發(fā)布時間：2023-03-01 16:25:04
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的監(jiān)督行政論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
2013年7月，“中國海警局”正式掛牌，標志著國家海洋局重組落定，海域多部門執(zhí)法的時代正式結束，同時也意味著對國家海洋局海洋綜合管理權力的進一步擴大。海監(jiān)、海警、漁政、緝私隊伍的并入，擴大了海洋局綜合管理的執(zhí)法范圍。也對海洋執(zhí)法中的行政監(jiān)督提出了更高的要求。在海洋行政監(jiān)督方面，行政監(jiān)督機制缺失，既不利于解決我國長期以來存在的海域惡性競爭、資源過度開發(fā)、環(huán)境污染、與海域鄰國關系難處等問題，也不利于提升海洋局的依法行政效率和公眾形象。
2、海洋行政執(zhí)法人員管理的特殊性
2.1海洋行政執(zhí)法人員工作種類特殊。
與陸上行政執(zhí)法不同，海洋環(huán)境和氣候的特殊性決定了海上執(zhí)法的全天候性和不確定性。海上執(zhí)法工作的種類繁多，且各項工作專業(yè)性強，需要極強的專業(yè)素質和技能才能勝任。在涉及漁政、海監(jiān)、緝私、海警等跨部門跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法中，更需要執(zhí)法人員的密切協(xié)作和部門間的緊密配合。
2.2海洋行政執(zhí)法人員獎懲機制不完善。
執(zhí)法機制不健全，沒有法律規(guī)定出海上完善的執(zhí)法范圍和執(zhí)法程序，不僅影響了執(zhí)法任務的完成的效率，也無法對執(zhí)法人員的工作結果形成有效的考核獎懲機制。一些地方執(zhí)法監(jiān)察隊伍人員工資（即基本工資）雖然列入了財政預算，但工資的后兩塊（生活補助、津貼）以及日常辦公經費、辦案經費還是與經濟任務和罰沒收入相掛鉤的情況。一些地方執(zhí)法監(jiān)察隊伍人員工資（即基本工資）列入了財政預算，只要還存在經濟任務的導向，就必然還會在一定程度上誘導執(zhí)法人員辦案時注重經濟處罰而偏離執(zhí)法宗旨。
3、海洋執(zhí)法機制行政監(jiān)督存在的問題
3.1機構內部層級監(jiān)督難到位。
海洋執(zhí)法的層級監(jiān)督，往往需要上下級多個執(zhí)法單位的協(xié)作配合。而監(jiān)察機關未能獨立于監(jiān)督對象，或者受制監(jiān)督對象，再加上一些工作人員把私人關系和感情摻雜到工作中來，直接導致辦案時間長、阻力大、難查處、難執(zhí)結和執(zhí)法監(jiān)察權威的影響弱。在一些行政監(jiān)督中，一些地方海洋機關領導以權代法從中干預、說情，致使執(zhí)法監(jiān)察工作難以開展，層級監(jiān)督彈性因素強、法治程度低。
3.2行政規(guī)章制定分散聯(lián)合監(jiān)督無據可依。
雖然各行政單位都制定了規(guī)范執(zhí)法人員和活動的規(guī)章，但現(xiàn)有行政法律規(guī)章的制定主體大都著眼于各自管轄的領域及專業(yè)，如《浙江省海洋與漁業(yè)行政執(zhí)法人員行為規(guī)范》就是浙江省海洋與漁業(yè)局制定的關于海監(jiān)漁政執(zhí)法人員的規(guī)范性文件，這種專業(yè)性規(guī)范適用范圍窄，對其他海洋行政人員管理不能起到約束的作用甚至會相互沖突。雖然倡導聯(lián)合執(zhí)法，但由于缺乏一個有效的權責對等的聯(lián)合辦案監(jiān)督機制，單靠部門間領導和工作人員的關系和感情來搞辦案協(xié)作，也沒有對“不協(xié)作、不配合、不處理”的追責制約措施，難以保證聯(lián)合監(jiān)督的效果。地方政府、海洋部門、海洋執(zhí)法監(jiān)察機構在一些問題也是相互推諉，拒絕承擔責任。由于監(jiān)督主體眾多，溝通、協(xié)調困難，信息共享性弱、導致分工不明確，更可能會出現(xiàn)虛監(jiān)、弱監(jiān)、漏監(jiān)等現(xiàn)象，嚴重影響了行政監(jiān)督的效能和司法的公正性。
3.3社會監(jiān)督無規(guī)范輿論監(jiān)督效率低。
人民群眾應該是行政監(jiān)督的主體，只有讓民眾的監(jiān)督權力的權利落到實處，才能從根本上把權力關在籠子里。而在現(xiàn)實生活中，人民群眾往往監(jiān)督無力，行政監(jiān)察機關在一些問題的受理和處理上，不能讓人民群眾滿意。而輿論監(jiān)督也存在著很大的問題，而微博、微信平臺等網絡自媒體平臺雖然給民眾提供了發(fā)生的機會，但由于信息真?zhèn)坞y辨，呈現(xiàn)視角不同等種種客觀原因，往往不僅不能有效監(jiān)督海洋行政行為，還會起到事倍功半，激化社會矛盾的負面效果。
4、完善海洋執(zhí)法機制行政監(jiān)督的建議
4.1從基層建立起完善海洋執(zhí)法層級監(jiān)督網絡。
建立和健全基層海洋基層監(jiān)督層級網絡，建立行政監(jiān)督的單線垂直的監(jiān)察機制，建立獨立于監(jiān)督對象的監(jiān)察機關，與同級行政部門地位平等。建立并實行執(zhí)法人員的行政執(zhí)法責任制、動態(tài)巡查責任制、案件終身負責制、錯案責任追究制，全面強化執(zhí)法監(jiān)察工作責任，真正把監(jiān)督落到實處。在考核獎懲中，要加強上級對下級執(zhí)法工作的檢查考核，并嚴格按照考核情況實行獎懲。對違法案件查處不力的單位取消評先評優(yōu)資格，暫停該地區(qū)用海審核報批。通過明確落實獎懲提高執(zhí)法監(jiān)督權威性，不斷完善基層海洋執(zhí)法監(jiān)督隊伍建設，杜絕行政特權人員、隨意執(zhí)法、的情況。
4.2訂立統(tǒng)一規(guī)則監(jiān)督聯(lián)合執(zhí)法。
國家海洋局重組后，擴大了海洋局綜合管理的執(zhí)法范圍，基層執(zhí)法的合作越來越緊密。這一現(xiàn)狀加速了對宏觀制度規(guī)章的需求。制定一部聯(lián)合執(zhí)法管理監(jiān)督細則，既可以保證執(zhí)法者的行動合法有效，提高執(zhí)法效率，也可以讓司法機關有法可依。這樣對執(zhí)法者和違法者都有一個交代。也讓有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究的觀念深入人心。
4.3設立獨立的行政監(jiān)察機關發(fā)揮人大和政協(xié)監(jiān)督。
2010年6月25日新修訂了《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，但我國的行政監(jiān)察的現(xiàn)狀還是行政監(jiān)察機關與黨的紀律檢察機關實行一個機構、兩塊牌子的管理狀況，真正獨立的行政監(jiān)察機關并不存在。有效的監(jiān)督必須以監(jiān)督客體切實處于監(jiān)督主體的監(jiān)督之下為前提，并且監(jiān)督主體的監(jiān)督活動不受監(jiān)督客體的直接制約和干擾，只有讓行政監(jiān)察機關和黨的紀律檢查機關分立開來，才能在真正意義上發(fā)揮行政監(jiān)察機關的作用和初衷。在基層海洋執(zhí)法監(jiān)督活動中，可邀請當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨、人大、政協(xié)的代表、委員召開座談會，向他們介紹工作，讓他們了解情況。聘請他們作為義務監(jiān)督員，通過權威監(jiān)督部門把民主監(jiān)督工作引向深入，以實現(xiàn)強有力的全面監(jiān)督的局面。
4.4加強司法監(jiān)督與群眾監(jiān)督相統(tǒng)一。
檢察機關參加民事訴訟作為一項重要的法律制度，最早可以追溯到資產階級大革命時期的法國，1806年法國民事訴訟法典對這種制度作了明文規(guī)定。以后個資本主義國家相繼效仿，普遍建立了檢察機關參加民事訴訟的制度。但是由于各國檢察模式不同，法律對檢察機關民事行政檢察的權能設定存在較多地方的不同，所以在西方國家中，檢察機關在民事行政訴訟中以國家人、公益人為主要角色，而以原蘇聯(lián)為代表的社會主義國家則除代表國家社會公共利益提訟職能外，還規(guī)定了檢察機關對民事、行政訴訟的廣泛的監(jiān)督權。因此概括起來，國外主要有四種立法例模式，即法國立法例模式、英美立法例模式、德日立法例模式和蘇俄立法例模式。其中法國模式和蘇俄模式是兩種制度下最具代表性的。
1、法國立法例模式
在法國，檢察院是國家和社會利益的代表，有權依照《民事訴訟法》第十三編"檢察院"一章的規(guī)定，作為主要當事人（即原告）的身份提訟，也可以作為從當事人參與訴訟。檢查官的身份是從當事人。法國檢察機關的民事訴訟職權不僅在《民事訴訟法典》中有規(guī)定，更重要的內容在《法國民法典》這部實體法中所規(guī)定的。在這部法律中，至少有59個條文對共和國檢查官、檢察院和檢察部門在民事訴訟中的職權作了規(guī)定。③法國訴訟理論認為，凡是涉及到國家利益、社會公共利益，涉及到公民的重大利益的民事活動，檢察官參與其中，就能起到對以上利益者的維護作用。在行政訴訟活動方面，1799年，在中央成立國家參事院，作為國家之首的咨詢機關，同時受理行政案件。1872年賦予國家參事院委任審判權，從此開始取得獨立于政府的地位，在法律上成為法國的最高行政法院。1889年，法國廢除了部長法官制，即除法律另有規(guī)定外，一切行政訴訟可以直接向行政法院。行政訴訟由此更加健全的建立和發(fā)展起來。值得一提的是，我國澳門通過的《澳門民事訴訟法典》中也規(guī)定了與法國立法例模式相近的內容。
2、蘇俄立法例模式
蘇俄模式是包括我國在內的多個社會主義國家的檢察監(jiān)督制度的理論依據。1928年俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國民事訴訟法第2條規(guī)定：檢察長認為對保護國家或者勞動人民的利益有必要的時候，可以提訟或者隨時參加訴訟。1964年的《民事訴訟法典》和《蘇聯(lián)和各加盟共和國民事訴訟法綱要》都規(guī)定，檢查長有權參與民事訴訟活動，并對其實行監(jiān)督。檢察張從維護國家利益、社會利益或保護公民的權利和法律保障的利益出發(fā)，有權提訟或在訴訟的任何階段參與訴訟，可以按照上訴程序提出抗訴，也可以按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。蘇聯(lián)解體后一些法律被廢除，但愛其后的一些時間里對民事訴訟監(jiān)督的必要性被立法者重新認識，所以在新頒布的《俄羅斯仲裁法院組織法》中規(guī)定檢察機關對法院的判決有權進行監(jiān)督，提出抗訴。
一是監(jiān)督的法律意識還不強。對《監(jiān)督法》缺乏足夠的認識，依法監(jiān)督的責任意識淡薄，缺乏責任感、緊迫感和主動性，工作空位不到位，忌諱“監(jiān)督”二字，講優(yōu)點成績多，講缺點不足少。遇問題輕描淡寫、避重就輕，對行政個案監(jiān)督時調查研究不夠，多采取一般轉辦程序一轉完事，篤信“多一事不如少一事”，不愿啟動人大監(jiān)督程序，放棄監(jiān)督職責，聽之任之。
二是監(jiān)督魄力還不足。行政執(zhí)法包羅萬象，內容繁雜，涉及民生民利，執(zhí)法主體部門多，執(zhí)法對象多元化，矛盾沖突激烈，解決難度較大。監(jiān)督工作中存在瞻前顧后，謹小慎微，害怕越權和越位。寧愿將質詢、特定問題調查、撤銷等剛性監(jiān)督手段棄之不用，而搞行風監(jiān)督員等柔性方式應付走過場。
三是監(jiān)督主動性還不夠。不善于調查研究、解剖麻雀，對問題不求甚解、研究不透。尤其是超前意識不強，對當前矛盾多發(fā)期行政執(zhí)法工作中出現(xiàn)的問題疏于研究，監(jiān)督指導不到位，客觀上造成行政復議及行政訴訟案件多發(fā)。還有的對行政法律知識的學習和研究不夠，行政執(zhí)法監(jiān)督能力不強，遇事人云亦云、毫無主見，使法律賦予的監(jiān)督職能形同虛設。
二、存在問題的原因
（一）監(jiān)督工作認識淡薄。人大是集體行使監(jiān)督職權，人大代表監(jiān)督意識的強弱直接影響監(jiān)督的力度和效果。近年來，代表結構有了明顯改善，素質有了提高，但與人大所面臨的監(jiān)督任務和要求相比仍顯不足，一定程度上制約了人大監(jiān)督的效果。人大專職委員多數因年齡偏大由黨委和行政部門改任，部分委員把人大當成“二線”，視為退休前的“最后一站”，感到人大工作不像黨務和行政、經濟工作實在，有失落感，對做好監(jiān)督工作的信心大打折扣。一些非駐會委員認為監(jiān)督工作屬份外兼職和業(yè)余，于己關系不大，存在應付差事心理。另外，個別代表因曾提的議案得不到應有重視，或得不到滿意答復，心灰意冷，監(jiān)督熱情不高，履職意識差。
（二）監(jiān)督形式單一弱化。行政執(zhí)法涉及范圍廣、數量大、任務重，執(zhí)法依據的法規(guī)種類多，執(zhí)法程序具有一定彈性，與百姓日常生活息息相關、倍受關注。一些執(zhí)法部門出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴，違法不究問題，究其原因就是監(jiān)督責任落實不到位，內部監(jiān)督缺乏具體的褒獎與懲戒措施。加之人大對行政執(zhí)法監(jiān)督過于宏觀和原則，審議和提建議多，適用剛性監(jiān)督措施少，工作中該跟蹤調查的不調查、該質詢的不質詢、該撤銷的不撤銷，使一些執(zhí)法人員執(zhí)法隨意，辦案不公，枉法裁判，知法違法，嚴重損害了政府形象。
（三）監(jiān)督法規(guī)不夠完善。我國現(xiàn)行的行政法規(guī)重行政機關對政治、經濟、文化等方面的管理控制，輕保障公民的合法權益和公民與行政機關平等民事主體關系的內容。公民在國家實施行政管理過程中處于不平等的被動和屈從地位。受行政立法思想的影響，人大對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，也難免陷入重維護行政行為的誤區(qū)。有的行政法規(guī)帶有明顯的部門利益痕跡，導致法律間不協(xié)調，甚至抵觸和矛盾，適用后產生的法律效果令人困惑。而人大監(jiān)督必須依法進行，這樣，難免左右為難，監(jiān)督失衡。重實體、輕程序是我國立法的一個特點，立法滯后，行政執(zhí)法程序不完善，有些行政法規(guī)雖然賦予行政主體一定的執(zhí)行權，但由于沒有程序規(guī)定，無法可依，執(zhí)行措施難于操作，造成少數執(zhí)法人員執(zhí)法隨意，，使人大的行政執(zhí)法監(jiān)督難于有力實施。
（四）監(jiān)督機構不盡合理。人大實施行政執(zhí)法監(jiān)督必須有一支專業(yè)性較強的監(jiān)督機構，如審計、稅務監(jiān)督等。然而，這些機構都設置在政府序列，屬權力的自我監(jiān)督，“用自己刀削自己把”，使監(jiān)督的公開、公正的真實性及監(jiān)督力度受到制約和影響，也影響人大行使監(jiān)督職權。一些地方采取黨政聯(lián)合發(fā)文、決定本行政區(qū)域內重大事項，替代行政機關和權力機關的職權，黨政不分，使人大對政府的監(jiān)督處于兩難境地。另外，政府機構設置的多重性也不利于人大行使行政執(zhí)法監(jiān)督權，一些由省直接管理延伸到地方的部門，如稅務、工商、技監(jiān)部門，實行人、財、物上劃管理，又是政府系列設置，人大對其行政執(zhí)法監(jiān)督缺乏剛性處置手段。三、措施與對策
（一）提高素質強化監(jiān)督能力。人大代表素質直接影響著監(jiān)督力度和監(jiān)督效果。首先，必須具備良好的思想和文化素質，具有良好的語言表達能力和社會活動能力。人大代表來自不同黨派、不同行業(yè)、不同民族，要有較強的事業(yè)心和責任感，要大公無私，敢講真話。其次，要具備較強的專業(yè)素質，是各行業(yè)、戰(zhàn)線的行家里手、專業(yè)人才，只有這樣，才能獨具慧眼，提出高質量議案和建議。所以，要推薦具備良好的政治和專業(yè)素質，熱心參政議政的人當選為人大代表。開展多層次的培訓提高代表依法履職的素質，并組織視察、調研等“三查”活動，使代表敢于言民志、表民意、爭民利，在行政執(zhí)法監(jiān)督工作中發(fā)揮應有的作用，在知政、參政、議政、督政中提高履職能力。
（二）多方施策營造監(jiān)督氛圍。人大是人民利益的代言機構，監(jiān)督權是人民所賦予，要敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督，真正使權為民所用、情為民所系、利為民所謀。要廣泛聯(lián)系群眾，傾聽群眾呼聲，把監(jiān)督工作做深做實。要科學整合立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、黨內監(jiān)督、群眾監(jiān)督、新聞監(jiān)督體系資源，積極推進依法行政的進程。要以人大監(jiān)督為核心，強化部門內部監(jiān)督，借助專項監(jiān)督，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，建立行政執(zhí)法監(jiān)督網絡機制，嚴格收支兩條線，杜絕下達行政罰款指標；嚴格行政處罰，搞好行政法規(guī)培訓，落實行執(zhí)法責任制和執(zhí)法過錯責任追究制。要綜合運用各種監(jiān)督方式，緊扣群眾關注點、社會熱點和難點，加強行政執(zhí)法監(jiān)督，做到委員監(jiān)督與代表監(jiān)督結合，代表監(jiān)督與群眾監(jiān)督結合，營造一種和諧的行政執(zhí)法監(jiān)督氛圍。
[主題詞]行政訴訟訴訟協(xié)調合意和解構想
一、協(xié)調制度在審判實踐的應用及存在問題
基于“司法不能干預行政”的理論，在我國，行政訴訟不適用調解是明確的。行政訴訟法第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調解”。行政訴訟不適用調解就成為了行政訴訟的特有原則之一。但是，我們必然面對和承認的現(xiàn)實是：自行政訴訟法頒布實施以來十多年，大量的撤訴案件的背后，是法院背后協(xié)調的結果。據《中國法律年鑒》和《人民法院年鑒》統(tǒng)計，從1990年至2004年，全國法院一審行政案件的撤訴結案分別為：36.1%、37.0%、37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45.0%、37.8%、33.3%、30.7%、31.6%、30.6%.[1]行政訴訟中的撤訴不外乎兩種情形：一是原告后，認識到行政機關的處理決定正確因而主動申請撤訴；二是在訴訟過程中，被告改變了原具體行政行為，原告同意并申請撤訴；三是行政裁決案件中，原告和第三人達成和解，原告申請撤訴。上述三種情形中，大多數都是法院找原、被告或第三人進行“協(xié)商”、“協(xié)調”的結果，尤其是發(fā)現(xiàn)被告具體行政行為違法，為避免判決行政機關敗訴而“影響關系”，主動找行政機關“交換意見”，被告撤銷或改變原具體行政行為而促成原告申請撤訴。因此，行政訴訟不適用調解，并不意味著協(xié)調不能作為行政訴訟中的一個手段或環(huán)節(jié)來解決爭議。只是由于法律沒有規(guī)定協(xié)調制度，協(xié)調的結果是通過撤訴的方式結案。在政治、經濟不斷飛速發(fā)展的今天，隨著法制的進一步完善，百姓法律意識的提高，行政訴訟案件隨之增多，且越來越復雜，為定紛定爭，構建和諧的官民關系，節(jié)約司法資源，在行政訴訟中選用協(xié)調來化解紛爭的做法會越來越受到推崇。
同時，我們也必須看來，由于缺少立法上的規(guī)范，審判實踐中的協(xié)調方式可能出現(xiàn)下述問題：一是法院喪失了獨立公正審判的地位和監(jiān)督行政的功能。人民法院在行政訴訟中既是權利救濟機關，又負有監(jiān)督行政機關依法行政的職能，但實踐中，為了片面追求協(xié)調結案，不對被訴具體行政行為的合法性做出明確判斷，不分清是非的協(xié)調，“和稀泥”，特別是對行政訴訟法規(guī)定的原告撤訴“是否準許，由人民法院裁定”視而不見?！啊缎姓V訟法》施行至今，幾乎沒有哪個法院在審查撤訴申請后作出過不準許撤訴的裁定”。[2]二是被告為了達到不“敗訴”的目的，要么無原則犧牲公共利益，要么脅迫或變相協(xié)迫原告接受和解而撤訴。行政機關的“敗訴率”直接影響其聲譽和公信力，有些地方還作為年度考評、職務普升的重要依據。因此，某些行政機關面對訴訟，如臨大敵，對法院恩威并施，找原告以利誘或恐嚇等手段動員撤訴，有些只要達到讓原告撤訴的目的，什么條件都接受。這種做法或以犧牲公共利益為代價，或者是以犧牲原告的合法權益為代價。三是原告的司法保護被虛置。事實上的協(xié)調很多是達成“合意和解”協(xié)議后以撤訴的形式出現(xiàn)的，根據《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十六條的規(guī)定：“人民法院裁定準許原告撤訴后，原告對同一事實和理由重新的，人民法院不予受理”。事實上的“合意和解”游離于現(xiàn)行法律規(guī)定之外，當事人達成的和解協(xié)議并不具有法律效力，原告撤訴后，行政機關或第三人完全可以對協(xié)議內容置之不理，此種情況下，相對人既無權對抗行政機關或第三人，又不能請求司法救濟，司法保護的大門對相對人來說等于虛置。
協(xié)調方式被廣泛應用及實踐中出現(xiàn)的諸多問題，無論對廣大司法工作者而是對于立法機關來說，都提出了新的研究課題，不但要加強對協(xié)調理論的研究，更應盡快從立法上加以規(guī)范。
二、行政訴訟協(xié)調概述
（一）訴訟協(xié)調的概念
中國社會科學院綜合研究所對“協(xié)調”的解釋是：“使配合得適應?！盵3]可見，協(xié)調必須有第三方的合介入和努力。訴訟協(xié)調，是指人民法院在審理案件過程中，積極進行協(xié)調工作，引導當事人各方盡快“合意和解”，從而終結訴訟的行為。訴訟協(xié)調既是當事人處分權的體現(xiàn)，又是法院“準審判職能”的體現(xiàn)。[4]法官主要是給當事人各方擔供“合意和解”的便利條件，指出各方當事人將訴訟進行下去將要可能面臨的風險負擔，讓當事人明了法理，知曉是非，讓當事人各方自愿進行利益衡量，以便達成“合意和解”，法官的積極參與，只起“引導”作用。
（二）訴訟和解、協(xié)調、調解的異同
訴訟和解，協(xié)調、調解都是建立在當事人“合意和解”的基礎上，并且都是其實體權利或訴訟權利自由處分的體現(xiàn)，都有解決紛爭終止訴訟的功能。但是和解、協(xié)調、調解是三種不同的糾紛解決機制，其概念應厘清。
1、訴訟和解與訴訟協(xié)調。和解按爭議是否進入訴訟程序，可分為“非訴訟和解”和“訴訟和解”，他們都是基于當事人的自主協(xié)商而達成，沒有任何外來壓力的干擾和強制，并且沒有任何第三方的參與和協(xié)調，完全基于當事人各方的平等自愿，自主協(xié)商而達成，所以和解和協(xié)調的主要區(qū)別就是，和解沒有法官的積極參與和“引導”。
2、訴訟調解與訴訟協(xié)調。根據中國社會科學院語言研究所解釋，調解意為“勸說雙方消除糾紛?！盵5]訴訟協(xié)調和訴訟調解一樣都是有第三方（法院）的介入和努力。只不過調解中第三方所起的作用更進一層。訴訟調解是指人民法院在審理案件過程中，通過積極主動的介入并引導和促進當事人各方盡快“合意和解”，從而終結訴訟程序的行為。訴訟協(xié)調和訴訟調解的共同點表現(xiàn)在：第一，兩者的制度基礎相同，都是建立在當事人“合意和解”的基礎上，是當事人權利自由處分的結果。第二，兩者制度運作的外觀相似。無論是訴訟協(xié)調還是訴訟調解都是有法官作為第三方參加，是法官職權行為與當事人處分行為交互作用的產物。但訴訟協(xié)調與訴訟調解畢竟是兩種不同的糾紛解決機制，他們的區(qū)別主要表現(xiàn)在：法官在兩者中所起的作用是不同的。訴訟協(xié)調中，法官只起“引導”作用，鼓勵當事人“合意和解”，但并不為雙方當事人提出具體的和解方案；而訴訟調解中，法官起“促進”作用，通過其直接、深入、細致的教育、疏導工作，促進當事人雙方“合意和解”，必要時，還可主動提出解決爭議的具體和解方案。
（三）行政訴訟應選擇引入協(xié)調制度
在訴訟和解、訴訟協(xié)調、訴訟調解三者之間，筆者認為我國行政訴訟中應選擇引入訴訟協(xié)調制度。
1、訴訟和解的引入沒有必要性。訴訟和解只強調當事人的“意思自治”，沒有法官的主動“引導”和“促進”，當事人“合意和解”效率不高，而且數量有限，起不到充分發(fā)揮“合意和解”定紛止爭終止訴訟功能的作用。筆者認為，隨著協(xié)調制度的建立，完全可以將審判實踐中數量不多的和解歸入“協(xié)調”的大概念中，成為協(xié)調制度中的一部分。
2、行政訴訟引入調解制度有違“司法不能干預行政”的原則。按照立法、司法、行政“三權”分別設立、各司其職、相互制約的現(xiàn)念，作為公權力的行政權與司法權一樣具有獨立性，“司法不能干預行政”，“而法院的調解制度，偏重于過強調法院的職權行為，當事人只是作為法院調解工作的對象，法院在當事人的‘合意和解''''過程中起著積極的主導作用”。[6]特別是在法官主動提出和解方案時，令行政機關的獨立行政權處于尷尬的境地，有“司法干預行政”之嫌疑。
3、行政訴訟中引入協(xié)調機制有其理論基礎。訴訟協(xié)調既可以調動法官引導當事人“合意和解”的積極性，又可以避免“司法干預行政”之嫌疑，而且有其理論基礎。
第一，相關法律的規(guī)定，為協(xié)調制度的建立留下可能性。行政訴訟法第51條規(guī)定原告可以撤訴，盡管法律條文規(guī)定行政訴訟不適用調解，但是依據此條規(guī)定，原告可以在與被告“合意和解”后撤回，而法院也可以以協(xié)調為手段，在合法、合理、公平、公正、自愿的基礎上，對于可以通過協(xié)調使雙方達成“合意和解”的行政案件，通過妥當的協(xié)調工作，做到既監(jiān)督行政機關依法行政，又保障相對人的合法權益，既能使案結事了，又能融洽行政機關與人民群眾的關系。前文所述的近十幾年來原告在與被告“合意和解”后而撤訴的案件居高不下且效果顯著就是一個有力的證明。
第二，大量的自由裁量行政行為為行政訴訟協(xié)調提供了可能性?，F(xiàn)在行政主要表現(xiàn)為自由裁量行政，絕對的羈束權限行為幾乎不可能的。所謂行政自由裁量權是指行政主體在行政活動中處理法律規(guī)定了一定幅度選擇權的行政事項和處理法律沒有明文規(guī)定的行政事項時進行自由選擇的權力，其實質是行政主體的自由選擇，是行政主體自由處分職權的表現(xiàn)。如行政機關對職權的處分不侵害國家利益和不違背法律，且相對人（原告）可以接受，就能夠低成本，徹底地消除矛盾和糾紛。因此，在行政訴訟中，只要行政機關對訴訟標的有處分權，就存在協(xié)調使雙方“合意和解”的基礎。
第三，行政裁決中民事糾紛的雙方當事人的“合意和解”為行政協(xié)調創(chuàng)造了條件。行政裁決而形成的法律關系較復雜，一方面存在民事糾紛雙方當事人與裁決者（行政機關）之間依法產生的權利義務關系，另一方面存在民事糾紛的雙方當事人之間依法產生的權利義務關系。在行政訴訟中，民事糾紛雙方當事人一方是原告，另一方是第三人，原告要求更變或撤銷行政裁決，其實屬也在于滿足其民事主張，原告與第三人在不違反法律規(guī)定的前程下，就民事權利義務達成“和意和解”后，行政機關的行政裁定就自然喪失價值和作用，這時行政機關維持、變更或撤銷行政裁決，實際上是民事糾紛當事人對自己權利自由處分的結果，并不涉及公權力的調整減讓。例如，筆者所在的法院受理的原告鄧某訴被告房產局、第三人岳某不服頒證一案，鄧某系岳某的繼母，岳某的父親在與鄧某再婚后，以“自己已死亡”為由將名下的房產過戶給岳某，岳某的父親去世后，鄧某認為房產局頒證給岳某所依據的事實不真實，遂提起行政訴訟，要求法院撤銷頒證。經法院協(xié)調后，原告鄧某與第三人岳某達成和解協(xié)議：岳某的父親的死亡補助金及撫恤金等歸鄧某所有，岳某的父親生前已過戶給岳某的房屋仍歸岳某所有。盡管該案中被告的具體行政行為存在可撤銷的事由，但因原告與第三人的“合意和解”而不需要申請撤銷了。由于現(xiàn)行政訴訟法未規(guī)定協(xié)調制度，故該案以原告撤訴結案。
三、構建我國的行政訴訟協(xié)調制度。
如何構建我國行政訴訟協(xié)調制度，筆者認為，應把握以下幾點。
（一）訴訟協(xié)調所形成“合意和解”的性質
訴訟協(xié)調過程中當事人達的“合意和解”的性質，既是有“私法契約”的性質，又具有“替代性裁判文書”的性質。從效力上來看，當事人的“合意和解”，一是定份上爭，二是終止訴訟。
（二）訴訟協(xié)調的基本原則
1、堅持自愿原則。行政協(xié)調應建立在對立的當事人各方權力或權利能互諒互讓，當事人地位平等的基礎上進行。當事人達成的“合意和解”協(xié)議必須出于自愿，并且不得侵犯國家、集體、他人的合法權益，可以把當事人自行和解也介定為協(xié)調制度的重要組成部分。
2、堅持合法性原則。行政訴訟協(xié)調應建立在查明事實，對被訴具體行政行為的合法性作出明確判斷，對原告行為的合法性作出明確判斷，分清各方是非的基礎上進行協(xié)調，既不侵犯原告的合法利益，也不放縱被告的違法行政行為，對被訴行政行為合法性的審查可以放寬到非訴行政執(zhí)行案件的審查標準。訴訟協(xié)調不得就被訴具體行政行為的合法性進行協(xié)調。
3、堅持司法不干預行政原則。行政訴訟協(xié)調過程中，司法權必須尊重行政權，堅持司法不干預行政原則。
（三）訴訟協(xié)調的案件類型
公權力不得隨意處分的原則在行政訴訟中必須得到遵守，因此并非所有的被訴行政行為都適用協(xié)調，對于不含民事權利義務且被訴行政行為受法律羈束的行政案件不適用協(xié)調，只有可以協(xié)調的行政案才可以引入協(xié)調制度，具體來說，可界定下列行政案件可適用協(xié)調：
1、被訴具體行政行為為自由裁量行政行為的案件。
2、被訴具體行政行為為行政裁決的案件。
3、被訴具體行政行為屬于不履行法定職責的案件。
4、其它有可能通過協(xié)調解決的案件。
（四）訴訟協(xié)調的結案方式
行政訴訟協(xié)調案件采用行政裁定書的形式結案。當事人達成“合意和解”之后，原告申請撤訴的，法院經審查后作出是否準予撤訴的裁定；原告不申請撤訴的，法院經審查后作出是否終結訴訟的裁定。
行政裁定書的內容可以敘述為：原告××與被告××一案，訴訟過程中，當事人已達成如下“合意和解”協(xié)議，敘述協(xié)議內容并就協(xié)議的合法性進行判斷后作出確認合法與否的認定。接著就被訴具體行政行為與協(xié)議的關系及被訴具體行政行為合法性作出判斷性敘述。明確當事人雙方應按和解協(xié)議履行，當事人可申請人民法院強制執(zhí)行經確認的和解協(xié)議內容，最后，裁定案件終結訴訟或準許原告撤訴。
（五）協(xié)調制度的救濟
當事人達成“合意和解”協(xié)議，經法院裁定確認后，當事人不能上訴，也不能對同一事實與理由再行。但是在和解協(xié)議出現(xiàn)情形之一的，法律應給予適當的救濟，當事人可以申請再審：①侵害國家利益、社會利益、集體利益；②侵害案外人利益的；③違背當事人真實意思的；④違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定的；⑤其他不具有合法性的情形。
[注]
[1]黃新波：《論和解制度在我國行政訴訟中的建立》，來源于珠海市香洲區(qū)法院網。
[2]河海波：《行政撤訴考》，《中外法學》，2001年第2期。
[3]中國社會科學院語言研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語詞典》，商務印書館出版，2002年第3版，P1392.
[4]仇慎齊：《行政訴訟協(xié)調制度的選擇“合意和解”協(xié)議的效力及結案方式》，來源于《漢制網》。
[論文摘要]經過現(xiàn)代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎、效率為導向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術為基礎的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是實現(xiàn)行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導向尋求向道德的回歸。而要尋求道德的價值性辯護，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。
[論文關鍵詞]公共行政價值中立效率現(xiàn)代性正義
西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎、效率為導向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護現(xiàn)代實證主義哲學的“事實與價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧更是需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?
一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德
公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統(tǒng)行政機械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領了我們的視線。他認為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡：始于啟蒙時代的政治理想，中經社會改良者的抱負以及管理者的合理性證明，直至技術官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據現(xiàn)代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領域。
行政實踐并非與行政學的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領域。即使是行政學的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行”這一二分法作為行政學的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致入微，卻未必比近代的思維習慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。
自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學科在技術操作上的應有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關乎城邦這一“最崇高、最有權威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經過始于馬基雅維利、中經盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學及其傳統(tǒng)已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區(qū)分，而且兩者相互糾結、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對這一傳統(tǒng)進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權力取代政治美德、盧梭以自由(權利)作為政治原則、尼采用權力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學，便開始從‘權力政治學’向‘自由(權利)政治學’——經過霍布斯的‘自然權利政治學’和洛克的‘財產政治學’的預制——最后到‘權力意志政治學’的蛻變。”
按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導致。然而，沖擊后的行政還要有能夠實行價值中立、提高效率的實踐性或環(huán)境性契機。政黨分肥制便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領域的“事務性”來描述行政管理的領域，“它與政治的領域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同?！鼻∈欠挠诮鉀Q“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結合，把道德價值從公共行政領域中徹底剔除。
由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結果，而要實現(xiàn)效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。
二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間
行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產生毋寧是現(xiàn)代性事件，經過與道德的決裂以及機械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據科學和技術路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構建起自己的邏輯體系。然而正當現(xiàn)代行政構造起自足的技術體系，準備擺脫道德飛躍發(fā)展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實現(xiàn)的結局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點——價值中立的問題上回復這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?
顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構來說，這樣的立場始終是難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術應用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關懷。盡管政府通過援引其之為社會變化的管理者的科學能力及純粹的技術，來證明其自身的合法性和權威性的方式曾經起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產生的難題，單純依靠簡單的技術能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術)中當然可以獲益，但要以拋棄實質的合理性為代價?！盻5因此，他建議我們應該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會組織化生活方式的內在價值特征和精神特性。
誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構以及行政機制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現(xiàn)全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關鍵的作用，解決不了這個關鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術顯然不能解決這些問題，反而會陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。
如果在現(xiàn)代行政的邏輯中，以價值中立為出發(fā)點，僅僅為了追求科學能力的優(yōu)越感和效率的提升，以單純的手段或技術來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優(yōu)越。
三、回歸：公共行政的道德價值性辯護
若缺少道德的價值向度，或者過度強調現(xiàn)代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。
如果我們把行政界定為以行政機關為主體，運用公共權力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質意義就在于如何建構、論證行政權力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎，實踐行政行為的道德準則，實現(xiàn)其價值層面上的意義。解決問題的關鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應該遵循一種什么導向?由行政本身的內在邏輯和需求探尋，這導向毋寧是公共行政中的正義。
羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎?，F(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質正義。而正義正是合法性的內在動因。以合法性的結構視之，管理者和公眾是合法性的結構載體，兩者不是純粹的單維構建，而是具有回應性的，共同使合法性呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。
然而，正義要成為現(xiàn)代行政的新導向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導向是否會降低行政效率?換言之，正義導向是否排斥效率?恰恰相反，正義導向之中涵蓋著最大的效率追求。“對于一個社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調節(jié)和調劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素?！鄙鐣蓡T之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發(fā)出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發(fā)展的潛能。”因此，正義的導向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。
因此，現(xiàn)代公共行政應該拋棄以往的邏輯，以正義為導向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務并不能真正實現(xiàn)正義，法國學者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎本身提出質疑，即使這些基礎已經為長期的習慣所肯定?！眑l。。這實際上是一個大膽的結論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉型之中，這促使我們重新思考行政正義導向的內在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現(xiàn)行政正義導向的關鍵在于行政制度本身。
行政制度是行政最為重要的規(guī)則體系。只有通過制度的安排，對有限的社會資源進行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導向，才能實現(xiàn)良好的社會秩序。同時，也只有體現(xiàn)正義的制度才能成為協(xié)調社會各階層相互關系的基本準則，才能為全體社會成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數人謀取私利的工具。構建符合正義導向的行政制度是一個系統(tǒng)的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設計和安排的正當性程度，深入研究制度的實際運作。這關涉到“制度選擇、設計和安排的社會客觀條件和環(huán)境，包括社會的政治、經濟、文化條件和環(huán)境，比如，社會的政治自由程度、公共理性程度、制度創(chuàng)新的資源供應、社會公民的政治參與、政治責任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設計和安排與社會政治生活實踐要求的契合程度，等等?！薄_立行政制度的正義導向不僅是公共行政目標模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運行機制和行為模式的根本性變革。
【關鍵詞】醫(yī)療機構管理條例；問題；解釋制度
【中圖分類號】R155 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-7484（2013）11-0796-01
1994年9月1日《醫(yī)療機構管理條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，《條例》的實施在很大程度上規(guī)范了醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)行為，維護了醫(yī)療市場秩序，醫(yī)療安全得到相應保障。但該條例實施至今已有19個年頭，受制于當時的醫(yī)療體制和社會經濟水平，一些條款設計不夠合理，可操作性不強?，F(xiàn)結合實際工作，就執(zhí)法監(jiān)督和行政處罰過程中該條例的法律適用困難做進一步探討。
1 問題的主要表現(xiàn)
1.1 概念界定不嚴謹
《條例》第二條規(guī)定，“本條例適用從事疾病診斷、治療活動的醫(yī)院、衛(wèi)生院、養(yǎng)老院、門診部、療養(yǎng)院、門診部、診所、衛(wèi)生所（室）以及急救站等醫(yī)療機構。”該條例實施細則中的第二條進一步規(guī)定，“條例及本細則所稱醫(yī)療機構，是指依據條例和本細則的規(guī)定，經登記取得《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》的機構?！笨梢岳斫鉃椋m用于本條例規(guī)定的醫(yī)療機構必須以取得《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》為前提條件[1]。那么打擊涉及無證行醫(yī)的“黑診所”便無法套用本條例第二十四條與四十四條的相關規(guī)定[2]。《條例》第二十四條規(guī)定，“任何單位或個人，未取得《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》，不得開展診療活動?！薄稐l例》第四十四條規(guī)定，“違反本條例第二十四條規(guī)定，未取得《醫(yī)療執(zhí)業(yè)許可證》擅自執(zhí)業(yè)的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門責令其停止執(zhí)業(yè)的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門責令停止執(zhí)業(yè)活動，沒收非法所得和藥品、器械，并可以根據情節(jié)處以1萬元以下的罰款?！?/p>
1.2 罰則缺失
在民營醫(yī)療機構，有一種現(xiàn)象較為常見。某醫(yī)務人員的胸牌上標注職稱為“主任醫(yī)師”或“副主任醫(yī)師”，進一步調查核實，發(fā)現(xiàn)該醫(yī)生僅為醫(yī)師職稱。這種虛假標注胸牌內容的行為明顯違反了《條例》第三十條的規(guī)定，“醫(yī)療機構工作人員上崗工作，必須佩戴載有本人姓名、職務或者職稱的標牌”，但是該條款并無對應罰則，所以衛(wèi)生監(jiān)督部門只能在《監(jiān)督意見書》中責令立即改正，無法做出行政處罰。在檢查中還常出現(xiàn)一種情況，即發(fā)現(xiàn)醫(yī)療機構在其大門處私自懸掛未經認證的牌匾招牌，比如，發(fā)現(xiàn)一所肝病?？漆t(yī)院大門外擅自懸掛有一塊“某某肝病研究中心”牌匾。違反了《條例》細則第五十一條，“醫(yī)療機構的印章、銀行賬戶、牌匾以及醫(yī)療機構名稱應當與核準登記的醫(yī)療機構名稱相同；使用兩個以上的名稱的，應當與第一名稱相同”。細則并無與之對應的處罰性條款，所以也只能責令改正。
1.3 處罰金額不適應經濟發(fā)展
實施《條例》的時間是1994年，距今已經近20年，《條例》及其實施細則所規(guī)定的行政處罰金額普遍在3000元以下，明顯不適應今天的經濟水平[1]。除了由于時間跨度大造成的罰款數額偏低，法律威懾力差等問題，我們必須留意一個更為嚴重的問題，《條例》細則第八十條第二款規(guī)定，有下列情形之一的，處以3000元罰款，并吊銷《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》：（一）超出登記的診療科目范圍的診療活動累計收入在3000元以上；（二）給患者造成傷害；（三）省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門規(guī)定的其他情形。根據第一項規(guī)定，只要機構超范圍執(zhí)業(yè)的違法收入累計超過3000元就必須吊銷執(zhí)照?？梢?000元的界限成為吊證與否的關鍵，但是，隨著醫(yī)療技術不斷發(fā)展，醫(yī)療服務價格不斷上漲，很多外科手術一例的項目收費就已經超過3000元。由于3000元標準的易達性和吊銷《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》的嚴苛性，造成法律上限與下限之間缺乏有效過度，不僅從法理上違背法律設置原則，更給衛(wèi)生監(jiān)督員在實際行政處罰過程中造成壓力。
2 建議與對策
2.1 完善立法
一部運行良好的法律，立法是關鍵?！稐l例》及其細則從1994年實施至今，只在2006年由衛(wèi)生部對《條例》細則的第三條進行了相關修訂。所以，由于時間跨度久，法條相對滯后，有必要對《條例》進行一次全面修訂，甚至是使其法律化，提高法律效力。從立法層面進一步豐富《條例》的內容設置，完善處罰金額的設定，處理好同《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《母嬰保健法》等相關法律法規(guī)的協(xié)調性，增強該項法規(guī)的適用性[3]。
2.2 強化法律解釋制度
時效性是法律的典型特性之一，近幾來，我國醫(yī)療體制改革深入進行，呈現(xiàn)出投資主體多元化，辦醫(yī)模式多樣化的特點，《條例》在實施過程中必然會帶來新問題新困惑，許多新醫(yī)療模式無法套用原規(guī)定，或者與其他法律法規(guī)相互矛盾，此時法律解釋無疑成為一種有效手段。涉及衛(wèi)生領域的法律解釋主要分為司法解釋和行政解釋。對此國家應該做好“兩個嚴格”，一方面，應當嚴格司法解釋的主體，保障司法權獨立。另一方面，嚴格控制行政解釋權限，避免行政解釋成為新法創(chuàng)立。
2.3 出臺《醫(yī)療機構服務監(jiān)督管理規(guī)范》
2013年10月14日，國務院印發(fā)《國務院關于促進健康服務業(yè)發(fā)展的若干意見》[4]，此舉將放寬市場準入，加大醫(yī)療服務領域開放力度。由于《條例》所涉及的罰則多針對醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)資質條件不達標，并沒有將關注重點放在醫(yī)療服務質量上，所以，現(xiàn)階段有必要形成一部《醫(yī)療機構服務監(jiān)督管理規(guī)范》[2]，就醫(yī)院亂收費，收取病人紅包，病歷處方管理混亂引起醫(yī)療糾紛等相關問題進行進一步法律約束，配合《條例》，充分保障公民合法權益。
參考文獻：
[1] 趙莉.對醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督中相關法律問題的思考[J].現(xiàn)代預防醫(yī)學，2009，36（14）：2661-2662
[2] 沈志國.《醫(yī)療機構管理條例》實施中行政處罰與執(zhí)法監(jiān)督中存在的問題[J].醫(yī)學動物防制，2007，23（6）：445-446
關鍵詞：國有資產管理行政事業(yè)單位監(jiān)管措施
一、行政事業(yè)單位國有資產管理存在的問題
（一）實物財產賬目不健全，家底不清
很多行政事業(yè)單位的實物財產賬目不健全，甚至無賬可查，雖然我們每年的產權登記要求據實相報，但真正規(guī)范運作的很少，準確性不高。有相當數量的國有財產由單位的行政科室代管，人員更換不清點、不交接；對拆遷、報廢、調出的資產不核銷；上級部門匹配、獎勵、無償調入、接受捐贈的國有資產不入賬的情況也較為普遍。
（二）內控制度不健全，責任不清
國有財產隨意購置、出租、出售、報廢，很多行政事業(yè)單位連最起碼的物品領取和歸還制度都沒有，缺乏對國有財產實物形態(tài)的有效管理和監(jiān)督。
（三）對國有財產收益管理不到位，流失嚴重
對運用國有資產組織收入的經濟實體，以及“事改企”單位，其創(chuàng)收收入大部分為單位職工發(fā)福利，用于資產折舊、維修等簡單再生產所必需的資金寥寥無幾，特別是利用國有非經營性資產搞經營的單位，沒有按照《國有資產評估管理辦法》規(guī)定對使用非經營性資產轉為經營性資產進行評估，從而導致國有資產的安全與完整在一定范圍內受到不同程度的威脅，使國有資產的保值乃至增值指標難以落實。
（四）對國有閑置土地的開發(fā)利用不規(guī)范，監(jiān)督不到位
過去一向都是通過上級劃撥分配方式無償取得的國有土地，有的已經被單位用于商業(yè)開發(fā)，也有的以福利形式分配給單位干部職工建個人住宅或貸款抵押，使國有資產的產權模糊不清，造成國有資產流失嚴重。
二、加強行政事業(yè)單位資產管理的措施
（一）宏觀方面
1.強化資產管理觀念。行政事業(yè)單位首先要改“經費”觀念為資產觀念，樹立起資產效益意識，強化資產管理觀念。另外要正確處理好資產管理和資產使用的關系，特別是在把閑置的非經營性資產轉為經營性資產的過程中，要最大限度地發(fā)揮所有資產的使用效益。
2.強化資產管理工作與財務管理工作的結合。資產管理和財務管理是不可分割的整體，必須強化兩者的有機結合。
3.進一步加強行政事業(yè)單位財務管理和資產管理的基礎工作。首先，通過業(yè)務培訓不斷提高財務和資產管理人員的業(yè)務素質和管理水平。其次，建立健全資產、財務管理責任制，切實解決責任不清的問題。再次，按照現(xiàn)行財務制度的要求做到賬賬、賬卡、賬實三相符。最后，要定期進行資產清查盤點，對盤盈或盤虧資產查明原因，該報廢的進行報批處理，該入賬的盤盈資產作入賬處理，并及時辦理產權變動登記手續(xù)。
4.繼續(xù)完善和探索行政事業(yè)單位資金管理的有效辦法，使之納入規(guī)范化、法制化軌道。
（二）微觀方面
1.財政部門要充分發(fā)揮職責，當好管家。一要加大對行政事業(yè)單位國有資產的監(jiān)管力度，盡快開展行政事業(yè)單位的清產核資工作，摸清家底。二要充分發(fā)揮內設機構的職能作用，主動與資產管理機構加強聯(lián)系，相互協(xié)調，形成一套規(guī)范運作程序以加強源頭管理。三要適時與事業(yè)單位簽訂國有資產保管、養(yǎng)護責任狀，并由他們負責將資產管理的各項指標逐一分解到科室，量化到人。四要采取行政干預手段，大膽引入獎懲機制，強化國有資產使用者的管理意識。
2.加強對“非轉經”資產的管理，確保資產不流失。國有資產管理部門要依照《國有資產評估管理辦法》和《行政事業(yè)單位國有資產管理辦法》規(guī)定，對運用國有資產特別是運用非經營性國有資產組織收入的“事改企”單位和經濟實體的非經營性資產進行一次深入細致的調查摸底，在此基礎上，組織有評估資格的機構和人員，集中對以上單位的非經營性資產進行評估，核定其價值量，作為國家投入的資本金，并以此作為占有、使用該部分國有資產的保值增值考核的基礎。
3.建立健全國有資產管理的各項規(guī)章制度，強化日常管理。國有資產管理是一項復雜的工作，必須建立起一套完整的規(guī)章制度，使各項工作有章可循。一要健全購置制度，實行源頭控制。二要制定管理細則，加強日常管理。三要完善報廢、報損、出售申報制度。
