征應(yīng)征稅款，不檢查納稅的情況，遇有征稅阻力不采取措施、不向上級(jí)報(bào)告等。這部分人往往因?yàn)槿狈σ欢ǖ氖聵I(yè)心和責(zé)任感，不求上進(jìn)，飽食終日，無所用心，馬虎行事。一時(shí)失足將造成千古恨。
3、索賄受賄。是指國家工作人員利用職務(wù)上的便利，索取他人財(cái)物或非法收受他人財(cái)物，為他人謀利益的行為。受賄有大有小、有輕有重，利用職務(wù)之便，隨意索取納稅人錢物，有的甚至要人一條香煙、一雙皮鞋、一件飲料等，其結(jié)果就容易釀成大禍。這在一線執(zhí)法人員中不敢說沒有。
4、不移交刑事案件。是指行政執(zhí)法人員徇私情、私利，偽造材料，隱瞞情況，弄虛作假，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的案件不移交。應(yīng)移交而未移交的涉稅案件除了得到納稅人的好處不移交外，往往是因?yàn)榧{稅人認(rèn)錯(cuò)態(tài)度較好，并且愿意接受處罰或說情求饒等因素，使部分法律意識(shí)淡薄稅務(wù)人員認(rèn)為，只要補(bǔ)稅、罰款能順利入庫便萬事大吉，容易放棄對(duì)這些犯罪行為予以嚴(yán)厲的法律制裁，以儆效尤。
5、幫助犯罪分子逃避處罰。是指有查禁犯罪活動(dòng)職責(zé)的司法、公安、安全、海關(guān)、稅務(wù)等國家機(jī)關(guān)的工作人員向犯罪分子通風(fēng)報(bào)信、提供便利、幫助犯罪分子逃避處罰的行為。大量的涉稅案件證實(shí)，如果沒有稅務(wù)人員的參與或出謀劃策、，像虛開增值稅專用發(fā)票、農(nóng)副產(chǎn)品收購發(fā)票、廢舊物資發(fā)票等行為又怎能輕易屢屢成功呢？其事實(shí)令人震驚，其教訓(xùn)無比慘痛。
6、、不征少征稅款。是指稅務(wù)人員為徇私情、私利，對(duì)納稅人依法應(yīng)當(dāng)繳納的稅款不征少征。
7、發(fā)售發(fā)票、抵扣稅款、出口退稅。是指稅務(wù)人員違反法律法規(guī)的規(guī)定，在辦理發(fā)售發(fā)票、抵扣稅款、出口退稅工作中。
以上這些錯(cuò)誤的執(zhí)法行為如果給國家和人民造成重大損失或情節(jié)嚴(yán)重的，就會(huì)被追究刑事責(zé)任，承擔(dān)刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。
(2)行政責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)
所謂行政責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，就是指執(zhí)法人員的執(zhí)法過錯(cuò)較輕，尚未觸及刑罰，但應(yīng)受到系統(tǒng)內(nèi)部黨、政紀(jì)處分或經(jīng)濟(jì)處罰的風(fēng)險(xiǎn)。因此，行政責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)主要包括黨、政紀(jì)處分和經(jīng)濟(jì)處罰兩種類型。
1、黨、政紀(jì)處分。黨紀(jì)處分包括警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、、5種形式。政紀(jì)處分包括警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除6種形式。
黨、政紀(jì)處分雖然不存在限制人身自由的風(fēng)險(xiǎn)，但卻足于影響個(gè)人的政治前途及人生命運(yùn)。如有一位稅務(wù)干部，工作積極認(rèn)真、工作業(yè)績(jī)也很突出，就在上級(jí)考慮擬對(duì)他進(jìn)行提拔重用的時(shí)候，該同志卻不慎遺失了一份空白完稅證而受到警告處分，同時(shí)上級(jí)也取消了擬對(duì)他認(rèn)命的決定。
2、經(jīng)濟(jì)處罰
經(jīng)濟(jì)處罰很簡(jiǎn)單，就是讓出現(xiàn)執(zhí)法過錯(cuò)的人員遭受一定的經(jīng)濟(jì)損失作為懲罰來刺激人員的工作責(zé)任心。近年來，國稅部門通過大量的工作實(shí)踐并依靠計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的飛速發(fā)展，摸索出了一套行之有效的“機(jī)制管人”措施?！度珕T崗位責(zé)任目標(biāo)考核》和《稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制》就是這套機(jī)制的核心內(nèi)容。它通過對(duì)每一位人員及每一個(gè)崗位的合理劃分，明確了詳細(xì)的工作職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)照每一項(xiàng)工作職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)對(duì)工作任務(wù)的影響程度，設(shè)定相應(yīng)的分值及款項(xiàng)。對(duì)應(yīng)盡而未盡到的職責(zé)和未完成工作目標(biāo)的人員給予相應(yīng)的扣分扣款。
由此可以看出，行政責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)主要為政治風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
五、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源
一是政策因素引起的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。政策性風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在規(guī)范性文件的制定上。各級(jí)單位為了更好地落實(shí)好上級(jí)文件精神，往往都會(huì)結(jié)合本地實(shí)際制定更加詳細(xì)、更加具體的操作辦法和規(guī)定。這些辦法和規(guī)定雖然對(duì)提高稅收征管質(zhì)量和稅務(wù)人員的工作積極性起到一定的作用，但卻忽視了對(duì)本系統(tǒng)人員的法律保護(hù)，一旦出了問題，也為司法機(jī)關(guān)追究稅務(wù)人員的責(zé)任提供了依據(jù)。如目前大力推行的納稅評(píng)估方式，既沒有明確的法律定位，又缺乏規(guī)范的操作規(guī)程，就是國家稅務(wù)總局臨時(shí)制定的《納稅評(píng)估管理辦法》，其操作性也不是很強(qiáng)。各基層單位在實(shí)際操作中方式各不相同，管理不像管理，稽查不像稽查，隱患較大。像納稅評(píng)估稅款的定性及入庫問題，在當(dāng)前使用的“綜合征管軟件V2.0”中就沒有這一模塊，如果按“查補(bǔ)稅款”入庫，就變成了稽查模式；如果按一般申報(bào)入庫，又變成了征管模式。有些稅務(wù)機(jī)關(guān)為了取得納稅人的配合，向納稅人宣傳納稅評(píng)估是稅務(wù)機(jī)關(guān)開展的一項(xiàng)優(yōu)化服務(wù)措施，在納稅評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的偷稅行為也不轉(zhuǎn)交稽查處理。又如稅務(wù)機(jī)關(guān)為了方便管理制定了各種納稅管理辦法，像《停歇業(yè)管理辦法》、《轉(zhuǎn)非、注銷管理辦法》等，這些在法律上應(yīng)視同稅務(wù)機(jī)關(guān)向納稅人發(fā)出的約束雙方的要約式行為，在實(shí)際執(zhí)行中，稅務(wù)機(jī)關(guān)往往根據(jù)自身需要而隨意朝令夕改，已經(jīng)形成了事實(shí)上的毀約。這些問題如果得不到及時(shí)的解決，一旦被司法機(jī)關(guān)抓住把柄，就會(huì)帶來嚴(yán)重的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。
二是內(nèi)部因素引起的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。一是稅收?qǐng)?zhí)法人員業(yè)務(wù)不熟，違反執(zhí)法程序引起的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。部分稅務(wù)執(zhí)法人員不思進(jìn)取，得到且過，不深入學(xué)習(xí)和鉆研稅收業(yè)務(wù)，不懂裝懂，憑感覺、憑經(jīng)驗(yàn)、憑關(guān)系執(zhí)法而造成執(zhí)法錯(cuò)誤。二是稅收?qǐng)?zhí)法人員對(duì)稅法及相關(guān)法律的理解有偏差，執(zhí)法質(zhì)量不高。如制作稅務(wù)執(zhí)法文書不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范，使用文書或引用法律條文錯(cuò)誤，執(zhí)法中不注意收集證據(jù)或收集的證據(jù)證明力不強(qiáng)等，給行政相對(duì)人或司法機(jī)關(guān)追究留以口實(shí)。三是執(zhí)法人員隨意執(zhí)法留下風(fēng)險(xiǎn)隱患。如在進(jìn)行納稅檢查或送達(dá)稅務(wù)文書時(shí)，因熟人熟臉而不出示稅務(wù)檢查證明或一人前往等。四是因惰性引起的不作為而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。如漏征漏管戶的管理跟不上。五是稅務(wù)人員、、帶來的風(fēng)險(xiǎn)。如不征或少征稅款，徇私出售發(fā)票，虛假抵扣稅款、出口退稅，得了好處不移送達(dá)到刑事標(biāo)準(zhǔn)的稽查案件等。
三是外部環(huán)境導(dǎo)致的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。這方面主要是來自地方政府對(duì)稅收工作的干涉。在當(dāng)前各地都在努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，部分基層地方政府把依法治稅同發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來。為了招商引資，搞活地方經(jīng)濟(jì)，私自出臺(tái)各種稅收優(yōu)惠政策，干預(yù)稅收?qǐng)?zhí)法，然而出現(xiàn)問題以后還要稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任。另外，稅收立法與我國法律體系之間仍存在不協(xié)調(diào)，使稅法與其他法律法規(guī)的銜接不通暢，造成相關(guān)部門協(xié)稅護(hù)稅意識(shí)不強(qiáng)，影響了稅法的實(shí)施效力，容易形成執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。還有，隨著法律的逐步普及，公民、法人依法維權(quán)和自我保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，使稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的變數(shù)更大。因此，國稅部門在征管理念、執(zhí)法體制、征管方式等方面的標(biāo)準(zhǔn)和要求仍需不斷改進(jìn)和完善。
六、稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解
研究執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的目的就是為了防范與化解執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，從而有效保護(hù)執(zhí)法人員的執(zhí)法安全，全面提高執(zhí)法效率。要防范和化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，就必須圍繞著建立平安國稅、和諧國稅、陽光國稅、效能國稅而展開，主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：
(一)思想上高度重視，提高防范意識(shí)
各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)都要把防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、構(gòu)建平安國稅切實(shí)作為一項(xiàng)重要工作來抓，努力為基層執(zhí)法人員創(chuàng)造一個(gè)良好的執(zhí)法環(huán)境，確保國稅人員的執(zhí)法安全性。
(二)要摒棄“權(quán)治”思想，克服“人治”意識(shí)，強(qiáng)化“法治”觀念
稅務(wù)機(jī)關(guān)要強(qiáng)化對(duì)稅務(wù)人員的“法治”教育和“執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)”的警示教育，不斷強(qiáng)化稅收?qǐng)?zhí)法人員的“法治”觀念，提高依法行政意識(shí)，自覺地學(xué)法、遵法、守法，讓“法”深入人心，克服執(zhí)法上的僥幸和麻痹心理。
(三)要規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法質(zhì)量
一是要求稅務(wù)機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)的框架內(nèi)針對(duì)本系統(tǒng)的每一個(gè)崗位制定出相應(yīng)的工作職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)及追究實(shí)施辦法，做到有章可循，理順執(zhí)法規(guī)程。二是要求稅務(wù)人員在行政執(zhí)法的過程中自覺依法行事，努力克服執(zhí)法隨意性，盡力避免違法、違規(guī)行為的發(fā)生。從而提高執(zhí)法質(zhì)量，規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。
(四)要完善風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，增強(qiáng)自我保護(hù)意識(shí)
一是稅務(wù)機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件的時(shí)候要注意文件的合法性，避免與相關(guān)法律、法規(guī)發(fā)生沖突而引起的風(fēng)險(xiǎn)。二是稅務(wù)機(jī)關(guān)在制定內(nèi)部規(guī)章制度的時(shí)候，不能拍腦瓜、想當(dāng)然，而要經(jīng)過認(rèn)真的研究、充分的論證，切實(shí)注意對(duì)稅務(wù)干部的法律保護(hù)。三是稅務(wù)人員要盡力做好本職工作，避免因自身工作失誤而引起的風(fēng)險(xiǎn)。四是稅務(wù)人員要嚴(yán)格遵守各項(xiàng)法律、法規(guī)，避免因違法行政而引起的風(fēng)險(xiǎn)。
(五)要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)
要化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，稅收?qǐng)?zhí)法人員就必須具備一定的，能夠正確開展稅收?qǐng)?zhí)法活動(dòng)的綜合素質(zhì)。這些素質(zhì)包括正確的思想觀念，端正的工作態(tài)度，必要的法律知識(shí)，熟練的業(yè)務(wù)技能和計(jì)算機(jī)操作技術(shù)以及協(xié)調(diào)能力等。因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，有的放矢，有針對(duì)性的加強(qiáng)稅務(wù)人員的政治教育和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，盡可能地提高稅務(wù)人員的綜合素質(zhì)。
(六)要強(qiáng)化稅法宣傳，做好行政協(xié)調(diào)，力求社會(huì)廣泛支持，努力構(gòu)筑稅務(wù)部門與社會(huì)各界及廣大納稅人的和諧關(guān)系
在稅收?qǐng)?zhí)法活動(dòng)中，如果能做到讓納稅人或相關(guān)人員理解、支持、配合稅收工作，那么就會(huì)減少或降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，提高工作效率，完成稅收任務(wù)。要做到以上工作，稅法宣傳是必不可少的。多年來，稅務(wù)部門在進(jìn)行稅法宣傳時(shí)比較注重縱向宣傳，即對(duì)納稅人的宣傳，忽視了對(duì)政府及其職能部門的橫向宣傳。在實(shí)際執(zhí)法過程中，有些工作如果得不到相關(guān)部門的配合和支持，得不到有關(guān)人員的理解，就很容易使工作陷入被動(dòng)或僵局，這不僅不利于稅收?qǐng)?zhí)法工作的開展，而且會(huì)提高執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。因此，在強(qiáng)練內(nèi)功的同時(shí)，做好稅法宣傳，協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，爭(zhēng)取社會(huì)各界對(duì)稅收工作的理解和支持，努力構(gòu)建平安國稅，創(chuàng)建和諧國稅，才能有效保障稅收?qǐng)?zhí)法和稅務(wù)干部的安全。
參考文獻(xiàn)：
1，中華人民共和國《稅法》
2，中華人民共和國《稅收征收管理法》
一、發(fā)展中國家稅制改革總體比較
(一)發(fā)展中國家稅制改革的共性
1．稅制改革的背景。
由于70年代過于強(qiáng)調(diào)稅制促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與實(shí)現(xiàn)社會(huì)縱向公平的功能，稅制設(shè)計(jì)復(fù)雜化，稅率檔次多且優(yōu)惠與減免繁雜，不僅扭曲了人們的消費(fèi)、儲(chǔ)蓄與投資決策，而且沒有達(dá)到公平目標(biāo)。因?yàn)槎愂諆?yōu)惠多為富人享受。同時(shí)因稅收征管相對(duì)落后，偷逃稅現(xiàn)象嚴(yán)重；為調(diào)節(jié)收入分配設(shè)置的高檔稅率幾乎無人適用，富人的實(shí)際稅負(fù)有時(shí)比窮人還要低。另外，高稅率與窄稅基并存，使得稅收收入低下，一般發(fā)展中國家稅收收入只占GDP的15％－20％，僅為發(fā)達(dá)國家的50％一60％。同時(shí)，稅制結(jié)構(gòu)不盡如人意，表現(xiàn)為稅源單一，過分依賴某些稅種。發(fā)展中國家間接稅占財(cái)政收入的64％，相當(dāng)于GDP的20％(發(fā)達(dá)國家的這一比例為60％和10％)。間接稅中，關(guān)稅又占絕大部分。直接稅過度依賴公司所得稅，少量的個(gè)人所得稅大部分依靠對(duì)公共部門與外國公司的雇員征收。稅收收入的低水平和對(duì)某種稅的極度依賴，易造成財(cái)政收入不穩(wěn)定和對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力差等問題。隨著城市化的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)交易日益復(fù)雜，對(duì)公共設(shè)施與公共管理的需求也在質(zhì)與量上提出了更高要求，財(cái)政支出規(guī)模需要相應(yīng)擴(kuò)張，從而具有增加稅收和稅制改革的內(nèi)在壓力。而70年代開始，大部分發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)都有所改善，拉美與東亞更是取得了驕人成績(jī)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)交易量擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)行為趨于規(guī)范化，收入水平增加，為稅制改革創(chuàng)造了條件。
2．稅制改革的目標(biāo)和趨勢(shì)。
關(guān)于發(fā)展中國家的稅制改革，有關(guān)國際組織提出了許多建議和原則。例如國際貨幣基金組織的建議有：傾向于水平平等，提高稅收的效率性，擴(kuò)大稅基，消除稅收刺激，使通貨膨脹對(duì)稅制的影響中性化；盡可能減少稅率檔次，當(dāng)收入難以界定和衡量時(shí)采用預(yù)提稅和一次總付稅辦法，個(gè)人扣除不超過人均收入水平；用國內(nèi)稅收代替關(guān)稅，增值稅實(shí)行單一稅率和廣稅基，引進(jìn)各種消費(fèi)稅等。世界銀行向發(fā)展中國家推薦的稅制改革標(biāo)準(zhǔn)是：從生產(chǎn)稅轉(zhuǎn)向消費(fèi)稅，例如引進(jìn)增值稅和消費(fèi)稅；擴(kuò)大所得稅稅基，降低扣除額和稅率的檔次；建立簡(jiǎn)化而又合理的利潤稅，即稅率數(shù)目少和中性；避免對(duì)股息的雙重征稅，因此利息和股息收入不繳納個(gè)人所得稅；在處理所得稅和利潤稅時(shí)考慮通貨膨脹的影響；降低關(guān)稅；改善稅務(wù)管理等。從總體上說，發(fā)展中國家的稅制改革基本上遵循了這些建議和指導(dǎo)思想。
發(fā)展中國家的稅制改革以“拓寬稅基、降低稅率、簡(jiǎn)化稅制”為主要內(nèi)容，力求達(dá)到減少扭曲、保證橫向公平的目標(biāo)。強(qiáng)調(diào)稅收的中性，主張減少稅收對(duì)資源配置過多的干預(yù)，稅收激勵(lì)措施的運(yùn)用限制在盡可能小的范圍內(nèi)；在社會(huì)公平方面，更注重橫向公平，一種“大致公平”取代了過去以高質(zhì)量管理為前提的絕對(duì)的縱向與橫向公平。由于統(tǒng)一稅政、實(shí)現(xiàn)橫向公平能被人們客觀感受與接受，而縱向公平更多取決于人們的主觀評(píng)價(jià)，因此稅制改革阻力相對(duì)較小。
3．稅制改革的內(nèi)容。
改革集中在直接稅、間接稅改革與加強(qiáng)管理3個(gè)方面。
在直接稅上，通過規(guī)范與取消各種減免與優(yōu)惠、將一些額外福利納入稅基等辦法拓寬稅基，逐步應(yīng)用預(yù)提稅與推定稅來減少稅源流失。同時(shí)，降低稅率，簡(jiǎn)化結(jié)構(gòu)，并努力實(shí)現(xiàn)公司所得稅與個(gè)人所得稅最高邊際稅率的一致。如印度1994－1995年將原公有企業(yè)稅率45％和非公有企業(yè)稅率50％統(tǒng)一為40％。另外，重視財(cái)產(chǎn)稅。例如玻利維亞1986年稅制改革不但推定征收業(yè)主所得稅，還于1987年開征贈(zèng)與稅，征收對(duì)象包括個(gè)人財(cái)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、股份、資本份額和登記權(quán)利，有1％、10％和20％3種稅率。
在間接稅上，重點(diǎn)是一方面引進(jìn)增值稅，另一方面降低關(guān)稅稅率，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)自由化和提高企業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)力。例如印度1991－1995年多次降低關(guān)稅稅率。
在稅收管理上，包括通貨膨脹指數(shù)化，計(jì)算機(jī)化的申報(bào)與管理，對(duì)于征收部門給予必要的機(jī)動(dòng)權(quán)力與適當(dāng)?shù)募?lì)，以減少征稅成本及行敗，嚴(yán)厲懲罰各種偷逃稅行為等。
(二)發(fā)展中國家稅制改革的差異
1．稅制改革的直接動(dòng)因不同。
有的國家由于外部經(jīng)濟(jì)條件變化引起了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)主要是財(cái)政狀況惡化，在巨大壓力面前被迫進(jìn)行改革，如阿根廷、玻利維亞、土耳其、馬拉維等。其中，坡利維亞是在世界經(jīng)濟(jì)衰退、國內(nèi)農(nóng)業(yè)遭到惡劣氣候破壞、財(cái)政收入僅占GDP的3％、通貨膨脹率為12000％的情形下，開始1986年稅制改革的。而阿根廷1989年改革的經(jīng)濟(jì)背景是通貨膨脹失去控制、經(jīng)濟(jì)生活實(shí)際上美元化、社會(huì)公眾對(duì)政府經(jīng)濟(jì)政策失去信任。
有的國家則是將稅制改革作為經(jīng)濟(jì)調(diào)整的一種有力手段加以運(yùn)用的。如印尼是在政局穩(wěn)定、財(cái)政收支平衡甚至有結(jié)余的情況下，為改變過度依賴石油收入、改進(jìn)不合理的稅制結(jié)構(gòu)而改革稅制的。韓國則是從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整而對(duì)稅制進(jìn)行改革的。
2．改革的過程和步驟不同。
如在建立增值稅方面，墨西哥實(shí)行增值稅是全面鋪開，一步到位，對(duì)所有商品與勞務(wù)一律征收。而印度則采取了分步走策略，早在80年代末期，就對(duì)部分商品實(shí)施有限度的增值稅(MODVAT)，但直到1992年后才逐步將覆蓋范圍向零售與勞務(wù)領(lǐng)域延伸。又如對(duì)利息收入，不同國家有不同處理方式，馬拉維與牙買加，對(duì)名義利息收入全額課征，哥倫比亞與墨西哥只對(duì)實(shí)際利息征收，摩洛哥、土耳其以低利率、預(yù)扣稅方式征收。
3．改革的效應(yīng)不同。
無論是從宏觀稅負(fù)的高低、稅率結(jié)構(gòu)的變化，還是稅制改革對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用看，發(fā)展中國家的稅制改革效應(yīng)都各不相同。
二、拉美地區(qū)稅制改革的基本特征
拉美國家在70年代末至80年代初，圍繞稅制結(jié)構(gòu)合理化和稅收管理現(xiàn)代化，陸續(xù)進(jìn)行了大規(guī)模的財(cái)稅體制改革。
(一)稅種結(jié)構(gòu)的合理化
1．全面推行增值稅。
拉美各國在推行增值稅過程中，合并以往過多的流轉(zhuǎn)稅種，相應(yīng)取消各種形式的銷售稅，僅對(duì)某些特殊商品實(shí)行特別消費(fèi)稅。如在1977－1980年，墨西哥用增值稅取代商業(yè)稅，取消了32種聯(lián)邦消費(fèi)稅和500多稅地方稅。
(1)增值稅盡可能覆蓋所有商品生產(chǎn)、銷售和勞務(wù)活動(dòng)。例如，智利和墨西哥等國，在由傳統(tǒng)的銷售稅轉(zhuǎn)為增值稅過程中，實(shí)行了全面征收原則。無論什么行業(yè)，只要從事商品生產(chǎn)、銷售和提供勞務(wù)，就要繳納增值稅。智利1975年正式實(shí)施增值稅時(shí)，僅僅對(duì)農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、基本食品暫不實(shí)行增值稅，1977年開始對(duì)所有商品的生產(chǎn)和銷售都實(shí)行增值稅制度。在勞務(wù)方面，拉美各國除教育、一部分衛(wèi)生等部門外，絕大部分勞務(wù)都實(shí)行了增值稅。墨西哥也從一開始就無例外地對(duì)商品生產(chǎn)、銷售和提供的勞務(wù)全部實(shí)行增值稅。玻利維亞1986年規(guī)定初級(jí)生產(chǎn)、幾乎所有服務(wù)、個(gè)人財(cái)產(chǎn)定期出售、個(gè)人財(cái)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)租賃以及進(jìn)口的增值部分，都要繳納增值稅。
(2)實(shí)行單一增值稅稅率。增值稅稅率的設(shè)計(jì)是一個(gè)政策性和技術(shù)性很強(qiáng)的問題，特別是在以前實(shí)行銷售稅稅種較多、稅率高低不一的情況下、確定增值稅稅率往往要經(jīng)歷由不規(guī)范到規(guī)范的過程。智利在推行增值稅前，銷售稅稅種比較簡(jiǎn)單，其生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)的稅率分別為17．5％和4％。增值稅出臺(tái)時(shí)，確定的增值稅稅率為20％。增值稅稅率之所以定得高，有利于增加財(cái)政收入、抑制消費(fèi)和控制通貨膨脹。墨西哥實(shí)行增值稅時(shí)稅率設(shè)置比智利復(fù)雜，因?yàn)槠湓瓕?shí)行的銷售稅稅種較多，稅率很難統(tǒng)一。增值稅在出臺(tái)之始共設(shè)置了4檔稅率：對(duì)出口和未經(jīng)加工的初級(jí)產(chǎn)品實(shí)行零稅率；對(duì)糧食、醫(yī)藥等少數(shù)商品實(shí)行6％的低稅率；對(duì)大多數(shù)商品的生產(chǎn)和銷售及提供的勞務(wù)實(shí)行15％的標(biāo)準(zhǔn)稅率；對(duì)一些特殊商品實(shí)行20％的高稅率。由于多檔次的稅率導(dǎo)致征管問題，1992年合并了增值稅稅率檔次，對(duì)所有商品和勞務(wù)實(shí)行10％的單一稅率，使之得到規(guī)范。
(3)對(duì)小額納稅人簡(jiǎn)化管理。在實(shí)施增值稅中最棘手的是向小額納稅人征收增值稅。在這方面，不同國家按簡(jiǎn)化管理原則，分別采取了不同辦法。其中，在墨西哥，凡是年銷售收入不超過年最低工資7倍或者資產(chǎn)不超過年最低工資15倍的納稅人，可自行決定是否在銷售商品或提供勞務(wù)時(shí)向購買者收取增值稅。收取增值稅者必須向稅務(wù)機(jī)構(gòu)申報(bào)，否則就不必申報(bào)。智利注重使每個(gè)納稅人進(jìn)入增值稅體系，為此采取了幾種辦法簡(jiǎn)化管理：一是將小額納稅人作為一般納稅人管理。只要其對(duì)增值稅的申報(bào)和計(jì)算方法比較熟悉，可自愿作為一般納稅人。二是按銷售額將小額納稅人分成若干等級(jí)：月平均銷售額不超過20個(gè)納稅單位的為小額納稅人，但須到稅務(wù)機(jī)關(guān)專門登記；不登記則作為一般納稅人對(duì)待。根據(jù)小額納稅人月銷售情況，將其分為5個(gè)納稅等級(jí)，每個(gè)等級(jí)從低到高算出不同的銷售稅額，即可確定出小額納稅人應(yīng)納稅額。三是對(duì)一些不易監(jiān)管的小額納稅人，如零售商販、小型糧食生產(chǎn)者等，由與其購銷活動(dòng)直接關(guān)聯(lián)的企業(yè)代扣代繳，稅率可適當(dāng)優(yōu)惠。
2．所得稅改革。
(1)在擴(kuò)大稅基、規(guī)范稅率的基礎(chǔ)上建立統(tǒng)一的企業(yè)所得稅。1989年，墨西哥重構(gòu)了企業(yè)所得稅制，主要原則是：擴(kuò)大稅基，降低稅率，減輕企業(yè)稅負(fù)。對(duì)稅前列支和減免稅政策進(jìn)行調(diào)整，重新規(guī)定稅前列支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，從嚴(yán)控制稅收優(yōu)惠政策。同時(shí)，針對(duì)改革前許多企業(yè)為偷稅而有意造成假虧損或轉(zhuǎn)移資金等情況，對(duì)企業(yè)開征資產(chǎn)稅作為所得稅的補(bǔ)充。資產(chǎn)稅的稅基是企業(yè)實(shí)際資產(chǎn)價(jià)值，稅率為2％。當(dāng)企業(yè)因虧損而無所得稅繳納時(shí)，則繳納資產(chǎn)稅；當(dāng)有盈利要繳納所得稅時(shí)，可抵掉以前繳納的資產(chǎn)稅。另外，為防止外資企業(yè)利用轉(zhuǎn)移價(jià)格獲取暴利，還對(duì)外資企業(yè)購貨發(fā)票建立了嚴(yán)格審查制度。在降低稅率方面，1989年企業(yè)所得稅稅率為40％，1991和1994年分別減至35％和34％。
(2)實(shí)行適應(yīng)性強(qiáng)、調(diào)節(jié)面廣的個(gè)人所得稅。一般對(duì)工薪收入者和自由職業(yè)者實(shí)行不同辦法。智利對(duì)工薪收入者由雇主在支付工資時(shí)扣繳，稅率為5％－45％；同時(shí)每年將所有收入申報(bào)一次，繳納工資所得之外的其他各種收入的所得稅。自由職業(yè)者每月按收入的10％預(yù)繳，全年按5％－45％的稅率估算，多退少補(bǔ)。在智利居住的外國人取得勞務(wù)收入后，如將收入?yún)R出須再繳20％的附加費(fèi)。外國人取得的投資分紅收入若要匯出，則需繳35％的附加費(fèi)。這主要是為鼓勵(lì)外商再投資，防止資本外流。90年代以來，巴西在聯(lián)邦征收個(gè)人所得稅的基礎(chǔ)上，由州政府在1％－5％的幅度內(nèi)加征地方個(gè)人所得稅。同時(shí)降低稅率，最高稅率由45％降為25％；并減少個(gè)人所得稅稅率檔次，超額累進(jìn)稅率由9級(jí)簡(jiǎn)化為3級(jí)；擴(kuò)大稅基，取消稅前各種扣除項(xiàng)目和優(yōu)惠措施；按指數(shù)化的貨幣單位劃分課稅收入級(jí)距；逐月按工資報(bào)酬預(yù)征個(gè)人所得稅。
3．稅收管理權(quán)限的改革。
在稅制改革的同時(shí)，對(duì)管理權(quán)限也進(jìn)行了調(diào)整，各國實(shí)行的措施包括集中稅權(quán)和統(tǒng)一稅收。例如，墨西哥國家法律規(guī)定，州政府可以征稅，但經(jīng)聯(lián)邦和州政府協(xié)商談判，后者放棄了流轉(zhuǎn)稅等主要稅種的征稅權(quán)，聯(lián)邦事實(shí)上成為稅收高度集權(quán)的政府。同時(shí)，對(duì)以前獨(dú)立征管的關(guān)稅體制也進(jìn)行了改革，將其納入全國財(cái)政稅務(wù)系統(tǒng)，相應(yīng)建立了納稅人進(jìn)口自動(dòng)報(bào)關(guān)和抽查制度。
(二)稅收征收管理的現(xiàn)代化
1．降低稅收時(shí)滯，減少通脹對(duì)稅收收入的影響。
在通脹時(shí)期，降低征收時(shí)滯對(duì)收入的影響主要有3種方法：(1)建立預(yù)付制。70－80年代，拉美國家普遍采用預(yù)付制征收商業(yè)企業(yè)的所得稅。(2)縮短評(píng)定期和納稅期，提高納稅的頻率。在高通脹時(shí)期，對(duì)月度稅采取兩周預(yù)付一次的做法。例如70年代中期，智利的大企業(yè)每?jī)芍鼙仨氼A(yù)繳一次增值稅。烏拉圭增值稅納稅期，1987－1988年間縮短了將近60天。有些國家的月度稅繳納周期，從20天縮短到15天甚至7天。(3)稅款支付指數(shù)化。即在計(jì)算稅款時(shí)，計(jì)賬單位不用法定償付手段，而是用一種可根據(jù)一些指數(shù)如消費(fèi)物價(jià)指數(shù)等進(jìn)行調(diào)整的財(cái)政或稅務(wù)計(jì)量單位。巴西按通貨膨脹調(diào)整的稅制已進(jìn)行了20多年，由通貨膨脹導(dǎo)致的稅收調(diào)整已成為稅收文化中的一部分。1979－1987年，墨西哥主要通過縮短公司稅的預(yù)付期和納稅期來增加稅收，1987年后也開始實(shí)行稅收指數(shù)化。
2．實(shí)行嚴(yán)格稽查制度，加強(qiáng)稅收征管。
在打擊偷逃稅方面，主要是建立納稅人單一注冊(cè)體制，包括姓名、企業(yè)名稱、地址以及應(yīng)納稅種。為使所有部門都使用同一稅碼識(shí)別同一納稅人，一些國家的稅務(wù)機(jī)關(guān)使稅碼與居民的身份證號(hào)碼一致，以便核對(duì)各種信息。其中智利的做法，首先是從稅收征管基礎(chǔ)工作入手，從1960年起花3年時(shí)間建立了稅號(hào)制度，任何買賣都要在發(fā)票上注明當(dāng)事人的稅號(hào)。其次，按照GDP計(jì)算出增值稅稅基，乘上稅率后得出估算的理論稅額，然后與實(shí)際征收額比較，根據(jù)其差額估算偷逃稅情況。再次，通過計(jì)算機(jī)進(jìn)行稽查，稽查人員對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行面對(duì)面檢查。
另一個(gè)措施是加強(qiáng)稅收審計(jì)。拉美一些國家，由于生產(chǎn)與收入高度集中，審計(jì)活動(dòng)也主要集中在納稅大戶，中小納稅人偷逃稅情況嚴(yán)重。1979－1982年，智利等國改變審計(jì)策略，以中小納稅人為重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象，增值稅收入增加了56％，其中，大戶增加了17％，中等納稅人增加了87％，小額納稅人增加了186％。
三、東盟國家的稅制改革狀況
80年代以來，東盟國家先后對(duì)稅制進(jìn)行了改革，建立起更加公平、有效和簡(jiǎn)便的稅收制度。因?yàn)榕f的稅制不能有效利用資源，在運(yùn)作中也常失之公平。一方面，這種稅制高度依賴間接稅，并采用差別稅率；另一方面，直接稅累進(jìn)性很強(qiáng)，免稅與特惠范圍相當(dāng)廣，使稅制體系錯(cuò)綜復(fù)雜，難以有效地發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。另外，持續(xù)擴(kuò)大的預(yù)算赤字難以通過增加財(cái)政收入來彌補(bǔ)，也迫切要求建立有效的稅制。
(一)引入增值稅制度，輔以選擇性貨物稅，區(qū)別對(duì)待必需品和奢侈品
稅制改革前，印尼國內(nèi)間接稅主要有：貫穿生產(chǎn)階段的周轉(zhuǎn)型銷售稅，對(duì)煙草、啤酒和酒精類飲料等限制性商品征收的產(chǎn)品稅和各類印花稅。這3項(xiàng)稅收在全部稅收收入中占11％，稅率復(fù)雜多樣，銷售稅的稅率在1％－20％之間，各種稅收豁免泛濫，對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)很小。1983年改革間接稅體系，實(shí)行稅率統(tǒng)一為10％的增值稅，在消費(fèi)階段征收，國內(nèi)消費(fèi)的商品除個(gè)別外幾乎沒有免稅和低稅率待遇。但是，未加工的食品和其他未經(jīng)加工制造的主要商品不在征稅之列，保護(hù)了窮人的利益。菲律賓也采用了10％稅率的增值稅。在泰國，增值稅已被提上了議事日程。新加坡在80年代依然采用零售銷售稅，但1994年也進(jìn)行了以建立商品服務(wù)稅(即增值稅，稅率為3％)為中心的稅制改革。
(二)降低所得稅稅率，同時(shí)削減優(yōu)惠，擴(kuò)大稅基
舊稅制采用稅率較高的累進(jìn)性所得稅，同時(shí)提供了許多只有富人才能享受的免稅和特惠規(guī)定，不僅導(dǎo)致普遍的不公平感，而且使各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、投資和企業(yè)組織形式之間真實(shí)稅負(fù)差別很大，影響了經(jīng)濟(jì)主體的決策。另外，東盟為吸引外資和保留人才，也相應(yīng)降低了個(gè)人所得稅稅率，如印尼從10％－50％變?yōu)?5％－35％，菲律賓從5％－60％降至1％－35％。在公司所得稅方面，印尼從20％－45％降至15％－35％，馬來西亞從45％降至35％，新加坡從40％降至31％。泰國雖曾提高稅率，但1992年減征了個(gè)人及公司所得稅。菲律賓1998年的稅制改革繼續(xù)降低公司所得稅和個(gè)人所得稅的稅率，1998年從35％降為34％，1999年降為33％，2000年起降為32％。
為彌補(bǔ)財(cái)政收入減少的缺口，相應(yīng)擴(kuò)大了稅基。主要是削減原有的扣除和豁免，對(duì)附加福利和資本收益課稅，對(duì)自由職業(yè)者、農(nóng)民、商人等難以征稅的群體推行估算制度。例如，印尼將附加福利納入個(gè)人所得稅征稅范圍，并限制對(duì)個(gè)人所得稅的扣除優(yōu)惠。同時(shí)為增大公司稅稅基，削減對(duì)企業(yè)的稅收鼓勵(lì)，又將國有企業(yè)收入包括到稅基中。菲律賓對(duì)分公司的匯出利潤稅，1998年由原來的按扣除費(fèi)用后計(jì)征改按扣除前計(jì)征，同時(shí)實(shí)行最低公司所得稅制度，按稅法計(jì)征的應(yīng)納稅額占營業(yè)收入額不足2％的按2％繳納。
(三)公司所得稅與個(gè)人所得稅協(xié)調(diào)一致，消除對(duì)股息的雙重課稅
股息的重復(fù)課稅問題，表現(xiàn)在對(duì)公司所得課征公司所得稅后，又在公司股東取得股息后課征個(gè)人所得稅。這種重復(fù)課稅使經(jīng)濟(jì)主體對(duì)企業(yè)組織形式和融資手段的選擇受到扭曲，社會(huì)遭受無謂的效率損失。東盟主要利用差別稅率制、股息扣除法、股息所得免稅法、股息所得扣抵法等將股息與其他收入合并課征，來消除重復(fù)課稅。
(四)亞洲金融危機(jī)后的稅制改革
東盟國家在1997年金融危機(jī)發(fā)生后，紛紛采取各種政治和經(jīng)濟(jì)措施以挽救經(jīng)濟(jì)，在財(cái)政方面實(shí)行增稅減支的緊縮政策，同時(shí)也對(duì)包括進(jìn)口原材料、中間產(chǎn)品的關(guān)稅和投資收益課稅等降低稅率。受金融危機(jī)影響嚴(yán)重并向IMF求助的東盟國家，稅制改革是在國際貨幣基金組織設(shè)定的框架內(nèi)進(jìn)行的，其核心內(nèi)容在于開放國內(nèi)市場(chǎng)，減少政府對(duì)民族工業(yè)的保護(hù)。
泰國在金融危機(jī)后及時(shí)調(diào)整稅收政策，一方面提高汽油及一些奢侈品的稅收，如規(guī)定每升汽油增收1株，啤酒增收3％，同時(shí)提高皮革服裝的進(jìn)口關(guān)稅；另一方面，調(diào)整進(jìn)出口稅率，以降低生產(chǎn)成本，提高本國產(chǎn)品的國際競(jìng)爭(zhēng)力。如從1998年1月1日起，將塑料、黃豆的關(guān)稅由40．5％和5％降低為35．25％和3％，停止向海外上市公司征收15％的資本利得稅。印尼的重要涉稅措施有：暫免大豆和部分船用設(shè)備的進(jìn)口關(guān)稅，降低具有出口潛力的商品出口關(guān)稅，把享受優(yōu)惠政策的商品由10種擴(kuò)大到18種；取消對(duì)虧損嚴(yán)重的國營飛機(jī)制造廠和國民汽車項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠。
受金融危機(jī)影響相對(duì)小、宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)基本穩(wěn)定的國家或地區(qū)的稅制改革，偏重于通過減稅優(yōu)惠，扶持本地區(qū)家庭與企業(yè)渡過困境。
四、發(fā)展中國家稅制改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示
發(fā)展中國家雖然經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件差別較大，但其稅制改革基本符合國際稅制改革的總趨勢(shì)。從總體上看，發(fā)展中國家的稅制改革目標(biāo)是：不管公司的組織形式如何，都對(duì)利潤征稅；降低所得稅稅率；個(gè)人所得實(shí)行綜合稅制；將資本利得并入所得稅稅基；接通貨膨脹率調(diào)整所得稅和利潤稅的稅基；用增值稅取代各種銷售稅；使利潤稅稅率與個(gè)人所得稅最高稅率相等；將利息收入也納入所得稅稅基；協(xié)調(diào)所得稅和利潤稅，以制止企業(yè)增加債務(wù)融資的傾向。
發(fā)展中國家稅制改革的共同之處在于，都在致力于改變稅收結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向?qū)οM(fèi)課稅；降低公司所得稅和個(gè)人所得稅稅率，同時(shí)擴(kuò)大稅基；稅收征管具有顯著的變化；強(qiáng)調(diào)稅收的效率和中性；在公平方面，更強(qiáng)調(diào)橫向公平而不再是縱向公平；減小稅收的扭曲；鼓勵(lì)自由市場(chǎng)活動(dòng)。在具體措施上，主要是開征增值稅，降低個(gè)人所得稅和公司利潤稅的稅率，拓寬所得稅和利潤稅的稅基，隨通貨膨脹率進(jìn)行調(diào)整，建立稅收征管制度，適當(dāng)降低關(guān)稅。這些稅制改革經(jīng)驗(yàn)，與我國前一階段的稅制改革相似，并對(duì)我國下一步稅制改革具有重要啟示。
——針對(duì)許多企業(yè)為偷稅和避稅而有意造成假虧損或轉(zhuǎn)移資金等情況，我國可參照墨西哥等國經(jīng)驗(yàn)，對(duì)企業(yè)開征資產(chǎn)稅作為所得稅的補(bǔ)充。以企業(yè)實(shí)際資產(chǎn)價(jià)值為稅基，稅率可定為2％，當(dāng)企業(yè)因虧損而不繳納所得稅時(shí)，則繳納資產(chǎn)稅；當(dāng)企業(yè)有盈利要繳納所得稅時(shí)，可以抵掉以前繳納的資產(chǎn)稅?；騾⒖疾＠S亞的做法，征收推定公司所得稅，對(duì)公司凈值征收，每年評(píng)估一次，稅率可定為1％－3％。
——在擴(kuò)大稅基、規(guī)范稅率的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅制度，努力實(shí)現(xiàn)公司所得稅與個(gè)人所得稅最高邊際稅率的一致，使個(gè)人所得和企業(yè)所得負(fù)擔(dān)大致同等的稅收，并避免股利等所得的雙重課稅。在社會(huì)公平方面，更注重橫向公平，以“大致的公平”取代絕對(duì)的縱向與橫向公平。提高個(gè)人所得稅免稅額，減輕工薪收入納稅人的稅負(fù)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和我國即將加入WTO，對(duì)外投資增加和跨國公司的發(fā)展，所得稅應(yīng)轉(zhuǎn)向綜合所得稅制。
——建立在通貨膨脹時(shí)期避免實(shí)際稅收收入減少的制度。比如可以建立預(yù)付制來征收企業(yè)所得稅；縮短評(píng)定期和納稅申報(bào)期，提高納稅的頻率；實(shí)行稅款支付指數(shù)化，在計(jì)算稅款時(shí)，計(jì)賬單位不用法定償付手段，而是用一種可根據(jù)物價(jià)指數(shù)調(diào)整的財(cái)政或稅務(wù)計(jì)量單位。通過這些財(cái)政保護(hù)制度，可避免在高通貨膨脹時(shí)期蒙受稅收損失。
——擴(kuò)大增值稅征收范圍，實(shí)行全面征收原則。即無論什么行業(yè)，只要從事商品生產(chǎn)、銷售和提供勞務(wù)，就要繳納增值稅，以降低納稅人避稅和逃稅的機(jī)會(huì)，并盡可能減少增值稅稅率的檔次。實(shí)行“消費(fèi)型”增值稅，增強(qiáng)增值稅的中性，簡(jiǎn)化對(duì)小額納稅人的管理。
（一）稅收分析目標(biāo)取向需要調(diào)整擴(kuò)大現(xiàn)代意義上的稅收分析，是全方位和多角度的分析。實(shí)際工作中，在收入導(dǎo)向型的組織收入觀念和任務(wù)考核機(jī)制還較為突出的背景下，還沒有完全突破因循守舊的思維舊框，沒有跳出簡(jiǎn)單地就稅收看稅收的舊思維，往往更關(guān)注稅收與稅源、稅收與經(jīng)濟(jì)分析，缺乏由單一需求向著滿足多維度要求轉(zhuǎn)變的意識(shí)。對(duì)諸多因素影響稅收變化的深度揭示反映不充分，帶有規(guī)律性、特殊性的分析模型或指數(shù)等還沒有充分建立，一些分析評(píng)估借鑒意義不強(qiáng)。尤其是在對(duì)稅收收入質(zhì)量分析、稅收政策效應(yīng)評(píng)估、征管主觀努力程度評(píng)價(jià)、稅收景氣指數(shù)制定等方面還存在不足。
（二）稅收分析工作機(jī)制需要不斷完善稅收分析工作屬于分層級(jí)分部門管理體制，系統(tǒng)化、全局化能力要求較高，需要各層級(jí)和各部門之間縱向與橫向協(xié)同配合。從目前工作狀況看，稅收分析縱向運(yùn)行相對(duì)順暢，稅務(wù)總局基本能夠指導(dǎo)或協(xié)同省級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)開展各項(xiàng)工作。但由于市級(jí)以下稅務(wù)機(jī)關(guān)及基層單位的稅收分析基礎(chǔ)工作仍顯薄弱，現(xiàn)代化分析理念和手段運(yùn)用不足，分析方式方法不多，缺乏應(yīng)有的深度，不能很好地適應(yīng)上級(jí)工作安排，對(duì)全局性工作任務(wù)有時(shí)產(chǎn)生不力影響，削弱系統(tǒng)上下整體聯(lián)動(dòng)稅收分析工作力度。橫向協(xié)作稍弱，部門合作意識(shí)有待強(qiáng)化。根據(jù)部門職責(zé)定位，稅務(wù)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門各有分工，開展的工作各有側(cè)重，但都屬于稅收工作整體一部分，相互之間存在有機(jī)聯(lián)系。由于當(dāng)下部門之間還不同程度存在著狹隘的部門意識(shí)，形成的界限隔閡使得部門之間、各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間未能有效銜接融合，沒有形成很好的分工協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一性、統(tǒng)籌性不足，造成稅收分析數(shù)據(jù)平臺(tái)分散，數(shù)據(jù)龐雜，共享程度較低，分析內(nèi)容既有重復(fù)也有遺漏，缺乏深度應(yīng)用等問題。
（三）稅收分析的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)建設(shè)亟待加強(qiáng)近年來，稅務(wù)部門通過信息化建設(shè)，以及一系列征管改革舉措，積累了海量的涉稅數(shù)據(jù)信息，形成稅務(wù)部門服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢(shì)。但從現(xiàn)行稅收分析數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用狀況看，還存在一些不足。一是稅收分析指標(biāo)體系不健全，未形成一個(gè)科學(xué)、系統(tǒng)嚴(yán)密的數(shù)據(jù)體系。一方面，數(shù)據(jù)指標(biāo)項(xiàng)目設(shè)置不全、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不夠完整。目前稅收征管工作的一些內(nèi)容未完全納入數(shù)據(jù)收集體系，部分基本數(shù)據(jù)項(xiàng)目缺失，特別是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分類分項(xiàng)目劃分不夠細(xì)致，還不能做到最小化，難以獲取稅收管理所需的完整信息，影響綜合分析效應(yīng)。另一方面，用于分析的數(shù)據(jù)項(xiàng)目之間缺乏有機(jī)結(jié)合，其具有對(duì)應(yīng)關(guān)系的具體項(xiàng)目數(shù)據(jù)往往采集不全，使各指標(biāo)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系斷裂，不能做到前后呼應(yīng)，彼此銜接。二是數(shù)據(jù)質(zhì)量管理不嚴(yán)，數(shù)據(jù)不準(zhǔn)。由于各部門數(shù)據(jù)需求多樣，數(shù)據(jù)指標(biāo)口徑不統(tǒng)一，采集標(biāo)準(zhǔn)要求不一，存在數(shù)據(jù)需求過多過散過亂的問題，形成一些數(shù)據(jù)指標(biāo)同名異義、同義異名，數(shù)出多門、口徑不一的局面，影響了稅收分析的質(zhì)量和效率。三是由于稅務(wù)系統(tǒng)全國數(shù)據(jù)大多集中整合不夠，數(shù)據(jù)管理機(jī)制落實(shí)還不到位，數(shù)據(jù)監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)尚未健全，數(shù)據(jù)的非正常扭曲現(xiàn)象尚存，都會(huì)影響到稅收統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。
（四）稅收分析人才隊(duì)伍建設(shè)需要加大力度目前，稅收分析隊(duì)伍人員不足、素質(zhì)不齊等問題比較突出。稅收分析作為一項(xiàng)綜合性業(yè)務(wù)，需要集稅收業(yè)務(wù)知識(shí)、計(jì)算機(jī)技術(shù)應(yīng)用能力、數(shù)據(jù)分析應(yīng)用技術(shù)于一身的高素質(zhì)稅務(wù)人員。就當(dāng)前稅務(wù)系統(tǒng)來說，具有綜合素質(zhì)和專業(yè)能力的稅收分析人員普遍缺乏，特別是基層分析隊(duì)伍的專業(yè)化和綜合程度總體與需要存在較大差距。另外，專業(yè)化人才的培養(yǎng)和激勵(lì)機(jī)制尚未建立健全，隊(duì)伍活力不足，亟待強(qiáng)化專業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)和健全隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制。
二、建立健全稅收分析機(jī)制的建議
進(jìn)一步深入推進(jìn)稅收分析工作，既需要立足稅收自身，圍繞稅收現(xiàn)代化建設(shè)的總體要求，做好稅收分析工作，更需要跳出稅收之外，開拓思路，打破常規(guī)，創(chuàng)新方法，建章立制，逐步建立科學(xué)的稅收分析機(jī)制，不斷提高稅收管理水平。
（一）開拓思路，樹立全面稅收分析思維樹立稅收經(jīng)濟(jì)思維。從稅收角度觀察和反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變進(jìn)程，折射經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中值得關(guān)注的問題，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局服務(wù)。樹立稅收風(fēng)險(xiǎn)思維。通過對(duì)稅種、行業(yè)、地區(qū)等維度的差異性分析，查找收入風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提升堵漏增收水平。樹立開放性思維。拓寬稅收分析視野，從稅收角度觀察世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，跟蹤國外宏觀調(diào)控走向，準(zhǔn)確分析國際經(jīng)濟(jì)政治態(tài)勢(shì)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)稅收發(fā)展的影響。樹立大局意識(shí)。破除狹隘的部門意識(shí)，樹立整體觀、大局觀，形成部門之間、系統(tǒng)上下、單位內(nèi)外通力合作的稅收分析工作格局。
（二）創(chuàng)新方法，突破稅收分析手段限制一是要不斷健全稅收分析指標(biāo)體系，注重收集和整理稅收經(jīng)濟(jì)分析工作中已經(jīng)采用的分析指標(biāo)，豐富和完善適應(yīng)各類稅收分析新要求的稅收分析指標(biāo)，科學(xué)組合各指標(biāo)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，形成一個(gè)科學(xué)、嚴(yán)密的邏輯體系。二是要建立科學(xué)的稅收分析模型，提高分析模型的可讀性、開放性和實(shí)用性，形成稅收分析精品。三是要掌握先進(jìn)稅收分析工具，在不斷完善和改進(jìn)傳統(tǒng)分析工具的基礎(chǔ)上，尤其應(yīng)盡快掌握數(shù)據(jù)挖掘分析技術(shù)，提高對(duì)稅收大數(shù)據(jù)金山銀礦的開采能力，豐富稅收分析的內(nèi)容和深度。
（三）明確分工，建立稅務(wù)系統(tǒng)稅收分析聯(lián)動(dòng)機(jī)制深入推進(jìn)稅收分析工作，要樹立全系統(tǒng)一盤棋思想，通過在系統(tǒng)范圍內(nèi)的整體性安排，建立起各層級(jí)各部門橫向互動(dòng)、系統(tǒng)上下聯(lián)動(dòng)的稅收分析運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮各層級(jí)和部門的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，明晰部門崗位任務(wù)，構(gòu)建職責(zé)明確、協(xié)同緊密的稅收分析工作運(yùn)轉(zhuǎn)體系。一是建立縱向分層管理機(jī)制。明確各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)應(yīng)用管理職責(zé)和分析重點(diǎn)。省局級(jí)以上著重宏觀稅收經(jīng)濟(jì)分析以及重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)分析，負(fù)責(zé)開發(fā)系統(tǒng)性的分析應(yīng)用軟件，確定制度規(guī)范和業(yè)務(wù)流程等工作。市局以下著重基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料的采集，開展中微觀稅收稅源分析，查找征管漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，負(fù)責(zé)相關(guān)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)維護(hù)工作以及上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)布置和推送的工作任務(wù)。二是建立橫向分工協(xié)作機(jī)制。明確各職能部門具體分工，部門間既有分工側(cè)重，又需通力合作，形成分析合力。尤其加強(qiáng)規(guī)劃核算、相關(guān)稅種管理、稅源管理三大稅收分析工作主體的橫向聯(lián)動(dòng)。三是建立信息交流共享渠道。通過搭建共享平臺(tái)、廣開渠道的方式，提高各類稅收分析工作的交流力度和應(yīng)用成效，促進(jìn)系統(tǒng)上下共同進(jìn)步、共同提高。
（四）建章立制，完善稅收數(shù)據(jù)管理體系一是從源頭抓好數(shù)據(jù)質(zhì)量。在稅收數(shù)據(jù)采集管理方面，規(guī)范數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)，明確數(shù)據(jù)定義和來源，統(tǒng)一數(shù)據(jù)指標(biāo)口徑，確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，概念明確，口徑統(tǒng)一。二是在數(shù)據(jù)質(zhì)量管理方面，從數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)應(yīng)用等各環(huán)節(jié)，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行審核，建立信息系統(tǒng)異常數(shù)據(jù)檢查、清理的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的完整和準(zhǔn)確，切實(shí)提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。三是整合數(shù)據(jù)分析應(yīng)用平臺(tái)。由稅務(wù)總局層面開發(fā)界面友好、操作方便的數(shù)據(jù)綜合查詢平臺(tái)，在保證數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上，開放擴(kuò)大查詢使用權(quán)限，以充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)。四是進(jìn)一步整合目前各級(jí)單位和部門購買或掌握的第三方數(shù)據(jù)，及時(shí)整理上傳，一并放在數(shù)據(jù)綜合查詢平臺(tái)，供全系統(tǒng)使用，推進(jìn)數(shù)據(jù)的共享共用。
（五）注重培養(yǎng)，加強(qiáng)稅收分析專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)一是要注重培訓(xùn)提升和實(shí)踐鍛煉。進(jìn)一步健全培訓(xùn)機(jī)制，建立多層級(jí)培訓(xùn)體系，充分利用系統(tǒng)內(nèi)外資源，擴(kuò)大培訓(xùn)規(guī)模，提高培訓(xùn)質(zhì)量，提升稅收分析人員的專業(yè)理論素養(yǎng)。稅收分析工作不僅需要理論知識(shí)，還強(qiáng)調(diào)分析應(yīng)用的實(shí)際工作能力。注重實(shí)踐鍛煉提升，給予稅收分析人員在不同崗位鍛煉機(jī)會(huì)，提高分析解決實(shí)際問題的能力。二是合理配置人才資源。根據(jù)稅收分析工作中不同管理層級(jí)和工作目標(biāo)需求，做好人員整合與分工。通過人力資源優(yōu)化配置，形成合理的專業(yè)人才分級(jí)使用機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)業(yè)務(wù)核心部門力量，進(jìn)而提高稅收分析專業(yè)隊(duì)伍整體工作能力。
（一）從稅制結(jié)構(gòu)來看，大致有三種類型：總遺產(chǎn)稅制、分遺產(chǎn)稅制和混合遺產(chǎn)稅制?？傔z產(chǎn)稅制是指只對(duì)死者的遺產(chǎn)總額征稅，而不管遺產(chǎn)的繼承情況和遺產(chǎn)將作何種方式分配，英國、美國遺產(chǎn)稅制即屬這一類。分遺產(chǎn)稅制是根據(jù)繼承人與死者之間關(guān)系的親疏，以及繼承財(cái)產(chǎn)的多少，進(jìn)行分別課征的稅制，法國、德國等采用此種稅制。混合遺產(chǎn)稅制是指先按總遺產(chǎn)稅制辦法征稅，然后再根據(jù)繼承人分得的遺產(chǎn)情況，如果分得的遺產(chǎn)超過一定限額，則按分遺產(chǎn)稅制再征一道遺產(chǎn)稅，采取混合遺產(chǎn)稅制的國家有加拿大、意大利等。
從稅制設(shè)計(jì)角度考慮，總遺產(chǎn)稅制稅率設(shè)計(jì)較為容易，稅制簡(jiǎn)單；從征管角度考慮，總遺產(chǎn)稅制稅源可靠，管理簡(jiǎn)便易行，而分遺產(chǎn)稅制因需考慮總體財(cái)產(chǎn)的具體分配，征管相對(duì)較難，且易增加偷逃的可能性；從組織收入角度考慮，如都采用同樣的累進(jìn)稅率，總遺產(chǎn)稅能提供更多的收入，因?yàn)樗m用遺產(chǎn)總額而不是遺產(chǎn)分配額；從促進(jìn)社會(huì)公平的角度考慮，分遺產(chǎn)稅制在減輕財(cái)富分配不公方面比總遺產(chǎn)稅制有更多的作用，按繼承財(cái)產(chǎn)規(guī)模累進(jìn)征收的分遺產(chǎn)稅，以“財(cái)產(chǎn)越分散，繳納的稅額越小”來鼓勵(lì)財(cái)產(chǎn)在個(gè)人之間的分散。
混合遺產(chǎn)稅制與前兩者比較。相對(duì)兼容了兩者的優(yōu)點(diǎn)，但征兩道稅，不僅在稅率設(shè)計(jì)方面比較復(fù)雜，而且也有重復(fù)征稅的嫌疑。
（二）從征稅依據(jù)看，大致有三種標(biāo)準(zhǔn)：國籍標(biāo)準(zhǔn)、住所標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)產(chǎn)所在地標(biāo)準(zhǔn)。國籍標(biāo)準(zhǔn)是以財(cái)產(chǎn)所有者的國籍為依據(jù)；住所標(biāo)準(zhǔn)是以財(cái)產(chǎn)所有人的住所為依據(jù)；財(cái)產(chǎn)所在地標(biāo)準(zhǔn)是按財(cái)產(chǎn)的所在地劃分稅收征管權(quán)。
如今，世界上大多數(shù)國家采取混合使用的方法，而且主要是采取屬人與屬地相結(jié)合的原則。
從稅率設(shè)計(jì)看，有累進(jìn)稅率和單一比例稅率兩種：實(shí)行累進(jìn)稅率有利于遺產(chǎn)稅收入再分配目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，比較公平，而單一比例稅率則便于稅收征收管理。目前，多數(shù)西方國家采用累進(jìn)稅率、如荷蘭、西班牙等；少數(shù)國家實(shí)行單一比例稅率，如新西蘭、英國；另外尚有極少數(shù)國家兼用兩種稅率，如美國，其總遺產(chǎn)稅實(shí)行累進(jìn)稅率，而隔代遺產(chǎn)稅按比例稅率征收。
（三）從遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅配合征收方式看，國際上主要有三種做法：第一，不單獨(dú)設(shè)立贈(zèng)與稅，而是把一部分生前贈(zèng)與財(cái)產(chǎn)納入遺產(chǎn)稅征收范圍，如英國、美國等。此方式的優(yōu)點(diǎn)是征收方法簡(jiǎn)便，易被納稅人接受，但在一定程度上削弱了贈(zèng)與稅的堵漏功能、限制了遺產(chǎn)稅的作用。第二，分設(shè)兩稅，并行征收。即對(duì)生前贈(zèng)與財(cái)產(chǎn)按年課征贈(zèng)與稅，對(duì)財(cái)產(chǎn)所有者死后遺留的財(cái)產(chǎn)課征遺產(chǎn)稅。此方式的優(yōu)點(diǎn)是防止納稅人生前大量轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)而逃稅，為大多數(shù)國家所采用。第三，兩稅交叉合并課征。分設(shè)兩稅，即生前贈(zèng)與財(cái)產(chǎn)按年課征贈(zèng)與稅，財(cái)產(chǎn)所有者死亡后要將生前贈(zèng)與總額，合并計(jì)入遺產(chǎn)總額一并征收遺產(chǎn)稅，原已繳納的贈(zèng)與稅額準(zhǔn)予扣除。此方式對(duì)防止納稅人偷逃遺產(chǎn)稅功效顯著，但征管復(fù)雜，僅有極少數(shù)國家采用。
我國設(shè)計(jì)遺產(chǎn)稅制的思路
（一）目前我國開征遺產(chǎn)稅的客觀條件
當(dāng)前我國不少城市水系環(huán)境問題令人堪憂，生態(tài)系統(tǒng)亟待改善，安陽市政府針對(duì)當(dāng)前安陽市區(qū)水系環(huán)境存在的問題決定對(duì)城市水系綜合整治，改善人民的生活和工作空間，美化城市，提升城市品位，塑造成豫北區(qū)域性中心城市。
1水系現(xiàn)狀
安陽市區(qū)屬海河流域，市區(qū)水系豐富，分布較均勻，計(jì)有“兩河、一渠、十溝、七湖”。兩河為穿過市區(qū)的洹河及洪水河；一渠為萬金渠；十溝為環(huán)城河、鐵西排洪溝、安豐溝、御路溝、漳澗溝、聶村溝、嬰兒溝、邱家溝、瓦亭溝、茶店坡溝及胡官屯溝；七湖為馬蓮坑、平府南坑、后倉坑、褡褳坑、小嘴坑、紗帽坑及三角湖。洹河是海河流域衛(wèi)河的一條支流，發(fā)源于林州市姚村鎮(zhèn)西北清泉寺，自西向東穿安陽市區(qū)北部而過，在內(nèi)黃縣范陽口入衛(wèi)河，全長(zhǎng)164km，流域面積1920km2，距安陽市區(qū)西南35km的洹河上游建有小南海水庫和彰武水庫，上游小南海水庫以滯、蓄洪水為主，下游彰武水庫以調(diào)節(jié)徑流、興利為主，多年平均徑流量2.45億m3，多年平均可供安陽市工農(nóng)業(yè)用水量1.9億m3，兩水庫互相配合，聯(lián)合運(yùn)用，對(duì)控制洹河洪水和保障安陽市工農(nóng)業(yè)用水起到了很大作用；洪水河是湯河流域羑河的一條支流，發(fā)源于龍安區(qū)馬投澗鄉(xiāng)的郭家村，到安陽縣高莊鄉(xiāng)的汪流屯入羑河，全長(zhǎng)32km，流域面積232km2，市區(qū)上游建有5座小Ⅱ類水庫，主要用于防洪；萬金渠是唐代形成的灌溉渠，距今已有1700多年的歷史，自洹河上游彰武水庫引水，在市區(qū)老城西門北側(cè)與環(huán)城河匯合，全長(zhǎng)19.845km，經(jīng)環(huán)城河分為北萬金干渠和南萬金干渠，北萬金干渠長(zhǎng)11.7km，南萬金干渠長(zhǎng)6.35km；環(huán)城河修建在安陽老城周圍，古時(shí)主要承擔(dān)防御和老城排水作用；其它溝均為自然形成，承擔(dān)排水任務(wù);七個(gè)坑湖分布在老城四周,均與環(huán)城河連接,擔(dān)負(fù)著老城排水、調(diào)蓄洪水作用。
由于人口的激增、工業(yè)的發(fā)展、人為的破壞和城市基礎(chǔ)設(shè)施的日趨陳舊，致使曾經(jīng)孕育過燦爛殷商文化的水系，目前大多已不堪重負(fù)。堤防潰毀，河床堙塞，漸趨枯竭，大量污水排入，使原本清澈的水體大都蛻變?yōu)槌羲疁?，水體周邊環(huán)境日益惡劣，嚴(yán)重影響人民的生產(chǎn)生活，極大地制約了城市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。
2規(guī)劃設(shè)計(jì)理念
2．1規(guī)劃目標(biāo)
本次水系綜合整治規(guī)劃的主要目標(biāo)為：以水系治理為紐帶，充分利用現(xiàn)有水系，全面提高市區(qū)防洪、除澇能力，實(shí)施雨污分流，改善水系水質(zhì)，營造城市水系景觀，最終形成市區(qū)“兩河、一渠、十溝、七湖”為構(gòu)架的水系網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)“城水相依、水系相連、天人和諧、水清園綠”的美好城市家園。
2.2規(guī)劃原則及指導(dǎo)思想
1、合理布局，體現(xiàn)點(diǎn)、線、面與水、景、綠的結(jié)合，使安陽市城市水系形成一個(gè)有機(jī)整體，有效發(fā)揮服務(wù)市民及美化城市的功能。
2、體現(xiàn)自然及地域悠久文化，重視歷史古都面貌的塑造，強(qiáng)調(diào)局部景觀與總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，努力塑造生態(tài)而富有地域特色的城市生態(tài)空間。
3、體現(xiàn)“以人為本、天人和一”理念，滿足人們多層次的文化與生活需求，著力創(chuàng)造高品質(zhì)視覺景觀及休閑、開放性的親水空間。
4、重視綠化植物配植和建筑景點(diǎn)的協(xié)調(diào)處理，巧于利用現(xiàn)有的樹木綠地和河流的自然景觀，努力創(chuàng)造怡人的生態(tài)與文化氛圍。
2.3規(guī)劃設(shè)計(jì)理念
城市水系規(guī)劃要有生氣就必須建立在生物多樣性的生態(tài)基礎(chǔ)上，這是出于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的需要，也是穩(wěn)定良好的生態(tài)環(huán)境的具體內(nèi)容之一，同時(shí)也構(gòu)成了水系自然景觀。一切生物的生長(zhǎng)與繁育都離不開土地和水澤，只有創(chuàng)造宜于多種生物生長(zhǎng)和發(fā)育的環(huán)境，才能達(dá)到生物的多樣性，因此，城市水系景觀環(huán)境建設(shè)一方面要保護(hù)城市的自然水資源，另一方面要對(duì)在城市化過程中弱化了的自然水資源系統(tǒng)進(jìn)行補(bǔ)償，并努力構(gòu)建城市的人工生態(tài)系統(tǒng)，為城市可持續(xù)發(fā)展提供條件，這就需要人工塑造地形，以形成適應(yīng)多種生物需要的人工小氣候條件和生態(tài)環(huán)境。
城市水系規(guī)劃要注重水系形勝景觀及自然地形的利用與改造。在滿足疏汛的前提下，充分考慮塑造自然式地形，盡量減少水工構(gòu)筑物煞風(fēng)景的負(fù)面效應(yīng)。地形地貌給人以自然氛圍的感染力是極為直接的，是濱河景觀最基本和本質(zhì)的要素。在藍(lán)線和綠線的規(guī)劃上，要“巧于因借，精在體宜”。藍(lán)線應(yīng)與綠線相銜接，河道順其自然，逶迤生姿，切忌過于平滯和呆板的人工造作。在濱河帶的豎向設(shè)計(jì)上，或籍壁延崗，或高下拉坡，或脊或谷，虛實(shí)相生。并在濱河兩側(cè)天際線輪廓設(shè)計(jì)上多加創(chuàng)作，在水一方的土丘自然回環(huán)、曲折起伏，可產(chǎn)生花草樹木的俯仰效果和具有節(jié)奏感的綠色天際線的變化。濱水造丘也為增加城市綠量事半功倍的手段，尤其在河道地段，可局部擴(kuò)大斷面，挖湖造丘，以沉床地形處理，擴(kuò)大水面，增設(shè)綠地，岸線為土丘且密植樹林圍合，雖土山和樹木未必太高，但在用地內(nèi)側(cè)凸現(xiàn)四周自然山林和水生環(huán)境，甚至在視覺上由林木全部遮擋城市的高樓大廈，人在其中而淡忘身居鬧市，以一方靜土而悠然自得。
3總體布局
保護(hù)和拓寬現(xiàn)有水面，恢復(fù)原有坑塘，利用防洪排澇溝渠興建城市綠色廊道，將洹河、洪水河作為安陽城市藝術(shù)構(gòu)圖的主軸，建設(shè)生態(tài)型帶狀綠地與橋頭廣場(chǎng)綠地相結(jié)合的城市景觀帶及濱水空間；利用現(xiàn)有湖泊或人工湖造園造景，興建生態(tài)主題公園；重新篩選出新的安陽八景加以命名，并在景點(diǎn)適當(dāng)位置，按園林小品的方式，置石題刻景名及相關(guān)的古今文人的詠景詩詞及富于生活情趣的城市雕塑，營造深含意境之美的園林氛圍及城市歷史文化氛圍，營造詩意的城市風(fēng)韻。
4規(guī)劃設(shè)計(jì)
4.1工程規(guī)劃
充分利用現(xiàn)有水系，全面提高市區(qū)防洪、除澇能力，實(shí)施雨污分流，改善水系水質(zhì)，水系兩岸規(guī)劃控制藍(lán)線，要因地制宜，一般5～50m。
4.2環(huán)境規(guī)劃
4.2.1攔水工程
結(jié)合地形條件修建閘、壩，蓄水形成水面。
4.2.2自然景觀塑造
濱河綠化帶寬一般5～50米，沿岸河堤斜坡面上種植垂柳以及各種花卉和灌木，采用自然疏林景觀種植方式，沿岸設(shè)休息坐椅。以自然式疏林草地為主要基調(diào)，以高大落葉喬木為主要樹種。自然流暢曲折游覽路線為交通聯(lián)系。形成錯(cuò)落有致、疏密有間的自然生態(tài)景觀風(fēng)貌。
4.2.3歷史文化景觀塑造
沿河節(jié)點(diǎn)景觀設(shè)計(jì)要有鮮明的文化主題，以小型歷史文化紀(jì)念廣場(chǎng)為點(diǎn)綴展示。塑造歷史與自然相結(jié)全、具有鮮明安陽特色的城區(qū)濱河歷史文化景觀帶。
4.2.4綠化設(shè)計(jì)
以松樹、銀杏、國槐、合歡等喬木為骨干樹種，以桂花、臘梅、紫荊、迎春、黃臘梅、芍藥、牡丹、月季等灌木和花草為主要植被，形成層次多樣的鮮體生態(tài)群落。春季花開。夏季綠蔭，秋季葉茂，冬季落葉，呈現(xiàn)四季景觀多變的季相。綠化植被應(yīng)是自然的形態(tài)，飽滿茁壯。
4.2.5道路設(shè)計(jì)
沿河臨水設(shè)游步行道，綠地景區(qū)內(nèi)插自然彎曲步道，寬度限在0.8～2m之間。路面采用自然塊石、青石、鵝卵石等自然形態(tài)。
規(guī)劃使游人能夠觀賞水面，適當(dāng)?shù)囟卧O(shè)濱河游點(diǎn)道斜坡臺(tái)階，臺(tái)階采用塊石等自然型材，忌用水泥堆砌。
4.2.6園林景觀和環(huán)境空間設(shè)計(jì)
規(guī)劃后的河濱應(yīng)該是生態(tài)型園林景觀。因此，規(guī)劃應(yīng)注重整體環(huán)境面貌，力求通過游步道、園林小品、喬木、花灌木的群體組合，以及點(diǎn)綴在其中的景點(diǎn)建筑，形成連續(xù)的空間系列場(chǎng)地，最終構(gòu)成城市河濱整體景觀的環(huán)境特色。
規(guī)劃采用規(guī)則式與自然式造景相結(jié)合構(gòu)成綠化景觀空間。規(guī)則式是沿道路兩側(cè)整齊的行道植樹，而河坡綠化則采用自然疏密聚散式。
采用個(gè)別的建筑點(diǎn)綴加強(qiáng)綠化景觀的文化內(nèi)涵，使游憩線路與欣賞空間連成序列景觀空間。建筑以中國傳統(tǒng)風(fēng)格為基調(diào)，尺度不宜過大，色形自然素雅。
4.2.7城市濱河道路綠化
為增添街景的美觀效果，考慮生態(tài)效應(yīng)和環(huán)境氛圍，規(guī)劃在人行道上每間隔5米，修筑0.6×0.6平方米的種植地，樹種選擇應(yīng)為“落葉大喬木”，種植選擇七葉樹、五角楓、馬褂木、楓楊、刺槐、銀杏等。春季生機(jī)盎然，夏季繁茂的樹冠可為游人遮蔭，秋季葉色變紅，是繽紛的園林景色；冬季葉落歸根，樹干蒼勁，為人們提供溫暖的陽光。
規(guī)劃將濱河路沿路防洪堤與濱河綠帶進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，道路護(hù)坡亦采用不規(guī)則疊石、觀賞性灌木與小喬木等地被植物相結(jié)合，采用生態(tài)綠化的手法和傳統(tǒng)中國園林造園技巧，配合多變的景觀小品與濱河綠帶入口設(shè)計(jì)。在尺度上以空間的大尺度為主，以滿足過往車輛的視覺要求，塑造富于空間變化的景觀流線，形成連接城市建筑與濱河綠帶的自然景觀過渡帶，凸顯城市立體綠化效果。
5問題探討
5.1堤岸景觀的性狀與景觀
堤岸兼有防洪、圍貯、道路和觀景的多重功能。岸邊的形狀、砌筑方法水陸交接的岸線走形等都與景觀效果有直接關(guān)系。曲岸有流曲之美，直岸比較規(guī)整，凹岸構(gòu)成港灣，凸岸形成半島。驅(qū)逐的形勢(shì)有自然式和幾何式，池岸的造型，其自然形式有采用飄積原理構(gòu)成的流曲、彎月、葫蘆形，以及其他拓樸變形；幾何形式則常用圓、方、三角、蓮花形、多邊形等閉合形狀。
岸線性狀的選擇，對(duì)江河來說，一般順其河流自然走向，稍加人工整治處理，首先應(yīng)選擇護(hù)岸的形式和組織沿岸的風(fēng)景線；而有限的閉合水體，其岸線的形狀應(yīng)與環(huán)境相結(jié)合。岸線是城市風(fēng)景線和步游道，以設(shè)置歷史性景觀和風(fēng)景帶以滿足人的活動(dòng)需要，最好創(chuàng)造停駐觀賞的條件以便游客滯留，如條件允許，在主要的堤岸設(shè)置公共綠地和小型公園更符合市民的需要。
5.2河道襯砌
由于城區(qū)河道擔(dān)負(fù)著城市防洪排水的重任，而城市面積不斷擴(kuò)大，硬地區(qū)面積不斷增加，使城區(qū)雨洪量和峰值都加大許多，且匯流時(shí)間縮短。要解決新增雨洪安全排放，勢(shì)必要擴(kuò)大河道過流面積或采取加速加大過流措施，而中心區(qū)河道受相鄰道路和建筑物限制，擴(kuò)大河道寬度已經(jīng)難以實(shí)施，為使雨洪暢通，保證城市防洪標(biāo)準(zhǔn)，唯一可采取的辦法就是在河道斷面設(shè)計(jì)上作文章，將河道設(shè)計(jì)成過流最好的又較美觀的復(fù)式斷面，并將水流通過的河底，河坡用混凝土襯砌起來，減小糙率使斷面能通過最大流量。在河道治理工程實(shí)施過程中，對(duì)混凝土襯砌護(hù)坡護(hù)底受到了一些關(guān)心生態(tài)人士的質(zhì)疑，認(rèn)為這樣做破壞了生態(tài)環(huán)境，隔斷了水與土壤的生態(tài)交換過程，水草將難以生存，水的自凈能力會(huì)降低。
岸邊的構(gòu)造形式，隨環(huán)境觀念的加強(qiáng)，人向自然復(fù)歸的趨向已成為全社會(huì)之共識(shí)，所以護(hù)岸的形式也由原來封閉隔離向融合型發(fā)展，護(hù)岸的形式也由單純的構(gòu)筑，轉(zhuǎn)向以綠化為主，如采用預(yù)制構(gòu)件內(nèi)種植草皮，采用階梯狀花池作為美化，采用土工塑料網(wǎng)墊上植草的新材料、新工藝，改變了以往用護(hù)坡磚的老模式。過去帶孔洞的水泥護(hù)坡磚，雖然能起到保護(hù)土坡和在孔洞植草的功能，但水泥護(hù)坡磚不僅造價(jià)貴，而且由于水泥磚陽光下對(duì)所植草烘烤作用對(duì)植草生長(zhǎng)很不利，改用土工塑料網(wǎng)墊不僅能固土，還能固草，而且對(duì)植草生長(zhǎng)沒有不利影響，網(wǎng)墊本身的綠色也美化了環(huán)境?？刹捎昧朔侄我r砌的方式，來保證河道與周邊環(huán)境的交流。同時(shí)，還將部分河段設(shè)計(jì)成葫蘆型，以增加河邊濕地、沙灘面積，維護(hù)生物的多樣性。
5.3河道生態(tài)環(huán)境恢復(fù)對(duì)策
長(zhǎng)期以來人類在利用水資源時(shí)，只注重生產(chǎn)和生活用水，忽略了生態(tài)環(huán)境用水，從而使水資源逐漸喪失了其生態(tài)環(huán)境功能，導(dǎo)致嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。目前許多生態(tài)環(huán)境問題與生態(tài)環(huán)境用水長(zhǎng)期配置失當(dāng)有重要關(guān)系。如何協(xié)調(diào)人與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，保障生態(tài)環(huán)境用水，這是當(dāng)前人類面臨的迫切任務(wù)，也是水資源開發(fā)利用的重要內(nèi)容。
河道生態(tài)環(huán)境用水即水域生態(tài)環(huán)境用水量，研究范圍包括河道及連通的湖泊、濕地、洪泛區(qū)范圍內(nèi)的陸地。具體包括：(1)維持水生生物棲息地生態(tài)平衡所需的水量；(2)維持合理的地下水位，以保護(hù)河流濕地、沼澤生態(tài)平衡，保持和地表水轉(zhuǎn)換所必需的入滲補(bǔ)給水量和蒸發(fā)消耗量；(3)維持河口淡、咸水平衡和生態(tài)平衡所需保持的水量；(4)維持河流系統(tǒng)水沙平衡和水鹽平衡的入海水量；(5)使河流系統(tǒng)保持稀釋和自凈能力的最小環(huán)境流量；(6)防止河道斷流、湖泊萎縮所需維持的最小徑流量。
要恢復(fù)河流生態(tài)環(huán)境，保證河道生態(tài)用水是必不可少的前提條件。河道最小環(huán)境用水通常采用非現(xiàn)場(chǎng)類型的Tennant法和7Q10法計(jì)算；也可根據(jù)實(shí)測(cè)的受人類活動(dòng)較小、基本代表河流原有自然景觀偏枯年份非汛期各河平均最小流量，作為維持河流不干涸所需最小流量的依據(jù)。根據(jù)Tennant法，現(xiàn)狀年河流基本生態(tài)環(huán)境用水量為河流多年平均徑流量的10％。
要恢復(fù)河道生態(tài)環(huán)境，首先要引起全社會(huì)的重視，以往用水安排是優(yōu)先解決城鎮(zhèn)及重要工業(yè)用水，再安排農(nóng)業(yè)用水，不考慮環(huán)境用水。今后應(yīng)將恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)用水提到與城鎮(zhèn)生活及重要工業(yè)用水相等的位置；其次，加強(qiáng)河道生態(tài)環(huán)境的綜合整治，除水利工程措施外，還必須采取生物工程措施。第三，充分利用處理達(dá)標(biāo)后的污水，是解決河道環(huán)境用水的另一個(gè)重要途徑。第四，對(duì)于湖泊、水庫、河道的水閘門前蓄水區(qū)等水體而言，一般為封閉性和非流動(dòng)性的死水特征。水質(zhì)更容易腐敗發(fā)臭，而且水藻在靜止的水體中也更容易瘋長(zhǎng)。要凈化水體首先需要在水中造流，使死水變?yōu)榛钏?，以?qiáng)化水體的自凈作用。
1.1對(duì)象采用分層整群抽樣的方法抽取新疆某醫(yī)學(xué)院校一至四年級(jí)在校本科生595人進(jìn)行問卷調(diào)查，獲得完整資料者552名，其中男生191人，女生361人，有效應(yīng)答率為92.77%。
1.2方法采用匹茲堡睡眠質(zhì)量指數(shù)（PSQI）表評(píng)定醫(yī)學(xué)生睡眠情況，PSQI由19個(gè)項(xiàng)目構(gòu)成，每個(gè)成分按0～3計(jì)分，累計(jì)各成分得分即為PSQI總分，總分值在0～21分之間，得分越高表示睡眠質(zhì)量越差。本研究以PSQI總分>7分為睡眠障礙，PSQI總分≤7為睡眠較好。采用自制睡眠質(zhì)量影響因素調(diào)查表對(duì)醫(yī)學(xué)生睡眠質(zhì)量影響因素進(jìn)行調(diào)查。1.3統(tǒng)計(jì)學(xué)分析運(yùn)用EpiData3.01建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫錄入資料，采用Spss16.0軟件統(tǒng)計(jì)分析。不同性別、年級(jí)等睡眠質(zhì)量比較采用卡方檢驗(yàn)，以P<0.05為差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。
2結(jié)果
2.1552名大學(xué)生基本情況本次共發(fā)放調(diào)查表595份，獲得完整資料者552份，有效應(yīng)答率為92.77%。其中男生191人，占34.60%，女生361人，占65.40%；大二學(xué)生較少65人，占11.78%，大四學(xué)生最多225人，占40.76%；非獨(dú)生子女417人，占75.50%；非單親子女500人，占90.60%。
2.2醫(yī)學(xué)院校大學(xué)生睡眠質(zhì)量情況552名醫(yī)學(xué)院校大學(xué)生PSQI平均得分為（7.17±3.50）分，最小值為零，最大值為19。被調(diào)查的醫(yī)學(xué)生中睡眠質(zhì)量較好者315人，占57.07%；睡眠障礙者237人，占42.93%。
2.3不同性別醫(yī)學(xué)生睡眠質(zhì)量比較調(diào)查男生191人，睡眠障礙者84人，睡眠障礙發(fā)生率43.98%；調(diào)查女生361人，睡眠障礙者153人，睡眠障礙發(fā)生率42.38%，男、女生睡眠質(zhì)量差異無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（χ2=0.130，P>0.05）。
2.4不同年級(jí)大學(xué)生睡眠質(zhì)量比較大一、大三學(xué)生睡眠障礙發(fā)生率較高，各年級(jí)大學(xué)生的睡眠障礙發(fā)生率差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（χ2=16.037，P<0.05）；進(jìn)一步進(jìn)行兩兩比較發(fā)現(xiàn)，大一年級(jí)睡眠障礙發(fā)生率顯著高于大二年級(jí)（χ2=9.967）和大四年級(jí)（χ2=6.438），差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（均P<0.05）；大三年級(jí)睡眠障礙發(fā)生率顯著高于大二年級(jí)（χ2=9.411）和大四年級(jí)（χ2=5.604），差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（均P<0.05）。
2.5是否獨(dú)生子女睡眠質(zhì)量比較調(diào)查獨(dú)生子女135人，睡眠障礙51人，睡眠障礙發(fā)生率37.78%；非獨(dú)生子女417人，睡眠障礙186人，睡眠障礙發(fā)生率44.60%，兩者差異無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（χ2=1.084，P>0.05）。
2.6是否單親睡眠質(zhì)量比較調(diào)查單親家庭的醫(yī)學(xué)生52人，睡眠障礙18人，睡眠障礙發(fā)生率34.61%；非單親家庭的醫(yī)學(xué)生500人，睡眠障礙219人，睡眠障礙發(fā)生率43.80%，兩者差異無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（χ2=0.0234，P>0.05）。
2.7不同戶籍醫(yī)學(xué)生睡眠質(zhì)量比較為城市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、農(nóng)村戶籍的醫(yī)學(xué)生睡眠障礙發(fā)生率分別為41.76%、42.62%、44.22%，差異無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（χ2=0.237，P>0.05）。
2.8父母親文化程度對(duì)睡眠質(zhì)量的影響父親文化程度為大專及以上、中學(xué)、小學(xué)及以下的大學(xué)生睡眠障礙發(fā)生率分別為40.09%、46.04%、40.00%，父親文化程度為中學(xué)的大學(xué)生睡眠障礙發(fā)生率最高，但差異無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（χ2=2.003，P>0.05）；母親文化程度為大專及以上、中學(xué)、小學(xué)及以下的大學(xué)生睡眠障礙發(fā)生率分別為38.02%、42.26%、52.06%，母親文化程度不同的醫(yī)學(xué)生睡眠障礙發(fā)生率差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（χ2=6.055，P<0.05）；進(jìn)一步進(jìn)行兩兩比較發(fā)現(xiàn)，母親文化程度為小學(xué)及以下的醫(yī)學(xué)生，與母親文化程度為中學(xué)和大專及以上的醫(yī)學(xué)生睡眠障礙發(fā)生率間差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（χ2=6.055，P<0.05）.
3討論
關(guān)鍵字：改革水利工程管理體制思考
水利工程是我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來，水利工程在防洪、排澇、防災(zāi)、減災(zāi)等方面對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)，同時(shí)在工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)灌溉、居民生活、生態(tài)環(huán)境等生產(chǎn)經(jīng)營管理中發(fā)揮了巨大的作用。在人類社會(huì)跨入新世紀(jì)的今天，我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大的變革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制正在被社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所取代，國際經(jīng)濟(jì)一體化正在深入到國民經(jīng)濟(jì)體系的每一個(gè)環(huán)節(jié)中，傳統(tǒng)水利正在變革為現(xiàn)代水利。因此，加快水利工程管理體制改革的步伐，分析體制改革中存在的主要問題，研究解決這些問題的措施，促進(jìn)水利工程管理單位的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，則是我們水利人義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。
一.水利工程管理體制改革中存在的主要問題。
1.傳統(tǒng)觀念和管理方式的問題
建國以來，水利工程管理單位按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式建立了一系列的管理程序和規(guī)范。這在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，對(duì)強(qiáng)化水資源調(diào)度，實(shí)現(xiàn)水資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效配置是有效的，極大的促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。黨的十四大作出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定后，歷時(shí)十年，我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了翻天覆地的變革。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的合理配置資源、優(yōu)勝劣汰、價(jià)值規(guī)律、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制已經(jīng)深入人心。但在水利系統(tǒng)中，特別是處于基層的水利工程管理單位，卻在很大程度上停滯在原有的思維觀念中，習(xí)慣于商品生產(chǎn)和工程建設(shè)嚴(yán)重依賴上級(jí)的行政命令，沿用粗放的管理方式，單位職工吃“大鍋飯”、喝“大鍋水”、工作效率低、經(jīng)濟(jì)效益不高、職工收入差、水土資源的綜合經(jīng)濟(jì)收益率非常低、注重社會(huì)效益的發(fā)揮而忽視了自身經(jīng)濟(jì)效益的壯大等現(xiàn)象仍然普遍存在。究其原因主要在于：
（1）、國家水利產(chǎn)業(yè)政策滯后，沒有在政策上即時(shí)調(diào)整、引導(dǎo)水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策規(guī)范，對(duì)水利工程管理如何進(jìn)入市場(chǎng)研究不深、不透。
（2）、幾千年歷史所形成的無償用水觀念根深蒂固。全社會(huì)無償用水或低價(jià)用水觀念的轉(zhuǎn)變速度緩慢。
（3）、國家重視了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和穩(wěn)定，在商品水的價(jià)格上嚴(yán)加限制，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的商品水支出中的很大一部分轉(zhuǎn)嫁給了水利工程管理單位承擔(dān)。
（4）、將應(yīng)由地方政府負(fù)擔(dān)的防洪、排澇等公益性支出轉(zhuǎn)嫁給了水利工程管理單位負(fù)擔(dān)。
以上各方面的原因，導(dǎo)致了水利系統(tǒng)職工的思想觀念陳舊，缺乏適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的新思想、新觀念、新作風(fēng)，缺乏發(fā)展水利工程的新的管理模式。
2.管理體制的問題
長(zhǎng)期以來，我國興建了一大批水利工程，形成了四十七萬多戶水利工程管理單位，并擁有數(shù)千億元的固定資產(chǎn)。初步形成了具有防洪、排澇、灌溉、供水、發(fā)電、養(yǎng)殖、種植、旅游等功能要素的，蓄引提結(jié)合、大中小并舉、地域分布廣泛的水利工程體系，為國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展發(fā)揮了巨大的基礎(chǔ)作用和支撐作用。
在水利工程的這些不同的功能要素中，從總體上劃分為社會(huì)公益型和生產(chǎn)經(jīng)營型兩大類。在水利工程的管理體制中又分為中央管理和地方管理，即按行政管理區(qū)域劃分又按流域（或灌區(qū)）劃分。地方管理的水利工程管理單位的行政管理權(quán)屬地方各級(jí)人民政府的水行政主管部門，業(yè)務(wù)管理權(quán)屬地方灌區(qū)管理部門或跨行政區(qū)域的共同的上一級(jí)灌區(qū)管理部門。
由于行政主體和業(yè)務(wù)主體的分離，形成了條塊分割、政企不分、政事交叉、各自為陣、職責(zé)不清的管理體制。經(jīng)常出現(xiàn)對(duì)水資源的統(tǒng)一管理權(quán)、水政漁政的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)、防洪安全的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)等工作的錯(cuò)位或缺位，以及在水利工程管理機(jī)構(gòu)和編制、灌區(qū)輸供水時(shí)空分布、灌區(qū)水價(jià)核定、水費(fèi)計(jì)收體制、水利工程管理或養(yǎng)護(hù)、供水收益分配等方面的諸多矛盾。由于管理體制的不順，造成行政主體和業(yè)務(wù)主體之間的責(zé)權(quán)利不清，出現(xiàn)有利益時(shí)大家爭(zhēng)著管，有問題時(shí)互相推諉誰都不愿意管的局面。在水利工程管理單位的發(fā)展過程中，體順不順帶來的影響是長(zhǎng)期的，危害也是致命的，而理順管理體制的難度也是最大的。因此，這是水利工程管理體制改革的重點(diǎn)。
3.運(yùn)行管理機(jī)制的問題。
由于水利工程管理單位自身具有多種功能要素的特殊性，決定了在運(yùn)行管理中的各種運(yùn)行機(jī)制。主要表現(xiàn)為：
（1）、水價(jià)的運(yùn)行機(jī)制。按照國務(wù)院《水利產(chǎn)業(yè)政策》的要求，各水利工程管理單位均按照政策規(guī)定并結(jié)合自身實(shí)際，實(shí)施了水價(jià)成本測(cè)算。實(shí)施六年來，絕大多數(shù)水管單位均不能按照測(cè)算審批的成本水價(jià)計(jì)收水費(fèi)，普遍的實(shí)收水價(jià)只占成本價(jià)的百分之四十左右。雖然水管單位所供的水是商品，其中凝結(jié)著商品生產(chǎn)者巨大的物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)，但卻不能從低廉的收費(fèi)價(jià)格中獲得合理的補(bǔ)償，不能維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的正常進(jìn)行，必然導(dǎo)致水管單位職工的生活貧困和職工隊(duì)伍的不穩(wěn)定。水價(jià)的審批是由國家各級(jí)價(jià)格管理部門嚴(yán)格控制的，既不能按照商品的價(jià)值規(guī)律和供求關(guān)系定價(jià)，又不能得到政府的價(jià)格補(bǔ)貼，這實(shí)際是政府轉(zhuǎn)嫁了水商品成本支出的負(fù)擔(dān)。因此，目前全國水管單位的巨大虧損，其主要原因均是政策性虧損。
（2）、水費(fèi)的計(jì)收機(jī)制。多年來，水費(fèi)的征收都是由地方各級(jí)政府以“實(shí)物計(jì)量、貨幣結(jié)算”的方式實(shí)施的，在九十年代后期改為“按畝計(jì)量、貨幣征收”的方式。這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，依靠行政手段征收水費(fèi)是可行的，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期就出現(xiàn)了許多矛盾。第一是征收主體的錯(cuò)位：由于水具有商品的屬性，就不能回避市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，回避買賣雙方直接見面的供需服務(wù)關(guān)系。近年來，許多地方政府普遍出現(xiàn)入不敷出、財(cái)政嚴(yán)重赤字的狀況，必然將廣大農(nóng)戶所解交的水費(fèi)用于發(fā)放工資、獎(jiǎng)金、建辦公樓、修學(xué)校及地方社會(huì)公益設(shè)施等支出。因此，普遍出現(xiàn)了地方各級(jí)政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠占、挪用、截留水費(fèi)等違紀(jì)違規(guī)的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些水利工程管理單位的欠收水費(fèi)高達(dá)幾千萬元的嚴(yán)重后果。第二是計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的失衡：在計(jì)量收費(fèi)的方式上，長(zhǎng)期沿用按設(shè)計(jì)灌面或八十年代初定的灌面，將田土面積折合為標(biāo)準(zhǔn)畝計(jì)收水費(fèi)。近二十年來，我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，特別是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的建設(shè)，使田土的比例和各類經(jīng)濟(jì)作物的用水量與原有核定的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重背離。所以，傳統(tǒng)的水費(fèi)計(jì)征方式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。
（3）、水利資產(chǎn)收益劃分的機(jī)制。在水利工程的單項(xiàng)或單位工程資產(chǎn)中，同一類固定資產(chǎn)往往同時(shí)發(fā)揮出兩種不同的功能效益，如水庫工程中的大壩、溢洪道、放水設(shè)施、放空設(shè)施等項(xiàng)目，既為防洪保安發(fā)揮作用，又為蓄水、養(yǎng)殖、發(fā)電、旅游等發(fā)揮作用。因此，公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)各自所發(fā)揮的效益就很難用準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)進(jìn)行價(jià)值定量，區(qū)分其社會(huì)效益和自身經(jīng)濟(jì)效益。
（4）、水利工程的管理和養(yǎng)護(hù)機(jī)制。我國的大中型水利工程或灌區(qū)大多數(shù)都是在上世紀(jì)五十至七十年代建成的，主要是通過大搞群眾運(yùn)動(dòng)的方式建設(shè)，加之受當(dāng)時(shí)技術(shù)、資金條件的限制，普遍存在設(shè)計(jì)要求低、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、施工質(zhì)量不高、渠道防滲不配套等問題。經(jīng)過幾十年的運(yùn)行，造成水利工程老化失修、跨塌水毀嚴(yán)重、水的利用率低、水資源損失浪費(fèi)驚人，并且存在重大的水利工程安全隱患。近年來，我國大江大河的堤壩和各類水庫的防洪搶險(xiǎn)任務(wù)十分艱巨，水庫跨壩、渠道跨塌等事故時(shí)有發(fā)生。這是由于水利工程管理和養(yǎng)護(hù)維修機(jī)制不順?biāo)斐傻暮蠊?/p>
由于水利工程管理運(yùn)行機(jī)制中的問題涉及面廣、內(nèi)容多、情況復(fù)雜，因此，這是水利工程管理體制改革的難點(diǎn)。
4.運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)的問題。
水管單位在防洪、排澇管理和商品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的過程中，必然要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，而這些支出的補(bǔ)償主要來自于水費(fèi)收入。由于我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，長(zhǎng)期以來受到“以糧為綱”，“無糧不穩(wěn)”和“水是天上掉的，無價(jià)無償?shù)摹庇^念的影響，加之我國的農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，需要國家大力扶持和政策保護(hù)，所以，水商品的價(jià)格一直不到位，而國家對(duì)公益性支出不予補(bǔ)償，導(dǎo)致水管單位的運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)十分短缺。另外，按照國家政策規(guī)定，每年的復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人的安置，大中專畢業(yè)生的分配，又形成水管單位人員增多、機(jī)構(gòu)臃腫、素質(zhì)低下，根本無法實(shí)行水資源和人力資源的優(yōu)化配置。許多大中型水利工程管理單位由于沒有經(jīng)費(fèi)，長(zhǎng)期以來，沒有加入養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、住房公積等社會(huì)保障體系，大量職工退休、下崗、待崗后，基本生活沒有保障，單位和個(gè)人的后顧之憂非常嚴(yán)重，特別是在我國的西部落后地區(qū)和基層水管單位猶為突出。
5.水管單位性質(zhì)問題。
水管單位的性質(zhì)經(jīng)歷了“事業(yè)單位、企業(yè)管理”、“生產(chǎn)型事業(yè)單位”的過程，長(zhǎng)期實(shí)行“自收自支”、“以收抵支”的預(yù)算管理形式，沒有得到科學(xué)、客觀、合理的準(zhǔn)確定位。究其原因主要在于歷史的局限性和國家經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)所致。水利工程既是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)發(fā)展的基本保證，又是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安定團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)。因此，理應(yīng)得到國家的重點(diǎn)扶持和財(cái)力的支撐。由于水管單位管理的內(nèi)容比較復(fù)雜，因此，結(jié)合實(shí)際界定單位性質(zhì)就非常必要。光靠水管單位的經(jīng)營性收入來補(bǔ)償公益性和經(jīng)營性的支出是不合理的，也是補(bǔ)償不了的。就全國水管單位一九九五年新財(cái)會(huì)制度改革后每年出現(xiàn)的巨大虧損來看，再過一段時(shí)期，很可能出現(xiàn)“所有者權(quán)益”的全面赤字，多年積累的“實(shí)收資本”、“資本公積”等將被巨大的“未分配利潤”赤字所沖抵貽盡。這都是由于水管單位的性質(zhì)錯(cuò)位和補(bǔ)償缺位所造成的結(jié)果。
二.實(shí)施水利工程體制改革的主要措施。
1.轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變思維方式，適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。
水利工程管理體制改革的首要前提是改革不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的陳腐觀念，將原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、商品經(jīng)濟(jì)的完全依賴計(jì)劃，依賴行政命令的思維方式轉(zhuǎn)變過來，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、價(jià)值規(guī)律、優(yōu)化配置資源和優(yōu)勝劣汰的要素貫穿于我們的思想和行動(dòng)中。特別是在水管單位內(nèi)部的供水生產(chǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水利發(fā)電、庫區(qū)旅游、水土資源等生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)踐中，嚴(yán)格按照商品生產(chǎn)和商品交換的要求，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的管理，強(qiáng)化成本核算，合理確定價(jià)格，嚴(yán)把產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)，不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量，在重視自身經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，不斷提高職工的文化生活水平。一定要深刻認(rèn)識(shí)“發(fā)展才是硬道理”的根本內(nèi)涵，要明白“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沒有眼淚”的道理。
通過改革的手段，徹底改革不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)、方法，樹立長(zhǎng)期發(fā)展的戰(zhàn)略思想，制定切合實(shí)際的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合中央實(shí)施西部大開發(fā)形勢(shì)，用國際經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展思路統(tǒng)攬我們的工作，一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，一切以經(jīng)濟(jì)效益為出發(fā)點(diǎn)，合理配置和優(yōu)化利用水土資源、人力資源，不斷提高工作效率，才能擺脫水管單位舉步維艱的困境，才能在本世紀(jì)的前二十年實(shí)現(xiàn)水利人的小康目標(biāo)。但是，我們一定要充分認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)變觀念的艱巨性、長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，堅(jiān)定信念、循序漸進(jìn)，做到與時(shí)俱進(jìn)、開拓進(jìn)取，使觀念和思維方式的轉(zhuǎn)變跟上時(shí)展的步伐。
2.認(rèn)真處理好改革和發(fā)展的幾個(gè)關(guān)系。
⑴、穩(wěn)定、改革和發(fā)展的關(guān)系。體制改革不是要全部
廢除原有的所有政策、制度、規(guī)范，而是要破舊立新，改革不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系，理順管理體制，建立符合社會(huì)發(fā)展要求的新的生產(chǎn)關(guān)系，釋放出職工的生產(chǎn)積極性，不斷工作效率，創(chuàng)造出更大的經(jīng)濟(jì)效益。改革不是目的而是手段，穩(wěn)定、增效、發(fā)展才是我們改革的目的。因此，我們必須用“三個(gè)代表”的重要思想來指導(dǎo)改革的具體工作，以穩(wěn)定、求實(shí)、創(chuàng)新、發(fā)展的態(tài)度來面對(duì)改革，在改革中求穩(wěn)定，在穩(wěn)定中求生存，在生存中求發(fā)展。
⑵、行政管理和水管單位的關(guān)系。各級(jí)水行政主管部門和
水管單位應(yīng)按照各自的職能，劃分灌區(qū)內(nèi)的水政執(zhí)法、漁政執(zhí)法、水庫防洪、灌區(qū)排澇、江河提防、灌區(qū)管理工作的責(zé)權(quán)利。水行政主管單位只能依照法律法規(guī)所賦予的權(quán)利依法行政，而不能對(duì)水管單位內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營管的過多、過死、過細(xì)。而水管單位在水利工程管理中，在符合法律法規(guī)的前提下，充分發(fā)揮自身的水土資源優(yōu)勢(shì)，面向市場(chǎng)，開展水商品生產(chǎn)、銷售、管理和服務(wù)；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)公益性資產(chǎn)的管理，確保水利工程設(shè)施的安全和完整；做好防洪、排澇、減災(zāi)、水土保持等工作，確保公益性國有資產(chǎn)的保值增殖。真正作到政企分開，政事分開。形成相輔相成、相互支持、相得益彰的新型關(guān)系。
⑶、社會(huì)效益和自身經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系。絕大多數(shù)的水利工程均具有公益性和經(jīng)營性的綜合，其綜合效益必然具有公益性效益和經(jīng)營性效益，在公益性效益中表現(xiàn)出巨大的社會(huì)效益，在經(jīng)營性效益中表現(xiàn)出水管單位自身的經(jīng)濟(jì)效益。因此，處理好這個(gè)關(guān)系對(duì)社會(huì)、對(duì)水管單位都非常重要。界定清楚兩者的資產(chǎn)量、價(jià)值量是這次體制改革的焦點(diǎn)。從公平、合理、科學(xué)而言，準(zhǔn)公益性水管單位在防洪、排澇、水土保持、生態(tài)環(huán)境等公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)劃分時(shí)，可按水庫庫容的各自占比，或防洪、排澇、減災(zāi)、環(huán)境效益占灌區(qū)范圍內(nèi)平均年度GDP貢獻(xiàn)率，或水管單位年度總支出中扣除經(jīng)營收入彌補(bǔ)支出的占比等方法，客觀綜合確定公益性資產(chǎn)的物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)量。同時(shí)結(jié)合水管單位現(xiàn)狀、地理位置、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度調(diào)整確定公益性耗費(fèi)的補(bǔ)償額度，不搞一刀切。
要分別對(duì)每個(gè)水管單位進(jìn)行劃分和確定，明確各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)承擔(dān)的補(bǔ)助份額。同時(shí)，重新核定水管單位的供水成本價(jià)格，分別對(duì)工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)灌溉、城市環(huán)境等不同用水類別確定不同的水價(jià)成本和價(jià)格。并對(duì)其中的農(nóng)業(yè)水價(jià)的成本價(jià)和當(dāng)年執(zhí)行的收費(fèi)價(jià)格進(jìn)行比較，按照實(shí)際供水量和收費(fèi)總額核定差額，將這一部份不應(yīng)由水管單位承擔(dān)的差額，由受益的地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是，由于存在全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性，國家應(yīng)從全局出發(fā)，通過轉(zhuǎn)移支付的手段，大體平衡各省市區(qū)的負(fù)擔(dān)份額。
⑷、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營管理的關(guān)系。水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既是中央關(guān)注的重點(diǎn)，也是中央實(shí)施西部大開發(fā)的重點(diǎn)。為了保障水利工程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和保護(hù)廣大人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，今后一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，國家應(yīng)將不斷加大水利工程病險(xiǎn)水庫的整治力度和大中型灌區(qū)的干支渠配套改造防滲力度，以利于水利工程更好地為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮更大的作用。因此水管單位一定要抓住這一發(fā)展自己、狀大實(shí)力、提高社會(huì)地位的機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)；在加強(qiáng)自身綜合經(jīng)營管理的同時(shí)，爭(zhēng)取上級(jí)各部門在政策、項(xiàng)目、資金方面的支持。改革投資體制，將產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)適度分離，以股份合作、租賃承包、出售拍賣、聯(lián)營等多種形式，放開搞活，加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度，為今后的綜合經(jīng)營工作奠定牢固的基礎(chǔ)，借以增強(qiáng)自身的經(jīng)濟(jì)效益，從根本上實(shí)現(xiàn)水管單位財(cái)務(wù)狀況的良性循環(huán)。
（5）、內(nèi)部和外部的關(guān)系。理順?biāo)軉挝还芾眢w制，主要在于外部管理體制的理順和水管單位內(nèi)部管理體制理順兩個(gè)方面。外部管理體制涉及到中央、省、市、縣各級(jí)政府和各級(jí)水行行政主管部門、流域機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)利職責(zé)劃分，這些上下領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，條塊業(yè)務(wù)關(guān)系通過本次改革是必須理順的。而內(nèi)部管理體制則主要涉及到流域內(nèi)部、灌區(qū)內(nèi)部、水管單位內(nèi)部的責(zé)權(quán)利職責(zé)劃分。這些內(nèi)部關(guān)系的理順，必須在人事、財(cái)務(wù)、分配等方面狠下功夫。通過內(nèi)部和外部的理順，為整個(gè)水利工程管理體制的理順創(chuàng)造條件，做到上下左右關(guān)系協(xié)調(diào)、形成合力，不斷增強(qiáng)水利工程抗御自然災(zāi)害的能力，充分發(fā)揮其社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)體制改革的最終目的。
（6）、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和引進(jìn)人才的關(guān)系。在水利工程管理體制改革的進(jìn)程中，水管單位在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，壓縮非生產(chǎn)人員，清理撤消在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期興辦的不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的下屬企業(yè)時(shí)，必然會(huì)出現(xiàn)人員過多而無法安置的現(xiàn)象，而大量的下崗、失業(yè)又必然導(dǎo)致水管單位內(nèi)部和社會(huì)的不穩(wěn)定。同時(shí)，水利事業(yè)的發(fā)展又將出現(xiàn)急需的專業(yè)技術(shù)、管理人才的引進(jìn)和吸收。因此，
一方面要堅(jiān)決壓縮非生產(chǎn)人員和超編人員，采取提前離崗休息、鼓勵(lì)辭職、自謀職業(yè)、鼓勵(lì)脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，輪崗待崗等多種辦法，精減人員隊(duì)伍，配套相應(yīng)的社會(huì)保障措施，使這批人員得到妥善安置。
另一方面按照定編、定員、定責(zé)、定崗、定薪的要求，吸收文化水平高，具有專業(yè)知識(shí)的優(yōu)秀人才到適當(dāng)?shù)膷徫话l(fā)揮他們的知識(shí)才干。做到人員能進(jìn)能出、工資能高能低、職務(wù)能上能下。同時(shí)實(shí)施人事制度的改革，建立健全用人機(jī)制和分配機(jī)制，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，做到人盡其才、人盡其用，逐步調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，不斷提高職工的文化水平。處理好這一關(guān)系，將十分有利于水利工程管理單位輕裝上陣，提高職工素質(zhì)和提高勞動(dòng)生產(chǎn)力，促進(jìn)水利工程管理體制改革的進(jìn)一步深化。
3、準(zhǔn)確確定水管單位性質(zhì)，建立符合實(shí)際的補(bǔ)償機(jī)制。
理順?biāo)こ坦芾韱挝惑w制的重點(diǎn)在于對(duì)水管單位的準(zhǔn)確定性，必須按照政策，結(jié)合實(shí)際，做到準(zhǔn)確定性。在公益型、經(jīng)營型和準(zhǔn)公益型三類不同性質(zhì)界定清楚后，絕大多數(shù)水管單位均屬于準(zhǔn)公益型水管單位，而情況最為復(fù)雜的也是這一類。由于準(zhǔn)公益性水管單位既有防洪、排澇等公益性任務(wù)，又有供水、發(fā)電等經(jīng)營。因此，要以科學(xué)的、客觀的、實(shí)事求是的態(tài)度確定劃分公益型和經(jīng)營型的方法。經(jīng)過科學(xué)的劃分后，明確各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的份額和自收自支的范圍、用途、人員、標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)建立健全水管單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房公積金等制度，使職工的生產(chǎn)崗位進(jìn)的來、走的出，退休有所養(yǎng)、下崗有去處。
4.建立新的運(yùn)行機(jī)制，符合生產(chǎn)發(fā)展的客觀要求。
通過改革，建立起一整套適應(yīng)市場(chǎng)、適應(yīng)形勢(shì)、符合要求的運(yùn)行機(jī)制非常必要。其主要的機(jī)制是：
第一，在水價(jià)的形成機(jī)制上按照統(tǒng)一政策，重新核定工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民生活、生態(tài)環(huán)境等分類成本水價(jià)，調(diào)整實(shí)際執(zhí)行水價(jià)，對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉用水的水價(jià)實(shí)行“小步快跑”的辦法，加快水價(jià)調(diào)整進(jìn)程。使水價(jià)的形成機(jī)制、調(diào)價(jià)機(jī)制和管理機(jī)制科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，充分反映價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)供求關(guān)系，適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展要求。
第二，在水費(fèi)的征管機(jī)制上，按照“先服務(wù)、后收費(fèi)”的政策，不再完全依靠地方政府，減少征管環(huán)節(jié)，明確征收主體；做到供需直接見面，實(shí)行合同制供水，收費(fèi)到基層。同時(shí)，一定要因地制宜的建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村社用水戶協(xié)會(huì)或支渠管理委員會(huì)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或灌區(qū)的水利管理站牽頭，負(fù)責(zé)供水、管水、收費(fèi)，解決供用水的糾紛，形成一條龍服務(wù)，真正做到服好務(wù)，收好費(fèi)。
第三，在農(nóng)業(yè)用水機(jī)制上，水利工程管理單位一定要加快計(jì)量用水和節(jié)約用水的建設(shè)，在干渠的直灌斗渠和支渠及重要的分水節(jié)制閘安裝計(jì)量用水設(shè)施，改革長(zhǎng)期以來實(shí)施的按畝收費(fèi)方式，實(shí)行按方計(jì)量收費(fèi)，用基本水量收基本水費(fèi)、超額用水累進(jìn)加價(jià)的辦法，促進(jìn)節(jié)約用水工作向縱深發(fā)展。同時(shí)由支渠管理委員會(huì)負(fù)責(zé)某一條支渠的輸水、管水、灌溉和維修等工作，配合用水戶協(xié)會(huì)做好水費(fèi)的征管工作。
高塘水電站位于廣東省西北部懷集縣洽水鎮(zhèn)白水林場(chǎng)境內(nèi)的白水河上。電站壩址以上集雨面積為170平方公里，多年平均流量為6.51立米/秒，總裝機(jī)容量3.6萬千瓦。電站為引水式電站，以發(fā)電為主，結(jié)合防洪、灌溉的水利樞紐，整個(gè)樞紐由蓄水大壩、溢洪道、引水遂洞、發(fā)電廠房、110KV升壓站組成，其中大壩為鋼筋混凝土面板堆石壩，最大壩高為110.7m,壩頂長(zhǎng)為288.3m，壩體石料填筑總量為191.8萬m3,是廣東省已建、在建壩體最高的堆石壩工程。
壩體填筑料采用離壩址約1公里的千里坑料場(chǎng)的花崗巖爆破料，其中過渡料4.9萬m3,主堆石料96.4萬m3，次堆石料74萬m3，各填筑區(qū)所需料質(zhì)的設(shè)計(jì)要求如表1。
表1壩體填筑料技術(shù)參數(shù)設(shè)計(jì)要求
項(xiàng)目
填筑方量
(萬m3)
最大粒徑
(mm)
壓實(shí)后干容重
（g/cm3）
不均勻系數(shù)
（cu）
巖質(zhì)要求
過渡區(qū)
4.9
300
≥2.15
＞15
新鮮、微風(fēng)化花崗巖
主堆石區(qū)
96.4
600
≥2.10
＞10
新鮮、微風(fēng)化和小量分散弱風(fēng)化
次堆石區(qū)
84.0
800
≥2.10
＞10
新鮮、微風(fēng)化和部分弱風(fēng)化
2料場(chǎng)的位置和地質(zhì)條件
千里坑料場(chǎng)位于壩址下游河谷左岸，至壩址的直線距離接近一千米，為典型的河谷地貌。料場(chǎng)表層覆蓋層為1～2米，且局部巖石。料場(chǎng)沿河谷分布，利用長(zhǎng)度300m，高程在510m～340m之間，儲(chǔ)量在200萬m3以上。料場(chǎng)巖石主要為燕山期灰白色細(xì)?；◢弾r和灰白、肉紅色中?；◢弾r，巖性單一，地質(zhì)構(gòu)造簡(jiǎn)單。場(chǎng)區(qū)內(nèi)分布有F102和F165兩條斷層，且規(guī)模不大，充填較好，對(duì)壩料開采爆破、壩料質(zhì)量及壩坡穩(wěn)定影響不大。巖石分布的四組主要節(jié)理相互形成自然切割，有助于爆破破碎。巖石的物理力學(xué)性質(zhì)，由現(xiàn)場(chǎng)開挖斷面及平洞內(nèi)取樣進(jìn)行室內(nèi)試驗(yàn)的結(jié)果表明：巖石的比重為2.64～2.65,密度為2.51～2.64g/cm3,孔隙率3.03～4.92％,飽和吸水率0.2～1.01％;新鮮巖石的抗壓強(qiáng)度在123.2～178.1Mpa之間，巖石的普氏硬度系數(shù)f值平均在15左右，屬堅(jiān)硬難爆巖石。
3爆破的鉆孔機(jī)具和火工材料
壩料爆破所用的鉆孔設(shè)備為美國B-E公司生產(chǎn)的BE45R型牙輪鉆機(jī)，其鉆孔直徑為170～270mm,現(xiàn)用的鉆頭直徑為250mm。牙輪鉆機(jī)適合大規(guī)模的石料和礦巖爆破開采施工，是國內(nèi)礦山系統(tǒng)采用較多的深孔梯段爆破的鉆孔設(shè)備之一；其主要優(yōu)點(diǎn)是鉆孔效率高、鉆孔孔壁光滑，鉆孔效率平均為2300m/月·臺(tái)，月完成巖石開采爆破方量最高達(dá)12萬m3/臺(tái)，能滿足大壩填筑施工用料高峰的要求。
炸藥采用湖南南嶺化工廠生產(chǎn)的乳化銨油炸藥，藥卷尺寸為Ф190×400mm，藥卷密度為1.05～1.25g/cm3,炸藥猛度16～19mm,爆力301mL，臨界直徑12mm；起爆器材選用湖南湘南爆破器材廠生產(chǎn)的非電毫秒雷管。
4控制爆破參數(shù)的設(shè)計(jì)和爆破試驗(yàn)
使用大孔徑鉆孔開采面板堆石壩料在國內(nèi)、國外較為少見，為了使爆渣的顆粒組成位于設(shè)計(jì)包絡(luò)線的上限，碾壓后的各項(xiàng)技術(shù)參數(shù)滿足堆石料的設(shè)計(jì)要求，必需在總結(jié)以往類似工程爆破經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，作好理論計(jì)算工作，并專門進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)爆破試驗(yàn)，以確定最佳的爆破參數(shù)。
4.1控制爆破參數(shù)的設(shè)計(jì)。
爆破參數(shù)的正確選擇是爆破取得成功的關(guān)健因素，在鉆孔直徑Ф250mm和梯段高度H=15m已確定的條件下，對(duì)爆破效果影響最大的是底盤抵抗線和單耗藥量的正確選取。根據(jù)國內(nèi)外大孔徑鉆孔爆破的常用理論及經(jīng)驗(yàn)公式可求得千里坑料場(chǎng)巖石條件下適于Ф250mm鉆孔直徑常規(guī)爆破的底盤抵抗線值W=（5.1～8.7）m；根據(jù)面板壩對(duì)爆破石料最大料徑和級(jí)配組成的不同要求，可由B.M庫茲涅佐夫關(guān)于介質(zhì)炸藥爆炸應(yīng)力決定塊度平均尺寸的半理論半經(jīng)驗(yàn)公式：
式中：X—爆渣的平均尺寸，cm;
Q—炸藥重量，kg;
V0—爆破巖石的體積，m3;
A—與巖石堅(jiān)固系數(shù)的相關(guān)系數(shù)。
和拉桑公式：
式中：Y80—破碎的爆巖有80％通過的篩孔尺寸，m；
B—底盤抵抗線，m；
S—孔網(wǎng)面積，m2；
q—單耗藥量，kg/m3；
B—巖石系數(shù),kg/m3。
經(jīng)過試算，可分別確定主、次堆石料和過渡料的孔網(wǎng)參數(shù)和炸藥單耗。同時(shí)根據(jù)地質(zhì)條件和以往爆破經(jīng)驗(yàn)，控制底盤抵抗線與炸藥藥卷直徑之比在20～30之間，而各孔的裝藥長(zhǎng)度不小于兩倍的底盤抵抗線，以充分體現(xiàn)深孔梯段的特點(diǎn)。其余參數(shù)則根據(jù)已定抵抗線尺寸來確定，超鉆深?。?.2～0.3）W,堵塞長(zhǎng)度?。?.8～1.0）W,而孔間距取（1.2～1.3）W。
根據(jù)以上計(jì)算，確定爆破試驗(yàn)的參數(shù)如表2。
表2爆破試驗(yàn)爆破參數(shù)設(shè)計(jì)表
項(xiàng)目
抵抗線
（m）
孔距
（m）
孔深
（m）
堵塞長(zhǎng)度
（m）
孔數(shù)
（孔）
排數(shù)
（排）
總裝藥量
（kg）
爆破總方量
(m3)
單耗藥量(kg/m3)
過渡料
4.60
5.87
15.0
5.48
13
3
4596
5875
0.78
主堆石料
5.74
6.47
15.0
5.90
9
3
3612
6063
0.60
次堆石料
6.30
7.30
15.0
5.50
10
3
3396
5761
0.59
4.2爆破試驗(yàn)和顆粒組成。
現(xiàn)場(chǎng)爆破試驗(yàn)工作在完成臺(tái)階整理、機(jī)具調(diào)試、器材測(cè)試檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上于1997年9月上旬開始上鉆打孔，按計(jì)劃先后進(jìn)行了次堆石料、過渡料、主堆石料三場(chǎng)試驗(yàn)。第一場(chǎng)的次堆石料爆破試驗(yàn)，受地形限制只能布置兩排孔，且爆破作用方向也只能向河床方向，為了減少爆碴大量落入河床，起爆采用“V”型起爆方式；第二場(chǎng)過渡料爆破試驗(yàn)，爆破作用方向調(diào)整為順山坡方向，起爆采用排間毫秒延時(shí)，“一”字型起爆方式；第三場(chǎng)主堆石料爆破試驗(yàn)受F102斷層分支切入的影響，巖石較破碎，其爆破作用方向和起爆方式同第二場(chǎng)。
三場(chǎng)爆破試驗(yàn)，爆破后石碴都比較集中，最大拋散范圍為臺(tái)階高度的3～4倍，由于集碴場(chǎng)地狹窄，三場(chǎng)爆破試驗(yàn)均有少量爆碴滾落到下河槽。爆破后在挖碴運(yùn)輸?shù)侥雺簣?chǎng)的同時(shí)，每場(chǎng)都隨機(jī)選取30m3的爆碴專門進(jìn)行了顆料分析試驗(yàn)。三場(chǎng)爆破試驗(yàn)爆碴的篩分總重量為183.3噸,其中過渡料篩分量為63.1噸,主堆石料篩分量為57.6噸，次堆石料篩分量為62.6噸，顆分成果對(duì)各場(chǎng)爆破試驗(yàn)料級(jí)配組成具有較好的代表性。三場(chǎng)爆破試驗(yàn)的顆分成果如圖1、2、3所示。
結(jié)合同期進(jìn)行的碾壓試驗(yàn)顆粒分析成果曲線，可以看出，過渡料、次堆料的爆碴級(jí)配曲線在設(shè)計(jì)級(jí)配的左側(cè)，說明爆碴各級(jí)粒徑均較設(shè)計(jì)要求的偏粗，而經(jīng)碾壓后的級(jí)配曲線又落在設(shè)計(jì)級(jí)配曲線的右側(cè)，說明爆破石碴經(jīng)挖裝、鋪場(chǎng)、碾壓后有較明顯的二次破碎現(xiàn)象，而使各項(xiàng)粒徑較設(shè)計(jì)值略偏一點(diǎn)。主堆石料的爆后石碴的級(jí)配曲線和碾壓后的級(jí)配曲線均落在設(shè)計(jì)要求的級(jí)配曲線附近，其中間段基本重合。由此可見，過渡料、主堆料、次堆料的爆破粒徑具有良好的級(jí)配組成和壓實(shí)效果，符合設(shè)計(jì)要求。通過相應(yīng)碾壓試驗(yàn)得知，干容重和空隙率等技術(shù)指標(biāo)均能達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，具體見表3。
表3碾壓試驗(yàn)成果表
項(xiàng)目
碾壓遍數(shù)
加水量
(％)
沉降率
(％)
干容重
(g/cm3)
孔隙率
(％)
不均勻系數(shù)
cu
備注
過渡料
6
10
8.55
2.18
17.60
＞15
石料鋪厚40cm，用10t振動(dòng)碾碾壓。
8
10
8.73
2.20
16.80
＞15
主堆料
6
10
10.40
2.15
17.80
＞10
石料鋪厚80cm，用18t振動(dòng)碾碾壓。
8
10
11.00
2.17
17.42
＞10
次堆料
6
10
6.38
2.09
21.00
＞10
石料鋪厚120cm，用18t振動(dòng)碾碾壓。
8
10
8.42
2.14
19.11
＞10
在以后大規(guī)模生產(chǎn)壩料對(duì)爆破效果的觀察，超徑大徑顆粒較一般Ф100mm孔徑的深孔梯段爆破相比明顯偏多，在生產(chǎn)實(shí)踐中，通過控制線裝藥密度，減少不必要堵塞段長(zhǎng)度等途徑可以達(dá)到較佳的效果。在壩料填筑過程中，大量的挖坑取樣試驗(yàn)進(jìn)一步證實(shí)了Ф250mm大孔徑鉆孔開采壩料在高塘水電站大壩工程中取得了成功，其碾壓后的顆粒級(jí)配、干容重、孔隙率等技術(shù)指標(biāo)均能滿足設(shè)計(jì)要求。
5結(jié)語
5.1從爆破試驗(yàn)、碾壓試驗(yàn)和壩體填筑大量的挖坑取樣試驗(yàn)成果可知，三種筑壩石料都呈現(xiàn)顆粒級(jí)配連續(xù)、不均勻系數(shù)Cu＞10(過渡料的Cu＞15)的特點(diǎn)，小于5mm的細(xì)顆粒占10％左右，有利于振動(dòng)碾壓壓實(shí)，可見爆破所選用的鉆爆參數(shù)是合理可行的，可供有關(guān)工程作參考。
