發(fā)布時間：2023-06-06 15:56:33
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的水污染與治理樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：水環(huán)境 水污染治理 污水資源化 生態(tài)恢復(fù)與保護
一、基本情況
棗莊市地處魯蘇兩省交界處，是山東省的南大門，面積4550平方公里，人口340萬，是全國重要的煤炭生產(chǎn)基地。薛城區(qū)是棗莊市新的政治、文化中心，西鄰微山湖，總面積506平方公里，共46.3萬人，其中非農(nóng)業(yè)人口16萬人。棗莊境內(nèi)河流屬淮河流域京杭運河水系，全市共有主要河道13條，薛城區(qū)有3條主要的河流。其中，污染嚴重的有薛城大沙河和薛城小沙河以及小沙河故道。
薛城大沙河發(fā)源于棗莊市山亭區(qū)柏山飛來泉，由東向西橫穿區(qū)境北部，下游沿金河水源地東側(cè)向西南進入微山湖，干流全長44.6公里，流域面積260平方公里，多年來平均徑流量6800多萬立方米，為本區(qū)最大的河流，也是本區(qū)最大的納污河道。。
薛城小沙河發(fā)源于薛城區(qū)的袁寨山和鉅山，流經(jīng)棗莊新城和薛城區(qū)的東部（小沙河故道從城區(qū)內(nèi)部穿過，在下游朱橋村匯入薛城小沙河），最后排入微山湖，干流全長16.6公里，流域面積64.9平方公里，年徑流量1700多萬m3，是城區(qū)主要納污河道之一。
二、水污染現(xiàn)狀 我區(qū)是一個資源型城市，工業(yè)結(jié)構(gòu)以煤炭、水泥、造紙、啤酒、玻璃、化工、機械為主，工業(yè)廢水重點排放企業(yè)9家，結(jié)構(gòu)性污染較為突出，加之城區(qū)為開發(fā)區(qū)、棗莊新城、礦務(wù)局所在地，人口較為集中，生活污水日排放量達2萬m3，水污染防治的任務(wù)十分艱巨。作為南水北調(diào)東線工程的干線匯水區(qū)，加強流域污染治理工作對于維護人民群眾的切身利益，促進南水北調(diào)工程的順利實施，具有十分重要的戰(zhàn)略意義。圍繞南水北調(diào)的大局，我區(qū)堅定不移地實施沙河流域水污染綜合治理工程，統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施，確保取得預(yù)期效果。
薛城沙河流域主要納污企業(yè)表
流域
企業(yè)名稱
行業(yè)
主要污染物
廢水排放量
（噸/天）
薛
城
大
沙
河
棗礦集團甘霖煤礦
煤炭
COD、硫化物
5000
棗礦集團山家林煤礦
煤炭
COD、硫化物
5000
棗礦集團陶莊煤礦
煤炭
COD、硫化物
6000
薛城發(fā)電廠
電業(yè)
6000
青?。ㄑΤ牵┯邢薰?/p>
釀造
COD
6000
一大紙業(yè)有限公司
造紙
COD
4000
華眾紙業(yè)有限公司
造紙
COD
25000
小計
57000
小沙河及故道
八一水煤漿電廠
電業(yè)
COD
6000
神工化工股份有限公司
化工
COD、苯系物
1000
百科藥業(yè)有限公司
制藥
COD
200
金虹食品有限公司
食品
COD、氨氮
200
天元精細化工有限公司
化工
COD
800
常興紙業(yè)有限公司
造紙
COD
4000
聯(lián)興玻璃有限公司
玻璃
COD
1000
海化煤業(yè)化工有限公司
化工
COD、酚、酚、氨氮、油
8000
小計
21200
關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃調(diào)整；巢湖；排污權(quán)交易；水質(zhì)管理
中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）03-0132-03
一、巢湖流域水污染狀況
1.巢湖概況。中國五大淡水湖之一的巢湖位于中國安徽省中部，居長江與淮河之間，是在構(gòu)造盆地基礎(chǔ)上發(fā)育起來的典型斷陷構(gòu)造湖泊，流域面積9 256 km2，四周為丘陵山地，流域內(nèi)水系發(fā)達，共有33條河流匯入，裕溪河為其唯一出口。巢湖湖泊水域面積約760 km2，岸線總長約180.66km，平均水深3m，最深處5 m，湖面海拔為8 m，因形似鳥巢，故名“巢湖”[1]。巢湖生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，素有“南黃山，北巢湖”之稱。巢湖地區(qū)是吳頭楚尾之地，也是華夏文明發(fā)源地之一。
2.流域水污染現(xiàn)狀。20世紀80年代以來，隨著巢湖湖區(qū)周圍人口、經(jīng)濟的不斷增長，巢湖水污染日趨嚴重，污染負荷超過水體承載能力，巢湖水系出現(xiàn)了一系列的環(huán)境問題，以致成為國家重點治理的“三河三湖”之一。巢湖湖體水污染日趨嚴重，突出表現(xiàn)在環(huán)湖河流水質(zhì)污染和湖體富營養(yǎng)化上。據(jù)環(huán)保部門對2010年度巢湖環(huán)湖河流28個監(jiān)測斷面的統(tǒng)計結(jié)果，17.9%的斷面水質(zhì)為IV類，35.7%的斷面水質(zhì)為V類?！笆晃濉逼陂g巢湖湖區(qū)12個常規(guī)檢測斷面水質(zhì)為IV類、V類的占50%，巢湖湖區(qū)西半湖呈重度富營養(yǎng)化[2]。
巢湖湖區(qū)主要污染指標為氨氮、石油類和總磷。出、入湖河道口主要污染指標為化學(xué)需氧量、氨氮、石油類和總磷。南淝河、店埠河控制斷面主要污染指標為COD、氨氮、石油類和總磷。資料顯示，巢湖每年接納總磷1 050.27噸，總氮18 367.8噸，其中相當部分將滯留于湖內(nèi)。2009年，董鋪水庫、大房郢水庫水質(zhì)類別提高為Ⅲ類，水質(zhì)達標；巢湖市水源地主要監(jiān)測斷面巢湖壩口、巢湖船廠斷面水質(zhì)類別仍為Ⅳ類，水質(zhì)未達標。近幾年，巢湖湖區(qū)水質(zhì)雖逐步好轉(zhuǎn)，但是巢湖流域“十一五”項目完成率不高，2009年僅為 58.9%。2010年，安徽省廢水排放總量為18.47億噸，其中生活污水排放量11.37億噸。廢水中COD排放總量41.11萬噸，COD排放基數(shù)大，雖然與2009年相比減少3.1%，但是水環(huán)境形勢依然嚴峻。
二、巢湖水質(zhì)污染成因及特點分析
1.巢湖水質(zhì)污染成因。巢湖水質(zhì)污染的原因表現(xiàn)出內(nèi)因與外因相結(jié)合的多元復(fù)雜結(jié)構(gòu)。從內(nèi)因上看，巢湖長期接納湖區(qū)流域河流輸送來的大量污染物，日積月累凝聚于湖底，形成湖中的內(nèi)污染源；湖區(qū)光熱資源豐富，湖水淺，陽光穿透性好，水體溫度上升快，有利于水藻“瘋長”、“水華”發(fā)生；巢湖建閘導(dǎo)致湖水封閉，加劇了營養(yǎng)物質(zhì)在湖內(nèi)滯留和水生生態(tài)環(huán)境的惡化。從外因上講，巢湖的外污染源包括點源和非點源，點源主要來源于工業(yè)和市政污水的排放，非點源主要來源于城市、農(nóng)業(yè)和森林的徑流閉。其中化肥、農(nóng)藥等污染物的滲入是巢湖水污染的主要元兇，這和沿湖地區(qū)主要是農(nóng)業(yè)區(qū)域有很大關(guān)系。巢湖富集的氮、磷主要來自居民生活污水及工廠的生產(chǎn)廢水、廢渣，油污染要來自巢湖湖面上日益增多的船舶。
2.巢湖水質(zhì)污染特點。巢湖水質(zhì)污染，與其他湖泊相比既有共性一面，也有自身特點。首先是流入湖泊的氮、磷營養(yǎng)鹽與耗氧有機物為主要污染成分；其次巢湖污染的30%來自工業(yè)廢水和生活污水，70%來自面源污染，面源污染大于點源污染，原因在于工業(yè)廢水和生活污水的治理工作已得到廣泛的重視，農(nóng)業(yè)面源污染卻未得到應(yīng)有的關(guān)注。
3.原行政區(qū)劃加劇了巢湖水質(zhì)污染的外部不經(jīng)濟性。眾所周知，污染是一種外部性極大的行為，其傳散沒有地界約束。當污染來臨時由于地區(qū)間沒有相互的隸屬關(guān)系而造成共防共治的困難，就會給環(huán)境治理帶來人為的障礙。在行政區(qū)劃上，過去巢湖分屬巢湖市與合肥市，水域橫跨兩市，加之治污牽涉到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等多個部門，以致造成“九龍治水”的局面，一定程度上造成巢湖治理問題上時常出現(xiàn)推諉、扯皮等現(xiàn)象，很多好的措施在“被協(xié)調(diào)后”最終不得不折中實施。水質(zhì)污染的外部不經(jīng)濟性由于行政區(qū)劃問題而被瞬間放大。
三、行政區(qū)劃調(diào)整對巢湖流域水質(zhì)管理的影響
1.巢湖行政區(qū)劃調(diào)整概況。2011年8月22日，安徽省政府召開新聞會，正式宣布安徽省撤銷原地級巢湖市并對部分行政區(qū)劃進行調(diào)整。區(qū)劃調(diào)整后，原巢湖市部分區(qū)域并入合肥市，合肥市面積從6 000多平方公里增加到1萬多平方公里。巢湖變成合肥市的“內(nèi)湖”，合肥迎來了擁抱巢湖、南接長江的嶄新城市發(fā)展格局。
2.行政區(qū)劃調(diào)整給巢湖水質(zhì)管理帶來的機遇。從重點流域水環(huán)境監(jiān)管的角度看，行政區(qū)劃變更后，巢湖由原來的兩個“婆婆”變成了一個“婆婆”，這有利于水環(huán)境的行政監(jiān)管與資源配置，有利于統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合開發(fā)利用皖江兩岸資源，有利于提高資源集約節(jié)約利用水平，這本身就很“低碳”。就巢湖的水環(huán)境治理而言，行政區(qū)劃的調(diào)整有利于統(tǒng)一巢湖流域環(huán)保政策，促進巢湖流域的生態(tài)保護和水系管理，在一定程度上防止或解決了由于合巢兩地環(huán)保部門執(zhí)法不一可能造成某些地方污染成本向其他地方轉(zhuǎn)嫁的問題，實現(xiàn)了對巢湖的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一管護。
3.行政區(qū)劃調(diào)整給巢湖水質(zhì)管理帶來的挑戰(zhàn)。巢湖流域污染問題是經(jīng)年積累起來的，徹底解決巢湖水環(huán)境問題也非一朝一夕所能達到的。行政區(qū)劃的調(diào)整在給巢湖治污帶來機遇的同時，也給巢湖水環(huán)境的綜合治理提出了挑戰(zhàn)。如果合肥市政府不能審時度勢，轉(zhuǎn)變方式接受挑戰(zhàn)，不僅不能彰顯區(qū)劃調(diào)整的優(yōu)勢，反而會貽誤時機，造成水質(zhì)污染治理的更大困局。
四、巢湖流域推行排污權(quán)交易機制的必要性及可行性分析
1.排污權(quán)交易制度簡介。排污權(quán)，又稱排放權(quán)，是指排放者在環(huán)境保護監(jiān)督管理部門分配的額度內(nèi)，并在確保該權(quán)利的行使不會損害其他公眾環(huán)境權(quán)益的前提下，依法享有的向環(huán)境排放污染物的權(quán)利。何謂排污權(quán)交易呢？它是指在一定的區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達到減少排污量保護環(huán)境的目的?？梢姡盼蹤?quán)交易是一種以達到降低污染物的排放量為目的，利用經(jīng)濟上的激勵來控制污染的環(huán)境保護經(jīng)濟手段。體現(xiàn)了一種環(huán)境管理思想，即在滿足環(huán)境要求的條件下，建立合法的污染物排放權(quán)利，并允許這種權(quán)利像商品一樣被買入和賣出，以此來控制污染物的排放，實現(xiàn)環(huán)境容量的優(yōu)化配置。排污權(quán)交易是科斯定理在環(huán)境問題上最典型的應(yīng)用，也是當前受到各國關(guān)注的環(huán)境經(jīng)濟政策之一。
2.巢湖流域推行排污權(quán)交易機制的必要性分析。巢湖水質(zhì)的嚴重污染已經(jīng)成為巢湖流域經(jīng)濟、社會發(fā)展的環(huán)境瓶頸，它使得該地區(qū)不能形成良好的人居環(huán)境，也不能形成健康、安全的投資環(huán)境，嚴重影響和制約了流域內(nèi)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。鑒于巢湖嚴峻的環(huán)保形勢，安徽省歷年在制定環(huán)境保護計劃和安徽省碧水藍天工程計劃時都把巢湖的水質(zhì)管理作為重點內(nèi)容。采取何種有效的環(huán)境保護手段減少污染物的排放，保護巢湖流域水質(zhì)環(huán)境成為當務(wù)之急。排污權(quán)交易機制是以市場機制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，保護環(huán)境的經(jīng)濟手段之一。在經(jīng)歷了十多年的醞釀和爭論后，排污權(quán)交易理論越來越接近實踐的可能性，從一種抽象的思路發(fā)展成為具體的政策手段。在巢湖流域推行排污權(quán)交易機制，不僅可以有效推進節(jié)能減排、保護流域水質(zhì)環(huán)境，而且對于保證流域可持續(xù)發(fā)展、促進安徽生態(tài)省的建設(shè)、順利實施安徽省中部崛起和東向發(fā)展戰(zhàn)略具有非常重要的戰(zhàn)略意義。
3.巢湖流域推行排污權(quán)交易機制的可行性分析。行政區(qū)劃調(diào)整后，相對于淮河而言，巢湖不僅為我省單獨擁有并且現(xiàn)已為省城合肥市所轄。合肥市市場體制發(fā)育良好、法制與公共管理健全、環(huán)境監(jiān)測等基礎(chǔ)能力建設(shè)較為完備，基本具備了推行排污權(quán)交易機制所需的條件。軟件方面，《巢湖流域污染防治“十二五”規(guī)劃》、《巢湖流域水污染防治條例（修訂草案）》、《合肥市重點排污單位管理辦法》、《合肥市水環(huán)境保護條例》均己編制并頒行，目標明確、全面，措施具體、合理，為巢湖流域推行排污權(quán)交易奠定了堅實的制度基礎(chǔ)；硬件方面，經(jīng)過多年努力，巢湖流域各地均已建立環(huán)境監(jiān)測站、網(wǎng)，為流域推行排污權(quán)交易提供了諸如地方環(huán)境本底數(shù)據(jù)、污染情況數(shù)據(jù)、污染物排放監(jiān)測數(shù)據(jù)等大量的環(huán)境技術(shù)資料。2008年合肥、蕪湖、蚌埠被國家發(fā)改委批準為自主創(chuàng)新試驗區(qū)綜合配套改革試驗區(qū)，在巢湖流域試行水污染物排污交易制度，并為全國水環(huán)境保護和管理提供示范性經(jīng)驗將是中央和地方政府都樂于見到和接受的。如能有效地在巢湖流域試點排污權(quán)交易這種市場機制新方法，將會取得意想不到的效果。
五、基于排污權(quán)交易的巢湖水質(zhì)管理體系構(gòu)想
1.巢湖流域推行排污權(quán)交易機制的具體操作步驟。第一步，確定排污權(quán)交易品種和達標排污標準。確定合適的排污權(quán)交易范圍是保證排污權(quán)交易成功的前提條件。在交易因子方面，根據(jù)巢湖流域水污染物現(xiàn)狀及污染源污染物排放特點，區(qū)域內(nèi)主要污染物因子為總磷、COD、氨氮，因此可選擇COD、氨氮、總磷三項指標為排污權(quán)交易對象。實踐中可選擇相關(guān)企業(yè)污染物較多的一個品種先行先試；在行業(yè)方面，重點關(guān)注污染物排放高的紡織印染業(yè)、化學(xué)原料及制品業(yè)、造紙及紙制品業(yè)、黑色金屬冶煉業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)等五個行業(yè)。有了排污權(quán)并不意味著不要求企業(yè)達標準排放。恰恰相反，仍然要確定一個合理的達標排放標準，不達標的企業(yè)不能擁有排污權(quán)，而應(yīng)要求其治理達標。第二步，確定巢湖目前COD、氨氮和總磷的實際排污量和允許排污總量。對國家和地方控制區(qū)域內(nèi)污染源的數(shù)量、布局和污染物的種類、排放量進行調(diào)查、確認和公示，再根據(jù)環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量目標認真確定水域污染物排放的控制總量。通過相關(guān)調(diào)查、評估，做好污染物申報登記，為科學(xué)合理地確定本地區(qū)水域排污控制總量及合理分配排污權(quán)提供客觀依據(jù)。第三步，摸排相關(guān)企業(yè)，合理分配排污權(quán)。摸清環(huán)湖及其所有大小支流工業(yè)企業(yè)COD、氨氮和總磷排污點、排污含量，以各排污點現(xiàn)有排污量占總量為權(quán)重，合理分配。排污許可證的發(fā)放數(shù)量應(yīng)當與水域排污物控制總量相協(xié)調(diào)。從扶持新生事物、不增加企業(yè)成本以及有償分配易出現(xiàn)政府尋租行為考慮，在排污權(quán)交易計劃的最初，采取以無償分配為主、有償分配為輔的模式進行分配。鑒于巢湖流域經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，考慮到今后將有大量新興企業(yè)加入到排污行列而獲得較大的污染物排污權(quán)，因而確定此次排污權(quán)分配仍然將現(xiàn)有排污權(quán)絕大部分進行分配，只儲備極少部分。無償分配時，對排污權(quán)交易制度建立前已購置了大型治污的設(shè)備并達標排放的企業(yè)，在發(fā)放排污權(quán)時應(yīng)視其減少的排污多考慮一些，或給予其他形式的補償，以保證公平。此外，由于巢湖西半湖易發(fā)藍藻，在分配時可本著“西少東多”（可確定一個折算系數(shù)）的原則。第四步，確定合適的排污權(quán)初始分配價格。制定排污權(quán)初始分配價格時，應(yīng)充分考慮巢湖流域水環(huán)境資源容量和經(jīng)濟發(fā)展狀況，不能定價過高，否則可能導(dǎo)致企業(yè)無法承受；但也不能對排污權(quán)定價過低，否則可能導(dǎo)致巢湖流域水環(huán)境容量資源過度利用的問題。因此，在巢湖流域?qū)ε盼蹤?quán)初始定價時，既要考慮到水環(huán)境資源的承載力，又要考慮到企業(yè)可承受能力，力使排污權(quán)初始分配價格兼顧效率與公平。第五步，確定交易方式和規(guī)則。在二級市場上，交易各方須向環(huán)保部門（巢湖管理局）提出排污權(quán)交易申請，并對交易必要性及可行性加以說明；環(huán)保部門組織有關(guān)單位根據(jù)交易各方的排污量變化要求，確定其可以進行交易的排污量，并對交易前后的壞境效益進行評估；排污權(quán)買賣雙方就交易數(shù)量、交易價格、交易時間等具體內(nèi)容進行協(xié)商，簽訂有償轉(zhuǎn)讓協(xié)議；轉(zhuǎn)讓協(xié)議經(jīng)環(huán)保部門審核批準后，交易雙方變更排污許可證。由于巢湖一般在夏季易發(fā)藍藻，在交易時間上也可錯開，易發(fā)期及其前一段時間（如5—8月）用于監(jiān)測、評估排污交易，盡量安排在易發(fā)期后交易，避免買方交易后立即在夏季排污。
2.巢湖流域推行排污權(quán)交易機制的保障和配套政策建議。巢湖流域排污權(quán)交易市場尚處摸索之中，為促進排污權(quán)交易機制的推行，還需在法制、市場、機構(gòu)等制度建設(shè)方面做好相應(yīng)準備。（1）切實解決排污權(quán)交易的法律依據(jù)缺失問題。在巢湖流域進行排污權(quán)交易時，環(huán)保部門應(yīng)制定相關(guān)的規(guī)章制度，明確排污權(quán)從審批到交易的規(guī)程及罰則，確立排污權(quán)交易制度的法律地位，使排污權(quán)交易有章可循，有法可依。 （2）建立和完善排污權(quán)交易的政策調(diào)控體系。行政區(qū)劃調(diào)整后，專門的巢湖管理機構(gòu)——巢湖管理局應(yīng)運而生。在排污權(quán)交易機制下，巢湖管理局在處理政府與市場的關(guān)系、規(guī)范政府行為、合理發(fā)揮政府的職能方面的作用可謂重中之重。巢湖管理局應(yīng)當將政府職能轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控、公共服務(wù)和監(jiān)督管理上來，切實行使其治理規(guī)劃、水質(zhì)管理、總量控制、排污權(quán)初始分配資金管理等方方面面的管理協(xié)調(diào)職能。（3）實行排污權(quán)交易與排污收費制度的互補。根據(jù)巢湖流域現(xiàn)階段市場經(jīng)濟的水平，單一的環(huán)境經(jīng)濟管理手段對于污染控制、水質(zhì)管理不能發(fā)揮最佳效果，應(yīng)該結(jié)合流域?qū)嶋H情況，允許多種環(huán)境經(jīng)濟管理手段并存。排污收費制度作用不只限于作為一個業(yè)已存在的可以支持環(huán)保部門的減排制度。從把現(xiàn)有制度發(fā)揮出最大作用的角度來講，排污收費制度可以用來加強排污權(quán)交易制度，兩者共同來減少排放和達到環(huán)保目標[3]。（4）完善環(huán)境管理信息系統(tǒng)。排污權(quán)交易必須有完善的環(huán)境管理信息系統(tǒng)的支持，因為排污權(quán)交易需要大量有關(guān)價格、供需量、供需單位等市場信息，信息收集的程度將直接影響交易成本和交易成功率。應(yīng)當盡快建立巢湖流域排污權(quán)交易網(wǎng)，收集、公布、處理有關(guān)信息。對政府部門而言，要通過專業(yè)信息平臺和大眾傳媒及時準確地與水域排污權(quán)交易有關(guān)的一切信息，保證信息公示透明。完善的信息公示制度既能提高市場透明度，降低交易費用，又能保障公民的知情權(quán)，提高公民的環(huán)保意識。
六、結(jié)語
當前，巢湖所在的合肥市正處于建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的加速推進階段，節(jié)能減排任務(wù)十分艱巨。排污權(quán)交易制度如能在巢湖流域成功試點并加以推廣，必將有效推進巢湖流域水質(zhì)污染綜合治理的進程，對于實現(xiàn)合肥乃至安徽全省的環(huán)境質(zhì)量改善和經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展有著十分重要的現(xiàn)實意義。
同時我們應(yīng)當清醒地看到，巢湖流域生態(tài)環(huán)境問題的實質(zhì)，就是流域內(nèi)人們各種經(jīng)濟、社會活動超出了環(huán)境承載力的限度，因此在推行排污權(quán)交易機制，敦促企業(yè)加強轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時，人類的各項經(jīng)濟、社會活動應(yīng)當限制在流域生態(tài)系統(tǒng)能夠承受的限度之內(nèi)。逐步恢復(fù)流域復(fù)雜而多樣的生態(tài)系統(tǒng)，激活流域的自身“免疫功能”，以此為途徑加強巢湖流域水質(zhì)污染的綜合治理才是真正解決水質(zhì)管理問題的治本之策。
參考文獻：
[1] 王慶.合肥濱湖新區(qū)建設(shè)對巢湖的影響[J].農(nóng)技服務(wù)，2007，（4）：93-94.
一、實施范圍
錢塘江、曹娥江、椒江、靈江在我縣境內(nèi)的干流及其主要支流，重點是東陽江、南江在我縣境內(nèi)的干流。
二、實施目標
"531水污染防治工程"是指：通過污染防治工作，境內(nèi)主要流域水質(zhì)一年內(nèi)初見成效，三年內(nèi)明顯改善，五年內(nèi)基本達標。按照市政府文件要求，到2011年底，我縣境內(nèi)江流域主要水體要基本達到《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》Ⅲ類功能要求；到2015年底，臺口斷面水體Ⅲ類功能符合率達到80％。
三、實施內(nèi)容
（一）工業(yè)污染防治
1．調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)
嚴格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃，推進以區(qū)域環(huán)境準入為主導(dǎo)的生產(chǎn)力布局體系建設(shè)。完善縣制造業(yè)發(fā)展導(dǎo)向目錄，限制工藝落后、能耗高、污染重的企業(yè)發(fā)展。
2．強化工業(yè)污染防治監(jiān)管
嚴格建設(shè)項目環(huán)境管理，嚴格執(zhí)行建設(shè)項目環(huán)境影響評價和環(huán)保"三同時"制度，加快推進工業(yè)區(qū)污染集中治理設(shè)施建設(shè)；實施磷化工藝環(huán)保型替代技術(shù)應(yīng)用；督促重點排污企業(yè)安裝在線監(jiān)測監(jiān)控裝置；開展水環(huán)境執(zhí)法專項行動，加大力度查處環(huán)境違法行為；實施工業(yè)廢水治理達標工程，對廢水超標或超總量工業(yè)企業(yè)實施限期治理，對有水環(huán)境安全隱患的企業(yè)實施搬遷或關(guān)停。
3．全面實行污染物總量控制和排污權(quán)有償使用
嚴格執(zhí)行新建工業(yè)項目必須同步完成污染物減排指標替代置換要求，對超出排放量控制指標的企業(yè)，暫不批準新增項目環(huán)評文件；根據(jù)全市統(tǒng)一部署，逐步實施排污權(quán)有償使用和交易制度。
（二）城鎮(zhèn)生活污染治理和農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染防治
1．加強污水處理廠建設(shè)和運行管理。確保縣城污水處理廠水質(zhì)穩(wěn)定達標排放，2011年污水收集率不低于75％，2012年底前污泥無害化處置率達60％以上；實施縣城市污水處理廠尾水深度治理工程；加快云山區(qū)塊，深澤區(qū)塊排污管與縣城聯(lián)網(wǎng)工程建設(shè)；2012年底前建成尖山污水處理廠，并投入運行；做好冷水、新渥區(qū)塊污水處理項目前期可研論證工作；鼓勵采用無動工厭氧處理、人工濕地處理、微動力處理等技術(shù)全面處理集鎮(zhèn)、農(nóng)村生活污水。
2．加強畜禽養(yǎng)殖污染監(jiān)管。嚴格執(zhí)行禁養(yǎng)和限養(yǎng)區(qū)規(guī)劃，關(guān)?；虬徇w禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)所有規(guī)?；B(yǎng)殖場。2012年底前，全縣新、改和擴建規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場的環(huán)境影響評價和"三同時"執(zhí)行率98%以上，97％以上規(guī)?；B(yǎng)殖場基本實現(xiàn)農(nóng)牧結(jié)合、排泄物資源化利用，污水處理率達到88％，糞便綜合利用率達到97％。
3．保障城區(qū)飲用水安全。完善飲用水水源保護區(qū)界碑設(shè)置和保護規(guī)定，取締飲用水源保護區(qū)內(nèi)污染源，開展水源水質(zhì)常規(guī)監(jiān)測，鄉(xiāng)鎮(zhèn)飲用水源每季監(jiān)測一次，行政村集中飲用水源每年監(jiān)測一次以上；縣城飲用水源建成水質(zhì)自動監(jiān)測站，實施常年連續(xù)不間斷在線監(jiān)測。
四、保障措施
（一）組織保障
1．加強領(lǐng)導(dǎo)。為切實加強對"531水污染防治工程"的領(lǐng)導(dǎo)，縣政府成立縣"531水污染防治工程"領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣長、分管副縣長分別擔任正副組長，縣督查局、環(huán)保局、農(nóng)辦、發(fā)改局、經(jīng)貿(mào)局、財政局、國土局、水務(wù)局、建設(shè)局、規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)局、衛(wèi)生局、工商局等部門主要負責(zé)人為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（設(shè)在縣環(huán)保局）。
2．明確分工。領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位分工如下：
縣督查局（考核辦）：負責(zé)組織開展縣"531水污染防治工程"目標和工作任務(wù)落實情況的督查工作；將"531水污染防治工程"各項工作目標納入各鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府和各部門領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核。
縣環(huán)保局：負責(zé)編制縣"531水污染防治工程"年度工作計劃、目標，分解落實各項工作任務(wù)；開展工業(yè)污染治理、強化治污設(shè)施運行監(jiān)管；實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)流域斷面考核，污染生產(chǎn)總量控制和排污權(quán)有償使用；加強飲用水源地水質(zhì)監(jiān)測和監(jiān)管。
縣農(nóng)辦：牽頭負責(zé)村莊整治建設(shè)項目。
縣發(fā)改局：負責(zé)將縣"531水污染防治工程"有關(guān)項目納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃；推進全面產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局。
縣經(jīng)貿(mào)局：負責(zé)節(jié)能降耗和"二高一資"企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級改造；推進循環(huán)經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)，編制完善產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及升級，配合相關(guān)部門推廣環(huán)保型磷化工藝的使用。
縣財政局：負責(zé)縣"531水污染防治工程"縣級財政專項補助資金的籌措和監(jiān)管。
縣國土局：負責(zé)縣"531水污染防治工程"項目土地指標落實，牽頭負責(zé)采、制砂行業(yè)污染整治。
縣建設(shè)局：負責(zé)組織實施城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)建設(shè)；城鄉(xiāng)生活垃圾治理項目的建設(shè)；負責(zé)指導(dǎo)實施縣城市污水處理廠尾水深度處理工程和污泥無害化處置項目。
縣水利局：負責(zé)牽頭實施農(nóng)村飲用水源保護工程，依法做好水土保持和水資源綜合利用的監(jiān)督管理，會同相關(guān)部門做好生態(tài)調(diào)水工作，負責(zé)占用河道采、制砂場（點）的整治工作。
縣規(guī)劃局：負責(zé)縣"531水污染防治工程"項目用地規(guī)劃許可。
縣農(nóng)業(yè)局：負責(zé)畜禽養(yǎng)殖污染治理，落實禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)相關(guān)要求，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖戶搬遷和取締工作；牽頭開展生態(tài)養(yǎng)殖場和生態(tài)養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)散養(yǎng)戶集中養(yǎng)殖。
縣衛(wèi)生局：負責(zé)對醫(yī)療機構(gòu)污水處理和醫(yī)療廢物處置的指導(dǎo)和監(jiān)督管理。
縣工商局：負責(zé)依法吊銷不符合環(huán)保要求的企事業(yè)單位（個體戶）經(jīng)營執(zhí)照。
（二）資金保障
資金投入以企業(yè)為主，充分運用市場機制籌措資金。縣財政建立"531水污染防治工程"專項資金，重點對影響面廣的示范性、控制性治理工程給予資金補助或以獎代補。
（三）制度保障
1．建立環(huán)境質(zhì)量目標責(zé)任考核和河段包干制度。將"531水污染防治工程"各項目標、任務(wù)納入各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核；建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水質(zhì)交接斷面環(huán)境質(zhì)量目標責(zé)任考核，縣環(huán)境監(jiān)測部門定期對交接斷面水質(zhì)進行監(jiān)測，各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府負責(zé)轄區(qū)內(nèi)水污染綜合治理，對水環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）長為主要責(zé)任人。
2．制定企業(yè)關(guān)停限產(chǎn)制度。依法制定企業(yè)關(guān)停限產(chǎn)制度，明確工業(yè)企業(yè)關(guān)停限產(chǎn)的響應(yīng)條件、執(zhí)行程序、補償標準、行政訴訟應(yīng)訴辦法等內(nèi)容。在區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量達不到功能要求時，實施企業(yè)廢水污染治理全面達標工程，對超標排污企業(yè)限期治理；逾期不完成治理任務(wù)的，責(zé)令停產(chǎn)治理；對無法治理達標企業(yè)，實施關(guān)停。
關(guān)鍵詞：新常態(tài)；水污染；法律規(guī)制；治理
長期以來，人類片面地追求經(jīng)濟發(fā)展而忽略了對環(huán)境的影響。其中，較為突出的問題就是區(qū)域水污染的問題。水污染問題的日益突出，使得人們開始尋求解決方案。國外在這方面的研究比國內(nèi)要早，例如，荷蘭，建立了水污染防治管理機構(gòu)―水管會；法國，建立了六個水務(wù)局，分流域進行水資源統(tǒng)一管理；韓國，設(shè)立了以國務(wù)總理為首的環(huán)境問題對策委員會，完成水質(zhì)管理一元化政策。此外，最常用的措施還有：普遍采用水的重復(fù)利用、循環(huán)回用技術(shù)，發(fā)展閉路循環(huán)系統(tǒng)；城市污水普遍采用二級處理；城市污水的再利用水法的制訂與進一步的修正，等等。相比之下，國內(nèi)對水污染的治理就相對落后一點。雖然國內(nèi)已經(jīng)采取相關(guān)措施進行防治與治理，但依舊不夠完善。
在區(qū)域水污染中，較為有代表性的就屬長三角地區(qū)了。將長三角地區(qū)作為代表，主要是由于它的基本特征：（1）地理位置：長三角地區(qū)屬于我國東南亞熱帶濕潤地區(qū)，水系發(fā)達，占地面積大，約占全國土地面積的1%，處于沿海開放帶和沿海產(chǎn)業(yè)密集帶組成的T型產(chǎn)業(yè)布局的結(jié)合部（2）經(jīng)濟發(fā)展：長三角是中國最大的綜合性工業(yè)基地，同時農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)好、服務(wù)業(yè)發(fā)展快。因此，長三角地區(qū)很具代表性。
一、長三角水質(zhì)現(xiàn)狀
（一）總體水質(zhì)逐年下降，干流水質(zhì)基本穩(wěn)定，但中小河流水質(zhì)惡化。長江沿岸城市的生活污水和工業(yè)廢水直接排入了長江，由于長江水流量大，自凈能力強，所以，干流的水質(zhì)基本穩(wěn)定。但在南京、上海、南通等地均存在明顯的岸邊污染帶。[1]中小河流的水質(zhì)的惡化，導(dǎo)致出現(xiàn)有機污染特征和強烈的富營養(yǎng)化趨勢，個別地區(qū)出現(xiàn)黑臭現(xiàn)象。
（二）湖泊呈現(xiàn)嚴重富營養(yǎng)化現(xiàn)象。由于城市湖泊的環(huán)境容量小，因此污染較為嚴重。區(qū)內(nèi)的近20個湖泊75%以上已呈現(xiàn)明顯富營養(yǎng)化。
（三）地下水的取用和污染造成的環(huán)境污染問題嚴重。優(yōu)質(zhì)地表水的缺少，則需開采富水性好的第二承壓水，導(dǎo)致地下水位迅速下降，并由城市向外擴張，形成大面積地下水沉降漏斗。據(jù)調(diào)查研究表明，由于長期開采地下水，導(dǎo)致形成了很多個以城市為中心的水位下降漏斗。更為嚴重的是，地下水位的漏斗仍在擴大。
（四）市郊、農(nóng)村的污染突出，老工業(yè)城市污染下降，新興工業(yè)城市排污量增加。特大城市隨著環(huán)境政策的實施以及污染治理技術(shù)的進步，廢水排放量逐步下降，排放達標率不斷提高，但一些開發(fā)區(qū)，一方面要控制廢水的排放，另一方面又要快速發(fā)展經(jīng)濟，最終導(dǎo)致廢水的排放量沒有得到很好地控制。
（五）河口、泊岸污染嚴重，水生態(tài)環(huán)境壓力增大。長江口水域水污染加重，鹽水的入侵是影響長江口水資源利用的一個重要因素。
二、長三角區(qū)域水污染治理的難點
（一）水污染影響廣泛
水資源與其他資源存在根本的區(qū)別是，流動性。因而，水污染也就影響更為廣泛，上游的排放的污水，經(jīng)水域的流動，則會污染到下游的水資源，這就會出現(xiàn)“牽一發(fā)而動全身”的現(xiàn)象。一水域的水污染，隨著水的流動擴展到另一片水域，從“污染點”變成了“污染面”，水資源的污染則會從某一區(qū)域到某一流域。同時長三角區(qū)域又有它獨特的難題。第一，長三角區(qū)域河流湖泊呈網(wǎng)狀分布，地理條件較為復(fù)雜，再加之處于梅雨覆蓋區(qū)。地理與氣候的特征，導(dǎo)致該區(qū)域水污染擴張更快，治理更難。第二，長三角區(qū)域作為經(jīng)濟發(fā)展核心區(qū)之一，工I活動比較活躍，在快速發(fā)展工業(yè)的同時，也加重了環(huán)境的負擔，廢水排放量較多，給區(qū)域水污染的治理帶來了難題。除了工業(yè)以外，優(yōu)越的地理位置使得該區(qū)域農(nóng)業(yè)較發(fā)達，由此排放的農(nóng)業(yè)污水也是相當可觀的。第三，長三角區(qū)域人口較多，城鎮(zhèn)較為密集，隨著經(jīng)濟發(fā)展，城市化進程也加快，密集的人口、城鎮(zhèn)導(dǎo)致生活污水的排放量增多。
（二）管轄確定難
水資源，總體而言，具有公共性質(zhì)，但就“流域水污染治理作為物品本身具有消費的非競爭性又具有收益的排他性”[2]，也就是要求“誰污染，誰治理；誰治理，誰受益”。但水污染不同于其他污染，水資源是流動的，因而，在現(xiàn)實生活中，常常出現(xiàn)下游水域的治理主體要幫上游污染水的主體買單，這顯然不合理，同時打擊了各方治理水污染的積極性。各地方的政府從己方利益出發(fā)，“必然尋求地方區(qū)域邊界的利益最大化，或地方行政區(qū)域邊界內(nèi)的治理成本最小化。一方面要防止區(qū)域內(nèi)利益‘外溢’，另一方面要企圖有其他主體承擔本區(qū)域發(fā)展成本”。[3]長期以往，只能造成“互踢皮球”的現(xiàn)象，相互推卸責(zé)任，最終，沒有一方承擔治理責(zé)任。
對于長三角區(qū)域水污染的治理難點，我組主要是就法律規(guī)制方面入手，以期通過法律規(guī)制能更好地解決區(qū)域水污染問題。
三、建議
（一）確定責(zé)任承擔問題
水資源本質(zhì)的特殊性，導(dǎo)致在現(xiàn)實生活中，就上下游水污染問題，總是無法得到合適的解決。在長三角區(qū)域，涉及到上游的水污染，波及下游的水資源，上游將水污染的難題丟給了下游，下游又認為是上游的責(zé)任。各方都沒能及時有效的治理，只能擴大污染面積，加大水污染的危害。這不止長三角有該問題的存在。因此，法律很有必要明確規(guī)定各方的責(zé)任與義務(wù)，更高效地解決水污染問題。區(qū)域水污染，最主要就是找到污染源，污染源所在地政府對該水污染應(yīng)盡主要責(zé)任，對波及下游的損害應(yīng)承擔一定責(zé)任。當權(quán)利義務(wù)明確時，才能有效處理問題。
（二）完善協(xié)商制度
相關(guān)學(xué)者認為，應(yīng)當“依法解決”，跨界水事糾紛，完善協(xié)商的相關(guān)法律，加強水行政執(zhí)法。[4]這在治理區(qū)域水污染時，也是一樣。區(qū)域水污染治理上，會存在上下游間的責(zé)任糾紛，此時，在涉及兩方利益時，雙方只有在協(xié)商一致的情況下，才能合理適當解決區(qū)域水污染問題，因而，協(xié)商制度必不可少。協(xié)商一致制度也是對確定責(zé)任承擔問題的補充。經(jīng)濟利益，就各方而言，不能被侵害，雙方相互推諉的行為，也是從各自的利益出發(fā)，只是，沒有合理解決區(qū)域水污染治理的問題，對雙方皆是損失。因而，協(xié)商也是雙方利益的最大化。
（三）規(guī)定區(qū)域水污染治理的方式手段
就長三角區(qū)域水污染治理而言，最大問題應(yīng)當就是，上下游的責(zé)任推卸。前文已列舉了責(zé)任承擔問題和協(xié)商制度，那就實施階段也應(yīng)予以規(guī)定。在法律中，應(yīng)明確相關(guān)的方式手段，使個地方政府在實施過程有確切的行動綱領(lǐng)與大致方向，盡可能高效解決，以期達到合理的預(yù)期。
（四）擴大監(jiān)督渠道
對于監(jiān)督，一般都是相關(guān)部門的職能，相關(guān)部門依權(quán)進行監(jiān)督執(zhí)法。但是，資源總是有限的，常有監(jiān)督缺失的時候。公民作為被侵害的一方，應(yīng)當給予公民相關(guān)的權(quán)利，進行監(jiān)督并給予對此訴訟的權(quán)利，這樣就增加了一條監(jiān)督渠道，對失職一方施壓，讓其及時履行自己的義務(wù)。
以上，是我組就從法律規(guī)制方面，對區(qū)域水污染治理提出的一些建議。我國是發(fā)展中國家，面臨的最大問題就是發(fā)展經(jīng)濟，而經(jīng)濟的發(fā)展有賴于環(huán)境。我國經(jīng)濟的高速發(fā)展已造成了嚴重的水污染問題，區(qū)域水污染成為當今的一大公害，政府有效治理區(qū)域水污染，將會經(jīng)濟建設(shè)提供重要的基礎(chǔ)與前提。治理區(qū)域水污染，對實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、最終實現(xiàn)人類社會的全面和諧有著重大理論和實踐意義。
參考文獻：
[1]郁鴻勝.《長三角區(qū)域城鎮(zhèn)體系空間布局研究》[M].上海社會科學(xué)院出版社，2008.13-14.
[2]Dr.Franz Josef Batz. Fransboundary Water Cooperation [M]. By Federal Ministry for Economic Cooperation and Development Publishing July，2006（4-8）.
關(guān)鍵詞 環(huán)境保護；水污染；治理措施
中圖分類號X3 文獻標識碼 A 文章編號 1674-6708（2014）123-0105-02
1水污染治理的目的
1.1我國南北地區(qū)水資源分配不足問題的解決
我們北方地區(qū)存在水資源短缺的問題，對比南方而言要嚴重許多。面對目前不容樂觀的形勢狀況，我們需要做的則是將污水資源作為核心，運用合理科學(xué)且全面的治理方法，使水資源的利用效率得到綜合利用，特別是對于工業(yè)發(fā)達且密集的地區(qū)，應(yīng)將城市內(nèi)的排水管網(wǎng)建設(shè)及污水處理企業(yè)的污水排放工程的建設(shè)實施積極規(guī)范調(diào)整。而對于南方城市而言，存在發(fā)達的降水量，水資源的水容量相對充沛，結(jié)合該優(yōu)勢，我們應(yīng)對大海的自身條件實施積極運用，存在天然凈化的能力，運用合理科學(xué)地的規(guī)劃布局，使縱橫交錯、四通八達的河流湖泊的地理優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，在實踐過程中達到最大化地運用。
1.2城市建設(shè)和改造的加強，對城市建設(shè)實施合理規(guī)劃，從而對居民生活空間進行營造
應(yīng)運用有計劃地對城市嚴重污染地段實施改造及治理的綜合運用，在水污染治理中使城市市民得到積極地參與，與附近企業(yè)和單位相互配合，對區(qū)域責(zé)任進行劃分，從而對污水處理系統(tǒng)實施最大努力地建設(shè)。在城市建設(shè)中，難免會有工業(yè)污染情況出現(xiàn)，而工業(yè)污染排放的污染物大多都是污水處理系統(tǒng)。由于排放過程中的污染物會隨著工廠生產(chǎn)種類的不同而排放不同的污染成分。通常情況下，國家規(guī)定的工業(yè)污染排放治理是根據(jù)誰污染、誰承擔和誰治理的原則。然而對于具有難以降解的重金屬有機物污染物和高濃度廢水排放企業(yè)而言，應(yīng)采用科學(xué)的污染治理方法，要求必須在場內(nèi)處理完成后方可實施排放。在農(nóng)業(yè)污染方面，會有大量的農(nóng)藥和化肥用量，在我國一些地區(qū)仍處于荒廢狀態(tài)。為了使土地質(zhì)量得到提升，我們應(yīng)對農(nóng)業(yè)研究進行加強，盡可能使化肥的使用數(shù)量減少，提倡農(nóng)民對有機無害肥料進行使用。通過共同參與的方式，及時有效地整治水污染狀況。
2 環(huán)境保護的重要性
在我國，環(huán)境保護的提出相對較早，我國相關(guān)部門和機構(gòu)應(yīng)結(jié)合環(huán)境保護問題對一系列的環(huán)保目標進行制定。特別是在開放改革之后，我國的經(jīng)濟出現(xiàn)了飛速發(fā)展，社會有快速的轉(zhuǎn)型進程，政府部門與資源環(huán)境現(xiàn)狀相結(jié)合，對諸多環(huán)境保護措施提出。對于社會公民而言，雖然并沒有在國家和社會的環(huán)保事業(yè)得到直接參與，但在工作和生活中應(yīng)與自身的行為進行調(diào)整，從小事著手，自覺做到環(huán)境與資源的保護。例如：公共洗手間內(nèi)發(fā)現(xiàn)水龍頭沒關(guān)時，應(yīng)自覺關(guān)閉水龍頭。或在對電池進行使用之后，應(yīng)運用分類整理的方法，向?qū)ｉT的回收桶內(nèi)進行投遞，禁止在垃圾堆上直接丟棄。另外，在超市購物時，應(yīng)自備購物袋，將一次性塑料袋的使用率減少。諸如此類，在生活中，我們每個人應(yīng)從小事入手，對環(huán)境保護的重視力度提升。
簡而言之，公民的綜合素質(zhì)的體現(xiàn)是從環(huán)境意識形成的，關(guān)系到公民自身的受教育水平，因此，相關(guān)部門要想對環(huán)境保護工作做好，則應(yīng)先從思想教育工作開始，對環(huán)境保護工作實施大力宣傳，從而使公民在環(huán)保事業(yè)中自覺參與。從內(nèi)容上看，環(huán)境保護不僅是保護動植物及森林，而且還是保護及防治大氣和水，不僅包括預(yù)防和治理各類大型污染源，而且還包括處理各類細節(jié)。開展環(huán)境保護工作是在人類發(fā)展過程中，開采和利用資源的過渡，作為資源緊缺的一種保護措施，隨著宣傳環(huán)保理念，逐漸被人們所接受。現(xiàn)階段，幾乎不會有人反對環(huán)境保護，自覺做到環(huán)境與資源的長久保護，還有較多工作等著去做。首先我們應(yīng)對全民環(huán)保意識進行樹立，具體來說就是資源與生存意識的樹立，使大家認識到環(huán)境保護和資源的關(guān)系。
作為當今世界各國政府和人民共同行動和主要任務(wù)之一，環(huán)境保護的意義極為顯著。在我國，環(huán)境保護已經(jīng)成為一項基本國策，并對一系列環(huán)境保護的法律、法規(guī)進行制定和頒布，促使這一基本國策的貫徹執(zhí)行得到保障。可見，環(huán)境保護對社會發(fā)展及人們生存產(chǎn)生極為重要的作用，隨著時間的推移，人們已經(jīng)逐漸意識到環(huán)境保護的重要性。
3水污染治理的措施分析
3.1法律法規(guī)的完善，管理強化，使國民素質(zhì)得到增強
將《水污染治理法》、《水法》、以及《環(huán)境保護法》等相關(guān)法律法規(guī)進行貫徹執(zhí)行，同時對相應(yīng)的法律法規(guī)進行完善，建立完善的水資源保護法律體系。對污水排放單位的監(jiān)督與管理實施加強，從重處罰違法排放的工業(yè)企業(yè)，對總量控制實施嚴格實行。另一方面還可以對一定的排污費用進行收取，建立排污權(quán)交易費基金，用于企業(yè)污水處理設(shè)施建設(shè)相扶持，使企業(yè)污水預(yù)處理的經(jīng)費壓力減輕，充分調(diào)動企業(yè)的社會責(zé)任感和積極性。
使全民樹立以生活污水為基礎(chǔ)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想，使水環(huán)境保護的宣傳力度加大，構(gòu)建累進加價的水價制度，運用經(jīng)濟杠桿，實現(xiàn)用水節(jié)約及排污減少。政府部門對污水處理的資金投入和補貼實施加大，運用政策的改革及扶持，促使污水處理企業(yè)向市場化邁進，提升企業(yè)盈利能力，從而達到良性循環(huán)的目的。
3.2水域和飲用水源管理的加強
整體對流域用水和排水進行規(guī)劃，而不是僅限于每個城市自己城區(qū)河流的管理，對科學(xué)合理的水量調(diào)度和河湖疏浚方案進行制定，使水體自凈能力得到提升。嚴格按照各地劃定的水功能進行執(zhí)行，禁止排放至飲用水源地內(nèi)。
3.3傳統(tǒng)觀念的改變
在人們心里，由于“先污染、后治理”的觀念已經(jīng)根深蒂固，與水污染代價的控制相比，水污染治理的代價相對較高，所以，要求各地區(qū)各部門應(yīng)運用有效的措施和手段實施深入，加大宣傳教育工作，促使環(huán)境保護深入人心，同時將人們偷排亂排的問題實施改變。
3.4對再生水資源和循環(huán)用水進行充分利用
由于我國水資源利用率在50%以下，且重復(fù)利用率僅為20%左右，使水資源利用降低，將水資源的供需矛盾和嚴重浪費問題得到加劇?，F(xiàn)階段，通過處理的污水已經(jīng)在冷卻水生產(chǎn)、生活雜用水以及園林綠化等領(lǐng)域得到使用，但使用范圍較小，若通過處理再生水，使其滿足地下水質(zhì)量標準后即可向地下回灌，采用補充水源便于后期運用。對建筑中通過對水系統(tǒng)和工業(yè)冷卻水循環(huán)系統(tǒng)推廣的加強，在集中的工業(yè)園內(nèi)，運用生產(chǎn)生活分質(zhì)供水，使不同水質(zhì)的利用程度得到提升，從而有效降低水處理的成本。
3.5改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對清潔生產(chǎn)實施推廣
生產(chǎn)力狀況和科學(xué)技術(shù)水平對社會產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)進行確定，同時將社會生產(chǎn)的性質(zhì)得以反應(yīng)，發(fā)展水平與社會字樣的實際利用狀況。隨著我國科學(xué)水平和生產(chǎn)力發(fā)展的提升，各種新產(chǎn)品的種類和結(jié)構(gòu)會有不斷變化出現(xiàn)，所以，應(yīng)加大對新產(chǎn)品的開發(fā)與研制力度，從而與傳統(tǒng)的產(chǎn)品進行替代。同時對生產(chǎn)程序和技術(shù)實施積極改進，促使清潔和綠色生產(chǎn)得以實現(xiàn)，作為工業(yè)水污染減少的根本途徑，應(yīng)對綠色產(chǎn)業(yè)實施大力發(fā)展。對于生產(chǎn)來說，清潔生產(chǎn)主要包括原材料和能源的節(jié)約，將有毒有害的原材料得到淘汰，并在生產(chǎn)過程中排放物和廢物全部離開之前，應(yīng)盡可能將其排放量和毒性減少。對于產(chǎn)品來說，清潔生產(chǎn)的宗旨是將產(chǎn)品整個生命周期過程中減少對人類及環(huán)境產(chǎn)生的影響。
3.6審批和驗收項目的嚴格化操作
隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會進步以及人們需求量的逐漸增加，越來越多的新型項目得以形成，導(dǎo)致環(huán)境面臨著一項新的挑戰(zhàn)。所以，對于新項目，無論規(guī)模的大小，都應(yīng)對可行性和生態(tài)進行評估，特別是評估水資源污染狀況，會對水資源產(chǎn)生嚴重影響，導(dǎo)致污染問題形成。當企業(yè)無法有效解決時，應(yīng)將該項目的建設(shè)實施堅決杜絕。在項目建成并投產(chǎn)之后，應(yīng)對企業(yè)是否存在偷排亂排的現(xiàn)象進行定期檢查。
3.7對國外先進技術(shù)設(shè)備進行引入，重點落實在人才的培養(yǎng)
通過對國外先進水環(huán)境恢復(fù)技術(shù)的運用，與國情相結(jié)合，對滿足我國國情水環(huán)境恢復(fù)技術(shù)的理論及方式方法實施研究。使環(huán)保產(chǎn)品與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進行加速，進一步將水污染防治設(shè)施的產(chǎn)品標準、自動控制性能以及成套化得以提升，對城市污水和工業(yè)廢水的成套處理技術(shù)進行大力開發(fā)。運用生物、物力及化學(xué)手段，使水環(huán)境恢復(fù)過程得到加速。構(gòu)建完善的人才培養(yǎng)計劃及制度，實現(xiàn)環(huán)境處理人才的有效培養(yǎng)。
4結(jié)論
綜上所述，作為生命之源，水在人類生活中產(chǎn)生著重要的作用。城市水污染問題的無法解決，會對城市經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生制約，危害群眾的健康，從而影響了社會的穩(wěn)定。現(xiàn)階段，我國存在嚴峻的城市水污染問題，必須被人們所關(guān)注，因此，應(yīng)對水污染問題的研究力度實施加大，切實找到合理可行的水污染處理措施。
參考文獻
關(guān)鍵詞：流域水污染；行政分割；協(xié)同治理
中圖分類號：C915 文獻標識碼：A 文章編號：1006-723X（2014）09-0057-05
一、引言
地理意義上的流域是指由分水線所包圍的水流匯聚區(qū)，是一個以水為核心，由水、土地、生物等自然要素與社會、經(jīng)濟等人文要素組成的環(huán)境經(jīng)濟復(fù)合系統(tǒng)，具有整體性、地域分異性、準公共物品屬性和外部性等特征。[1]（P241～244）而流域通常被不同的行政區(qū)，甚至不同國家分割管轄，流域的整體性與行政區(qū)分割的矛盾，使得不同行政區(qū)之間常常因為利益沖突而引起流域水污染糾紛，嚴重影響了整個流域的污染防治和經(jīng)濟社會發(fā)展，在國內(nèi)外均引起了高度的關(guān)注。在我國，改革開放以來，財政分權(quán)體制和基于GDP的官員晉升錦標賽（周黎安，2008）極大地調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，而在現(xiàn)行的環(huán)境屬地化管理體制和運行機制下，不少地方政府為追求經(jīng)濟增長，只注重開發(fā)轄區(qū)內(nèi)流域的經(jīng)濟功能，而忽視了流域水環(huán)境的保護與治理，流域的資源、環(huán)境急劇惡化，水污染問題日益嚴重，引起了強烈的社會反響。從2005年松花江污染事件到2007年太湖藍藻事件；從2010年福建汀江污染事故到2013年的山西長治潞安天脊煤化工廠苯胺泄漏導(dǎo)致橫跨山西、河北、河南三省的漳河受到嚴重污染。嚴重的跨行政區(qū)流域水污染事件引起了中央政府的高度重視，先后制定了一系列的規(guī)劃（計劃），2012年，國務(wù)院下發(fā)了《重點流域水污染防治規(guī)劃（2011―2015年）》，明確提出了松花江、淮河、海河、遼河、黃河中上游、太湖、巢湖、滇池、三峽庫區(qū)及其上游、丹江口庫區(qū)及上游等10 個重點流域的水質(zhì)目標，并對跨省斷面開展實時監(jiān)測，流域相關(guān)省份都和國家環(huán)保部簽訂了水污染防治目標責(zé)任書，也時常召開各省區(qū)流域水污染防治工作聯(lián)席會議，大家都表態(tài)要加大流域協(xié)作治污的力度?？墒窃趯嶋H行動中，由于上下級政府間存在明顯的信息不對稱和道德風(fēng)險問題，地方政府為了追求局部經(jīng)濟利益，在執(zhí)行中央政府或流域管理機構(gòu)的指令時往往“敷衍了事”，甚至“弄虛作假”；另一方面，由于流域水污染治理具有很強的外部性，流域內(nèi)的同級地方政府間紛紛在水污染治理中采取“搭便車”的策略，不愿承擔相應(yīng)的治污責(zé)任，流域水污染治理投入嚴重不足。因此，改變我國流域水污染治理困境，就在于超越地方行政分割，從流域的共同利益出發(fā)，構(gòu)建流域水污染協(xié)同治理新模式。
二、行政分割與流域水污染治理困境
（一）中國獨特的政府治理結(jié)構(gòu)下的環(huán)境治理體制
這主要是因為環(huán)境作為一種典型的公共物品，環(huán)境治理的外部性導(dǎo)致的市場失靈決定了政府在環(huán)境治理中具有不可或缺的作用。中國獨特的政府治理結(jié)構(gòu)，則更加凸顯了地方政府在環(huán)境治理中的決定性作用。
1.中國獨特的政府治理結(jié)構(gòu)
對于中國獨特的治理結(jié)構(gòu)，比較有影響的理論概括是錢穎一和許成剛（1993）提出的“M型組織結(jié)構(gòu)”和周黎安（2008）提出的“屬地化管理為基礎(chǔ)的行政逐級發(fā)包制”。錢穎一和許成剛在對中國和蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟的比較研究中發(fā)現(xiàn)，在蘇聯(lián)，計劃經(jīng)濟的管理是垂直的、縱向的，即“U型組織結(jié)構(gòu)”（或“條條”形式），地方政府根據(jù)專業(yè)化分工的原則服從中央各專業(yè)部委的垂直領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，沒有很大的自。而在中國，經(jīng)濟是根據(jù)管轄范圍原則運用多層次、多地區(qū)形式組織的，即“M型組織結(jié)構(gòu)”（或稱為“條塊結(jié)合、以塊為主”的形式），從上到下共有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個行政管理層級，每個層級都是一個相對獨立的運行單位，每一個層級里的機構(gòu)設(shè)置都是上一個層級的翻版，上下級政府是高度復(fù)制、高度同構(gòu)的，省級政府按照中央部委構(gòu)建，省級以下的政府部門則按照省級政府構(gòu)建。朱光磊和張志紅（2005）揭示了中國政府間的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象。改革開放后，隨著財政分權(quán)體制的實施，中國“M型”的政府治理結(jié)構(gòu)不但沒有消失，反而進一步強化。
而周黎安（2008）認為，中國政府治理結(jié)構(gòu)的基本特征是“屬地化管理為基礎(chǔ)的行政逐級發(fā)包制”，這種政府治理體制表現(xiàn)出了很強的路徑依賴性和穩(wěn)定性，它源于兩千多年前秦漢時期中國官僚體制的形成階段，一直延續(xù)至今。行政逐級發(fā)包是指從中央開始，幾乎把所有行政和經(jīng)濟管理的具體事務(wù)發(fā)包給省級政府，省級政府再往下逐級發(fā)包給下級政府，一直到縣鄉(xiāng)一級政府。而這種行政逐級發(fā)包是以屬地管理為基礎(chǔ)的，每一個屬地在管理上是一個相對獨立和自洽的單位，這使得行政發(fā)包的責(zé)任容易得到落實，什么地方出了問題，最終可以追究該屬地政府的責(zé)任，體現(xiàn)了“誰主管、誰負責(zé)”的原則。而這也是我國所謂的“壓力型體制”（榮敬本等，1998）形成的重要原因。“屬地化管理為基礎(chǔ)的行政逐級發(fā)包制”其實和“M型組織結(jié)構(gòu)”（條塊結(jié)合、以塊為主）是內(nèi)在一致、相互關(guān)聯(lián)的統(tǒng)一體。在屬地管理體制下，地方職能部門受地方政府和上級職能部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，其中上級職能部門負責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而地方政府負責(zé)人、財、物。在這種體制下，地方政府利用手中掌握的人、財、物權(quán)影響地方政府職能部門，以致在中央和地方目標不一致時，地方職能部門在地方政府的影響下，被迫執(zhí)行地方政府的指令。[2]（P41-54）改革開放以來，“屬地化管理為基礎(chǔ)的行政逐級發(fā)包制”得到了進一步強化，但也出現(xiàn)了一些新的變化，由于屬地管理無法解決全國性公共物品供給問題，以及地方職能部門由于受制于地方政府人、財、物的控制而易被地方政府俘虜。垂直管理體制使得中央部委或省級職能部門直接負責(zé)地方職能部門的人、財、物和事權(quán)，地方職能部門只對上級職能部門負責(zé)，不再受制于地方政府。
2.中國的環(huán)境治理體制
我國的環(huán)境治理體制是在大的政府治理架構(gòu)下運行的，實行的是“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的體制，表現(xiàn)為“條塊結(jié)合、以塊為主”和“縱向分級、橫向分散”的特征。從國家環(huán)保部到縣鄉(xiāng)環(huán)保局，開展從上到下的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，實施“條條”管理；各級地方政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，為本級環(huán)境職能部門提供人、財、物，實施“塊塊 ”管理。而在橫向職能設(shè)置上呈現(xiàn)分散結(jié)構(gòu)，環(huán)境管理職能分散在水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個部門，表現(xiàn)為一個典型的“矩陣”組織結(jié)構(gòu)。（見圖1）
我國的《環(huán)境保護法》規(guī)定“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！钡?，如圖1所示，地方環(huán)境保護行政主管部門一方面受到來自上級環(huán)境行政主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，另一方面，地方環(huán)境保護行政主管部門還受到本級地方人民政府人、財、物的領(lǐng)導(dǎo)。這種多頭領(lǐng)導(dǎo)反而弱化了環(huán)保部門的監(jiān)管能力。當二者目標取向不一致時，地方環(huán)保部門就左右為難，最終不得不屈服于地方政府。很多與地方經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的環(huán)保事權(quán)，如環(huán)評審批、企業(yè)排污監(jiān)測等，在履行過程中阻力重重。以建設(shè)項目環(huán)評審批為例，在很多地方建設(shè)項目審批時，環(huán)評審批常常是走過場，淪為發(fā)改、城建等部門的附庸，不能真正起到環(huán)境監(jiān)督作用。[3]（P24～26）許多研究發(fā)現(xiàn)，中國的財政分權(quán)和基于GDP的晉升錦標賽，使得地方政府重經(jīng)濟增長輕環(huán)境治理，甚至以犧牲環(huán)境來促進經(jīng)濟增長（楊瑞龍等，2007；蔡等，2008；薛鋼、潘孝珍，2012；劉潔、李文，2013）。
同時，圖1所示，從中央到省、市、縣，每一層級的環(huán)境治理都涉及眾多部門、行業(yè)、領(lǐng)域，客觀上需要進一步加強部門之間的橫向協(xié)調(diào)。在我國的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中，橫向的協(xié)調(diào)部門多達15個，全國環(huán)保部際聯(lián)席會議的參加部門多達25個。由于橫向職能部門間的職責(zé)分工不明確，為了各部門自身利益，互相之間的協(xié)調(diào)配合不到位，工作中互相推諉扯皮，常常出現(xiàn)多頭執(zhí)法、政出多門、各自為政等現(xiàn)象，在很大程度上分散了環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管的力度。使得環(huán)境治理的效率低下。[4]（P84～89）
（二）行政分割與我國流域水污染治理困境
1.流域水資源屬于典型的準公共物品，對其消費具有非排他性和競爭性
流域的整體性和行政區(qū)分割的矛盾，使得流域水污染治理具有很強的外部性。排污成本和治污收益的非對稱性，使得單個地方政府并不承擔其流域污染行為產(chǎn)生的大部分成本，也不能排斥對方享受其流域生態(tài)環(huán)境保護行為所產(chǎn)生的利益。地方政府為了最大化自身利益，在流域生態(tài)環(huán)境保護方面選擇搭便車的行為，同時對各自的污染行為缺乏節(jié)制，最終釀成“公地悲劇”――流域生態(tài)環(huán)境的退化。[5]（P26～31）
如圖2所示，處于上游的地區(qū)1和地區(qū)2在決定本地區(qū)的污染物削減量和污染物排放量時，完全按照本地區(qū)的經(jīng)濟成本函數(shù)進行決策，勢必造成下游地區(qū)污染物在擴散和轉(zhuǎn)移過程中的累積效應(yīng)。同理，處于中游和下游的地區(qū)3和地區(qū)4額外增加的排污量也會造成累積效應(yīng)。不斷累積的排污量使得整個流域污染治理邊際成本遞增（見圖3），最終導(dǎo)致流域水污染治理失效。
2.地方行政分割體制強化了地方利益，這是我國流域水污染治理低效的體制性原因
一是地方政府的自利化傾向，流域水污染屬地化治理的原則使其會更多地考慮地方利益的得失；二是地方政府對水資源的分散化管理造成了部門職能的沖突，它一方面涉及水資源、經(jīng)濟、環(huán)境三者平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，另一方面還涉及各地區(qū)、各部門、集體和個人用水利益的分配與調(diào)整。這些沖突集中表現(xiàn)在區(qū)域和行業(yè)的沖突，地下水、地表水和雨水等不同水體管理部門的沖突，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、居民生活用水等不同管理部門的沖突，“環(huán)保不下河、水利不上岸”的管理窘境正是各種沖突的真實反映；三是流域的整體性和屬地化管理的矛盾沖突，造成流域管理機構(gòu)的權(quán)威不足，難于協(xié)調(diào)流域內(nèi)的地方政府和相關(guān)的水資源管理部門，難于對地方政府違背流域整體利益的污染行為進行有效約束和懲處。
3.在地方行政分割體制下，流域內(nèi)不同的地方政府難以通過集體行動實現(xiàn)共同利益
流域水污染治理的外部性、搭便車誘惑以及可能的“公地悲劇”結(jié)局表明，流域水污染治理中的地方政府是一個相互依存的關(guān)系，每一個個體的行為都會對其他利益主體產(chǎn)生影響，每一個個體在評價自己的行為選擇時都必須考慮其他個體的選擇。在這種情形下，現(xiàn)有的理論研究表明，如果每個個體都獨立行動，則他們獲得的收益總會低于以某種方式協(xié)調(diào)各自的策略所獲的收益，其中最糟的結(jié)果就是獨立的行為結(jié)果可能摧毀流域生態(tài)系統(tǒng)本身。只要地方政府持續(xù)處于非組織的狀態(tài)，他們就不可能取得以某種方式進行集體行動時可能取得的高收益。正如奧爾森所言，當許多人有著共同的或集體的利益時――當他們共有一個目的或目標時，個人的無組織行動根本不能促進共同利益。[6]
這是因為，當流域承載的規(guī)模經(jīng)濟總量足夠大時，流域經(jīng)濟社會網(wǎng)絡(luò)錯綜復(fù)雜，以流域為載體的各主體就會因?qū)Ω髯岳娴目紤]而難于集體行動。流域通常跨越多個行政區(qū)域，涉及不同行政區(qū)的居民、企業(yè)、政府機構(gòu)、社團、非政府組織等眾多利益相關(guān)主體，集體龐大且個體數(shù)量眾多。在這種情況下，單個個體在整體中所占的比重常常是微不足道的，個體在集體收益中所占的比率往往也非常小，這些條件表明奧斯特羅姆的公共池塘資源的自主治理模式（奧斯特羅姆，2000）在跨行政區(qū)的流域水污染治理中難以實施諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者埃莉諾?奧斯特羅姆（2000）認為在組織中有可能建立一種既非純粹的市場機制又非政府強制性制度安排而是由使用者自發(fā)制定并實施的合約。。
三、協(xié)同治理：流域水污染治理新模式
針對行政分割體制下流域水污染治理的難題，我們認為協(xié)同治理將是解決現(xiàn)有流域水污染治理困境的有益嘗試。協(xié)同治理是建立在流域共同利益基礎(chǔ)之上的，由地方政府間協(xié)商、協(xié)同和合作形成跨行政區(qū)域的強制力，從而促使地方政府合力確保和引導(dǎo)社會多層次利益主體共同參與合作的流域水污染治理機制。但是，不同利益主體之間的利益博弈使得流域水污染協(xié)同治理機制不可能自發(fā)建立，它需要能同時實現(xiàn)集體理性和個體理性的一整套的制度安排。鑒于本研究主要探討政府治理結(jié)構(gòu)與流域水污染問題，筆者將流域內(nèi)地方政府作為流域水污染治理的利益主體。這是因為地方政府是轄區(qū)內(nèi)流域水污染治理的主體，追求的是轄區(qū)公共利益的最大化。但轄區(qū)公共利益最大化并不必然產(chǎn)生全流域社會福利最大化，如何調(diào)動地方政府積極參與流域水污染治理，從現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的角度看，根本上取決于兩大因素：一是激勵，能否對各利益相關(guān)者提供有效激勵，并實現(xiàn)激勵相容；二是信息，能否有效克服流域管理委托―關(guān)系中的信息不完全、信息不對稱問題。[7]制度設(shè)計只有實現(xiàn)激勵相容和克服信息問題，才能有效調(diào)動各治理主體的積極性，從而實現(xiàn)協(xié)同治理的目標。
（一）強化流域管理機構(gòu)的權(quán)威
我國現(xiàn)行流域統(tǒng)一管理機構(gòu)是流域水資源保護局，隸屬水利部各流域水利委員會，實行水利部和環(huán)境保護部雙重領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)行流域治理體制主要是通過流域水利委員會、流域水資源保護局兩個層級的機構(gòu)，來協(xié)調(diào)部門之間、流域與區(qū)域間的矛盾。但由于水利委員會不具有協(xié)調(diào)水利部門與環(huán)保部門間矛盾的權(quán)限，水資源保護局難以獲得地方政府的支持，作為協(xié)調(diào)機構(gòu)缺乏強有力的制度安排，致使其無法有效執(zhí)行流域規(guī)劃、協(xié)調(diào)地方政府間諸如跨行政區(qū)水污染等矛盾；同時，現(xiàn)有的七大流域管理局只是水利部下屬副部級或局級事業(yè)單位，無法獨立承擔起流域綜合管理職責(zé)、權(quán)威性不強、缺乏統(tǒng)一調(diào)度和管理流域水資源的功能。[8]（P3～9）因此，在保持以條塊結(jié)合的政府層級結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的管理體制基礎(chǔ)上，建立權(quán)威的流域管理機構(gòu)，作為國務(wù)院派出機構(gòu)，行政級別應(yīng)高于省級地方政府，有權(quán)在流域水污染治理中進行部門協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)。機構(gòu)成員由中央代表和各省區(qū)地方行政首長組成，作為流域水資源分配的最高決策機構(gòu)，下設(shè)辦事機構(gòu)，就水權(quán)轉(zhuǎn)讓、利益交換與利益補償?shù)戎卮髥栴}進行磋商和談判，在一定規(guī)則下達成用水合約以及違約懲罰辦法。決策可采用“一省一票、多數(shù)決定”的投票原則。
（二）建立科學(xué)的地方政府績效評估體系
在我國現(xiàn)行的政府治理體制下，各級地方政府既擔負保護環(huán)境的責(zé)任，又擔負發(fā)展地方經(jīng)濟的責(zé)任，當GDP和財政收入成為上級政府考核下級政府政績的標尺后，地方政府不能有效地協(xié)調(diào)經(jīng)濟增長與環(huán)境保護兩者的關(guān)系，存在著片面重視經(jīng)濟增長而忽視環(huán)境保護的內(nèi)在沖動。中央政府應(yīng)該構(gòu)建合理的任期目標責(zé)任考核制度來激勵地方政府按照可持續(xù)發(fā)展的要求行事，有效整合流域和地方利益。構(gòu)建合理的地方政府官員任期目標責(zé)任考核制度，考核范圍和指向不能僅限于單個行政區(qū)，要考慮對周圍行政區(qū)的貢獻和損失，反對地方壟斷、割據(jù)和地方保護主義等不良行為；考核內(nèi)容不僅應(yīng)把人口、資源、環(huán)境保護指標列入考核體系，而且還應(yīng)把公眾對地方政府為環(huán)境保護而努力的滿意程度納入到考核內(nèi)容之中。
（三）構(gòu)建流域水污染治理生態(tài)補償機制
在缺少生態(tài)補償機制的情況下，流域內(nèi)地方政府間利益博弈，上游地方政府就可能不會采取合作的行為去進行水環(huán)境保護。合理的生態(tài)補償將起到正面的激勵作用，避免地方政府環(huán)境規(guī)制中的“搭便車”現(xiàn)象，將會激勵地方政府提供足額和良好的水環(huán)境。流域水污染治理補償機制實質(zhì)上是通過橫向或縱向財政轉(zhuǎn)移支付的方式，將水污染治理成本在上下游相關(guān)行政區(qū)之間進行合理的再分配，它主要包括補償主體與客體的界定及其協(xié)商機制、補償資金的測算及其分攤機制、補償資金的籌集、使用和管理機制等基本內(nèi)容。
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Study on Mechanism Innovation of Basin Water Pollution Control in China： from Administrative Division to Collaborative Governance
LI Zheng-sheng1，2
（1. School of Development Research，Yunnan University， Kunming， 650092， Yunnan， China； 2.School of Huawen， Yunnan Normal University， Kunming， 650092， Yunnan ， China）
［關(guān)鍵詞］ 制度變遷 市場機制 公民社會 政府管制限度
環(huán)境污染，不論是在先發(fā)展國家，還是在后發(fā)展國家，都是經(jīng)濟發(fā)展過程中不可回避的嚴峻事實。不過，與先發(fā)展國家比較，后發(fā)展國家的環(huán)境污染顯得更為突出和嚴重。針對環(huán)境這一公共物品，政府如何在環(huán)境管制和對環(huán)境污染管理中發(fā)揮有效作用值得引起人們的高度重視，但同時，也離不開市場機制的經(jīng)濟功能與公民社會自組織的參與監(jiān)督。排污許可證制度是實行環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一項基本制度，而水污染物排放許可證制度是整個排放許可證制度的一部分，也是整個排放許可證制度最先實施的一項制度。水污染物排放許可證制度，自1985年在上海率先實施，然后國家環(huán)境保護局在1987年作為一項新的環(huán)境管理制度開始在部分城市試行，到1990年已取得了一些經(jīng)驗，后逐漸在全國推廣。從時間上看，水污染物排放許可證制度從試點、推廣到現(xiàn)在已快十五年了?？紤]到沿海地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)水污染物排放的普遍性以及其對人們生存狀態(tài)的嚴重危害性，因此，有必要對此類問題進行調(diào)查和研究，以便發(fā)現(xiàn)問題尋找有關(guān)對策，并從理論上加以闡述與分析。通過描述水污染物排放許可證制度的現(xiàn)實，探討排放許可證制度的演變過程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼喚市場機制的經(jīng)濟功能和公民社會的參與監(jiān)督。[3]
一、排放許可證制度安排、現(xiàn)實困境與制度變遷
改革開放以后，我國實施以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，因此，工業(yè)生產(chǎn)是發(fā)展經(jīng)濟的唯一選擇。在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在充分利用廉價的勞動力、充沛的資源與寬松的管理環(huán)境（包括稅收、土地與服務(wù)費用方面的優(yōu)惠等）過程中得以起步與壯大，城市也以發(fā)展重工業(yè)與化學(xué)工業(yè)為主，但經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果是自然環(huán)境的破壞與人們生活質(zhì)量的下降。農(nóng)村地區(qū)水污染特別嚴重，而城市地區(qū)受水污染困擾的同時，也面臨著噪音污染、大氣污染等，環(huán)境污染已經(jīng)影響著城鄉(xiāng)居民的身體健康與生存質(zhì)量。這樣，八十年代中葉以后，由于水污染、固體污染、大氣污染、噪聲污染和放射性污染等生產(chǎn)性污染大量出現(xiàn)，國家環(huán)境保護局為了扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢，在國家有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，先后制訂了八項管理制度，其中排污許可證制度是一項具有法律效力的政府環(huán)境管理制度。由于排污的種類較多，本文限定在水污染物排放許可證制度上。
水污染物排放許可證制度是當?shù)丨h(huán)境保護部門根據(jù)排污單位申報登記經(jīng)審核批準，發(fā)放排放許可證，并對排污單位進行監(jiān)督管理的一項制度。1985年，排污許可證制度（主要是水污染物排放許可證制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金華等地試點，后來逐漸推廣，作為一項基本制度存在。
排污許可證制度在實踐過程中逐漸得到完善。這一制度建立在三個基礎(chǔ)之上。第一個基礎(chǔ)是手段，通過濃度控制與總量控制的辦法來測定排污總量；第二個基礎(chǔ)是配套制度，排污申報登記制度和限期治理制度對排放許可證制度有直接的影響；第三個基礎(chǔ)是側(cè)重點的選擇，飲用水源的強管制與一般水源的軟約束。
(一）在手段基礎(chǔ)上，排放許可證制度由單一的濃度控制向濃度控制與總量控制兩者并存的測量方法轉(zhuǎn)變
開始，排放許可證制度以濃度控制為主。國家環(huán)境保護總局根據(jù)國家水環(huán)境質(zhì)量標準和國家經(jīng)濟、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標準，省級政府可以制定地方水污染物排放標準。濃度控制的優(yōu)點是比較簡單、管理方便，可以根據(jù)它的排放濃度來決定它對水質(zhì)的影響程度。一般而言，排放濃度越大，對水質(zhì)的破壞程度越大。因此，只要監(jiān)測出排放濃度，就能計算出受污水質(zhì)的損害程度。不過，這種控制方式的不足之處在于：一是沒有將污染源削減與水體環(huán)境目標相聯(lián)系。實際上，污染源由于它們在地區(qū)上、時間上和排放去向及方式的差異，使其對水體環(huán)境污染的影響是不相同的。如季節(jié)因素影響。水質(zhì)對濃度的稀釋常受季節(jié)的制約，汛期時稀釋快，一般情況下，稀釋慢；二是濃度控制所確定的污染源治理方案不具有經(jīng)濟優(yōu)勢。在濃度控制的管理戰(zhàn)略下，污染源治理方案是工廠達標排放的點源單獨處理方案，沒有考慮到污染單位的經(jīng)濟技術(shù)條件、生產(chǎn)規(guī)模和廠群之間的聯(lián)系；三是濃度控制管理方式缺少針對性和靈活性，沒有經(jīng)濟刺激作用。所有環(huán)境保護工作都圍繞“達標”來進行，沒有考慮到局部與整體、重點與非重點的區(qū)別。[4]由于濃度控制方法存在著上述缺陷，而且在實際管理中兩個問題較突出：一是污染源達標，但水體繼續(xù)惡化；二是按排放標準進行污染源削減，所需投資大，污染單位無力承擔。因此，總量控制方法就提到了議事日程。國家環(huán)境保護總局于1988年頒發(fā)《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，提出“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過排污申報登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實施污染物排放總量控制。”1989年全國有60多個城市實行了以總量控制為基礎(chǔ)的環(huán)境保護制度。1991年又在總量控制的基礎(chǔ)上，相繼推出了行業(yè)總量控制、目標總量控制和容量總量控制為基礎(chǔ)的不同形式的排放許可證制度。這樣，濃度控制與總量控制并存的格局基本形成。具體的分布特點是：在區(qū)域上，農(nóng)村地區(qū)以濃度控制為主，城市地區(qū)以總量控制為主；在排污單位大小上，小型排污單位以濃度控制為主，大型排污單位以總量控制為主；在污染源重點非重點上，非重點污染源實行濃度控制，重點污染源實行總量控制。
污染物排放總量控制方式是根據(jù)環(huán)境目標的預(yù)期目的，事前測算出本環(huán)境目標所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標分配到各個區(qū)域并進行分散管理的一套管理辦法。行業(yè)總量控制、目標總量控制和容量總量控制是總量控制的具體表現(xiàn)方式。1、行業(yè)總量控制。針對各地不同的工業(yè)行業(yè)，環(huán)境保護部門有選擇地對重點行業(yè)污染物進行控制。如浙江平陽縣，它的主要產(chǎn)業(yè)是制革行業(yè)，因此，環(huán)境污染控制以制革行業(yè)為主兼顧其他行業(yè)；2、目標總量控制。國家環(huán)境保護總量根據(jù)1995年的排放總量作為基數(shù)，每年設(shè)定比上年遞減的排放量目標?？偭靠刂频霓k法，首先在各省區(qū)市申報基礎(chǔ)上，核定省區(qū)市排放量基數(shù)。經(jīng)全國綜合平衡，編制全國污染物排放總量控制計劃，把“九五”期間主要污染物排放量分解到各省區(qū)市，作為國家控制計劃指標，然后由各省區(qū)市把省級控制計劃指標分解下達，逐級實施總量控制計劃管理。實行污染物總量控制是強化水環(huán)境管理的有效措施。為了保證水體質(zhì)量，必須嚴格控制排放污染負荷量（即污染物總量），使其不超過自然環(huán)境的凈化能力；3、容量總量控制。根據(jù)河流水質(zhì)承受污染的最大容量來決定排污單位的排污量。
在實際環(huán)境管理中，目標總量控制是最主要的手段。但目標總量的制定可能與以下三個問題有關(guān)：第一，排污總量如何確定。如果按照每一個排污單位總量相加，就牽及到每一個排污單位排污總量如何測定的問題。在實際過程中，自動化的監(jiān)測儀器還沒有成批的使用，僅憑人工監(jiān)測有它一定的偶然性。第二，水體納污容量如何確定。排污總量與水體納污容量有密切的關(guān)聯(lián)，在測定排污總量之前，首先應(yīng)該確定水體納污容量。第三，排污總量該由哪級政府部門確定。主要在上級環(huán)境保護部門和當?shù)丨h(huán)境保護部門中選擇確定。由上級環(huán)境保護部門決定，主要考慮的是整個行政區(qū)域的排污總量，這樣，在分配當?shù)嘏盼劭偭繒r可能會有高低之分，也會出現(xiàn)與事實不符的狀態(tài)。如果由當?shù)丨h(huán)保部門自行確定，在現(xiàn)行的平行管理體制（一級政府直接管理當?shù)丨h(huán)保部門的體制）下難免會出現(xiàn)地方保護主義的弊病。
水污染物排放許可證制度是建立在濃度符合標準與確定污染物目標總量控制和排污總量削減基礎(chǔ)上的。這一制度的關(guān)鍵是確定污染物排放總量，分配污染物總量削減指標。另外，水污染物總量控制還應(yīng)涉及到流域、區(qū)域水量水質(zhì)、總用水量和排水量等諸多因素。
（二）在配套制度上，排放許可證制度與排污申報登記制度、限期治理制度緊密相聯(lián)
從水污染物排放許可證制度的變遷情況表明，國家首先實施的是排污申報登記制度，這在《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》中有明確的規(guī)定，其次才開始推行排放許可證制度。可以說，排污申報登記制度是排放許可證制度的前提和基礎(chǔ)。眾所周知，排污申報登記制度不同于工商行政管理部門企業(yè)登記制度，因此，它的效力受到嚴重削弱。由于企業(yè)營業(yè)執(zhí)照是由工商行政管理部門辦理的，因此，為了有效控制污染企業(yè)的“出生”，在實行“三同時”制度的基礎(chǔ)上對某些污染領(lǐng)域采取一定的措施。國家環(huán)境保護總局、國家工商行政管理局《關(guān)于加強飲食娛樂服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、擴建、轉(zhuǎn)產(chǎn)的飲食、娛樂、服務(wù)企業(yè)，有涉及污染項目的，應(yīng)按環(huán)境保護法及有關(guān)行政法規(guī)，向當?shù)丨h(huán)境保護行政主管部門辦理環(huán)境影響申報登記或?qū)徟掷m(xù)。……工商行政管理部門在審核企業(yè)登記申請和對企業(yè)的監(jiān)督管理工作中，可以要求企業(yè)就污染及防治情況作出說明，發(fā)現(xiàn)有可能存在污染或已存在污染的，要及時向環(huán)境保護行政主管部門通報情況?！泵鞔_提出工商行政管理部門應(yīng)與環(huán)境保護部門合作，共同預(yù)防環(huán)境污染。但這些規(guī)定都建立在與工商行政管理部門合作順利的基礎(chǔ)上。溫州市鹿城區(qū)采取與工商行政管理、消防、勞動、防疫等部門聯(lián)合審批的辦法，行使自己的環(huán)境污染評估權(quán)，效果良好。問題是，若工商行政管理部門不執(zhí)行這一方面的規(guī)定，可能出現(xiàn)辦理營業(yè)執(zhí)照或年檢時環(huán)境保護部門無力干預(yù)的狀況。而排放許可證的年審，不象工商執(zhí)照年審那樣有強制力。有的地方也嘗試著另外的辦法。從2000年10月始，杭州市環(huán)境保護局與市計委、經(jīng)委、建委、規(guī)劃、土管、工商等17家部門實行聯(lián)合投資項目審批一條龍服務(wù)。杭州市將投資項目審批的政府部門安排在同一地點辦工，也把環(huán)保部門納入，這對環(huán)保部門的事前管理是有效果的，也便于處理好與其他職能部門，尤其與工商行政管理部門的關(guān)系。當然，所有的制度都有可能會發(fā)生變化，最好的辦法是，把相關(guān)職能部門共同處理環(huán)保事務(wù)的有關(guān)規(guī)定，不僅僅體現(xiàn)在部門規(guī)章中，而且應(yīng)在法律法規(guī)中加以明確。
不少排污單位在申報登記之前已經(jīng)在生產(chǎn)，這在浙江溫州、嘉興的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為明顯。當然，如果排污單位超濃度或超總量排放，就面臨著罰款和限期治理的處罰。國務(wù)院的《水污染防治法實施細則》（2000年）規(guī)定，縣級以上地方政府環(huán)境保護部門根據(jù)總量控制實施方案，審核本行政區(qū)內(nèi)向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標的，發(fā)給排放許可證；對超過排放總量控制指標的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時排放許可證。在這里，已經(jīng)將排放許可證制度與限期治理制度相聯(lián)結(jié)。只有符合達標排放的排污單位，才能領(lǐng)取到正式排放許可證，而沒有達標的排污單位處于限期治理階段，只能領(lǐng)取臨時排放許可證。
（三）在側(cè)重點的選擇上，飲用水源的強管制與一般水源的軟約束
一般來說，一旦涉及到當?shù)仫嬘盟吹奈廴締栴}，各地都會采取強管制的方式，在城市地區(qū)，重點保護的是飲用水源。上海市政府對黃浦江上游水源保護十分重視，對水源保護區(qū)的198家重點企業(yè)全部實施了排放許可證制度。針對飲用水源污染問題，有的地區(qū)還出臺了局部性水域的地方性法規(guī)。如1990年上海市通過了《黃浦江上游水源保護條例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理規(guī)定》，1996年杭州市人大常委會通過，浙江省人大常委會批準通過《杭州市苕溪水域水污染防治管理條例》，規(guī)定：“污染物排放管理實行污染物排放總量控制制度?！h(huán)境保護部門根據(jù)苕溪水域地面水環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放總量控制限值對排污單位核發(fā)排污控制證，排污控制證由杭州市環(huán)境保護部門統(tǒng)一制定?！瓕ω?zé)令限期治理的，在限期治理期間必須嚴格按照排污控制證規(guī)定的要求排污；對責(zé)令停產(chǎn)治理的，在治理期間不得排污；對責(zé)令關(guān)閉的，應(yīng)停止生產(chǎn)，吊銷排污控制證?！痹谶@里充分反映出對水源保護區(qū)實行的是強制性的管制，對排污單位的進入作出了禁止性限制，而對一般水源的管理，實行的是誘導(dǎo)性的管制，大都以收繳排污費和實施污水處理為主，屬于軟約束。這兩種許可證在實際上是有嚴格區(qū)別的。前者管理力度強，涉及到居民的生活用水和社會的穩(wěn)定，行政措施到位率高。而后者則沒有這種要求，往往使管理流于形式。
在討論排放許可證制度時，切不可忘記現(xiàn)實生活的殘酷無情。在對浙江省有關(guān)市縣調(diào)查后，人們發(fā)現(xiàn)許可證制度事實上處于“名存實亡”的境地。
一是嚴格按規(guī)章制度發(fā)放許可證的市縣比例不高。在調(diào)查的八個市縣中，就有五個沒有按規(guī)范操作，見表一。
浙江省按規(guī)范發(fā)放許可證的有關(guān)市縣分類（表一）
按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣 不按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣
溫州、杭州、寧波 金華、嘉興、海寧、瑞安、平陽[5]
二是發(fā)放許可證的數(shù)字與實際排污企業(yè)數(shù)差別太大。溫州市（不包括區(qū)，只統(tǒng)計市本級）96年開始發(fā)放污染物許可證，97年到99年的統(tǒng)計數(shù)字包括正式許可證和臨時許可證，共316個。據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直觀的估計，領(lǐng)取許可證的排污單位僅占排污單位總數(shù)的20%左右。那就意味著許多排污單位根本就沒有到環(huán)保局領(lǐng)取許可證，但仍照樣經(jīng)營與生產(chǎn)。
三是有的市縣根本就沒有真正落實過這項制度。瑞安市從96年開始實施許可證制度，但只發(fā)放不超過40份的臨時許可證，從97年到2000年間基本上沒有發(fā)放過許可證。
當然，得出許可證制度“名存實亡”結(jié)論的更為充足的一個理由，那就是，現(xiàn)行的排放許可證制度不是真正意義上的排放許可證制度。排放許可證制度在實施過程中出現(xiàn)了制度變遷，使原先設(shè)計的制度安排發(fā)生重大的變化。
行政許可是指行政主體根據(jù)行政相對人的申請，經(jīng)審查依法賦予行政相對人從事一般法律所禁止的權(quán)利和資格的行為。按照行政法的基本原理，結(jié)合排放許可證制度的實際狀況，人們可以得出以下六個方面的判斷：
1、許可應(yīng)該是依申請事先批準，而不是事后核查。現(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種事后同意，沒有事先的批準。排污單位在水污染物排放之前根本就沒有向環(huán)境保護部門提出申請，而只是在事中或事后才由環(huán)境保護部門消極被動地去監(jiān)督，這在農(nóng)村地區(qū)水污染物排放管理中尤為明顯。
2、許可是一種賦予權(quán)利的活動，應(yīng)該賦予相應(yīng)的權(quán)利。但現(xiàn)行的許可制度沒有做到這一點，排污單位沒有合法的排污權(quán)。在實際過程中，國家只是默認這種權(quán)利而已。
3、許可應(yīng)該是賦予的特殊性權(quán)利，因此，發(fā)放的許可證應(yīng)該受到嚴格的數(shù)量限制。目前，環(huán)保部門所發(fā)放的排污許可證不受數(shù)量限制。
4、許可應(yīng)該建立在審查手段確定這一前提下，而不能建立在不確定的結(jié)果基礎(chǔ)上。從上述得知，排放許可證制度基本步驟有四：一是排污單位申報；二是當?shù)丨h(huán)境保護部門審核批準；三是發(fā)放排放許可證；四是監(jiān)督管理。其中第二個步驟審核批準的依據(jù)是什么，這很重要。排放許可證制度剛推行時，審核的依據(jù)是濃度控制，后改為總量控制。（農(nóng)村地區(qū)仍是濃度控制）。但現(xiàn)在的問題是，在農(nóng)村無法做到總量控制，只能根據(jù)濃度控制，即使在城市地區(qū)，其總量控制也難以確定每個排污單位到底排放了多少污水。因為現(xiàn)行的監(jiān)測手段做不到這一點。這樣，發(fā)放的許可證實際上是建立在審查手段不確定的基礎(chǔ)上進行的。
5、許可是一種審批行為，因此，它會產(chǎn)生批準或不批準兩種結(jié)果。作為行政許可，它以“禁止義務(wù)”的存在為前提。義務(wù)分兩種：作為義務(wù)與不作為義務(wù)。禁止義務(wù)屬于不作為義務(wù)。行政許可不是對一般義務(wù)的免除，而是對禁止義務(wù)的免除。如果沒有禁止義務(wù)，也就無所謂行政許可。排放許可證應(yīng)該以禁止一般單位排污為前提，如果只存在批準，不存在不批準，事實上就與政府確立許可證制度的本義相違背。
6、許可是一種要式行政行為，一般要求許可證有統(tǒng)一的格式，而排放許可證格式不統(tǒng)一。盡管國家環(huán)保局規(guī)定水污染排放許可證要有統(tǒng)一的格式，國家環(huán)保局也提供過統(tǒng)一的排放許可證的書面格式，但沒有要求統(tǒng)一印制，結(jié)果，各地按照自己的理解制作許可證格式。盡管許可證所反映的具體內(nèi)容大同小異，但名稱上就存在著不同。有的是許可證，有的是注冊證，如浙江金華和嘉興。
考慮到排放許可證制度在實施過程中的困難，無法真正按照許可證的要求來推行，所以，有關(guān)市縣（如金華、嘉興，包括下屬縣）在放棄排放許可證制度的同時，就發(fā)明了另外一種制度形式，那就是注冊證制度。
注冊證制度的基本內(nèi)容如下：1、注冊證制度規(guī)定，排污單位排污不需要由環(huán)保部門批準或許可，排污單位只是向環(huán)保部門注冊，然后就表示排污單位的合法存在。這種注冊實際上就是行政確認，而不是許可。許可是環(huán)保部門對排污單位申請的事先批準，而確認是事后同意。當然，其排污費、超標超量排放費仍要按規(guī)定交納。2、由于環(huán)保部門對排污單位排放污水總量難以核定，因此，采取排污單位自報或環(huán)保部門根據(jù)排污單位用水量或用電量來折算出一個概率值。對于濃度控制的排污單位，濃度的比例由排污單位自測或環(huán)保部門抽檢所獲得的數(shù)據(jù)確定。3、根據(jù)排污單位申請或備案，環(huán)保部門就發(fā)給注冊證，不受數(shù)量上的限制。也就是說，任何排污單位都可以拿到注冊證。
通過以上的分析，結(jié)合許可證理論的規(guī)范與許可證實踐的操作，我們認為，現(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種注冊證制度，沒有達到由環(huán)保部門行使真正管理權(quán)力的狀態(tài)?，F(xiàn)行的注冊證制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相關(guān)的管理內(nèi)容與規(guī)范，才能進入到真正的許可證制度。即制度變遷將呈現(xiàn)的趨勢是：第一步，排污企業(yè)先注冊，環(huán)保部門備案后就發(fā)給注冊證；第二步，排污企業(yè)先申請，環(huán)保部門核實審查，再由環(huán)保部門批準同意或不同意核發(fā)許可證?？梢钥隙?，這種許可證制度，一方面不完全具備規(guī)范性許可證制度的本質(zhì)特征，但同時又具有許可證制度特殊的具體形式。這樣，現(xiàn)階段的許可證制度實際上屬于過渡性的制度安排，具有承上啟下的特殊價值和意義。
二、制度需求與制度供給：政府管制失靈
如何處理環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，世界各國有不同的做法。象日本和匈牙利實行的是“目的一元論”，這些國家的環(huán)境法律規(guī)定，環(huán)境保護法的唯一目的是保護人群健康。因此，一旦經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護總原則相抵觸時，人們除了選擇環(huán)境保護外別無選擇。不過，世界上大多數(shù)國家實行的“目的二元論”，即既保護人體健康，又促進經(jīng)濟發(fā)展。[6]
中國是后發(fā)展的社會主義國家，必然把保護人體健康與經(jīng)濟發(fā)展有機結(jié)合起來。但不管怎樣，政府對于已經(jīng)產(chǎn)生污染的企業(yè)管理來說，事實上仍走上了一條“先污染”的道路，沿襲著“后治理”的舊模式。
我國經(jīng)濟發(fā)展以粗放的外延發(fā)展為其特征，通過高投入、高消耗和高污染實現(xiàn)經(jīng)濟的較高增長。因此，對于環(huán)境公共物品的自然保持只有一個底線，就是不以嚴重影響人們的基本生活和降低生活質(zhì)量為界。各地在發(fā)展經(jīng)濟過程中，不論是損耗資源型的產(chǎn)品，還是損耗環(huán)境型的產(chǎn)品，只要能取得一定的經(jīng)濟效率就能得到政府的鼓勵與百姓的歡迎。
制度變遷的需求產(chǎn)生于內(nèi)在變量與外在變量的雙重作用。排放許可證制度的內(nèi)在變量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在變量是經(jīng)濟發(fā)展過程中，人們所面臨的社會生存與社會發(fā)展的壓力。據(jù)上所述，排放許可證制度在內(nèi)在變量方面已經(jīng)存在著制度安排設(shè)計上和技術(shù)上的漏洞，外在變量上更與制度原設(shè)定的目標大相徑庭。當然，任何制度都會出現(xiàn)不足，這是正?，F(xiàn)象?！鞍阎贫雀阏_是一個困難的、耗時的和引發(fā)矛盾的過程。這個過程既需要能在文化上被認同的規(guī)則，又需要有關(guān)于時間變量和空間變量的可靠信息。[7]”水污染物排放許可證制度在現(xiàn)實生活中所遇到的尷尬，主要原因在于制度需求不足，制度供給困難，內(nèi)在變量與外在變量發(fā)生變異，最終導(dǎo)致政府管制失靈。
（一）制度安排的需求不足。對排放許可證的需求不僅對排污單位來說沒有強烈的依賴性，而且對政府環(huán)境保護部門來說也嫌底氣不足。
1、排污單位需求不足。環(huán)境是公共物品，任何人都可以享受，但沒有人愿意承擔治理成本。正如布坎南所言，每一個理性人，都是以獲取經(jīng)濟利益最大化為其宗旨和目標的。這樣，針對水污染物排放問題，就排污單位本身而言，最好的處理辦法是只管排放而不管治理，只要獲取所得，不支付任何成本，這是最佳的選擇。不過，如果聽任排污單位自以為是，為所欲為，那么，人類就無法再繼續(xù)生存和發(fā)展，公有地的悲劇必將發(fā)生。[8]這時候，作為公共事物的管理者——政府被迫對環(huán)境污染進行管制，約束人們的生產(chǎn)與經(jīng)營活動，保護環(huán)境。既然政府加入了對環(huán)境的管制，排污單位就被迫交納相應(yīng)的排污費和超標超量排污費，但排污單位的環(huán)境保護意識卻沒有相應(yīng)提高，認為交納排污費和超標超量排污費后，排污單位就已經(jīng)履行了保護環(huán)境的義務(wù)，有的還對環(huán)保部門污染物申報登記工作不配合。1996年1月1日，湖北省環(huán)境保護局向鐵道部第四勘測設(shè)計院等16家企業(yè)事業(yè)單位發(fā)出排污申報登記通知書及排污申報登記表。3月1日又發(fā)出催報通知。各排污單位均逾期未報。湖北省環(huán)境保護局于1996年6月18日分別對各排污單位作出行政處罰決定，認定其行為已構(gòu)成“拒絕申報”，并分別對其罰款3000元。[9]
對治污設(shè)備的興建也持消極態(tài)度。這與企業(yè)發(fā)展預(yù)期與貼現(xiàn)率高低有關(guān)。大中型企業(yè)與小型企業(yè)對預(yù)期與貼現(xiàn)率態(tài)度是有差別的。大中型企業(yè)對企業(yè)發(fā)展有較高的預(yù)期，因此，重點放在企業(yè)長遠的發(fā)展利益上，不僅僅著眼于追求近期的貼現(xiàn)率。小型企業(yè)則有所不同，它對未來的預(yù)期收益評價較低，對自身的生產(chǎn)與經(jīng)營狀態(tài)沒有長期的發(fā)展計劃，囿于近期利益，因此，對近期的預(yù)期收益評價較高，這導(dǎo)致小型企業(yè)關(guān)心的僅僅是近期的貼現(xiàn)率，其直接后果便是這類企業(yè)行為的短期化。顯而易見，大中型企業(yè)對興建治污設(shè)備行動積極，小型企業(yè)持觀望拖拉的消極態(tài)度。而且，治污設(shè)備的投入也是一筆較大的開支。據(jù)市場調(diào)查，自動監(jiān)測設(shè)施，即便最低的國內(nèi)產(chǎn)品也需要花費每臺4萬元，而且性能不穩(wěn)定。國外的產(chǎn)品價格更高，每臺10——20萬元不等。比較而言，大中型企業(yè)對高性能的治污設(shè)備需求可能會迫切得多，對投入舍得花錢，財力上也能夠承擔；對小型企業(yè)來說，沒有企業(yè)存在的穩(wěn)定性需求，談不上長遠利益的考慮，而且購買價格不菲的設(shè)備，畢竟是一筆不小的成本開支，費用承擔上較困難，這樣，小型企業(yè)對自動監(jiān)測設(shè)備的內(nèi)在需求不足。
當然，低層次的排污單位對許可證臨時應(yīng)景式的需求還是存在的。如有的排污企業(yè)(在浙江省瑞安市)在從事國際貿(mào)易時，為了使外商感覺到它是合法企業(yè)，做貿(mào)易伙伴較安全可靠，出于這樣的動機，才主動地向環(huán)境保護部門“索要”許可證。有的排污企業(yè)由于是“五小”企業(yè)[10]，工商行政管理部門登記時需要環(huán)境保護部門的證明，企業(yè)才被迫來向環(huán)境保護部門申報。象這些需要許可證的，并不是治理本身的需要，而僅僅是在國際貿(mào)易與工商行政管理部門企業(yè)登記與年檢壓力下被迫領(lǐng)取的，是一種非自愿的行為。
2、社會公眾的需求不足。眾所周知，新辦企業(yè)的產(chǎn)生在本區(qū)域內(nèi)肯定會形成一定的資金流、物資流、人力流與就業(yè)流。隨著生產(chǎn)、銷售服務(wù)的規(guī)?；\輸業(yè)發(fā)達，帶動了第三產(chǎn)業(yè)如飲食業(yè)、賓館業(yè)的發(fā)展，有的地方還出現(xiàn)交易市場，如浙江溫州皮革市場、紹興柯橋中國輕紡市場、嘉興皮衣市場等。很明顯，當?shù)嘏盼燮髽I(yè)在增加就業(yè)與提高經(jīng)濟收入方面對本地居民有較大的吸引力，因此，社會公眾對環(huán)境保護方面的需求相對顯得不足。盡管《環(huán)境保護法》中規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。不過，社會公眾對環(huán)境污染的容忍程度與環(huán)境污染對生活造成的損害程度有密切關(guān)聯(lián)。也就是說，對生活與生產(chǎn)損害程度較低，沒有產(chǎn)生直觀的副作用，社會公眾對環(huán)境污染的包容在容忍程度范圍內(nèi)。正像美國學(xué)者所言，人們?nèi)绻黄葹楂@取生活必需品而不停地奔忙的話，人們可能無暇或無意顧及污染問題。可是，在生活逐漸富裕的社會里，教育水平、生活條件和個人利益直接損害程度都會有助于引起人們對環(huán)境污染問題的關(guān)注。[11]一旦無法容忍或直接損害了個體利益，有關(guān)居民首先就會與排污企業(yè)交涉，如果交涉無效，就會考慮投訴，向環(huán)境保護部門或新聞媒介或通過區(qū)長熱線、市長熱線等投訴，反映社會公眾對環(huán)境污染的不滿，有的提出制止污染或索賠要求。
不管怎樣，從總體上說，不論是排污企業(yè)，還是生活在污染源區(qū)域的居民，都對排放許可證制度缺乏足夠的認識，也對排放許可證制度的有效性感到懷疑。
3、政府需求不足。政府與制度存在著一定的依存度。政府需要制度來維護秩序，而制度又需要政府加以完善與落實。但在實際工作中，政府與制度間并不是系統(tǒng)平衡的，有時政府可能會出于主觀上的原因，對制度建設(shè)本身顯示出需求不足。在環(huán)境保護領(lǐng)域，相當多的一級政府或環(huán)境保護部門對環(huán)境保護制度缺乏需求，具體表現(xiàn)在兩方面：
一是沒有直接自身利益需求。剛一開始發(fā)放排放許可證時規(guī)定可以收取一定的成本費，一般每本收取20到30元不等。成本費中應(yīng)該既包括印刷的成本費又內(nèi)含發(fā)放的勞務(wù)費，而現(xiàn)行規(guī)定不能收取此類成本費。這樣，不僅許可證印制的成本要由環(huán)境部門內(nèi)部承擔，而且連勞務(wù)費也無法獲取，對環(huán)境保護部門來說，失去了發(fā)放許可證的利益沖動。
二是怕影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和官員升遷。改革開放以來，中國政府始終將經(jīng)濟建設(shè)作為其中心工作，只有到“九五”時期才將可持續(xù)性發(fā)展作為政府工作目標的一部分，不過與經(jīng)濟建設(shè)相比較，還是處于主流與支流的關(guān)系。以發(fā)展經(jīng)濟為中心的制度安排，憑借其較大的影響力左右著政府收入與分配狀態(tài)，直接關(guān)系到資源的有機配置效率。對地方政府來說，這種以經(jīng)濟效率為中心的制度安排創(chuàng)造的機會大大超過因創(chuàng)造這些機會而支付的單純經(jīng)濟成本，則被認為提供了凈利益，而不考慮環(huán)境成本，或忽視環(huán)境成本。相反，由于保護自然環(huán)境，而沒有出現(xiàn)經(jīng)濟的有效發(fā)展則被認為是引起了凈損失，在經(jīng)濟發(fā)展中往往處于劣勢。在評價政府管理行為時，眾多政府較多地注重當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展速度、國民生產(chǎn)總值和居民生活水平程度。據(jù)統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在溫州市工業(yè)經(jīng)濟中占有較重要的地位。1997年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值達819.23億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值（1242.40億元）的65.94%。[12]這對溫州市政府來說處于兩難境地：一方面財政稅收來源高度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，就無法保證政府管理所需龐大開支的財力支持，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往又是污染大戶，影響當?shù)厮?、氣資源環(huán)境。如果一旦關(guān)停大量污染企業(yè)，對當?shù)囟愂諘休^大沖擊，而且對當?shù)亟?jīng)濟持續(xù)發(fā)展與社會穩(wěn)定也會有負面影響，這是地方政府所不愿看到的結(jié)局。從這方面觀之，地方政府對環(huán)境污染所采取的被動消極態(tài)度不足為怪。
其實，在一級政府與環(huán)境保護職能部門之間，對環(huán)境保護的態(tài)度不可相提并論，兩者之間是有差別的。環(huán)境保護部門出于職能動機的推動往往會采取一些措施治理污染，但一進入一級政府層面，阻力就會逐漸增大。根據(jù)《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》的規(guī)定，關(guān)停并轉(zhuǎn)的權(quán)力在一級政府，而不在環(huán)保部門。對造成環(huán)境嚴重污染的企事業(yè)單位，能夠采取限期治理措施。由于限期治理是一種具有強制性的行政措施，而且還有相應(yīng)的法律后果，因此，對排污單位影響較大的，法律規(guī)定了較具體的報批程序：中央或省級政府直接管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由中央或省級政府決定；市、縣或市、縣以下政府管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由市、縣政府決定；對經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企事業(yè)單位，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，由作出限期治理決定的人民政府決定。一般來說，環(huán)境保護部門對治理污染有強烈的職責(zé)意識，但一級政府可能會過多考慮地方經(jīng)濟發(fā)展和政府官員升遷的因素。[13]因為，在中國政治權(quán)力安排過程中，越來越反映出一種趨勢，那就是地方政府官員的提升與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展是成正比例關(guān)系的，地方經(jīng)濟發(fā)展了，地方官員升遷和進京做官的機會就會增大。這是中國地方政府從傳統(tǒng)的“服從中央型”向現(xiàn)代“政績顯示型”轉(zhuǎn)化的一個很重要的標志。
而且，環(huán)境保護部門在一級政府組成部門中的排名相對較后，其行政地位不高。在中央政府中，國家環(huán)境保護總局屬于國務(wù)院的直屬部門，不少地方政府環(huán)保局在地方政府職能部門的排名序列中也較后。溫州市政府有45個局級機構(gòu)，市環(huán)境保護局列15位。一級政府對環(huán)保不夠重視以及環(huán)境保護部門地位較低由此可見一斑。鑒于一級政府掌握著限期治理和關(guān)停并轉(zhuǎn)的批準決定權(quán)，所以水污染嚴重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其責(zé)任更多的應(yīng)該在一級政府上。也就是說，政府需求不足的主體首先應(yīng)該是一級政府，其次才是環(huán)境保護部門。
（二）制度安排的供給不足
制度變遷的供給依賴于制度設(shè)計的“成本”以及尋找可選擇目標的知識基礎(chǔ)。設(shè)計制度的政府，盡管環(huán)境保護意識觀念在逐漸增強，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于這種制度安排上的某些缺陷，使整個制度出現(xiàn)較多的弊病，無法在實際執(zhí)行中產(chǎn)生出高效率。
1、法律規(guī)范供給不足。我國由于地域遼闊，各地自然條件、經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)與環(huán)境污染程度存在著較大差別，國家環(huán)境保護法律法規(guī)不能一刀切，只能對一些原則性的問題作出規(guī)定，不可能涉及到非常具體的細節(jié)?，F(xiàn)較突出的問題是，能夠?qū)Ω黜椌唧w制度安排產(chǎn)生較大影響的基本制度沒有從法律法規(guī)上得到保障。《環(huán)境保護法》與《水污染防治法》都沒有具體規(guī)定許可證制度。1989年的《環(huán)境保護法》規(guī)定“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須依照國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門的規(guī)定申報登記。”這可以理解為是排放許可證的低級形式。[14]1990年12月《國務(wù)院關(guān)于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》提出各級環(huán)境保護部門要逐步推行污染物排放總量控制和排放許可證制度。由國家環(huán)境保護總局的《工業(yè)污染源監(jiān)測管理辦法》（1991年）中規(guī)定：“對企業(yè)發(fā)放或更換‘排污許可證’時，對其所申報的污染物排放設(shè)施和處理設(shè)施必須經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門環(huán)境監(jiān)測站的核查監(jiān)測合格，否則，不予發(fā)放或更換?！眹鴦?wù)院于1989年批準并由國家環(huán)境保護總局的《水污染防治法實施細則》明確規(guī)定，排污許可證制度的管理辦法由國務(wù)院環(huán)境保護部門另行制定。這是對《水污染防治法》的一個重要補充。顯然，國家法律法規(guī)對水污染物排放許可證制度的規(guī)定幾乎是空白，但作為行政規(guī)章的規(guī)定還是有的。國家環(huán)境保護局總《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（1988年）規(guī)定：“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過排污申報登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實施污染物排放總量控制?！辈⒃谠撧k法中第一次把“排放許可證制度”單獨作為一章來規(guī)定， 1990年國家環(huán)境保護總局《關(guān)于下發(fā)排放水污染物許可證和申報登記表的通知》提出排污單位在排污申報登記的基礎(chǔ)上，向當?shù)丨h(huán)保部門申請排污許可證。1993年國家環(huán)境保護總局發(fā)出《關(guān)于進一步做好建設(shè)項目環(huán)境保護管理工作的幾點意見》，要求開發(fā)區(qū)污染物排放要實行總量控制與集中治理。在總量控制的原則指導(dǎo)下，對開發(fā)區(qū)內(nèi)新建項目污染物排放實行合理分配，并積極推行排放許可證制度。直到2000年3月，國務(wù)院在《水污染防治法實施細則》上才有新規(guī)定：“向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須向所在地的縣級以上地方人民政府環(huán)境保護部門提交《排污申報登記》?！h級以上地方人民政府環(huán)境保護部門根據(jù)總量控制實施方案，審核本行政區(qū)域內(nèi)向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標的，發(fā)給排污許可證；對超過排放總量控制指標的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時排污許可證。具體辦法由國務(wù)院環(huán)境保護部門制定?！辈贿^對于水污染物排放許可證的規(guī)定，不像《固體污染防治法》、《大氣污染防治法》等中明確規(guī)定實行許可證制度。[15]這樣，就產(chǎn)生兩大問題，一是行政法規(guī)沒有法律的權(quán)威性，在執(zhí)行中可能會遇到困難；二是對許可證制度的規(guī)定缺乏操作性，沒有具體的步驟與措施。國家立法主要針對的大型企業(yè)，對小型企業(yè)的操作性與有效性顯得差一些。而且，對地方環(huán)境保護部門來說，僅有國家和政府的法律法規(guī)不行，應(yīng)該有地方性法規(guī)來保證它的實施，以加強水污染物排放許可證制度的力度。目前，省一級有關(guān)許可證制度的地方性法規(guī)沒有出臺。
2、配套的技術(shù)規(guī)范供給不足。環(huán)境保護法律規(guī)范需要通過制定相應(yīng)配套的技術(shù)規(guī)范來實現(xiàn)。如環(huán)境保護制度的建設(shè)項目“三同時”審批，就涉及到大量的技術(shù)規(guī)范；環(huán)境噪聲污染源防治與規(guī)劃布局空間距離有密切關(guān)系；水污染物排放去向與受納水體不同，對技術(shù)標準要求有別[16]。目前，國家環(huán)境保護部門單一性的技術(shù)規(guī)范已經(jīng)大量存在，但相配套性的技術(shù)規(guī)范有機銜接的較少。環(huán)境保護制度這方面技術(shù)規(guī)范供給的不足，容易產(chǎn)生執(zhí)法上的隨意性和制度本身的不嚴密，使環(huán)境保護制度缺乏操作性，易使基層環(huán)境保護部門在實踐中無從著手。
3、排污收費標準供給不足。由于現(xiàn)行收費標準大大低于治理設(shè)備運行費用，遠離經(jīng)濟價值規(guī)律，失去經(jīng)濟手段的懲罰作用，不利于對污染的有效控制。
4、政策規(guī)范供給不足。為了有效抑制污染惡化，一方面需要政府采取嚴厲的管制辦法限期治理污染嚴重的企業(yè)，另一方面應(yīng)制訂配套政策規(guī)范，大力發(fā)展質(zhì)量效益型、科技先導(dǎo)型、資源節(jié)約型的環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，實現(xiàn)環(huán)境資源與人力資源、財力資源的優(yōu)化組合與高效利用。目前，政府對環(huán)保產(chǎn)業(yè)或環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)支持與扶植不夠，又無法做到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局，反映出政策規(guī)范供應(yīng)的嚴重不足。
三、對策措施：政府管制、市場機制與公民社會有機一體
對水污染物排放管理問題，政府應(yīng)該健全法律規(guī)范，制定切實可行的措施，同時，又要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，通過經(jīng)濟收益與成本之間的核算，用市場機制的辦法完善排放許可證制度，同時，要加強公民環(huán)境保護意識的教育，通過有效手段調(diào)動社會公民參與環(huán)境保護的積極性。當然，僅僅憑政府管制與市場機制單一因子無法徹底解決環(huán)境污染問題，只有使政府管制、市場機制與公民社會三者的有機合作，才能從源頭、源流和終端三者上真正解決水污染物排放問題。
（一） 健全法律規(guī)范
為了提高水污染物排放許可證的權(quán)威性，加強制度的嚴肅性，應(yīng)由國務(wù)院頒布《排放許可證制度條例》，對有關(guān)重大制度作出具體的安排。地方尤其是省級政府或省級人大也應(yīng)制定相應(yīng)的《排放許可證制度條例》，以規(guī)范本區(qū)域內(nèi)排放許可證制度的具體執(zhí)行與落實。
（二）制訂嚴密而符合實際的政策措施，充分發(fā)揮市場機制
1、針對大中型企業(yè)與小型企業(yè)的實際情況，制定相關(guān)的差別政策。對大中型排污企業(yè)，政府可采取提供低息貸款或無息貸款等措施支持它購置自動監(jiān)測設(shè)備，盡量購買性能穩(wěn)定、監(jiān)測準確的設(shè)備。對小型排污企業(yè)，政府可采用區(qū)域排污集中處理的辦法，如平陽水頭鎮(zhèn)興建的大型污水處理中心，集體分攤相應(yīng)成本。同時，考慮到小型企業(yè)的排污量和濃度的測算存在著不穩(wěn)定的情況，環(huán)保部門可以模擬體育比賽常用的興奮劑檢測手段——“飛行檢測”進行監(jiān)測，以體現(xiàn)公平性與公正性，一旦查實有關(guān)排污企業(yè)有超標超量排放的，應(yīng)加重處罰。
2、提高排污收費標準。環(huán)境管制的一個重要內(nèi)容是對環(huán)境污染的控制。按照誰污染誰負責(zé)承擔成本的原則，這些污染者應(yīng)該支付由它們的污染而產(chǎn)生的額外處理成本。對排污單位一定要在經(jīng)濟上采取嚴厲的給付政策，提高排污收費，尤其要提高超標超量排污的收費，使環(huán)境污染成本逐漸做到內(nèi)部化，使排污終端制度安排有所成效。[17]
3、實行有償且限額發(fā)放排污許可證。對自然環(huán)境而言，污染單位越多，對環(huán)境的破壞作用越大。政府既然在排污的終端規(guī)定了相關(guān)的收費制度，那么在排污的始端也應(yīng)該作出限制進入的安排，以保護環(huán)境不受過多污染單位的侵擾。這種限制進入制度安排可以體現(xiàn)在水污染物排放許可證的有償且限額發(fā)放上。政府可以通過競拍的制度安排，使排污許可證從一開始就內(nèi)含價值，獲取排放許可證的排污單位應(yīng)支付相應(yīng)的成本代價，而且獲取時也不是無限獲取，應(yīng)該有限發(fā)放。這方面可以參照城市出租車運營投放數(shù)量限制辦法，用競拍方式來決定其價格。
4、探索排放許可證的交易制度。既然排放許可證是一種排污權(quán)，那么，它也就是一種產(chǎn)權(quán)，就可以按照市場法則進行轉(zhuǎn)讓或拍賣，政府只能在制定交易規(guī)則上加強管理，沒必要在排污權(quán)的交易價格上進行干預(yù)。排污權(quán)的“成交價格必定界乎高成本與低成本之間，這樣的價格必定能被雙方都接受，而且雙方都通過排污權(quán)的交易獲利。所以排污權(quán)的交易不必由政府從中撮合?！盵18]目前，北京環(huán)境與發(fā)展研究會同美國環(huán)境保護基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在遼寧省本溪市和江蘇省南通市開展排污權(quán)交易的試驗。杭州市也有意向進行這方面的試點。由于排放許可證發(fā)放時沒有收取資源使用費，這樣，許可證交易后所得的歸屬問題就成為人們爭論的話題。這實際上涉及到資源初始分配權(quán)的問題。一種觀點認為，排污單位獲取排放許可證后，就獲得了它的所有權(quán)，因此，交易后所得應(yīng)該歸屬出讓方；另一種觀點認為，排放許可證發(fā)放是資源配置權(quán)的發(fā)放，通過發(fā)放活動，使排污單位優(yōu)先擁有了資源，但排污單位擁有的僅僅是資源的使用權(quán)，不是資源的所有權(quán)。鑒于排污單位在領(lǐng)取排污許可證時沒有付出任何初始的成本，因此，交易后所得應(yīng)該歸排放許可證發(fā)放的政府所有，交易后所得也是國有資產(chǎn)的一部分。浙江金華某縣級市于2000年下半年進行了這方面的試點，一化學(xué)工業(yè)公司欲購買一化工企業(yè)的排放許可證，其價格是每噸排污量為5萬元，共6噸，計30萬元。由于環(huán)境保護局領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整，再加上交易后所得歸屬棘手，一下子難作決斷，這一交易行為只得作罷?？梢姡袌隽α颗c社會力量已經(jīng)在迫使政府管理部門盡快從解放思想、實事求是精神出發(fā)，探索出一條適合中國國情的排放許可證交易之路，妥善處理好許可證交易所得的歸屬問題，從而產(chǎn)生既能確保國有資產(chǎn)的保值和增值，增加國家對環(huán)境保護的投入資金，又能使許可證轉(zhuǎn)讓方有利可圖，啟動市場的逐利動力，促使市場發(fā)展活力的效果。
轉(zhuǎn)貼于 （二） 確立公民參與環(huán)境保護的監(jiān)督制度
美國著名經(jīng)濟學(xué)家劉易斯認為“如果沒有一個明智的政府的積極促進，任何一個國家都不可能有經(jīng)濟進步，……另一方面，也有許多政府給經(jīng)濟生活帶來災(zāi)難的例子，以致于要寫滿幾頁警惕政府參與經(jīng)濟生活的話也是很容易的?！盵19]這一段話告訴人們，政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中的作用盡管有其積極作用，但其在一定條件下也會產(chǎn)生副作用。實際上，政府在環(huán)境保護過程中的作用也是特定的，不是無限的。市場機制只能發(fā)揮經(jīng)濟本身的作用，無法解決人們觀念的調(diào)整與彌補排污許可證制度本身的缺陷，再加上環(huán)境資源公共物品與行為外部性兩大特點，市場價格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整體性成本，這樣，導(dǎo)致經(jīng)濟行為失去制約，產(chǎn)生市場失靈。
為了矯正兩者的不足，需要充分發(fā)揮公民社會能動性的參與特點，加強對環(huán)境污染單位個人和群體的監(jiān)督，利用公民社會的自主力量，確立起公民社會參與環(huán)境保護的監(jiān)督制度，彌補政府管制與市場機制的不足。
這方面的監(jiān)督制度隨著創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市活動的開展已經(jīng)在部分城市中逐漸形成。如浙江富陽和杭州先后于2000年、2001年開展環(huán)境違法行為公眾有獎舉報制度。根據(jù)杭州市環(huán)保局2月12日的有獎舉報通告（第一號），市民對環(huán)境違法行為舉報踴躍。據(jù)最新統(tǒng)計，環(huán)保有獎舉報中心已接到舉報電話279件，屬“工業(yè)企業(yè)水污染有獎舉報”范圍的有23件，已查明18家單位為污水超標排放，處罰金額總計約37萬元，已有10位舉報人領(lǐng)取了1000元的獎金。[20]考慮到政府管理人員少和管理手段的局限，無法及時了解排污單位的違法信息，同時，公民關(guān)心公共事務(wù)需要時間、精力甚至包括金錢上的投入和開支，因此，推行有獎舉報制度有利于解決政府管理不力與公民參與不夠之間的矛盾。通過這一制度進一步促使公民關(guān)心環(huán)境保護，關(guān)心社會，提高公民自治與自律的能力，彌補政府治理不足，推動政府積極主動地做好環(huán)境保護工作。
總之，通過水污染物排放許可證制度的考察，我們認識到環(huán)境保護制度是一項政府管制制度，它可以在適度的范圍內(nèi)獲取最大效果，但這種效果是有限度的?？梢哉f，不僅是環(huán)境保護制度本身存在著缺陷，而且政府管制本身也有失靈的地方，甚至這種失靈比市場失靈的后果更嚴重和更可怕。這就需要借助市場機制本身的力量來彌補政府管制的不足。事實已經(jīng)有力地證明，市場力量與政府力量最終仍無法從根本上解決環(huán)境污染問題，只有憑借社會力量，即通過公眾群體的努力，才能使環(huán)境保護真正發(fā)揮出社會自主的力量。環(huán)境保護是每一個社會成員應(yīng)盡的職責(zé)，同樣也是應(yīng)盡的義務(wù)。每一個社會成員都有權(quán)監(jiān)督污染單位的排污行為，督促政府采取措施使排污單位做到污染成本內(nèi)部化。
通過政府、市場與社會的多方努力，并且實施以市場機制為基礎(chǔ)的政策措施，才能使環(huán)境保護制度真正趨向成熟。
注釋:
[4] 祝興祥等編著：《中國的排污許可證制度》，中國環(huán)境科學(xué)出版社1991年版，第3－5頁。
[5] 這里暫且將與發(fā)放許可證不同名稱的發(fā)放注冊證的金華、嘉興列入不規(guī)范分類中。規(guī)范是指能夠按照有關(guān)規(guī)定每年正常發(fā)放許可證的，包括臨時許可證，若有一年沒有發(fā)放，就算不規(guī)范。
[6] 王燦發(fā)編著：《環(huán)境保護四法一條例詮釋》，中國人民公安大學(xué)出版社1993年版。
[7] [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯(lián)書店2000年版，第30頁。
[8] [美]V.奧斯特羅姆、D.菲尼、H.皮希特：《制度分析與發(fā)展的反思》，商務(wù)印書館1992年版，第83頁。
[9] 國家環(huán)境保護局政策法規(guī)司編：《中國環(huán)境保護法規(guī)全書》，化學(xué)工業(yè)出版社1997年版，第303頁。
[10] “五小”指小制革、小電鍍（小煉焦）、小造紙、小印染、小化工。
[11] [美]詹姆斯·E·安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年，第78頁。
[12] 溫州市1999年軟科學(xué)研究項目：《溫州市環(huán)境污染與生態(tài)破壞經(jīng)濟損失研究》專題之二“環(huán)境污染經(jīng)濟損失研究”，溫州市環(huán)境保護設(shè)計科學(xué)研究院（1999年12月）。
[13] 瑞安市1999年限期治理時，準備關(guān)閉三個電鍍企業(yè)，但上報到瑞安市政府法制局后遲遲不見回應(yīng)，最后不了了之。
[14]國務(wù)院環(huán)境保護委員會秘書處、中國人民大學(xué)人口環(huán)境與發(fā)展研究室編：《中國環(huán)境資源政策法規(guī)大全》，中信出版社1996年版，第1089頁。
[15] 《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年）規(guī)定，“確有必要進口列入前款規(guī)定目錄中的固體廢物用作原料的，必須經(jīng)國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門會同國務(wù)院對外經(jīng)濟貿(mào)易主管部門審查許可，方可進口。”“從事收集、貯存、處置危險廢物經(jīng)營活動的單位，必須向縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門申請領(lǐng)取經(jīng)營許可證，具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?/p>
[16] 金華市環(huán)境保護科學(xué)研究所：“金華江流域水環(huán)境季節(jié)容量的研究”（總量控制研究課題鑒定、排污許可證試點工作驗收材料之四），1990年5月。
[17] 茅于軾：“造路用地和排污付費”，《中國21世紀城市交通可持續(xù)發(fā)展》，瓊斯基金會、天則經(jīng)濟研究所，1999年9月。
[18] 茅于軾：“排污權(quán)交易”，北京天則經(jīng)濟研究所網(wǎng)站，1998年7月15日。
【關(guān)鍵詞】復(fù)活；污染；陽離子交換樹脂；水處理；火電生產(chǎn)
火電廠水處理化學(xué)除鹽介質(zhì)主要以離子交換樹脂為主。在社會經(jīng)濟和科學(xué)技術(shù)水平的不斷延伸、發(fā)展形勢下，以離子交換樹脂為核心，推出了電滲析、色譜分析法、離子排斥等諸多新型技術(shù)及方法，可以說，離子交換技術(shù)不僅沒有遭到歷史發(fā)展的淘汰，還將其特殊的作用充分地發(fā)揮出來，為經(jīng)濟發(fā)展的推動作出貢獻。對于除鹽精讀而言，火電廠高參數(shù)機對其有著十分嚴格的要求，所以，在將來的發(fā)展中，混床離子交換樹脂水處理系統(tǒng)是不可被取代的，該系統(tǒng)能夠確保企業(yè)的可靠運行和安全生產(chǎn)，能夠?qū)C爐腐蝕結(jié)垢問題有效治理，為一種普遍的技術(shù)方法。但離子交換樹脂在運行離子交換樹脂水處理系統(tǒng)時，容易出現(xiàn)部分水處理性能喪失的情況，對其原因進行分析，第一，由于各種雜質(zhì)會對離子交換樹產(chǎn)生污染；第二，破壞了離子交換樹脂所特有的化學(xué)結(jié)構(gòu)。一旦其化學(xué)結(jié)構(gòu)遭到破壞，其功能就無法復(fù)原。但是，若樹脂化學(xué)結(jié)構(gòu)僅是受到污染，還是可以通過有效去除污染等相應(yīng)的技術(shù)方法來復(fù)活離子交換樹脂水處理功能，并改進、改善其功能。
1 污染成因
1.1 離子交換樹脂功能
在通過聚合反應(yīng)后丙烯酸或苯乙烯會生產(chǎn)具有具有立體網(wǎng)絡(luò)、三維空間的骨架，再將類型不同的化學(xué)活性基因?qū)牍羌苌希瑢㈥庪x子樹脂和陽離子樹脂制成，兩者分別與溶液中陰離子和陽離子進行離子交換，離解出陰離子或陽離子，最終將離子從溶液中分離出。陰離子樹脂為弱堿和強堿兩類，而陽離子樹脂粉弱酸和強酸兩類。樹脂有著較長的使用壽命，并具有著穩(wěn)定的化學(xué)性質(zhì)。離子交換樹脂處理系統(tǒng)所實現(xiàn)的是處理水中含有重金屬。在經(jīng)過離子交換反應(yīng)后，去除了原水中的所有游離的堿離子和酸離子、及溶解性鹽類，最后得到高純度的無鹽純水。在水處理系統(tǒng)中，天然水中所含的陽離子利用陽離子交換樹脂去除。
1.2 成因分析
污染是怎么形成的呢？多孔網(wǎng)狀立體網(wǎng)絡(luò)則為樹脂的結(jié)構(gòu)，樹脂內(nèi)部離子進出、擴散所依靠的就是多孔網(wǎng)眼，離子交換反應(yīng)的活性點就在于通道內(nèi)壁諸多的功能基團上，覆蓋了活性點，則無法繼續(xù)進行離子交換，最終生成污染。離子交換樹脂污染在一般情況下有兩個途徑，首先為工藝和設(shè)備的問題，再生劑食鹽軟化水過程以及交換器內(nèi)或進水管道的內(nèi)部發(fā)生腐蝕。其次，問題在原水上，其他雜志或者鐵離子將原水污染。鈉離子交換器中進入了懸浮鐵化物，樹脂吸附了這些鐵化物后，形成一層鐵化物覆蓋層于表面，對水中樹脂與離子的有效接觸造成了妨礙、干擾。Fe2+是鐵的一種形式，當交換器中樹脂與該形式發(fā)生交換反應(yīng)時，離子不能有效交換出H+，于是不能溶于水的鐵氫氧化物以凝膠狀的形態(tài)存在與樹脂顆粒上，并在樹脂的表面和內(nèi)部牢牢地沉積，這就對空隙的擴散功能形成影響，樹脂微孔被堵塞了就產(chǎn)生污染。
2 治理污染、復(fù)活功能
2.1 原水含鹽量的降低
在發(fā)生污染后，首先對各種本體、管道的防腐脫落情況進行檢查，如是防腐脫落問題，則應(yīng)及時進行相應(yīng)處理。因為原水的含鐵量較高，因此，為了確保合格深井水，應(yīng)降低原水中含鐵量，暫停2號、4號、及7號深井泵，作以備用。
2.2 鹽酸的合格選用
樹脂污染大源自于鹽酸含鐵量的超標，應(yīng)將原高位算槽中鹽酸改為它用，而購買、使用合格的鹽酸。應(yīng)用新鹽酸時，鹽酸的驗收應(yīng)嚴格執(zhí)行，建議在原先分析項目中增添兩個分析項目，如銅和鐵。
2.3 復(fù)活樹脂
首先應(yīng)明確樹脂污染的程度，可以通過小型試驗獲得結(jié)果，即便是深度污染，還可以通過相應(yīng)的方法使其復(fù)活。復(fù)活步驟大致為清洗、浸泡、最后再生。再生或的樹脂通過大劑量、大濃度的周期再生即可正常使用。為了充分松動樹脂，先大反洗弱酸陽床和強酸陽床，將樹脂表面殘留的懸浮物清除，并防水至監(jiān)視孔下、交換器上部。稀釋鹽酸濃度至15%溶液，并流經(jīng)是小的弱酸陽離子交換器與強酸陽離子交換器的樹脂層，這時可等待酸溶液自弱酸陽離子交換器正排閥中流出，這時，再流入15分鐘至25分鐘的15%濃度的稀鹽酸溶液，并將噴射器、再生泵停運，將弱酸陽床正排閥關(guān)閉，15h樹脂浸泡。樹脂上的Fe3+會與鹽酸中的H+發(fā)生交換反應(yīng)。這時，樹脂層可用除鹽水進行沖洗，注意強酸陽床出水是PH指應(yīng)大于5.5。用鹽酸溶液15%，流經(jīng)弱酸陽離子交換器、強酸陽離子交換器的樹脂層，可等待酸于弱酸陽離子交換器正排閥中排出，四十分鐘后，將噴射器的進水閥與進酸閥關(guān)閉，并將再生泵停止運行。經(jīng)過8h的浸泡后，對樹脂層采用除鹽水進行沖洗，其沖洗流量為 17T/h，至此，樹脂復(fù)活就完成了。
3 結(jié)束語
作為火電廠水處理化學(xué)除鹽介質(zhì)，離子交換樹脂被廣泛使用。在設(shè)備和工藝有限的情況下，復(fù)活、再生了被污染的陽離子交換樹脂，這種方法便于中度或輕度鐵污染的去除效果較為理想，且無需再領(lǐng)購藥品和設(shè)備，有效利用再生時使用合格的鹽酸及現(xiàn)有設(shè)備。該方法不僅僅對于中度和輕度鐵污染效果顯著，對于鐵的深度污染情況也能夠恢復(fù)樹脂污染前的效果，但需要浸泡的次數(shù)和15%以上的大濃度鹽酸的使用。在社會經(jīng)濟和科學(xué)技術(shù)水平的不斷延伸、發(fā)展形勢下，離子交換技術(shù)不僅沒有遭到歷史發(fā)展的淘汰，還將其特殊的作用充分地發(fā)揮出來，為經(jīng)濟發(fā)展的推動作出貢獻。
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