發(fā)布時間：2023-08-08 16:52:18
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公益訴訟的法律規(guī)定樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：環(huán)境，環(huán)境公益訴訟，存在問題，對策
一、環(huán)境公益訴訟的概念
環(huán)境公益訴訟，是一種特殊的訴訟，它是隨著我們?nèi)祟惿鐣默F(xiàn)代化發(fā)展而誕生的，更具體而言，是隨著環(huán)境問題的產(chǎn)生而出現(xiàn)的一種社會現(xiàn)象 。在對某一事物或某一社會現(xiàn)象進行研究之前，首先我們要明確研究對象，這是我們做研究的前提，也是保障我們研究工作正確進行的方向性問題。
二、我國環(huán)境公益訴訟制度存在的不足
（一）法學(xué)理論支撐不足
我國理論界對環(huán)境公益訴訟的研究具有起步晚、發(fā)展慢的特點。任一理論的研究都需要有研究對象的存在，環(huán)境公益訴訟法學(xué)理論研究的對象就是環(huán)境問題，而我國環(huán)境問題的出現(xiàn)，或者說引起人們的重視是相對較晚的，特別是環(huán)境污染問題與經(jīng)濟的發(fā)展存在著一定的反作用，又在一定程度上限制了對環(huán)境問題的重視。當(dāng)環(huán)境問題引起人們的重視時，地方政府出于對地方經(jīng)濟利益的保護，對環(huán)境問題多采取隱瞞的方式，以盡可能減小對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的影響。即便是暴露出來的一些環(huán)境問題和重大環(huán)境污染事件，也很少進入司法程序，因此，這就為理論研究對象無形中做出了種種的限制。就是到今天為止，理論界對環(huán)境公益訴訟的一些問題仍沒有得出一致，或令人信服的結(jié)論。
（二）自然人作為環(huán)境公益訴訟原告的現(xiàn)狀
我國《民事訴訟法》未修改之前，雖然有以自然人名義提起的環(huán)境公益民事訴訟，但是在當(dāng)時的條件下是受法律之困惑的，或者說沒有充分的法律依據(jù)。修改之前的《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定：當(dāng)事人提起民事訴訟需要同時具備下列條件：1、原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；2、有明確的被告；3、有具體的訴訟請求和事實、理由；4、屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。根據(jù)《民事訴訟法》的這一規(guī)定，提起民事訴訟并不是任何人隨意可以啟動，只有符合法律規(guī)定的條件才能啟動訴訟程序。從該條文可以看出，啟動民事訴訟的條件之一是要求原告必須與本案有直接利害關(guān)系。環(huán)境公益訴訟的最大特征是“公益”，環(huán)境公益訴訟的原告與“公益”不具有法律規(guī)定的“直接利害”關(guān)系，也就不符合法律規(guī)定的條件，不會被人民法院受理，也就無法啟動訴訟程序。
（三）傳統(tǒng)公益文化薄弱，缺乏環(huán)境公益訴訟意識
環(huán)境資源除了具有很高的經(jīng)濟價值之外，更潛在巨大的環(huán)境價值。這種環(huán)境價值主要體現(xiàn)在使環(huán)境更好的為人類提供生活條件，從而使環(huán)境和人社會和諧相處，共同不斷的發(fā)展。美國1969年針對國家環(huán)境政策制定了《國家環(huán)境政策法》，在這一法律的首要開篇中，就明確 “本法的目的在于：宣示國家政策，促進人類與環(huán)境之間的充分和諧；努力提倡防止或者減少對環(huán)境與自然生命物的傷害，增進人類的健康與福利；充分了解生態(tài)系統(tǒng)以及自然資源對國家的重要性；設(shè)立環(huán)境質(zhì)量委員會”。 人類的生存無法離開環(huán)境，人類從一定程度上說也是環(huán)境的一部分，二者互相影響。人類的發(fā)展是建立在環(huán)境的基礎(chǔ)之上的，保護環(huán)境的種種工作歸于一點就是處理好人類與環(huán)境的關(guān)系，讓二者都能互相接受。在人類不斷的從環(huán)境中索取生存所需要的東西時，環(huán)境也需要人類的善待，不然它也會發(fā)“脾氣”，以它特有的方式來懲罰人類。
三、完善環(huán)境公益訴訟制度立法建議
（一）對新修訂的《民事訴訟法》相關(guān)條文的分析
新修訂的《民事訴訟法》新增加了公益訴訟的相關(guān)內(nèi)容，雖然內(nèi)容很少，但是解決了環(huán)境公益訴訟原告難以確定的難題。這是一個指引性規(guī)定，即它將公益訴訟原告的范圍指引向其他法律規(guī)定，而并不是在這一條文中做出具體的規(guī)定。根據(jù)這一新的修改，在公益訴訟中，提訟時不再受一般訴訟條件即修改之前的《民事訴訟法》第一百一十九條第（1）項規(guī)定的“與本案有直接利害關(guān)系”的限制，這是一種立法上的突破。根據(jù)新的《民事訴訟法》，從我國現(xiàn)行的法律規(guī)定來看，能夠與其配套的是《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》。修改之后的《海洋環(huán)境保護法》對環(huán)境污染的責(zé)任承擔(dān)者、責(zé)任承擔(dān)方式以及提起賠償《環(huán)境影響評價法》第十一條：專項規(guī)劃的編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。
（二）將自然人納入環(huán)境公益訴訟的原告范圍
根據(jù)新《民事訴訟法》的規(guī)定，特定的國家機關(guān)和有關(guān)組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟，但在實踐中仍然難免出現(xiàn)無人的情況。給予對環(huán)境受損有切身感受的自然人公益訴訟權(quán)利，則能更大程度的發(fā)揮社會公眾力量制止環(huán)境違法行為。
（三）環(huán)境公益訴訟制度的具體路徑選擇
對我國環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)的路徑選擇只不過是確定一個方向，更為具休的路徑設(shè)計還是一個更巨大的工程。筆者認為，我國環(huán)境公益訴訟更為具體的路徑設(shè)計可以從以下兩個方面進行考慮：一是在《民事訴訟法》中增添特殊程序，對環(huán)境公益訴訟制定的特殊性進行專門規(guī)定。二是修改其他環(huán)境保護單行法律。對其他單行法律的修改主要有兩個方面，一是根據(jù)新修改的《民事訴訟法》的規(guī)定，對有關(guān)原告資格的限制問題做出修改，以保持與新的《民事訴訟法》一致，做好法律規(guī)定的銜接，二是在各個單行的環(huán)境保護法律中，針對每個單行法律的特殊性，對環(huán)境公益訴訟的特殊問題做出專業(yè)的規(guī)定，這一規(guī)定主要體現(xiàn)在這一環(huán)境要素的特殊性上。
綜上，可以說，現(xiàn)在我國環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建和完善研究工作已經(jīng)進入一個快車道，進一步建立全面、完善的相應(yīng)制度，條件與時機已經(jīng)基本成熟了。
參考文獻
[1]蔡守秋.《環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境行政訴訟》[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社1994年版.
[2]曹明德著.《生態(tài)法原理》[M].北京：人民大學(xué)出版社，2002年8月版.
一 民事公益訴訟原告主體資格認定的法律現(xiàn)狀
（一）民事公益訴訟原告主體資格問題在我國立法上的缺陷
由于我國民事訴訟法立法發(fā)展的滯后，令許多的違法事實出現(xiàn)后，普遍存在著無人或無力的情況，從而使上述行為難以進入司法的管轄和監(jiān)督的范圍，導(dǎo)致權(quán)利人的合法權(quán)利無法通過訴訟途徑得到有效地保護。根據(jù)我國《民事訴訟法》第一百零八條的規(guī)定，公民進行民事訴訟的過程中，必須依據(jù)與自己切身相關(guān)的權(quán)益提起民事訴訟。根據(jù)現(xiàn)行民事訴訟法的規(guī)定，公共利益一旦被侵害，個人原則上是不能作為公益的代表人提訟的。因此當(dāng)今社會公共利益一旦遭到損害，普遍存在著無人、無力等問題，致使社會公眾利益常常遭受侵害。即使有個別公民因某項具有公共利益性質(zhì)的權(quán)益遭到損害，并采用訴訟方式維護了自身權(quán)益，但由于是獨立訴訟，也只能看成是獨立事件，而其他類似被侵犯權(quán)益事件由于沒有，便不能得到同樣處理，這樣的個別訴訟往往起不到維護公共利益的作用?，F(xiàn)有的民事訴訟制度給民事公益訴訟原告主體資格的認定帶來了嚴格的限制和障礙。
（二）民事公益訴訟原告主體資格問題在我國司法實踐上的缺陷
由于民事公益訴訟制度立法上的缺陷，造成了司法實踐上對于民事公益訴訟類的案件存在很大的爭議。民事訴訟制度在立法上對原告主體資格的嚴格限制致使司法機關(guān)在處理民事公益訴訟案件時只能依法行事，立法制度的缺陷使得司法實踐的進行步履維艱。在我國司法實踐中，審視大部分民事公益訴訟案件的審判結(jié)果，法院多以原告不具備法律規(guī)定的主體資格為由，從程序上駁回了當(dāng)事人的，而并非是從實體法上對原告的訴訟請求做出評判。
二 公益訴訟訴權(quán)主體缺失問題的原因分析
（一）立法制度障礙
導(dǎo)致民事公益訴訟訴權(quán)主體缺失的最主要原因就是民事公益訴訟原告主體資格與傳統(tǒng)訴訟當(dāng)事人適格理論的沖突。民事訴訟原告資格是一方當(dāng)事人請求人民法院解決問題的訴訟權(quán)利，即當(dāng)事人的適格問題。所謂當(dāng)事人適格，是指當(dāng)事人對于作為訴訟標(biāo)的之特定的權(quán)利或者法律關(guān)系，可以實施訴訟并請求本案判決的資格。傳統(tǒng)當(dāng)事人適格理論對當(dāng)事人概念的界定是依據(jù)“直接利害關(guān)系當(dāng)事人”理論，即與爭議有直接利害關(guān)系的人是民事訴訟的當(dāng)事人。然而，在我國司法實踐過程中，傳統(tǒng)民事訴訟當(dāng)事人適格理論卻造成了民事公益訴訟司法實踐與民事訴訟制度的沖突。在現(xiàn)實社會中，很多民事公益訴訟案件都是由個人提起的，個人為了保護社會公共利益而提起告訴，但是根據(jù)我國民事訴訟制度的規(guī)定，提起民事訴訟的原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的人，由于其不符合我國民事訴訟制度的規(guī)定，多數(shù)民事公益訴訟案件都以原告訴訟請求被駁回作為最終結(jié)局。借鑒我國民事公益訴訟案件的審判結(jié)果，大部分民事公益訴訟案件均是由于當(dāng)事人不適格這一原因而駁回，人民法院并不是從實體法上來解決案件的糾紛問題。由于民事公益訴訟與傳統(tǒng)民事訴訟制度之間的沖突，造成了我國民事公益訴訟無人、無力的局面。
（二）社會公益受益主體的分散
民事公益訴訟具有受益主體分散性的特點，其受益主體是不特定的、擴散的，他們往往是分散的，無組織性的，這種民事權(quán)益就個體來說往往是微不足道的。當(dāng)社會公共利益遭受到侵害時，受害人也是不特定的、分散的，民事公益訴訟這一特點使得在實際生活中很難將這些分散的受害人集合起來，以保護社會公共利益的名義提起民事公益訴訟，在實際生活中具有很難的操控性。
（三）經(jīng)濟上的障礙
《民事訴訟法》第 10 條規(guī)定：當(dāng)事人進行民事訴訟，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定交納訴訟費。財產(chǎn)案件除交納案件受理費外，并按照規(guī)定繳納其他訴訟費用?，F(xiàn)實中，侵害社會公共利益的案件的訴訟標(biāo)的額往往十分巨大，提起民事訴訟必須繳納高額的訴訟費用，一旦敗訴，個人就要承擔(dān)巨額的訴訟費用。再者，侵害公共利益的被告往往在人力、物力、財力上遠遠勝與原告，原告受不了訴訟延遲的折磨，民事公益訴訟會變成異常曠日持久的馬拉松，這使得原告望而卻步。
（四）文化思想意識上的障礙
在義務(wù)本位的社會，民眾的公眾意識薄弱，對自己周圍的社會公共權(quán)益的關(guān)注甚少。所謂“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”就是這種現(xiàn)象的真實寫照；另一方面，由于受到儒家的“和為貴”處世哲學(xué)的影響，老百姓大都不愿意打官司。這一原因在我國司法實踐生活中對于民事公益訴訟的提起也起到一定的影響作用，我國傳統(tǒng)文化以及公民自身思想意識的障礙對于民事公益訴訟的提起也產(chǎn)生很大的限制作用。
三 民事公益訴訟訴權(quán)主體缺失問題的解決
解決民事公益訴訟訴權(quán)主體缺失的根本辦法就是完善我國現(xiàn)有法律制度，為民事公益訴訟原告主體資格的認定提供法律依據(jù)。根據(jù)我國司法實踐的實際情況，以最大化保護社會公共利益為目的，可以概括出民事公益訴訟的原告主體包括三種：檢察機關(guān)、社會團體和個人。即擴大民事公益訴訟原告主體的范圍，這是因為侵害社會公共利益的行為有可能無法或難以找到明確的受害人，或是難以集合全體受害人，所以凡是認為這一行為侵害公共利益并且符合法律規(guī)定條件的組織和個人都可以作為原告提訟。
（一）民事公益訴訟原告存在的三種理論主體
（1）個人。在傳統(tǒng)民事訴訟中，個人因其自身的合法權(quán)益遭到不法行為的侵犯而受到損害，個人向法院提起民事訴訟程序，在進行訴訟的過程中，個人為了保護其自身的合法權(quán)益，必然會竭盡全力，全身心地投入到民事訴訟過程中來。無論個人與案件是否具有直接或者間接的利害關(guān)系，均可以以保護社會公共利益為目的提起民事公益訴訟。
（2）社會團體。民事公益訴訟中被侵害的社會公共利益在某種程度上可能會與某個社會團體有著直接或者間接的利益關(guān)系，從理論上來說，社會團體是可以作為民事公益訴訟的原告主體而存在的。然而，并不是所有的社會團體都可以作為民事公益訴訟的原告主體。這里所說的社會團體是指由多數(shù)自然人或法人自愿組成的，為實現(xiàn)成員的共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性的社會組織，如行業(yè)協(xié)會、婦女聯(lián)合會、消費者協(xié)會、環(huán)境保護協(xié)會等。對該團體組織領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的民事公益違法行為其可以提起民事公益訴訟。而這些具有資格的社會團體也并不是在任何民事公益訴訟案件中都可以成為原告主體，只有當(dāng)民事公益訴訟案件在某種程度上與這些社會團體有著直接或者間接的利害關(guān)系時，這些社會團體才有可能成為民事公益訴訟的原告主體。
（3）檢察機關(guān)?，F(xiàn)有的民事訴訟制度對民事公益訴訟的規(guī)定是非常不完善的，現(xiàn)有的民事訴訟制度并沒有否定檢察機關(guān)作為民事公益訴訟的主體資格，因此，在理論角度上，檢察機關(guān)可以作為民事公益訴訟的主體而存在。
公益訴訟以保護國家、社會公共利益為目的，這是其與一般訴訟的最根本區(qū)別。在我國現(xiàn)行的司法實踐過程中，多數(shù)的民事公益訴訟案件是由個人提起，而民事公益訴訟案件的多數(shù)被告是具有實力的法人或者其他組織。在進行訴訟過程中，雙方的實力差距就顯現(xiàn)出來，實力差距是非常懸殊的。相對于個人而言，在我國現(xiàn)有的法律審判系統(tǒng)中，檢察機關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機關(guān)，是國家公權(quán)力的代表，比較于個人，更加具有國家強制力和威懾力。檢察機關(guān)作為民事公益訴訟的原告可以使民事訴訟進行得更加順利和公正。因此，從理論上來說，檢察機關(guān)作為民事公益訴訟的原告的優(yōu)勢是非常大的。雖然我國現(xiàn)有的法律制度對于檢察機關(guān)可否作為民事公益訴訟的原告未作出具體明確的規(guī)定，但是也沒有明確禁止其不可以作為民事公益訴訟的原告主體。因此，檢察機關(guān)作為民事公益訴訟的原告并沒有違背我國現(xiàn)有的法律制度，也沒有違背我國現(xiàn)行的立法精神和立法原則。在民事公益訴訟中賦予檢察機關(guān)以公益訴訟代表人的資格，不僅與設(shè)立檢察機關(guān)的宗旨一致，而且有利于充分發(fā)揮檢察機關(guān)的作用。當(dāng)然，在立法過程中應(yīng)注意檢察機關(guān)在刑事訴訟和在民事公益訴訟中的地位差異性。
（二）三種原告主體行使訴權(quán)的法律順序
三種主體在符合要求的條件下都是可以成為民事公益訴訟原告的，但是，如果三種主體均符合法律規(guī)定的條件，都可以提起民事公益訴訟，在這種情況下必然會造成司法的混亂，這樣不僅擾亂司法程序，而且不能真正地保護好社會公共利益。因此，三種理論主體提起民事公益訴訟的順序必須符合法律規(guī)定的條件。
【關(guān)鍵詞】民事公益訴訟；提起主體多元化；原告資格比較
一、英美法系制度簡述――以美國為例
美國的民事公益訴訟又被稱為“公共訴訟”、“民眾訴訟”，其主要的訴訟模式是，私人原告或者政府采取一般民事訴訟的方式向普通法院，目的在于主張被訴方進行損失賠償或者禁止從事某項活動。就私人主體來說，美國確立了“私人總檢察官”制度，私人原告就像是美國政府的檢察官一樣可以采取行動維護社會公共利益。盡管上述美國規(guī)定了檢察官可以提起民事公益訴訟，但是絕大多數(shù)的公益訴訟是由私人原告提起的，這中間包括了公民個人、律師以及公益社會組織。美國的《清潔空氣法》中對環(huán)境公益訴訟的原告范圍進行了界定，將原告的資格定位在環(huán)境權(quán)受有損害或者將會受到損害的公民。同時美國還制定了一系列的配套法規(guī)，在環(huán)境公益訴訟減免訴訟費用，在訴訟實施“賞金獵人”制度，目的在于鼓勵公民參與到民事公益訴訟當(dāng)中。
美國處理民事公益訴訟，還有另外一種重要的訴訟模式，那就是集團訴訟，其實大多數(shù)公益訴訟都是通過集團訴訟完成的，集團訴訟特點在于集中于同一類訴訟請求，允許不特定人數(shù)的組織參與公益訴訟，其訴的利益就在于曾經(jīng)受到共同的傷害。針對人數(shù)不特定的集團訴訟，可以由一個人或數(shù)個人代表成員進行訴訟。美國的《聯(lián)邦地區(qū)民事規(guī)則》第二十三條中詳細規(guī)定了集團訴訟成立的四大要件，這四個要件基本都是針對集團訴訟代表人，而對集團的形成并沒有特殊的規(guī)定，僅要求集團中的成員具有共同的法律問題、法律事實，同時集團中的成員組織比較松散，而且不需要集團成員之間通過書面形式簽訂代表人授權(quán)協(xié)議，承認集團成員的默示效力。集團訴訟的優(yōu)勢在于整合了資源，擴大了訴訟空間容量，而且通過判決的效力，最大限度地擴展了集團訴訟代表人所獲得的訴訟功效。
美國的民事公益訴訟體現(xiàn)出訴訟原告的多元化，公共利益受到損害之后，政府、公益性社會團體、公民都可以向法院提起公益訴訟，幾乎對民事公益訴訟的提起原告沒有什么限制。
二、大陸法系制度簡述――以德國為例
德國是大陸法系中較早建構(gòu)民事公益訴訟制度的國家，也是大陸法系公益訴訟制度最完善的國家。在19世紀(jì)80年代，德國各地已經(jīng)設(shè)置了檢察官，代表聯(lián)邦公共利益，利用其權(quán)和上訴權(quán)維護聯(lián)邦公共利益。
德國的公益訴訟主要包含了三種形式。第一種類型是憲法訴訟，這種訴訟模式下的原告資格被定性為無利害關(guān)系的相關(guān)公民，只要公民發(fā)現(xiàn)某項法律中的規(guī)定有悖于憲法中的規(guī)定，就可以向提訟，同時可以請求裁決該法律規(guī)定無效。憲法訴訟也是公益訴訟的一種，原因在于其設(shè)置的目的就是保障公民的憲法權(quán)利，鼓勵公民維護憲法權(quán)威、維護國家、社會利益。
第二種類型是檢察官訴訟，德國的檢察官可以參與到民事公益訴訟當(dāng)中，有范圍上的嚴格限制，并不是所有的民事糾紛都可以涉及，就公民個人而言，德國的檢察官可愿意介入到無效婚姻確認案件、確認婚姻是否存在的案件等，同時德國法律規(guī)定，對于牽涉國家和公民個人重大利益的案件，德國檢察官有權(quán)介入提起民事訴訟 。
第三種類型是團體訴訟。德國的團體訴訟不同其他國家的集團訴訟、團體訴訟，其依據(jù)的是訴訟信托理論。其本質(zhì)在于，德國法律規(guī)定某些具有法人資格的公益社會組織具有提起公益訴訟的資格，當(dāng)其所涉及某一類公共利益群體受到損失的時候，由該團體向法院提訟。德國的團體訴訟具有以下特征：第一，公益性社會組織只能在公益訴訟中成為原告；第二，公益性組織參與到公益訴訟中，其判斷力波及到相關(guān)公眾；第三，公益性組織的原告資格由法律進行規(guī)定；第四，公益性組織能夠以自己的名義提訟。
三、兩大法系中民事公益訴訟原告資格之比較
兩大法系雖然對公益訴訟的稱謂各有不同，但是在原告范圍有很多相似的地方。例如兩大法系的公益訴訟原告基本都集中在：行政機關(guān)、檢察機關(guān)、公益團體以及公民。兩個法系都對民事傳統(tǒng)訴訟的原告資格進行了擴展，這種做法很大程度上激發(fā)了訴訟原告通過司法途徑保護公共利益的熱情，但同時有可能造成濫用訴權(quán)的情況，因此各國都制定了相關(guān)的法律防止“濫訴”情況的出現(xiàn)。
兩大法系都非常重視團體訴訟作用的發(fā)揮，兩大法系的國家都將社會組織代表公共利益訴訟作為非常重要的民事訴訟模式。在各國的經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，出現(xiàn)了很多團體訴訟的形式，如德國在其反不正當(dāng)競爭法中規(guī)定了不當(dāng)利潤收繳的團體訴訟。這些社會組織提訟的目標(biāo)不是為了本協(xié)會、本團體的利益，而是為了其團體背后所代表的公共利益，這在一定程度上也就限制“濫訴”情形的出現(xiàn)，同時也起到了保護弱者地位的作用。
盡管兩大法系對于檢察機關(guān)介入民事訴訟的權(quán)力配置不盡相同，但是大多數(shù)國家都肯定了檢察機關(guān)民事公益訴訟原告的地位，兩大法系中的典型國家大多都有相關(guān)的法律規(guī)定對檢察機關(guān)民事公益訴訟原告地位予以保障。
行政機關(guān)是否納入到民事公益訴訟原告的范圍當(dāng)中在兩大法系中間發(fā)生了分歧，有的國家將其納入到原告范圍當(dāng)中，有的并未納入其中，有的國家將行政機關(guān)納入到行政公益訴訟原告范圍當(dāng)中，有的國家將其納入到民事公益訴訟原告范圍當(dāng)中。但是同時應(yīng)該看到，各國對行政機關(guān)介入民事公益訴訟基本持肯定態(tài)度，行政機關(guān)如果要參與到民事公益訴訟當(dāng)中，首先需要解決的就是與其他原告一樣具有平等的原告地位，同時行政機關(guān)參與到民事公益訴訟中應(yīng)當(dāng)受到嚴格的限制。
參考文獻
[1] 祝萍，李傳敏，朱曉菲.《民事訴訟法》 公益訴訟條款的立法解讀[J].青年與社會，2013 年第4期.
【關(guān)鍵詞】公益訴訟；適用；雙重謙抑性；完善
公益訴訟最早起源于古羅馬，當(dāng)時是為避免因國家機關(guān)及其工作人員能力不足而導(dǎo)致的維權(quán)空白，而賦予普通市民的公益訴訟權(quán)利。近代其最早在美國出現(xiàn)，并隨著法案不斷推出而逐步完善，具有公益訴訟主體資格的主要包括政府及檢察院、公益組織等。英國的公益訴訟則在“直接利害關(guān)系人”的原則上不斷擴展。大陸法系的一些國家也相繼建立了較完善的公益訴訟體系。目前，我國的公益訴訟制度已經(jīng)在多領(lǐng)域中有了一定的研究和實踐經(jīng)驗[1]。
一、公益訴訟制度及其意義
（一）公益訴訟之含義
公益訴訟是對侵犯公共利益的行為而提起救濟權(quán)利的一種訴訟手段，是由具有公益訴訟資格的主體，對侵犯不確定多數(shù)人利益的行為，向人民法院提起的，請求對侵權(quán)行為進行糾正及制裁的一種訴訟活動。
公益訴訟的特征表現(xiàn)為：公益訴訟的原告是無直接利害關(guān)系的不特定主體；公益訴訟的原告具有公益性，是一種不確定人數(shù)的代表人訴訟制度；公益訴訟受的國家干預(yù)性較強；公益訴訟的判決效力具有一定的擴張性。
（二）公益訴訟制度的意義
隨著社會化大生產(chǎn)及全球經(jīng)濟一體化的深入發(fā)展，人類的行動日漸集體化，復(fù)雜的社會關(guān)系導(dǎo)致一項單獨的人類活動可能會對多數(shù)人有益或者有害，從而產(chǎn)生大量“現(xiàn)代型糾紛”。公益訴訟制度的建立對這些“現(xiàn)代型糾紛”具有重要意義。
首先，公益訴訟制度能夠在大規(guī)模的侵害案件中，保護勢單力薄的受害人，避免其因舉證困難遭遇敗訴的風(fēng)險，預(yù)防群體糾紛事件，緩解我國社會轉(zhuǎn)型時期所面臨的復(fù)雜社會矛盾。
其次，監(jiān)督社會中形形的違法行為，減輕行政執(zhí)法負擔(dān)。公共利益的維護一直是行政機關(guān)的重要職責(zé)，但行政執(zhí)法供給不足已是世界范圍內(nèi)的普遍現(xiàn)象，公益訴訟正是一種行之有效的應(yīng)對措施。
再次，公益訴訟通過合并的方式，將同類的多數(shù)人共同利益綁定訴訟，極大得減少了民事訴訟案件的數(shù)量，司法資源的配置效率得以提高。
最后，公益訴訟還能夠促進公民和社會主體意識的提升，通過法律規(guī)定，程序規(guī)范，以及配套的侵權(quán)責(zé)任制度等的建立，實現(xiàn)了公權(quán)與私權(quán)的相互融合和制約，避免了“公地悲劇”結(jié)果的發(fā)生[2]。
二、我國公益訴訟之適用以及存在的諸多問題
（一）新民事訴訟法對公益訴訟的規(guī)定
在新的民事訴訟法中規(guī)定“對污染環(huán)境，侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提訟”，這就在法律的框架內(nèi)，賦予了公眾更多參與社會事務(wù)的權(quán)利，使得公益訴訟不再停留在空喊口號的層面。
我們可以看出，我國民事訴訟法對公益訴訟適用范圍包含環(huán)境污染侵權(quán)及侵犯多數(shù)消費者權(quán)益，訴訟主體限于機關(guān)、組織也就是說沒有賦予公民個人以單獨的公益訴訟權(quán)。就現(xiàn)行法律來看，只有《海洋環(huán)境保護法》中明確規(guī)定了海洋行政主管部門可以就海洋環(huán)境污染事件提起損害賠償公益訴訟。
關(guān)于公益訴訟的受理條件已不再適用第119條第一項關(guān)于“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”的一般規(guī)定，除此特別規(guī)定外，其他應(yīng)當(dāng)適用與受理條件的一般規(guī)定。
（二）現(xiàn)行公益訴訟制度存在的問題
目前公益訴訟制度相對粗糙，相配套的制度也沒有建立起。何為社會公共利益，有關(guān)機關(guān)和組織有哪些，公益訴訟的程序跟普通訴訟的程序是否有別等，這些問題都有待立法和司法解釋予以闡明，否則，公益訴訟的立法可能就會成為一個空架子，法院由于缺乏可靠的依據(jù)，而依舊按照原有法律來執(zhí)行，導(dǎo)致公益訴訟被忽略或得不到充分履行[3]。
另外，民事訴訟法第55條中所述的“法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)和組織”，按照狹義的法律來看的話，檢察機關(guān)是沒有提起公益訴訟資格的。在我國，經(jīng)過法律授權(quán)的社會團體、組織的法律地位、專業(yè)知識、財力、物力都處于弱勢地位，顯然是無法與專業(yè)的檢察機關(guān)和行政機關(guān)相比的，如何權(quán)衡立法中的授權(quán)仍有待研究。
（三）公益訴訟具有雙重謙抑性
公益訴訟的謙抑性是指公益訴訟的輔和補充性，公益訴訟并非越多越好，而是只有在無法通過私益訴訟或者是私益訴訟不充分、不足夠時才進入公益訴訟，并且國家機關(guān)的行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于公益訴訟。
三、我國公益訴訟制度完善的建議
作為一個新型權(quán)利救濟的訴訟制度，公益訴訟的原告資格、受案范圍、訴訟程序、舉證責(zé)任等規(guī)則都有待確立，“拉補丁”式的公益訴訟制度構(gòu)建方式無法滿足當(dāng)代法治發(fā)展的需求，一些國家和地區(qū)已經(jīng)將公益訴訟制度的專門程序立法提上了法制改革的進程[4]，獨立構(gòu)建和完善公益訴訟制度相當(dāng)必要。
第一，擴大原告主體資格，尤其是要明確將檢察院納入公益訴訟主體之列。在立法中我們應(yīng)當(dāng)合理確立公民個人及行業(yè)協(xié)會等社會組織以公益訴訟的權(quán)利，進而將公眾的社會監(jiān)督形式法律化，豐富社會主義民主。同時，檢察院作為國家監(jiān)督機關(guān)，在司法訴訟中具有豐富的資源優(yōu)勢和專業(yè)的訴訟能力，賦予檢察機關(guān)公益訴訟主體資格，既有效提高司法審判的效力，又使公共利益得到最大程度維護。
第二，公益訴訟應(yīng)當(dāng)有嚴格且明晰的立案標(biāo)準(zhǔn)，受理此列特殊案件應(yīng)當(dāng)積極而謹慎。公益訴訟應(yīng)當(dāng)有具體明確的被告、訴訟請求和相關(guān)事由；應(yīng)當(dāng)有訴訟主體以公益訴訟的形式提起，以區(qū)分私益訴訟；屬于我國法院受理的民事類訴訟范圍，并且歸受訴的法院管轄。有的學(xué)者也提出公民在提起公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)先向行政機關(guān)投訴[5]。這些做法既保證了法院受理的效率和質(zhì)量，又有效避免累訟、耗訟，進而減少司法資源的浪費，發(fā)揮公益訴訟的社會效益。
第三，明確公益訴訟中舉證責(zé)任的分配。公益訴訟的案件大多是因侵權(quán)行為而引起，在這樣的案件中，訴訟主體經(jīng)常面臨舉證困難的情況，因此公益訴訟案件宜采用舉證責(zé)任倒置的原則，即違法行為、損害的事實和威脅由原告證明，而因果關(guān)系和行為人過錯由被告方來承擔(dān)舉證責(zé)任。
第四，制定公益訴訟的撤訴及和解規(guī)則，除證據(jù)不足，法院允許撤訴的公益訴訟案件外，應(yīng)當(dāng)嚴格限制公益訴訟的撤回。同時也可以在案件受理時即要求公益訴訟主體交納一定數(shù)額的保證金，防止在公益訴訟程序啟動后，訴訟人隨意突出或者無故缺席。和解的規(guī)則也應(yīng)當(dāng)以“維護公益，懲罰侵權(quán)”為前提，雙方必須在國家對違法行為予以處罰后方可自行和解。
【參考文獻】
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論文摘要 2015年1月1日新《環(huán)境保護法》正式實施。結(jié)合新《民事訴訟法》、新《行事訴訟法》等相關(guān)法律規(guī)范，本文選取了與一般民眾關(guān)系最為密切的環(huán)境公益訴訟為主題，以新《環(huán)保法》第58條為切入點，采用法律文本分析、立法精神推斷、法律體系參照等方法，結(jié)合國內(nèi)外實際與經(jīng)驗，對環(huán)境公益訴訟之原告資格進行探究。
論文關(guān)鍵詞 環(huán)境 公益訴訟 原告資格
近日，中華環(huán)保聯(lián)合會對德州晶華集團振華有限公司污染大氣的行為提起公益訴訟，索賠近3000萬元，這是全國第一起針對霧霾污染行為的環(huán)境公益訴訟案件 ，一時間環(huán)境公益訴訟成為公眾關(guān)注的熱點話題。時隔25年的重新修訂，新《環(huán)保法》較舊法有了極大突破。其中，與一般民眾關(guān)系密切的當(dāng)屬爭論許久的環(huán)境公益訴訟制度。如果說新《民事訴訟法》（以下簡稱新《民訴》）開創(chuàng)了我國公益訴訟有法可依的先河，那么新《環(huán)保法》、2015年1月7日起施行的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）和《關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》（以下簡稱《通知》）便是對公益訴訟制度在環(huán)境保護方面的進一步明確和細化，與新《民訴》有著一脈相承的內(nèi)在邏輯，為當(dāng)下我國環(huán)境公益訴訟“受理立案難”的困境提供了一條較為明確的出路。
一、我國環(huán)境公益訴訟概述
（一）回顧我國環(huán)境公益訴訟的歷史沿革
在法律規(guī)范方面，可追溯到1996年《關(guān)于環(huán)境保護的若干問題的決定》中“鼓勵公眾揭發(fā)檢舉”，到2002年《環(huán)境影響評價法》中提及的“公眾環(huán)境權(quán)益”再到2005年《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》為環(huán)境公益訴訟制度擬制藍圖， 最后到目前新《民訴》、《環(huán)保法》以及環(huán)境保護法的單行條等形成的環(huán)境法律規(guī)范體系中關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定。
在法理研究方面，環(huán)境公益訴訟的爭論也是持續(xù)存在并不斷深入，關(guān)于環(huán)境公益訴訟的概念眾說紛紜。本文認為環(huán)境公益訴訟是指為保護環(huán)境公共利益，任何公民、法人或其他組織（包括國家機關(guān)中的行政機關(guān)和法律監(jiān)督機關(guān)）在認為環(huán)境已經(jīng)或正在或?qū)硎艿街苯踊蜷g接的損害時，以自己或起訴輔助人的名義代表國家或公眾對環(huán)境公益侵害人的行為提起訴訟，要求停止侵害，彌補過失，賠償損失的訴訟制度。
（二）環(huán)境公益訴訟中原告資格的特殊性
環(huán)境是人類生存和發(fā)展的必要物質(zhì)基礎(chǔ)，每個人與周邊的生存環(huán)境有著密不可分的聯(lián)系，因而環(huán)境權(quán)益涉及的主體十分廣泛，一旦某一特定環(huán)境系統(tǒng)遭受人為破壞，那么系統(tǒng)定群體的環(huán)境權(quán)益會受到直接或間接的損害。對于有直接利害關(guān)系的群體可進行私益救濟，而對于那些有間接、潛在利害關(guān)系的群體，就需要進行公益救濟，環(huán)境公益訴訟應(yīng)運而生?？梢姯h(huán)境公益訴訟產(chǎn)生之初便要求原告主體需足夠廣泛。
二、我國環(huán)境公益訴訟之原告資格分析——范圍較窄
（一）“法律規(guī)定的機關(guān)”不明確
結(jié)合新《民訴》第55條的規(guī)定“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，新《環(huán)保法》對“有關(guān)組織”的資格進行了明確的細化，但是“法律規(guī)定的機關(guān)”未做解釋。據(jù)法理推斷，“機關(guān)”大體可分為權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)、法律監(jiān)督機關(guān)和軍隊中的各級機關(guān)等，而能夠提請環(huán)境公益訴訟的應(yīng)為行政機關(guān)和法律監(jiān)督機關(guān)，即政府主管部門和各級檢察院?！胺伞睉?yīng)該涵蓋我國整個環(huán)境法律體系，上至《憲法》、《環(huán)保法》，下至單行法及管理條例中涉及環(huán)境保護的條款。例如，《大氣污染防治法》第4條中“環(huán)境保護行政主管部門”、“公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理部門”，《海洋環(huán)境保護法》第5條中“海洋行政主管部門”、“海事行政主管部門”，《水污染防治法》第8條中“水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門”等。其中與環(huán)境公益訴訟關(guān)系最為密切的是《海洋環(huán)境保護法》中第90條第2款中“由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求”。損害賠償作為民事權(quán)利救濟的重要手段，該條本質(zhì)上等同于代表公眾提起環(huán)境民事公益訴訟，可推斷“法律規(guī)定的機關(guān)”應(yīng)如此類部門。
（二）“公民”是否符合原告資格尚無法律規(guī)定
作為關(guān)注度極高的公民提請環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，新《環(huán)保法》中并未明確規(guī)定，留下了很大的自由裁量的空間。盡管“社會組織可以提請”不等同于“只能由社會組織提請”，且對于一般民眾來說，“法無禁止即自由”，但從立法者的角度來說，通過分析新《環(huán)保法》第57條第1款中的“舉報”和《大氣污染防治法》第5條中“檢舉和控告”等可以推斷——公民雖享有控告和檢舉權(quán)，但并不享有提請公益訴訟的權(quán)利，即當(dāng)下我國公民作為環(huán)境公益訴訟的原告資格條件還不成熟。這一立法意圖顯然大大限制了對當(dāng)下我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展進程，許多法院仍可以“當(dāng)事人主體不適格”這樣一種機械化的“尚方令牌”將環(huán)境公益訴訟拒之門外。如：2005年，北京大學(xué)法學(xué)院教授提起的國內(nèi)第一起以自然物作為共同原告狀告中石油的環(huán)境民事公益訴訟 ，雖然在起訴書中大篇幅闡釋原告資格，但法院仍以主體不適格不予立案。2014年，為捍衛(wèi)“清潔空氣權(quán)”，李貴欣將石家莊市環(huán)保局告上法庭并索賠 ，但省市兩級人民法院同樣不予受理。
（三）條件設(shè)置有待考量
從理論著眼，結(jié)合立法邏輯，“不得通過訴訟謀取經(jīng)濟利益”應(yīng)推斷屬于對社會組織的一般性管理要求，并不屬于資格條件。但此款指向不明，給具體實施帶來困難。首先，何為“謀取經(jīng)濟利益”？作為公益環(huán)保組織，要想有效長遠運行，自然要考慮資金來源問題。由于現(xiàn)階段我國環(huán)境公益訴訟的訴訟費用等相關(guān)保障機制并不完善，因而環(huán)保組織的規(guī)模和聲望尤為重要，訴訟結(jié)果在所難免與該組織有著直接或間接的經(jīng)濟關(guān)系。那么如何劃分該款所指“經(jīng)濟利益”與必要的訴訟費用之間的界限成為具體實踐“盲區(qū)”。其次，雖然推斷該款并非資格條件，但訴前或訴訟過程中一旦顯現(xiàn)其謀利意圖是否可以此剝奪其原告資格，這一點仍未可知。
從實際考量，據(jù)民政部民間組織管理局的統(tǒng)計，截至2014年第三季度末，全國共有700多個社會組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟。 其中，很多屬官辦組織，如環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會、環(huán)?；饡h(huán)保聯(lián)合會等。除中華環(huán)保聯(lián)合會有提起環(huán)境公益訴訟的經(jīng)歷和意愿外，其它機構(gòu)尚未見有提起環(huán)境公益訴訟實踐的報道。 雖也有如2011年，由“自然之友”提起的曲靖鉻渣公益訴訟案獲得正式立案并最終達成調(diào)解協(xié)議。 但作為原告的不僅有民間組織，還有市環(huán)保局，依新《環(huán)保法》，“自然之友”不符合提請資格，法院到底是否會受理？可見實際有意愿且有能力符合條件的社會組織遠遠不能滿足當(dāng)下我國環(huán)境公益訴訟的需求。
三、探究結(jié)論——原告主體范圍需繼續(xù)拓寬
（一）公民應(yīng)納入適格主體范圍
首先，公民作為適格主體是符合內(nèi)在法律邏輯的。我國憲法中明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，“環(huán)境權(quán)”雖未明確列為公民的基本權(quán)利，但其屬于人身權(quán)的范疇，可納入人權(quán)領(lǐng)域。同時，新《環(huán)保法》第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)”，據(jù)法理推斷，“沒有無權(quán)利的義務(wù)，也沒有無義務(wù)的權(quán)利”，公民在履行保護環(huán)境的義務(wù)的同時，應(yīng)享有對環(huán)境的權(quán)利，其中包括對環(huán)境資源的利用權(quán)、環(huán)境狀況的知情權(quán)和因環(huán)境破壞的損失求償權(quán)。
其次，公民作為提請環(huán)境公益訴訟適格主體符合現(xiàn)實邏輯。一方面，周邊環(huán)境狀況惡化，第一時間反應(yīng)的便是社會最小單位的個人，我們的生理狀況會在第一時間發(fā)生變化，自己切身利益也會造成損害，因而放開公民原告資格對于防治環(huán)境問題是最經(jīng)濟有效的。另一方面，由于現(xiàn)階段對社會組織的監(jiān)管并不完善，很可能會出現(xiàn)社會組織與有關(guān)企業(yè)的私下交易，以致公民權(quán)益受到侵害又無其他途徑維權(quán)。
最后，國外成功經(jīng)驗的借鑒。在美國，按憲法第三條設(shè)立的原告資格的要求，原告必須證明三件事情：（1）實際損害，且這種損害是具體的、特定的、實際的或迫近的而非推測或假定的；（2）因果關(guān)系——損害可公正地追溯至被告的違法行為；（3）救濟能力，損害很有可能（不僅僅是推測）被有利的判決所補救。 可見原告資格對于公民的要求較我國大為寬松。在歐盟，鑒于《歐洲人權(quán)公約》第11協(xié)定書的生效和歐洲人權(quán)法院的運作，個人訴權(quán)得到了切實保障。
推測立法意圖應(yīng)該是逐步擴大原告資格范圍的。但是，當(dāng)下一旦放開公民的原告資格限制，可能會導(dǎo)致法院審查主體資格難度過大，私人“搭便車”情況難以把控，利益分配不當(dāng)，導(dǎo)致社會動蕩。
[關(guān)鍵詞]霧霾；環(huán)境公益訴訟；環(huán)境權(quán)；原告資格
[中圖分類號]D915.1 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426（2017）03-0018-04
2016年12月中旬京津冀地區(qū)再度出現(xiàn)了較為嚴重的霧霾天氣，多地出現(xiàn)了紅色預(yù)警，為了促使三地政府部門更加嚴格的治理空氣污染，北京、天津以及河北三地律師分別于2016年12月19日和20日通過特快專遞方式向北京市、天津市、石家莊市有管轄權(quán)的中級法院北京市、天津市、河北省人民政府，要求確認三地政府不正確履行空氣污染的防治責(zé)任違法、并責(zé)令其在合理期間把空氣質(zhì)量治理至合理標(biāo)準(zhǔn)的狀態(tài)，并提出了國家賠償請求。以北京律師狀為例，北京兩位律師的理由是北京市政府不履行環(huán)境保護法定職責(zé)，具體訴訟請求是：第一，確定被告不正確履行防止和治理轄區(qū)內(nèi)大氣污染職責(zé)違法；第二，責(zé)令被告在合理期間治理轄區(qū)內(nèi)空氣質(zhì)量到平均良好狀態(tài)；第三，賠償原告購買防霧霾的口罩款人民幣65元；第四，責(zé)令被告向原告書面賠禮道歉，賠禮道歉的文字應(yīng)經(jīng)原告同意并在京津冀的主要報紙、網(wǎng)絡(luò)上登載7日；第五，被告支付原告精神損害撫慰金人民幣9999元整；第六，三被告對原告的第三、四、五項國家賠償請求責(zé)任承擔(dān)連帶責(zé)任。此案雖非首例有關(guān)霧霾的環(huán)境訴訟，卻是首起公民狀告政府治霾不力的案件。
作為全國首例霧霾案的“中華環(huán)保聯(lián)合會狀告德州晶華集團振華有限公司”于2015年3月25日被山東省德州市中級人民法院受理，經(jīng)過法院的審理于2016年7月份宣判。就此案而言，根據(jù)雙方的與答辯，雙方主要就本案原被告主體資格是否適格以及被告振華公司應(yīng)承擔(dān)何種民事責(zé)任，損害賠償數(shù)額如何計算產(chǎn)生爭議。官方正式的針對京津冀三省律師狀告三地政府治理霧霾不力案（以下簡稱“霧霾案”）的答復(fù)還不曾得知，那么，此案中的原告主體資格是否適格呢？本文就此進行探討并得出觀點。
一、有關(guān)環(huán)境公益訴訟的法律條文梳理
就此“霧霾案”件的性質(zhì)而言，看似是律師狀告政府治理霧霾不力，實則是一起有關(guān)公共利益的環(huán)境公益訴訟，從形式上來看屬于行政訴訟案件，但是結(jié)合本案的具體案情來看，又非單純的民事公益訴訟，實屬于行政公益訴訟類的案件，雖然如此，民事訴訟法以及相關(guān)的法律條文的梳理對于本案的具體分析也具有頗多助益。具體相關(guān)法律規(guī)定而言，《民事訴訟法》第一百一十九條就必須具備的條件分為四個方面予以規(guī)定，這四個方面簡要概括起來就是，“直接利害關(guān)系”的原告、“明確”的被告、“具體”的訴訟請求和事實理由以及受理法院有管轄權(quán)。在符合該條條件下，《民事訴訟法》第五十五條就公益訴訟進行了專門的規(guī)定，“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以針對污染環(huán)境等損害公共利益的行為向人民法院提訟。”在最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的第二百八十四條的解釋中就《民事訴訟法》第五十五條中的條件在一百一十九條的基礎(chǔ)之上進一步要求為“有社會公共利益受損害的證據(jù)”。相較而言，《行政訴訟法》第二十五條以及四十九條更像是《民事訴訟法》第一百一十九條的分開規(guī)定，整體來看對條件的要求都較為相似。就環(huán)境公益訴訟而言，以上法條似乎并不能對實踐操作起到很好的訴求解答，那么2014年4月公布的《環(huán)境保護法》第五十八條對可以向人民法院提訟的社會組織進行了明確的規(guī)定，對于污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，符合以下條件的社會組織可以向人民法院提訟，第一，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；第二，專門從事環(huán)保事業(yè)且連續(xù)五年以上沒有違法犯罪的記錄。至此可以發(fā)現(xiàn)，以上的法律規(guī)定較多適用于侵權(quán)方為民事主體的情形，被告則較少或不涉及行政主體一方，但是以上法律條文本身為訴訟的提及起到了很好的指引作用。
作為有關(guān)環(huán)境訴訟的“霧霾案”中的被告一方為行政主體，這一看似很難找到相關(guān)法律規(guī)定的訴訟案件其實還是能夠從既有的法條中找到定性依據(jù)的。2015年8月公布的修訂后的《中華人民共和國大氣污染防治法》第三條就地方各級人民政府在應(yīng)對本行政區(qū)域范圍內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量確定了責(zé)任，亦即“制定規(guī)劃，采取措施，控制或逐步削減大氣污染物的排放量，以此使得大氣環(huán)境質(zhì)量達到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并逐步改善之?！睆拇朔蓷l文可知，“霧霾案”中政府作為被告一方于法有據(jù)，因為霧霾治理不力本身就已經(jīng)說明了政府履職的不力。其后2015年12月《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第一條中就提起“民事公益訴訟”的主體進行了規(guī)定，具體而言，只有在沒有適格主體或者適格主體不提訟的情況下，人民檢察院才可以就其履職過程中發(fā)現(xiàn)的污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為向人民法院提起民事公益訴訟。第十四條則對人民檢察院作為提起民事公益訴訟的主體進一步明確。第十五條則通過確定被告是實施p害社會公共利益行為的公民、法人或者其他組織以此界定此種訴訟為民事公益訴訟。同一“辦法”第二十八條則規(guī)定了行政性質(zhì)的公益訴訟，具體而言“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有也無法提訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。”通過以上有關(guān)環(huán)境訴訟的法律條文的梳理與對比可以發(fā)現(xiàn)，“霧霾案”原告的主體資格并不能得到很好的法條支撐。
二、有關(guān)環(huán)境公益訴訟的理論分析
就大陸法系國家的訴訟類型而言，有刑事、行政、民事三大類型，如此類推的話，環(huán)境公益訴訟在理論上也存在著“環(huán)境刑事公益訴訟”、“環(huán)境行政公益訴訟”、“環(huán)境民事公益訴訟”三種類型，但是，由于檢察機關(guān)可以針對破壞環(huán)境保護而觸犯刑法之主體提起公訴，因此就無所謂“環(huán)境刑事公益訴訟”的問題了。[1]所以，環(huán)境公益訴訟就分類為行政公益訴訟與民事公益訴訟，并與前文的法律規(guī)定相互契合。然而，公益訴訟與一般的侵權(quán)訴訟不同，就環(huán)境相關(guān)的訴訟而言，一般的環(huán)境侵權(quán)訴訟是公民或者法人針對因他人侵權(quán)所遭受的損害而提起的訴訟，公益訴訟則是以公益的促進為建制目的，訴訟目的是為了督促政府或者受管制者積極采取相應(yīng)的法定作為。[2]傳統(tǒng)的民事訴訟法通常以“利害關(guān)系人”為標(biāo)準(zhǔn)分為“一般訴訟中的利害關(guān)系人”、“非訴訟程序中的利害關(guān)系人”以及“執(zhí)行程序中的利害關(guān)系人”這三種類型。[3]結(jié)合公益訴訟的特點就會發(fā)現(xiàn)公益訴訟中的原告區(qū)別于此種利害關(guān)系人的劃分，并且范圍要廣于私權(quán)訴訟中的利害關(guān)系，所以，公益訴訟要求提訟的原告并非侵權(quán)行為的直接受害者，否則直接提起“私益”訴訟即可獲得司法救濟而非公益訴訟。[4]
無論公共與個人，二者的法律權(quán)益若要獲得切實的保障，除了需要實體法賦予的規(guī)范基礎(chǔ)，也有賴于程序法治的有效運行。[5]當(dāng)事人適格理論在“直接利害關(guān)系人”理論之后，還經(jīng)歷了“一般利害關(guān)系人理論”理論，“程序與實體上雙重適格當(dāng)事人”理論、“程序當(dāng)事人同實體適格當(dāng)事人相區(qū)別”理論。[7]每一種理論都對應(yīng)著不同的價值追求，這種價值追求離不開公益訴訟的立法目的以及國家權(quán)力結(jié)構(gòu)對于公益訴訟的介入力度。具體而言，私人利益受到侵害之后，有相關(guān)的“過錯規(guī)則”保證被侵害人的受侵害權(quán)益能夠“恢復(fù)”，科技高速發(fā)展，私人的利益被侵害的方式也更加多元化甚至更加致命化，這種情況下，立法者在綜合考量私人所受損害以及對這種損害具有掌控能力人的財力等諸多因素之后，“無過錯責(zé)任”更加合時宜的被應(yīng)用，私法侵權(quán)責(zé)任的歸責(zé)原則的演進對于公益訴訟的制度構(gòu)建也頗具現(xiàn)實意義，社會的發(fā)展、立法者的價值選擇、社會多元價值的取向也對公益訴訟中的適格當(dāng)事人產(chǎn)生了變遷式的影響。正如有的學(xué)者認為的那樣，嚴格的原告適格理論是與落后的社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的，在現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展水平下，社會主體的公共意識與訴訟能力都得到了提升，這種客觀發(fā)展就為經(jīng)濟主體與訴訟主體的適當(dāng)分離提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。[6]
三、有關(guān)環(huán)境權(quán)的理論分析
為了進一步探討“霧霾案”的原告主體資格問題，還需要從公益訴訟賴以產(chǎn)生的基礎(chǔ)進行分析，這一基礎(chǔ)正是環(huán)境以及由此衍生出的環(huán)境權(quán)。2014年4月公布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二條“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣……城市和鄉(xiāng)村等。”通過該條文，明確了“環(huán)境”的三層含義，第一層含義，“影響人類生存和發(fā)展”限制了環(huán)境的范圍，使得并非一切圍繞于人的自然存在均可稱為“環(huán)境”。第二層含義，“總體”明確了環(huán)境并非一定數(shù)量的自然因素的疊加，而是一定數(shù)量、結(jié)構(gòu)和層次的自然因素的統(tǒng)一體。第三層含義，“人類”表明了環(huán)境的享受主體是廣泛的。所以，經(jīng)由環(huán)境的明確，可得環(huán)境權(quán)是自然人享有適宜自身存在和發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境的法律權(quán)利。[8]“環(huán)境”含義的明確對于界定環(huán)境權(quán)的屬性具有引領(lǐng)作用，具體而言，環(huán)境的第二層含義使得環(huán)境權(quán)明顯區(qū)別于私法意義上的財產(chǎn)權(quán)，“總體”的環(huán)境特征形式地表明了環(huán)境權(quán)的客體方面，民法上財產(chǎn)權(quán)的客體通常是實質(zhì)的能夠轉(zhuǎn)化為一定的物質(zhì)形態(tài)或者本身就屬于既有物質(zhì)屬性的財產(chǎn)性利益，而環(huán)境權(quán)的客體則有其獨特之處。從環(huán)境權(quán)產(chǎn)生的背景和行使目的上考察，它與民法中自益性民事權(quán)利存在本質(zhì)的差異，公益性是它的重要特征。[9]對比而言，環(huán)境權(quán)與財產(chǎn)權(quán)等其他權(quán)利的區(qū)別在于，財產(chǎn)權(quán)的權(quán)利客體是財產(chǎn)性利益，而環(huán)境權(quán)的客體則是具有無形性、公益性、整體性、長遠性的環(huán)境生態(tài)功能。[8]
“環(huán)境”的第三層含義則從“人類”這一宏達視角界定了環(huán)境的享受主體，從環(huán)境的角度來講，這種界定本身無可厚非。但是，環(huán)境權(quán)的主體范圍就有必要從相關(guān)法律規(guī)定、司法實踐、生活實踐等諸多要素予以明確區(qū)分。有學(xué)者主張，環(huán)境權(quán)的主體不僅包括公民、法人以及其他組織，還包括國家甚至全人類，而且也包括后代人。[10]這一定義不僅擴大了環(huán)境權(quán)主體的具體范圍，也有間接擴大環(huán)境權(quán)的權(quán)能范圍之嫌。從人的視角來看，人是最直接的自然產(chǎn)物，與環(huán)境之間進行著最直接的物質(zhì)能量交換，人與環(huán)境之間交互式的影響使得人作為環(huán)境權(quán)的主體名正言順。法人以及其他組織則是經(jīng)由人的作用而后期發(fā)展得來的產(chǎn)物，其與自然的交互都要經(jīng)由人的控制才能成立；從侵權(quán)責(zé)任的視角，假定法人以及其他組織作為環(huán)境權(quán)的主體，其在社會聯(lián)系的過程中，如若對他人或者環(huán)境造成了侵權(quán)或者損害，這種責(zé)任認定直接通過既有的《侵權(quán)責(zé)任法》或者《公司法》等有關(guān)法律就能夠得以解決，完全沒有必要再次賦予法人以及其他組織以環(huán)境權(quán)繼而通過環(huán)境權(quán)進一步界定二者在相關(guān)侵權(quán)損害中的救濟途徑。所以，從環(huán)境權(quán)的主體與客體兩個角度綜合考量的話，環(huán)境權(quán)的主體限于自然人，客體為環(huán)境生態(tài)功能。內(nèi)容則是有關(guān)于客體的一系列利益群，具體權(quán)能則包括實體權(quán)與程序權(quán)兩個部分，前者有對客體的保有權(quán)以及享受權(quán)；后者則包含了環(huán)境參與權(quán)、知情權(quán)、請求權(quán)等。[8]就環(huán)境權(quán)的性質(zhì)而言，有學(xué)者指出，環(huán)境權(quán)是一種自得權(quán)，所謂自得就是自己滿足自己的需要，例如莊戶種植莊稼期望收獲。[11]環(huán)境權(quán)是由一定的法律關(guān)系組合而成，這種法律關(guān)系本身就包含了權(quán)利與義務(wù)，自得權(quán)本身并沒有完全的涵蓋權(quán)利義務(wù)關(guān)系，所以，以自得權(quán)去定性環(huán)境權(quán)實值深思。環(huán)境權(quán)的主體雖然是自然人，但是，自然人的權(quán)利與義務(wù)總是會受到行政機關(guān)的各種影響。在承認這種影響客觀存在的前提下，綜合以上論述，如果把環(huán)境與環(huán)境權(quán)這一抽象概念回歸到公益訴訟的原告范圍上恚則“以規(guī)范政府環(huán)境行為為主，在確認公民的基本環(huán)境權(quán)利之后，具體規(guī)定政府的環(huán)境保護義務(wù)，繼而明確提起環(huán)境公益訴訟的原告范圍”實為較合理的選擇。[1]
四、從憲法的角度解讀環(huán)境公益訴訟的原告資格
通過上文的分析，“霧霾案”的原告主體資格并不適格，但是，作為一種較為新穎的公益訴訟制度，其自身也需要在實踐中不斷完善，這種完善除了依靠大小前提的循環(huán)往復(fù)之外，更需要以上位法為依據(jù)，所以，有必要通過解讀憲法中的相關(guān)條款對“霧霾案”的原告主體資格進行展望。就憲法文本而言，我國憲法第二條“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民……人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”明確了人民的主體地位，這種地位體現(xiàn)于人民可以通過各種途徑和方式對國家事務(wù)、經(jīng)濟文化事業(yè)、社會事務(wù)進行管理。為了保障人民的主體地位，憲法第二十七條第二款對國家機關(guān)與國家工作人員進行了規(guī)定“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須……人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！睉椃ǖ谌龡l第三款“國家尊重和保障人權(quán)?！边M一步強調(diào)了對人民主體地位的保障。憲法第九條“礦藏、水流……國家保障自然資源的合理利用……禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”與憲法第二十六條“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。”則作為環(huán)境權(quán)的依據(jù)，環(huán)境權(quán)主體的權(quán)利則通過憲法第二條與第二十七條予以保障。憲法第九條、第二十六條明確了環(huán)境保護作為我國的一項基本國策以此表明國家對于環(huán)境保護的基本立場。[12]
人權(quán)是人為人應(yīng)當(dāng)享有并被社會承認的權(quán)利，學(xué)界關(guān)于環(huán)境權(quán)究屬人權(quán)頗多爭議，蓋因人權(quán)的內(nèi)涵和外延較為模糊，非要把環(huán)境權(quán)的屬性與人權(quán)之間的關(guān)系進行清晰的界定，對于公民環(huán)境權(quán)益的保障也未必是最佳且唯一的方式。[13]不過，就人權(quán)的具體分類與彼此之間的轉(zhuǎn)換對于憲法與普通部門法中有關(guān)公民的權(quán)益保障條款具有頗多借鑒意義。但這種互動不宜超越由規(guī)范確定的時效性范圍。[14]人權(quán)通常區(qū)分為人的應(yīng)有權(quán)利、法定權(quán)利、實有權(quán)利。應(yīng)有權(quán)利是人為人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，法定權(quán)利是人們應(yīng)用法律工具使得應(yīng)有權(quán)利法律化以使其得到保障，實有權(quán)利則是指人們在實際生活中能夠現(xiàn)實享有的權(quán)利。通過憲法文本的解讀，就“霧霾案”中的原告主體資格而言，通過解讀既有的下位的相關(guān)法律文本，公民顯然不能作為“霧霾案”中的原告，質(zhì)言之，公民在“霧霾案”中的實有權(quán)利并沒有得到體現(xiàn)。然而，通過對憲法文本的解讀，可以清晰地發(fā)現(xiàn)公民應(yīng)該而且必須應(yīng)當(dāng)具備原告這一主體資格的，公民這一“應(yīng)有”的權(quán)利在憲法中已經(jīng)得到很好的保障，但是在較下位的相關(guān)法律規(guī)定中卻并沒有很好地被“法定”進而被“實有”。究其緣由，除了相關(guān)的立法及司法機關(guān)有特殊的實證政策考慮之外，跟環(huán)境公益訴訟制度本身處于探索階段也有很大關(guān)系。
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【關(guān)鍵詞】環(huán)境公益訴訟；主體資格；損害界定；受償順序
中圖分類號：D92文獻標(biāo)識碼A文章編號1006-0278（2015）10-115-03
在中國，環(huán)境公益訴訟制度的相關(guān)立法甚不完善，在2012年新《民訴法》實施之前，我國沒有確立環(huán)境公益訴訟制度。2012年新《民訟法》第55條規(guī)定了法定的國家機關(guān)和組織能夠提起公益訴訟制度，這是我國首次在法律體系中確立公益訴訟制度。但是何種機關(guān)和組織組織可以提起環(huán)境公益訴訟，從這一法條中無法加以判斷。新《民訴法》修訂后，因主體不符合環(huán)境公益訴訟資格而被法院拒絕受理案件的情況時有發(fā)生，有關(guān)主體資格的爭論亦未平息。2014年《環(huán)境保護法》出臺，該法第58條明確規(guī)定民進環(huán)保組織的環(huán)境公益訴訟主體資格。2015年《司法解釋》的出臺，對于環(huán)境公益訴訟制度在NGO資格、環(huán)境侵權(quán)案件法院管轄、訴訟程序、訴訟費用承擔(dān)等方面都做出了細化的規(guī)定，這對推動我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展具有里程碑意義?！端痉ń忉尅返某雠_值得我們?nèi)杠S的理由有千萬種，但雀躍過后，我們也必須理性面對現(xiàn)實。我們的新《司法解釋》是否真的能經(jīng)受住司法實踐的考驗？是否具有較強的可操作空間？其某些價值判斷是否能與我們的法治現(xiàn)實相契合？冷靜后，我們可能會以另外的一種方式去表達對新《司法解釋》的愛意，那就是批判以及尋找令其更加完美的途徑，這便是本論文寫作的目的及意義。
一、環(huán)境民事公益訴訟中的適格原告
（一）環(huán)境民事公益訴訟中適格原告概述
2014年新《環(huán)境保護法》并沒有明確規(guī)定法定國家機關(guān)有提起環(huán)境公益訴訟的資格，因此引發(fā)了關(guān)于此問題的爭議。無論是根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”還是“特殊法優(yōu)于一般法”的原理，在新《司法解釋》出臺之前，只能將法律明確規(guī)定的環(huán)境公益訴訟的主體視為NGO。在這一問題上可看出《司法解釋》將環(huán)境公益訴訟主體范圍縮小化了。公益訴訟制度設(shè)計的初衷就是在不影響環(huán)境行政部門執(zhí)法的前提下最大限度調(diào)動社會的積極性來參與環(huán)保，而公益訴訟無疑為其打開了一扇窗戶。主體范圍的縮小不能不說是立法的一個退步。所幸，新出臺《司法解釋》的第一條就將法律規(guī)定的機關(guān)授權(quán)為民事公益訴訟的原告主體資格，擴大了新《環(huán)境保護法》中適格原告范圍。但遺憾的是，新《司法解釋》并沒有做進一步努力，將法律規(guī)定的機關(guān)類型加以明確，在此問題上仍保留其模糊態(tài)度。然而，如果此問題不加以明確，那么除符合法律規(guī)定的NGO以外的任何主體提起環(huán)境公益訴訟都有可能因為缺少法律的明確授權(quán)而被拒之門外。因此，明確“法律規(guī)定的機關(guān)”究竟指的是哪些機關(guān)是《司法解釋》不應(yīng)該回避的問題，我們不應(yīng)該懼怕未來司法實踐的不確定性，而故意做立法上的空缺。判例國家司法實踐的進步不正是依靠一個個鮮活具體的案件積累起來的嗎？既然無法逃避，我們只能理性面對。哪些機關(guān)最有可能并最應(yīng)該成為法律規(guī)定的機關(guān)呢？無論是從理論界的探討還是從實務(wù)界的個案實踐來看，我們都應(yīng)該將重點放在對檢察機關(guān)和環(huán)保行政機關(guān)的考察上，以明確其二者是否能夠成為民事環(huán)境公益訴訟適格原告。以下兩節(jié)將對這兩個主體是否應(yīng)該成為法律規(guī)定的機關(guān)進行探討。
（二）檢察院成為適格原告的應(yīng)然性
《司法解釋》第11條將檢察機關(guān)角色定性為支持NGO提起環(huán)境公益訴訟機關(guān)。這一規(guī)定從側(cè)面映射出立法者并無意愿直接將檢察機關(guān)作為適格原告。監(jiān)察機關(guān)是否適合作為原告呢？
很多學(xué)者并不贊同將檢察機關(guān)作為民事環(huán)境公益訴訟的原告。其理由在于，檢察機是公權(quán)力機關(guān)。民事環(huán)境公益訴訟首先是一種民事訴訟，這必然要求訴訟雙方的主體地位具有平等性。如果檢察院參與民事訴訟，三方訴訟構(gòu)造將會被打破。作為法院，會俱于檢察院的法律監(jiān)督權(quán)而無法保持中立地位。作為檢察院，在這場訴訟中，無疑扮演著運動員和裁判員的雙重角色。那么被告的權(quán)利如何去保障？基于訴訟構(gòu)造的理論，作為國家權(quán)力機關(guān)的檢察院顯然不適合以原告身份參與到環(huán)境民事訴訟中。
檢察機關(guān)是否能夠作為民事訴訟的原告，筆者認為在這一問題上應(yīng)該求本溯源，即探究環(huán)境民事公益訴的訟標(biāo)的和檢察院的職能。其訴訟的標(biāo)的是訴權(quán)的本源。檢察院的職能包括司法監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督和公共利益保護三種職能。環(huán)境公益訴訟的標(biāo)的是環(huán)境公共利益，其本身就是一種公共利益，因此對于公共利益中的環(huán)境公共利益的保護，是檢察院履行三種職能之一的一種體現(xiàn)。①當(dāng)檢察院以環(huán)境公共利益保護的職能參與到民事環(huán)境公益訴訟中時，必須拋棄法律監(jiān)督者的身份，其只能基于公共利益信托理論而只履行其環(huán)境公共利益保護職能。只有這樣，檢察院才能以一種與原告完全平等的民事主體地位參與到民事訴訟中，即公益與私益的平等對抗，也只有如此，民事訴訟的三方構(gòu)造的平衡才不會被打破，才能保證民事訴訟程序的平等。因此，基于理論，檢察院是可以作為民事環(huán)境公益訴訟的原告而不破環(huán)程序正義。
從檢察院自身的條件來看，在環(huán)境公益訴訟方面有著一定的優(yōu)勢。檢察機關(guān)作為司法機關(guān)，擁有專業(yè)的司法人才，能夠最大限度的爭取環(huán)境公共利益。同時其團隊可以利用專業(yè)知識進行環(huán)境案件的調(diào)查取證，并且可以較小的受到地方政府保護主義的干擾。從司法實踐上看，我國的環(huán)境公益訴訟案件大多數(shù)是由檢察院作為原告提訟，并且大多數(shù)獲得了勝訴，這能夠說明檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告能夠擔(dān)負起保護環(huán)境公益的使命。從各國的立法趨勢來看，大多數(shù)國家的環(huán)境公益訴訟中都將檢察院作為適格原告。因此，建議在未來的立法中將檢察機關(guān)作為我國民事環(huán)境公益訴訟的適格主體而加以明確規(guī)定。
（三）環(huán)保機關(guān)成為適格原告的應(yīng)然性
環(huán)境行政機關(guān)能否成為民事環(huán)境公益訴訟的原告，理論界也是存在著頗多的爭論。反對者認為行政機關(guān)具有執(zhí)法權(quán)，它有權(quán)對違法的企業(yè)、社會組織和個人損害國家利益的行為進行查處，這是其行使職權(quán)的表現(xiàn)。因此，環(huán)境行政機關(guān)在面對損害環(huán)境公益的行為時，完全可以通過法律賦予的執(zhí)法權(quán)來保護公益而無需通過訴訟的途徑來解決。如果賦予環(huán)境行政部門“執(zhí)法者”與“者”的雙重身份，那么原本屬于其職責(zé)內(nèi)的事項可能就會通過訴訟這一司法程序來解決。這一方面會導(dǎo)致行政權(quán)的弱化，同時也破環(huán)了執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)的職能分工；另一方面將本屬于行政機關(guān)的職責(zé)強加于司法機關(guān)，加重了司法的負擔(dān)，同時也會造成司法資源的浪費。②
環(huán)境行政部門身兼雙重角色，在我國目前法治條件下有其存在的必要性。者身份的給予有利于環(huán)境行政機關(guān)克服行政權(quán)的局限性，保障其環(huán)境監(jiān)管職能的真正實現(xiàn)。在中國的法治現(xiàn)實中，環(huán)保局只是表面強勢。環(huán)保局只能針對企業(yè)污染環(huán)境的違法行為本身進行處罰，而對于企業(yè)因環(huán)境污染本身所造成的損害事實卻沒有要求其賠償環(huán)境損害的能力。雖然法律明確規(guī)定了NGO可以通過的途徑要求企業(yè)進行環(huán)境損害的賠償，但是，在實踐中NGO由于自身條件的不足，資金方面的困擾，往往在環(huán)境公益訴訟面前望而卻步。從十多年的環(huán)境法治現(xiàn)實來看，NGO提起的環(huán)境公益案件屈指可數(shù)。NGO并不能夠取代環(huán)境行政部門履行環(huán)境公共利益保護的職能，其實質(zhì)上也只是對環(huán)境行政監(jiān)管部門不能每分每秒對每個企業(yè)作出監(jiān)管的一種補充。新《司法解釋》也沒有明確檢察機關(guān)的原告資格，在此情況下，如果NGO沒有提起企業(yè)的損害賠償訴訟，檢察院也沒有提訟，那么企業(yè)的賠償訴訟由誰來提起？行政處罰相對于企業(yè)因環(huán)境違法所獲的利益，只是九牛一毛，因此很多企業(yè)寧愿每年上繳行政處罰金而不停止實施違法行為。因此，環(huán)境行政機關(guān)能夠作為適格的原告，是我國目前司法實踐的要求。
（四）NGO提起環(huán)境公益訴訟問題的探討
在我國目前司法實踐中，提起過環(huán)境公益訴訟最多的社會組織是中華環(huán)保聯(lián)合會，其具有雙重的身份，一是大型企業(yè)俱樂部，二是公益訴訟主體。這兩種身份本身存在矛盾。如果是NGO的會員實施了不當(dāng)?shù)沫h(huán)境利用行為，使環(huán)境遭受了破壞，或侵害了公眾的環(huán)境權(quán)益，作為公益訴訟主體它是否能夠站在公共利益的一邊，對該企業(yè)進行訴訟。事實上，中華環(huán)保聯(lián)合會是收取會員會費的，會員對于環(huán)境社會組織而言是有著一定的經(jīng)濟利益。那么它如何扮演好會員的保護者和環(huán)境公共利益保護者的雙重角色呢？對于環(huán)境組織一定會代表公眾行使環(huán)境公益訴訟權(quán)的自信應(yīng)從何而來？雖然新《環(huán)境保護法》明確了社會組織能夠提起環(huán)境公益訴訟應(yīng)具備的法定條件，使得符合法定條件的環(huán)境組織不會因為主體不合格而被法院拒絕受理。表面上看，使得環(huán)境公益訴訟在資格上有了較強的可操作性，無論是法院還是環(huán)境社會組織，只要按照法定條件與NGO所具備的條件進行比對即可判定其是否有資格進行公益訴訟。但在實踐中還是存在了實質(zhì)性的操作問題。對于環(huán)境公益組織的環(huán)境公益訴訟權(quán)，到底是一個什么樣的性質(zhì)，只是一個權(quán)利？還是既是權(quán)利，也是職責(zé)？如果僅是權(quán)利，那是否意味著當(dāng)公眾向有關(guān)環(huán)保組織提出請求其行使公益訴訟權(quán)時，它可以行使該權(quán)利，也可以拒絕行使該權(quán)利？如此，如何保障環(huán)境公益訴訟實現(xiàn)保護公益的目的？如果既是權(quán)利也是職責(zé)，是否意味著，當(dāng)公眾申請時，必須行使這一義務(wù)性的權(quán)利？如果不是，何種情況下必須要行使此種權(quán)利？對于這些問題的明確，有利于NGO能更好的發(fā)揮其環(huán)境公益保護的職能。
二、民事環(huán)境公益訴訟的損害界定
新《司法解釋》第8條第2款③對民事環(huán)境公益訴訟立案標(biāo)準(zhǔn)做了一個規(guī)定。此條款值得評析處在于當(dāng)被告的行為具有公共利益損害風(fēng)險時，也能夠成為立案的標(biāo)準(zhǔn)。這一條款的規(guī)定是對傳統(tǒng)民事訴訟理論的一個重大突破。按傳統(tǒng)民事訴訟理論，無利益損害，即無原告。原告提訟前提在于其現(xiàn)實中有一個被損害的利益，因此，損害的利益必須具有現(xiàn)實性。但環(huán)境公益訴訟具有特殊性，其一旦遭受破壞，修復(fù)治理所耗周期長，費用高，且對社會成員的人身和財產(chǎn)造成重大損失。環(huán)為了保護環(huán)境公共利益，必須從立法上將環(huán)境破壞遏制在萌芽階段。因此，本條款關(guān)于存在損害風(fēng)險能夠作為立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是重大的歷史進步，也必能更好的保護環(huán)境公共利益。
該條款具有進步性，但遺憾之處在于并沒有對損害事實作出明確的規(guī)定。損害事實有多種，其中包括經(jīng)濟利益損害和非經(jīng)濟利益損害，《司法解釋》中的損害到底屬于哪一種呢？即使能夠明確屬于何種損害，但此種損害達到什么樣的程度才能成為立案的標(biāo)準(zhǔn)呢？如果不將此問題界定清楚，就無法從法律上為法院受理民事環(huán)境公益訴訟案件提供一個明確的受案標(biāo)準(zhǔn)。
我國司法實踐中非權(quán)利機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟勝訴率較低。其原因除訴訟主體不適格之外，還在于法律對"損害"并未作出界定，法院在對損害進行解釋時，往往會過于保守而不利于認定損害事實的存在，這是我國目前環(huán)境公益訴訟無法進入訴訟門檻的重要原因。
在美國的典型案例“塞拉俱樂部訴內(nèi)政部長莫頓案”中，對于塞拉俱樂部提起的訴訟能否構(gòu)成立案的標(biāo)準(zhǔn)，有種觀點認為非經(jīng)濟利益也應(yīng)受到法律。正是由于環(huán)境訴訟的公益性，為了更好的維護我們這一代以及后代的環(huán)境利益，我們所主張的損害不應(yīng)當(dāng)狹隘的理解為實質(zhì)上的人身或財產(chǎn)上的損害所帶來的經(jīng)濟利益損失。它還包括美學(xué)和視覺上的感受所受到的損害。結(jié)合以上我國自身狀況以及美國典型案例所闡述的法理，筆者認為新《司法解釋》應(yīng)該將環(huán)境公益訴訟中的損害加以明確的規(guī)定。這里的損害并不應(yīng)該特指經(jīng)濟利益的損害，還應(yīng)當(dāng)包括非經(jīng)濟利益的損害。
三、通告程序的重置
《司法解釋》第12條規(guī)定人民法院在受理環(huán)境民事公益訴訟案件后的10日之內(nèi)要對相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管部門進行告知。本條是對民事環(huán)境公益訴訟中告知程序的規(guī)定，這說明立法者并沒有被公眾對環(huán)境公益訴訟制度設(shè)立的掌聲和歡呼聲沖昏頭腦，能夠認識到基于公共信托理論的環(huán)境行政部門履行其執(zhí)法職能仍然在整個環(huán)保體系中占據(jù)著首要的地位，這也是對民事環(huán)境公益訴訟在整個環(huán)保體系中地位的一個理性認識，應(yīng)該說這又是一個具有進步性的立法規(guī)定。
盡管這一解釋散發(fā)出立法者智慧的光芒，但這一光芒并無法掩蓋解釋條款本身所具有的瑕疵。本條解釋需要關(guān)注的問題是將通告程序設(shè)置于案件受理之后是否合理？
在環(huán)境公益訴訟制度較為發(fā)達的美國，其前置程序設(shè)置的目的在于監(jiān)督行政執(zhí)法，其法律規(guī)定原告訴訟前60日前告知污染企業(yè)或是沒有盡執(zhí)法義務(wù)的環(huán)境部門。④如果在通告期限之內(nèi)，環(huán)境污染的企業(yè)組織或是不作為的環(huán)境執(zhí)法部門糾正了違法行為，那么環(huán)境公益訴訟的目的即已經(jīng)達到，也沒有在的必要。這樣也節(jié)省了司法資源。我國將告知程序設(shè)計于法院受理案件之后，首先，法院必須要進行一定的案件審理準(zhǔn)備工作。其次，受理案件10日后還要承擔(dān)告知義務(wù)，即使案件受理后不進入審理階段，法院也需要作出不予受理或駁回的裁定、決定。如果通告期限內(nèi)，違法行為得以糾正，環(huán)境公益訴訟本身的目的得以實現(xiàn)，案件不會進入審理階段就即告結(jié)束，那么法院所有前期的工作就會沒有任何的意義。我國通告程序的設(shè)置，不但會使法院的負擔(dān)增加，還會加劇司法資源的浪費。因此，我們應(yīng)該借鑒美國環(huán)境公益訴訟的做法，在確認案件能夠進入審理階段之前，盡可能的減少法院對案件的介入。美國的通告期限的設(shè)計制度，在進入審理階段之前，法院除了對訴訟主體是否履行了通告義務(wù)進行審查之外，基本不會介入案件，這極大的節(jié)省了司法資源。因此，我們可以借鑒美國的通告期限制度，將通告程序設(shè)置于之前。
四、賠償順位問題研究
（一）私益優(yōu)先賠償存在的風(fēng)險問題
新《司法解釋》第31⑤條規(guī)定了責(zé)任承擔(dān)的順序，以下將對其存在的問題進行梳理。
此法條中私益優(yōu)先受償?shù)囊?guī)定可能會導(dǎo)致環(huán)境污染者為逃避法律而進行虛假訴訟?！端痉ń忉尅返?9條已經(jīng)規(guī)定民事環(huán)境公益訴訟不影響一般侵權(quán)訴訟?！端痉ń忉尅返?1條又規(guī)定，當(dāng)這兩個訴訟同時存在時，如果被告財產(chǎn)不足以承擔(dān)全部履行義務(wù)，就要按照先私益后公益的順序進行賠償。這樣的規(guī)定有可能會驅(qū)使環(huán)境污染企業(yè)與他人進行虛假的傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)訴訟來逃脫環(huán)境公益訴訟賠償。同時，企業(yè)債權(quán)人恐于債務(wù)人因環(huán)境公益訴訟賠償致其瀕臨破產(chǎn)而無法償還債務(wù)而選擇對其進行訴訟?；凇端痉ń忉尅返?1條的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟雖然能夠被提起，但最終會因為私益賠償優(yōu)先而無法獲得環(huán)境損害賠償。環(huán)境公益訴訟的賠償?shù)貌坏綀?zhí)行，環(huán)境治理費用將從何而得？環(huán)境或生態(tài)破壞后得不到治理，環(huán)境公益訴訟提起的意義又何在？不特定多數(shù)人的公共利益又如何得以保障？
（二）公益與私益孰輕孰重
民事環(huán)境公益訴特殊性之一在于訴訟標(biāo)的為環(huán)境公共利益。因此環(huán)境民事公益訴訟與其他一般的民事訴訟的差別在于前者保護公共利益，后者保護私人利益。如果說私益優(yōu)先受償即意味著立法者在公益與私益的價值標(biāo)準(zhǔn)判斷上認為私益高于公益的。這樣的立法規(guī)定是極具西方自由主義色彩的，或許應(yīng)該承認這樣的立法是社會進步的一種體現(xiàn)，但在現(xiàn)有的法治環(huán)境下，在現(xiàn)有的國人的社會觀念里，雖然我們不必堅守公益要一定高于私益的原則，但二者至少是平等的。一個不特定的多數(shù)人的利益怎么會一定低于私人利益呢？這樣的邏輯筆者無論如何也無法接受和認同。因此，筆者堅持認為，公益與私益二者要平等對待，即使不能夠品等對待，也不是因為二者自身屬性造成的，而是因為具體個案不同所致。
在面對公益與私益賠償?shù)膯栴}上，我們是不宜采用一刀切的方法，統(tǒng)一規(guī)定到底哪個先受償，哪一個后受償。我們應(yīng)該在具體個案中，采用不同的標(biāo)準(zhǔn)。但具體采用什么標(biāo)準(zhǔn)，我們需要有一個原則設(shè)定的問題。如果在個案中環(huán)境損害的程度非常的嚴重，如果不及時的治理將會產(chǎn)生極其嚴重的后果和損失時，環(huán)境公益訴訟判決被告承擔(dān)的義務(wù)就要無條件的優(yōu)先執(zhí)行；如果其他的民事案件中，判決的能否執(zhí)行可能會涉及到個人的生存問題或存在優(yōu)先受償?shù)恼?dāng)?shù)睦碛蓵r，私益優(yōu)先受償；如果環(huán)境破壞程度較輕，且其他民事案件也不存在優(yōu)先受償?shù)恼?dāng)理由時，那么公益與私益就應(yīng)當(dāng)按一定的比例進行受償。
注釋：
①謝偉.論中國環(huán)境公益訴訟之適格原告[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2015（6）.
②姜明安.行政訴訟中的檢察監(jiān)督與行政公益訴訟[J].法學(xué)雜志， 2004（5）.
③NGO提起環(huán)境公益訴訟時應(yīng)當(dāng)提交社會公共利益損害事實和存在損害社會公共利益重大風(fēng)險的初步材料。
全事件頻發(fā)，公益訴訟越來越受到人們的關(guān)注。新修改的《民事訴訟法》規(guī)定了法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可作為民事公益訴訟主體提起公益訴訟，“法律規(guī)定的機關(guān)”包括何種“機關(guān)”爭議較大。筆者
認為：檢察機關(guān)在承擔(dān)民事公益訴訟方面有天然優(yōu)勢。以下從我國檢察機關(guān)作為公益訴訟主體的可行性及國外檢察機關(guān)作為公益訴訟主體的實踐分析，構(gòu)建我國檢察機關(guān)為主的有關(guān)機關(guān)作為民事公益訴
訟主體資格的框架。
關(guān)鍵詞：民事公益訴訟；檢察機關(guān)；可行性
中圖分類號：D926.3文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1006-026X（2014）02-0000-01
云南曲靖鉻渣污染、三鹿奶粉事件、山西近百名兒童接種高溫變質(zhì)疫苗死亡……面對日益頻發(fā)的環(huán)境污染與食品安全等問題，新修改的民訴法規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會
公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提訟?！痹撝贫鹊拇_立為我國民事公益訴訟的發(fā)展起到“破冰”的作用，但是到底包括哪些機關(guān)？這一疑問并無明確的答復(fù)，何種機關(guān)具
有公益訴訟主體資格需要加以明示。
一民事公益訴訟的概念及特點
公益訴訟起源于羅馬法，是相對于私益訴訟而言的。公益訴訟涉及領(lǐng)域非常廣泛包括民事刑事行政，我們這里所說的是民事領(lǐng)域。所謂民事公益訴訟，是指由法律賦予原告資格的主體依據(jù)相關(guān)規(guī)定
，為了保護民事公共利益，將侵犯民事公益的違法行為納入訴訟程序，并要求其承擔(dān)應(yīng)負的民事法律責(zé)任的活動。由此可看出民事公益訴訟有以下特點：
1.民事公益訴訟的目的是維護社會公共利益。博登海默曾說過：“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都有一種目的即一種實際的動機?！雹僭谒揭嬖V訟中，雙方當(dāng)事人關(guān)注的都是有關(guān)于自己
的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。而在民事公益訴訟中當(dāng)事人之間爭議的焦點集中在公共利益部分，訴訟標(biāo)的已經(jīng)超出了私人紛爭領(lǐng)域，導(dǎo)致法院不能以單純解決當(dāng)事人之間的糾紛為審判的直接目的。
2.提起民事公益訴訟的受益主體具有廣泛性。民事公益案件的受害主體往往是一個群體，不僅包括已經(jīng)受到現(xiàn)實侵害的，也包括正處在侵害危險中的，還包括將來可能受侵害的。因為根據(jù)公共利益的特
點，任何社會成員都有可能受到這種侵害行為的間接損害；另一方面，公共利益的整體性使任何機關(guān)、團體和個人都有權(quán)關(guān)注公共利益的保護。
3.民事公益訴訟保護法益的對世性以及效力的擴張性。民事公益訴訟保護的是社會成員的公共利益，因此在民事公益訴訟中的民事判決的效力及于整個社會。
4.民事公益訴訟請求的不確定性。民事公益訴訟中，訴的內(nèi)容往往是請求法院制止某一違法行為，否則將無法充分保護社會公共利益，鑒于具體的防止侵害方法具有專業(yè)性和多樣性，因此，民事公益訴
訟的訴訟請求多數(shù)情況下很難提出具體防止措施。
二檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的國內(nèi)外歷史發(fā)展
（一）檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的國外歷史發(fā)展
⒈法國。法國公益訴訟制度可追溯至1804年頒布的《拿破侖法典》，規(guī)定檢察官可以為了社會公益提起或參與的訴訟?！斗▏旅袷略V訟法典》第421條也規(guī)定：“檢察院得作為當(dāng)事人進行訴訟，檢察院
代表社會?！钡?23條規(guī)定：“除法律有特別規(guī)定情況外，在事實妨害公共秩序時，檢察院為維護公共秩序進行訴訟?！?/p>
⒉德國。德國在1960年頒布的《德國法院法》中確立了公益代表制度，即由聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公益代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們的參加人的身份參
與機關(guān)公益訴訟。德國民事訴訟法第632條、第638條和646條的規(guī)定：檢察機關(guān)作為社會公共利益的代表，對涉及國家、社會公共利益的重大案件可提起民事訴訟。②
二檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的國內(nèi)歷史發(fā)展
1908 年《高等以下各級審判廳試辦章程》97 條規(guī)定：“民事保護公益陳述意見是檢察官對于審判行使其職務(wù)的職權(quán)。”1949 年的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》規(guī)定：“檢察機關(guān)對
于全國社會與勞動人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益行使”。1957年最高人民法院編纂的《民事案件審判程序（草稿）》規(guī)定：“人民檢察院對有關(guān)國家和人民利益的主要民
事案件，可以提出訴訟”。③雖然這些規(guī)定由于一些歷史和政治原因沒有深入實施，但絲毫不會減少對我國現(xiàn)代法治建設(shè)的借鑒作用。
三檢察機關(guān)作為民事公益訴訟原告的理論及可行性分析
一檢察機關(guān)作為民事公益訴訟的理論分析
1.我國檢察機關(guān)的性質(zhì)
我國《憲法》第129條規(guī)定：“人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)。”可見，檢察機關(guān)依法代表國家，擔(dān)負著維護國家與社會公共利益的職責(zé)。作為法律監(jiān)督主體，檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍當(dāng)然的涵蓋了民事領(lǐng)
域。檢察機關(guān)代表國家利益和社會公共利益提起公益訴訟，不僅具有法律地位的保障，而且較于社會團體和公民個人，它有提起公益訴訟的人財物等方面的優(yōu)勢。其次，檢察機關(guān)的公共性特征使其最適
合擔(dān)當(dāng)公共利益的代表。因此，我國民事訴訟法應(yīng)當(dāng)賦予檢察院代表公共利益提起民事訴訟的權(quán)力，使其有民事公益訴訟原告資格。
2.檢察機關(guān)作為公益訴訟原告的理論基礎(chǔ)
檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)“訴權(quán)”，衡量一個主體是否享有訴權(quán)要考察兩個要件：
（1）當(dāng)事人適格的擴張。以往訴權(quán)理論認為，案件適格的當(dāng)事人，一般是與案件具有實體上的利害關(guān)系的人。而實踐證明僅僅規(guī)定實體法上的權(quán)利主體享有訴權(quán)的做法是偏頗的，它無法實現(xiàn)對公眾利益
的保護。在此背景之下，學(xué)術(shù)界和實務(wù)界都主張確立獨立存在的程序當(dāng)事人的概念，承認當(dāng)事人適格的擴張功能。
（2）訴的利益的延伸。傳統(tǒng)訴權(quán)理論將“訴的利益”嚴格限定在與案件有“直接的利害關(guān)系”上，“直接利害關(guān)系”理論成為檢察機關(guān)提起民事公益訴訟屢遭質(zhì)疑的重要原因之一。在英國，法律對“訴
的利益”也做了廣義的解釋。國內(nèi)司法實踐的困境和國外先進理念的影響都使得我國“訴的利益”理論也呈現(xiàn)出擴大化的趨勢。
（二）檢察機關(guān)作為公益訴訟原告的可行性分析
1.從檢察機關(guān)的基本性質(zhì)和職能來看。我國《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。”為了保護國家、社會公共利益，檢察機關(guān)有權(quán)對一切法律活動進行監(jiān)督。我國檢
察機關(guān)作為“法律監(jiān)督者”要求把維護國家和社會公共利益作為首要職責(zé)。同時，檢察機關(guān)與一般訴訟當(dāng)事人相比有人力、物力和財力等多方面的優(yōu)勢。④
2.檢察機關(guān)提起民事公益訴訟是我國現(xiàn)實國情的需要。我國目前客觀存在著國家利益、社會公共利益受到侵害而無人提訟的情形，既不利于公眾利益的維護，也不利于法律的實施。
3.檢察機關(guān)提起民事公益訴訟是完善我國民事訴訟法和檢察監(jiān)督制度體系的需要。我國民事訴訟法在基本原則部分規(guī)定了人民檢察機關(guān)有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督，但具體規(guī)定中只規(guī)定抗訴監(jiān)督
這一種監(jiān)督方式，但其屬事后監(jiān)督，需要增加規(guī)定民事公訴這種事前監(jiān)督的形式，完善檢察監(jiān)督的制度體系。
四總結(jié)
通過本文的分析可知：檢察機關(guān)作為民事公益訴訟的主體不管是從理論層面還是實踐層面均有可行性，賦予檢察機關(guān)民事公益訴訟原告的龍頭地位，可有力推動民事公益訴訟制度的發(fā)展。
注解：
①博登海默著：《法理學(xué)法律哲學(xué)與法律方法》，中國政法大學(xué)出版社，2000年版，第107頁。
②《德國民事訴訟法》，李大雪譯，中國法制出版社，2007年版。
