發(fā)布時(shí)間：2023-10-02 08:56:27
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的征收土地管理法樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
因建設(shè)新汽車(chē)站需要，某市國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)市國(guó)土局）于2003年11月3日根據(jù)《土地管理法》第五十八條相關(guān)規(guī)定，作出提前收回開(kāi)發(fā)區(qū)某居民的國(guó)有出讓土地使用權(quán)決定，同時(shí)確定由該市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)依法補(bǔ)償。該居民不服，于2005年1月11日向某市人民法院提訟，要求撤銷(xiāo)改決定。
該居民訴訟理由是：（1）市國(guó)土局收回原告上述土地用于劃撥給某市運(yùn)輸實(shí)業(yè)總公司建設(shè)新車(chē)站，而該公司為企業(yè)法人，假設(shè)車(chē)站是出于自身經(jīng)營(yíng)需要和企業(yè)營(yíng)利目的，不是法律規(guī)定的出于社會(huì)公共利益需要；（2）被告提前收回國(guó)有土地使用權(quán)，卻確定由第三人對(duì)原告進(jìn)行補(bǔ)償，違反法律規(guī)定；（3）收回土地不在劃撥給汽車(chē)站建設(shè)的土地范圍內(nèi)；（4）被告收回程序違法，原告依據(jù)不是被告送達(dá)的，而是原告在另案審理過(guò)程中得知的。同時(shí)，被告在收回中未依法履行提前通知的義務(wù)。
市國(guó)土局答辯稱(chēng)：（1）公共利益與經(jīng)營(yíng)營(yíng)利是可以兼容的，汽車(chē)站屬于一個(gè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施，公共交通服務(wù)也是維持城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的一項(xiàng)基本設(shè)施，顯然屬于公共利益的范疇；（2）《土地管理法》第五十八條規(guī)定只要求對(duì)相對(duì)人適當(dāng)補(bǔ)償，并未明確必須由作出收回決定的行政機(jī)關(guān)補(bǔ)償，國(guó)土局明確由該市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)依法補(bǔ)償并無(wú)不當(dāng)；（3）按照該市建設(shè)局提供的汽車(chē)站規(guī)劃圖和國(guó)土局提供的汽車(chē)站劃撥用地勘測(cè)定界圖，收回土地明顯在劃撥給汽車(chē)站建設(shè)的國(guó)有土地范圍內(nèi)；（4）國(guó)土局依法報(bào)批及委托該市開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)送達(dá)程序合法。
法院判決
一、二審法院均認(rèn)可市國(guó)土局答辯意見(jiàn)1、2、3項(xiàng)，認(rèn)為市國(guó)土局土地收回報(bào)批程序合法，但委任送達(dá)程序有瑕疵，而且未提前通告原告。法院同時(shí)認(rèn)為，原告已經(jīng)知道了收回土地的內(nèi)容，并實(shí)際行使了訴權(quán)，因而其訴權(quán)及其他實(shí)體權(quán)利并未受到損害，因此判決駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。
觀點(diǎn)評(píng)析
公共利益是一個(gè)不確定的概念
本案中，市國(guó)土局依照《土地管理法》第五十八條第一款第一項(xiàng)規(guī)定收回已經(jīng)出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，該條中的“公共利益”構(gòu)成了爭(zhēng)議的核心。該居民認(rèn)為，國(guó)土局收回土地系為了企業(yè)法人的需要，而非公共利益的需要；國(guó)土局則主張收回土地建設(shè)的汽車(chē)站屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)屬公共利益的需要。
上述爭(zhēng)議反映了公共利益認(rèn)識(shí)角度的不同而導(dǎo)致分歧的情形。前者系土地的利用主體屬性角度，后者則是土地的功能角度。不同的角度導(dǎo)致不同的判斷。由于《土地管理法》及相關(guān)法律沒(méi)有明確“公共利益”的含義及范圍，學(xué)理上提出的判斷公共利益的主體標(biāo)準(zhǔn)、功能標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)等均很難形成共識(shí)。因此，一般認(rèn)為，法律上的公共利益是一個(gè)不確定的概念。本案中的公共利益標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議也充分反映了這一點(diǎn)。
雖然公共利益是一個(gè)不確定的法律概念，但并不等于在法律實(shí)踐中就放棄對(duì)公共利益的評(píng)判，以公共利益之名或者無(wú)為，或者無(wú)所不為。我們認(rèn)為，理論上的不確定并不等于實(shí)踐的無(wú)所作為，但也不等于無(wú)所不為。理論上的標(biāo)準(zhǔn)及現(xiàn)實(shí)中的實(shí)例仍可構(gòu)成土地管理中判斷公共利益的參考標(biāo)準(zhǔn)，而為了更為準(zhǔn)確地運(yùn)用相關(guān)參考標(biāo)準(zhǔn)，仍有一些統(tǒng)一的程序規(guī)則必須遵循：第一，“任何人不能成為自己行為的法官”。行政機(jī)關(guān)可以因其自身認(rèn)定的公共利益需要而依照《土地管理法》第五十八條規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)，但該行為應(yīng)受到中立的第三者的依法監(jiān)督，如人民法院的司法審查。第二，任何不利處分應(yīng)告知利害關(guān)系人并聽(tīng)取其陳述、申辯。國(guó)土局收回以前依市場(chǎng)方式出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，但又依《土地管理法》相關(guān)規(guī)定依行政職權(quán)收回該已經(jīng)出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，這一行為對(duì)于權(quán)利人而言顯然屬于不利處理，因此收回決定必須告知權(quán)利人并允許其表達(dá)意見(jiàn)。本案中，國(guó)土局未能及時(shí)將收回決定通知權(quán)利人，當(dāng)然會(huì)造成權(quán)利人的不滿(mǎn)并進(jìn)而成訟。雖然法院認(rèn)定國(guó)土局的行為在實(shí)體上未造成權(quán)利人的侵害，但由于其告知程序的缺乏仍然使得行政機(jī)關(guān)的依法行政大打折扣。
因公共利益需要收回國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)屬征收性質(zhì)
國(guó)土部門(mén)在土地市場(chǎng)上一方面代表國(guó)家行使所有者權(quán)能，另一方面又依法享有土地行政職權(quán)，這種雙重性在國(guó)有土地使用權(quán)出讓與國(guó)有土地使用權(quán)收回環(huán)節(jié)表現(xiàn)得尤為明顯。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，土地是重要的生產(chǎn)要素，完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)是生產(chǎn)要素（包括土地）明晰、穩(wěn)定的體制，因此土地的權(quán)利人應(yīng)確定，且該權(quán)利應(yīng)受普遍的保護(hù)。但是，國(guó)土部門(mén)依《土地管理法》相關(guān)規(guī)定又可因公共利益需要收回已經(jīng)出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，這顯然是對(duì)市場(chǎng)中的土地要素的明晰、穩(wěn)定的破壞，實(shí)質(zhì)上也破壞土地法律首先保障的法律秩序。因此，國(guó)土部門(mén)依《土地管理法》收回已出讓的國(guó)有土地使用權(quán)是一種例外，且這種例外應(yīng)受到法律保留原則的嚴(yán)格規(guī)范。
法律保留原則，又稱(chēng)消極的依法行政原則，主要是法治國(guó)家為了加強(qiáng)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)而廣泛于立法及行政領(lǐng)域運(yùn)用的基本法律原則，指公民的合法權(quán)利只能基于法律的特別規(guī)定才能為行政機(jī)關(guān)所限制或剝奪。合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到法律的普遍保護(hù)，這既是早期自由資本主義國(guó)家的“私有財(cái)產(chǎn)圣神不可侵犯”理念的核心，也是后期資本主義國(guó)家或社會(huì)主義國(guó)家在強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)時(shí)不容放棄的重心。因此，《土地管理法》第五十八條所設(shè)定的依公共利益需要收回已出讓的國(guó)有土地使用權(quán)必須遵循這一基本要求，即該權(quán)利的行使不能破壞土地市場(chǎng)的權(quán)利穩(wěn)定并侵害法律秩序。相應(yīng)的，同樣基于法律保護(hù)原則的要求，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)只能基于公共利益的需要予以征收、征用，權(quán)利人損失應(yīng)當(dāng)受到公正補(bǔ)償。我國(guó)2004年通過(guò)的憲法修正案第二十四條明確規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！薄皣?guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！薄皣?guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償。”同時(shí)，憲法修正案第二十條也特別規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償?！边\(yùn)用法律保護(hù)原則分析，我們可以看到，已經(jīng)出讓的土地使用權(quán)系權(quán)利人的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，行政機(jī)關(guān)依照《土地管理法》第五十八條規(guī)定因公共利益的需要要予以剝奪，只能屬于憲法所規(guī)定的征收性質(zhì)。
2004年憲法修正案出臺(tái)后，《土地管理法》依據(jù)其中的征收條款，相應(yīng)地將舊有的“土地征用”修改為“土地征收”，僅僅屬于法律術(shù)語(yǔ)的調(diào)整，卻未能依憲法規(guī)定征收行為的法律保留原則精神。將《土地管理法》第五十八條第一款第一項(xiàng)規(guī)定（乃至第二項(xiàng)規(guī)定）統(tǒng)一納入土地征收（或財(cái)產(chǎn)征收）的范疇予以統(tǒng)一，這對(duì)于完善土地領(lǐng)域的征收制度并無(wú)多大的幫助，特別在借鑒先進(jìn)法治國(guó)家的征收理論及相關(guān)制度方面會(huì)形成制度性的阻礙。
將《土地管理法》第五十八條第一款第一項(xiàng)規(guī)定（甚至第二項(xiàng)規(guī)定）納入征收范疇，不僅能在憲法及立法法層面上貫徹法律保留原則，也能在制度層面上解決收回國(guó)有土地使用權(quán)時(shí)如何處理對(duì)權(quán)利人的安置補(bǔ)償問(wèn)題。因?yàn)檎魇绽碚撈毡檎J(rèn)為，被征收人的安置補(bǔ)償系征收決定發(fā)生法律效力的條件，也是作為不動(dòng)產(chǎn)的土地使用權(quán)產(chǎn)生無(wú)權(quán)變動(dòng)的前提。而在國(guó)土部門(mén)依《土地管理法》第五十八條實(shí)施土地收回實(shí)踐中，不能處理好安置補(bǔ)償與物權(quán)變動(dòng)的關(guān)系，往往造成“一物二主”的局面，引發(fā)多方面的訴訟，在實(shí)質(zhì)上也構(gòu)成對(duì)權(quán)利人的普遍侵犯。
相關(guān)法條鏈接
1.《中華人民共和國(guó)土地管理法》
第五十八條：有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有權(quán)批準(zhǔn)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：
（一）為公共利益需要使用土地的；
（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；
（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿(mǎn)，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；
（四）因單位撤銷(xiāo)、遷移等原因，停止使用原劃撥的國(guó)有土地的；
（五）公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。
依照前款第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。
2.《中華人民共和國(guó)憲法修正案》
目前，我國(guó)的農(nóng)村土地管理中存在著一些問(wèn)題制約著農(nóng)村土地資源的合理利用，使得農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害，引起農(nóng)民的一些不滿(mǎn)。下面從一些土地利用不規(guī)范不合理的內(nèi)容來(lái)對(duì)問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)地說(shuō)明。
第一，集體經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量不夠高，土地利用率比較低。根據(jù)我國(guó)的《憲法》和《土地管理法》中有關(guān)于農(nóng)村土地歸屬權(quán)的相關(guān)規(guī)定，其中說(shuō)明農(nóng)村土地的所有權(quán)是屬于集體的。而集體是一個(gè)較為復(fù)合的概念，它使得土地是歸農(nóng)民所共用的，但農(nóng)民又不能自主地決定土地的使用，也不能對(duì)土地進(jìn)行隨意地處置。在農(nóng)村實(shí)施了稅費(fèi)改革等制度后，集體的經(jīng)濟(jì)模式使得農(nóng)民的收入較之前有一些降低，很多農(nóng)民在土地上得到的收入也僅僅是靠農(nóng)作物來(lái)實(shí)現(xiàn)，這些收入勉強(qiáng)只夠他們的基本生活而并不能使其生活質(zhì)量有很好的改善，農(nóng)民種地的積極性不高。因此現(xiàn)在越來(lái)越多的人選擇將土地承包給他人而自己選擇外出打工或者做生意。還有一些地方有土地外包的情況，即從農(nóng)民那里以便宜的價(jià)格承包土地之后再將其進(jìn)行高價(jià)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑥闹兄\取暴利。這些都使得農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害。
第二，土地過(guò)戶(hù)流程還有一些問(wèn)題需要優(yōu)化。根據(jù)目前的相關(guān)流程，土地在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中農(nóng)民很難通過(guò)正常的途徑使自己獲得更多的利益。農(nóng)民在土地經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中主要受到國(guó)家政策的引導(dǎo)，集體經(jīng)濟(jì)的環(huán)境使得在土地承包合同中農(nóng)民的權(quán)益不能得到很好的落實(shí)。因此在目前，農(nóng)村很多的土地管理干部會(huì)利用這一點(diǎn)將大筆的土地轉(zhuǎn)讓金收入自己的腰包，而農(nóng)民只得到很少的一部分，使農(nóng)民的利益受到極大的損失。這也是農(nóng)村土地管理中存在的重點(diǎn)問(wèn)題。
第三，在征地的過(guò)程中存在一些不合理的現(xiàn)象。農(nóng)村的土地征用程序要按照相關(guān)的政策來(lái)執(zhí)行，但很多的農(nóng)村干部并不遵從相關(guān)的規(guī)定來(lái)進(jìn)行，反而克扣農(nóng)民的土地征收所得款。農(nóng)民對(duì)于這一現(xiàn)象有很大的不滿(mǎn)，希望這一問(wèn)題能夠得到有效的解決。
2.我國(guó)現(xiàn)在的土地管理法存在的一些問(wèn)題
之前論述的農(nóng)村土地管理中存在的一些問(wèn)題，在我國(guó)的土地管理法都沒(méi)有具體的規(guī)范，這也使得這一問(wèn)題解決起來(lái)較為困難，很難有一個(gè)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)去保障農(nóng)民的土地權(quán)益。目前土地管理法中所存在的一些問(wèn)題主要表現(xiàn)為：第一，對(duì)權(quán)力的規(guī)定缺乏相應(yīng)的說(shuō)明。比如土地法中規(guī)定財(cái)產(chǎn)在進(jìn)行分配的時(shí)候要按照所有人的利益來(lái)進(jìn)行分配，這一規(guī)定是為了解決土地權(quán)力中存在的限制問(wèn)題。但是在實(shí)際的操作過(guò)程中，由于我國(guó)的土地使用權(quán)是集體使用權(quán)，集體土地的最終處置權(quán)是屬于國(guó)家的。這就剝奪了農(nóng)民集體土地的出讓權(quán)，使得農(nóng)民集體所應(yīng)享受的收益不能得到落實(shí)，全部流入國(guó)庫(kù)。第二，根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)國(guó)家為了公共利益而需要對(duì)土地進(jìn)行征用的時(shí)候給予一定的補(bǔ)償。但是在法律中卻并沒(méi)有對(duì)“公共利益”進(jìn)行明確的說(shuō)明。這就使得只要取得了土地征收的批文，無(wú)論其用途是什么，均認(rèn)為是符合“公共利益”的，這一法律條款被濫用?！锻恋毓芾矸ā泛汀段餀?quán)法》中規(guī)定的征收土地的補(bǔ)償是十分少的，一旦農(nóng)民的土地被征收，補(bǔ)償款完全不能保障農(nóng)民的生活，再加上一些部門(mén)既是權(quán)利部門(mén)又是土地征收方，這使得其根本不會(huì)考慮農(nóng)民的利益，而一味地去鉆法律的空子，減少對(duì)農(nóng)民土地的補(bǔ)償，使得土地被征收的農(nóng)民的權(quán)益被大大的損害。第三是對(duì)集體土地被征收的農(nóng)民相關(guān)的救濟(jì)政策沒(méi)有落實(shí)到位。在法律中規(guī)定了如果土地的被征收者對(duì)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議可以經(jīng)由縣級(jí)人民政府協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)不成功可以由人民政府進(jìn)行裁決，但是在實(shí)際的操作過(guò)程中，縣級(jí)的人民政府根本沒(méi)有依法設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)專(zhuān)門(mén)解決土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的案例。因此這項(xiàng)條款就形同虛設(shè)，并沒(méi)有起到保護(hù)土地被征收者的權(quán)益。
3.改變農(nóng)村土地管理中問(wèn)題的相關(guān)對(duì)策
3.1依法行政，落實(shí)政策
土地管理法的中相關(guān)權(quán)利能否得到落實(shí)很大程度上取決于干群關(guān)系是否緊密。因此要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村干部相關(guān)法律知識(shí)的培訓(xùn)，提升其政治覺(jué)悟，使其在工作中努力做到依法行政，運(yùn)用自己手中的權(quán)利為百姓的利益和人民的富裕盡自己的一份力。政策的落實(shí)可以使得廣大農(nóng)民的權(quán)益得到保障。
3.2努力落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理制度
要在農(nóng)村地區(qū)普及土地承包法的相關(guān)規(guī)定，采用多種方法和形式使農(nóng)民了解土地承包經(jīng)營(yíng)管理的制度，從而使得他們對(duì)國(guó)家的土地政策更加了解，更好地利用法律來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，同時(shí)也明確自己的義務(wù)。對(duì)農(nóng)村的干部要加強(qiáng)法律法規(guī)的教育，提升其法律的意識(shí)，使其工作做到有法可依，依法行政，這樣就可以使其轉(zhuǎn)變工作的思想，端正作風(fēng)，更好地維護(hù)農(nóng)民的利益。對(duì)于土地承包，要以穩(wěn)定和健全的承包關(guān)系為前提，做到有償、自愿并且依法進(jìn)行土地承包，并不斷地探索新的機(jī)制，使得土地的流轉(zhuǎn)更加順暢同時(shí)使農(nóng)民的土地利益更加有保障。
3.3做到保護(hù)耕地和發(fā)展經(jīng)濟(jì)兩手抓
現(xiàn)在，我國(guó)越來(lái)越意識(shí)到農(nóng)村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在這樣的大環(huán)境下，我們要努力做到既保護(hù)耕地又發(fā)展經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變?cè)械膫鹘y(tǒng)思想，與時(shí)俱進(jìn)來(lái)給農(nóng)民創(chuàng)造更多的利益，使其生活更加有保障。要積極地開(kāi)發(fā)新的耕地，并加大對(duì)舊城以及老村的改造力度，將閑置的基地充分地利用起來(lái)，努力使得農(nóng)村土地的利用率得到提高。
3.4提高土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)
目前征收農(nóng)村的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，并且土地增值分配非常的不合理，這使得廣大的農(nóng)民利益受到損害，引起極大的不滿(mǎn)。同時(shí)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低也導(dǎo)致現(xiàn)在大量的耕地被人以極低的代價(jià)征用，造成耕地的大量減少。為了解決這一問(wèn)題要盡快提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)一些政策給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償。在對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算時(shí)，除了要考慮到征地前幾年糧食作物的價(jià)值外還要考慮到土地這一重要資源的市場(chǎng)價(jià)值。將補(bǔ)償?shù)姆峙錂C(jī)制進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母?，使得集體和農(nóng)民個(gè)人所享有的補(bǔ)償比例在一個(gè)較為合理的范圍內(nèi)。對(duì)于農(nóng)民應(yīng)該享有的補(bǔ)償費(fèi)要直接分到農(nóng)民的手里，避免層層分撥層層被克扣的情況發(fā)生。對(duì)于耕地征收要采用慎重的態(tài)度，堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀，不能僅僅為了招商而大量地征收土地導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)，生活失去保障。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體土地；征收；公共利益；征地補(bǔ)償
中圖分類(lèi)號(hào)：F303文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-0278(2012)03-068-01
一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收制度立法缺陷
（一）我國(guó)農(nóng)村集體土地征收條件不明確
我國(guó)《憲法》》第十條第三款、《土地管理法》第二條第四款、《物權(quán)法》》第四十二條第一款、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村集體土地征收的前提是為了公共利益的需要，即只有是為了達(dá)成某項(xiàng)公共利益，政府才能要求集體土地權(quán)利人做出犧牲服從征收，但是并沒(méi)有對(duì)“公共利益”做出明確的界定。并且，我國(guó)《土地管理法》第四十六條的規(guī)定：“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T(mén)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?，這意味著行政機(jī)關(guān)擁有對(duì)公共利益的認(rèn)定的完全自由裁量權(quán)。這造成在現(xiàn)實(shí)操作中，很多地方政府以公共利益為名，泛用征地權(quán)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。
（二）我國(guó)農(nóng)村集體土地征收程序不完善
第一，農(nóng)村集體土地權(quán)利人的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)受限?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》規(guī)定土地征收必須公告，但是先擬定方案再征求意見(jiàn)的公告形式只作為已經(jīng)擬定的征地補(bǔ)償、安置方案的附屬程序，目的是用于權(quán)利登記，被征地人根本不能表達(dá)自己的意見(jiàn)。這種被動(dòng)的、滯后的、有限的參與對(duì)征地方案并不能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響；第二，土地征收糾紛解決機(jī)制不完善。按照《行政復(fù)議法》第六條、第三十條第二款的規(guī)定，農(nóng)村集體土地權(quán)利人對(duì)征收決定只能提起行政復(fù)議。此外，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，土地征收的補(bǔ)償、安置方案都要由行政部門(mén)擬訂、批準(zhǔn)、實(shí)施，即使集體土地權(quán)利人對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議，也只能由人民政府協(xié)調(diào)、裁決，不能向人民法院，而且征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。這意味著在征收程序中，從批準(zhǔn)、實(shí)施到救濟(jì)都由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，這就隱藏著排除司法機(jī)關(guān)的介入與救濟(jì)的危機(jī)。豍
（三）我國(guó)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度不合理
第一，補(bǔ)償原則不明。法國(guó)在《人權(quán)宣言》中確立了“公正補(bǔ)償”的原則，美國(guó)在憲法第五條修正案中明確了“公平補(bǔ)償”的原則，日本在《日本國(guó)憲法》中確立了“正當(dāng)補(bǔ)償”的原則，而我國(guó)《土地管理法》第二條第四款規(guī)定國(guó)家為公共利益的需要可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，這里的給予補(bǔ)償究竟是應(yīng)該理解為“公平”、“合理”還是“充分”并不明確，事實(shí)上在我國(guó)這種補(bǔ)償不僅談不上公平，甚至不能保障農(nóng)村集體土地權(quán)利人的生存與發(fā)展權(quán)豎；第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。《土地管理法》第四十七條規(guī)定“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全不考慮土地的預(yù)期收益和增值空間；第三，補(bǔ)償范圍過(guò)窄?！锻恋毓芾矸ā匪氖邨l規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物以及青苗的補(bǔ)償費(fèi)?！段餀?quán)法》四十二條規(guī)定必須安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。但現(xiàn)行法律沒(méi)有考慮殘留地、對(duì)相鄰?fù)恋卦斐傻膿p害等特殊情況的賠償。
二、我國(guó)農(nóng)村土地征收制度的重構(gòu)
（一）嚴(yán)格界定公共利益，防止土地征收權(quán)濫用
公共利益本身是一個(gè)抽象的概念，但是立法中完全可以采取列舉式規(guī)定規(guī)避該缺陷，將公共利益限制在某些特殊領(lǐng)域，例如交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)，教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共事業(yè)，涉及國(guó)家安全的國(guó)防事業(yè)以及其他由政府或者社會(huì)組織興辦的以公益為目的的事業(yè)。除此之外，還要賦予農(nóng)村集體土地被征收人對(duì)征收決定異議的訴訟權(quán)以及一定期限內(nèi)被征收集體土地未用于公共利益的撤銷(xiāo)權(quán)或買(mǎi)回權(quán)，即如果被征收集體土地沒(méi)有在規(guī)定期限內(nèi)按照原定公共利益使用，原農(nóng)村集體土地權(quán)利人可以主張買(mǎi)回該土地。
（二）尊重農(nóng)村集體土地權(quán)利人意愿，確立公平補(bǔ)償原則
所謂公平補(bǔ)償包括幾下幾點(diǎn)原則：第一，就行政機(jī)關(guān)而言，要充分尊重市場(chǎng)，以被征收的集體所有農(nóng)地所在地的市場(chǎng)價(jià)為基準(zhǔn)，并充分到失地農(nóng)民的社會(huì)保障與再就業(yè)問(wèn)題；第二，就農(nóng)村集體組織內(nèi)部而言，要平衡好集體組織和成員的內(nèi)部利益；第三，擴(kuò)大農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?，例如必須考慮被征收土地因?yàn)殚_(kāi)發(fā)方案被批準(zhǔn)而增值的收益情況，保障被征收權(quán)利人能夠從中獲取合理的預(yù)期增值收益；第四，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償大的方式，除了現(xiàn)金補(bǔ)償外，還應(yīng)該更加重視土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、土地權(quán)利換換社會(huì)保障等長(zhǎng)遠(yuǎn)的補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化失地農(nóng)民的生存與發(fā)展能力。
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陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)[J].中國(guó)法學(xué),2012（1） .
摘要 集體土地 征收補(bǔ)償土地管理法
一、相關(guān)概念的界定
（一）集體土地
根據(jù)《土地管理法》第8條規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”可見(jiàn)我國(guó)的集體土地即是法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，以及農(nóng)民的宅基地、自留地和自留山。
（二）集體土地的征收補(bǔ)償
我國(guó)1982年《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！?004年3月公布實(shí)施的“憲法修正案”第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給與補(bǔ)償?！庇缮鲜龇梢?guī)定可見(jiàn)，我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償?shù)闹黧w是國(guó)家，國(guó)家為了公共利益的需要可以依法對(duì)集體土地征收或征用，但應(yīng)予被征收權(quán)利主體以相應(yīng)補(bǔ)償。
二、我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償現(xiàn)存的主要問(wèn)題
（一）征收程序不規(guī)范
首先，代表國(guó)家行使權(quán)力的地方政府在土地征收過(guò)程中，扮演著重要的角色，應(yīng)該起到重要的調(diào)節(jié)作用。但是地方政府在行使權(quán)力的過(guò)程中，既是土地征收的決定者，又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定者，還扮演著正義裁決者的角色。法律法規(guī)的不完善和監(jiān)督機(jī)制缺失導(dǎo)致在土地征收過(guò)程中政府的權(quán)力濫用，滋生腐敗。其次，在決定土地規(guī)劃和征收時(shí)，缺乏有效公開(kāi)的聽(tīng)證程序，被征地者只能被動(dòng)的接受，知情權(quán)受到侵害。最后，在確定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，被征地農(nóng)民沒(méi)有參與權(quán)。雖然《土地管理法》第48條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)?！钡趯?shí)際征收操作過(guò)程中大都是主管部門(mén)自己確定，即使實(shí)行征地聽(tīng)證制度的地方，也大多流于形式，參加聽(tīng)證的多是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部、村干部，很難真實(shí)的反應(yīng)失地農(nóng)民的利益。
（二）征收補(bǔ)償范圍過(guò)窄
我國(guó)《土地管理法》第47條第1款規(guī)定：“征收土地，按照原有用途給予補(bǔ)償”，第3款規(guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)?！笨梢?jiàn)我國(guó)法律規(guī)定征地補(bǔ)償?shù)闹皇峭恋卦瓉?lái)用途的直接損失，并不包含間接損失。按照原來(lái)的用途補(bǔ)償損失剝奪了土地發(fā)展權(quán)帶來(lái)的收益，土地補(bǔ)償與土地出讓金之間形成的巨額剪刀差使農(nóng)民蒙受了巨大的損失。
（三）征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理
根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。……每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不可超過(guò)被征前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！恋匮a(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不能超過(guò)土地征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”根據(jù)上述規(guī)定，征地的補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)是該土地平均年產(chǎn)值為計(jì)算單位，即“產(chǎn)值倍數(shù)法”，這種計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)表面看非常合理，實(shí)際是不合理。以某省會(huì)城市為例，政府給出的土地的出讓金金額為每畝500萬(wàn)，假設(shè)該地農(nóng)民每畝的年產(chǎn)值為2000元，按照規(guī)定其三年的平均年產(chǎn)值為2000元，全部按照最高來(lái)算土地補(bǔ)助費(fèi)為2萬(wàn)，每人安置補(bǔ)助費(fèi)為1.2萬(wàn)，假定一個(gè)農(nóng)戶(hù)有耕地8畝，人口為5口，其總補(bǔ)償費(fèi)為22萬(wàn)元。補(bǔ)償費(fèi)與土地征收后的收益相比是不值一提的。
（四）補(bǔ)償費(fèi)的分配不合理
我國(guó)《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”由此可見(jiàn)，集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組，權(quán)利主體的多元性造成集體土地所有權(quán)權(quán)利享有主體混亂。很難保障失地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)及時(shí)足額到位。
（五）補(bǔ)償安置方式簡(jiǎn)單粗糙
一直以來(lái)，各地都在積極探索和嘗試對(duì)失地農(nóng)民的安置方式，但是據(jù)調(diào)查顯示，80%以上的土地征收采取簡(jiǎn)單的貨幣方式補(bǔ)償安置，金錢(qián)具有很強(qiáng)的融通性，可以靈活的支配和使用，大多數(shù)失地農(nóng)民樂(lè)于接受這種補(bǔ)償方式，所以現(xiàn)金補(bǔ)償一直是補(bǔ)償安置的主要方式。然而坐吃山空的現(xiàn)象普遍存在是這一方式的主要缺陷。一次性支付補(bǔ)償金的方式雖然大多數(shù)的失地農(nóng)民樂(lè)于接受，但補(bǔ)償金用盡后的生活、就業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保障問(wèn)題更應(yīng)得到關(guān)注。
（六）缺少專(zhuān)門(mén)的土地征收糾紛處理機(jī)構(gòu)
近年來(lái)，頻見(jiàn)于報(bào)端的征地引起的各種不和諧事件，多是失地農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害找不到相應(yīng)的糾紛處理機(jī)構(gòu)維護(hù)其權(quán)利造成的，雖然相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了當(dāng)?shù)卣畬?duì)相關(guān)糾紛有協(xié)調(diào)、仲裁的權(quán)力和責(zé)任，由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督約束機(jī)制，失地農(nóng)民的權(quán)益很難得到維護(hù)。
集體土地征收補(bǔ)償是土地征收的關(guān)鍵，本文認(rèn)為合理協(xié)調(diào)相關(guān)各方利益，處理好上述問(wèn)題是征收工作順利進(jìn)行的要求，也符合當(dāng)前城市化進(jìn)程、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)代要求。
隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城市人口規(guī)模的不斷擴(kuò)張，城市可利用的建設(shè)用地日益匱乏。而日新月異的現(xiàn)代化城市建設(shè)對(duì)土地的需求十分迫切。目前，土地法律制度及國(guó)家相關(guān)政策，均對(duì)城市新增建設(shè)用地設(shè)定了嚴(yán)格的條件、程序和責(zé)任。因而，無(wú)論是通過(guò)拓展城市規(guī)模增加建設(shè)用地，還是改變土地類(lèi)型增加建設(shè)用地，在操作層面都存在一定的困難。在這種情況下，有效利用城市原有的建設(shè)用地，不失為理性的選擇。然而，在城市的發(fā)展進(jìn)程中，特別是1984年國(guó)務(wù)院《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、1987年《中華人民共和國(guó)土地管理法》實(shí)施以來(lái)，城市原有的建設(shè)用地已經(jīng)有了合法的用地單位(或個(gè)人)，重新進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)存在障礙。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)往往采取國(guó)有土地上房屋征收和提前收回國(guó)有土地使用權(quán)(本文特指為了公共利益的需要提前收回土地的情況)的方法，解決用地緊迫的難題。這一做法固然加快了城市現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，但同時(shí)也引發(fā)了一系列社會(huì)矛盾。本文擬從兩者的概念、實(shí)施主體、程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面展開(kāi)分析，以期探求規(guī)范該項(xiàng)工作、化解風(fēng)險(xiǎn)的有效路徑。
從法律上講，政府為了公共利益的需要，有兩種方式可以達(dá)到收回國(guó)有土地的目的。《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》在制定之初，就設(shè)立了兩種方式：
一種方式是依據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第六條規(guī)定：為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。這里的具體辦法就是剛剛頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。該條例第十三條規(guī)定：房屋被依法征收的，國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)收回。
另一種方式是依據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第20條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿(mǎn)前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！绷硗馓崆笆栈貒?guó)有土地在《中華人民共和國(guó)土地管理法》也有類(lèi)似規(guī)定，其第58條規(guī)定：“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：(一)為公共利益需要使用土地的；(二)為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；依照前款第(一)項(xiàng)、第(二)項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。”但在實(shí)踐過(guò)程中，各級(jí)政府多是依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，收回國(guó)有土地。
提前收回國(guó)有土地使用權(quán)必然涉及到土地上的房屋，征收國(guó)有土地上的房屋，必然涉及到國(guó)有土地的收回。那么提前收回國(guó)有土地使用權(quán)和國(guó)有土地上的房屋征收是一個(gè)什么樣的法律關(guān)系呢?
一、國(guó)有土地上房屋征收和提前收回國(guó)有土地在概念上的異同
國(guó)有土地上房屋征收是指為了公共利益需要，由市、縣級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，并對(duì)被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償?shù)男袨椤?guó)有土地上房屋征收的客體是房屋的所有權(quán)。
《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定，“能夠成為征收對(duì)象的只限于集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。根據(jù)該條，能夠成為征收對(duì)象的一定是被征收人擁有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)，被征收人擁有所有權(quán)以外的權(quán)利的財(cái)產(chǎn)不能成為征收的對(duì)象。
國(guó)有土地使用權(quán)的收回是指當(dāng)出現(xiàn)某種法定事由時(shí)，土地行政主管部門(mén)經(jīng)原批準(zhǔn)用地或有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)依法收回用地單位和個(gè)人使用的國(guó)有土地使用權(quán)的行政行為。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)是一種用益物權(quán)。提前收回國(guó)有土地的客體是土地使用權(quán)，而不是所有權(quán)。
二、設(shè)立兩種收回國(guó)有土地方式的原因
《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》在設(shè)立之初，為何都是公共利益，其目的都是為了取得土地，而設(shè)立兩種不同的方式呢?
筆者認(rèn)為首先國(guó)有土地上房屋征收主要是針對(duì)的房屋，而提前收回國(guó)有土地主要的是針對(duì)未開(kāi)發(fā)的國(guó)有土地、工廠或其他用途的土地等，在上述國(guó)有土地上建設(shè)不是為了單純的居住的建筑物和附屬設(shè)施。其次在數(shù)量上，房屋的征收主要是征收涉及到的多數(shù)人或者大量的房屋。提前收回國(guó)有土地涉及到少數(shù)或者個(gè)體的單位和個(gè)人的國(guó)有土地的收回。
三、國(guó)有土地上房屋征收和提前收回國(guó)有土地在實(shí)施主體的異同
《中華人民共和國(guó)土地管理法》第58條規(guī)定：“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)。因此提前收回土地使用權(quán)實(shí)施主體是原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府。
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條規(guī)定：市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。因此國(guó)有土地上房屋征收的實(shí)施主體是縣、市人民政府。
四、國(guó)有土地上房屋征收和提前收回國(guó)有土地在程序上的異同
(一)國(guó)有土地上房屋征收的程序
1、房屋征收部門(mén)擬定征收補(bǔ)償方案。
2、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。
3、征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到戶(hù)、專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)、專(zhuān)款專(zhuān)用。
4、市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定，并予以征收公告。
5、對(duì)被征收房屋價(jià)值評(píng)估。
6、簽訂補(bǔ)償協(xié)議。
7、政府作出補(bǔ)償決定。
房屋征收部門(mén)與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或被征收人房屋所有權(quán)人不明確的，市、縣人民政府按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定。
8、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。
(二)提前收回國(guó)有土地的程序
1、立案；
2、調(diào)查取證，認(rèn)定事實(shí)；
3、擬訂收回方案。土地行政主管部門(mén)擬訂收回國(guó)有土地使用權(quán)方案，并將擬收回國(guó)有土地使用權(quán)事宜通知原土地使用權(quán)人，并告之聽(tīng)證的權(quán)利。
4、聽(tīng)證。土地使用權(quán)人要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)在接到收回國(guó)有土地使用權(quán)通知后的一定期限內(nèi)向市或者縣級(jí)人民政府土地行政主管部門(mén)提出。土地行政主管部門(mén)接到聽(tīng)證申請(qǐng)后，應(yīng)該按照《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》中規(guī)定的期限內(nèi)組織聽(tīng)證。
5、報(bào)批。土地行政主管部門(mén)在組織聽(tīng)證后規(guī)定的一定期限內(nèi)，將所擬訂的收回國(guó)有土地使用權(quán)方案連同聽(tīng)證結(jié)果報(bào)市或者縣級(jí)人民政府審批。
6、下達(dá)收回決定書(shū)。根據(jù)市或縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)的收回國(guó)有土地使用權(quán)方案，土地行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)之
日起一定期限內(nèi)，向原土地使用權(quán)人下達(dá)《收回國(guó)有土地使用權(quán)決定書(shū)》，同時(shí)告知原土地使用權(quán)人申請(qǐng)復(fù)議和提訟權(quán)利。對(duì)收回國(guó)有土地使用權(quán)決定不服的，可以在接到提前收回國(guó)有土地使用權(quán)決定后若干期限內(nèi)(按照《行政復(fù)議法》規(guī)定，一般是60天)，依法向上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者人民法院申請(qǐng)行政復(fù)議或者。
7、注銷(xiāo)登記。土地行政主管部門(mén)在下達(dá)《收回國(guó)有土地使用權(quán)決定書(shū)》后，由原登記發(fā)證機(jī)關(guān)辦理注銷(xiāo)土地登記，收回國(guó)有土地使用證，并收回國(guó)有土地使用權(quán)公告。對(duì)于出讓的土地，還應(yīng)當(dāng)依法終止國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同。
8、補(bǔ)償。
五、國(guó)有土地上房屋征收和提前收回國(guó)有土地在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的異同
(一)、提前收回國(guó)有土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
從理論上講，目前有兩種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：
1、相應(yīng)的補(bǔ)償
《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《房地產(chǎn)管理法》)第20條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿(mǎn)前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！?/p>
2、適當(dāng)補(bǔ)償
《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地法》)第58條規(guī)定：“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：(一)為公共利益需要使用土地的；(二)為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；(三)土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿(mǎn)，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；(四)因單位撤銷(xiāo)、遷移等原因，停止使用原劃撥的國(guó)有土地的；(五)公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。依照前款第(一)項(xiàng)、第(二)項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。”
正是由于我國(guó)Ⅸ土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上規(guī)定不一致，導(dǎo)致了我國(guó)土地補(bǔ)償秩序的嚴(yán)重混亂。因此，在現(xiàn)實(shí)中某些地方政府濫用《土地管理法》第58條，收回國(guó)有土地，不給補(bǔ)償或者給被拆遷人很少補(bǔ)償。市、縣人民政府往往打著公共利益等旗號(hào)，收回國(guó)有土地，既不履行相關(guān)的審批手續(xù)，國(guó)土部門(mén)發(fā)個(gè)通知就把正在使用的土地收回了，導(dǎo)致一些單位或者居民的房屋被強(qiáng)拆，沒(méi)有得到合理的補(bǔ)償。實(shí)踐表明，地方政府濫用收回國(guó)有土地方式、規(guī)避征地拆遷程序和補(bǔ)償、引發(fā)激烈矛盾和沖突已經(jīng)成較普遍的現(xiàn)象，造成很惡劣的社會(huì)影響。
(二)國(guó)有土地上房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)――公平補(bǔ)償
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條規(guī)定：為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人(以下稱(chēng)被征收人)給予公平補(bǔ)償。
僅從法律的字面上來(lái)看，國(guó)有土地上房屋征收和提前收回國(guó)有土地在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不同的，有相應(yīng)的補(bǔ)償、適當(dāng)補(bǔ)償、公平補(bǔ)償?shù)扔泻芏嗟膶W(xué)者也進(jìn)行了大量的篇幅進(jìn)行分析，試著找出其中的不同點(diǎn)。
但筆者認(rèn)為，國(guó)有土地上房屋征收和提前收回國(guó)有土地在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)上是一致的，政府部門(mén)都是為了公共利益，其目的都是為了取得使用權(quán)人的土地。從最終的效果來(lái)講，政府最終都是獲取了使用權(quán)人的土地和土地上的房屋或其他建筑物。不論是征收還是收回，政府最終獲得的財(cái)產(chǎn)是相同的，按照公平、等價(jià)的原則，政府應(yīng)該支付的是相同的對(duì)價(jià)。因此國(guó)有土地上房屋征收和提前收回國(guó)有土地在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)該是一致的。
這一點(diǎn)，在物權(quán)法上得到了充分體現(xiàn)：
1、房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
《物權(quán)法》第42條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。
征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在制定時(shí)，嚴(yán)格依據(jù)物權(quán)法第42條規(guī)定的原則，對(duì)房屋和土地的補(bǔ)償做出了規(guī)定。
2、提前收回國(guó)有土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)《物權(quán)法》第148條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第42條的規(guī)定對(duì)該土地上房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給與補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金”。
根據(jù)北京市人民政府1993年5月18日的6號(hào)令暨《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例〉辦法》和北京市人民政府京政發(fā)（1994）43號(hào)《北京市人民政府關(guān)于本市國(guó)有土地有償使用收入征收和使用若干問(wèn)題的通知》精神，為加強(qiáng)王府井地區(qū)國(guó)有土地有償使用收入的征收管理，特制定本暫行辦法。
1.為加快王府井地區(qū)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)速度，保證王府井地區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，根據(jù)市政府有關(guān)王府井地區(qū)國(guó)有土地有償使用收入用于王府井地區(qū)改造的規(guī)定，市財(cái)政局委托市王府井地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)開(kāi)發(fā)辦）對(duì)王府井地區(qū)內(nèi)土地有償使用收入進(jìn)行征收、繳交、使用。市財(cái)政局負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督、審計(jì)。
2.開(kāi)發(fā)辦會(huì)同市房屋土地管理局研究確定王府井地區(qū)內(nèi)國(guó)有土地使用權(quán)出讓?zhuān)瑓f(xié)助辦理有關(guān)手續(xù)、監(jiān)督合同、代收王府井地區(qū)出讓地塊的地價(jià)款。
3.開(kāi)發(fā)辦在征收土地有償使用收入時(shí)，應(yīng)使用市財(cái)政局統(tǒng)一印制的北京市國(guó)有土地有償使用收費(fèi)專(zhuān)用票據(jù)，直接繳入市財(cái)政在交通銀行開(kāi)設(shè)的專(zhuān)戶(hù)（開(kāi)戶(hù)行：交通銀行北京分行：帳號(hào)：0061200053）并應(yīng)按國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同所規(guī)定的交款期限，負(fù)責(zé)督促土地受股方按期上交應(yīng)交的地價(jià)款。
4.市財(cái)政局對(duì)開(kāi)發(fā)辦上繳的土地出讓收入單獨(dú)設(shè)專(zhuān)戶(hù)管理。土地有償使用收入進(jìn)入市財(cái)政帳戶(hù)后，市財(cái)政局采取即收即撥的方式，扣除必要費(fèi)用后每月10日、20日、30日分三次由市財(cái)政帳戶(hù)返回開(kāi)發(fā)辦帳戶(hù)。
5.王府井地區(qū)的土地有償使用收入全部用于王府井地區(qū)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如市政拆遷、道路、各種管溝、電信局、消防、交通指揮中心建設(shè)和相關(guān)的市政投資，以及按市政府（94）43號(hào)文件的規(guī)定，返還給市屬局、總公司有關(guān)企業(yè)的地價(jià)款返還等，專(zhuān)款專(zhuān)用。
6.市財(cái)政局每年按開(kāi)發(fā)辦土地有償使用收入上繳情況及實(shí)際工作需要，按年度核撥土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)，開(kāi)發(fā)辦按有關(guān)規(guī)定使用。
7.開(kāi)發(fā)辦要對(duì)本辦法下發(fā)前已經(jīng)收取和支出的土地有償使用收入，列出清單，報(bào)市財(cái)政局備案。
8.收支項(xiàng)目由開(kāi)發(fā)辦分項(xiàng)立帳，改造完成后由開(kāi)發(fā)辦與市財(cái)政局辦理清算。
9.開(kāi)發(fā)辦按季將土地有償使用收入支出情況及土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)的使用情況報(bào)市財(cái)政局。
10.市財(cái)政局對(duì)開(kāi)發(fā)辦各項(xiàng)支出進(jìn)行監(jiān)督管理，定期審計(jì)。
11.本辦法由市財(cái)政局負(fù)責(zé)解釋。
[關(guān)鍵詞]耕地 土地管理法 法律保護(hù)
一、我國(guó)耕地現(xiàn)狀
我國(guó)耕地資源的現(xiàn)狀，從自然因素講也就是耕地的基本國(guó)情，可概括為“一多三少”，即耕地總量多、人均耕地少、高質(zhì)量的耕地少、耕地后備資源少。人均耕地少，分布不均衡。我國(guó)國(guó)土面積960萬(wàn)平方公里，居世界第三位，可以說(shuō)是幅員遼闊。但由于可利用土地少，加上人口眾多，我國(guó)土地資源相對(duì)貧乏，特別是作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)的耕地更為緊缺。根據(jù)全國(guó)土地詳查匯總的數(shù)據(jù)，我國(guó)耕地面積19.51億畝，人均耕地只有1.59畝，不及世界平均水平的一半，僅相當(dāng)世界人均耕地3.75畝的43％。耕地質(zhì)量差，退化嚴(yán)重。全國(guó)66％的耕地分布在山地、丘陵和高原地區(qū)，只有34％的耕地分布在平原、盆地。耕地總體質(zhì)量不高，與發(fā)達(dá)國(guó)家或農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家相比，糧食單產(chǎn)相差150-200公斤。全國(guó)還有9100萬(wàn)畝耕地坡度在25度以上，長(zhǎng)期耕作不利于水土保持，需逐步退耕。耕地后備資源嚴(yán)重不足，耕地利用率低。我國(guó)擁有宜耕荒地資源2.04億畝，按照60％的墾殖率計(jì)，可開(kāi)墾耕地1.22億畝。但由于生態(tài)保護(hù)的要求，耕地后備資源開(kāi)發(fā)受到嚴(yán)格限制，今后通過(guò)后備資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地已十分有限。我國(guó)的耕地現(xiàn)狀，從人為因素來(lái)看也是相當(dāng)嚴(yán)峻的。根據(jù)土地利用變更調(diào)查，1998年全國(guó)凈減耕地391.5萬(wàn)畝，1999年凈減耕地654.9萬(wàn)畝。從近兩年的耕地變化情況看，我國(guó)耕地保護(hù)工作雖然取得一定成效，但耕地保護(hù)面臨的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。
二、《土地管理法》對(duì)耕地保護(hù)的缺陷
耕地資源作為農(nóng)業(yè)最主要的生產(chǎn)資料和農(nóng)民最直接的勞動(dòng)對(duì)象，是構(gòu)成糧食綜合生產(chǎn)能力的最基本要素之一，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)糧食安全的基礎(chǔ)和保證，保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》自1986年正式頒布實(shí)施以來(lái)，歷經(jīng)1988年第一次修正、1998年修訂和2004年的第二次修正，作為我國(guó)土地資源管理最重要的法律之一，在我國(guó)土地管理和耕地保護(hù)工作中發(fā)揮了重要作用。但由于各方面的原因，其中仍存在著一些值得商榷之處。
第一，第二條第四款規(guī)定，國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。該條款值得商榷之處在于對(duì)公共利益沒(méi)有明確的法律界定，公益性征地和非公益性(或稱(chēng)經(jīng)營(yíng)性)用地的界限不明確，土地征收(用)的公益性容易被異化。
第二，第八條第二款規(guī)定，農(nóng)村和城。被B區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有。對(duì)集體所有的解釋?zhuān)稇椃ā窙](méi)有具體界定，籠統(tǒng)界定為集體所有，《民法通則》界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級(jí)所有，《農(nóng)業(yè)法則》界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織，《地管理法》第十條僅就其經(jīng)營(yíng)和管理權(quán)給予一般界定，沒(méi)有涉及所有權(quán)，具體到所有權(quán)權(quán)利的執(zhí)行人更是不明確。
第三，第十八條第三款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。該條款字面上僅僅簡(jiǎn)單地提出耕地總量不減少，沒(méi)有體現(xiàn)出對(duì)耕地質(zhì)量和生態(tài)方面的要求，這必然造成占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象的發(fā)生，并因此導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量總體水平的下降和耕地生態(tài)系統(tǒng)的失衡。該條款的表述明顯缺乏嚴(yán)密性和科學(xué)性，值得注意的是，應(yīng)當(dāng)這個(gè)詞使得整個(gè)法律條款更象政策建議，失去了法律的嚴(yán)肅性。
第四，第二十六條規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級(jí)人民政府土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)的，根據(jù)省級(jí)人民政府的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃。這里的問(wèn)題有三個(gè)，其一，沒(méi)有對(duì)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行修改的依據(jù)和程序作出明確規(guī)定，為一些地方政府根據(jù)需要修改土地利用總體規(guī)劃提供了便利條件，削弱了土地利用總體規(guī)劃的穩(wěn)定性和權(quán)威性；其二，土地利用總體規(guī)劃的制定和修改的透明度不高；其三，關(guān)于違反土地利用總體規(guī)劃的法律責(zé)任的規(guī)定比較簡(jiǎn)單，弱化了對(duì)執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃制度的法律保護(hù)力度。
第五，第三十一條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照占多少墾多少的原則，由占用耕地單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵](méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定交納耕地開(kāi)墾費(fèi)，專(zhuān)款用于開(kāi)墾新的耕地。在耕地后備資源嚴(yán)重不足、開(kāi)發(fā)利用難度越來(lái)越大、效益越來(lái)越低的現(xiàn)實(shí)情況下，恐怕連該條款的制定者也不相信在我國(guó)占用耕地者能夠開(kāi)墾出與所占用耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍＜词归_(kāi)墾，至少應(yīng)該有相當(dāng)一部分屬于開(kāi)墾的耕地不符合要求，那么只有依靠交納耕地開(kāi)墾費(fèi)來(lái)解決問(wèn)題，形成占地補(bǔ)錢(qián)，但占地補(bǔ)錢(qián)很容易受到行政的干預(yù)，減免和拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重；至于專(zhuān)款用于開(kāi)墾新的耕地的說(shuō)法，更多的是停留在紙上，而不是行動(dòng)中。結(jié)果必然是耕地?cái)?shù)量的減少、質(zhì)量的下降。
第六，第三十二條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開(kāi)墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。其中可以?xún)蓚€(gè)字弱化了該條款的嚴(yán)肅性，同時(shí)也使執(zhí)行成為一個(gè)不可能完成的任務(wù)。
第七，第三十七條規(guī)定，禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地，承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)2年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。但事實(shí)上，目前我國(guó)耕地拋荒問(wèn)題嚴(yán)重，但因此收回發(fā)包的耕地卻從未見(jiàn)報(bào)道。
第八，第四十七條第二款規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。由此可以看出，我國(guó)耕地非農(nóng)化是通過(guò)征收來(lái)完成的，一個(gè)征字就意味著指令和權(quán)力，導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)不如市長(zhǎng)價(jià)，耕地征用價(jià)格(按原用途給予補(bǔ)償，這個(gè)價(jià)格與市場(chǎng)無(wú)關(guān))和出讓價(jià)格(市場(chǎng)價(jià))之間存在很大差異，如江蘇滬寧高速公路的征地補(bǔ)償費(fèi)為715萬(wàn)元／hm2，而2000年在香港證券市場(chǎng)上市時(shí)的評(píng)估地價(jià)是180萬(wàn)元／hm2，為征地費(fèi)的24倍。再如上海浦東開(kāi)發(fā)區(qū)，當(dāng)年浦東開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)以大約糧田3415萬(wàn)元／hm2、菜田42萬(wàn)元／hm2的補(bǔ)償費(fèi)從農(nóng)民手中征地之后，簡(jiǎn)單地把地平一平，就以450萬(wàn)元／hm2將其使用權(quán)賣(mài)出，開(kāi)發(fā)區(qū)總共5萬(wàn)hm2土地，除去原有市政建設(shè)所用土地，就算還剩3萬(wàn)hm2，如賺300萬(wàn)元／hm2的話，開(kāi)發(fā)區(qū)僅此一項(xiàng)就獲得900億元的資金。這種征用價(jià)格和出讓價(jià)格
(市場(chǎng)價(jià))之間的巨大差異形成了耕地非農(nóng)化過(guò)程中的巨大經(jīng)濟(jì)利益，成為各利益主體參與分配的利益源泉。
第九，第四十八條規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。這里明顯存在被征地農(nóng)村集體組織和農(nóng)民(被征土地所有權(quán)人)的知情權(quán)被侵犯的問(wèn)題，被征土地所有權(quán)人應(yīng)該事先被告知申請(qǐng)用地單位、征地行為對(duì)所有權(quán)人相關(guān)權(quán)益影響的程度，進(jìn)而提出合理的補(bǔ)償或救濟(jì)申請(qǐng)。
第十，第六十六條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府土地行政管理部門(mén)對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。這里明顯存在兩個(gè)漏洞，其一，縣級(jí)以上人民政府土地行政管理部門(mén)本身的土地違法行為由誰(shuí)來(lái)管，沒(méi)有明確規(guī)定。事實(shí)上我國(guó)目前相當(dāng)一部分土地違法行為是在土地管理部門(mén)參與下作出的；其二，由于土地行政管理部門(mén)屬于各級(jí)政府的一個(gè)職能部門(mén)，其土地管理行為受到各級(jí)政府的制約，在這種條件下讓土地行政管理部門(mén)監(jiān)督檢查其所屬政府土地違法行為是不現(xiàn)實(shí)的，至少監(jiān)督檢查力度達(dá)不到條款制定者的目標(biāo)，這種沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力加上利益的驅(qū)動(dòng)必然造成權(quán)力的濫用和資源的不合理配置甚至浪費(fèi)。1999-2002年4年間，全國(guó)共立案查處土地違法案件5419萬(wàn)件，無(wú)不不與權(quán)力有關(guān)。
三、《土地管理法》的完善
第一，強(qiáng)化耕地的預(yù)防保護(hù)。一是政府保護(hù)耕地的職責(zé)。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，保護(hù)耕地，維護(hù)排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、鹽漬化、水土流失，制止荒廢、破壞耕地的行為；二是建設(shè)用地的原則。國(guó)家建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地；三是耕地用途改變的批準(zhǔn)。土地使用權(quán)的享有者或承包經(jīng)營(yíng)者利用的土地為耕地時(shí)，其使用權(quán)和承包權(quán)受到限制，將耕地改為非耕地時(shí)，須經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。
第二，對(duì)于占用耕地。我國(guó)《土地管理法》第三十一條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，專(zhuān)款用于開(kāi)墾新的耕地。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制定開(kāi)墾耕地計(jì)劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計(jì)劃開(kāi)墾耕地或者按照計(jì)劃組織開(kāi)墾耕地，并進(jìn)行驗(yàn)收。第三十二條規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤改良。
第三，如果要進(jìn)行耕地總量的變動(dòng)，依據(jù)《土地管理理法》第三十三條規(guī)定，履行相應(yīng)手續(xù)：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃、采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國(guó)務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開(kāi)墾與所減少的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，并由?guó)務(wù)院土地行政主管部門(mén)會(huì)同農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)驗(yàn)收，個(gè)別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開(kāi)墾耕地的數(shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量的，必須報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開(kāi)墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開(kāi)墾?！币布锤魇〖?jí)人民政府應(yīng)負(fù)責(zé)任以保證耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。
第四，關(guān)于基本農(nóng)田和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)：其一，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，可劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)并進(jìn)行嚴(yán)格管理的有：經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)或者縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實(shí)施改造計(jì)劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；蔬菜生產(chǎn)基地；農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田；國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的其他耕地。其二，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)，應(yīng)當(dāng)貫徹全面規(guī)劃、合理利用、用養(yǎng)結(jié)合、嚴(yán)格管理的方針。按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定對(duì)基本農(nóng)田采取以下保護(hù)措施：凡是已經(jīng)劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，任何單位和個(gè)人都不得擅自改變或者占用。其三，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的定界、編制、批準(zhǔn)和規(guī)劃：根據(jù)《土地管理法》和《基本農(nóng)田條例》的規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的10％以上?；巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位進(jìn)行劃區(qū)定界，由縣級(jí)人民政府土地行政主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)組織實(shí)施?？h級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)和同級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)會(huì)同其他有關(guān)部門(mén)根據(jù)上一級(jí)人民政府的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃，編制本行政區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃，經(jīng)本級(jí)人民政府審定，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)。其四，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的建設(shè)耕地分為兩級(jí)：一級(jí)基本農(nóng)田是生產(chǎn)條件好、產(chǎn)量高、長(zhǎng)期占用的耕地；二級(jí)基本農(nóng)田是生產(chǎn)條件較好、產(chǎn)量較高、規(guī)劃區(qū)內(nèi)不得占用的耕地。其五，劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)由縣級(jí)人民政府設(shè)立保護(hù)標(biāo)志，予以公告，任何單位和個(gè)人不得破壞或擅自改變基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的保護(hù)標(biāo)志。
第五，對(duì)耕地和基本農(nóng)田的利用限制，《土地管理法》第三十六條有規(guī)定：唯農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窯、建坑或者擅自在耕地建房、挖砂、采石、采礦、取土等。禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)。
第六，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地的，除依照《土地管理法》和有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定繳納稅費(fèi)外，還應(yīng)按照“占多少、墾多少”的原則，由用地單位或個(gè)人負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀瑳](méi)有條件開(kāi)墾或開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)交納或者補(bǔ)助占用保護(hù)區(qū)耕地的造地費(fèi)。
第七，《土地管理法》第三十七條規(guī)定：禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，1年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；1年以上未動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)；連續(xù)2年末使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無(wú)償收回用地單位的土地使用權(quán)，該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種；承包經(jīng)營(yíng)耕種的單位或者個(gè)人連續(xù)2年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。
[參考文獻(xiàn)]
一、農(nóng)村土地管理中存在的不足
農(nóng)村土地管理中所存在的不足有以下幾個(gè)方面：
1.集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱，入不敷出。農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)施后，使得村集體經(jīng)濟(jì)收入大幅度減少，某些村出去為數(shù)不多的機(jī)動(dòng)地承包費(fèi)以外，幾乎無(wú)其他收入，更有甚者欠有債務(wù)。因此，某些地方將機(jī)動(dòng)地對(duì)外發(fā)包，強(qiáng)制性的流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)的承包地，出賣(mài)集體地或者高價(jià)對(duì)外出租而獲取高額回報(bào)，挪用土地補(bǔ)償費(fèi)以及土地流轉(zhuǎn)費(fèi)的現(xiàn)象較為突出。
2.土地流轉(zhuǎn)過(guò)程不夠規(guī)范，農(nóng)戶(hù)權(quán)益得不到保障。我國(guó)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是國(guó)家相關(guān)政策指導(dǎo)，以集體經(jīng)濟(jì)組織以及土地承包合同共同束縛、約定的。可是，合同存在的不規(guī)范性使其執(zhí)行具有隨意性，基層干部私自變更合同、收回或調(diào)整農(nóng)民土地，更有甚者未經(jīng)承包戶(hù)許可，就迫使其簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到了較大程度的侵害。
3.征地補(bǔ)償款難以落到實(shí)處，財(cái)務(wù)制度如同虛設(shè)。部分村級(jí)干部并不按照規(guī)則辦事，甚至嚴(yán)重違反財(cái)政紀(jì)律，將那些本應(yīng)發(fā)給農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)償款私吞，據(jù)為己有，私分利息以及貼息款。部分村干部私設(shè)賬外資產(chǎn)，賬務(wù)不清，零亂不堪，趁火打劫。部分村干部許可企業(yè)拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)，引起群眾不滿(mǎn)情緒。
農(nóng)村土地管理制度立法、執(zhí)法存在的不足： 1.在立法中關(guān)于集體土地所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能規(guī)定均存在不同程度的缺失?！睹穹ㄍ▌t》第71 條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用一收益和處分的權(quán)利?！钡珡奈覈?guó)目前情況看，集體土地所有權(quán)上述的四項(xiàng)權(quán)利都受到不同程度的限制。首先，關(guān)于集體土地使用權(quán)權(quán)利受限制問(wèn)題。我國(guó)集體土地的占有權(quán)及收益權(quán)源于土地使用權(quán)，集體土地所有權(quán)人僅能在農(nóng)業(yè)用地和本集體內(nèi)部的建設(shè)用地范圍內(nèi)行使有限的占有和收益權(quán)能，而對(duì)非農(nóng)用地沒(méi)有占有和收益的權(quán)利。其次，集體土地的所有權(quán)人對(duì)其集體所有土地的處置權(quán)幾乎被剝奪。集體土地的最終處置權(quán)實(shí)際上屬于國(guó)家。這不僅剝奪了集體土地的出讓權(quán)，也使本應(yīng)由農(nóng)民集體享有的收益流入國(guó)庫(kù)，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)缺失處分權(quán)。
2.在土地管理法律法規(guī)中關(guān)于集體土地征收規(guī)定存在問(wèn)題根據(jù)《土地管理法》第2 條第4 款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但問(wèn)題是相關(guān)法律至今沒(méi)有對(duì)所謂的“公共利益”進(jìn)行明確界定，導(dǎo)致凡是只要取得土地征收的批文，無(wú)論其用來(lái)干什么，似乎均符合“公共利益”；盡管《土地管理法》及《物權(quán)法》對(duì)征收土地均規(guī)定應(yīng)依法予以補(bǔ)償，但問(wèn)題是相關(guān)法律法規(guī)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，根本無(wú)法保障土地被征收農(nóng)民的生活；市、縣人民政府既是土地征收者，又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)者，更是爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)者，集運(yùn)動(dòng)員、裁判員于一身，法律賦予如此權(quán)力，本身就無(wú)法保障土地被征收者的利益。而對(duì)土地征收行為不服，相關(guān)法律法規(guī)至今也沒(méi)有賦予被征收者相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利。
3.法律賦予集體土地被征收者的相關(guān)救濟(jì)權(quán)利形同虛設(shè)盡管?chē)?guó)務(wù)院頒布的《土地管理法實(shí)施條例》第25 條第2 款規(guī)定：“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決”，但在現(xiàn)實(shí)中，縣級(jí)人民政府至今不依法設(shè)立土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，擁有批準(zhǔn)征收土地權(quán)力的國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府至今也未依法設(shè)立相關(guān)的裁決機(jī)構(gòu)。
二、改變農(nóng)村土地管理中不足的對(duì)策
1.依法行政，提升落實(shí)政策的自覺(jué)性。土地管理政策有沒(méi)有落實(shí)到位在很大程度上決定了干群關(guān)系是否緊密。目前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)土地管理相關(guān)的規(guī)章制度，提升農(nóng)村干部的法律以及政治覺(jué)悟，努力做到不折不扣，言出必行，依法行政，合理運(yùn)用人民富裕的權(quán)力。認(rèn)真貫徹落實(shí)“一戶(hù)一宅”以及“五個(gè)不準(zhǔn)”等政策，確保相關(guān)政策、路線以及方針的落實(shí)到位，維護(hù)廣大農(nóng)民的權(quán)益，保障農(nóng)村在穩(wěn)定中某發(fā)展的局面。
2.將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理制度落到實(shí)處利用多種渠道，多種形式，在農(nóng)村掀起農(nóng)村土地承包法的熱潮，讓農(nóng)民對(duì)國(guó)家的土地政策以及法規(guī)有所了解與熟悉，明確自身的義務(wù)，懂得維護(hù)自身的合法權(quán)益。對(duì)農(nóng)村干部，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律法規(guī)方面的培養(yǎng)與教育，提升其法律意識(shí)，轉(zhuǎn)變思想，端正作風(fēng)，提高依法辦事、依法行政的水平。此外，應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)、努力規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。以穩(wěn)定以及健全土地承包關(guān)系為前提，以有償、自愿、依法為原則，努力尋找、探索有利于土地流轉(zhuǎn)的新機(jī)制。對(duì)有條件的地方，引導(dǎo)農(nóng)民有序、合理流轉(zhuǎn)承包地，提升土地利用率，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。
3.轉(zhuǎn)變思想，做到保護(hù)耕地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩手抓。目前，國(guó)家加大了土地管理的力度，實(shí)施了較為嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。在這樣的環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，與時(shí)俱進(jìn)，在保證耕地不受損壞的基礎(chǔ)之上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益雙豐收。以嚴(yán)格增量、管住總量、盤(pán)活存量、集約高效為準(zhǔn)則，開(kāi)源節(jié)流，積極開(kāi)發(fā)新耕地，對(duì)舊城老村實(shí)施大力改造，盤(pán)活閑置基地，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地相應(yīng)的使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行試行，努力提高土地利用率。
4.要提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地補(bǔ)償費(fèi)低，土地增值分配嚴(yán)格不合理，是農(nóng)民反應(yīng)比較強(qiáng)烈的問(wèn)題，也是造成大量耕地被征用占用的重要因素。必須盡快提高土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給老百姓一個(gè)合理的補(bǔ)償。要改革土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算辦法，不能只單純考慮征地前幾年種植糧食作物的收入，要充分考慮土地的市場(chǎng)價(jià)值，考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，讓土地回歸其應(yīng)有的市場(chǎng)價(jià)值。要改革補(bǔ)償?shù)姆峙錂C(jī)制，合理確定集體和農(nóng)民個(gè)人各自所享有的比例，農(nóng)民所有的補(bǔ)償費(fèi)要直接分配到農(nóng)民手中。必須樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，不要僅僅盯住招商引資上項(xiàng)目的成果，同時(shí)，還要看到對(duì)大量失地、失業(yè)、失保農(nóng)民產(chǎn)生的隱患。
