發(fā)布時間：2023-04-08 11:36:33
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的自律管理論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
一、引言：問題及進路
審判管理是基于對審判規(guī)律的正確認識和把握，對審判行為與過程實施調(diào)控、評價、引導的一種重要的司法工作機制。 近年來，在深入推進審判管理改革的過程中，各級人民法院積極致力于審判效率評估體系的研究、探索與運用，加強管理機制的建設(shè)和平臺的搭建，審判管理工作機制不斷完善，審判管理逐漸成為人民法院內(nèi)部既有別于案件審判，又相對獨立于司法人事管理、司法政務(wù)管理的一項重要的司法管理活動，審判管理在人民法院管理體系中的核心地位也不斷得到強化。但是，在改革的過程中，過分強調(diào)院、庭（局）長的管理作用，而忽視對法官自主管理的研究，鮮有論述法官個人因素對審判質(zhì)效所產(chǎn)生的影響。在許多人看來，"法官的形象就是立法者所設(shè)計和建造的機械操作者，法官本身的作用也是機械性的。" 。為什么會產(chǎn)生上述認識呢？問題的關(guān)鍵在于，我們習慣于將法官非人化、機械化，忽略了法官作為一個活生生的人，其人的因素對裁判過程的影響。法官的個人經(jīng)歷和社會環(huán)境影響著法官在判決中的傾向，法官自己都沒有認識到的潛意識、預(yù)感和直覺有時甚至起著決定作用。
法官的個人因素對裁判過程的影響是顯而易見的，它們"日復一日，以不同的比例，所有這些成分被投入法院的鍋爐中，釀造成這種奇怪的化合物"。 而對法官個人產(chǎn)生影響的諸因素中，有法官的知識結(jié)構(gòu)、思維方式、價值取向以及非理性因素等，本文重點要研究的是非理性因素中的習慣問題。非理性因素是指"理性或理智之外的因素，主要包括情緒、情感、意志、動機、態(tài)度、興趣、性格等因素"。在每個人的思維活動中，都有不同種類和不同層次的非理性因素在發(fā)揮作用，它們是客觀現(xiàn)實的反映，并對人的思維活動產(chǎn)生十分重要的制約和影響。裁判過程并不是一個客觀的和非個人的過程，法官同樣不可能逃脫這種無意識的東西在判決形成中的影響，它是"深深掩藏在表象之下的力量"。而非理性因素中，習慣對審判管理工作影響尤為明顯。習慣是指長期形成的、一種重復性的、通常為無意識的日常行為規(guī)律，它往往通過某種行為的不斷重復而獲得。法官在工作中一旦養(yǎng)成良好的習慣，就會激發(fā)內(nèi)在潛力和創(chuàng)造精神，這種動力是內(nèi)在的、自發(fā)的、持久的、源源不斷的，它讓審判管理成為一種不自覺的行動，從而促使審判工作不斷朝著好的方向發(fā)展，形成良性循環(huán)。因此，如何養(yǎng)成良好的工作習慣來發(fā)揮法官個人因素的積極作用，抑制其消極影響，是我們加強審判管理工作的重要內(nèi)容之一。
二、背景資料：影響審判質(zhì)效的不良習慣及其特征描述、評價
法官個人因素積極作用的發(fā)揮是法律價值目標實現(xiàn)的必要途徑，也是法律不斷向前發(fā)展的強大動力。但是，一旦法官的個人因素過度膨脹，突破了相應(yīng)的限制就會走向相反面，對于法院來說后果無疑特別嚴重。不良習慣就是個人因素不斷膨脹的產(chǎn)物，是我們法官在審判實踐中"習"而成"慣"的種種不良個性特質(zhì)。為排查影響審判質(zhì)效的不良習慣，我們有針對性地設(shè)計了調(diào)查表格，調(diào)查對象不僅包括資歷較深的老法官、新任命的年輕法官，也包括從事法官輔工作的書記員。調(diào)查結(jié)束后，我們將回收的調(diào)查表根據(jù)審判條線、節(jié)點等要素分類匯總，邀請審判業(yè)務(wù)骨干座談，就審判工作中存在的不良習慣問題進一步進行梳理和討論。在此基礎(chǔ)上，再深入分析、歸納，共提煉出立案、審理、執(zhí)行、卷宗裝訂與歸檔四大環(huán)節(jié)15個節(jié)點92項不良習慣。隨后，分階段、按步驟運用6個月時間引導法官對照問題查找不足，在養(yǎng)成良好習慣的同時，抑制不良習慣的消極影響。在此期間，通過隨機抽查、法官論壇、專項評查分析等形式督促提醒，有效鞏固成果。
（一）不良習慣的特征描述
不良習慣是一種非理性的因素，對其特征的描述，必然與非理性概念、特征相結(jié)合。非理性作為人類精神結(jié)構(gòu)的一個組成部分，是一種關(guān)于人的特征及認識能力的精神構(gòu)成。這種精神構(gòu)成建立在感知、情緒、行動三個相互關(guān)聯(lián)的鏈條上。不良習慣的特征是：
1、非智力性。在法官所具備的各項素質(zhì)中，習慣與信心、意志、興趣、性格等一樣，屬于非智力因素。即不良習慣與法官的智力高低并無必然聯(lián)系，不論是智商高的人還是智商低的人，都可能會沾染上一些不良習慣，且不良習慣的多少與智力的高低亦不成比例。另外，不良習慣與法官的年齡大小無必然聯(lián)系，在審判實踐中，年長的法官與剛?cè)蚊哪贻p法官相比，基于不良習慣的日積月累，顯然前者多于后者。
2、非自覺性。不良習慣是一種不自覺的意識活動，它根源于人的本能欲求，具有心理內(nèi)化的特征，因此它往往是隱蔽的、潛在的、自發(fā)的。從法官個體看，每個法官由于其生理和心理素質(zhì)的差異，生活經(jīng)歷和環(huán)境的不同，從而形成了各自特有的行為方式和行為習慣，這種在司法過程中的習慣性話語和行為方式的表現(xiàn)不是有意而為的，而是一種無意識的。從法官群體看，法官個體之間行為方式和行為習慣的影響是相互的，習慣的形成與周圍的環(huán)境有著密不可分的聯(lián)系，環(huán)境的影響亦是在潛移默化中發(fā)揮作用。
3、頑固性和可變性。不良習慣作為人的心理因素，不可避免地要滲透于人的認識，并在人的認知定勢中積淀下來。認知定勢具有相對穩(wěn)定性，形成后難以改變或改變幅度很小，總是保持著一種慣性，促使人們按原有方式認知事物，因而形成一種循環(huán)式、封閉式的認知模式、思維模式和行動模式。當然，這種穩(wěn)固性也不是絕對的，只要經(jīng)過較長時間的強化訓練和影響，即使是已經(jīng)形成的較為牢固的不良習慣，也不是絕對不可能改變的。
（二）不良習慣的危害
習慣對于一個人的行為有著強烈的控制力，在審判管理中，那些影響審判質(zhì)效的不良習慣，無論多么細微與尋常，都會起到錯誤的誘導作用，給認識和思維造成障礙，從而影響法官的行為。而這些行為會在不同程度上對審判工作造成負面的影響，制約審判質(zhì)效指標的提升，甚至損害司法的公信力和法律的權(quán)威。
1、審判效率。司法的功能意義邏輯地、內(nèi)在地要求必須把公正作為其最高價值。但是在現(xiàn)代司法中，公正并不是司法唯一的追求，司法還必須關(guān)注其他價值，其中最重要的是效率。效率主要考慮的是司法的投入與司法的產(chǎn)出之間的關(guān)系。司法必須要以效率為目標、及時、有效地對社會資源進行公平分配，使之達到收益最大化。這是效率價值存在的獨立意義。司法實踐中，審判效率除受到案件的難易程度、案件數(shù)量的多少等客觀因素的影響外，還受到法官辦案節(jié)奏、工作速率、工作積極性等主觀因素的影響。法官一旦養(yǎng)成散
漫、拖拉、懶惰的不良習慣，必然會導致辦案的低效率，進而案件積壓、超審限現(xiàn)象突出，嚴重影響了法院的司法權(quán)威、司法公信和司法形象。正所謂"遲來的正義非正義"。
2、審判質(zhì)量。案件質(zhì)量是審判工作的生命線。評判案件質(zhì)量的優(yōu)劣，應(yīng)從實體質(zhì)量和程序質(zhì)量二個方面來考量。從實體公正看，其結(jié)構(gòu)要素包括兩個方面：準確認定事實和正確適用法律；從程序公正來看，其結(jié)構(gòu)要素包括：司法的中立性、程序的平等性、程序的參與性、程序的自治性和程序的公開性等。實體公正直接反映在裁判結(jié)果上，程序公正則反映在案件審理的不同環(huán)節(jié)上。長期以來，由于我國司法實踐對實體公正的推崇，以及過分強調(diào)程序的工具價值，導致了我們法官在裁判過程中，久而長之形成習慣，對程序公正缺乏足夠的重視，違反程序法和程序不規(guī)范的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了司法公正的實現(xiàn)。當然，在強調(diào)程序公正的同時，我們也不能把程序公正推到目的論或本位論的高度。離開了實體公正，司法活動是沒有任何意義的。只有堅持實體公正與程序公正并重，這才是現(xiàn)代司法所追求的方面。
3、審判效果。在劇烈變動的社會轉(zhuǎn)型時期，司法活動的復雜性，決定了司法審判不僅要強調(diào)審判活動的合法性，注重法律效果的實現(xiàn)，而且要關(guān)注審判工作對于社會生活的依存性，把握社會公眾對審判過程與結(jié)果的認同關(guān)系。因此，作為一項基本的司法政策，法律效果與社會效果的統(tǒng)一是衡量人民法院司法能力和司法水平的重要標志。嚴格適用法律，追求司法的法律效果，固然是法治的必然要求，但是如果一味機械地適用法律，不考慮社會需求、社會后果和社會評價，也是有悖于法治精神的。在案件裁判過程中，我們的法官習慣于以追求"結(jié)案"為目標，不愿意付諸心血去調(diào)解、去化解矛盾，一判了之，非但沒有真正解決矛盾反而進一步激化了矛盾，嚴重違背了司法解決糾紛、安定秩序、促進發(fā)展等方面的功能。
（三）成因剖析
美國心理學家威廉詹姆斯說過："播下一個行動，收獲一種習慣；播下一種習慣，收獲一種性格；播下一種性格，收獲一種命運。"好習慣的養(yǎng)成歸根結(jié)底是對自我的科學管理。而不良習慣的形成是內(nèi)外因共同作用的結(jié)果，人的態(tài)度、意志、品質(zhì)等自身主觀因素占據(jù)了主導地位，環(huán)境、制度等外部客觀因素則構(gòu)成了外部原因。外因通過內(nèi)因而發(fā)揮作用，雖然不是決定性的，但好的外部環(huán)境可以抑制不良習慣的滋生，反之卻成為加速不良習慣滋長的催化劑。
1、主觀因素。當今人的精神世界中非理性問題是理性和非理性之間矛盾運行產(chǎn)生的，是人的理性和非理性發(fā)展不平衡帶來的，是理性的消極作用缺乏理性的指導而造成的。更進一步說，精神世界中非理性問題主要根源于人自身錯誤地價值取舍。因此，影響審判質(zhì)效的不良習慣也源自于法官的價值觀問題?？蓺w納為：懶、散、慢、拖，精神狀態(tài)不佳，效率低下，敷衍了事，推諉扯皮；責任心不強，缺乏進取心，安于表面，缺少創(chuàng)新意識，處理事情方法比較簡單、表面；有令不行，有禁不止。
2、客觀因素。不良習慣是一種非理性因素，屬于人的精神領(lǐng)域，是人的精神屬性的重要表現(xiàn)形式，所以它同整個精神一樣是對客觀世界的反映，是在社會環(huán)境中、生產(chǎn)和生活實踐中形成的。因此，要研究不良習慣的客觀因素，必須要根植于法官們所生活的環(huán)境以及所處的角色。第一，法官是自然人。作為一種自然存在的生物，法官自然有著最基本的自然本性。第二，法官是社會人。法官總是生活在特定時空的社會共同體之中，特定的社會文化觀念、倫理價值積淀為法官的價值觀和個性心理支配其行為。社會轉(zhuǎn)型所引起的經(jīng)濟、政治、文化等方面的轉(zhuǎn)型對人（包括法官）的精神世界造成沉重的影響，這是當今重要的客觀因素。第三，法官是政治人。法官作為國家公共權(quán)力系統(tǒng)中的一員，政治信仰對其行為的影響也很深刻。第四，法官是裁判者。在這里，我們主要研究的是法院的內(nèi)部環(huán)境對法官所產(chǎn)生的影響。
（1）周圍環(huán)境的同質(zhì)化效應(yīng)。同質(zhì)化效應(yīng)是指人們的態(tài)度和行為逐漸接近參照群體或參照人員的態(tài)度和行為的過程，是個體在潛移默化中對外部環(huán)境的一種不自覺的調(diào)適。尤其在職場中，在同一個單位或部門的時間久了，人與人之間會呈現(xiàn)出一種趨同性，如果周圍的人普遍存在一些共同的不良習慣，那么即便原來沒有這種不良習慣的人也很可能在耳濡目染中漸漸地被同化，人的從眾心理也會引導其跟隨大多數(shù)人的腳步，而不愿意讓自己顯得與眾不同。法院這樣一個相對穩(wěn)定、寬松的職業(yè)環(huán)境，客觀上容易消磨人的競爭意識和危機意識，產(chǎn)生安于現(xiàn)狀、不思進取的心理狀態(tài)，工作中缺乏創(chuàng)造性和主動性。
（2）管理制度不合理。制度是一種固化的社會關(guān)系。制度所具有的功能形成一種既定的力量影響著人的和諧發(fā)展。但審判管理制度本身不合理或存在缺陷和漏洞，得不到法官思想上的認同和共鳴，產(chǎn)生抵觸情緒，在工作中不自覺地破壞規(guī)則，或不按規(guī)則行事。另一方面，管理者缺乏先進的管理理念、成熟的管理模式、有力的管理措施，導致管理松散、監(jiān)督薄弱，不能及時有效地發(fā)現(xiàn)、分析、糾正審判工作中的問題與弊端，未能引起法官思想上的重視和行動上的配合，違規(guī)行為屢禁不止。
（3）管理手段缺失。對于審判工作，傳統(tǒng)的評價方式主要有定性和定量兩種方法，在審判管理中廣泛運用的主要是定性評估的方法，并適當運用定量評估作為補充。這種考核有其合理性，但也存在著一些弊端。對于司法這處復雜的系統(tǒng)而言，采取思辯的、定性的傳統(tǒng)評估方法，并不能全面揭示司法運用內(nèi)在的客觀規(guī)律，也不能正確、全面地把握審判活動運用過程和運作結(jié)果。加之，公務(wù)員工資改革后，獎懲激勵機制功能的弱化，做多做少、做好做差都一個樣或者差別很小，法官的工作熱情和積極性受到挫傷，工作缺乏動力，久而久之就形成了懶散、馬虎、低效率等不良習慣。
（一）自律型審判管理模式解析
管理的基礎(chǔ)在于有一個制度化體系，一個結(jié)構(gòu)合理、層次分明的管理體系才能發(fā)揮出管理工作最大的效能，審判管理亦是如此。近年來，各地法院紛紛進行形式多樣的審判管理體制改革，出現(xiàn)了多種模式，如江蘇法院打造的以評估體系為基礎(chǔ)和導向，包括審判信息處理、審判宏觀決策、審判程序控制、審判質(zhì)量控制、法官行為激勵在內(nèi)的綜合性管理模式。
自律型管理，本質(zhì)上就是自主管理，是對組織基層充分授權(quán)，從而激勵組織和個人工作自覺性和創(chuàng)造性的管理方式。它要求充分注重人性要素，充分注重個人的潛能的發(fā)揮，注重個人目標與組織目標的統(tǒng)一，在實現(xiàn)組織目標的同時實現(xiàn)個人的價值。如果說，在推進審判管理機制改革中，江蘇法院適應(yīng)審判工作新形勢新要求，根據(jù)審判特點、審判職能、人員特征、外部環(huán)境等要素構(gòu)建一個科學合理的綜合性審判管理體系的話，自律型審判管理模式則是對法官行為激勵這一內(nèi)容的具體化，它是從習慣等非理性因素的角度出發(fā)，激活法院隊伍內(nèi)在活力，優(yōu)化法院發(fā)展的重要手段。
在構(gòu)建自律型審判管理模式過程中，要正確處理好他律與自主管理的關(guān)系。法官在辦案過程中，本身追求公平正義、案結(jié)事了、定分止爭，甚至追求個人良心安寧、價值實現(xiàn)，這是一個自主管理的過程。自主管理的過程就是不斷自省、修正自己的過程；就是不斷自律，提升自己的過程；就是不斷自勵，優(yōu)化自己的過程。審判管理不解決以他律管理為本向以自主管理為本的轉(zhuǎn)變，永遠只能在低層次上徘徊。自律型管理模式的要義就在于充分發(fā)揮好他律管理與自律機制的共同作用，實現(xiàn)審判管理方式的轉(zhuǎn)型。
自律型管理模式應(yīng)貫徹的價值理念是：首先，充分尊重審判規(guī)律是一切審判管理工作的基本前提。第二，審判管理制度的人性化再造：由剛性的制度控制向互動的激勵監(jiān)督機制和自我控制轉(zhuǎn)變。第三，切實增強法官的司法能力，凸現(xiàn)法官的主體地位。 在審判管理是一定要想方設(shè)法尊重法官的自主性，激發(fā)法官的自覺性，強化法官的自律性，引導法官的創(chuàng)造性。自律型審判管理模式要通過他律引導自律，即在理性的正確引導下，伴隨著非理性問題的解決而不斷向前推進的，期間需要不斷自我修正、自我調(diào)整。
（二）自律型審判管理模式的實踐
自律型審判管理模式是一個相對開放的管理模式，是審判管理的最高境界。在構(gòu)建該模式過程中，我們主要從排查不良習慣入手，經(jīng)歷了發(fā)現(xiàn)、矯正、穩(wěn)固、定型四個階段，實現(xiàn)了從過去以他律管理為本向以自主管理為體的轉(zhuǎn)型。
1、發(fā)現(xiàn)階段。不良習慣是潛藏于人的精神深處的心理活動，是處于意識之下的無意識，因為習以為常，法官往往自己并不能意識到。所以，發(fā)現(xiàn)和找出不良習慣就成為了關(guān)鍵。作為院、庭（局）長、審判管理部門的重要職責就是通過對評估指標的綜合分析，全面、客觀地排查出審判工作中影響審判質(zhì)效的病癥、研究挖掘其背后深層次的病理，從而揭開隱藏著的不良習慣的面紗。
2、矯正階段。矯正階段是整個過程中最關(guān)鍵也是最困難的一個階段。不良習慣的頑固性，決定了這個階段要有一個較長的過程，必須采取強有力的措施，不間斷地、反復地督促、提醒，進行矯正工作。矯正階段一般以2個月時間為宜。在這一階段，法官需增強自律性，依靠自身努力，克服不良習慣。
3、穩(wěn)固階段。經(jīng)過矯正，審判工作中不良習慣的現(xiàn)狀得到極大改觀，不良習慣的消極影響在逐步消除。但不良習慣并未得到徹底根治，容易出現(xiàn)反復。這個階段也是不良習慣向良好習慣過渡、轉(zhuǎn)化的重要階段，一般需要2個月時間。適宜采取隨機抽查、個別提醒的點對點模式，來檢驗前一階段的整改效果，也可從正面表揚鼓勵、樹立先進典型。
4、定型化階段。此時，不良習慣消失，良好習慣定型，并沿著良性的軌道繼續(xù)發(fā)展下去。良好習慣"內(nèi)化于心、外化于行"，不需要加諸外力的幫助，法官的自律就可以抑制不良習慣的再生。
關(guān)鍵詞：電子公文電子政務(wù)互聯(lián)網(wǎng)
一、子公文及其特點
電子公文是指以電子形式表現(xiàn)的并通過網(wǎng)絡(luò)傳送的,用于政府機關(guān)相互之間聯(lián)系事務(wù)的專用文件。電子公文的特點是基于電腦和互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)的特性而產(chǎn)生的,因為電子公文的制作、發(fā)送及接收都需要通過電腦和互聯(lián)網(wǎng)這兩種媒介來進行。首先是電腦,它的最大作用是將政府公文中所有具體的信息都進行了數(shù)字化的改變,這里所說的數(shù)字化是指電腦將輸入的具體信息以“1”和“0”來進行存儲和運作,這不像傳統(tǒng)的政府公文是以具體的書面形式來表示的。其次是互聯(lián)網(wǎng),互聯(lián)網(wǎng)將電腦里的數(shù)字化信息在各個政府機關(guān)之間迅速地傳送?；ヂ?lián)網(wǎng)本身有其特殊性,即公開性和全球性。所謂公開性是指任何人都可以自由地進出互聯(lián)網(wǎng),而全球性是指信息在互聯(lián)網(wǎng)上的傳遞是沒有邊界障礙的。根據(jù)上述分析,較之傳統(tǒng)的政府公文,電子公文有以下幾個方面的特點：
(1)電子公文是一種數(shù)字化的、虛擬化的文件形式;(2)電子公文的傳送是在公開環(huán)境下,通過互聯(lián)網(wǎng)進行的;(3)電子公文的傳送可以在各個地區(qū)、國家乃至全球范圍內(nèi)的政府之間進行;(4)電子公文的廣泛應(yīng)用能夠極大地提高政府的辦事效率。
顯然,信息技術(shù)的發(fā)展給政府機構(gòu)帶來了一場深刻的變革。傳統(tǒng)的公文傳送方式使政府機構(gòu)背負著沉重的時間負擔和經(jīng)濟負擔。傳統(tǒng)公文在這一場變革中受到了電子公文這一新生事物的強有力的沖擊。電子公文的制作、發(fā)送和接收可以突破時間和空間的限制,給人們以快速和便捷?？墒请娮庸漠吘故墙陙聿砰_始出現(xiàn)的新生事物,很多技術(shù)上的問題還有待解決。特別是,由于電子公文剛剛開始啟用,有關(guān)電子公文的法律紛爭還頗為鮮見。就世界范圍來說,還沒有專門的法律規(guī)范,也無強制性的原則可以遵循。可以說,其中還有很多值得研究的問題擺在我們的面前。
二、電子公文應(yīng)用中存在的安全問題
目前,電子公文應(yīng)用中出現(xiàn)的安全問題主要有：
1.黑客問題。黑客入侵網(wǎng)站的消息在近年被頻頻報道。以前黑客們往往挑選美國國防部和雅虎這些安全防范體系堪稱一流的硬骨頭啃。而隨著各種應(yīng)用工具的傳播,黑客已經(jīng)大眾化了,不像過去那樣非電腦高手不能成為黑客。如果安全體系不過硬的話,黑客便可以肆意截留、毀滅、修改或偽造電子公文,給政府部門帶來混亂。
2.電腦病毒問題。自電腦病毒問世幾十年來,各種新型病毒及其變種迅速增加,而互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)又為病毒的傳播提供了最好的媒介。不少新病毒直接利用網(wǎng)絡(luò)作為自己的傳播途徑。試想一個完整的電子政府體系中某個環(huán)節(jié)受到病毒感染而又沒有被及時發(fā)現(xiàn),電子公文系統(tǒng)全面癱瘓,那將會產(chǎn)生怎樣的后果?病毒的感染會使一些電子公文毀滅或送達延誤,整個電子政府將會指揮失靈、機構(gòu)運作不暢。
3.信息泄漏問題。目前,各大軟件公司生成的網(wǎng)管軟件使網(wǎng)絡(luò)管理員擁有至高無上的權(quán)利,可以方便地對網(wǎng)上每個政府用戶的各種使用情況進行詳細的監(jiān)測。此外,網(wǎng)絡(luò)中存在不少木馬程序,如果使用不慎,就會把公文中的重要信息泄漏給他人。而某些大公司生產(chǎn)的軟件或硬件產(chǎn)品所帶的后門程序更可以使這些公司對政府用戶在網(wǎng)上的所作所為了如指掌。對政府而言,信息泄漏將會給其工作帶來麻煩,甚至會危及到國家的政治、經(jīng)濟及國防利益,有關(guān)的政府工作人員會因此被追究法律責任,這是絕對不能接受的。而對這些大公司的法律管制,對于在信息產(chǎn)業(yè)中處于弱勢地位的國家來說是根本無法解決的難題,但光靠處于優(yōu)勢地位的國家也是不行的,必須在國際范圍內(nèi)形成管制的合力。
三、電子公文安全體系法律制度建構(gòu)
1.科學的密鑰使用制度規(guī)范。密鑰是一種信息安全技術(shù),又稱加密技術(shù),該技術(shù)被廣泛應(yīng)用于電子商務(wù)和電子政務(wù)中。它包括兩種技術(shù)類型,即秘密密鑰加密技術(shù)和公開密鑰加密技術(shù)。其中秘密密鑰加密技術(shù)又稱對稱加密技術(shù)。倘利用此技術(shù),電子公文的加密和解密將使用一個相同的秘密密鑰,也叫會話密鑰,并且其算法是公開的。接收方在得到發(fā)送的加密公文后需要用發(fā)送方秘密密鑰解密公文。如果進行公文往來的兩個政府能夠確保秘密密鑰交換階段未曾泄漏,那幺,公文的機密性和完整性是可以保證的。這種加密算法的計算速度快,已被廣泛地應(yīng)用于電子商務(wù)活動過程中。公開密鑰加密技術(shù)又稱為非對稱加密技術(shù)。這一技術(shù)需要兩個密鑰,即公開密鑰和私有密鑰。私有密鑰只能由生成密鑰對的一方政府掌握,而公開密鑰卻可以公開。用公開密鑰對公文進行加密,只有用對應(yīng)的私有密鑰才能解密。用私有密鑰對數(shù)據(jù)進行加密,只有用對應(yīng)的公開密鑰才能解密。此二種技術(shù)相比,顯然第二種技術(shù)的安全系數(shù)更大一些,但這種技術(shù)算法速度較慢。我們可以根據(jù)各種公文的秘密等級,采用不同的加密技術(shù)。對于一般的公文往來數(shù)量大且頻繁,不宜采用非對稱加密技術(shù),還有秘密等級較低的公文亦可采用對稱加密技術(shù)。而對那些重大的通知及秘密等級較高的公文則必須采用非對稱加密技術(shù)。凡違反上述技術(shù)性規(guī)范的要求造成公文泄密或是公文的完整性受到損害的,需追究其法律責任。
2.完善的政府證書管理制度。公文傳送過程中數(shù)據(jù)的保密性通過加密和數(shù)字簽名得到了保證,但每個用戶都有一個甚至兩個密鑰對,不同的用戶之間要用公開密鑰體系來傳送公文,必須先知道對方的公開密鑰。公文傳送中有可能發(fā)生以下情況:用戶從公鑰簿中查到的不是對方的公鑰,而是某個攻擊者冒充對方的假冒公鑰;或者公文互換的雙方在通訊前互換公鑰時,被夾在中間的第三者暗中改變。這樣的加密或簽名就失去了安全性。為了防范上述風險,我們可以仿效電子商務(wù)中的做法,引入數(shù)據(jù)化證書和證書管理機構(gòu),建立完善的政府證書管理制度。這里所說的證書是指一份特殊文檔,它記錄了各政府機關(guān)的公開密鑰和相關(guān)的信息以及證書管理機構(gòu)的數(shù)字簽名。證書的管理機構(gòu)是個深受大家信任的第三方機構(gòu)?？紤]到電子政務(wù)的特殊性,電子政務(wù)系統(tǒng)中的根目錄證書管理機構(gòu)最好由一國的最高政策機關(guān)設(shè)立的專門機構(gòu)出任,其它各級目錄分別由地方各級政府設(shè)立的專門機構(gòu)去管理。在我國,根目錄的管理工作可由國務(wù)院信息辦來承擔,其它各級目錄分別由地方各級人民政府設(shè)立的專門機構(gòu)進行管理。各政府機關(guān)須向相應(yīng)的證書管理機構(gòu)提交自己的公開密鑰和其它代表自己法律地位的信息,證書管理機構(gòu)在驗證之后,向其頒發(fā)一個經(jīng)過證書管理機構(gòu)私有密鑰簽名的證書。政府出面作為證書的管理機構(gòu),其頒發(fā)的證書信用度極高。這樣一來將使電子公文的發(fā)送方和接收方都相信可以互相交換證書來得到對方的公鑰,自己所得到的公鑰是真實的。顯然,電子公文系統(tǒng)的安全有效運轉(zhuǎn)離不開完善的政府證書管理制度的確立。
3.有效的數(shù)字簽名制度。在電子公文的傳送過程中可能出現(xiàn)下列問題:(1)假冒,第三方丙有可能假冒甲機關(guān)給乙機關(guān)發(fā)送虛假公文;(2)否認,甲機關(guān)可能否認向乙機關(guān)發(fā)送過公文;(3)偽造,乙機關(guān)工作人員可能偽造或修改從甲機關(guān)發(fā)來的消息,以對自己有利。這些問題要靠數(shù)字簽名來解決。數(shù)字簽名在電子公文傳送中的應(yīng)用過程是這樣的:公文的發(fā)送方將公文文本帶入到哈希函數(shù)生成一個消息摘要。消息摘要代表著文件的特征,其值將隨著文件的變化而變化。也就是說,不同的公文將得到不同的消息摘要。哈希函數(shù)對于發(fā)送數(shù)據(jù)的雙方都是公開的。發(fā)送方用自己的專用密鑰對這個散列值進行加密來形成發(fā)送方的數(shù)字簽名。然后,這個數(shù)字簽名將作為公文附件和公文一起發(fā)送到該公文的接收方。公文的接收方首先從接收到的原始公文中計算出消息摘要,接著再用發(fā)送方的公開密鑰來對公文的附加的數(shù)字簽名進行解密。如果兩個消息摘要相同,那幺接收方就能確認該數(shù)字簽名是發(fā)送方的。通過數(shù)字簽名能夠?qū)崿F(xiàn)對原始公文的鑒別和不可抵賴性。目前數(shù)字簽名在電子商務(wù)中已得到了廣泛的應(yīng)用,日本等國政府已通過專門的立法對數(shù)字簽名的法律效力予以確認。在電子公文傳送中引入數(shù)字簽名也是必然的選擇,只是我們要從法律上確認數(shù)字簽名的效力,建立相應(yīng)的制度規(guī)范,努力設(shè)法從技術(shù)和制度規(guī)范入手不斷提高安全系數(shù)。以數(shù)字簽名只有相對的安全性來作為反對其應(yīng)具有法律效力的理由是站不住腳的,因為任何所謂安全保障都是相對的,橡皮圖章就經(jīng)常被不法之徒偽造。
《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（“10號文”）規(guī)定：“外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)所涉及的各方當事人應(yīng)遵守中國有關(guān)外匯管理的法律和行政法規(guī)，及時向外匯管理機關(guān)辦理各項外匯核準、登記、備案及變更手續(xù)”。
根據(jù)筆者的理解及實踐經(jīng)驗，外資并購過程中至少涉及如下外匯核準和登記手續(xù)（但值得注意的是，不同地區(qū)外匯部門具體執(zhí)行國家外匯管理局的有關(guān)規(guī)定時需辦理的手續(xù)和流程是不盡相同的）：
1.1結(jié)匯核準（外國投資者收購境內(nèi)股權(quán)結(jié)匯核準）
根據(jù)《國家外匯管理局行政許可項目表》，辦理結(jié)匯核準件時應(yīng)提交：
1、申請報告（所投資企業(yè)基本情況、股權(quán)結(jié)構(gòu)，申請人出資進度、出資賬戶）；2、所收購企業(yè)為外商投資企業(yè)的，提供《外商投資企業(yè)外匯登記證》；3、轉(zhuǎn)股協(xié)議；4、商務(wù)部門關(guān)于所投資企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)變更的批復文件；5、股權(quán)變更后所投資企業(yè)的批準證書和經(jīng)批準生效的合同、章程；6、所投資企業(yè)最近一期驗資報告；7、會計師事務(wù)所出具的最近一期所投資企業(yè)的審計報告或有效的資產(chǎn)評估報告（涉及國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動的轉(zhuǎn)股，應(yīng)根據(jù)《國有資產(chǎn)評估管理辦法》出具財政部門驗證確認的資產(chǎn)評估報告）；8、外匯到賬通知書或證明；9、針對前述材料需要提供的的其他補充說明材料。
1.2轉(zhuǎn)股收匯外匯登記（外國投資者收購中方股權(quán)外資外匯登記）
匯發(fā)〔2003〕30號文規(guī)定：“外國投資者或投資性外商投資企業(yè)應(yīng)自行或委托股權(quán)出讓方到股權(quán)出讓方所在地外匯局辦理轉(zhuǎn)股收匯外資外匯登記。股權(quán)購買對價為一次性支付的，轉(zhuǎn)股收匯外資外匯登記應(yīng)在該筆對價支付到位后5日內(nèi)辦理；股權(quán)購買對價為分期支付的，每期對價支付到位后5日內(nèi)，均應(yīng)就該期到位對價辦理一次轉(zhuǎn)股收匯外資外匯登記。外國投資者在付清全部股權(quán)購買對價前，其在被收購企業(yè)中的所有者權(quán)益依照其實際已支付的比例確定，并據(jù)此辦理相關(guān)的轉(zhuǎn)股、減資、清算及利潤匯出等外匯業(yè)務(wù)?！?/p>
根據(jù)《國家外匯管理局行政許可項目表》，辦理轉(zhuǎn)股收匯外匯登記時應(yīng)提交：
1、書面申請；2、被收購企業(yè)為外商投資企業(yè)的，提供《外商投資企業(yè)外匯登記證》；3、股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議；4、被收購企業(yè)董事會協(xié)議；5、商務(wù)部門有關(guān)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的批復文件；6、資本項目核準件（收購款結(jié)匯核準件，或再投資核準件）；7、收購款結(jié)匯水單或銀行出具的款項到賬證明；8、針對前述材料應(yīng)當提供的補充說明材料。
根據(jù)《關(guān)于加強外商投資企業(yè)審批、登記、外匯及稅收管理有關(guān)問題的通知》的規(guī)定：“控股投資者在付清全部購買金之前，不得取得企業(yè)決策權(quán)，不得將其在企業(yè)中的權(quán)益、資產(chǎn)以合并報表的方式納入該投資者的財務(wù)報表。股權(quán)出讓方所在地的外匯管理部門出具外資外匯登記證明是證明外國投資者購買金到位的有效文件”。
1.3外匯登記證（外資并購設(shè)立外商投資企業(yè)外匯登記）
并資并購后形成的外商投資企業(yè)在取得并更后的營業(yè)執(zhí)照后，應(yīng)向主管外匯部門提交下列文件辦理外匯登記證：
1、書面申請；2、企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照副本；3、商務(wù)主管部門批準外資并購設(shè)立外商投資企業(yè)的批復文件、批準證書；4、經(jīng)批準生效的外資并購合同、章程；5、組織機構(gòu)代碼證；（注：以上材料均需驗原件或蓋原章的復印件，復印件留底）6、填寫《外商投資企業(yè)基本情況登記表》。
2.實際外資比例低于25%的企業(yè)無法取得外資企業(yè)舉借外債待遇
10號文規(guī)定：“外國投資者在并購后所設(shè)外商投資企業(yè)注冊資本中的出資比例低于25%的，除法律和行政法規(guī)另有規(guī)定外，該企業(yè)不享受外商投資企業(yè)待遇，其舉借外債按照境內(nèi)非外商投資企業(yè)舉借外債的有關(guān)規(guī)定辦理。境內(nèi)公司、企業(yè)或自然人以其在境外合法設(shè)立或控制的公司名義并購與其有關(guān)聯(lián)關(guān)系的境內(nèi)公司，所設(shè)立的外商投資企業(yè)不享受外商投資企業(yè)待遇，但該境外公司認購境內(nèi)公司增資，或者該境外公司向并購后所設(shè)企業(yè)增資，增資額占所設(shè)企業(yè)注冊資本比例達到25%以上的除外。根據(jù)該款所述方式設(shè)立的外商投資企業(yè)，其實際控制人以外的外國投資者在企業(yè)注冊資本中的出資比例高于25%的，享受外商投資企業(yè)待遇?！?/p>
舉借外債優(yōu)惠政策對許多外商投資企業(yè)來說是舉足輕重的一項制度，其重要程度在很多情況下甚至超多稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)10號令的上述規(guī)定，通過關(guān)聯(lián)當事人完成的外資并購而形成的外資企業(yè)（“假外資”）一般情況下無法取得舉借外債優(yōu)惠待遇，此項舉措無疑會堵死大部分境外特殊目的公司控股的境內(nèi)企業(yè)舉借外債的坦途。
3．投資總額的限制
內(nèi)資企業(yè)不存在投資總額的概念，但企業(yè)一旦通過外資并購轉(zhuǎn)換為外商投資企業(yè)，就必須確定一個投資總額，該等投資總額對新形成的外商投資企業(yè)舉借外債及進口機器設(shè)備來說可能意義重大。因此筆者建議一般情況下外資并購后形成的外商投資企業(yè)的投資總額應(yīng)爭取定為法律允許的最大數(shù)額，10號文對投資總額的限制如下（該等限制與我國長期以來實行的外商投資企業(yè)投資總額限制制度是完全相符的）：
1）注冊資本在210萬美元以下的，投資總額不得超過注冊資本的10/7；
2）注冊資本在210萬美元以上至500萬美元的，投資總額不得超過注冊資本的2倍；
3）注冊資本在500萬美元以上至1200萬美元的，投資總額不得超過注冊資本的2.5倍；
4）注冊資本在1200萬美元以上的，投資總額不得超過注冊資本的3倍。
4.境外投資者以人民幣資產(chǎn)支付涉及的外匯核準
一般來講，外國投資者在中國境內(nèi)實施外資并購中國企業(yè)的，用人民幣資產(chǎn)做支付手段可有如下幾種運作模式：（1）人民幣貨幣現(xiàn)金；（2）合法取得或擁有的中國A股上市公司的股票或股份；（3）合法取得或擁有的中國境內(nèi)企業(yè)的債券和公司債券；（4）其他中國境內(nèi)以人民幣為計價依據(jù)或標準的有價證券等金融衍生產(chǎn)品；（5）其他情形的人民幣資產(chǎn)。從取得途徑來講，可包括（1）直接從已投資設(shè)立的外資企業(yè)中分得的利潤等收益；（2）從資產(chǎn)管理公司采用購買金融資產(chǎn)包的形式取得對某企業(yè)的債權(quán)；（3）從中國境內(nèi)合法取得的人民幣借款；（4）轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)、出售產(chǎn)品或提供服務(wù)而取得的交易對價等。在保證合法、合規(guī)并履行法定程序的前提下，相關(guān)人民幣資產(chǎn)均可用作10號文規(guī)定之下的外資并購項目的支付對價。
《國家外匯管理局行政許可項目表》對下列情況下取得的人民幣資產(chǎn)作為支付對價的核準需提交文件作出了專門規(guī)定：
4.1外商投資企業(yè)外方所得利潤境內(nèi)再投資、增資核準
1、申請報告（投資方基本情況、產(chǎn)生利潤企業(yè)的基本情況、利潤分配情況、投資方對分得利潤的處置方案、擬被投資企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)等）；2、企業(yè)董事會利潤分配決議及利潤處置方案決議原件和復印件；3、與再投資利潤數(shù)額有關(guān)的、產(chǎn)生利潤企業(yè)獲利年度的財務(wù)審計報告原件和復印件；4、與再投資利潤有關(guān)的企業(yè)所得稅完稅憑證原件和復印件；5、企業(yè)擬再投資的商務(wù)部門批復、批準證書原件和復印件；6、產(chǎn)生利潤企業(yè)的驗資報告原件和復印件；7、外匯登記證原件和復印件；8、針對前述材料應(yīng)當提供的補充說明材料。
4.2外國投資者從其已投資的外商投資企業(yè)中因先行回收投資、清算、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、減資等所得的財產(chǎn)在境內(nèi)再投資或者增資核準
1、申請報告；2、原企業(yè)外商投資企業(yè)外匯登記證原件和復印件；3、原企業(yè)最近一期驗資報告和相關(guān)年度的審計報告原件和復印件；4、原企業(yè)商務(wù)部門的批準文件原件和復印件；5、原企業(yè)關(guān)于先行回收投資、清算、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、減資及再投資等事項的董事會決議及有關(guān)協(xié)議原件和復印件；6、涉及先行回收投資的，另需提交原企業(yè)合作合同、財政部門批復、擔保函等材料原件和復印件；7、涉及清算的，另需提交企業(yè)注銷稅務(wù)登記證明原件和復印件；8、涉及股權(quán)轉(zhuǎn)讓的，另需提交轉(zhuǎn)股協(xié)議、企業(yè)股權(quán)變更的商務(wù)部門批準證書、與轉(zhuǎn)股后收益方應(yīng)得收入有關(guān)的完稅憑證等材料原件和復印件；9、擬再投資企業(yè)的商務(wù)部門批復、批準證書、營業(yè)執(zhí)照（或其他相應(yīng)證明）、合同或章程等原件和復印件材料；10、針對前述材料應(yīng)當提供的補充說明材料。
5.特殊目的公司（“SPV”）的外匯監(jiān)管
國家外匯管理局《關(guān)于境內(nèi)居民通過境外特殊目的公司融資及返程投資外匯管理有關(guān)問題的通知》(“75號文”）中的SPV是指“境內(nèi)居民法人或境內(nèi)居民自然人以其持有的境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)或權(quán)益在境外進行股權(quán)融資（包括可轉(zhuǎn)換債融資）為目的而直接設(shè)立或間接控制的境外企業(yè)”。但10號文將SPV定義為“中國境內(nèi)公司或自然人為實現(xiàn)以其實際擁有的境內(nèi)公司權(quán)益在境外上市而直接或間接控制的境外公司”。
兩個定義相比較可以看出，10號文下的SPV較75號文的范圍更為狹窄。從中引申出的結(jié)論是：非以境外上市目的設(shè)立的SPV不得以換股方式并購境內(nèi)公司,換言之，僅以私募為目的設(shè)立的SPV不得以換股方式并購境內(nèi)公司。以境外上市為目的的換股并購涉及的外匯監(jiān)管主要包括：境外設(shè)立SPV時按75號文規(guī)定辦理境外投資外匯登記；換股并購階段辦理境外投資外匯變更登記；境外上市完成后境內(nèi)公司還應(yīng)向外匯管理機關(guān)報送融資收入調(diào)回計劃，由外匯管理機關(guān)監(jiān)督實施，境內(nèi)公司取得無加注的批準證書后，應(yīng)在30日內(nèi)向外匯管理機關(guān)申請換發(fā)無加注的外匯登記證。
一、證券監(jiān)管體制的基本模式
（一）政府型監(jiān)管體制
（二）自律型監(jiān)管體制
二、我國自律管理體系的現(xiàn)狀
三、強化和完善我國證券市場自律管理的建議
（一）轉(zhuǎn)變觀念，強化自律管理的意識
（二）完善《證券法》及相關(guān)體系，明確自律管理的定位
（三）健全自律管理的規(guī)則
（三）加強自律管理機構(gòu)的組織建設(shè)
提要：在短短的幾十年里，我國的證券市場得到了迅速的。但其中也暴露出來不少的，證券監(jiān)管體制不完善就是其中之一。我國的監(jiān)管體制層次過于單一，還沒有形成政府、證券業(yè)本身自律及等多個層次的監(jiān)督體系。本文主要就我國證券市場自律管理體系中存在的問題進行，并借鑒國外成功經(jīng)驗提出完善我國證券市場自律管理體系的幾點拙見。
關(guān)鍵詞：證券監(jiān)管自律管理政府監(jiān)管證券交易所證券業(yè)協(xié)會
對證券市場進行權(quán)威性、制度性的法律監(jiān)督，是一個國家或地區(qū)證券市場良性、有效運作的重要保證。我國的證券市場是在特定的環(huán)境下伴隨市場體制的逐步建立成長起來的，擔負著為國民經(jīng)濟服務(wù)的重要使命。但從證券市場誕生之日起，由于種種原因，證券市場在具體運行過程中，出現(xiàn)了各種不規(guī)范的行為，干擾了證券市場正常的運行秩序，阻礙了證券市場和國民經(jīng)濟的有效發(fā)展。要從根本上構(gòu)筑有效的證券市場監(jiān)管體系，加強證券監(jiān)管，其重要前提之一就是要理順證券監(jiān)管體制。
一、證券監(jiān)管體制的基本模式
綜觀世界各國的和現(xiàn)狀，證券監(jiān)管體制并沒有固定的、一成不變的模式，各國證券監(jiān)管體制因?qū)ψC券市場和對證券監(jiān)管手段功效的認識不同以及法律傳統(tǒng)不同而各不相同，并且隨著證券市場的發(fā)展變化而或多或少地發(fā)生變化。但從總體上看，證券監(jiān)管體制可以分為兩大類，即政府型監(jiān)管體制和自律型監(jiān)管體制，并且近年來這兩種監(jiān)管體制出現(xiàn)了融合趨勢。
（一）政府型監(jiān)管體制
政府型監(jiān)管體制是指政府通過立法及設(shè)立全國性的證券監(jiān)督管理機構(gòu)對整個證券市場實施監(jiān)督和管理的制度。美國是實行這一監(jiān)管體制的典型代表。此外，加拿大、韓國、德國、法國、日本、我國的地區(qū)等也實行政府型監(jiān)管體制。政府型監(jiān)管體制的突出優(yōu)點表現(xiàn)在：（1）監(jiān)管機構(gòu)超脫于證券市場的當事者之外，避免了市場監(jiān)管與自身利益沖突出現(xiàn)的可能性，因此更能嚴格、公平、有效地發(fā)揮其監(jiān)管作用，特別是能夠兼顧證券業(yè)和投資者的利益，注重投資者利益的保護。（2）設(shè)有全國性的管理機構(gòu)，可以有效協(xié)調(diào)全國各證券市場，防止出現(xiàn)由于群龍無首、過度競爭或惡性競爭而引起的混亂現(xiàn)象，并且能夠促進全國統(tǒng)一市場的形成，提高資本的流動性和證券市場的國際競爭力。（3）政府型監(jiān)管體制注重立法管理，而法律的穩(wěn)定性、明確性和強制性特征以及法律面前人人平等的原則，使這種政府管理手段更具有嚴肅性、公正性和權(quán)威性。
當然這種體制也存在一定缺陷。證券市場的管理具有相當復雜性，涉及面廣，單靠政府的證券主管機關(guān)而沒有證券交易所和證券業(yè)協(xié)會等自律組織的配合就難以勝任其職，難以實現(xiàn)既有效監(jiān)管又不過分干預(yù)市場。證券市場不同于一般商品市場，證券交易在實質(zhì)上是一種信用交易，受市場信用程度的；同時，證券交易日益與高相結(jié)合，在交易方式、交易手段上不斷創(chuàng)新，市場也變得瞬息萬變，如果不身在其中，就難以及時把握其變化。因此，如果僅僅依靠政府主管機構(gòu)，要實現(xiàn)對證券市場的有效監(jiān)管，必然要求政府深入市場，這不可避免地導致政府過分干預(yù)市場；而如果保持政府監(jiān)管的適當程度，又難以確保政府監(jiān)管的及時和有效。
（二）自律型監(jiān)管體制
自律型監(jiān)管體制是指政府除了某些必要的立法外，較少干預(yù)證券市場，對證券市場的管理主要是由證券交易所和證券業(yè)協(xié)會等組織自我管理，以促進行業(yè)的公平、有序發(fā)展。實行此種體制的典型代表是英國，其他原英聯(lián)邦國家和地區(qū)也多采用這一監(jiān)管體制，如澳大利亞、新加坡、馬來西亞和我國的香港都采用這種體制。自律管理在某種程度上是與政府監(jiān)管相對的，因此恰恰能在政府監(jiān)管的局限性方面顯示出自身的比較優(yōu)勢和特殊作用。一般說來，自律型監(jiān)管體制之所以行之有效，主要原因有：（1）它為充分的投資保護跟競爭與創(chuàng)新的市場結(jié)合提供了最大的可能性。（2）它不僅讓證券交易商參與制定和執(zhí)行證券市場管理條例，而且鼓勵模范地遵守這些條例，這樣的市場管理將更有效。（3）能夠自己制定和執(zhí)行管理條例的私營機構(gòu)，與靠議會變更管理條例的機構(gòu)相比，在經(jīng)營上具有更大的靈活性。（4）證券交易商擁有專業(yè)知識，對現(xiàn)場發(fā)生的違法行為有充分準備，并且能夠?qū)Υ俗鞒鲅杆俣行У姆磻?yīng)。（5）這種監(jiān)管體制將政府排除在證券市場監(jiān)管之外，最大限度地減少政府對證券市場的不必要的干預(yù)，從而保證證券市場活動能按照市場進行。
自律型監(jiān)管體制也有其局限性，第一，自律管理通常把重點放在市場的有效運作和保護證券交易所會員及其他證券業(yè)自律組織成員的經(jīng)濟利益上，對投資者往往沒有提供充分的保障；第二，管理者的非超脫性難以保證管理的公正；第三，由于缺乏強硬的法律后盾和基礎(chǔ)，管理手段較軟弱，一旦發(fā)生證券市場的震蕩或危機，便會顯得無能為力；第四，由于沒有全國性的管理機構(gòu)，比較難以實現(xiàn)全國證券市場的協(xié)調(diào)發(fā)展，容易造成混亂狀態(tài)。
由于上述兩種體制各有優(yōu)點，也各有缺點，在經(jīng)歷了多次股災(zāi)之后，以及隨著證券市場日益國際化，出現(xiàn)了證券市場監(jiān)管體制融合的趨勢。政府型監(jiān)管體制和自律型監(jiān)管體制正在發(fā)生改變，出于證券市場監(jiān)管及時性、有效性需要，自律組織和政府機關(guān)在分工監(jiān)管的基礎(chǔ)上，相互協(xié)作和補充，自律管理和政府監(jiān)管被緊密結(jié)合在一起。其中，政府更多地作為法律的執(zhí)行者、政策的支持者和違法行為的查處者，而證券交易所和其他自律組織更多地作為市場運作的組織者、市場秩序的一線監(jiān)管者和違規(guī)行為的發(fā)現(xiàn)者。[1]例如，美國是典型的政府型監(jiān)管體制，但其證券商協(xié)會、證券交易所等在證券監(jiān)管中也發(fā)揮一定作用，特別是場外交易市場，主要靠證券商協(xié)會管理。英國在自律管理的基礎(chǔ)上，根據(jù)1986年通過的《服務(wù)法》建立了證券和投資局（SIB），1997年更名為英國金融服務(wù)管理局（FSA），專門負責證券市場的管理，雖然這一機構(gòu)不是官方機構(gòu)，但其管理方面吸收了政府型監(jiān)管體制的許多做法，把自我管理和法令管理融為一體。
二、我國自律管理體系的現(xiàn)狀
充分的自律意識和自律管理是證券監(jiān)管的充分條件，而政府只有在此基礎(chǔ)上加強監(jiān)管，才能起到良好的作用。境外證券市場發(fā)展的成功實踐告訴我們，自律管理制度成功的關(guān)鍵在于處理好政府監(jiān)管和自律管理之間的關(guān)系。這種關(guān)系應(yīng)該是互為依存，相互補充的。我國證券市場經(jīng)過十余年發(fā)展，已初步建立了自律管理體系，證券交易所和證券業(yè)協(xié)會的自律管理職能得到了重視，自律管理作用也得到了一定的發(fā)揮。但我國證券法所規(guī)定的證券市場監(jiān)管基本上是行政監(jiān)管為主，而未對自律監(jiān)管作系統(tǒng)性表述。這主要是因為我國處于轉(zhuǎn)軌時期，市場發(fā)展主要是由政府主導和推動，市場的監(jiān)管也主要依靠行政權(quán)力，監(jiān)管體系缺乏層次性。自律管理機制和職能的發(fā)揮沒有真正到位，在法律上證券市場自律管理也就缺乏相應(yīng)的地位。由于歷史原因和特殊的國情，現(xiàn)階段，我國證券交易所和證券業(yè)協(xié)會都帶有一定的行政色彩，還缺乏應(yīng)有的獨立性，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準政府機構(gòu)。相應(yīng)得，證券交易所、證券業(yè)協(xié)會實行的自律管理，也常常被認為是政府監(jiān)管的延伸。自律管理與政府監(jiān)管的權(quán)力邊界不夠清晰，職責分工和監(jiān)管機制還沒有理順，有的地方存在交叉或重疊，有的地方出現(xiàn)了缺位或越位。
證券業(yè)協(xié)會是由證券經(jīng)營機構(gòu)組成的全國性的會員組織，所有證券經(jīng)營機構(gòu)必須加入證券業(yè)協(xié)會，沒有加入的證券經(jīng)營機構(gòu)不得營業(yè)。證券業(yè)協(xié)會的主要職責是：制定自律性的章程或規(guī)則，進行行業(yè)管理；協(xié)調(diào)證券業(yè)與其他行業(yè)的關(guān)系；代表會員共同利益，反映會員愿望與要求，為會員提供必要的服務(wù)；協(xié)調(diào)會員之間及證券業(yè)內(nèi)的關(guān)系，解決會員之間及會員與客戶之間的糾紛；監(jiān)督、檢查會員行為，對違反法律和協(xié)會章程的會員給予紀律處分；收集及整理證券業(yè)信息進行統(tǒng)計分析；就證券業(yè)的重大問題想主管機關(guān)提出建議或報告。證券業(yè)盡管是一個行業(yè)自律組織，但其領(lǐng)導機制是半官半民，決策層由國家有關(guān)部委領(lǐng)導擔任，這使得其自律監(jiān)管職能履行不實、成效不大。證券業(yè)協(xié)會自成立10年來僅開過第一次會員大會，除組織一兩次學術(shù)會議、業(yè)務(wù)培訓之外，還沒有擔負起主要的職責。正是由于證券業(yè)協(xié)會不能充分反映會員的要求，無法代表會員的利益，而證券經(jīng)營機構(gòu)也并不把證券業(yè)協(xié)會視為自律組織。
證券交易所是不以盈利為目的，為證券的集中和有組織的交易提供場所設(shè)施，實行自律性管理的會員制事業(yè)法人。我國證券交易所的監(jiān)管問題主要有：（1）上市監(jiān)管形同虛設(shè)。我國現(xiàn)有兩大證券交易所——深交所和上交所，由于我國股票發(fā)行采取額度控制、實質(zhì)審批的原則，交易所之間競爭激烈，相互掙搶公司上市，上市監(jiān)管無從提起。（2）市場披露混亂。完善的信息披露是證券市場得以良好運作的保證，也是保護廣大投資者利益的先決因素，然而，交易所并沒有很好地履行上市公司信息披露的職責。（3）證券交易所作為證券業(yè)協(xié)會的會員，自律組織重疊。另外，證交所的職責履行也受到地方政府的干預(yù)，地方政府出于保護自身利益，保證稅收與資金，削弱了證交所的自律監(jiān)管作用。
三、強化和完善我國證券市場自律管理的建議
（一）轉(zhuǎn)變觀念，強化自律管理的意識
我國證券監(jiān)管體系中，自律管理不完善，原因是方面的，既有政府干預(yù)證券市場過多，使自律機構(gòu)無用武之地的原因，也是因為證券市場建立時間短，自律機構(gòu)及其規(guī)則不完善所致。應(yīng)當說在證券市場建立和初期，自律管理薄弱有其特殊的意義。作為一個新興市場，在市場機制和政府監(jiān)管制度不完善的情況下，自律監(jiān)管的作用是蒼白無力的，過分依靠自律監(jiān)管可能非但不能起到保障市場有效運作的作用，而且可能造成市場失控和投資者的巨大損失；而只有當市場具有一定的成熟度或政府監(jiān)管制度較完善的情況下，自律監(jiān)管的優(yōu)點才能充分發(fā)揮。經(jīng)過十幾年的摸爬滾打，我國的證券市場已日漸成熟，高大量于證券市場的運作之中，創(chuàng)新的速度也得以加快，政府監(jiān)管作為體外監(jiān)管的滯后性，應(yīng)變性差等弊端日益突出，這就要求自律管理給予必要補充。我們必須要從傳統(tǒng)思想的藩籬中跳出來，充分認識到完善自律管理對實現(xiàn)證券市場有效監(jiān)管的必要性。
（二）完善《證券法》及相關(guān)體系，明確自律管理的定位
現(xiàn)行《證券法》并未對自律管理給予系統(tǒng)的闡述，從某種意義上而言，當前我國證券市場的自律管理權(quán)力更多是一種行政授權(quán)而非源于法律直接規(guī)定。法定自律是更為高級的自律制度，能夠提高證券市場自律管理的效力層次，保證自律管理的權(quán)威性，劃分清自律管理和行政監(jiān)管的權(quán)責邊界。因此在修改《證券法》時，首先應(yīng)明確自律管理機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限，從授權(quán)自律轉(zhuǎn)向法定自律，恢復自律管理的本來面目；其次要理順自律管理與政府監(jiān)管的關(guān)系。在立法中，改變過去以政府監(jiān)管為主的模式，建立起自律管理與政府監(jiān)管并重的格局。理順二者關(guān)系最重要是界定清二者的職權(quán)范圍，協(xié)調(diào)二者的關(guān)系。證監(jiān)會應(yīng)對全國證券市場進行統(tǒng)一監(jiān)管，以保護投資者，特別是中小投資者利益和保障市場機制正常運作為主；在監(jiān)管上，主要精力應(yīng)放在保證信息披露的真實性和全面性上。而自律組織首先應(yīng)該是行業(yè)利益的維護者，然后才是市場秩序的監(jiān)管者。具體而言，證券交易所應(yīng)充分發(fā)揮一線監(jiān)管優(yōu)勢；證券業(yè)協(xié)會可以對各類市場參與主體的市場表現(xiàn)進行考核和評分，公布考核結(jié)果。自律組織在授權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)建立和解、調(diào)解機制，為一定范圍內(nèi)的證券糾紛提供解決渠道，建立起我國證券糾紛多元化解決機制。而且自律組織應(yīng)充分發(fā)揮其在證券市場與證券主管部門之間的紐帶作用，促進證券市場的規(guī)范發(fā)展。
（三）健全自律管理的規(guī)則
作為自律管理機構(gòu)，必須有相應(yīng)的自律管理規(guī)則，這種管理規(guī)則必須不同于國家法律，而體現(xiàn)為行業(yè)規(guī)則和該自律組織的內(nèi)部規(guī)章，這些規(guī)則和規(guī)章必須嚴于法律的要求，比法律具有更強的操作性。但從我國深、滬證券交易所和證券業(yè)協(xié)會的有關(guān)內(nèi)部規(guī)定看，其主要內(nèi)容是要求會員或成員遵守國家或地律法規(guī)，而幾乎沒有本組織的特有的要求和規(guī)定。因此從嚴格意義上講，這些組織不具有自律組織的特征。因為遵守法律只是參與證券市場活動的基本的、最低的要求，即使不是某一自律組織的成員也同樣要遵守國家有關(guān)證券法規(guī)，這是法律強制性本身要求的，不存在自律。[2]自律組織沒有屬于本組織的完善的規(guī)則，那么它的一切管理活動都會猶如海市蜃樓，既然規(guī)定了成為本組織會員的條件和會員的行為準則，就應(yīng)該規(guī)定不符合或違反會員條件或行為準則的處理辦法，否則所有的條件和準則都只會是一紙空文，證券交易所和證券業(yè)協(xié)會在這一方面急需完善。
（四）加強自律管理機構(gòu)的組織建設(shè)
第一，減少證券業(yè)協(xié)會的行政色彩，將其辦成非官方的民間機構(gòu)。協(xié)會的領(lǐng)導成員由其會員大會通過民主選舉在會員中產(chǎn)生，而不是由有關(guān)部委的負責人組成，使證券業(yè)協(xié)會成為真正意義上的自律組織，而不是政府部門的附屬物。第二，證券業(yè)協(xié)會應(yīng)切實地進行自律管理，強化行業(yè)自律。比如可以由證券業(yè)協(xié)會對各類市場參與主體（如上市公司、證券經(jīng)營機構(gòu)、中介機構(gòu)等）的市場表現(xiàn)進行考核和評分，公布考核結(jié)果。對考核好的機構(gòu)，其業(yè)務(wù)經(jīng)營在同等情況下享有優(yōu)先權(quán)，這樣不僅證券市場的自律行為有了比較堅實的基礎(chǔ)，而且維護了證券業(yè)協(xié)會在行業(yè)自律中的重要地位。第三，借鑒國外的先進經(jīng)驗，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上不斷改進和完善證券交易所的組織機構(gòu)，逐步形成會員大會、理事會和交易管理人員的合理分工，建立規(guī)范化的注冊和監(jiān)管程序。證券交易所應(yīng)當充實會員管理和上市公司管理的有關(guān)機構(gòu)，對會員公司和上市公司實施有效管理。
總之，面對我國證券市場自律管理中存在的問題，我們應(yīng)該清醒地認識，不斷探索，在借鑒外國先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上完善證券市場自律管理體系。
1、李朝暉：《證券市場法律監(jiān)管比較》，人民出版社，2000年12月第1版。
2、張荔：《發(fā)達國家金融監(jiān)管比較研究》，中國金融出版社，2003年4月第1版。
3、強力，韓良：《證券法前沿問題案例研究》，中國出版社，2001年8月第1版。
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6、朱從玖：《建立和發(fā)展證券市場自律管理體系》，載《經(jīng)濟法學、勞動法學》2003年第11期。
7、宋明春：《加入WTO與我國證券市場監(jiān)管體系的完善》，載《經(jīng)濟前沿》2001年第5期。
關(guān)鍵詞：旅游專業(yè)畢業(yè)生；酒店；人力資源管
酒店產(chǎn)業(yè)是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，酒店是以人為中心的行業(yè)，酒店的管理說到底就是人的管理。大學生員工是知識型員工的代表，是酒店未來發(fā)展的中堅力量。因此酒店能有效地吸引旅游專業(yè)到酒店就業(yè)，能有效地降低旅游專業(yè)畢業(yè)生員工的離職意愿，成為提高酒店競爭力的核心要素。
一.問題的提出
（一）旅游專業(yè)畢業(yè)的對口就業(yè)率低。根據(jù)，郭倩倩的研究發(fā)現(xiàn)旅游專業(yè)畢業(yè)的本科生在旅游行業(yè)內(nèi)就業(yè)的人數(shù)一般在10%—20%之間【1】。
（二）飯店業(yè)缺乏高素質(zhì)的員工。根據(jù)，仇學琴的研究表明，2001-2002年云南省星級飯店員工學歷層次專科及以上為37.1%、高中（含同等學力）及其以下占63.9%【2】。
（三）高離職率。根據(jù)浙江省飯店協(xié)會的《2008浙江飯店白皮書》近5年來酒店業(yè)員工離職率分別為25.64%、23.92%、24.2%、22.56%、23.41%，比一般行業(yè)5%—10%的員工離職率要高出1—3倍。據(jù)其不完全統(tǒng)計杭州市內(nèi)酒店學生員工三年內(nèi)離職率高達66.1%，進酒店一年就離職高達48.2%，甚至有些飯店招聘的大學生員工一年內(nèi)全部離職。【3】
二.問題的原因
（一）薪酬低。據(jù)國家統(tǒng)計局《城鎮(zhèn)就業(yè)人員年均工資情況統(tǒng)計公報（2009）》了解，2009年餐飲業(yè)員工平均年收入為21193元（非私營）和15623元（私營）。為全國在崗職工平均工資的64.7%，在19個分行業(yè)中居倒數(shù)第二【4】。
（二）勞動強度大。據(jù)筆者對在酒店工作在酒店工作的同學不完全統(tǒng)計，他們一天工作時間是10—14個小時，遠遠大于國家法定的8小時，且沒有節(jié)假日（節(jié)假日的勞動強度更大）。
（三）酒店的“逆向”選擇和淘汰。由于酒店業(yè)對員工的隱性知識水平有較高的要求【5】，所以酒店特別是高星級酒店對剛畢業(yè)的大學生提出了較高的要求。把許多有到酒店就職意愿的旅游專業(yè)畢業(yè)的本科生拒之門外。另由于對隱性知識的培訓成本高，酒店就采取更方便的方法——挖墻腳，造成了高的離職率。
三.問題建議
（一）在校期間
1.就學校而言。要以市場為導向培養(yǎng)學生的操作能力、創(chuàng)造能力。以案例教學為載體的理論教學；以實習實訓為重點的實踐教學；以職業(yè)訓練為核心的第二課堂【6】。要堅持產(chǎn)學研三位一體的辦學理念，把學生培養(yǎng)為適應(yīng)社會、適應(yīng)酒店的高素質(zhì)人才。
2.就酒店而言。加強校企合作，引進優(yōu)秀的在校大學生到酒店中兼職，為酒店發(fā)展儲存人才。
3.就學生本人而言。在校期間努力學習專業(yè)知識、提高專業(yè)技能；要有意識的培養(yǎng)自己的團隊合作精神、責任心；學會熱情待人的處事方法；善于人際溝通、善于學習?？傊环胚^充實自己的每一次機會，提高自己綜合素質(zhì)，為將來從事酒店行業(yè)打下堅實的基礎(chǔ)。
（二）在實習期間
1.就酒店而言。在安排工作崗位時，應(yīng)盡量考慮實習生的能力、綜合素質(zhì)、心理狀態(tài)，因人設(shè)崗。對實習生的進行必要的培訓。讓實習生充滿自信從事具有挑戰(zhàn)性的工作，使他們能在工作中感到成功、成長的快樂，提高成就感【7】。酒店要支付給實習生合理的薪酬；要創(chuàng)造良好的實習環(huán)境；關(guān)心和幫助實習生【8】。
2.就學生本人而言。要通過建立同事、師徒、上下級之間的良好人際關(guān)系，獲得更多的資源。通過具體的工作，了解酒店的經(jīng)營模式、總體規(guī)劃；學習到各種工作技巧；豐富酒店工作經(jīng)驗；提升實踐操作能力。要以員工的標準要求自己，最終使自己成為一名合格的酒店員工，而不是酒店實習生。
3.就學校而言。要盡量選擇高星級酒店為實習合作單位，這樣有利于學生發(fā)展【10】。
（三）正式上崗期間
1.就酒店而言。對新招聘的員工進行崗前培訓使其更好更快的融入酒店；盡可能通過內(nèi)部提拔，爭強員工的積極性，留住大學生員工；盡可能使員工感到公平，這不僅僅是工資的公平，更重要的是人格的公平、提拔機會的公平；合理工作安排，由于酒店行業(yè)的特殊性，員工工作時間和個人生理與家庭需要之間產(chǎn)生一定矛盾和沖突，導致員工工作壓力較大，這也是員工離職率高主要原因之一【9】。
2.就大學員工而言。要干一行，愛一行；通過自己的努力工作來回報酒店、回報社會；積極為酒店發(fā)展獻言獻策；不僅僅把酒店當做工資的來源，還要把酒店當做家來熱愛。
3.就社會而言。鼓勵旅游專業(yè)畢業(yè)生到酒店工作，對到酒店工作的提供政策（如戶籍、勞動、人事等）支持。
四.結(jié)論
要解決教育和行業(yè)需求不適應(yīng)，學校與酒店人才供需錯位現(xiàn)象，不僅需要我們高校的努力，還需要有關(guān)部門的支持，更需要酒店的努力。只有高校、學生、酒店、社會的共同努力，才能使我國酒店業(yè)和旅游高等教育穩(wěn)定的可持續(xù)的向前發(fā)展。
參考文獻：
[1]郭倩倩，本科層次旅游管理專業(yè)就業(yè)現(xiàn)狀及對策研究[J]，桂林旅游高等?？茖W報2008（3），p65-71
[2]羅明義，旅游管理研究[M]，科學出版社，2006，P59-67
浙江飯店協(xié)會，2008浙江飯店業(yè)白皮書[M]，2008
論文關(guān)鍵詞 功能監(jiān)管 有效性監(jiān)管 銀行業(yè)監(jiān)管體制
20世紀90年代以來，全球金融業(yè)的發(fā)展在一定程度上加快了金融創(chuàng)新的發(fā)展，金融機構(gòu)也日益轉(zhuǎn)向多元化經(jīng)營，使得越來越多的國家開始嘗試進行金融體制的改革，在這種背景下，世界銀行監(jiān)管理論在近些年出現(xiàn)了新的發(fā)展，以對抗銀行與存款者之間，銀行與貸款企業(yè)之間的信息不對稱和信息不完全，信息披露制度在2004年《巴塞爾新資本協(xié)議》中正式確立。同時，監(jiān)管合同理論出現(xiàn)，該理論認為，監(jiān)管是一種存在與監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的一系列合同關(guān)系，這是一種隱形關(guān)系，包括銀行和存款者，銀行與監(jiān)管者，監(jiān)管者與社會三種關(guān)系，合理的合同可以避免或者減少系統(tǒng)性風險，完善銀行監(jiān)管，反之，則會加重或者產(chǎn)生系統(tǒng)性風險，破壞銀行監(jiān)管。銀行監(jiān)管的經(jīng)濟利益問題也成為理論研究的熱點，有效監(jiān)管成為關(guān)注的核心問題之一。在實踐中，這些理論問題呈現(xiàn)出新的趨勢。
一、世界銀行業(yè)監(jiān)管理論的發(fā)展
（一）機構(gòu)監(jiān)管到功能監(jiān)管再到目標監(jiān)管的轉(zhuǎn)化
即從對不同金融機構(gòu)的塊狀監(jiān)管到對不同金融機構(gòu)相同業(yè)務(wù)的條狀監(jiān)管再到對經(jīng)營結(jié)果的目標性監(jiān)管。這個過程也是由分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變過程。只有這樣，才能最大限度的減少銀行監(jiān)管真空地帶，防止風險監(jiān)管部門推諉責任，減少銀行業(yè)潛在風險。
（二）安全性監(jiān)管向有效性監(jiān)管的轉(zhuǎn)化
二十世紀七十年代以前，各國銀行監(jiān)管的重點在于建立安全的金融體系，各國紛紛加強對金融機構(gòu)的控制，構(gòu)建本國的安全網(wǎng)，七十年代末，各國開始進行金融改革，將安全性監(jiān)管轉(zhuǎn)向以有效性監(jiān)管為重點，兼顧安全性監(jiān)管。如，日本的金融“大爆炸”改革。依據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會1997年制定的《巴塞爾銀行監(jiān)管委員會有效銀行監(jiān)管核心原則》的相關(guān)規(guī)定，銀行業(yè)有效性監(jiān)管的前提是：監(jiān)管機構(gòu)設(shè)定明確的責任和目標，并具有履行其責任與目標的獨立性和充足的人、財、物、信息保證、法律支持等。銀行機構(gòu)的內(nèi)部控制是實施有效銀行監(jiān)管的基礎(chǔ)。外部監(jiān)管的力量、作用、影響、監(jiān)管的程度遠不如銀行機構(gòu)的內(nèi)部控制。同時，銀行機構(gòu)同業(yè)自律機制也逐漸受到各國普遍重視。
（三）監(jiān)管全球化的趨勢
“由于全球一體化的速度加快，世界各國之間金融市場的關(guān)聯(lián)程度越來越密切。金融風險在國家之間相互轉(zhuǎn)移、擴散的趨勢不斷增強。在這種形勢下，西方金融監(jiān)管理論逐漸注重金融監(jiān)管的國家化，注重國與國之間在金融監(jiān)管上的合作。”二十世紀八十年代以后，技術(shù)的更新與廣泛應(yīng)用，在促進金融創(chuàng)新，加速資本自由化，推動國際銀行業(yè)迅速發(fā)展的同時，使得國際金融市場的聯(lián)系更加緊密，金融危機更容易在各國之間蔓延與轉(zhuǎn)嫁，比如，墨西哥金融危機、BCCI事件等，造成了國際金融市場的不穩(wěn)定。要防范金融危機，僅從一個國家的銀行業(yè)監(jiān)管入手是遠遠不夠的，監(jiān)管全球化變得越來越重要。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的地位的加強，會員國的增多就是最好的證明，國際間的銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)則也成為各國制定本國監(jiān)管政策的重要依據(jù)與基本標準。
（四）監(jiān)管市場化的趨勢
世界金融一體化的加速使得銀行業(yè)綜合業(yè)務(wù)不斷發(fā)展，出現(xiàn)了跨國市場的融合，這就使得原來由一國政府對本國銀行業(yè)實施的監(jiān)管，變得越來越困難，同時，不可避免地加大了金融風險，提高了監(jiān)管的成本，勢必從整體上加大兼容監(jiān)管的難度，使得市場監(jiān)管變得尤為重要。實踐證明，市場監(jiān)管正在幫助并部分替代政府監(jiān)管，監(jiān)管市場化成為世界監(jiān)管理論的一個重要發(fā)展趨勢。事實上，二十世紀七十年代以后，許多國家便紛紛取消政府的嚴格監(jiān)管制度，越來越重視發(fā)揮市場力量，例如，美、日、韓等國相繼進行了包括利率自由化、放寬業(yè)務(wù)范圍限制等在內(nèi)的放松管制的改革，以增強市場在實現(xiàn)監(jiān)管目標中的作用。但是，這并非是完全弱化政府的作用，而是在以市場為導向的思路下，平衡市場與政府的監(jiān)管作用，銀行監(jiān)管不是替代市場監(jiān)管，而是強化市場機制的宏觀手段，同時，市場監(jiān)管也不是取代政府監(jiān)管，而是市場監(jiān)管的微觀手段。只有這樣，才能真正做到即實現(xiàn)政府監(jiān)管制度的優(yōu)化，又加強市場的導向性，最終提高監(jiān)管效率，降低金融風險，實現(xiàn)監(jiān)管的有效性。
（五）監(jiān)管體制統(tǒng)一化趨勢
這也是金融監(jiān)管模式由分業(yè)化向部分混業(yè)化及完全混業(yè)化轉(zhuǎn)變的趨勢，但是這并非是否認分業(yè)模式，在一些國家里，分業(yè)的監(jiān)管模式依然存在并適時發(fā)揮著自己的作用。“英國的大衛(wèi)T·盧埃林教授1997年對73個國家的金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)進行研究，發(fā)現(xiàn)有13個國家實行單一機構(gòu)混業(yè)監(jiān)管，35個國家實行銀行、證券、保險業(yè)分業(yè)監(jiān)管，25個國家實行部分混業(yè)監(jiān)管，后者包括銀行證券統(tǒng)一監(jiān)管、保險單獨監(jiān)管（7個）；銀行保險統(tǒng)一監(jiān)管、證券單獨監(jiān)管（13個）以及證券保險統(tǒng)一監(jiān)管、銀行單獨監(jiān)管（3個）3種形式，并且受金融混業(yè)經(jīng)營的影響，指定專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)即完全分業(yè)監(jiān)管的國家在數(shù)目上呈現(xiàn)出減少趨勢，各國金融監(jiān)管的組織機構(gòu)正向部分混業(yè)監(jiān)管或完全混業(yè)監(jiān)管的模式過渡?！泵绹?999年《金融現(xiàn)代服務(wù)法案》又一次掀起了金融綜合化的浪潮，監(jiān)管體制統(tǒng)一化趨勢越來越明顯。
（六）注重風險性監(jiān)管
風險性監(jiān)管是相對于合規(guī)性監(jiān)管而言的，從監(jiān)管內(nèi)容看，世界各國監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管正從注重合規(guī)性監(jiān)管向合規(guī)性監(jiān)管和風險監(jiān)管并重轉(zhuǎn)變。合規(guī)性監(jiān)管是一種事后補償與處罰的監(jiān)管方式，是指監(jiān)管機構(gòu)對金融機構(gòu)執(zhí)行有關(guān)政策、法律、法規(guī)的情況所實施的監(jiān)管。風險性監(jiān)管則側(cè)重于對風險的事前防范，是指監(jiān)管機構(gòu)對金融機構(gòu)的資本充足率、資產(chǎn)集中、流動性、內(nèi)部控制等所實施的監(jiān)管，是一種持續(xù)性銀行監(jiān)管。“國際銀行監(jiān)管組織相繼推出了一系列以風險監(jiān)管為基礎(chǔ)的審慎規(guī)則，對信用風險、市場風險、國家和轉(zhuǎn)移風險、利率風險、流動性風險、操作風險、法律風險、聲譽風險實施全面風險管理。”
二、我國銀行監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)變
“銀行業(yè)監(jiān)管體制，是指國家對銀行業(yè)進行監(jiān)督管理的職責劃分的方式和組織制度，與本國的政治經(jīng)濟體制、宏觀調(diào)控手段、金融體制、金融市場發(fā)育程度相適應(yīng)，各國確立了各自不同的銀行業(yè)監(jiān)管體制。”金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)的變遷是個急劇變化的動態(tài)過程。中國銀行戰(zhàn)略研究部副總經(jīng)理宗良在2010年2月27日舉行的“中國金融監(jiān)管制度優(yōu)化設(shè)計研究”會議上指出，我國在危機中的損失最小，不代表監(jiān)管水平最高；被我國長期以來效法的英、美等國的金融監(jiān)管體系也值得反思，西班牙、新加坡等國的經(jīng)驗值得借鑒；金融危機是層級遞進的，銀行監(jiān)管要努力跟上金融產(chǎn)品的發(fā)展。在這次金融危機中，我國的監(jiān)管體制表現(xiàn)出了強大的生命力，但是，我們不得不承認，我國銀行監(jiān)管制度和結(jié)構(gòu)領(lǐng)域有很多問題尚無透徹的理論研究，比如說，監(jiān)管制度的事前評價體系；政府監(jiān)管和市場自律的關(guān)系；監(jiān)管的邊界問題；多頭監(jiān)管、過度監(jiān)管、監(jiān)管真空、監(jiān)管合作以及監(jiān)管制度優(yōu)化問題；對銀行監(jiān)管機構(gòu)的再監(jiān)管問題；銀行監(jiān)管的適用性；銀行監(jiān)管的測度問題；監(jiān)管的公平與效率問題；機構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管的關(guān)系；金融創(chuàng)新的監(jiān)管問題等。因此，專家學者對于我國的銀行監(jiān)管體制提出了諸多質(zhì)疑，同時，針對目前整體的金融監(jiān)管體制形成了不同的觀點學派，要求通過對金融監(jiān)管體制的修改，促使銀行監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)變。這些觀點主要有以下三種：
第一種觀點認為應(yīng)該重新回到計劃經(jīng)濟時代的大一統(tǒng)監(jiān)管制度，忽略金融機構(gòu)與金融業(yè)務(wù)之間的差別，即典型的單一監(jiān)管模式，該模式是不同的金融行業(yè)、金融機構(gòu)和金融業(yè)務(wù)均由一個統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)負責監(jiān)管。單一監(jiān)管在監(jiān)管目標和手段上具有一致性和協(xié)調(diào)性，可以大大降低成本投入，有利于取得規(guī)模效益，防止監(jiān)管真空和交叉監(jiān)管現(xiàn)象，具有很強的適應(yīng)性，能使監(jiān)管機構(gòu)更有效地行使監(jiān)管職責。但是，單一監(jiān)管模式下，金融機構(gòu)缺乏競爭，不能體現(xiàn)不同金融機構(gòu)與金融業(yè)務(wù)之間的差別。監(jiān)管機構(gòu)難以形成集中明確的監(jiān)管目標和采取正確合理的監(jiān)管方法，且易導致，這也是我國取消單一監(jiān)管模式的原因。
第二種觀點認為應(yīng)該維持我國法律目前所確定的監(jiān)管模式即仍以分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管為宜。這種在銀行、證券和保險三個業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)分別設(shè)立一個專職的監(jiān)管機構(gòu)，負責各行業(yè)的審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管的模式符合目前我國目前金融業(yè)發(fā)展的情況。雖然金融全球一體化、混業(yè)監(jiān)管和經(jīng)營成為一種趨勢，而且我國現(xiàn)在的銀行、保險和證券業(yè)務(wù)實際上已經(jīng)出現(xiàn)交叉，但是，一定程度上混業(yè)經(jīng)營不僅表現(xiàn)為“混”、更表現(xiàn)為“亂”。同時，我國實行混業(yè)經(jīng)營的市場條件還不成熟，出于金融穩(wěn)定和防范風險的考慮，應(yīng)該維持我國金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營格局。
實施企業(yè)信用監(jiān)管是提高工商管理論文" target="_blank">行政管理執(zhí)法效能的重要途徑，是整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的治本之策，是工商行政管理機關(guān)促進社會信用體系建設(shè)基礎(chǔ)工作的必要手段。企業(yè)信用監(jiān)管應(yīng)是工商職能的重要組成內(nèi)容，同時能體現(xiàn)出現(xiàn)代工商行政管理的新理念、新發(fā)展。從工作內(nèi)容上看，一方面是對工商職能的充實、深化，通過信用監(jiān)管，利用現(xiàn)代化手段使依法監(jiān)管更為到位。如對法定代表人的任職資格的合法性審查，法定代表人的信用數(shù)據(jù)庫的建立，將提供查詢功能； 另一方面是對工商職能的提升、拓展，在依法監(jiān)管的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)以德監(jiān)管，從處罰到處罰與激勵結(jié)合，從他律到他律與自律結(jié)合，從打擊到打擊與教育結(jié)合，從行政管理到行政管理與社會監(jiān)督結(jié)合。
從實施形式上看，一方面在現(xiàn)有職能中相對突出、強化信用的要求，顯示出信用監(jiān)管的特色； 另一方面，更是與現(xiàn)有職能的有機融合，將信用監(jiān)管滲透在對市場主體監(jiān)管的全過程，并通過工商業(yè)務(wù)工作的各個環(huán)節(jié)加以施行，如信用信息的采集，就是在登記、年檢、各個專項治理、辦案等過程中同時完成的，分類監(jiān)管就體現(xiàn)在基層工商所的日常巡查中。從戰(zhàn)略意義上看，一方面彰顯了服務(wù)型工商的本質(zhì)要求，突出了公共服務(wù)型政府職能的再造，通過企業(yè)信用監(jiān)管，促進企業(yè)信用建設(shè)乃至誠信、和諧社會建設(shè)，另一方面工商部門以信用監(jiān)管為核心，著力制度創(chuàng)新，推進職能整合，實現(xiàn)全程監(jiān)管，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的企業(yè)監(jiān)管機制，確保企業(yè)準入“優(yōu)生”，存續(xù)“優(yōu)育”，退出“善終”。
二、與管理信息化的關(guān)系。
工商部門企業(yè)信用監(jiān)管工作是以工商系統(tǒng)自身信息化建設(shè)為基礎(chǔ)，同時又對工商系統(tǒng)自身信息化建設(shè)產(chǎn)生強大推動力。工商部門企業(yè)信用監(jiān)管，是一個對企業(yè)的信用信息進行征集、存儲、加工并使用的循環(huán)反復的過程，這一過程的順利實現(xiàn)，要以計算機及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運用為前提，沒有信息化的基本條件，沒有強大的數(shù)據(jù)庫，沒有高智能的軟件，沒有互通互聯(lián)的信息網(wǎng)絡(luò)，企業(yè)信用監(jiān)管的實施是難以想象的。因此，應(yīng)以“金信工程”為契機，努力創(chuàng)造工商部門管理信息化的條件，加快系統(tǒng)信息化建設(shè)的步伐。同時，由于企業(yè)信用監(jiān)管對工商系統(tǒng)的信息化要求高，它也成為加快工商行政管理信息化進程的催化劑。首先，它促使計算機軟件的編寫、采用，促使在各項業(yè)務(wù)中運用信息化管理，以保證企業(yè)信用信息能夠在業(yè)務(wù)流程中實現(xiàn)自然輸入、交換、處理、共享； 其次，它促使計算機硬件的配置，由于企業(yè)信用監(jiān)管將級別管轄與屬地管理相結(jié)合，最終通過基層工商所實現(xiàn)監(jiān)管，這要求工商系統(tǒng)內(nèi)部上下、橫向之間必須實現(xiàn)信息交換，對外必須實現(xiàn)全方位地信息輸入，促使基層工商所、窗口受理單位都具備接收、發(fā)送信息的條件，以保證對企業(yè)的信用監(jiān)管工作落實到位。工商部門企業(yè)信用監(jiān)管體系的建設(shè)，要利用與信息化共同發(fā)展的過程，搭建好技術(shù)平臺。
同時，要加大人員、財力投入，加強計算機人員培訓和專業(yè)人員的選聘，使電腦、人腦有機地結(jié)合。
三、與法律環(huán)境的關(guān)系。
加強企業(yè)信用監(jiān)管作為工商職能的一個新探索，要努力做到依法行政、依法監(jiān)管。首先，必須遵循行政執(zhí)法的基本原則。一是行為法定原則，即企業(yè)信用監(jiān)管的對象、內(nèi)容、范圍和方式，要依法進行并對行為后果承擔責任； 二是公平、公正、公開原則，即對企業(yè)信用監(jiān)管的依據(jù)、程序和形式，應(yīng)當公平、公正、公開地開展監(jiān)管，自覺接受社會監(jiān)督； 三是處罰與教育相結(jié)合原則，即對違法行為依法制裁的同時，要進行警示教育，從正面引導規(guī)范，不搞不教而誅，做到攻大奸戒小過。其次，必須依法運作。一要充分利用已有的法律法規(guī)。法律、法規(guī)、規(guī)章賦予工商行政管理部門對企業(yè)法人及法定代表人的監(jiān)管職責、已在工作中運用的文件、報表等，是開展企業(yè)信用信息征集的基本依據(jù)和資料。二要創(chuàng)造條件規(guī)避法律問題。如信用等級評定結(jié)果的公開，最有影響的是等級好的、等級差的兩端。對等級好的，可以通過征求意見的程序，以自愿方式進行公示、提供查詢； 而對信用等級差的，因其一般都因違法違規(guī)受到行政處罰，則采取公布其違法違規(guī)事實的方式，對其進行公示。三要注意內(nèi)外有別。信用監(jiān)管中的評估標準、等級、公示等，法律條件尚不充分，可作為內(nèi)部監(jiān)督措施實施并注意內(nèi)部保密性，以避免引起法律訴訟。同時，要積極著手研究開發(fā)，為企業(yè)信用監(jiān)管提供法律保障。可探索在立足內(nèi)部管理后再依法、有序地向社會公開，從行政規(guī)章、法規(guī)最后到法律的立法過程。當前工作的重點，在于充分利用制定工商行政規(guī)章的空間，為企業(yè)信用監(jiān)管創(chuàng)造條件。
如對一些報表的設(shè)計上，按照企業(yè)信用監(jiān)管的要求，增加欄目，明確內(nèi)容，便于信息的處理； 對企業(yè)信用評估，可采取全系統(tǒng)統(tǒng)一指標體系、評估模型，但分地區(qū)分級統(tǒng)一參數(shù)的方式，以使評估既具有權(quán)威性，又能更切合各地實際； 對分類監(jiān)管，可將企業(yè)的信用等級與工商系統(tǒng)內(nèi)部已有的監(jiān)管措施進行重新整合，使之配套一致。
四、與社會信用體系的關(guān)系。
零缺陷管理的基本要素有5個：公開，目標，界定缺陷，測量缺陷，獎勵。所謂公開，即每個職工都要用書面或口頭形式公開做出自己對致力于無缺陷工作的承諾。所謂目標，即公司為每項工作和個人確定現(xiàn)實的可操作的工作目標。在界定缺陷時，考慮到每個公司情況以及每項定貨要求不同，對缺陷的理解也是多種多樣的。如西屋公司界定的缺陷有12個：
(1)沒有按照計劃工作；(2)在送貨之前重復性工作；(3)從事了本來完全可以減少費用的工作；(4)低于用戶或公司質(zhì)量標準的工作；(5)高于用戶已經(jīng)確定為合理實用的質(zhì)量標準的工作；(6)沒有完成規(guī)定的具體任務(wù)；(7)沒有事先具體計劃、指導工人實行這些具體計劃，并且沒有事先采取必要的糾錯行動；(8)沒有有效管理成本；(9)從事了雖然能被接受但以某種方式導致其他高成本或延誤送貨結(jié)果的工作；(10)設(shè)立比實際報價要高的預(yù)計成本項目；(11)對預(yù)計成本項目的忽略；(12)沒有滿足預(yù)算要求。
測量缺陷也有各種方式。有的通過目標完成情況來確定缺陷數(shù)量。西屋公司的無缺陷測量公式為：績效＝100－有缺陷項目數(shù)／無缺陷項目數(shù)×100。如果有缺陷項目數(shù)等于無缺陷項目數(shù)，績效值為零；如果有缺陷項目數(shù)多于或小于無缺陷項目數(shù)，績效值就為負或為正。
全面質(zhì)量管理(totalqualitycontrol,TQC)來自日本企業(yè)管理實踐，20世紀80年代大力引入我國。日本企業(yè)結(jié)合科學管理和零缺陷管理的理論，提出過程質(zhì)量控制的理念，即將產(chǎn)品的質(zhì)量缺陷消滅在產(chǎn)品的制造過程中，這樣最終產(chǎn)品必然是符合質(zhì)量要求的。為了做到這點，生產(chǎn)過程的每個環(huán)節(jié)都是一個質(zhì)量控制點，每個環(huán)節(jié)的操作員工都是質(zhì)量控制人員。為了保障每個質(zhì)量控制點不出廢品，每個質(zhì)量控制點都設(shè)立了嚴格的質(zhì)量控制標準和客觀檢測手段。按照這種控制要求操作，最終生產(chǎn)出來的產(chǎn)品不用檢測都是合格產(chǎn)品。
個別工商組織推行的零缺陷管理或全面質(zhì)量管理在經(jīng)濟全球化過程中已經(jīng)顯得不夠通用和規(guī)范，適應(yīng)全球經(jīng)濟一體化進程的需要，1988年由國際標準組織推行的ISO9000系列的質(zhì)量認證體系，融合零缺陷管理和全面質(zhì)量管理的管理理念，成為保障質(zhì)量管理更加規(guī)范的國際化標準。ISO9000實施的是已經(jīng)具有的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)質(zhì)量國家標準，它適用于整個生產(chǎn)過程，而不是某一具體產(chǎn)品。該體系認證在市場上標志著質(zhì)量，國際購買者往往會堅持要求其固定供應(yīng)商獲得這種認證。ISO9000質(zhì)量體系認證有嚴格的程序及考核要求，按照系列分為ISO9001、ISO9002、ISO9003和ISO9004等，依照不同行業(yè)設(shè)立，但制定質(zhì)量管理手冊、程序文件和作業(yè)指導書等三個通用文件是其核心。其中ISO9001標準的用途是：當合同要求進行設(shè)計，并對產(chǎn)品性能要求有原則規(guī)定或有待制定，只有當供貨方充分證實了其設(shè)計、開發(fā)、安裝和服務(wù)的能力時，才能相信產(chǎn)品符合規(guī)定的要求，應(yīng)要求供貨方按ISO9001提供質(zhì)量保障。該質(zhì)量體系得到國際社會的普遍承認與尊重。因而，只要企業(yè)通過考核達到ISO9000質(zhì)量體系并嚴格按照這一體系的要求去做，其產(chǎn)品質(zhì)量就是可靠的，其服務(wù)就是值得信賴的。
ISO9000質(zhì)量體系認證代表著規(guī)范化管理的方向，迅速從工商業(yè)領(lǐng)域推廣到其他領(lǐng)域。在用企業(yè)精神、市場原則改革政府組織的新公共管理理念影響下，規(guī)范化管理的思想以及成功經(jīng)驗也開始推廣到公共管理領(lǐng)域，國外許多公共機構(gòu)如醫(yī)院、學校、非營利組織和政府組織也開始推行規(guī)范化管理。在我國，2000年9月深圳市國稅局蛇口分局通過了ISO9001稅收質(zhì)量管理體系認證，以后河北省地稅局也開始學習深圳的經(jīng)驗，在基層機構(gòu)進行ISO9001體系試點建設(shè)。
綜合起來，規(guī)范化管理的特點就是程序性管理、標準化管理、質(zhì)量控制，其根本目的是提高管理效率。
二、政府組織規(guī)范化管理的含義
應(yīng)當說，在政府組織內(nèi)部推行規(guī)范化管理還是一件新鮮事物。盡管在實踐中已經(jīng)取得一些好的經(jīng)驗，但是理論上的探討還不夠充分，因此有必要對政府組織推行規(guī)范化管理的含義及其相關(guān)理論問題進行深入討論。
規(guī)范化管理是對政府行為的一種約束或自律。政府作為一種社會組織的顯著特質(zhì)，誠如美國學者斯蒂格利茨所說：“第一，政府是一種對全體社會成員具有普遍性的組織；第二，政府擁有其他經(jīng)濟組織所不具備的強制力。”這兩個特性，決定了政府行動必須受到約束。約束的形式多種多樣，法律和社會輿論是對政府的外在約束，或政府他律，而規(guī)范化管理則是政府的自身約束，或政府自律。推行政府規(guī)范化管理能夠有助于消除政府失靈。
20世紀90年代，西方國家開始將工商組織的質(zhì)量管理理念引入公共機構(gòu)，政府作為公共服務(wù)的提供方，按照工商管理的原則和理念，向社會公眾作為公共服務(wù)的需求方提供高質(zhì)量的服務(wù)，政府規(guī)范化管理應(yīng)運而生。在80年代，我國曾經(jīng)在政府管理中大力推行過目標管理(managementbyobjective,MBO)。實踐證明，目標管理比起規(guī)范化管理有許多不足。由于目標管理強調(diào)終極結(jié)果，容易導致政府行為短期化弊端，而規(guī)范化管理強調(diào)的是過程結(jié)果，能夠促使政府持續(xù)不斷地改進管理質(zhì)量與效率，因此規(guī)范化管理更符合政府組織的特性。
政府規(guī)范化管理就是按程序辦事。所謂規(guī)范化，就是政府按照事先的規(guī)定行動，這種規(guī)定實際上就是程序。簡言之，政府按程序辦事，就是規(guī)范化管理。政府組織本身就是依照程序建立和運行的，但是由于法制不健全和信息不對稱，政府組織并沒有完全按照程序辦事，主觀隨意性、長官意志以及以職謀私等現(xiàn)象大量存在，以致出現(xiàn)許多不規(guī)范行為，嚴重的還發(fā)生犯罪行為。嚴格按照程序辦事，就可以大量減少這種不規(guī)范行為和犯罪行為，最終提高政府服務(wù)社會公眾的質(zhì)量與效率。推行政府規(guī)范化管理的目的，就是要增強政府的管理效率和提高管理質(zhì)量。應(yīng)當將這個目的作為統(tǒng)帥政府規(guī)范化管理工作的最終目的，不能為規(guī)范而規(guī)范，以致走向規(guī)范化管理的消極面，搞形式主義。
規(guī)范化管理要有制度和考核標準。規(guī)范化是一個制度建立和強化考核標準的過程。一般說來，制度建立的依據(jù)是法規(guī)和慣例。法規(guī)比較明確，也容易執(zhí)行。在建立具體的規(guī)章制度過程中，要特別注意不要與現(xiàn)行黨和國家的有關(guān)法規(guī)條文相沖突。而慣例是一個只可意會、不可言傳的東西，而且從行為結(jié)果上看具有利弊雙重性特點。過去在沒有規(guī)范化管理要求的時候，實際工作也按照許多工作慣例來運作，并取得成效。因此，政府規(guī)范化管理應(yīng)力求將慣例趨利避害，將好的慣例轉(zhuǎn)化成制度安排，將不好的慣例通過制度安排革除。有了制度，還需要對制度執(zhí)行的情況進行考核，為此就需要設(shè)立獨立的考核標準以及考核機構(gòu)。首先，標準應(yīng)是指標化、量化和可操作的。而且標準起著導向的作用，需要下功夫來設(shè)計一套標準體系。ISO9000引入公共組織，就是一種標準體系的建立。除ISO9000以外，還可以根據(jù)各個機構(gòu)的實際情況設(shè)立其他標準化體系。其后，對運行情況需要有外在的獨立機構(gòu)對政府組織進行考核。政府同級組織或上下級組織之間由于形成了一定的利益共同性，比較難以做到考核的客觀性和公正性，考核容易流于形式。目前在這方面的工作尚未真正制度化，任重而道遠。
三、政府組織規(guī)范化管理的難點及解決
全面推行政府組織的規(guī)范化管理也有一定難度，這與政府組織的自身特性和承擔功能有關(guān)。政府是非生產(chǎn)性組織，非營利組織，因此在理解政府管理質(zhì)量、管理效率方面與工商組織有許多不同，這直接影響政府規(guī)范化管理考核標準的設(shè)立。政府的行為績效應(yīng)當不同于工商組織績效，不能以政府機構(gòu)取得的收益當作考核標準，或政府基層組織不能只是以完成上級交辦的任務(wù)作為考核標準，而應(yīng)以社會公眾對政府服務(wù)的數(shù)量及質(zhì)量的滿意程度作為績效考核標準。進一步說，由于政府面對的社會經(jīng)濟事務(wù)錯綜復雜，瞬息萬變，因此不是所有的政府行為都能夠走程序，實行規(guī)范化管理。實事求是地說，政府規(guī)范化管理不是萬能的。
推行規(guī)范化管理在實踐中會遇到兩個突出的矛盾：第一，政府行為合法與合理悖論問題。要么政府行為合法但不合理，比如事事都要按照程序辦結(jié)果導致不合理行為的發(fā)生；要么政府行為合理但不合法，比如為了便利服務(wù)對象的需求，省去繁瑣的辦事程序，結(jié)果違反了國家的有關(guān)法規(guī)。到底以哪種標尺來規(guī)范政府行為，沒有統(tǒng)一意見，要通過實踐來檢驗。一是依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)來規(guī)范政府行為，如火車站內(nèi)廁所收費；以改革精神來合理規(guī)范政府行為，如對娛樂、休閑場所服務(wù)人員征收個人所得稅。第二，工作講求實際效率和辦事遵從程序形式的矛盾。應(yīng)當說，一個好的制度安排可以將效率與形式有機結(jié)合起來，有效的制度形式有助于管理效率的提高，但是在政府組織規(guī)范化管理過程中，由于不可能事事都提前考慮，特殊情況時時出現(xiàn)，需要具體情況靈活處理才能得到合理的結(jié)果。因此，刻板地遵循已有的制度規(guī)定，也不利于管理效率的提高。進一步說，制度是由人創(chuàng)造的，并由人去遵守。而人是具有創(chuàng)新能力的，在規(guī)范化管理中也要給發(fā)揮人的主觀能動性留出空間。21世紀的最新管理理念是以人為本，由于這種理念的傳播，使得許多具有創(chuàng)新特性的工商企業(yè)開始推行彈性工作制以及創(chuàng)立學習型管理組織。作為側(cè)重程序性管理的政府組織，當然不可能照搬這種彈性工作制，必須推行規(guī)范化管理。但是政府組織也會遇到如何處理效率與形式的矛盾，為此，需要上級關(guān)注來自基層的創(chuàng)新思維與創(chuàng)新做法，及時地將一些不符合慣例或已有規(guī)定的做法納入到制度創(chuàng)新中。不能忘記，規(guī)范化管理的終極目的，還是提高政府組織的管理質(zhì)量和服務(wù)效率。
建立政府組織的規(guī)范化管理，可以考慮以下做法。
1.建立具有可操作法和可檢驗性的制度。ISO9000是一個可供選擇的制度，但是需要有相關(guān)條件的具備和落實。畢竟，按照ISO9000的要求，需要制定比較繁瑣的質(zhì)量管理手冊、程序文件和作業(yè)指導書等三個通用文件，許多政府機構(gòu)還不具備制定這三類文件的條件。美國學者詹姆斯·Q·威爾遜將政府組織機構(gòu)分成四種類型：付出和成果二者都能觀察得到的生產(chǎn)型機構(gòu)；可以觀察到付出但觀察不到成果的程序型機構(gòu)；可以觀察到成果但觀察不到付出的工藝型機構(gòu)；付出和成果二者都觀察不到的應(yīng)付型機構(gòu)。顯然，只有生產(chǎn)型和程序型的政府組織才具備條件實行規(guī)范化管理，對于其他類型的政府組織實施有效管理就需要尋找新的解決方案。一般說來在我國，窗口服務(wù)性的政府機構(gòu)可以參照服務(wù)業(yè)的ISO9000體系進行規(guī)范化管理制度建設(shè)，政策制定和調(diào)控性的政府機構(gòu)主要圍繞決策的科學化和民主化建立相應(yīng)的規(guī)范化管理制度。
2.細化制度，責任量化到人。政府組織都多多少少建立了管理制度，但是缺乏實施細則，就使得既有制度不能落實。實際部門的經(jīng)驗比較看重領(lǐng)導的重視，以及抓落實就是領(lǐng)導重視，組織到位，實際上制度細化和責任量化到人也能起到落實的作用。為了將制度細化和責任量化到人，需要有一套考核政府組織管理績效的指標體系。但目前國內(nèi)對政府組織的管理績效及相關(guān)指標體系的研究還比較粗糙和不具體，今后這應(yīng)是政府組織理論研究需要突破的難題。
3.盡快建立獨立的政府業(yè)績考核機構(gòu)。對政府組織行為是否規(guī)范，從根本上講不能由政府組織自身說了算，而應(yīng)當由政府提供服務(wù)的受益方社會各界來評價。目前我國政府組織規(guī)范化管理及其考評主要是來自政府自身的努力，這是適應(yīng)新的社會經(jīng)濟環(huán)境政府做出的積極努力，值得高度評價。但是從長遠看，對政府行為的規(guī)范化約束應(yīng)當是兩個方面的共同努力：政府自律和社會他律。實現(xiàn)社會他律的一個重要途徑就是建立相對獨立的政府業(yè)績考核機構(gòu)。
4.強化政府信息的透明度。政府規(guī)范化管理固然是政府內(nèi)部的事情，但是由于與服務(wù)的對象社會公眾有直接聯(lián)系，因此需要將政府規(guī)范化管理的相關(guān)信息向社會公眾公開，讓社會公眾了解政府相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量要求和標準，這樣從外部增加了一條對政府規(guī)范化管理的督促和檢查渠道。實際上，政府規(guī)范化管理的最終受益者是社會公眾，讓這些受益者了解政府規(guī)范化管理制定規(guī)定，會更加有利于政府行為的規(guī)范化。
5.提高政府管理人員的個人修養(yǎng)與管理素質(zhì)。制度再好，也需要人去執(zhí)行。因此政府管理人員的個人修養(yǎng)和管理素質(zhì)對完成規(guī)范化管理有重要意義。搞ISO9000，首先需要人人掌握相關(guān)規(guī)定和知識，通過學習而獲得更多的知識，提高管理的自覺性。
6.加快電子政務(wù)的建設(shè)。利用計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來推進政府規(guī)范化管理，是適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的潮流的需要。未來我國經(jīng)濟社會將加快信息化進程，信息化本身就需要有規(guī)范化的信息輸入與輸出，同時基于互聯(lián)網(wǎng)平臺構(gòu)建的電子政府可以滿足政府改革的多種目的和要求。因此，把電子政務(wù)納入政府組織規(guī)范化管理的構(gòu)成要素是順理成章的事情，應(yīng)當從這個角度審視政府組織規(guī)范化管理工作，對電子政務(wù)給予充分的重視，加快建設(shè)進程。
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