發(fā)布時(shí)間：2023-03-21 17:09:29
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的分稅制財(cái)政體制論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；公共服務(wù)；縣域經(jīng)濟(jì)；縣域財(cái)政
目前，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時(shí)期，正在進(jìn)行一場(chǎng)深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革，在其中，分析城鎮(zhèn)化與財(cái)政的相關(guān)性是準(zhǔn)確把握這場(chǎng)變革的重要著力點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“從1978到2003年這一時(shí)期，我國(guó)城市數(shù)量由193個(gè)增加到660個(gè)。同時(shí)，建制鎮(zhèn)由2173個(gè)增加到20226個(gè)?！?1978年城鎮(zhèn)化率為17.92%，2011年中國(guó)總?cè)丝谟?34735萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口為69079萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?1.27%，比1978年提高了33.35個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化率以平均每年0.98百分比的速度增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)人口平均每年增長(zhǎng)1525萬(wàn)人。
在這樣快速發(fā)展的形勢(shì)下，在國(guó)家政策上仍在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，黨的十六大和十六屆三中全會(huì)又提出加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，力爭(zhēng)到2020年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)，并將2020年的城鎮(zhèn)化目標(biāo)率定為65%，我國(guó)今后城鎮(zhèn)化的任務(wù)相當(dāng)繁重。
一、何謂城鎮(zhèn)化
城鎮(zhèn)化是人類(lèi)由農(nóng)業(yè)人口占主要比重的傳統(tǒng)文明向以非農(nóng)業(yè)人口占主要比重的現(xiàn)代文明轉(zhuǎn)變的歷史過(guò)程，是兩種文明碰撞交接的磨合期，也是從農(nóng)業(yè)社會(huì)步入工業(yè)社會(huì)，由農(nóng)村為主的社會(huì)轉(zhuǎn)向以城鎮(zhèn)為主的社會(huì)形態(tài)的轉(zhuǎn)變歷程。在對(duì)城鎮(zhèn)化這一課題的研究上，已衍生出一系列新研究課題。從一個(gè)新的視角――縣級(jí)財(cái)政的視角來(lái)重新審視中國(guó)的城鎮(zhèn)化之路則是其中之一。在縣域經(jīng)濟(jì)的研究角度上，對(duì)城鎮(zhèn)化的定義主要有以下幾種觀點(diǎn)：
（1）“從質(zhì)的規(guī)定先來(lái)看，城鎮(zhèn)化可以界定為人類(lèi)生產(chǎn)與生活方式有農(nóng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過(guò)程，主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口在空間上的轉(zhuǎn)換，即農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集?！h域政府是連接城鄉(xiāng)的紐帶和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要‘接點(diǎn)’，……縣域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展是中國(guó)今年后城鎮(zhèn)化全新理解的基點(diǎn)，即縣域是中國(guó)城鎮(zhèn)化下一步積極推進(jìn)的一個(gè)至關(guān)重要的載體?！?/p>
（2）財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所馬忠華認(rèn)為：“概括起來(lái)表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面表現(xiàn)在人的地理位置的轉(zhuǎn)移和職業(yè)的改變以及由此引起的生產(chǎn)方式與生活方式的演變；另一方面則表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口和城市數(shù)量的增加、城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大以及城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)現(xiàn)代化和集約化程度的提高”
（3）劉尚希認(rèn)為：“城鎮(zhèn)化不僅是一個(gè)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過(guò)程，同時(shí)也是一個(gè)制度變遷的過(guò)程。城鎮(zhèn)化對(duì)我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政體制提出了五個(gè)方面的挑戰(zhàn)：龐大的流動(dòng)人口、各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任劃分、地方債務(wù)融資的風(fēng)險(xiǎn)控制、收益與風(fēng)險(xiǎn)的分享共擔(dān)問(wèn)題、城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)?！?/p>
此外，仍有許多學(xué)者對(duì)這一新課題做了調(diào)查研究，基于此方向的研究基礎(chǔ)，我們能窺視到城鎮(zhèn)化的一般含義，城鎮(zhèn)化一詞是伴隨著中國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)而出現(xiàn)的，作為一種社會(huì)歷史現(xiàn)象，簡(jiǎn)而言之，是指人類(lèi)生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城鎮(zhèn)型轉(zhuǎn)化，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口以及城鎮(zhèn)自身不斷發(fā)展完善的過(guò)程。
二、城鎮(zhèn)化與縣域財(cái)政之間的關(guān)系
城鎮(zhèn)化與縣域財(cái)政是相互聯(lián)系、密不可分的。一方面，城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定發(fā)展能帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而為縣級(jí)財(cái)政擴(kuò)大稅源、增加財(cái)政收入，另一方面，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是城鎮(zhèn)化的直接表現(xiàn)和進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的良性條件。但與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展又會(huì)帶來(lái)對(duì)縣級(jí)財(cái)政的挑戰(zhàn)，成為制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，這就對(duì)縣級(jí)財(cái)政提出了更高的要求。
城鎮(zhèn)化促進(jìn)縣域財(cái)政的增長(zhǎng)是通過(guò)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)的，一方面，通過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張，另一方面通過(guò)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來(lái)來(lái)實(shí)現(xiàn)。第一種主要表現(xiàn)在擴(kuò)大投資和帶動(dòng)消費(fèi)，城鎮(zhèn)化促使能源、交通、公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展那和健全，刺激投資需求的增長(zhǎng)，進(jìn)而帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展帶動(dòng)社會(huì)商品的消費(fèi)需求，近年來(lái)，居民消費(fèi)水平不斷提高，在2011年，年均城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)水平高達(dá)18750元，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接表現(xiàn)，也有助于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面，城鎮(zhèn)化促進(jìn)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，進(jìn)一步帶動(dòng)生產(chǎn)和消費(fèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而促進(jìn)財(cái)政增收。
三、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期的財(cái)政體制
1979到1994年這一歷史時(shí)期是我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，自農(nóng)村實(shí)行，農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅提高，農(nóng)村勞動(dòng)力過(guò)剩，出現(xiàn)一大批投身于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)的人才和勞力，帶動(dòng)了城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展。在這一新情況下，國(guó)家實(shí)施積極的城鎮(zhèn)化政策，逐步放松人口的流動(dòng)和城鎮(zhèn)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，并于1993年確定了以小城鎮(zhèn)建設(shè)為重點(diǎn)方向的村鎮(zhèn)建設(shè)方針。
在該時(shí)期，我國(guó)實(shí)行“分級(jí)包干”財(cái)政體制，也就是“劃分收支、分級(jí)包干”，“即按照行政隸屬關(guān)系劃分中央和地方的收支范圍，財(cái)政收入被劃分為中央固定收入，地方固定收入和中央地方共享收入，同時(shí)劃分了中央政府和地方政府的支出范圍，地方多收可以多支，少收則要少支，自求平衡?！边@種財(cái)政體制在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一計(jì)劃下，地方有較大的財(cái)權(quán)，充分調(diào)動(dòng)了地方政府理財(cái)?shù)姆e極性，促使地方政府大量興辦地方企業(yè)，并在稅收、土里租用等方面實(shí)施一系列的優(yōu)惠政策，積極為投資營(yíng)造有利環(huán)境，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。
隨后，這種財(cái)政體制的弊端日益暴露出來(lái)，在此期間，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重一直不低于60%，中央最高時(shí)是在1985年，也只占全國(guó)財(cái)政總收入的38.4%；同時(shí)，財(cái)政收入占GDP的比重一直沒(méi)有提升，此時(shí)期的比重一直在百分之十幾，1993年為12.6%。基于中央財(cái)政收入過(guò)低和財(cái)政收入占GDP的比例過(guò)低兩大問(wèn)題，致使該體制不得不終結(jié)。
在這一種財(cái)政體制下，縣級(jí)財(cái)政狀況運(yùn)行困難已經(jīng)出現(xiàn)倪端，縣級(jí)政府作為地方政府的重要一部分，在財(cái)權(quán)與事權(quán)上卻很不匹配，根據(jù)下圖三可以看出，縣級(jí)財(cái)政收支較為不平衡，平均支出高于收入近5個(gè)百分點(diǎn)；地方財(cái)政呈現(xiàn)的趨勢(shì)是收大于支，多出將近4個(gè)百分點(diǎn)；從中可以看出，縣級(jí)的財(cái)政支出在地方的支出中所占比例是較高的，承擔(dān)的事權(quán)也較大，在提供公共服務(wù)中的貢獻(xiàn)高于整體水平。這種財(cái)權(quán)、事權(quán)不相匹配的狀況顯示了縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行的困難狀況，令人驚訝的是這種狀況在分稅制改革前，地方整體財(cái)政運(yùn)行良好的情況下就已存在，這種狀況在隨著分稅制改革后的財(cái)政運(yùn)行將不可避免地加劇。
“分級(jí)包干”財(cái)政體制由于自身弊端，終在1994年實(shí)行分稅制改革，使財(cái)政總體實(shí)力顯著增強(qiáng)，為我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)力保障。從分稅制實(shí)施至今是城鎮(zhèn)化加快發(fā)展時(shí)期，在國(guó)家戰(zhàn)略的高度上，不斷推出“十五計(jì)劃”、十六大報(bào)告、十七大報(bào)告、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議等給予城鎮(zhèn)化發(fā)展以方針政策上的保障。如2009年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，明確提出“城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅僅要注重提高城鎮(zhèn)化的水平，而且還要提高質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)放在加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上；并明確提出了放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶(hù)籍限制，表明城鎮(zhèn)化建設(shè)將進(jìn)入嶄新的階段?！币陨戏结樥咴谖覈?guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)上指出了明確方向，并成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要指南。
同一時(shí)期，分稅制逐步完善，獲得相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)，縣級(jí)政府也真正成為相對(duì)獨(dú)立的一級(jí)預(yù)算。這一重要改革極大地促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。縣級(jí)政府在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)上擁有更大的獨(dú)立規(guī)劃?rùn)?quán)，從而能夠?yàn)榈胤狡髽I(yè)營(yíng)造好的發(fā)展環(huán)境、優(yōu)惠政策和發(fā)展空間；同時(shí)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定增加稅源，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展自覺(jué)的承擔(dān)起基礎(chǔ)設(shè)施、信用、法制和政府服務(wù)等方面的責(zé)任，這在一定程度上為城鎮(zhèn)化的建設(shè)起到了助推作用。此外，分稅制又直接導(dǎo)致縣級(jí)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。分稅制后，營(yíng)業(yè)稅劃歸地方所有，營(yíng)業(yè)稅有主要源于第三產(chǎn)業(yè)，所以在此方面大大刺激了人口向城鎮(zhèn)的流動(dòng)，促進(jìn)了人口的城鎮(zhèn)化。
四、伴隨城鎮(zhèn)化加快發(fā)展而來(lái)的縣級(jí)財(cái)政壓力
分稅制改革對(duì)縣一級(jí)的財(cái)政影響是極大的，對(duì)縣級(jí)政府的財(cái)政能力和財(cái)政運(yùn)行都有直接而重大影響。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所閆坤認(rèn)為，這些影響主要表現(xiàn)在：流轉(zhuǎn)稅、所得稅等重要稅種的影響上，分稅制后縣級(jí)財(cái)政逐漸壯大，也對(duì)以來(lái)縣級(jí)財(cái)政生存的縣域企業(yè)產(chǎn)生重大影響。但同時(shí)，又存在很大弊端。一是縣級(jí)財(cái)政支出增長(zhǎng)過(guò)快，支出結(jié)構(gòu)扭轉(zhuǎn)。二是財(cái)政收支不平衡愈加擴(kuò)大。三是縣級(jí)財(cái)政資源效率低下。分稅制的改革使縣級(jí)財(cái)政運(yùn)營(yíng)更加困難，而分稅制之后，城鎮(zhèn)化又進(jìn)入快速發(fā)展的新階段，又不可避免地為縣級(jí)財(cái)政帶來(lái)一系列新問(wèn)題。分稅制改革后，縣級(jí)財(cái)政的支出越來(lái)越繁重，收入功能卻遲遲跟不上去，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，縣級(jí)政府在提供公共服務(wù)方面將面臨更大的挑戰(zhàn)，將會(huì)承擔(dān)起地方公共服務(wù)中最為重要的部分，在縣級(jí)財(cái)政困難日益加劇的時(shí)期，縣級(jí)財(cái)政權(quán)責(zé)不對(duì)等的境況將會(huì)使縣級(jí)政府在財(cái)政上轉(zhuǎn)化為更為嚴(yán)重的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，面臨更大的挑戰(zhàn)。
中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程是以政府行政控制為導(dǎo)向的，縣鎮(zhèn)一級(jí)處于行政權(quán)力的底層，在資源汲取和發(fā)展空間上均不及大城市。自分稅制財(cái)政體制實(shí)施后，縣一級(jí)財(cái)政來(lái)源難以擴(kuò)大，收入增長(zhǎng)機(jī)制難以有效生成，財(cái)力跟不上公共服務(wù)需求的增長(zhǎng)。
在現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化處于高速發(fā)展時(shí)期，大量的人口流動(dòng)、遷徙是不可避免的現(xiàn)象，給公共財(cái)政帶來(lái)的是公共服務(wù)的需求激增?？h域是城鎮(zhèn)化進(jìn)一步推進(jìn)的至關(guān)重要的載體，縣域政府的基本職能即為廣大的農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力提供基本公共服務(wù)和條件，公共服務(wù)的提供又有賴(lài)于政府的財(cái)政支持、投入與引導(dǎo)。城鎮(zhèn)化過(guò)程中龐大的流動(dòng)人口使縣域政府在提供公共服務(wù)時(shí)面臨財(cái)政短缺，需求龐大的挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化本質(zhì)是農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變，而我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的更大的問(wèn)題是數(shù)以萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)了“工業(yè)化”，成為城鎮(zhèn)建設(shè)的一份子，去沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的“城鎮(zhèn)化”，“半城市化”問(wèn)題突出。他們只是簡(jiǎn)單地進(jìn)城務(wù)工，并沒(méi)有享受到市民待遇，即與市民同等的就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)權(quán)利。城鎮(zhèn)化進(jìn)程在加速，服務(wù)跟人走，這些問(wèn)題的妥善解決成為真正城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。
“根據(jù)《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國(guó)新型城市化戰(zhàn)略》提出的從十二五開(kāi)始，用20年時(shí)間解決中國(guó)的‘半城市化’問(wèn)題，使中國(guó)的城市化率在2030年達(dá)到65%的戰(zhàn)略構(gòu)想，按中國(guó)當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本10萬(wàn)元左右來(lái)算，則我國(guó)未來(lái)每年為解決2000萬(wàn)農(nóng)民工市民化需要投入2萬(wàn)億元資金”這一新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略充分考慮到了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的流動(dòng)人口，力爭(zhēng)使農(nóng)民真正變市民，但這在一定程度上又為縣域財(cái)政帶來(lái)更大的財(cái)政壓力。在此時(shí)期，政府對(duì)流動(dòng)人口采取了較為寬容的策略，也采取了一些措施逐步解決農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題、農(nóng)民工子女入學(xué)問(wèn)題，但在衛(wèi)生醫(yī)療、就業(yè)再就業(yè)、基本住房、公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障等方面沒(méi)有有效措施。這將為社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定因素，增加社會(huì)的不穩(wěn)定性，對(duì)縣域政府的財(cái)力保障水平以及持續(xù)推動(dòng)城鎮(zhèn)化水平均提出了更大的挑戰(zhàn)，使我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)。
城鎮(zhèn)化不僅是一個(gè)人口變遷、生產(chǎn)方式變革的過(guò)程，更是一個(gè)制度變遷的過(guò)程，伴隨著城鎮(zhèn)化出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題是對(duì)現(xiàn)行制度的一種考量和變革的契機(jī)?，F(xiàn)性縣級(jí)財(cái)政壓力在分稅制改革后面臨的問(wèn)題在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中沒(méi)有減輕，又逐步加重，財(cái)政體制問(wèn)題的弊端越來(lái)越嚴(yán)重。充分分析城鎮(zhèn)化進(jìn)程與縣級(jí)財(cái)政的關(guān)聯(lián)，將會(huì)有利于城鎮(zhèn)化問(wèn)題的改善以及縣級(jí)財(cái)政體制的變革，為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化提供有效路徑。
參考文獻(xiàn)：
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摘要：地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)作為國(guó)家財(cái)政的有機(jī)組成部分，雖然發(fā)生在局部地區(qū)和對(duì)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生直接影響，但是地方財(cái)政系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行間接影響中央財(cái)政的穩(wěn)定與發(fā)展。
關(guān)鍵詞：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；地方政府；分稅制
自2008年金融危機(jī)以來(lái)，世界各國(guó)開(kāi)始紛紛重視財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究也成為一個(gè)重要的理論前沿。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)作為國(guó)家財(cái)政的有機(jī)組成部分，雖然發(fā)生在局部地區(qū)和對(duì)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生直接影響，但是地方財(cái)政系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行間接影響中央財(cái)政的穩(wěn)定與發(fā)展。
第一章 、我國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的概念和類(lèi)型
財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指政府擁有的公共資源不能履行其承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，損害到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。結(jié)合我國(guó)地方政府的定義，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的含義為：省級(jí)以下各級(jí)地方政府擁有的公共資源不能履行其承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，損害到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，具體指因經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、融資環(huán)境等因素的變動(dòng)，地方財(cái)政無(wú)力提供基本公共品和公共服務(wù)，給整個(gè)地方經(jīng)濟(jì)生活帶來(lái)?yè)p失。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為：財(cái)政長(zhǎng)期持續(xù)赤字、財(cái)政支出相對(duì)于收入的過(guò)快增長(zhǎng)、地方政府無(wú)力承擔(dān)社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)等。
按照世界銀行對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的分類(lèi)和我國(guó)財(cái)政部門(mén)的實(shí)際情況，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可以分為以下幾類(lèi)：
（1）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
地方政府主動(dòng)舉債形成的顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，包括規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和效益風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)是債務(wù)規(guī)模過(guò)大導(dǎo)致的到期債務(wù)不能完全支付的風(fēng)險(xiǎn)；結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)指地方政府債務(wù)中不同種類(lèi)的債務(wù)對(duì)地方財(cái)政構(gòu)成的威脅；效益風(fēng)險(xiǎn)是地方政府舉債后對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的各種效應(yīng)。
（2）地方財(cái)政收支風(fēng)險(xiǎn)
地方財(cái)政收支風(fēng)險(xiǎn)指因地方財(cái)政收入不能滿(mǎn)足支出的需要而對(duì)地方財(cái)政平衡帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，包括地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)、赤字風(fēng)險(xiǎn)和支出風(fēng)險(xiǎn)。
（3）地方財(cái)政公共風(fēng)險(xiǎn)
地方政府具有穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)的職能，需要解決公共領(lǐng)域中各種不穩(wěn)定因素。我國(guó)目前地方政府承擔(dān)的公共風(fēng)險(xiǎn)包括地方自然性風(fēng)險(xiǎn)、地方國(guó)有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和地方社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)。
第二章、我國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀
1、地方政府債務(wù)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)
我國(guó)實(shí)行分稅制以來(lái)，由于中央和地方在財(cái)權(quán)、事權(quán)的不清晰和中央對(duì)地方政府舉債的限制，地方政府不得不通過(guò)非正規(guī)渠道舉債填平財(cái)政赤字。另一方面，出于政績(jī)考慮，很多地方政府不顧地方財(cái)政的承受能力和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要，大量舉債搞“形象工程”， 使地方財(cái)政陷入困境
2、地方財(cái)政收支矛盾加劇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
我國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)除政府債務(wù)負(fù)擔(dān)外，還表現(xiàn)在地方財(cái)政財(cái)政收支矛盾激化、財(cái)政赤字規(guī)模大和財(cái)政收入缺乏穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制等特點(diǎn)。地方財(cái)政巨額赤字導(dǎo)致地方政府不斷膨脹的債務(wù)規(guī)模，地方政府債務(wù)的巨額利息支出又反過(guò)來(lái)進(jìn)一步擴(kuò)大赤字規(guī)模，使地方財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)和地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相互轉(zhuǎn)化并不斷提高。
3、我國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)軌特征
我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，中央承擔(dān)的的各種風(fēng)險(xiǎn)逐漸向各級(jí)政府和居民分散。地方政府隨著決策權(quán)的擴(kuò)大，承擔(dān)的責(zé)任更加明確，地方政府要履行維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定、籌措經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需資金、維護(hù)社會(huì)治安等職能，但是地方政府的“財(cái)權(quán)”沒(méi)有與“事權(quán)”同步增大使得地方政府不得不采取各種手段舉借債務(wù)。
第三章、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響因素分析
地方政府財(cái)政收支不平衡、財(cái)政赤字等導(dǎo)致地方政府舉債，地方政府債務(wù)問(wèn)題也是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的集中體現(xiàn)。同時(shí)，地方財(cái)政體制的落后、財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一、地方財(cái)政自給能力低下等原因，也威脅地方財(cái)政的正常運(yùn)行。
1、地方財(cái)政收入因素
由于我國(guó)各地區(qū)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異極大，因此短期內(nèi)無(wú)法消除地方政府間的財(cái)政收入與增長(zhǎng)速度的巨大反差，因此穩(wěn)定的地方財(cái)政收入增長(zhǎng)機(jī)制是導(dǎo)致地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要因素。再加上不少地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等原因造成的地方稅體系不健全，因此難以提供穩(wěn)固的稅源。
2、地方財(cái)政支出因素
從目前我國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，越是行政級(jí)別較低的地方政府，其政府預(yù)算管理制度越是缺欠，管理約束越是弱化，其催化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象越是嚴(yán)重。地方政府近些年的財(cái)政支出呈剛性增長(zhǎng)，財(cái)政職能弱化，支出管理松弛，從而使財(cái)政支出在運(yùn)行中給地方政府帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)由于目前的行政和干部管理體制，不僅造成了債務(wù)的激增，而且目的性短期化。
3、地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)因素
（1）中央與地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)
我國(guó)的分稅制改革界定了地方財(cái)政的收入范圍，但是沒(méi)有界定地方政府的政府的事權(quán)和支出范圍，未確定規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，造成了各級(jí)地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一。從中央與地方的關(guān)系來(lái)看，一方面中央介入了地方的事權(quán)范圍，例如中央干涉各級(jí)地方政府的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，造成了地方政府的被動(dòng)。另一方面，地方應(yīng)該承擔(dān)的某些支出責(zé)任卻通過(guò)種種非正式途徑轉(zhuǎn)嫁給了中央，例如地方政府往往采取“跑部要錢(qián)”等手段從中央政府獲得額外的資助來(lái)進(jìn)行地方性的能源、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)項(xiàng)目。
（2）省級(jí)以下政府財(cái)權(quán)事權(quán)
目前，省級(jí)以下各級(jí)政府的的財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分更不規(guī)范。在我國(guó)四級(jí)地方政府中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著為農(nóng)村社會(huì)提供公共產(chǎn)品的重任，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難更容易加劇二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的矛盾。特別指出的是，地方財(cái)政一直存在上級(jí)的“拼盤(pán)、釣魚(yú)”項(xiàng)目，即上級(jí)部門(mén)安排部分資金，地方財(cái)政須相應(yīng)地落實(shí)配套資金，混淆了各地政府財(cái)政支出的界限，加劇了財(cái)政支出壓力。
第四章、結(jié)語(yǔ)
本文從地方財(cái)政收入、地方財(cái)政支出以及地方財(cái)政事權(quán)財(cái)權(quán)的劃分三個(gè)角度探討了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的因素，認(rèn)為我國(guó)目前財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的原因在于地方財(cái)政收入增長(zhǎng)機(jī)制缺乏穩(wěn)定性、地方財(cái)政支出缺乏管理、分稅制后的地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整等。
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1.地方稅收的增長(zhǎng)受制于企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)
我國(guó)加入WTO后，各類(lèi)企業(yè)將面臨國(guó)際市場(chǎng)更加直接的競(jìng)爭(zhēng)。目前，我國(guó)地方不僅缺乏適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求、具有顯著規(guī)模效益、能夠強(qiáng)有力拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的大企業(yè)、大集團(tuán)，而且許多地方企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低、技術(shù)裝備和工藝水平落后，產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力差，加入WTO，不可避免地會(huì)面臨生存危機(jī)，在它們破產(chǎn)、重組、轉(zhuǎn)型、升級(jí)過(guò)程中，勢(shì)必減少地方財(cái)政來(lái)自于企業(yè)的稅收。而對(duì)于勞動(dòng)密集型、資源型企業(yè)以及技術(shù)實(shí)力和資金實(shí)力雄厚的企業(yè)來(lái)說(shuō)，入世造成的沖擊相對(duì)較小，它們面臨更多的是發(fā)展機(jī)遇，但這類(lèi)企業(yè)大都缺乏高技術(shù)含量和高附加值，難以形成快速增長(zhǎng)的地方稅收。
2.地方基礎(chǔ)財(cái)源農(nóng)業(yè)應(yīng)對(duì)于入世挑戰(zhàn)
農(nóng)業(yè)是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是地方財(cái)政收入又一重要來(lái)源。加入WTO后，大宗農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)必然受到國(guó)外商品的強(qiáng)烈沖擊，我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低，糧、棉、油等大宗農(nóng)產(chǎn)品大多具有質(zhì)次價(jià)高的特點(diǎn)，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格往往比國(guó)外同類(lèi)產(chǎn)品的到岸價(jià)還要高許多，而且，國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的各種保護(hù)措施將逐步取消，這大大降低了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力和出口的可行性。論文百事通這又必然會(huì)減少農(nóng)業(yè)稅以及與之相關(guān)的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收入，給本來(lái)就已十分困難的縣鄉(xiāng)財(cái)政雪上加霜。另一方面，加入WTO在一段時(shí)期內(nèi)會(huì)降低農(nóng)民收入水平。這是因?yàn)椋r(nóng)民收入主要來(lái)源于農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)業(yè)收入，農(nóng)業(yè)收入由于農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)占有份額減少而無(wú)法在短期內(nèi)得以提高，而作為非農(nóng)業(yè)收入主要來(lái)源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于受到入世的巨大沖擊，在結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的過(guò)程中，效益下滑也在所難免，因此，非農(nóng)業(yè)收入亦將大幅度下降。農(nóng)民收入的下降將導(dǎo)致消費(fèi)需求的下降，農(nóng)民收入、農(nóng)民消費(fèi)需求對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展舉足輕重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，我國(guó)居民消費(fèi)占GDP比重較國(guó)際水平低14個(gè)百分點(diǎn)，而其中大約有9個(gè)百分點(diǎn)可以用城鄉(xiāng)收入不合理差距來(lái)解釋?zhuān)寝r(nóng)民收入過(guò)低和消費(fèi)水平過(guò)低的結(jié)果。
（二）加入WTO對(duì)地方財(cái)政支出的影響
1.逐步規(guī)范地方財(cái)政支出
入世對(duì)財(cái)政支出的影響不僅在于數(shù)額的多少，更重要的是在于支出內(nèi)容的規(guī)范與支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因?yàn)?，入世就意味著政府的?jīng)濟(jì)行為必須符合WTO的若干規(guī)定。WTO協(xié)議框架中的《補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼措施協(xié)議》對(duì)政府補(bǔ)貼支出作了明確的規(guī)定。該協(xié)議規(guī)定的補(bǔ)貼，是指財(cái)政提供資金使得有關(guān)企業(yè)或個(gè)人因此獲得了正常市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不能獲得的利益的政府行為。同時(shí)該協(xié)議也允許政府采取一些非專(zhuān)向型補(bǔ)貼，如對(duì)公司、企業(yè)研究活動(dòng)的補(bǔ)貼、貧困地區(qū)補(bǔ)貼、為適應(yīng)環(huán)保要求對(duì)現(xiàn)有設(shè)施改造工程費(fèi)用補(bǔ)貼等。但這些補(bǔ)貼范圍和金額有嚴(yán)格的限制和明確的規(guī)定。這樣，政府的經(jīng)濟(jì)行為，尤其是地方政府的經(jīng)濟(jì)行為，將不得不改變，否則就會(huì)受到WTO其他成員國(guó)的。一些不規(guī)范行為，如企業(yè)為爭(zhēng)指標(biāo)、尋機(jī)會(huì)而“跑部攻官”的現(xiàn)象會(huì)得以遏制。由此也會(huì)在一定程度上緩解地方財(cái)政支出困難。這主要是由于不合乎WTO協(xié)議的財(cái)政補(bǔ)貼將被取消。目前地方財(cái)政支出中包括諸多不利于市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)的財(cái)政補(bǔ)貼，如企業(yè)虧損補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼、產(chǎn)品出口補(bǔ)貼等，加入WTO后都將逐步減少或取消，這對(duì)地方財(cái)政困難有一定的緩解作用。
2.不斷增加地方財(cái)政支出
加入WTO，政府觀念和行為必須向世貿(mào)組織的基本原則靠攏，公共財(cái)政格局建立的步伐要求加快，相應(yīng)地公共開(kāi)支必然會(huì)增加。據(jù)研究，世界經(jīng)合組織國(guó)家公共支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重由20世紀(jì)初的10%提高到了現(xiàn)在的40%以上，有的甚至達(dá)到50%。目前我國(guó)地方公共支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重不到10%。從發(fā)展趨勢(shì)上看：第一，各地區(qū)為吸引外國(guó)資本投資，將格外重視公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)人文環(huán)境等投資環(huán)境的建設(shè)，投資環(huán)境的優(yōu)化必然是以提高公共開(kāi)支來(lái)保障的。第二，加入WTO后，隨著企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的加劇和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，工業(yè)要不斷的提高資本的有機(jī)構(gòu)成，不斷的減員增效，就業(yè)者就會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失業(yè)，再加上行政事業(yè)單位的分流，較低的就業(yè)水平必然要求財(cái)政增加社會(huì)保障支出。第三，為了提高農(nóng)業(yè)綜合素質(zhì)，地方政府必須加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。同時(shí)，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，資本的有機(jī)構(gòu)成和生產(chǎn)率的提高，將使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大大增加，部分農(nóng)民收入水平下降，會(huì)給社會(huì)增加不穩(wěn)定的因素，因而，增加對(duì)農(nóng)民的保障支出又是一個(gè)不可忽視的問(wèn)題。
二、加強(qiáng)地方財(cái)政建設(shè)的對(duì)策分析
（一）盡快構(gòu)建地方公共財(cái)政格局
1.轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，調(diào)整支出范圍
加入WTO就是要盡快調(diào)整政府與市場(chǎng)關(guān)系，使政府行為適應(yīng)國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)發(fā)展，遵循市場(chǎng)規(guī)則，從一般競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)領(lǐng)域退出，致力于為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，保證市場(chǎng)的公平與公正，這不僅符合WTO“國(guó)民待遇”原則，而且有利于緩解過(guò)去地方財(cái)政“越位”、“缺位”并存，“不該管的管，該管的沒(méi)管好”的現(xiàn)象，使財(cái)政有能力把投資重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，為入世后的激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的外部條件。按照公共財(cái)政的要求，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)。要加大對(duì)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的支持力度，保證科技、教育、社保、農(nóng)業(yè)、生態(tài)建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目的支出增長(zhǎng)的需要，逐步規(guī)范財(cái)政資金供給范圍，對(duì)營(yíng)利性、經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位要推向市場(chǎng)，停止財(cái)政供給和財(cái)政投入。財(cái)政支持企業(yè)發(fā)展主要體現(xiàn)在：制定科學(xué)、合理的財(cái)政稅收政策，為企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的條件；加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。
2.完善分稅制財(cái)政體制，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度
分稅制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的財(cái)政管理體制，亦是公共財(cái)政的重要內(nèi)容。1994年國(guó)家以極大的魄力和決心在全國(guó)推行了分稅制的財(cái)政管理體制改革，1998年朱róng＠①基總理對(duì)財(cái)稅體制改革曾作過(guò)這樣的評(píng)價(jià)：“1994年進(jìn)行了財(cái)稅體制改革是及時(shí)的，成功的，對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的好形勢(shì)發(fā)揮了重要作用?！比欢?，漸進(jìn)式的改革方案，隨著WTO的進(jìn)入，必將進(jìn)一步完善。況且，在當(dāng)時(shí)大部分地方財(cái)政都采取了新舊體制自然轉(zhuǎn)換的方式，按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，在堅(jiān)持現(xiàn)行分配制規(guī)則和基本內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步合理確定政府事權(quán)，并在各級(jí)政府間進(jìn)行清晰劃分，與之相應(yīng)地劃分稅種，確保各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致，已勢(shì)在必行。
（二）加速地方財(cái)源建設(shè)
1.穩(wěn)定壯大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)財(cái)源
一是要引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在繼續(xù)保證國(guó)計(jì)民生農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的同時(shí)，把發(fā)展的重點(diǎn)放在因地制宜扶持地方性特色農(nóng)業(yè)、扶持能適應(yīng)現(xiàn)代生活結(jié)構(gòu)與質(zhì)量變化要求的農(nóng)業(yè)，扶持高技術(shù)含量和高附加值的農(nóng)業(yè)。這樣，一方面為居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)和農(nóng)民脫貧致富提供有力支撐，另一方面可大幅度增加歸屬地方的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入，有效的改善地方財(cái)政狀況。二是推進(jìn)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)農(nóng)民提高科技意識(shí)和科技水平，從而降低成本，提高效益。將“質(zhì)量第一”的觀念引入農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。三是延伸和完善農(nóng)業(yè)鏈條，加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，緊緊圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化這個(gè)核心，轉(zhuǎn)變單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品多渠道、多環(huán)節(jié)的商品化經(jīng)營(yíng)和深加工，并注重培植龍頭企業(yè)，逐步形成種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷(xiāo)、農(nóng)工貿(mào)一體化的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)產(chǎn)品增值—農(nóng)民增收—財(cái)政增稅”的良性循環(huán)。
2鞏固提高地方主體財(cái)源
鑒于地方經(jīng)濟(jì)中大企業(yè)較少、中小企業(yè)較多且分散的狀況，要加大財(cái)政對(duì)地方中小企業(yè)的支持，一方面要以產(chǎn)權(quán)為紐帶，培育和組建跨地區(qū)、跨所有制、跨行業(yè)乃至跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的大型企業(yè)集團(tuán)，以迎接國(guó)外大型企業(yè)集團(tuán)的挑戰(zhàn)；另一方面要加快企業(yè)技術(shù)改造，抓好管理，提高產(chǎn)品質(zhì)量，增強(qiáng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前的重點(diǎn)是要重視新產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)，通過(guò)以新取勝的競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，搶占市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)的先機(jī)，要抓緊研究和了解市場(chǎng)，完善信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，逐步擁有把握信息源頭的調(diào)研隊(duì)伍和現(xiàn)代化反饋手段，科學(xué)論證，快速反應(yīng)，正確決策，充分發(fā)揮中小企業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)。目前的關(guān)鍵是要打好“時(shí)間差”，充分利用入世后的過(guò)渡期，調(diào)整政策，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)脫困，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)上一個(gè)新臺(tái)階，占領(lǐng)支柱產(chǎn)業(yè)的制高點(diǎn)。同時(shí)，還應(yīng)大力發(fā)展非國(guó)有經(jīng)濟(jì)，使之成為地方財(cái)政增收的重要支點(diǎn)。
（三）完善地方財(cái)政收支體系的建設(shè)
1.強(qiáng)化財(cái)政收入規(guī)則意識(shí)
一是完善地方稅體系建設(shè)，確立、鞏固地方稅主體稅種，這既符合依法治稅、依法治國(guó)的要求，也符合加入WTO的基本要求。二是調(diào)整涉外稅收優(yōu)惠政策，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，實(shí)施稅收等同國(guó)民待遇原則，發(fā)揮市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)功能，全面提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量。三是稅收優(yōu)惠不再局限于涉外稅收優(yōu)惠體系，而是擴(kuò)展到整個(gè)稅收體系之中，實(shí)行產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主、地方優(yōu)惠為輔的政策。四是清理地方預(yù)算外、制度外收入，使其納入統(tǒng)一預(yù)算管理，尤其是要制止各地方亂收費(fèi)、隨意添加企業(yè)和百姓負(fù)擔(dān)的行為，清費(fèi)立稅，既有利于增強(qiáng)地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力，也有利于緩解入世對(duì)地方財(cái)政的沖擊。新晨
2.改革財(cái)政支出管理體制
一是強(qiáng)化預(yù)算約束，逐步推行零基預(yù)算，強(qiáng)化一些難點(diǎn)支出，如人員經(jīng)費(fèi)、車(chē)輛購(gòu)置使用費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等的管理。二是建立健全政府采購(gòu)制度，樹(shù)立成本—效益觀念，注重對(duì)財(cái)政資金使用效益的評(píng)估。盡管為保證公平競(jìng)爭(zhēng)，WTO對(duì)政府采購(gòu)作了一些規(guī)定，但從目前看，政府采購(gòu)仍然是保護(hù)本國(guó)工業(yè)的重要手段之一。我國(guó)至今還未建立起規(guī)范的政府采購(gòu)制度體系，目前應(yīng)全面總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，抓緊完善政府采購(gòu)有關(guān)機(jī)構(gòu)，加快政府采購(gòu)的法規(guī)及相應(yīng)制度建設(shè)。三是穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度的建設(shè)。國(guó)庫(kù)集中支付制度是WTO成員國(guó)關(guān)于財(cái)政支出管理方面的通行做法，有利于減少撥款環(huán)節(jié)、提高資金使用率、增加資金透明度。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)地方財(cái)政而言，具有特別重要的意義。
【參考文獻(xiàn)】
[1]寇鐵軍.健全財(cái)政職能強(qiáng)化財(cái)政作用[J].財(cái)政監(jiān)察，2001,(5).
關(guān)鍵詞：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)政府 改革
鑒于經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的通貨緊縮現(xiàn)象，我國(guó)1998年以來(lái)已連續(xù)三年實(shí)行了以增發(fā)國(guó)債、擴(kuò)大投資為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策。雖然在反周期、促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面產(chǎn)生了非常明顯的效果，但同時(shí)也加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?；庳?cái)政風(fēng)險(xiǎn)，最根本的就是，要在效率提高的基礎(chǔ)上，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。只有經(jīng)濟(jì)高效增長(zhǎng)，稅收收入才是實(shí)實(shí)在在的，國(guó)家財(cái)力才有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。中央下那么大決心解決國(guó)有企業(yè)問(wèn)題、結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)問(wèn)題，就是要把工作重點(diǎn)放在提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效益上。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效益是衡量一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的標(biāo)志，也是決定中國(guó)經(jīng)濟(jì)在21世紀(jì)能否在國(guó)際上充分發(fā)揮其影響力的重要因素。從財(cái)政管理的角度來(lái)看，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)還涉及到財(cái)政支出方面的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政支出范圍和分配格局還存在“越位”與“缺位”并存的現(xiàn)象。一方面，許多應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)提供和社會(huì)負(fù)擔(dān)的商品和勞務(wù)仍由財(cái)政負(fù)擔(dān)，造成財(cái)政支出嚴(yán)重“越位”；另一方面，許多應(yīng)由財(cái)政安排的事項(xiàng)，財(cái)政還存在“缺位”現(xiàn)象。因此，我們應(yīng)嚴(yán)格按照公共財(cái)政的要求，調(diào)整我國(guó)公共支出范圍，確保財(cái)政支出的公共性質(zhì)。
一.現(xiàn)行財(cái)政管理體制存在缺陷
1.現(xiàn)行分稅制不合理。我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革后的十多年來(lái)，已初步建立起財(cái)政與經(jīng)濟(jì)、中央財(cái)政與地方財(cái)政良性循環(huán)機(jī)制，但仍存在各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，支出范圍劃分不清，中央財(cái)權(quán)過(guò)分集中，地方可支配財(cái)力相對(duì)減少等方面的問(wèn)題，造成地方財(cái)政收入不穩(wěn)定等財(cái)政運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)。
2.政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系尚不完善。我國(guó)現(xiàn)行稅收返還既未考慮各地區(qū)收入能力和支出需要的客觀差異，也缺乏合理標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致地區(qū)間財(cái)力差距非但沒(méi)有縮小，反而擴(kuò)大。同時(shí)，專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助制度也存在很多問(wèn)題，如專(zhuān)項(xiàng)資金在各地區(qū)間分配隨意性大，專(zhuān)項(xiàng)撥款用途過(guò)寬、重點(diǎn)不突出，難以保證專(zhuān)款專(zhuān)用等。
二.財(cái)政預(yù)算管理不力導(dǎo)致支出膨脹
一是時(shí)間跨度短，往往重視年度預(yù)算，無(wú)法考慮由政府建立養(yǎng)老金和其他政府津貼計(jì)劃，也無(wú)法分析由政府發(fā)放或擔(dān)保的貸款所引發(fā)的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)；二是傳統(tǒng)的預(yù)算僅僅知道現(xiàn)金流量，不考慮負(fù)債的增加，也不考慮或有債務(wù)，不考慮財(cái)政的過(guò)去承諾所引發(fā)的未來(lái)成本，帶來(lái)財(cái)政成本的轉(zhuǎn)移；三是預(yù)算外收入、制度外收入的膨脹影響了財(cái)政抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，大量財(cái)政性資金游離于財(cái)政預(yù)算管理之外。
三.政府債務(wù)過(guò)重導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度提高
一方面，長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政周轉(zhuǎn)金、國(guó)內(nèi)外專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目貸款等政府債務(wù)沒(méi)有歸口管理，許多債務(wù)到還本付息時(shí)，由于主管部門(mén)及項(xiàng)目單位不能還款，上級(jí)則采取預(yù)算扣款的辦法硬性索債，到這時(shí)財(cái)政部門(mén)才被迫介入，給財(cái)政平衡增加不可知的難度。另一方面，我國(guó)國(guó)債增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，加之管理手段落后，國(guó)債的使用效率不高，由此導(dǎo)致了三類(lèi)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：一是量大造成的過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)；二是結(jié)構(gòu)不合理造成的風(fēng)險(xiǎn)；
三是使用不當(dāng)造成的風(fēng)險(xiǎn)，形成了赤字政府的惡性循環(huán)。
四.政府替國(guó)有企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)
在我國(guó)，國(guó)有企業(yè)的利稅上繳是政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，政府對(duì)企業(yè)投資的支持，主要是通過(guò)直接撥款、國(guó)家銀行信貸，以及直接的補(bǔ)貼等方式進(jìn)行的，而一旦國(guó)企轉(zhuǎn)制，政府對(duì)企業(yè)的投資就不再采取直接支持而是采取擔(dān)?；虮ｋU(xiǎn)承諾的方式,這種政府承諾并不表現(xiàn)為經(jīng)常項(xiàng)目的現(xiàn)金開(kāi)支，所以不計(jì)入政府預(yù)算列支但它卻是一種隱性的預(yù)算外開(kāi)支或責(zé)任，最后會(huì)包含隱性的財(cái)政成本，在一定條件下會(huì)形成對(duì)財(cái)政的額外列支要求。如果沒(méi)有政府支持，大批的國(guó)有企業(yè)將破產(chǎn)，即使有了政府支持，只要國(guó)有企業(yè)沒(méi)有根本好轉(zhuǎn)，財(cái)政仍然面臨極大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
五.防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的策略研究
1.進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，改革稅收體制，建立切實(shí)可行的稅權(quán)劃分模式。 稅收制度改革是財(cái)政收入改革的核心內(nèi)容。我國(guó)稅制改革應(yīng)以建立多樣化的稅種范圍、明確的主體稅種、規(guī)范的中央稅收管理制度和地方稅收管理制度為原則。2. 改革現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度。首先，科學(xué)界定各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)。中央政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控，地方政府負(fù)責(zé)大部分公共事務(wù)的管理。第二，逐步建立按客觀因素測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的轉(zhuǎn)移支付制度，根據(jù)因素影響程度不同確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。第三，簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移支付形式。將維護(hù)既得利益的多種調(diào)節(jié)方法簡(jiǎn)化為“稅收返還”單一方法，然后逐步減少富裕地區(qū)、增加貧困地區(qū)的稅收返還增量。
2.完善政府預(yù)算活動(dòng)，建立科學(xué)合理的財(cái)政預(yù)算制度，采取標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理制度?？梢哉{(diào)整各級(jí)人代會(huì)召開(kāi)時(shí)間，或采取跨年制預(yù)算年度安排，使預(yù)算年度與人代會(huì)審批預(yù)算草案的期限銜接。改革預(yù)算科目設(shè)置體系和審議制度。一方面，對(duì)預(yù)算科目的設(shè)置應(yīng)盡量體現(xiàn)復(fù)式預(yù)算的功能要求，構(gòu)建基本框架為政府公共預(yù)算、國(guó)有資本金預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和財(cái)政投融資預(yù)算的預(yù)算結(jié)構(gòu)。另一方面，要進(jìn)一步完善預(yù)算審批的程序。建議各級(jí)人大應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)，制定相應(yīng)工作制度，對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。改革預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督制度。要降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)必須對(duì)預(yù)算執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)給予富有實(shí)效的監(jiān)督，形成內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，突出財(cái)政監(jiān)察、審計(jì)檢查、行政法制監(jiān)督的作用。
3.規(guī)范政府行為，加強(qiáng)債務(wù)管理。要按照責(zé)、權(quán)、利和借、用、還相統(tǒng)一的原則，對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行總量控制。通過(guò)科學(xué)測(cè)算和制定地方政府債務(wù)規(guī)模和中長(zhǎng)期規(guī)劃及年度計(jì)劃，使舉債規(guī)模與可用財(cái)力增量和財(cái)政承受能力相適應(yīng)。進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)行政府擔(dān)保外債的管理。對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目要采取借款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對(duì)方式，按照法律程序辦事，財(cái)政不予擔(dān)保；對(duì)技術(shù)性和公益性項(xiàng)目，需要財(cái)政擔(dān)保的，一定要從實(shí)際財(cái)力和承受能力出發(fā)，完善貸款手續(xù)，落實(shí)好配套資金和還貸資金來(lái)源。要對(duì)國(guó)債實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算管理，像管理基金一樣管理國(guó)債，真正發(fā)揮國(guó)債的應(yīng)有作用。同時(shí)，應(yīng)該給予地方一定發(fā)行國(guó)債的權(quán)利，但是這種債券的位階和享有的權(quán)利低于中央發(fā)行的債券。
4.完善國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)制度，盤(pán)活政府各種財(cái)源。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、拍賣(mài)、聯(lián)合、合作，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的良性循環(huán)和不斷增值。健全國(guó)有資產(chǎn)保值增值考核體系，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)成員報(bào)酬必須與國(guó)有資產(chǎn)保值增值掛勾。按同股同權(quán)的原則，制定國(guó)有股權(quán)收益管理辦法，按實(shí)收取國(guó)有資本收益，逐步推行由財(cái)政部門(mén)向國(guó)有獨(dú)資企業(yè)和國(guó)有控股公司派駐財(cái)務(wù)總監(jiān)，行使國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)。要特別防止借企業(yè)改制懸空和逃廢債務(wù)，對(duì)實(shí)行的股份合作制度及被兼并的企業(yè)要由改制后的企業(yè)及兼并企業(yè)承擔(dān)全部貸款本息，并有確實(shí)擔(dān)保措施，通過(guò)重組、資產(chǎn)置換、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)及階段性持股等措施保全資產(chǎn)、減少損失，從制度上防止新的或有債務(wù)的產(chǎn)生和膨脹。
5.改革現(xiàn)行國(guó)有銀行管理體制，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。一是增加商業(yè)銀行補(bǔ)充資本金的合理渠道，提高商業(yè)銀行的資本充足率。允許商業(yè)銀行發(fā)行長(zhǎng)期債券，增加附屬資本，確保資本充足率不低于8％。二是對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行進(jìn)行股份制改造，從社會(huì)上吸納資金補(bǔ)充資本，提高資本充足率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，緩解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
參考文獻(xiàn)：
1.田淑英，《中國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的理性思考》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2002年第2期
2.張志超等，《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2004年版。
一、國(guó)內(nèi)外關(guān)于地方政府債務(wù)融資研究的情況
國(guó)外關(guān)于政府融資與負(fù)債的研究始于20世紀(jì)80年代，90年代開(kāi)始有較多的成果。世界銀行高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Polackova Brixi（1998）在題為《政府或有負(fù)債：一種對(duì)財(cái)政穩(wěn)定性構(gòu)成威脅的風(fēng)險(xiǎn)》的論文中提出了著名的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，將政府的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源劃分成四個(gè)方面，并系統(tǒng)地論述了政府或有負(fù)債對(duì)財(cái)政穩(wěn)定性構(gòu)成的巨大威脅。[1]William Easterly從傳統(tǒng)預(yù)算體制的角度，論述了許多國(guó)家政府所具有的財(cái)政機(jī)會(huì)主義特征。政府在減少直接顯性債務(wù)的同時(shí)，往往是等量的隱性債務(wù)的增加。[2]Allen Schick也從政府預(yù)算的角度研究了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因及對(duì)策。[3]Ma jun對(duì)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)問(wèn)題進(jìn)行了研究，從理論上提出了監(jiān)測(cè)的原則與方法。[4]2002年，Hana PolackovaBrixi和Allen Schick收集了十多篇關(guān)于政府或有負(fù)債與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的重要文獻(xiàn)，編輯出版了《風(fēng)險(xiǎn)中的政府：或有負(fù)債與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)》一書(shū)，從而奠定了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)理論的分析體系。[5]
國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究主要集中在地方政府債務(wù)融資模式、債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)融資創(chuàng)新等方面。在地方政府債務(wù)融資模式研究方面，有學(xué)者將我國(guó)地方政府融資模式分為債務(wù)（債權(quán)）融資、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資和資源融資四大類(lèi)。[6]有學(xué)者指出，國(guó)內(nèi)地方政府債務(wù)融資呈現(xiàn)以融資平臺(tái)為主的多種融資模式并存的狀態(tài)，主要包括：與澳大利亞相同的中央政府地方債券模式，類(lèi)似美國(guó)市政債券的城投類(lèi)企業(yè)債券模式，類(lèi)似于市政發(fā)展基金模式的“打捆貸款”模式和類(lèi)似于抵押債券的市政資產(chǎn)支持證券模式。[7]在地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)研究方面，張麗恒、[8]李俠、[9]何川[10]等專(zhuān)家學(xué)者分別從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)管理、宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全等不同角度，對(duì)地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析。在地方政府債務(wù)融資創(chuàng)新研究方面，眾多學(xué)者提出地方政府融資市場(chǎng)化發(fā)展的觀點(diǎn)，包括發(fā)行地方政府債券的融資思路。其中賈康在2002年就對(duì)發(fā)展地方政府公債融資進(jìn)行了開(kāi)創(chuàng)性研究；[11]張理平認(rèn)為地方政府融資引入資產(chǎn)證券化具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，并分析了資產(chǎn)證券化在地方政府融資中的應(yīng)用優(yōu)點(diǎn)；[12]陳敏等對(duì)PPP、BOT、TOT、BOO等融資方式應(yīng)用進(jìn)行了深入探討。[13]
通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外有關(guān)研究文獻(xiàn)的梳理和分析， 我們發(fā)現(xiàn)國(guó)外對(duì)政府債務(wù)融資的相關(guān)研究已較為深入，特別是國(guó)外政府直接債務(wù)融資已開(kāi)展多年，已建立了較為完善的相關(guān)法律制度。國(guó)內(nèi)地方政府債務(wù)融資開(kāi)展時(shí)間較短，相關(guān)研究主要集中在對(duì)地方平臺(tái)公司融資模式的風(fēng)險(xiǎn)控制和如何加強(qiáng)管理等問(wèn)題上，真正從制度層面深入進(jìn)行相關(guān)體制機(jī)制研究的還不多，特別是結(jié)合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，研究探索建立地方政府直接債務(wù)融資體制和相關(guān)制度安排的文章則更少。
二、地方政府債務(wù)融資的基本類(lèi)型
本文所指的地方政府債務(wù)融資與“地方政府債務(wù)性融資”和“地方政府性債務(wù)融資”內(nèi)涵基本相同，是指地方政府為發(fā)揮政府職能而通過(guò)舉債（成為法律意義上的債務(wù)人）向外部籌措資金的方式。如前所述，地方政府融資模式可分為債務(wù)融資、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資和資源融資四大類(lèi)，王鐵軍又將其細(xì)分為22種。[6]本文主要討論的是地方政府的債務(wù)融資方式，且從地方政府是否直接作為債務(wù)人，將其分為直接債務(wù)融資和間接債務(wù)融資。
1. 直接債務(wù)融資
直接債務(wù)融資是指地方政府（或財(cái)政部門(mén)）直接作為債務(wù)人，通過(guò)一定的金融工具與債權(quán)人形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系的融資形式，即地方政府作為融資主體，直接向國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)借款、發(fā)行債券或設(shè)立基金等來(lái)獲取資金的方式。
第一，發(fā)行政府債券融資。是指地方政府直接作為融資主體，通過(guò)金融市場(chǎng)發(fā)行用于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、公益性項(xiàng)目和土地開(kāi)發(fā)的有價(jià)證券（有些國(guó)家和地區(qū)稱(chēng)市政債券）。市政債券在英、美等國(guó)家已是一項(xiàng)成熟的資本市場(chǎng)融資工具，而我國(guó)1995 年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第二十八條明文規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！?/p>
第二，向銀行借貸款。是指地方政府直接作為貸款主體向銀行借款。雖然我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定地方政府不能直接從銀行借款，但從全球現(xiàn)實(shí)情況看，地方政府從銀行借款是比較普遍的。向銀行借款可分為向國(guó)外銀行借款和向國(guó)內(nèi)銀行借款，如果借款數(shù)額巨大，還可以向多家銀行組成的銀團(tuán)借款。向國(guó)外銀行借款也包括向國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借款，是指國(guó)際金融機(jī)構(gòu)作為貸款人向借款的政府機(jī)構(gòu)以協(xié)議模式提供的一種具有非商業(yè)性質(zhì)的優(yōu)惠性貸款。國(guó)際金融機(jī)構(gòu)包括全球性國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和地區(qū)性國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，如世界銀行、國(guó)際金融公司、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等。
第三，理論上講，只要地方政府的融資主體資格得到法律和市場(chǎng)的確認(rèn)，可以作為債務(wù)主體直接發(fā)行債券或直接向銀行貸款，地方政府也就可以開(kāi)展任何市場(chǎng)主體都能夠?qū)嵤┑母鞣N融資活動(dòng)，包括委托信托機(jī)構(gòu)或基金管理公司，以發(fā)行信托或設(shè)立基金等方式為建設(shè)項(xiàng)目籌集資金。
2. 間接債務(wù)融資
間接債務(wù)融資是指地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)公司、所屬企事業(yè)單位或建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行債務(wù)融資，以獲得用于公共設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)所需資金的融資方式，其中通過(guò)政府融資平臺(tái)公司融資是我國(guó)地方政府目前最主要的融資方式和建設(shè)資金來(lái)源。
所謂地方政府融資平臺(tái)（簡(jiǎn)稱(chēng)政府平臺(tái)、平臺(tái)公司、融資平臺(tái)或投融資平臺(tái)），是指由地方政府出資設(shè)立，授權(quán)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目的建設(shè)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)管理和對(duì)外融資活動(dòng)，主要以經(jīng)營(yíng)收入、公共設(shè)施收費(fèi)和財(cái)政資金補(bǔ)貼等作為還款來(lái)源的企（事）業(yè)法人機(jī)構(gòu)。上世紀(jì) 90 年代中期以來(lái)，由于受到國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)和政策限制，我國(guó)地方政府難以直接進(jìn)行債務(wù)融資，所以出現(xiàn)了很多間接債務(wù)融資的變通方式。地方政府為解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源不足的問(wèn)題，組建了一些政府投融資平臺(tái)，通過(guò)政府與市場(chǎng)的結(jié)合，廣泛地吸收社會(huì)資金，在很大程度上支持了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為我國(guó)城市化的推進(jìn)起到了積極的作用。政府融資平臺(tái)最主要的表現(xiàn)形式是城司、區(qū)域開(kāi)發(fā)公司或項(xiàng)目公司等，是在政府建設(shè)資金短缺而又融資無(wú)門(mén)的情況下的特殊產(chǎn)物。至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府共設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，其中，省級(jí)165家，市級(jí)1648家，縣級(jí)4763家。①地方政府通過(guò)平臺(tái)公司向銀行借款、發(fā)行企業(yè)債券、設(shè)立信托計(jì)劃等方式從金融市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)間接融資，在很大程度上解決了地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問(wèn)題。
三、我國(guó)地方政府現(xiàn)行債務(wù)融資模式存在的主要制度性問(wèn)題
目前，我國(guó)地方政府應(yīng)用最多、最主要的變通融資方式是投融資平臺(tái)融資，地方政府融資平臺(tái)是在我國(guó)投融資體制改革的過(guò)程中產(chǎn)生的，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府解決城市建設(shè)資金短缺問(wèn)題、規(guī)避制度約束的一種變通手段。從宏觀層面看，地方政府通過(guò)平臺(tái)公司融資，在很大程度上解決了地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和區(qū)域開(kāi)發(fā)資金不足的問(wèn)題，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和增強(qiáng)政府履行職責(zé)能力等方面發(fā)揮了積極作用。但從中微觀和制度層面看，在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些亟須高度關(guān)注和急需解決的制度問(wèn)題。由于變通方式涉及主體關(guān)系復(fù)雜、層次繁多、責(zé)權(quán)不清，法律風(fēng)險(xiǎn)很大；融資平臺(tái)公司功能定位不準(zhǔn)確，運(yùn)作不規(guī)范，監(jiān)管難度大，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)難以避免；地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，舉債規(guī)模迅速膨脹，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大等等，已對(duì)地方財(cái)政、金融系統(tǒng)、宏觀調(diào)控等造成較大影響，危及我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全。
1. 地方政府與融資平臺(tái)公司之間的責(zé)權(quán)關(guān)系不清晰，償債責(zé)任和償債資金來(lái)源不落實(shí)，債務(wù)融資統(tǒng)籌管理機(jī)制難以建立
地方政府融資平臺(tái)公司通常是由政府或政府相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)和出資成立的，承擔(dān)一定建設(shè)和融資任務(wù)的投融資公司，名義上為獨(dú)立企業(yè)法人。在實(shí)踐中，平臺(tái)公司承擔(dān)的建設(shè)投資任務(wù)絕大多數(shù)是道路、排水、橋梁、鐵路、港口、城市公共交通等公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。這類(lèi)項(xiàng)目都有一個(gè)共同特性就是沒(méi)有直接項(xiàng)目收益或收益不足，一般不符合金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)的融資條件，往往需要由政府部門(mén)給予補(bǔ)貼、擔(dān)保、承諾或回購(gòu)的保證。然而，由于受到《擔(dān)保法》及相關(guān)政策法規(guī)的約束，政府部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)和平臺(tái)公司只能采取相應(yīng)的變通方式操作，這就造成地方政府與融資平臺(tái)公司之間的責(zé)權(quán)關(guān)系不清晰，地方政府既不能把平臺(tái)債務(wù)納入預(yù)算，也無(wú)法對(duì)償債作出統(tǒng)一安排，平臺(tái)債務(wù)的償債責(zé)任和償債資金來(lái)源無(wú)法真正落實(shí)。平臺(tái)公司只能“拆東墻、補(bǔ)西墻”或“借新還舊”，長(zhǎng)此以往，難以為繼，平臺(tái)公司和金融機(jī)構(gòu)都面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。
2. 償債和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制不健全，平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模難以有效控制，地方政府和金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)越積越大
由于地方政府與投融資平臺(tái)公司之間的責(zé)權(quán)關(guān)系不清晰，融資操作不規(guī)范，在風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制不健全的情況下，造成融資主體的投資職能和償債責(zé)任不明晰，不可避免造成投融資平臺(tái)為獲取經(jīng)濟(jì)利益而過(guò)分?jǐn)U大融資總額。同時(shí)，近幾年各級(jí)地方政府通常采用加大固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式，造成了地方政府融資規(guī)模的迅速擴(kuò)張，融資總量難以控制，融資規(guī)模難以量化，一些地方政府債務(wù)已經(jīng)超過(guò)財(cái)政實(shí)際承受能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2010年底我國(guó)全部地方政府債務(wù)至少在10萬(wàn)億元以上，②并且大多數(shù)都屬于隱性債務(wù)，為了償還眾多隱性負(fù)債，地方政府往往被動(dòng)“買(mǎi)單”，以增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收取土地出讓金，以及開(kāi)征各種基金等各種方式籌集償債資金，其中對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)最大，嚴(yán)重扭曲了土地市場(chǎng)，由此帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)難以估計(jì)。
3. 利用平臺(tái)公司進(jìn)行項(xiàng)目投融資的方式，不可避免地存在影響項(xiàng)目投資效率和融資成本的問(wèn)題
政府投融資平臺(tái)公司名為獨(dú)立的企業(yè)法人，通常同時(shí)承擔(dān)投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理多種職能，在決策與投融資主體間責(zé)、權(quán)、利界定模糊，決策、投資、融資、償債的主體責(zé)任不清晰。政府通過(guò)行政手段將部分公共設(shè)施和公益性項(xiàng)目的投資建設(shè)任務(wù)賦予平臺(tái)公司，在一定程度上將會(huì)影響項(xiàng)目投資效率，抑制了市場(chǎng)機(jī)制作用。另一方面，通過(guò)平臺(tái)公司融資，與政府直接通過(guò)金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)獲取建設(shè)資金相比，不僅多增加了一層管理成本，同時(shí)資金成本也相對(duì)較高。部分融資平臺(tái)還存在管理不規(guī)范，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，資本金到位率低，資源利用效率差，盈利能力較弱等問(wèn)題。所以說(shuō)，通過(guò)平臺(tái)公司融資建設(shè)，并不是一種科學(xué)有效的方式，而是在現(xiàn)有體制下的一種不得已的選擇。
4. 平臺(tái)融資方式不規(guī)范，政府預(yù)算管理不到位，信用評(píng)級(jí)體系不健全，平臺(tái)債務(wù)處于政府和市場(chǎng)監(jiān)管的“雙重失靈”狀態(tài)
平臺(tái)公司債務(wù)融資形式上是企業(yè)融資，實(shí)際上是政府債務(wù)，由于制度的缺陷，政府和市場(chǎng)的監(jiān)管都處于“失靈”狀態(tài)。一方面，平臺(tái)公司債務(wù)形式上是企業(yè)債務(wù)，無(wú)法納入政府預(yù)算管理，又沒(méi)有統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，缺乏有效的信息披露和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。一些地方債務(wù)監(jiān)管不到位，未建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制，長(zhǎng)期存在債務(wù)規(guī)模底數(shù)不清、償債責(zé)任未落實(shí)等問(wèn)題。一些平臺(tái)公司對(duì)自己作為執(zhí)行債務(wù)協(xié)議的直接義務(wù)人所應(yīng)承擔(dān)的第一償債責(zé)任認(rèn)識(shí)不到位，甚至有完全依賴(lài)于政府保護(hù)的傾向。統(tǒng)籌管理的體制機(jī)制未形成，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)既無(wú)法準(zhǔn)確掌握，又缺乏有效的約束和監(jiān)督機(jī)制。另一方面，平臺(tái)債務(wù)實(shí)質(zhì)上是政府債務(wù)，由于平臺(tái)融資方式不規(guī)范，融資主體的資產(chǎn)負(fù)債信息得不到及時(shí)充分的披露，導(dǎo)致對(duì)信用評(píng)級(jí)需求不足，方法不成熟，成果權(quán)威性差，造成金融市場(chǎng)及金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府平臺(tái)的信用認(rèn)識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)不客觀不充分，也就無(wú)法形成有效的市場(chǎng)約束。綜合來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行平臺(tái)融資模式處于政府監(jiān)督和市場(chǎng)監(jiān)管的真空地帶，存在嚴(yán)重的制度缺陷，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)巨大。
四、實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資的必要性和可行性
綜上所述，我國(guó)地方政府通過(guò)組建平臺(tái)公司進(jìn)行融資建設(shè)，是在現(xiàn)有體制和政策約束下的一種不得已選擇，存在很多制度性缺陷和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)踐證明并不是一種科學(xué)有效的模式。
國(guó)家已經(jīng)看到了上述風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委從2010年以來(lái)多次出臺(tái)政策文件，對(duì)加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)管理提出了一系列要求和規(guī)定：對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，限定2010年7月1日后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，其他融資平臺(tái)必須商業(yè)化運(yùn)作，對(duì)承擔(dān)的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)必須剝離。③按照上述政策要求，只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，將不得再承擔(dān)融資任務(wù)。但實(shí)際上，由于投資需求和資金供給的巨大差距，上述投融資平臺(tái)不可能在短期內(nèi)完全消失，而且融資規(guī)模還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。
在實(shí)踐中，能否找到一種既可滿(mǎn)足地方政府投資和發(fā)展需求，又可實(shí)施有效控制的投融資模式？答案是肯定的，就是在本文前述的地方政府債務(wù)融資兩種基本模式“直接債務(wù)融資和間接債務(wù)融資”中做出選擇，舍棄已在實(shí)踐中證明是不科學(xué)的間接債務(wù)融資方式，即利用平臺(tái)公司的融資方式，而選擇直接債務(wù)融資方式，即地方政府（或財(cái)政部門(mén)）直接作為融資主體，通過(guò)金融市場(chǎng)或金融機(jī)構(gòu)獲取資金的方式。
1. 推進(jìn)融資體制改革，實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資的必要性
第一，是規(guī)范地方政府舉債行為，有效控制債務(wù)規(guī)模的需要。依托金融市場(chǎng)，建立市場(chǎng)約束機(jī)制，明確主體責(zé)任，量入為出，增強(qiáng)監(jiān)管和調(diào)控的有效性，最大限度降低系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。
第二，是拓寬地方財(cái)政收入來(lái)源渠道，有效解決地方投資資金供給與需求矛盾的需要。為地方政府建立一種長(zhǎng)期穩(wěn)定、制度化和市場(chǎng)化的籌資機(jī)制，有利于形成良性循環(huán)機(jī)制，有效增強(qiáng)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和自我發(fā)展的能力。
第三，是履行政府職能，更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要?？梢燥@著增強(qiáng)地方政府的履行職責(zé)能力，更好地貫徹落實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和宏觀調(diào)控政策，促進(jìn)財(cái)政政策和貨幣政策的有效性。有效彌補(bǔ)地方財(cái)政赤字，從而減輕中央政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。
第四，是加快發(fā)展我國(guó)金融市場(chǎng)體系，豐富和完善資本市場(chǎng)的需要。資本市場(chǎng)有股票和債券兩大類(lèi)基礎(chǔ)產(chǎn)品，以及由此派生出的各種各樣的衍生產(chǎn)品，這些產(chǎn)品相互補(bǔ)充，使資本市場(chǎng)保持活力，協(xié)調(diào)發(fā)展。無(wú)論從市場(chǎng)的深度、廣度與彈性看，我國(guó)的債券市場(chǎng)發(fā)展嚴(yán)重滯后，債券品種少，結(jié)構(gòu)不合理，債券市場(chǎng)基本上是國(guó)債和金融債，企業(yè)債券微乎其微，地方政府債券尚屬空白。
第五，是完善分稅分級(jí)財(cái)政體制，推進(jìn)市場(chǎng)化改革的需要。推動(dòng)分稅制改革進(jìn)一步深化，有利于促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。財(cái)稅體制改革是我國(guó)市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、政府和市場(chǎng)的關(guān)系等多個(gè)領(lǐng)域。
由于地方財(cái)政收支責(zé)任不對(duì)稱(chēng)，投融資和財(cái)稅體制改革滯后，一些長(zhǎng)期積累的問(wèn)題使得地方政府面臨嚴(yán)重的財(cái)政困境，財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大。因此，允許地方政府直接舉債并加以嚴(yán)格約束，是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下緩解地方財(cái)政困境的有效途徑。正如賈康等學(xué)者所指出的，舉債權(quán)是規(guī)范化的分稅制體制下各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)，這是所有實(shí)行分稅制財(cái)政體制的國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)踐得出的經(jīng)驗(yàn)。地方政府通過(guò)發(fā)行債券來(lái)籌集資金是世界上很多國(guó)家的通行做法，中國(guó)建立劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)的分稅分級(jí)財(cái)政體制，賦予地方政府舉債權(quán)也就是必然的。[14]
2. 推進(jìn)融資體制改革，實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資的可行性
在我國(guó)實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資，一方面要看我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展階段，能否具備實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資的條件；另一方面要看我國(guó)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，要看相關(guān)法律法規(guī)是否具有改革調(diào)整的空間，也就是說(shuō)，地方政府能否直接作為合格的融資主體，滿(mǎn)足金融市場(chǎng)的基本要求。
第一，我國(guó)政府在公債的發(fā)行和統(tǒng)籌管理方面已具備較成熟的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)已有多年發(fā)行國(guó)債、企業(yè)債、金融債的經(jīng)驗(yàn)，特別是通過(guò)近20年的國(guó)債發(fā)行實(shí)踐在債券的發(fā)行方式、品種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)等方面都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，市場(chǎng)的監(jiān)督、管理手段和能力逐步完善和增強(qiáng)。2002年起地方政府開(kāi)始利用城投類(lèi)企業(yè)債券、市政資產(chǎn)信托計(jì)劃和資產(chǎn)證券化等多種債券融資方式解決地方政府建設(shè)資金不足問(wèn)題。2010年財(cái)政部代地方政府發(fā)行2000億債券。2011年和2012年，國(guó)家批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省和深圳市等4個(gè)省市作為自行發(fā)行債券試點(diǎn)。
第二，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)的金融體系日趨完善，資本市場(chǎng)發(fā)展迅速。目前，我國(guó)金融市場(chǎng)健康穩(wěn)定，銀行體系和資本市場(chǎng)規(guī)模位居世界前列。相關(guān)的法律法規(guī)逐步完善，開(kāi)放程度日益提高。市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)，如投資銀行、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)審計(jì)機(jī)構(gòu)等的發(fā)展以及專(zhuān)業(yè)人員充足，為地方公債的順利發(fā)行提供了技術(shù)上的支持和保證，并能對(duì)地方公債發(fā)行主體進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。[15]
第三，市場(chǎng)需求空間大，有充足的資金供給來(lái)源。一方面，近年來(lái)我國(guó)的機(jī)構(gòu)投資者發(fā)展迅速，證券投資基金、保險(xiǎn)基金、社會(huì)保障基金和商業(yè)銀行等對(duì)于地方政府債券有很大的投資需求和承購(gòu)能力，都希望獲得更多的資本市場(chǎng)投資品種。另一方面，地方公債本身所具有的政府擔(dān)保、收益穩(wěn)定的優(yōu)勢(shì)，加上社會(huì)閑散資金的大量存在及其對(duì)穩(wěn)定投資渠道的需求，表明發(fā)行地方公債有足夠的操作空間，更有助于實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)蓄向投資的轉(zhuǎn)化以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。
第四，當(dāng)前，要啟動(dòng)實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資，還存在兩方面制度性障礙：一是我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)和相關(guān)政策，限制了地方政府直接債務(wù)融資模式的實(shí)施。比如《預(yù)算法》規(guī)定“除法規(guī)和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，我國(guó)地方政府不得發(fā)行地方政府債券”；《貸款通則》對(duì)貸款人的規(guī)定，明確把地方政府排除在外，使得地方政府不能直接向銀行借款；《擔(dān)保法》規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)不得作為保證人”，因此地方政府不能為借款和舉債提供擔(dān)保。二是我國(guó)地方政府（或地方財(cái)政）還無(wú)法完全滿(mǎn)足金融市場(chǎng)對(duì)融資主體的要求。我國(guó)地方政府雖然是獨(dú)立的法人主體，獨(dú)立編制財(cái)政預(yù)算，但還無(wú)法編制清晰完備的資產(chǎn)負(fù)債表，也就無(wú)法進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的信用評(píng)級(jí)。因此，只有深入推進(jìn)財(cái)稅和投融資體制改革，逐步消除和解決上述制度性障礙和問(wèn)題，才能為盡早實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資創(chuàng)造條件。
五、推進(jìn)地方政府融資體制改革的基本思路
推進(jìn)地方政府融資體制改革的基本思路是：修改完善相關(guān)法律法規(guī)，改革地方財(cái)政體制，授予地方政府直接債務(wù)融資的權(quán)利，逐步取消利用平臺(tái)公司融資建設(shè)的間接債務(wù)融資模式，構(gòu)建地方政府直接債務(wù)融資制度體系。
1. 修改完善相關(guān)法律法規(guī)，為啟動(dòng)實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資創(chuàng)造條件
修改《預(yù)算法》，增加編制地方政府債務(wù)預(yù)算科目，允許地方政府直接作為融資主體進(jìn)行融資活動(dòng)，將政府融資活動(dòng)納入預(yù)算管理；修改《貸款通則》，允許地方政府根據(jù)自身需要和償債能力，直接向國(guó)內(nèi)外銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行借款；修改《擔(dān)保法》，允許國(guó)家機(jī)關(guān)作為保證人，為地方政府借款和舉債提供擔(dān)保。制定和出臺(tái)一系列實(shí)施地方政府直接債務(wù)融資的相關(guān)法律法規(guī)和配套政策。
2. 深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革，建立公共財(cái)政體制，編制地方債務(wù)預(yù)算，合理確定地方政府融資項(xiàng)目和支出范圍
按照政府基本職能，建立公共財(cái)政體制。根據(jù)公共產(chǎn)品理論和效率原則，合理界定各級(jí)政府的支出范圍和責(zé)任。按照構(gòu)建公共財(cái)政的要求，嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政的供給范圍，堅(jiān)持“有所為、有所不為”的原則，對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域和可以利用社會(huì)資金發(fā)展的事業(yè)，財(cái)政資金要逐步退出，從根本上減輕財(cái)政支出壓力，集中資金保證公共支出的需要。按照實(shí)際需求和償債能力編制地方債務(wù)預(yù)算，合理確定地方政府融資項(xiàng)目、融資規(guī)模和支出范圍。強(qiáng)化財(cái)政在地方政府融資管理中的主體地位，加大對(duì)地方政府債務(wù)集中統(tǒng)一管理的力度，要建立嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)融資的決策機(jī)制和評(píng)價(jià)制度，建立地方財(cái)政償債機(jī)制和債務(wù)融資的預(yù)警系統(tǒng)。健全債務(wù)監(jiān)管體系，建立債務(wù)信息公開(kāi)、審計(jì)、監(jiān)察和效能評(píng)價(jià)制度，將債務(wù)“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績(jī)效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實(shí)責(zé)任，防止違規(guī)和過(guò)度舉債，提高資金使用效率。
3. 明確中央和地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分，規(guī)范財(cái)政收入和支出結(jié)構(gòu)，編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表
加快推進(jìn)分稅分級(jí)財(cái)政體制改革，進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分，是眾多學(xué)者和社會(huì)各界多年來(lái)的呼聲。要按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致原則，重新審視并合理調(diào)整各級(jí)政府的支出范圍，賦予各級(jí)政府具有與其履行支出職能相一致的收入范圍，各級(jí)財(cái)政都應(yīng)有稅源較穩(wěn)定的主體稅種，并以法律或規(guī)章形式固定下來(lái)，建立各級(jí)財(cái)政穩(wěn)定增長(zhǎng)的收入機(jī)制。防止再出現(xiàn)收入往上集中，支出往下轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。嘗試賦予地方一定的稅收管理權(quán)限，使省、市地方政府對(duì)地方稅種具有一定的調(diào)整稅率、征收范圍及減免稅收的權(quán)限，可以根據(jù)自身實(shí)際稅源情況和支出需要來(lái)適當(dāng)調(diào)整財(cái)政收入。同時(shí)，要按照法定責(zé)權(quán)和財(cái)政體制，編制地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，以使評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)可以據(jù)此科學(xué)準(zhǔn)確地開(kāi)展信用評(píng)級(jí)。
4. 加快我國(guó)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和行業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新我國(guó)地方政府信用評(píng)價(jià)方法
由于我國(guó)地方政府財(cái)政體制和資產(chǎn)狀況的特殊性，既要學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外政府的信用評(píng)級(jí)方法，又要結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，制定出一套適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的地方政府信用評(píng)價(jià)的方法。在地方政府融資信用評(píng)價(jià)研究方面，除專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行研究外，大公國(guó)際、聯(lián)合資信等國(guó)內(nèi)外評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)都對(duì)地方政府融資信用評(píng)價(jià)進(jìn)行過(guò)深入的研究，提出了自己的評(píng)級(jí)思路、方法論、評(píng)級(jí)模型和操作程序，并且已經(jīng)在我國(guó)地方政府融資平臺(tái)公司的信用評(píng)級(jí)和地方政府的信用評(píng)級(jí)中使用。
5. 完善轉(zhuǎn)移支付制度，為邊遠(yuǎn)地區(qū)和財(cái)力較弱的地方政府提供擔(dān)保及轉(zhuǎn)移支付支持，提升其信用等級(jí)
通過(guò)市場(chǎng)化的方式推動(dòng)地方政府直接債務(wù)融資，必然會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和財(cái)力較強(qiáng)的地方政府信用評(píng)級(jí)較高，在金融市場(chǎng)獲取資金的能力較強(qiáng)，而一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)和財(cái)力較弱的地方政府信用評(píng)級(jí)會(huì)較低，在金融市場(chǎng)獲取資金的能力就較弱，或者無(wú)法開(kāi)展持續(xù)的融資活動(dòng)。這就需要中央財(cái)政在現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上，建立專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)和財(cái)力較弱的地方政府提供專(zhuān)項(xiàng)償債補(bǔ)助資金，并為其提供融資擔(dān)保，提升其信用等級(jí)，使其能夠在金融市場(chǎng)中獲取所需的資金。同時(shí)要推進(jìn)上述轉(zhuǎn)移支付制度的法制化，增強(qiáng)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，逐步建立具有中國(guó)特色的符合市場(chǎng)化改革方向的地方政府融資體制。
注釋?zhuān)?/p>
①《國(guó)家審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告》2011年第35號(hào)。
[關(guān)鍵詞]市政債券;融資;城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
市政債券(municipal bonds,municipal securities),又稱(chēng)為地方債券,是指由地方政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu),在經(jīng)常性財(cái)政收支不足的情況下,為滿(mǎn)足地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展的需要,根據(jù)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和資金短缺程度,在承擔(dān)還本付息的基礎(chǔ)上,按照有關(guān)法律的規(guī)定向社會(huì)公開(kāi)發(fā)行的一種債券。[1](77)市政債券大體可分為兩類(lèi), 一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?或收入債券)。一般責(zé)任債券是由州、市、縣或鎮(zhèn)(政府)發(fā)行的,均以發(fā)行者的稅收能力為后盾,其信用來(lái)自發(fā)行者的稅收能力;收益?zhèn)怯蔀榱私ㄔ炷骋换A(chǔ)設(shè)施依法成立的機(jī)構(gòu)、委員會(huì)和授權(quán)機(jī)構(gòu),如修建醫(yī)院、大學(xué)、機(jī)場(chǎng)、收費(fèi)公路、供水設(shè)施、污水處理、區(qū)域電網(wǎng)或者港口的機(jī)構(gòu)或公用事業(yè)機(jī)構(gòu)等所發(fā)行的債券,其償債資金來(lái)源于這些設(shè)施有償使用帶來(lái)的收益。
市政債券已經(jīng)在國(guó)外,特別是發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛地運(yùn)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),并且成為債券市場(chǎng)的一個(gè)重要組成部分。在中國(guó)城市化進(jìn)程加速,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金存在嚴(yán)重缺口,特別是當(dāng)前積極財(cái)政政策實(shí)施的背景下,市政債券的發(fā)行具有重要意義。
國(guó)內(nèi)許多學(xué)者對(duì)我國(guó)市政債券的發(fā)行進(jìn)行了研究。賈康、白景明(2003)認(rèn)為應(yīng)建立地方公債制度,賦予地方政府一定程度的舉債權(quán)。[2](3-9)楊輝(2007)認(rèn)為,在我國(guó)城市 化進(jìn)程加快和地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)凸顯這一重大背景下,市政債券發(fā)行有其必要性和緊迫性。[3]李劍閣(2009 )指出,在中國(guó),“城市發(fā)展和市政債券”問(wèn)題還是一個(gè)比較新的問(wèn)題,更重要的是在我國(guó)證券市場(chǎng)上,市政債券還基本是個(gè)空白。[4](26-27)金永軍、陳柳欽、萬(wàn)志宏(2009)也認(rèn)為,地方 債的發(fā)行不應(yīng)被當(dāng)作刺激經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)權(quán)宜之計(jì),而應(yīng)作為一項(xiàng)系統(tǒng)性的改革工程,在完成周密的制度設(shè)計(jì)之后再行推開(kāi)。[5](9-15)宋軍(2009)提出,現(xiàn)階段地方政府發(fā)行債券的條件和時(shí)機(jī)還不 成熟,必須進(jìn)行綜合考慮,地方財(cái)政的擴(kuò)張度有一定的承受力,只有較好地解決了地方發(fā)行建設(shè)債券的法規(guī)、體制、決策體制、監(jiān)督機(jī)制等問(wèn)題之后逐步推行。[6](21-25)
但目前還缺乏系統(tǒng)的研究我國(guó)基于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而發(fā)行市政債券的論文。本文在介紹我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在資金缺口、融資渠道瓶頸的背景及其現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出了發(fā)行市政債券的緊迫性和必要性;并且重點(diǎn)分析了當(dāng)前發(fā)行市政債券的財(cái)政制度和金融制度兩個(gè)層面的制度支持與制度制約;最后對(duì)我國(guó)發(fā)行市政債券提出政策建議。以尋求對(duì)我國(guó)城市化進(jìn)程的可持續(xù)性發(fā)展提供新的思路,為地方財(cái)政金融體制改革構(gòu)建理論框架,使市政債券理論中國(guó)化。
一、我國(guó)城市化進(jìn)程加快,發(fā)行市政債券是必要選擇
(一)城市基礎(chǔ)設(shè)施資金缺口遞增
自二十世紀(jì)九十年代以來(lái),城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到了各地政府和社會(huì)越來(lái)越多的關(guān)注,使得相關(guān)投資也處于逐年上升的局面,但是與此相對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求卻保持了更高的增長(zhǎng)勢(shì)頭,使得供需矛盾十分突出。據(jù)統(tǒng)計(jì),1990―2003年,中國(guó)城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資占同期全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重年均為4.84%,最高年份為8%;占同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重年均為1.78%,最高年份為3.82%,這與聯(lián)合國(guó)有關(guān)組織所提的10%與15%、3%與5%的水平存在著較大的差異。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,許多城市仍然存在著許多問(wèn)題,例如污水處理,在我國(guó)的大多數(shù)中小城市,仍未建立起污水處理設(shè)施。甚至像無(wú)錫、合肥這樣的大城市也僅在20世紀(jì)80年代末90年代初才開(kāi)始建立污水處理廠。多數(shù)城市現(xiàn)有的污水處理能力只能處理總污水的20%―30%。一般來(lái)說(shuō),城市化率每增長(zhǎng)1%,我國(guó)每年就會(huì)新增1400萬(wàn)城市人口,按照人均城市建設(shè)費(fèi)2萬(wàn)元計(jì)算,每年新增的城建投資就會(huì)達(dá)到2800億元,目前,僅依靠財(cái)政撥款和地方政府的稅收收入等,根本不可能得到滿(mǎn)足。
(二)城市基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道過(guò)于狹窄
對(duì)于大多數(shù)城市來(lái)說(shuō),城市建設(shè)維護(hù)稅和公用事業(yè)附加稅是大多數(shù)中國(guó)城市唯一的城市基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算收入來(lái)源。此外,一些城市還有中央和地方政府的撥款、國(guó)內(nèi)貸款、引進(jìn)外資以及自籌等方式。稅收和撥款一度是城市建設(shè)最主要的資金來(lái)源,但是近年來(lái),兩項(xiàng)資金所占的比例卻有所下降。根據(jù)現(xiàn)有的國(guó)情,如果通過(guò)提高稅率的方式增加政府的財(cái)政收入,會(huì)加重企業(yè)的負(fù)擔(dān),抑制企業(yè)的投資需求,打擊企業(yè)的生產(chǎn)積極性,最終結(jié)果可能不是使財(cái)政收入增強(qiáng),反而使財(cái)政收入減少。我國(guó)只有中央政府具備發(fā)行國(guó)債的條件,由于我國(guó)的財(cái)政支出嚴(yán)重依賴(lài)國(guó)債,目前因?yàn)槌嘧诌^(guò)大已出現(xiàn)了一些風(fēng)險(xiǎn),所以中央對(duì)于地方城市建設(shè)的撥款也是十分有限的。作為地方政府,由于其財(cái)力有限,要想增加城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入也比較困難。從近年來(lái)的情況來(lái)看,許多城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金是依靠從國(guó)內(nèi)銀行貸款取得的。但是,如果過(guò)多地依賴(lài)銀行貸款也會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題,城市基礎(chǔ)設(shè)施一般投資大,回收期長(zhǎng),作為商業(yè)銀行更愿意放貸給一些投資期短,收益率較高的項(xiàng)目。因此,過(guò)多地發(fā)放給城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目也會(huì)給銀行帶來(lái)許多壓力和風(fēng)險(xiǎn)。政策性銀行的貸款則受制于其資金來(lái)源的有限性,更側(cè)重于全國(guó)性的項(xiàng)目,對(duì)于地方政府項(xiàng)目的作用也有限。目前,許多城市提出了引入外資進(jìn)行市政建設(shè)的口號(hào),但是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入外資的比例和總額仍然還是較少。并且,外資在項(xiàng)目的選擇上具有偏好性,對(duì)于通訊、電力、供水、供電等均十分踴躍,但是對(duì)于城市交通、污水處理等項(xiàng)目則不太感興趣。而且外商投資主要集中于沿海地區(qū),對(duì)于我國(guó)廣大的中西部而言,外商投資是微不足道的。因此,我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資仍然存在著投資主體過(guò)于單一、融資渠道狹窄、缺乏有效融資模式等問(wèn)題。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市化進(jìn)程加快,對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求也越來(lái)越多,城市建設(shè)資金缺口不斷擴(kuò)大。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下,由于美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)外部形勢(shì)十分嚴(yán)峻,為了擴(kuò)大內(nèi)需刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)政府出臺(tái)了四萬(wàn)億的投資計(jì)劃,但是在這四萬(wàn)億的投資中,中央政府的財(cái)政投資只有一萬(wàn)億多,剩下的部分需要地方政府、社會(huì)投資等來(lái)彌補(bǔ)。地方政府在這一時(shí)期下考慮發(fā)行市政債券用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),對(duì)于緩解資金緊張、拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)城市持續(xù)快速發(fā)展具有重要意義。
二、市政債券發(fā)行的財(cái)政和金融體制研究
(一)市政債券發(fā)行的財(cái)政制度研究
1.分稅制改革形成了地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)稱(chēng)的矛盾。地方政府和中央政府存在差異化的利益約束機(jī)制和目標(biāo)函數(shù),這是體現(xiàn)在其財(cái)權(quán)和事權(quán)分配上的。中央政府要承擔(dān)國(guó)防、外交、中央機(jī)關(guān)行政費(fèi)用等事權(quán),地方政府則有供給地方公共物品等相對(duì)獨(dú)立的事權(quán)。事權(quán)的相對(duì)獨(dú)立必然要求相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán),因此中央政府必須授予地方政府稅收和舉債的權(quán)力?？梢?jiàn),明晰事權(quán),并賦予地方政府稅收和舉債的財(cái)權(quán),是事權(quán)和財(cái)權(quán)對(duì)等的條件。然而,1994年我國(guó)進(jìn)行了分稅制改革,其主要內(nèi)容包括:一方面,中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重由1993年的22%迅速提高到1994年的55.7%,并且從改革到 現(xiàn)在,這一比重一直都在50%以上;另一方面,地方稅收嚴(yán)重缺失,財(cái)力大幅度下降,由1994年之前占財(cái)政收入70%以上下降到50%以下。并且在改革的過(guò)程中,由于沒(méi)有對(duì)中央政府和地方政府的事權(quán)進(jìn)行明確劃分,導(dǎo)致了地方政府在稅收減少的同時(shí)預(yù)算支出相對(duì)增加,形成了地方政府本級(jí)收入和預(yù)算支出之間的巨大差額,從而形成了地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)稱(chēng)的矛盾。為了籌措資金,地方政府不僅通過(guò)名目繁多的收費(fèi)形成了預(yù)算外收入,而且通過(guò)行政干預(yù)大幅向國(guó)有銀行借貸導(dǎo)致國(guó)有銀行形成大量不良資產(chǎn)。
2.對(duì)預(yù)算外資金管理的強(qiáng)化和稅費(fèi)改革的實(shí)施加劇了地方政府的隱性債務(wù)。1998年,國(guó)家取消了20000多種不同類(lèi)型的政府收費(fèi),地方財(cái)政收入急劇下降。其后,以政府為主導(dǎo)、以化解不良資產(chǎn)為核心的國(guó)有銀行產(chǎn)權(quán)改革逐步推行,地方政府的財(cái)力支持基本被剝奪,隱性債務(wù)問(wèn)題進(jìn)一步突出。
3.2009年,為配合積極的財(cái)政政策和貨幣政策,在法理基礎(chǔ)和約束機(jī)制缺位的情況下,出現(xiàn)了“準(zhǔn)國(guó)債”形式的地方債。由于事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配,隱性債務(wù)問(wèn)題日益突出,以及要配合2008年以來(lái)中央擴(kuò)張的財(cái)政政策,中央政府只有在制度缺位的情況下給予地方政府舉債權(quán)。2009年地方債是由財(cái)政部發(fā)行、代辦還本付息和支付發(fā)行費(fèi)的,這使信用和風(fēng)險(xiǎn)得到了有效控制,但發(fā)行過(guò)程中人為限制了發(fā)行期限和發(fā)行規(guī)模,使得地方債具有“國(guó)債”形式。這樣貿(mào)然推出的地方債只不過(guò)是金融危機(jī)下配合積極財(cái)政政策的應(yīng)急措施,而非制度性安排。
可見(jiàn),通過(guò)發(fā)行市政債券推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在財(cái)政制約。打破財(cái)政制約的關(guān)鍵在于要實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配,地方債務(wù)的顯性化以及逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政制度變遷。
(二)市政債券發(fā)行的金融體制研究
1.國(guó)內(nèi)的債券市場(chǎng)存在著不規(guī)范的現(xiàn)象。盡管《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第28條規(guī)定:地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方債券。但是,許多地方政府出于實(shí)際的需要,只得尋求替代性的融資方式,因此產(chǎn)生了“準(zhǔn)市政債券”,它是地方政府通過(guò)設(shè)立隸屬企業(yè)作為發(fā)債主體申請(qǐng)發(fā)行的、用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券。最早進(jìn)行“準(zhǔn)市政債券”嘗試的上海市于1992年成立了上海市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司,負(fù)責(zé)城建資金的籌措、使用和管理,其申請(qǐng)發(fā)行的用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券就屬于這一類(lèi)型。隨后,這一模式在全國(guó)范圍內(nèi)得到推廣,依據(jù)1998―2002年發(fā)行的企業(yè)債券目錄,在這一期間發(fā)行的企業(yè)債券中,“準(zhǔn)市政債券”所占的份額約占總發(fā)行額的20%?！皽?zhǔn)市政債券”的出現(xiàn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出了很大的貢獻(xiàn),但也使得地方政府融資體系出現(xiàn)了混亂,產(chǎn)生了各種變相和隱蔽的地方債務(wù)融資行為,不利于國(guó)家的宏觀調(diào)控。并且,目前的準(zhǔn)市政債券相關(guān)的機(jī)制建設(shè)還不夠完善,如政企不分很?chē)?yán)重,償還機(jī)制不完善、債券規(guī)模小等,需要進(jìn)行相關(guān)的改革。
2.“準(zhǔn)國(guó)債”形式的市政債券無(wú)法實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化。2009年發(fā)行的“國(guó)債”形式的地方債曾一度跌破發(fā)行價(jià),二級(jí)市場(chǎng)交易基本為零。導(dǎo)致這種局面的原因在于其利率最高只有1.8 2%,遠(yuǎn)低于銀行同期存款利率3.33%。地方債有長(zhǎng)期促進(jìn)財(cái)政預(yù)算的重任,其潛在發(fā)行規(guī)模遠(yuǎn)不止2009年的2000億元,而眼下采用的過(guò)渡模式,即由中央財(cái)政代償,遲早要讓位于地方政府自擔(dān)其責(zé),這一比照國(guó)債定價(jià)的方式必將難以取信于市場(chǎng)。因此,只有實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化,作為新生事物的地方債才能實(shí)現(xiàn)其初衷。
三、我國(guó)發(fā)行市政債券的政策建議
在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口的背景下,發(fā)行市政債券有其必要性。但是,由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的有別于發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政和金融體制,決定了發(fā)行市政債券是復(fù)雜且敏感的問(wèn)題。要通過(guò)發(fā)行市政債券來(lái)支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),就要建立有中國(guó)特色的市政債券發(fā)行體系。
(一)市政債券市場(chǎng)的制度框架
一是必須明確市政債券的發(fā)行規(guī)模,即以赤字預(yù)算規(guī)模為前提來(lái)確定市政債券規(guī)模;二是明確規(guī)定哪一級(jí)地方政府有發(fā)行資格,并對(duì)其發(fā)行規(guī)模加以控制;三是明確規(guī)定批準(zhǔn)發(fā)行的機(jī)構(gòu)是中央政府,或者是上一級(jí)政府;四是發(fā)行市政債券所籌集的資金的用途要嚴(yán)格規(guī)定;五是明確監(jiān)督主體和監(jiān)督形式;六是必須規(guī)定還款辦法和期限;七是明確法律責(zé)任。
(二)關(guān)于發(fā)行市政債券的政策建議
1.建立健全相關(guān)法律法規(guī)制度,為市政債券的發(fā)行提供一個(gè)良好的法律環(huán)境。首先,修改《預(yù)算法》、《證券法》及相關(guān)的財(cái)政法規(guī),通過(guò)法律形式明確地方政府發(fā)債主體的地位,使得地方政府成為真正意義上的市政債券發(fā)行人,規(guī)定市政債券的稅收優(yōu)惠及范圍。其次,出臺(tái)《地方公債法》,對(duì)市政債券的發(fā)債主體資格、發(fā)債申請(qǐng)及審批、適債范圍、發(fā)債方式、發(fā)債規(guī)模以及償債機(jī)制等進(jìn)行明確的界定,從而保證市政債券的規(guī)范性。
2.中央與地方的關(guān)系需要進(jìn)一步明確。當(dāng)前我國(guó)的分稅制財(cái)政體制仍然存在著不合理的地方,事權(quán)和財(cái)權(quán)不平衡,中央集中了全國(guó)財(cái)政收入的60%,而事權(quán)仍然維持在原來(lái)的中央占40%,地方占60%的格局,使得地方政府以40%的財(cái)政收入行使了60%的職權(quán)。此外,我國(guó)地方政府的財(cái)政不夠獨(dú)立,預(yù)算約束等形同虛設(shè),往往是中央財(cái)政成為地方負(fù)債最終的債務(wù)人,這些都與市政債券發(fā)行中地方政府作為發(fā)行人是不相稱(chēng)的,需要中央和地方進(jìn)行更多的改革與協(xié)調(diào),明確各自的權(quán)責(zé),既使得市政債券的主體得以確立,同時(shí)中央的宏觀調(diào)控又能發(fā)揮應(yīng)有的效果。
3.建立有效的約束與監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)信息披露,增強(qiáng)透明度。當(dāng)前地方政府仍然未形成合理的監(jiān)督和約束機(jī)制,一些地方政府出于自身利益的沖動(dòng)往往會(huì)傾向于擴(kuò)大舉債規(guī)模,而相關(guān)的責(zé)任匹配、債務(wù)償還等問(wèn)題還不能得到有效的解決,使得市政債券的發(fā)行具有很大的道德風(fēng)險(xiǎn)。因此,應(yīng)該加大信息披露,發(fā)揮公眾對(duì)于市政債券的監(jiān)督作用。
4.大力發(fā)展市政債券的中介機(jī)構(gòu)。在債券市場(chǎng)中,信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等對(duì)于債券的發(fā)行都十分關(guān)鍵,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)金融中介機(jī)構(gòu)的培育,以增加他們的獨(dú)立性,能客觀真實(shí)地反映債券市場(chǎng)的相關(guān)信息,減少信用風(fēng)險(xiǎn);在市政債券的發(fā)行中逐步引用債券保險(xiǎn)機(jī)制,提高市政債券的清償保證,保護(hù)投資者的合法利益。
5.應(yīng)逐步推進(jìn)我國(guó)的市政債券發(fā)行?？梢赃x擇先在一些城市進(jìn)行試點(diǎn),然后在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。在當(dāng)前我國(guó)相關(guān)制度建設(shè)仍然不夠完善的情況下,可以首先推廣收益?zhèn)?爭(zhēng)取對(duì)特定的項(xiàng)目進(jìn)行債券融資,類(lèi)似于我國(guó) 已經(jīng)存在的“準(zhǔn)市政債券”,在條件成熟的情況下,再發(fā)展到一般責(zé)任債券。盡管目前地方 政府對(duì)于市政債券的需求十分強(qiáng)烈,但也應(yīng)該有步驟地進(jìn)行,防止出現(xiàn)失控局面。
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Effects of Issuing Municipal Bonds on Urban Infrastruc ture Construction
Li JunAbstract: Municipal bonds are widely used in urban construction
at abroad, espec ially in developed countries. At present, domestic urban construction fund can't
關(guān)鍵詞:義務(wù)教育;研究現(xiàn)狀;評(píng)述
中圖分類(lèi)號(hào):G4
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
文章編號(hào):1672-3198(2010)08-0195-02
1 引言
義務(wù)教育以基本的生存技能訓(xùn)練和合格的國(guó)民素質(zhì)培養(yǎng)為目標(biāo),是現(xiàn)代社會(huì)最根本的需求之一,但由于歷史的、政治的、經(jīng)濟(jì)的等各方面原因我國(guó)義務(wù)教育一直存在城鄉(xiāng)不均衡問(wèn)題。對(duì)此,無(wú)論是理論研究還是實(shí)際調(diào)查;無(wú)論是價(jià)值討論還是政策思考都是學(xué)人們對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行進(jìn)言獻(xiàn)策的責(zé)任與貢獻(xiàn)所在。目前學(xué)術(shù)界針對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育問(wèn)題上的討論一直方興未艾,但筆者在梳理目前已有的相關(guān)研究文獻(xiàn)時(shí)發(fā)現(xiàn)雖然言者眾多,但仍有許多問(wèn)題需要學(xué)人們的繼續(xù)努力,以更好地為現(xiàn)實(shí)的改善服務(wù)。
2 研究概況
目前學(xué)術(shù)界直接針對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的專(zhuān)著很少,相關(guān)的研究主要散見(jiàn)在以義務(wù)教育研究為主題的著作中,直接針對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的研究主要是期刊論文和碩博士論文。在中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)中搜索直接以“城鄉(xiāng)義務(wù)教育”為研究對(duì)象的論文有43篇,其中核心期刊上有10篇,從1980年開(kāi)始,截止到2008年。中國(guó)優(yōu)秀碩博士論文數(shù)據(jù)庫(kù)中以“城鄉(xiāng)義務(wù)教育”為研究對(duì)象的論文從2006年開(kāi)始共有8篇,博士論文為0。研究主題主要有:城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置問(wèn)題、義務(wù)教育資源配置與教育公平性研究、農(nóng)村義務(wù)教育有效供給、義務(wù)教育財(cái)政機(jī)制與問(wèn)題研究、城市化進(jìn)程中義務(wù)教育資源配置問(wèn)題等。
1980年城鄉(xiāng)義務(wù)教育問(wèn)題開(kāi)始進(jìn)入研究者視野,但研究主題主要集中在義務(wù)教育的資源配置,教育公平性等問(wèn)題的探討,直接針對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的研究并不多。一是,義務(wù)教育區(qū)域差距問(wèn)題更為受到學(xué)者關(guān)注,這從實(shí)證研究中數(shù)據(jù)處理的科學(xué)性可見(jiàn)一斑;另一方面我國(guó)衡量義務(wù)教育水平的公開(kāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)在分城鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)方面比較缺失,一手資料的不足直接導(dǎo)致研究障礙;再次也可以看出我國(guó)學(xué)界主流對(duì)城鄉(xiāng)差異問(wèn)題關(guān)注度并不高,似乎大家已經(jīng)習(xí)慣了建國(guó)伊始就開(kāi)始存在的城鄉(xiāng)二元制度。對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不合理的普遍質(zhì)疑通只是近幾年來(lái)的事情。
3 研究的主要內(nèi)容
梳理目前為數(shù)不多直接以義務(wù)教育的城鄉(xiāng)差距為對(duì)象的研究文獻(xiàn),內(nèi)容主要為:“城鄉(xiāng)義務(wù)教育現(xiàn)狀的實(shí)證分析”和“城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的原因分析”這兩方面。
3.1 實(shí)證分析
實(shí)證分析里既有全國(guó)性的城鄉(xiāng)對(duì)比研究,也有關(guān)于某個(gè)省,縣等的個(gè)案分析。如:翟博在《教育均衡論――中國(guó)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展實(shí)證分析》中的城鄉(xiāng)分析部分;《2008年中國(guó)教育綠皮書(shū)》中“義務(wù)教育教師資源均衡配置的政策及模式創(chuàng)新”。碩士論文:《嘉興市南湖區(qū)義務(wù)教育城鄉(xiāng)均衡發(fā)展研究》(馬正忠,2008);《公共政策視角下的北京市義務(wù)教育資源均衡配置研究》(袁佩琦,2008);《新疆城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置研究》(馬萍,2007)等。期刊論文:《成都市城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃與實(shí)踐》(楊偉,2006);《中國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差距演變與影響因素研究》(吳春霞,2007)等。
游河和劉小干(2007)對(duì)全國(guó)各地50所城鎮(zhèn)和農(nóng)村中小學(xué)校的學(xué)生進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果表明:絕大多數(shù)學(xué)生認(rèn)為教育不公平問(wèn)題很?chē)?yán)重或比較嚴(yán)重。綜合研究者的觀點(diǎn),我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的現(xiàn)狀描述一般選擇這些方面:1、城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件的差距。具體體現(xiàn)在三個(gè)方面:(1)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的差距。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入水平衡量一般用生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi),生均公用經(jīng)費(fèi),生均事業(yè)費(fèi)等。另外還有學(xué)者通過(guò)比較各個(gè)學(xué)段(小學(xué)中學(xué)大學(xué))國(guó)家的財(cái)政投資比例,我國(guó)義務(wù)教育中央財(cái)政投入比重,我國(guó)教育財(cái)政支出占財(cái)政總支出中的比重來(lái)進(jìn)行總量投入上的考量。農(nóng)村義務(wù)教育階段所獲得的各項(xiàng)政府性資金投人都大大低于城市,兩者之比在統(tǒng)計(jì)學(xué)上呈顯著性差異(鮑傳友,2005)。(2)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資水平的差距。主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)義務(wù)教育專(zhuān)任教師的學(xué)歷差距(鮑傳友,2005),這導(dǎo)致了城鄉(xiāng)教師專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)、綜合素質(zhì)上的差距(張家勇等,2003)。其次,農(nóng)村教師數(shù)量不足,學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理,教師隊(duì)伍老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重,部分村級(jí)小學(xué)英語(yǔ)、音樂(lè)、美術(shù)和計(jì)算機(jī)等學(xué)科教師嚴(yán)重緊缺(李振國(guó),2006;中國(guó)教育綠皮書(shū),2008)。(3)城鄉(xiāng)中小學(xué)校的物質(zhì)條件相差較大。農(nóng)村中小學(xué)的辦學(xué)條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市學(xué)校(陳回花,2004;徐劍波,2006);在辦學(xué)條件衡量指標(biāo)方面,使用最廣的是危房面積城鄉(xiāng)比重(解建立,2007),隨著現(xiàn)代化教學(xué)設(shè)備的使用和普及,很多實(shí)證研究還選取生均微機(jī)數(shù)量、生均電子書(shū)、生均圖書(shū)、生均語(yǔ)音室等指標(biāo)衡量。隨著素質(zhì)教育的要求,還選擇音體美教學(xué)器材達(dá)標(biāo)校比重來(lái)考察。2、城鄉(xiāng)學(xué)生義務(wù)教育階段入學(xué)機(jī)會(huì)的差距。與城市義務(wù)教育相比,低人學(xué)率、低升學(xué)率、高輟學(xué)率是農(nóng)村義務(wù)教育的顯著特點(diǎn)。而且由于經(jīng)濟(jì)困難等因素,農(nóng)村已入學(xué)兒童中途輟學(xué)的現(xiàn)象也較為普遍(鮑傳友,2005;李波,2005;張鴻,2007;李振國(guó),2006)。3、城鄉(xiāng)教育結(jié)果差距大。接受義務(wù)教育的畢業(yè)生在學(xué)識(shí)和能力方面的參差不齊除了與他們的先天素質(zhì)有關(guān)外,還跟他們所享有的教育資源密切關(guān)聯(lián)?！俺青l(xiāng)教育起點(diǎn)和過(guò)程的不公平必然導(dǎo)致或決定結(jié)果的不公平”(朱迎春、周志剛,2006)。在結(jié)果衡量指標(biāo)方面一般選擇升學(xué)率。
3.2 原因分析
關(guān)于導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育差距的原因分析,一方面在上述涉及有關(guān)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的著作和評(píng)論性期刊如《中國(guó)教育發(fā)展年度報(bào)告》、《中國(guó)教育綠皮書(shū)》、《中國(guó)教育政策評(píng)論》等中有所分析,另一方面在一些關(guān)于公共服務(wù)均等化問(wèn)題研究的著作和論文中也有闡述,如《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的基本公共服務(wù)均等化》(樊繼達(dá),2008);《中國(guó)政府公共服務(wù):體制變遷與地區(qū)綜合評(píng)估》(陳昌盛,蔡躍洲,2007);博士論文《中國(guó)特色的城鄉(xiāng)公共物品供給均衡化問(wèn)題研究》(解建立,2007)等。針對(duì)性的討論主要還是在各種期刊論文中,歸納起來(lái)主要有如下內(nèi)容:(1)、制度因素。這些制度和政策歸結(jié)起來(lái)主要包括:城鄉(xiāng)分離的戶(hù)籍制度、農(nóng)村士地制度、農(nóng)村稅收制度、農(nóng)民會(huì)保障制度、重點(diǎn)學(xué)校政策、城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段的教師政策、分級(jí)辦學(xué)體制下的教育投資政策(鮑傳友,2005;李振國(guó),2006)、精英或城市取向的教育政策(馬佳宏、彭慧,2006)等。轉(zhuǎn)型期中國(guó)重大教育政策案例研究課題組認(rèn)為“城市取向的教育政策是造成城鄉(xiāng)教育差距的直接的內(nèi)部原因。中國(guó)多年以來(lái)所制定的諸多教育政策并沒(méi)有發(fā)揮消除城鄉(xiāng)教育差距的功能。相反,由于這些政策的的精英或者城市取向,教育資源的分配表現(xiàn)出了相當(dāng)大的不均衡,拉大了城鄉(xiāng)教育發(fā)展的差距?！薄?/p>
(2)經(jīng)濟(jì)因素。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,由于教育對(duì)經(jīng)濟(jì)的依附關(guān)系,二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必然衍生出二元教育結(jié)構(gòu)(陳回花,2004;朱迎春、周志剛,2006),認(rèn)為造成這種差距的根本一原因在于“城鄉(xiāng)義務(wù)教育的支撐系統(tǒng)不同,支撐城市教育一的是現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)、信息化社會(huì)和商業(yè)文明,而支撐農(nóng)村教育的是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)、鄉(xiāng)土社會(huì)和農(nóng)業(yè)文明”(任仕君,2005)。在經(jīng)濟(jì)因素方面一個(gè)普遍的觀點(diǎn)是城鄉(xiāng)二元的義務(wù)教育投資體制不合理是造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的制度根源(曲恒昌,2003)。杜育紅認(rèn)為“財(cái)政分權(quán)化改革以后,多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)政體制使得能夠利用多渠道的往往是發(fā)達(dá)地區(qū)、城市以及重點(diǎn)學(xué)校,這就使地區(qū)間、城鄉(xiāng)間以及學(xué)校間的差距越拉越大,加劇了教育發(fā)展的不均衡?！?/p>
(3)管理因素。學(xué)者多從我國(guó)“地方負(fù)責(zé),分級(jí)管理”和“以縣為主”等一系列的制度規(guī)定來(lái)分析它們對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的不利。我國(guó)現(xiàn)行義務(wù)教育管理體制尚存不少弊端,教育管理體制缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制(陳回花,2004;馬佳宏、彭慧,2006)。農(nóng)村教育始終未解決誰(shuí)負(fù)責(zé)、應(yīng)該負(fù)什么“責(zé)”的問(wèn)題。在“國(guó)家管理教育”的宏觀層面,政府對(duì)城鄉(xiāng)教育差距反應(yīng)遲鈍,對(duì)于農(nóng)村教育中應(yīng)由政府提供的“公共財(cái)物”責(zé)任不到位。
(4)法律因素。從法治視角看,我國(guó)教育法律法規(guī)沒(méi)有落實(shí)到位,缺乏強(qiáng)制性,處于弱勢(shì)的地方農(nóng)村教育未能享有法律上的真正公平(寧本濤,2006)。
(5)教育因素。教育必須與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和人的身心發(fā)展規(guī)律相適應(yīng),但“我國(guó)農(nóng)村教育缺乏真正教育學(xué)的關(guān)注而難以按教育規(guī)律辦學(xué)”(寧本濤,2006)。農(nóng)村學(xué)校的校舍建設(shè)、配套設(shè)備等方面得到高度關(guān)注,而農(nóng)村學(xué)校教育的內(nèi)涵發(fā)展卻未受到足夠的重視。不少農(nóng)村學(xué)校盲目追求不合適自身發(fā)展的城市教育發(fā)展模式(何奕飛,2006)。
4 問(wèn)題與分析
(1)實(shí)證分析還需完善和科學(xué)。在義務(wù)教育發(fā)展水平的衡量指標(biāo)選擇方面,已有的文獻(xiàn)基本上一致,并且大部分文獻(xiàn)認(rèn)為目前城鄉(xiāng)義務(wù)教育入學(xué)機(jī)會(huì)的均等基本已經(jīng)實(shí)現(xiàn),發(fā)展的差異主要在質(zhì)量方面,也就是過(guò)程的不平等。雖然指標(biāo)選取學(xué)界已形成一致意見(jiàn),然而在數(shù)據(jù)處理方面,相對(duì)與地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展差距的研究已經(jīng)運(yùn)用極差、方差等比較科學(xué)的統(tǒng)計(jì)方式,目前已有的城鄉(xiāng)義務(wù)教育實(shí)證文獻(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的處理大多停留在簡(jiǎn)單的描述性上,缺乏比較和評(píng)價(jià)(這與我國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)資料在這方面的不完善有關(guān)),同時(shí)引用間接資料,數(shù)據(jù)陳舊、單調(diào)的現(xiàn)象也較多。因此在后續(xù)研究中還需要學(xué)者們一方面盡量從國(guó)家公布的權(quán)威統(tǒng)計(jì)資料上獲取第一手?jǐn)?shù)據(jù),數(shù)據(jù)來(lái)源務(wù)必系統(tǒng)一致和最新(我國(guó)不同的統(tǒng)計(jì)資料選取口徑不一,若來(lái)源不系統(tǒng)一致將使關(guān)鍵數(shù)據(jù)出現(xiàn)較大出入),另一方面須對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行可以量化和比較的處理,如使用“差異系數(shù)”來(lái)衡量城鄉(xiāng)差異等。
(2)原因分析尚待深入與創(chuàng)新。研究者對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育非均衡發(fā)展問(wèn)題和原因的分析比較透徹和全面,并對(duì)問(wèn)題的解決提出了很多具有可行性的辦法。大家對(duì)同一個(gè)問(wèn)題的許多不同方面都達(dá)成了比較一致的看法,彼此間沒(méi)有相互矛盾的地方。尤其是制度或投資體制不合理論,這個(gè)觀點(diǎn)從制度層面分析了造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的原因,指出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)義務(wù)教育產(chǎn)生較大差距的制度原因,這對(duì)于探索城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距產(chǎn)生的原因具有重要的借鑒意義。但是,它不能很好地回答如下問(wèn)題:是什么力量在影響著制度安排和決策本身?為什么明顯有失公正的制度會(huì)一直使用而得不到改善,為什么更加劇城鄉(xiāng)不均衡的義務(wù)教育政策會(huì)一直以合理的面貌從上到下貫徹?為什么相關(guān)法律己經(jīng)對(duì)于教育投入做了明確規(guī)定(集中體現(xiàn)為“三個(gè)增長(zhǎng)”的規(guī)定),但是卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到,而在其他行業(yè)的投資卻出現(xiàn)過(guò)熱的現(xiàn)象?……這些都是制度或投資體制不合理不能或者沒(méi)有很好地回答的問(wèn)題。另外,已有研究大多從教育內(nèi)部來(lái)探討城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的問(wèn)題,如“分級(jí)辦學(xué),以縣為主”體制對(duì)于貧困縣農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的障礙,國(guó)家不合理的財(cái)政撥款制度和不完善的轉(zhuǎn)移支付制度,分稅制帶來(lái)的投入不足等。實(shí)際上,義務(wù)教育的差距己經(jīng)不僅僅是一個(gè)單純的教育問(wèn)題,而是一個(gè)兼有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治問(wèn)題的復(fù)雜性問(wèn)題。還有學(xué)者從義務(wù)教育各項(xiàng)政策方面城鄉(xiāng)的不公平待遇逐一分析。雖然這能讓我們清晰地看到國(guó)家在城鄉(xiāng)義務(wù)教育實(shí)踐中的公共政策方面的不合理,但這些具體的政策是如何產(chǎn)生的,為什么會(huì)選擇這一個(gè)政策而不是另外的政策,對(duì)此卻缺乏解釋。因此,對(duì)于造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的原因還有待于進(jìn)一步深入探討,尤其造成制度與政策選擇的背后機(jī)理的系統(tǒng)研究。
參考文獻(xiàn)
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導(dǎo)致東西部差距拉大的原因無(wú)疑是多種多樣的，但不可否認(rèn)的是，就現(xiàn)行稅制和稅收優(yōu)惠政策而言，存在諸多誘使東西部發(fā)展差距拉大的因素。
構(gòu)建公正和諧的稅收優(yōu)惠理論、加大國(guó)家對(duì)西部的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、建立有效的資源稅權(quán)責(zé)體系、強(qiáng)化生態(tài)稅費(fèi)功能等等，是推動(dòng)西部大開(kāi)發(fā)獲得真正實(shí)效的必由之路。
隨著國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的確定，國(guó)家出臺(tái)了一系列傾斜性的優(yōu)惠政策，支持西部人實(shí)現(xiàn)富裕的夢(mèng)想。在這些系列化的傾斜性?xún)?yōu)惠政策中，促進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的稅收優(yōu)惠政策最引人注目。
然而，以“減稅”為主要特征的稅收優(yōu)惠政策，并沒(méi)有給西部發(fā)展帶來(lái)預(yù)想中的實(shí)惠，反而減少了西部地區(qū)的相對(duì)財(cái)政收入，加劇了西部地區(qū)的財(cái)稅收入矛盾，使西部地區(qū)原本就窘迫的財(cái)政狀況更加尷尬和困難。而且從長(zhǎng)期看，這些優(yōu)惠政策極有可能進(jìn)一步加劇東西部的發(fā)展差距，繼續(xù)降低西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，背離西部大開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略意圖。
現(xiàn)行稅制條件下的西部困局
西部地區(qū)最大的優(yōu)勢(shì)是自然資源，西部要發(fā)展要富裕，最直接的途徑就是將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。
按照現(xiàn)行的西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠政策，對(duì)開(kāi)發(fā)不可再生資源的企業(yè)同樣可以享受稅收優(yōu)惠期。這意味著這些企業(yè)可以在優(yōu)惠期內(nèi)加大開(kāi)采力度和速度，從品位高、易開(kāi)采的礦點(diǎn)下手，在最短的時(shí)間內(nèi)獲得豐厚的利潤(rùn)，同時(shí)又不繳所得稅。而一旦優(yōu)惠期滿(mǎn)，他們又可以換一個(gè)地方開(kāi)采。其結(jié)果是，地方稅收沒(méi)有收上來(lái)，資源卻已經(jīng)被濫開(kāi)采，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。按國(guó)家《煤炭工業(yè)技術(shù)規(guī)范》的要求，礦井采區(qū)的回采率最低不應(yīng)小于75%，而陜西榆林地區(qū)的神東公司只有29.7%，地方小煤礦只有25%。而且，由于目前能源緊張，煤炭?jī)r(jià)格不斷上漲，一些煤炭開(kāi)采企業(yè)為了賺錢(qián)，超設(shè)計(jì)開(kāi)采現(xiàn)象十分普遍。
然而，廣大西部地區(qū)在將豐富的資源貢獻(xiàn)出來(lái)的同時(shí)，并沒(méi)有從中獲得基本的回報(bào)。西部群眾沒(méi)有因?yàn)槟_下的資源過(guò)上富裕的生活，反而卻承擔(dān)著過(guò)度開(kāi)發(fā)留下的生態(tài)災(zāi)難與環(huán)境污染，持續(xù)面臨著東西部差距不斷拉大的尷尬局面。
除過(guò)資源優(yōu)勢(shì)，西部的另外一個(gè)優(yōu)勢(shì)就是“一五”、“二五”、“三五”建設(shè)時(shí)期國(guó)家在西部配置的項(xiàng)目資產(chǎn)。改革開(kāi)放前，西部省市國(guó)家重點(diǎn)投資的老企業(yè)，特別是三線(xiàn)企業(yè)每年承擔(dān)著國(guó)家科研任務(wù)，擔(dān)負(fù)大量軍品研制任務(wù)，為國(guó)家政治穩(wěn)定和國(guó)防建設(shè)做出過(guò)巨大的貢獻(xiàn)，但由于設(shè)備老化，包袱沉重，這些企業(yè)目前大多處于虧損狀況，沒(méi)有享受到西部大開(kāi)發(fā)的稅收優(yōu)惠政策。
由于稅收優(yōu)惠政策對(duì)西部扶持的針對(duì)性不強(qiáng)，大多采用的是直接優(yōu)惠的方式，不利于西部地區(qū)企業(yè)的發(fā)展。直接優(yōu)惠主要針對(duì)的是企業(yè)的利潤(rùn)進(jìn)行，如降低稅率、定期減免等，最適應(yīng)于那些盈利快、見(jiàn)效快的企業(yè)，而對(duì)西部那些投資規(guī)模大、經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的基礎(chǔ)設(shè)施、交通能源建設(shè)、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目的投資鼓勵(lì)則作用不大。同時(shí)，對(duì)吸引東部民營(yíng)企業(yè)投資西部創(chuàng)業(yè)也缺乏明顯的激勵(lì)性政策，這同樣會(huì)削弱西部大開(kāi)發(fā)的招商引資力度，制約西部現(xiàn)有企業(yè)資本的存量激活。
眾所周知，在現(xiàn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策體系中，計(jì)劃價(jià)格和價(jià)格政策還在發(fā)揮著重要作用。以石油、煤炭等資源類(lèi)初級(jí)產(chǎn)品為例，目前還是由“中石油”、“中石化”等國(guó)有特大型企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)；從價(jià)格政策看，石油、煤炭等資源類(lèi)初級(jí)產(chǎn)品的價(jià)格還是由國(guó)家統(tǒng)一定價(jià)，并沒(méi)有與國(guó)際接軌，二者之間的價(jià)格差非常大。目前的稅收政策，只對(duì)石油、煤炭等資源類(lèi)初級(jí)產(chǎn)品征收很低的資源稅，不但沒(méi)有與國(guó)際通行的資源稅稅率接軌，而且在近十幾年間資源稅的相對(duì)稅率大幅度下降了大約五到六倍。有資料表明，上個(gè)世紀(jì)80年代我國(guó)資源稅的相對(duì)稅率為3%左右， 2004年，則下降為0.6%左右，自然也就大幅度地減少了西部地區(qū)的財(cái)政收入。
據(jù)有關(guān)專(zhuān)家測(cè)算，如果資源輸出價(jià)格低廉，必然造成國(guó)民收入分配向東部轉(zhuǎn)移，如果資源輸出價(jià)格與國(guó)際接軌，則會(huì)阻止國(guó)民收入分配向東部轉(zhuǎn)移。
從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的計(jì)劃政策角度分析，由于“中石油”、“中石化”等國(guó)有特大型企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，西部企業(yè)很難參與進(jìn)去。人們很容易忽略的是，石油等資源類(lèi)初級(jí)產(chǎn)品的價(jià)格雖然沒(méi)有與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格完全接軌，但相應(yīng)的漲價(jià)也增加至少1000億元以上的石油收入，這些收入都?xì)w“中石油”、“中石化”等中央企業(yè)所有，而西部政府只能通過(guò)資源稅參與分配，獲得低值的收入。
稅收優(yōu)惠理論滯后與政策針對(duì)性欠缺
導(dǎo)致東西部差距拉大的原因無(wú)疑是多種多樣的，但不可否認(rèn)的是，就現(xiàn)行稅制和稅收優(yōu)惠政策而言，存在諸多誘使東西部發(fā)展差距拉大的因素。
借西部大開(kāi)發(fā)東風(fēng)出臺(tái)的一系列稅收優(yōu)惠政策，其理論準(zhǔn)備明顯不足，主要依據(jù)的是傳統(tǒng)的減稅增稅理論。豈不知減稅增稅理論的使用是有一定的前提和條件的。前提條件不同，效果自然南轅北轍。具體說(shuō)，稅收優(yōu)惠政策之所以當(dāng)年在東部產(chǎn)生正效應(yīng)，其根本原因在于，當(dāng)年?yáng)|部有自然條件優(yōu)越的港口、公路、鐵路等交通、通訊基礎(chǔ)設(shè)施，與國(guó)際國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)的距離近，產(chǎn)品運(yùn)輸成本低，高素質(zhì)勞動(dòng)力和人才多，有長(zhǎng)期經(jīng)商辦企業(yè)的傳統(tǒng)，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)往頻繁等優(yōu)勢(shì)。所以，一旦開(kāi)放后，在優(yōu)惠政策的促進(jìn)下，很快迅速形成了資金流、信息流、技術(shù)流、人才流的政策“洼地”。但在東部已經(jīng)高速發(fā)展和積累的今天，且不說(shuō)廣大西部不具備當(dāng)年?yáng)|部的諸多優(yōu)勢(shì)，就是有，也會(huì)因?yàn)闀r(shí)空的變化，難于產(chǎn)生當(dāng)年的政策效應(yīng)。在當(dāng)年的歷史背景下，東部可以說(shuō)“給點(diǎn)陽(yáng)光就燦爛”，但發(fā)展到今天，對(duì)西部而言，就是陽(yáng)光普照，也難言燦爛，獲得當(dāng)年的政策效應(yīng)。
其實(shí)，國(guó)家先后出臺(tái)的一系列促進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的稅收優(yōu)惠政策，只是把東部現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策“克隆”給了西部，因此，最多只是拉平了東西部地區(qū)之間原有的政策差距。但由于西部目前的基礎(chǔ)設(shè)施、政府效率、市場(chǎng)化程度等與東部的明顯差距，西部現(xiàn)有資本凝聚力仍然很小，西部大開(kāi)發(fā)吸引資本的政策效應(yīng)并不明顯。
實(shí)現(xiàn)“第二個(gè)大局”戰(zhàn)略，必須有清晰的思路。然而，由于理論準(zhǔn)備的不足，表現(xiàn)在出臺(tái)的具體稅收優(yōu)惠等政策上，顯得思路模糊，針對(duì)性欠缺，自然不可能解決西部大開(kāi)發(fā)中的深層次問(wèn)題。比如，現(xiàn)行稅制忽視了東西部納稅人的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)能力，在稅收政策上采取了無(wú)差別的“一刀切”的原則，無(wú)論是東部還是西部的“稅負(fù)”都統(tǒng)一，致使東部省份的名義稅負(fù)高，實(shí)際稅負(fù)低于全國(guó)平均水平。
而且，由于稅收政策優(yōu)惠主要局限于企業(yè)所得稅方面，稅收政策優(yōu)惠范圍狹窄，力度小，實(shí)際的政策效果就不明顯，致使所得稅的優(yōu)惠對(duì)大多數(shù)西部企業(yè)來(lái)講只是空歡喜。
稅收優(yōu)惠政策思路模糊和政策單一的具體表現(xiàn)是配套優(yōu)惠政策滯后，既增加了政策具體執(zhí)行的難度，也使政策效應(yīng)正負(fù)抵消。比較集中的表現(xiàn)是對(duì)西部地區(qū)因?yàn)闇p免稅形成的財(cái)政收入減少，沒(méi)有根據(jù)西部的實(shí)際給予及時(shí)的抵補(bǔ)，客觀上影響了稅收優(yōu)惠政策積極效應(yīng)的發(fā)揮；扶持重點(diǎn)不突出，區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)沒(méi)有充分關(guān)照，也導(dǎo)致西部地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)沒(méi)有充分發(fā)揮作用，相反，由于現(xiàn)行稅制和稅收優(yōu)惠政策的缺陷，加劇了西部地區(qū)發(fā)展的矛盾，成為阻礙西部發(fā)展的障礙。
期待與夢(mèng)想
廣大的西部，幾億生靈賴(lài)于生存的西部，每時(shí)每刻都在盼望著期待著編制著屬于自己的夢(mèng)想……
夢(mèng)想一：有公正和諧的理論指導(dǎo)
公正是社會(huì)治理的根本原則，是和諧社會(huì)構(gòu)建的前提。一切促進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)、落實(shí)“第二個(gè)大局”的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，都必須堅(jiān)持公正的原則，這是西部的基本夢(mèng)想，也是最迫切的夢(mèng)想。
做公正的夢(mèng)，就是希望一切支持促進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的優(yōu)惠政策，第一要在基本權(quán)利分配層面，保證東西部有同樣的生存權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等配套政策，保障西部起碼的基本的生存權(quán)、利益表達(dá)權(quán)等基本權(quán)利；第二，按照比例分配的原則，奉行按現(xiàn)實(shí)貢獻(xiàn)大小來(lái)分配財(cái)富的原則；第三，奉行補(bǔ)償原則，要求過(guò)多地利用了社會(huì)共同資源發(fā)展的地區(qū)再?gòu)乃麄兊氖杖胫心贸鲆徊糠质杖?，補(bǔ)償弱勢(shì)群體。
就稅收政策而言，就是要將現(xiàn)行的共同優(yōu)惠政策從全面優(yōu)惠改為特定優(yōu)惠原則；就是要提高增值稅起征點(diǎn)，降低西部地區(qū)增值稅一般納稅人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。而且，應(yīng)當(dāng)加大資源產(chǎn)品價(jià)格市場(chǎng)化的步伐，提高資源稅稅率等等。
夢(mèng)想二：加大對(duì)西部的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度
西部最羞于啟口的是財(cái)政，但又不能不張口，這也是捉襟見(jiàn)肘的財(cái)政狀況的被迫。西部財(cái)政的承受能力普遍脆弱，各地財(cái)力不足，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。因此，最需要通過(guò)中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)支持西部，保障西部政府的正常運(yùn)行，更需要中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)抵補(bǔ)稅收減免導(dǎo)致的財(cái)政缺口。
所以，西部夢(mèng)想著國(guó)家能夠建立以財(cái)政支援為主、稅收優(yōu)惠為輔的促進(jìn)西部開(kāi)發(fā)的稅收政策激勵(lì)體系，持續(xù)加大對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政投入力度，把重點(diǎn)放在西部的能源、交通、通訊等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，以及西部的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等方面。
同時(shí)，西部還夢(mèng)想著，國(guó)家能對(duì)稅收優(yōu)惠政策實(shí)行科學(xué)化、規(guī)范化管理，實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠管理制度的創(chuàng)新。對(duì)此，專(zhuān)家邱濱建議，國(guó)家在削減以至取消對(duì)東部地區(qū)稅收優(yōu)惠的情況下，必須加大對(duì)西部地區(qū)政策傾斜力度，以形成有利于西部地區(qū)的“政策落差”，并實(shí)行多稅種相結(jié)合的西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠方式，在中央加大對(duì)西部地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，還應(yīng)考慮在流轉(zhuǎn)稅上制定切實(shí)有效的稅收優(yōu)惠政策，只有這樣，才能不斷吸引外地（外國(guó)）資本、技術(shù)的流入。
夢(mèng)想三：建立有效的資源稅權(quán)責(zé)體系
西部最大的優(yōu)勢(shì)是資源，變資源優(yōu)勢(shì)為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，是廣大西部的最大夢(mèng)想，也是最現(xiàn)實(shí)最可能實(shí)現(xiàn)的夢(mèng)想。因此，他們首先渴望國(guó)家要擴(kuò)大資源稅的征收范圍，把礦產(chǎn)、水、森林、土地、草地、地?zé)岬荣Y源列入資源稅的征收范圍。當(dāng)前，西部最迫切的愿望是開(kāi)征水資源稅，保護(hù)西部的水資源；將現(xiàn)行的資源性稅種如土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等并入資源稅，并將各類(lèi)資源性收費(fèi)如礦產(chǎn)資源管理費(fèi)、林業(yè)補(bǔ)償費(fèi)、育林基金、電力基金、水資源費(fèi)、漁業(yè)資源費(fèi)等也并入資源稅。第二是渴望國(guó)家改革資源稅的計(jì)稅依據(jù)，擴(kuò)大資源稅的征收范圍，大幅度調(diào)高資源稅的單位稅額，變現(xiàn)在的資源稅以銷(xiāo)售、自用數(shù)量為計(jì)稅依據(jù)為以開(kāi)采數(shù)量為計(jì)稅依據(jù)，從根本上抑制亂采濫挖、挑肥揀瘦的資源開(kāi)發(fā)行為，防止對(duì)資源的掠奪性開(kāi)采。而且，應(yīng)當(dāng)對(duì)不可再生性、非替代性、稀缺性資源課以重稅，實(shí)行“從價(jià)定率”征收的辦法，達(dá)到對(duì)資源保護(hù)性開(kāi)發(fā)的目的。第三是渴望大幅度調(diào)整資源稅稅率，對(duì)導(dǎo)致污染嚴(yán)重的消費(fèi)品和消費(fèi)行為課征重稅，大幅度增加其有害行為的成本。第四是渴望國(guó)家限制資源類(lèi)產(chǎn)品的出口，取消或降低國(guó)內(nèi)資源（原材料、初級(jí)產(chǎn)品、半成品）的出口退稅率；取消對(duì)煤炭、原油、柴油實(shí)行出口退稅的政策；取消對(duì)煤炭生產(chǎn)企業(yè)的免、抵、退稅政策。
其次，西部還夢(mèng)想著，加快技術(shù)創(chuàng)新及高新技術(shù)在資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化中的運(yùn)用，實(shí)施資源開(kāi)發(fā)、利用的集約化發(fā)展，由過(guò)去單一的資源型原材料及初級(jí)產(chǎn)品生產(chǎn)向自然資源的深加工和資源的綜合利用轉(zhuǎn)變。要對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)企業(yè)給予特殊的稅收優(yōu)惠待遇。可借鑒國(guó)外的做法，對(duì)從事地下采油和天然氣以及礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的公司，在計(jì)算其應(yīng)稅所得時(shí)，可以為礦藏的消耗提取一筆“消耗”津貼，即采取一種叫做“資源折耗寬讓”的優(yōu)惠辦法。國(guó)外的實(shí)踐證明，這種“資源折耗寬讓”比以折舊方法來(lái)處理資源折耗的待遇更為優(yōu)厚。而且，要在“折耗寬讓”之外，對(duì)石油和天然氣勘探、開(kāi)發(fā)過(guò)程中所發(fā)生的勘探費(fèi)用，作為費(fèi)用開(kāi)支一次性扣除，不必作為資本投資以折舊方式分次扣除，從而進(jìn)一步減輕自然資源開(kāi)發(fā)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。
再次，西部也夢(mèng)想國(guó)家對(duì)資源性產(chǎn)品實(shí)行最低保護(hù)價(jià)政策，從根本上改變歷史上遺留下來(lái)的資源性產(chǎn)品價(jià)格過(guò)低的局面，從指導(dǎo)思想上，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、礦產(chǎn)品等資源性產(chǎn)品的價(jià)格管理與加工產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品的價(jià)格一視同仁。并應(yīng)當(dāng)制定出臺(tái)資源性產(chǎn)品最低保護(hù)政策，保護(hù)所在地區(qū)的利益。對(duì)于西部的礦產(chǎn)、油氣等資源稅，國(guó)家應(yīng)實(shí)行全部返還政策，交地方財(cái)政，監(jiān)督地方政府用于資源保護(hù)、環(huán)境污染的治理等。
最后，西部還夢(mèng)想著，國(guó)家能盡快建立適合西部經(jīng)濟(jì)狀況與環(huán)境的稅收體制，開(kāi)征以資源稅、生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅（基金）為主體的地方財(cái)政稅收稅種，降低增值稅等流轉(zhuǎn)稅收，加大所得稅優(yōu)惠政策力度，對(duì)西部地區(qū)新辦的符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求的工業(yè)企業(yè)施行一定的優(yōu)惠政策，加大中央財(cái)政返還和轉(zhuǎn)移支付的財(cái)稅體制與政策，保障西部財(cái)政，調(diào)節(jié)資源開(kāi)發(fā)企業(yè)收益，保護(hù)西部脆弱的生態(tài)環(huán)境，降低企業(yè)尤其是中小企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)與東部地區(qū)及本區(qū)域內(nèi)大企業(yè)在稅負(fù)上的公平競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)東西部地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
夢(mèng)想四：強(qiáng)化生態(tài)稅費(fèi)功能
西部豐富的自然資源如果缺乏基本的保護(hù)措施，可能更多帶來(lái)的是西部的生態(tài)災(zāi)難。因此，為了遏制西部生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化和環(huán)境污染的趨勢(shì)，西部的夢(mèng)想是，國(guó)家能盡快開(kāi)征西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)補(bǔ)償稅，征收范圍限定在資源開(kāi)發(fā)企業(yè)或者污染企業(yè)，將收入的60%給予西部地區(qū)，40%歸中央統(tǒng)一調(diào)配。西部希望對(duì)現(xiàn)有的環(huán)境污染費(fèi)、礦產(chǎn)資源使用費(fèi)等地方性收費(fèi)以環(huán)境保護(hù)稅的形式固定下來(lái)，同時(shí)擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)稅的征稅范圍，并根據(jù)專(zhuān)款專(zhuān)用的原則，將環(huán)境保護(hù)稅收入作為西部地方政府綜合治理的專(zhuān)項(xiàng)基金。
西部也夢(mèng)想著，國(guó)家能對(duì)有利于西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)或治理恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目給予稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)發(fā)展生態(tài)環(huán)境整治、污染治理、資源綜合利用、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目；對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目不僅不給予稅收上的支持，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政手段和法律手段予以制止。同時(shí)剔除現(xiàn)行稅制規(guī)定中不利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的政策規(guī)定。
夢(mèng)想五：注重區(qū)域產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)
在第一輪促進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠政策實(shí)施以后，新一輪稅收優(yōu)惠如何制定，這是西部編織新夢(mèng)想的重要方面。
西部夢(mèng)想著，新一輪稅收優(yōu)惠政策，國(guó)家能對(duì)在西部地區(qū)投資的企業(yè)，借鑒國(guó)外做法，實(shí)行投資稅收抵免政策，對(duì)企業(yè)在8年或更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的固定資本新投資，按其價(jià)值的7%在應(yīng)納稅款中扣除，而對(duì)服役期限在4到6年的企業(yè)按其價(jià)值的7%的三分之一在應(yīng)納稅款中扣除。
西部夢(mèng)想著，盡快在西部實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型，減輕西部企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，同時(shí)將建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等納入增值稅征收范圍，提高運(yùn)輸費(fèi)用、購(gòu)進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品抵扣率等。西部夢(mèng)想著，國(guó)家能對(duì)西部地區(qū)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、資源開(kāi)發(fā)等產(chǎn)業(yè)給予較大的直接優(yōu)惠與間接優(yōu)惠。
西部夢(mèng)想著，國(guó)家能出臺(tái)促進(jìn)西部大中型企業(yè)轉(zhuǎn)制、轉(zhuǎn)軌的稅收優(yōu)惠政策，擴(kuò)大西部開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠政策覆蓋范圍，將企業(yè)所得稅稅率調(diào)低到15%，同時(shí)規(guī)范、合并各項(xiàng)所得稅優(yōu)惠，對(duì)技術(shù)改造、更新等國(guó)有企業(yè)，提高固定資產(chǎn)折舊率，縮短固定資產(chǎn)折舊年限，加快設(shè)備更新和技術(shù)改造；對(duì)小型企業(yè)的轉(zhuǎn)軌、轉(zhuǎn)制為民營(yíng)的企業(yè)，調(diào)整增值稅一般納稅人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大一般納稅人的范圍和規(guī)模，降低稅率。放寬并規(guī)范稅前列支標(biāo)準(zhǔn)，取消“計(jì)稅工資”規(guī)定，按實(shí)際支付的工資金額稅前列支；取消對(duì)公益性、救濟(jì)性捐贈(zèng)的限額，準(zhǔn)予稅前列支；取消國(guó)家銀行貸款利率標(biāo)準(zhǔn)列支利息的限制，對(duì)不違反現(xiàn)行法規(guī)的融資利息支出，準(zhǔn)予稅前列支；對(duì)轉(zhuǎn)軌信用擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)收入實(shí)行營(yíng)業(yè)稅免稅優(yōu)惠；建立發(fā)展基金，對(duì)提供基金的企業(yè)實(shí)施免稅優(yōu)惠。
西部夢(mèng)想著，國(guó)家能改變軍工企業(yè)定價(jià)模式，采取軍工民品市場(chǎng)定價(jià)；對(duì)軍工民品企業(yè)，比照國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)軌稅收優(yōu)惠政策給予優(yōu)惠；對(duì)軍地結(jié)合，應(yīng)用軍民兩用技術(shù)，可建立軍地合作“虛擬園區(qū)”，比照高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠。
西部夢(mèng)想著，國(guó)家能出臺(tái)更多的促進(jìn)西部地區(qū)科研成果轉(zhuǎn)化的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)技術(shù)開(kāi)發(fā)費(fèi)用增長(zhǎng)幅度在10%以上的企業(yè)，可再按實(shí)際發(fā)生額的全額抵扣所得稅；對(duì)技術(shù)成果應(yīng)用方所購(gòu)買(mǎi)新技術(shù)、新工藝、新產(chǎn)品所支出的資金，如果比上年改造資金增10%以上的，還可享受加計(jì)抵扣50%的優(yōu)惠；對(duì)高?？蒲性核?、個(gè)人轉(zhuǎn)讓科研成果，不論其是否超過(guò)30萬(wàn)元，免征個(gè)人所得稅。
夢(mèng)想六：加強(qiáng)配套改革
西部夢(mèng)想著，國(guó)家支持西部大開(kāi)發(fā)的綜合配套政策的盡快出臺(tái)，通過(guò)配套性的機(jī)制建設(shè)，營(yíng)造有利于西部大開(kāi)發(fā)的系統(tǒng)性政策環(huán)境，提高西部企業(yè)的科技含量；國(guó)家要加強(qiáng)財(cái)政支出政策與稅收政策、金融政策的密切配合與協(xié)調(diào)運(yùn)作，互相補(bǔ)充，形成配套的政策優(yōu)勢(shì)；要改革中央與地方分稅制財(cái)政體制，增加地方發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的財(cái)力；要設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金，授權(quán)省一級(jí)政府對(duì)資源性企業(yè)和污染型企業(yè)征收能源專(zhuān)項(xiàng)基金；要實(shí)施稅款返還的政策，對(duì)節(jié)約型、環(huán)保型和資源綜合利用型企業(yè)，按一定比例返還稅款或者退稅，降低這類(lèi)企業(yè)的成本和風(fēng)險(xiǎn)，提高利潤(rùn)空間，鼓勵(lì)、刺激企業(yè)增加環(huán)保技術(shù)投入；要注重公共產(chǎn)品效能的提高，加大對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)“公共產(chǎn)品”的投入力度，直接投資建立功能齊全的工業(yè)園區(qū)，將用地、道路、交通、供電、供水等基礎(chǔ)公共設(shè)施提供給資源型、環(huán)保型和資源利用型的企業(yè)使用，充分發(fā)揮政府的公共服務(wù)職能。