發(fā)布時間：2023-10-13 09:37:56
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［關(guān)鍵詞］山東城鄉(xiāng)一體化;路徑;政策
［中圖分類號］F291．3［文獻標識碼］A［文章編號］1008－8091(2016)01－0027－04
黨的十將“三農(nóng)”問題作為推進中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)容，強調(diào)要把推動城鄉(xiāng)一體化作為解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，充分顯示出我們黨和政府在治理理念上的與時俱進。城市與鄉(xiāng)村，原本屬于具有獨特內(nèi)涵的兩個區(qū)域空間，二者相互依存并相互促進。消除城鄉(xiāng)在經(jīng)濟、社會、文化和生活方式上的差別，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，是當前經(jīng)濟社會發(fā)展的大勢所趨，也是人類社會發(fā)展的必由之路。山東城鄉(xiāng)一體化目標的實現(xiàn)，只有在科學(xué)探究最佳推動路徑的基礎(chǔ)上，找準推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效對策，才能使山東城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的發(fā)展步入快車道。
一、城鄉(xiāng)一體化概述
(一)城鄉(xiāng)一體化的目標
城鄉(xiāng)一體化是我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會發(fā)展的終極目標，更是城鄉(xiāng)空間、經(jīng)濟、社會發(fā)展演變的綜合體現(xiàn)，這其中不但包含著可持續(xù)發(fā)展的深刻內(nèi)涵，而且展現(xiàn)出了區(qū)域經(jīng)濟、文化、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的深邃思想。從宏觀上來說，城鄉(xiāng)一體化主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟、社會動態(tài)平衡發(fā)展，各種生產(chǎn)要素能夠在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)自由流動和優(yōu)化組合，使城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的差距逐漸縮小，聯(lián)系越來越緊密，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)同發(fā)展、共進步，實現(xiàn)我國全面建設(shè)小康社會的目標［1］。
(二)城鄉(xiāng)一體化的主要內(nèi)容
城鄉(xiāng)一體化是一個極為復(fù)雜而廣泛的區(qū)域演變過程，涉及到的管理要素眾多，影響范圍較廣，且不同地區(qū)在不同的發(fā)展時期所表現(xiàn)出來的一體化形式也不盡相同。就總體上而言，城鄉(xiāng)一體化包含城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)等諸多方面，因而人們習(xí)慣上會將城鄉(xiāng)一體化劃分為城鄉(xiāng)空間一體化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化、城鄉(xiāng)人口一體化、城鄉(xiāng)社會一體化、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化五大方面。其中，空間一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體，經(jīng)濟一體化是促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的基礎(chǔ)，人口一體化是發(fā)展城鄉(xiāng)關(guān)系的依托，社會一體化和生態(tài)環(huán)境一體化是城鄉(xiāng)和諧、健康、有序發(fā)展的根本保障［2］。
二、當前山東城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的主要問題
近年來，山東省深入貫徹落實黨的十精神，始終把推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要抓手，不斷促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會融合，使城市和農(nóng)村的經(jīng)濟社會面貌都發(fā)生了巨大的變化。當前，雖然山東城鄉(xiāng)一體化取得了一定的成就，但與中央關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的標準和要求相比，仍存有一定的差距，這主要表現(xiàn)在:
(一)各地市經(jīng)濟發(fā)展水平有差異，縣域經(jīng)濟相對落后
除以煙臺、威海、青島、東營、日照等市組成的山東半島城市圈，由于地理位置優(yōu)越、資源豐富等，城市化進程較高，經(jīng)濟水平、居民生活、生態(tài)環(huán)境和城市建設(shè)各方面發(fā)展比較好之外，山東省內(nèi)的其他部分內(nèi)陸地區(qū)，仍然處于由農(nóng)業(yè)大市向工業(yè)強市的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變之中，工業(yè)主要以資源加工和勞動密集型的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展慢、總量小、占比低，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，不少西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)展相對落后。
(二)城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展不均衡，農(nóng)村社會事業(yè)相對滯后
近年來，山東省城市化建設(shè)步伐明顯加快，而農(nóng)村交通、通信、水利設(shè)施建設(shè)仍相對落后。城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生資源配置不很合理，大量優(yōu)質(zhì)資源向城市集中，農(nóng)村教育教學(xué)條件遠遠落后于城市，農(nóng)村衛(wèi)生技術(shù)力量薄弱，特別是村級醫(yī)療保健設(shè)施簡陋，農(nóng)村保障體系不健全，法制化程度不高，社會治安有待進一步加強。
(三)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低，城鄉(xiāng)居民收入差距仍呈擴大趨勢
由于長期存在的城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局的慣性作用，加之城市經(jīng)濟進入了快速發(fā)展期，導(dǎo)致在全省范圍內(nèi)城鄉(xiāng)居民收入差距呈現(xiàn)擴大趨勢。城鄉(xiāng)收入差平均值從2000年的2933元擴大到2013年的8097元，城鄉(xiāng)居民收入比從2000年的2．24:1擴大到2013年的2．71:1，與城鄉(xiāng)一體化低于2:1的要求相比，還有較大差距。加之農(nóng)民收入中的很大一部分還要用于購買種子、化肥等生產(chǎn)資料，而且如果加上國家對城市居民在養(yǎng)老、醫(yī)療和住房等方面的補貼，城鄉(xiāng)居民的實際收入差距更加明顯。
(四)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制尚未建立
“三農(nóng)”問題一直是阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵因素。當前我國大部分農(nóng)民在經(jīng)濟資源和公共資源配置中仍處于不利地位，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏現(xiàn)代生產(chǎn)要素和現(xiàn)代生產(chǎn)方式的有力支撐，城市資金、人才等生產(chǎn)要素進入農(nóng)村的力度不夠，加之農(nóng)村的教育衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給遠遠不足以滿足廣大農(nóng)村居民的生活需要，導(dǎo)致農(nóng)民難以平等分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的成果，而資源從農(nóng)村向城市單向流動的格局并未得到改觀，因而未能形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制［3］。
三、山東城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)路徑探究
通過對山東地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展情況進行分析，我們可以看出，各個地區(qū)受地理和經(jīng)濟等因素的影響，城鄉(xiāng)一體化實際發(fā)展態(tài)勢不盡相同。因此，在規(guī)劃山東城鄉(xiāng)一體化發(fā)展路徑時，要充分結(jié)合各地區(qū)的實際水平和發(fā)展現(xiàn)狀，各有側(cè)重，從而為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。
(一)統(tǒng)籌空間布局，推進城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化
城市與農(nóng)村相比，具有巨大的發(fā)展優(yōu)勢，往往可以依靠自身的快速發(fā)展，成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的中心;而城市的周邊地區(qū)，特別是比較偏遠的農(nóng)村地區(qū)，其發(fā)展則相對較為被動。目前，山東地區(qū)城市化整體水平，與先進省份相比，仍然偏低，有鑒于此，各中心城市可充分依靠空間范圍內(nèi)的不斷擴張，產(chǎn)業(yè)鏈條逐漸向農(nóng)村延伸，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，在空間方面，可利用大中城市的發(fā)展，加快城市周邊的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，使城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”問題得到有效解決;其次，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，可建立城鄉(xiāng)互助的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，推進勞動密集型產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，突出抓好產(chǎn)業(yè)培植和項目建設(shè)，實現(xiàn)城市和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的合理對接，科學(xué)推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，不斷尋找新的經(jīng)濟發(fā)展增長點，從而促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展。
(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化
城鄉(xiāng)一體化的目標就是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)上，以城市發(fā)展作為先導(dǎo)，循序漸進完成新農(nóng)村建設(shè)，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此，加快新農(nóng)村建設(shè)，就是要按照新農(nóng)村建設(shè)的整體目標，擴大城市和農(nóng)村之間的合作范圍，建立城鄉(xiāng)資源共享機制?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，決定著農(nóng)村居民的生產(chǎn)方式和生活品質(zhì)。因此，要抓住加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵，吸收更多的資金投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上來，切實解決農(nóng)村的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施落后、生活性基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施不足、農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施不完善等現(xiàn)實問題。毫無疑問，統(tǒng)一城鄉(xiāng)郵電通訊、道路交通、燃氣管網(wǎng)、供水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施要求，對于鎮(zhèn)改街、村改社區(qū)，都會起到巨大的推動作用。當然，在新農(nóng)村建設(shè)過程中，山東各地區(qū)應(yīng)在統(tǒng)一規(guī)劃的原則下，因地制宜推進基礎(chǔ)設(shè)施一體化，不可“一刀切”。
(三)統(tǒng)籌資金運作，推進城鄉(xiāng)公共財政一體化
資金是推動城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵因素，健全公共財政政策是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要途徑。因此，要按照公平的原則科學(xué)配置財政資源，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。一是充分發(fā)揮市場機制的作用，積極拓寬公共財政融資渠道，建立多元化的公共產(chǎn)品供給體系;二是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，進一步加大公共財政向農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的傾斜，重點做好重要公共服務(wù)項目建設(shè);三是加大公共財政監(jiān)管力度，提高公共財政的使用效率;四是提升政府財政資金的示范導(dǎo)向功能，著力形成以惠民政府、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、優(yōu)良環(huán)境為重點的“洼地”效應(yīng)，鼓勵社會和民間資金向推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點建設(shè)領(lǐng)域發(fā)展，形成“政府引導(dǎo)、項目補貼、社會參與”的資金投入機制，為推動城鄉(xiāng)一體化提供保障［4］。
(四)統(tǒng)籌生態(tài)管理，推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化
生態(tài)文明是城鄉(xiāng)一體化的重要體現(xiàn)，統(tǒng)籌生態(tài)管理，要以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，公平配置公共服務(wù)資源，科學(xué)推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)制度對接，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。要突出抓好配套設(shè)施和環(huán)境整治，實行城鄉(xiāng)垃圾整治同一標準。要著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的綠化和環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施體系，按照“誰受益，誰負責、誰污染、誰治理”的原則，統(tǒng)籌劃分城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)建設(shè)、環(huán)境保護和污染治理的責任，建立生態(tài)破壞和環(huán)境污染補償機制［5］。對城鄉(xiāng)污染防治實行統(tǒng)一規(guī)劃和治理，對農(nóng)村垃圾實行村收、鎮(zhèn)運、市處理的辦法，杜絕城市污染企業(yè)、廢水、垃圾等向農(nóng)村轉(zhuǎn)移?？傊ㄟ^環(huán)境管理模式的不斷改革和創(chuàng)新，推進城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化，不斷提升城鄉(xiāng)生態(tài)文明程度。
四、推動山東城鄉(xiāng)一體化的對策建議
基于對山東城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)途徑的探討，本文就推動山東城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，提出以下的建議。
(一)正確處理政府與市場之間的關(guān)系
建設(shè)服務(wù)型政府，是政府行政改革的一個重要方向。服務(wù)型政府，就是在維護社會民主穩(wěn)定的基本條件下，以為人民服務(wù)為宗旨，以人民和社會利益為根本，依照法定程序，以公民的意志力為基礎(chǔ)而組建起來的，履行服務(wù)職能且承擔服務(wù)責任的政府。因此，推動山東城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，首先要理順政府與市場間的關(guān)系，明確政府的基本職責，利用自身獨有的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢及政策導(dǎo)向作用，承擔起政府作為城鄉(xiāng)一體化設(shè)計者、組織者、領(lǐng)導(dǎo)者的責任，切實做好各項規(guī)劃工作;同時，政府要在公平、公正的基礎(chǔ)上，突出市場機制的地位和作用，讓市場有效地配置資源，進而加快經(jīng)濟發(fā)展速度，提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。在市場經(jīng)濟體制下，減少行政手段對市場的直接干預(yù)，適當采取經(jīng)濟手段，保障城鄉(xiāng)一體化穩(wěn)定發(fā)展。
(二)深化城鄉(xiāng)各項管理改革
一是加快城鄉(xiāng)戶籍制度改革。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)戶籍分離管理制度嚴重影響了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進程，因此，要努力打破城鄉(xiāng)戶籍制度的二元結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)村剩余勞動力的解放，使城鄉(xiāng)居民真正享有自由選擇居住地的權(quán)利;在勞動力轉(zhuǎn)移方面，應(yīng)科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)村勞動力有序向城市轉(zhuǎn)移，在加快城市發(fā)展的同時，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展速度。二是加快管理體制改革。通過政府職能的轉(zhuǎn)變，建立與當前市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的政府管理模式，解決在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制中存在的政企不分、條塊分割、城鄉(xiāng)分割的政體體制問題［6］。要明確各部門之間的關(guān)系，實現(xiàn)部門聯(lián)動機制，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)管理考核指標體系，進而推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。三是創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地管理改革，完善農(nóng)村征地制度，在嚴格執(zhí)行城鄉(xiāng)土地“增減掛”的前提下，推動土地合理流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民真正從土地中解放出來。
(三)完善城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)
一方面，應(yīng)切實完善失地農(nóng)民的社會保障制度，要按照公平的原則，全面推進城鄉(xiāng)一體化，把保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)放在首位，加強對農(nóng)村居民合法權(quán)益的保護，健全相關(guān)政策法規(guī)，合理解決農(nóng)民失地后的生活權(quán)益問題。另一方面，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動就業(yè)、財產(chǎn)保險、醫(yī)療衛(wèi)生等保障制度。依照城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標及要求，建立并完善與山東地區(qū)相適應(yīng)的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，從而使廣大農(nóng)村居民與城市居民一同實現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，這不僅是城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)的必要條件，更是保障社會穩(wěn)定和諧發(fā)展的重要基礎(chǔ)。要確保城鄉(xiāng)所有居民都能參加城鄉(xiāng)統(tǒng)籌醫(yī)保和退休養(yǎng)老保險，以真正享受到統(tǒng)一的社會保障。再一方面，政府應(yīng)通過轉(zhuǎn)變財政支出格局，促進農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)的社會保障體系的建立和完善，切實建立覆蓋整個城鄉(xiāng)地區(qū)的、城鄉(xiāng)居民平等的、科學(xué)合理的社會保障體系。
(四)保障和維護農(nóng)民的基本權(quán)利
保障和維護農(nóng)民的基本權(quán)利，首先，是要加大對農(nóng)村義務(wù)教育投資力度。徹底消除過去城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致的不適應(yīng)當前發(fā)展需要的教育、勞動、社會福利待遇等方面的社會管制行為，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化管理，通過城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)師資統(tǒng)一交流，確保農(nóng)民工子女能夠享受到平等的教育機會，使農(nóng)民工和城市居民真正享受同等待遇。其次，是加大對農(nóng)村科技推廣方面的投入，鼓勵農(nóng)村基礎(chǔ)科研項目的開展，大力推廣科技成果，不斷普及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，及時開展農(nóng)民教育培訓(xùn)，提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)，提升科技對農(nóng)業(yè)發(fā)展的貢獻率。再次，要完善農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系。逐步調(diào)整和改善農(nóng)村衛(wèi)生專項轉(zhuǎn)移支付制度，衛(wèi)生部門應(yīng)將更多地財力向農(nóng)村公共衛(wèi)生方面傾斜，各個部門明確目標和職責，合理分配相關(guān)資源，做到公平、高效。
(五)加強城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場建設(shè)
當前，我國的市場在很多方面仍處于分離的狀態(tài)，尚未形成聯(lián)系密切、運行協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場機制，這不僅限制了城鄉(xiāng)之間的市場融合，還嚴重阻礙了各要素資源在城鄉(xiāng)之間的合理配置。因此，要培育和發(fā)展城鄉(xiāng)市場體系，將市場作為連接城鄉(xiāng)發(fā)展的紐帶，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。一方面，要科學(xué)建立城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)，使其不僅有利于城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟協(xié)作發(fā)展，更有利于加大城市對周邊農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用，進而促進城鄉(xiāng)之間的商品、資金、勞動力和信息技術(shù)的合理流動，加強城鄉(xiāng)良性互動，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。另一方面，要科學(xué)培育和發(fā)展城鄉(xiāng)市場體系，要以市場為突破口，不斷推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟的相互滲透，促進各種生產(chǎn)和生活要素在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)科學(xué)地流動和優(yōu)化。城鄉(xiāng)一體化是一個巨大而復(fù)雜的經(jīng)濟社會動態(tài)系統(tǒng)，我們只有對其進行綜合、全面、系統(tǒng)的探析，才能夠更好地把握城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的科學(xué)規(guī)律。山東未來城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，只有在充分立足本省實際情況的基礎(chǔ)上，本著系統(tǒng)、科學(xué)、多元化的發(fā)展理念，才能推動山東城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展步入科學(xué)發(fā)展的快車道。
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［5］陶勇．農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民負擔———“三農(nóng)”研究系列［M］．上海:上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2005:39－42．
【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)一體化；城鎮(zhèn)化；規(guī)劃；制度
隨著三次工業(yè)革命的相繼發(fā)生，現(xiàn)代工業(yè)迅速發(fā)展，城市這一便于各種工業(yè)生產(chǎn)要素分配的空間組合形態(tài)得到了快速發(fā)展，在創(chuàng)造巨大財富的同時，也產(chǎn)生了各種各樣的問題。城市由于可以提供更高的收入、更好的生活環(huán)境和更多的就業(yè)機會，吸引了周邊區(qū)域的人們大量涌入，結(jié)果導(dǎo)致環(huán)境、治安、失業(yè)和犯罪等問題，與此同時，鄉(xiāng)村地區(qū)由于資本和人力缺乏，處于相對欠發(fā)展狀態(tài)，因此城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡問題開始凸顯。城市經(jīng)濟在發(fā)展到一定程度后，市場空間逐漸飽和，產(chǎn)業(yè)之間及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部競爭漸趨激烈，導(dǎo)致發(fā)展受限，增長速度減緩，與此同時，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展滯后，由于農(nóng)民的購買力較弱，農(nóng)村與城市之間的產(chǎn)業(yè)互補不但無法形成良性循環(huán)，還會因為城鄉(xiāng)差距太大導(dǎo)致社會公平問題的出現(xiàn)，因此推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村之間的資源共享、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展成為一個國家或地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后的必然抉擇。
隨著近30年來的快速城市化，我國城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距過大的矛盾已經(jīng)逐步顯現(xiàn)出來，并成為制約我國經(jīng)濟快速發(fā)展的一大障礙。建國后，由于我國工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，為了盡快發(fā)展工業(yè)體系，國家實行農(nóng)業(yè)支援工業(yè)的政策，農(nóng)村創(chuàng)造的大量財富無償?shù)刂С至顺鞘泄I(yè)建設(shè)，長期積累，造成了目前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。為應(yīng)對這種城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的狀況，黨的十七大和十均重點強調(diào)推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。目前，我國正處于從城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的轉(zhuǎn)變過程中，借鑒國外的成功經(jīng)驗，并總結(jié)國內(nèi)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)先進地區(qū)的經(jīng)驗，對于積極穩(wěn)妥的推進這一轉(zhuǎn)變過程，有重要的意義。
1.國外城鄉(xiāng)一體化實踐經(jīng)驗
1.1美國的“三步走”模式
美國的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略可以分為三步走：首先制定跨行政區(qū)的大都市區(qū)規(guī)劃，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)整個規(guī)劃區(qū)的土地利用和經(jīng)濟發(fā)展；其次進行基礎(chǔ)設(shè)施的一體化建設(shè)，并通過稅收等優(yōu)惠政策吸引企業(yè)在城市郊區(qū)或農(nóng)村地區(qū)進行投資；最后，推動大型農(nóng)場式的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，為農(nóng)業(yè)人口創(chuàng)造就業(yè)機會。美國的城鄉(xiāng)一體化過程可歸納為城市化―城郊化―城鄉(xiāng)交融一體化，是由城市開始逐漸向外拓展的一體化方式。
1.2 英國的“大倫敦計劃”
第二次世界大戰(zhàn)對老倫敦市區(qū)造成了嚴重破壞，戰(zhàn)爭結(jié)束后，倫敦地區(qū)亟需重建，但由于房屋損壞嚴重，城市人口數(shù)量大，住房需求量大，再加上戰(zhàn)后失業(yè)率高、環(huán)境質(zhì)量差、犯罪率高，整個倫敦地區(qū)城鄉(xiāng)矛盾相當尖銳。英國為解決這些問題，制定了“大倫敦計劃”。其基本思路圍繞倫敦市區(qū)，選擇地價相對較低的農(nóng)業(yè)區(qū)建立衛(wèi)星城，吸引城市人口向新建衛(wèi)星城轉(zhuǎn)移，據(jù)此建成“一主多衛(wèi)”的城鄉(xiāng)一體化城市分布格局，有效解決了城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡的問題。
1.3 法國的“大巴黎”建設(shè)
法國巴黎的城鄉(xiāng)一體化模式與英國相似，但有所區(qū)別。巴黎是法國政治、經(jīng)濟和文化中心，隨著全國各地人口涌入巴黎，雖然促進了巴黎的社會經(jīng)濟文化發(fā)展，但也造成老城區(qū)人口密度過高，城市環(huán)境不堪重負。而與此同時，巴黎郊區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展與市區(qū)的差距越拉越大，進而產(chǎn)生了各種各樣的社會問題，為了緩減城鄉(xiāng)矛盾及促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，1965年，政府制定了“巴黎地區(qū)整治和城市規(guī)劃方案”，該方案的提出的主要措施是在巴黎郊區(qū)建立衛(wèi)星城，通過快速交通線路，包括公路和鐵路，與中心城區(qū)聯(lián)結(jié)在一起，從而形成新的城市網(wǎng)絡(luò)，中心城區(qū)帶動周邊農(nóng)村地區(qū)快速城市化，農(nóng)村地區(qū)化解了中心城區(qū)存在的各種社會環(huán)境問題，最終實現(xiàn)了“大巴黎”的城鄉(xiāng)一體化目標。
1.4 日本的國家綜合開發(fā)規(guī)劃
日本的城鄉(xiāng)一體化進程同樣與快速工業(yè)化導(dǎo)致的城市人口過分集聚有關(guān)，二戰(zhàn)后日本實現(xiàn)了快速的工業(yè)化，由此導(dǎo)致城市人口急劇膨脹，失業(yè)、犯罪、環(huán)境問題等城市病漸趨嚴重，而鄉(xiāng)村則地廣人稀，發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，為了統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題，日本制定了一系列的法律、法規(guī)以及行動計劃。日本在1969年公布的“新全國綜合開發(fā)規(guī)劃（新全綜）”中開始強調(diào)要發(fā)展落后地區(qū)，疏導(dǎo)城市人口向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。在1977年的“第三次全國綜合開發(fā)規(guī)劃（三全綜）”中，提出要進一步發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，著重建設(shè)中小城鎮(zhèn)，提高農(nóng)村地區(qū)的生活水平，盡快縮小城鄉(xiāng)差距。經(jīng)過前面兩次開發(fā)規(guī)劃的摸索，到了1987年的“第四次全國綜合開發(fā)規(guī)劃（四全綜）”，從城鄉(xiāng)空間一體化的角度，明確提出了建設(shè)一體化生活區(qū)的策略，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進城鄉(xiāng)之間的交流，進一步縮小城鄉(xiāng)之間的生活、環(huán)境差距，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體融合的目標。在國家綜合開發(fā)規(guī)劃的原則指導(dǎo)下，從促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和為農(nóng)民提供社會保障兩個角度著手，日本政府配套制定了一系列扶持農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的法律法規(guī)，前者如《國土利用法》、《山區(qū)振興法》和《向農(nóng)村地區(qū)引入工業(yè)促進法》等，后者如《失業(yè)保險法》、《生活保護法》、《職業(yè)安定法》等，這些法律法規(guī)有效地縮小了城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)村地區(qū)的人口稀疏、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)落后等問題得到了解決，促進了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
2.國內(nèi)城鄉(xiāng)一體化實踐經(jīng)驗
2.1 珠三角地區(qū)――城鎮(zhèn)群模式
珠三角地區(qū)是我國改革開放的前沿陣地，改革開放之初，隨著招商引資規(guī)模的快速擴大，工業(yè)得到了迅速的發(fā)展，需要大量的勞動力，因此改革開放初到90年代初期，珠三角地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化表現(xiàn)為城市為農(nóng)村剩余勞動力創(chuàng)造就業(yè)條件。之后隨著城市建設(shè)用地越來越少，部分工業(yè)門類開始向城市周邊的農(nóng)村轉(zhuǎn)移，在這一階段，農(nóng)村的工業(yè)化推動了農(nóng)村的城市化進程。2010年，隨著《珠江三角洲城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化規(guī)劃（2009- 2020年）》的推出，珠江三角洲地區(qū)開始按照現(xiàn)代城市體系的要求，構(gòu)建以廣州、深圳為兩大中心的區(qū)域城鎮(zhèn)群體系。
2.2 蘇南地區(qū)――蘇南模式
蘇南模式已經(jīng)成為我國改革開放的一種典型的經(jīng)濟發(fā)展模式，其典型特征是建設(shè)工業(yè)園區(qū)和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，從城鄉(xiāng)一體化的角度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過以工補農(nóng)、以工建農(nóng)的方式，積極推動了蘇南地區(qū)農(nóng)村人口就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其它公共服務(wù)設(shè)施的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，促使城鄉(xiāng)之間大量的小城鎮(zhèn)快速發(fā)展起來，成為聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的紐帶，加快了當?shù)氐某鞘谢M程。
2.3 上海――規(guī)劃先行模式
上海市推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是以統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)為前提的，在制定城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略時，提高城鄉(xiāng)經(jīng)濟整體效益和綜合勞動生產(chǎn)率是主要的考慮方面，以此為基礎(chǔ)去統(tǒng)籌規(guī)劃處理市區(qū)和郊區(qū)的關(guān)系、市區(qū)與經(jīng)濟區(qū)諸縣市農(nóng)村的關(guān)系，通過生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整去促進當?shù)刭Y源的綜合開發(fā)利用，同時推動城鄉(xiāng)各項社會事業(yè)的共同發(fā)展。
3.國內(nèi)外實踐比較及借鑒意義
3.1 國內(nèi)外城鄉(xiāng)一體化實踐比較
第一，從整體的角度，美國、日本、英國和法國的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展由于起步比我國要早，經(jīng)濟發(fā)展水平高，目前已經(jīng)基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)之間已經(jīng)不存在明顯差距，而我國尚處于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的初期，現(xiàn)階段只有經(jīng)濟較發(fā)達的珠三角和長三角地區(qū)有效推進了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，其余地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的步伐受限于經(jīng)濟發(fā)展水平，推進速度較慢。
第二，從制度建設(shè)的角度，國外的城鄉(xiāng)一體化有完善的總領(lǐng)性規(guī)劃綱領(lǐng)，并據(jù)此配套一系列的法律、法規(guī)保證規(guī)劃的有效執(zhí)行，如美國的大都市區(qū)規(guī)劃和日本的全國綜合開發(fā)規(guī)劃等全國性規(guī)劃，以及倫敦和巴黎的區(qū)
域性規(guī)劃。城鄉(xiāng)一體化涉及到經(jīng)濟社會發(fā)展的各個方面，除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，產(chǎn)業(yè)擴散和協(xié)作，農(nóng)村人口的就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會保障問題需要配套法律法規(guī)的保證，發(fā)達國家的實踐給了我們很好的借鑒。國內(nèi)一些省市近年來制定了各自的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，相關(guān)工作在根據(jù)當?shù)貙嶋H積極推進，重點在產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)村擴散，以及相應(yīng)必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會保障相關(guān)工作也在逐步推進，但還缺乏系統(tǒng)的制度保障。
第三，從制度創(chuàng)新的角度，國外的城鄉(xiāng)一體化是根據(jù)各自的社會經(jīng)濟歷史條件和區(qū)域空間形態(tài)制定規(guī)劃和相關(guān)制度，一體化進程各具特色。美國地廣人稀，只需要圍繞城市，向城郊適度擴散即可實現(xiàn)促使社會經(jīng)濟良性循環(huán)的城鄉(xiāng)一體化，因此其發(fā)展模式為城郊化為指導(dǎo)的“三步走”模式；日本國土面積小，人口稠密，需要在全國范圍內(nèi)綜合規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間的土地利用，盡量使每一寸土地物盡其用，因此在全國性綜合規(guī)劃的基礎(chǔ)上，建立法律法規(guī)保障體系，促使規(guī)劃有效執(zhí)行；倫敦和巴黎根據(jù)自身的城市特征，通過衛(wèi)星城的建設(shè)緩減中心城區(qū)的各種矛盾，建成功能互補、社會和諧、生態(tài)高效的城鎮(zhèn)體系。國內(nèi)的珠三角和長三角地區(qū)根據(jù)各自所處區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況和行政區(qū)劃特征，制定了相應(yīng)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展策略，在城鎮(zhèn)體系建設(shè)中取得了很大進展。珠三角地區(qū)是中心城帶動的中小城鎮(zhèn)發(fā)展模式，而長三角是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動的遍地開花式城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，從發(fā)展歷程來看，無論珠三角地區(qū)還是長三角地區(qū)，規(guī)劃的作用其實更多是服務(wù)于或者依從于經(jīng)濟的客觀發(fā)展，對經(jīng)濟發(fā)展的前瞻性并不足，這一點近年來在逐步改進，如2010年廣東省公布的《珠江三角洲城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化規(guī)劃（2009-2020年）》，就對珠三角地區(qū)的城鎮(zhèn)群體系建設(shè)做出了明確的規(guī)劃。社會保障方面，近年來也逐步得到了國家的重視，但為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)配套的保障政策尚顯滯后。
第四，從實踐過程的角度，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是一個長期的過程。從開始制定規(guī)劃，到規(guī)劃實行，配套法律法規(guī)等保障制度的建立，以及根據(jù)新情況對規(guī)劃的不斷修訂，政策的改進，國外的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)至少需要30年的時間。我國由于長期以來造成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，城鄉(xiāng)差距大，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)所需時間很可能更長，并且由于區(qū)域之間發(fā)展不平衡，所面對的問題可能更復(fù)雜。
3.2 借鑒意義
發(fā)達國家及國內(nèi)部分發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化實踐經(jīng)驗，對我國今后的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有多方面的借鑒意義。
第一，推進城鄉(xiāng)一體化，規(guī)劃要先行。從國外的成功經(jīng)驗看，制定基于本國或本地客觀條件的總領(lǐng)性規(guī)劃，對于城鄉(xiāng)一體化的順利推進是必要的前提。
第二，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城鄉(xiāng)一體化的基本保障。從美、英、法、日的實踐看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無一例外是城鄉(xiāng)一體化首先要進行的工作?；A(chǔ)設(shè)施的一體化建設(shè)，可以有效促進城鄉(xiāng)之間的相互交流，促進資本、人力、信息的雙向流動，為城鄉(xiāng)融合打好基礎(chǔ)。
第三，城鄉(xiāng)一體化需要完善的制度保障。促進鄉(xiāng)村發(fā)展、農(nóng)民就業(yè)和對其提供社會保障的法律法規(guī)是推進城鄉(xiāng)一體化的必要制度保障。
第四，鑒于我國國土面積大，區(qū)域之間發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)之間差距大，我國的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃應(yīng)在中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，主要以省為單位進行，并分區(qū)域分步驟推進。
第五，各地要充分依據(jù)當?shù)貙嶋H進行制度創(chuàng)新，不拘一格，制定適合本地的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃和輔法律法規(guī)體系。
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[關(guān)鍵詞]民生建設(shè)；城鄉(xiāng)一體化；發(fā)展模式
[中圖分類號]F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 ― 2234（2014）11 ― 0090 ― 02
[收稿日期]2014 ― 09 ― 20
[基金項目]齊齊哈爾市哲學(xué)社會科學(xué)重大決策咨詢項目《城鄉(xiāng)一體化條件背景下齊齊哈爾社會生態(tài)與民生保障建設(shè)研究》階段研究成果（編號：QSX2013―03ZD）。
[作者簡介]韓智偉（1990―），男，吉林前郭人。研究實習(xí)員，研究方向：地方經(jīng)濟社會發(fā)展研究。
一、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式與民生建設(shè)
民生問題是關(guān)乎人民群眾生存與發(fā)展的根本問題，是時展所要求的特定內(nèi)涵。近年來，國家決策和社會群體高度重視城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)，試圖通過以這種理念的創(chuàng)新和實際行動來解決農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后的問題，以此轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城鄉(xiāng)之間相對的二元結(jié)構(gòu)發(fā)展模式，促使城鄉(xiāng)之間在規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面上實現(xiàn)一體化的發(fā)展態(tài)勢，消除城鄉(xiāng)在經(jīng)濟社會發(fā)展的進程中由此所產(chǎn)生的與之相關(guān)的民生問題，為加快民生建設(shè)步伐提供充足的保障。
城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)是現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要過程，這種模式的設(shè)計目標在于解決當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展進程中所產(chǎn)生的民生問題，減少城鄉(xiāng)之間在相互融合的過程中所產(chǎn)生的摩擦和碰撞。其主要概念表述為通過結(jié)合城鄉(xiāng)之間內(nèi)在和外在的相互聯(lián)系，在共同地域范圍內(nèi)相互統(tǒng)籌和綜合規(guī)劃，重新分配整體的經(jīng)濟利益和公共資源配置，促進各自地域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，以及經(jīng)濟利益和公共資源得以平等地共享，從而進行自身優(yōu)勢上的互為補充，使得城鄉(xiāng)發(fā)展能夠有機集合，共同促進城鄉(xiāng)之間全面協(xié)調(diào)可持續(xù)地發(fā)展，以此來推進國民經(jīng)濟社會的向前發(fā)展。
這種設(shè)計理念對民生建設(shè)來講是一場深刻的社會變革，通過以城鄉(xiāng)一體化建設(shè)為載體，使其在一定程度上能夠切實有效地解決當前我國經(jīng)濟社會進程中所反映的比較突出的民生問題，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式的重要性。從設(shè)計的內(nèi)涵上來講，針對城市與農(nóng)村之間的內(nèi)部建設(shè)和外部環(huán)境進行了深刻地改造，這種改造對于城鄉(xiāng)整體建設(shè)的發(fā)展思路、觀念創(chuàng)新、生產(chǎn)方式等都帶來了深刻的影響，并將其反映在民生建設(shè)的方面上，在一定程度上促進了城鄉(xiāng)在不同領(lǐng)域上真正地實現(xiàn)一體化的模式，提高了城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)文化需求。從設(shè)計的價值上來講，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)充分地體現(xiàn)出公平元素的價值理念，這種價值原則地深入體現(xiàn)并貫徹始終，使城鄉(xiāng)居民能夠切身實際地感受到公平的理念，使其參與主體能夠處于平等的地位，這在一定程度上充分地實現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間在政策上以及待遇上的無差別對待，有效地解決了當前民生問題中關(guān)于城鄉(xiāng)居民如何做到同等對待的重點難題。
城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式地提出是為了更好地解決在國家結(jié)構(gòu)的內(nèi)在組成部分中由于失衡所引起的民生問題，作為民生建設(shè)的重要載體，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間打破原有封閉的地域結(jié)構(gòu)以及對立的經(jīng)濟局面，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的全面結(jié)合，縮小彼此之間存在的嚴重差距，重新整合城鄉(xiāng)之間自身的經(jīng)濟利益，合理分配彼此之間的資源和利益劃分，促進農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級、加強生態(tài)環(huán)境的共同保護，從根本上真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)在發(fā)展模式上的一體化，加快了民生建設(shè)的步伐，為構(gòu)建社會主義和諧社會提供有利的保障和支撐。
二、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式對民生建設(shè)的重要性
隨著政府決策和社會媒介對民生建設(shè)的高度關(guān)注，使得城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的發(fā)展水平在一定程度上得以顯著地提高，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的完善提供了充足地保障。因此，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式從根本上解決了城鄉(xiāng)之間由于差別對待所產(chǎn)生的矛盾與摩擦，客觀上推動了當前我國農(nóng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，有效地解決了當前我國社會民生中所產(chǎn)生地比較突出的民生問題。
從近些年來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)上來看，通過分析得出城鄉(xiāng)一體化的總體水平正在逐年地增高，不同地域之間的城鄉(xiāng)聯(lián)系十分地密切，城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展加強了城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系程度，有效地解決當前社會比較突出的民生問題，在一定程度上減少了社會矛盾激化與對立的現(xiàn)象。例如，在產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)劃上，在大部分地區(qū)經(jīng)濟運作的過程中高度重視對農(nóng)村經(jīng)濟的扶持程度，甚至在公共資源的分配比率上也在不斷地向農(nóng)村經(jīng)濟傾斜，農(nóng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不在由以往傳統(tǒng)的單一的農(nóng)業(yè)為主，而是逐步發(fā)展工業(yè)領(lǐng)域和服務(wù)行業(yè)，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在一定程度上達到合理的分配和布局，扭轉(zhuǎn)了當前農(nóng)村經(jīng)濟社會落后的局面，有效地解決了當前農(nóng)村經(jīng)濟水平落后的民生問題。
由于充分發(fā)揮城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式的合理規(guī)劃和布局的作用，使得城鄉(xiāng)之間的融合在不斷地有所改進，加之政府決策對農(nóng)村經(jīng)濟社會的傾斜程度較之以往逐年增多，使得很多領(lǐng)域的開發(fā)和研究項目逐漸地完善，且針對農(nóng)村的公共資源比重投入的程度明顯增多，使得農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的覆蓋程度明顯地擴大，減少了城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟基礎(chǔ)的差別對待，并在一定程度上促使城市與農(nóng)村之間的發(fā)展態(tài)勢過多的呈現(xiàn)兩極融合的現(xiàn)象，這對于民生建設(shè)來講有著極其顯著的成效。
此外，轉(zhuǎn)變了以往人們對生態(tài)環(huán)境保護意識的不足，有效地解決了民生問題中關(guān)于生態(tài)環(huán)境的矛盾。由于以往人們對生態(tài)環(huán)境保護意識的不足，使得在以往的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的過程中，很少關(guān)注對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的保護，因而在一定程度上造成生態(tài)環(huán)境的不同程度地破壞，甚至一些地區(qū)在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的過程中過分利用生態(tài)資源，造成生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞，致使自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，嚴重阻礙城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的腳步，也使民生問題中的生態(tài)環(huán)境問題日益突出?，F(xiàn)如今，更多的社會主體開始關(guān)注生態(tài)環(huán)境的保護，緩解了民生方面在此問題上的沖突，同時減少了以往過多以粗放的形式來追求當前利益的產(chǎn)業(yè)布局和利用手段，使我們的社會對生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)注程度逐漸的加大，因此生態(tài)環(huán)境保護對城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)提出了更高的要求，同時也對社會民生方面帶來了巨大的影響。
從城市發(fā)展的角度上來看，生態(tài)環(huán)境與城市之間這兩種因素的融合是城市未來發(fā)展的主流方向，也是社會民生需要噬待解決這兩者之間相互沖突的重點問題。要使當前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)能夠得以更好地發(fā)展，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式之下的生產(chǎn)方式、生活方式以及居住方式的合理規(guī)劃，必須慎重考慮針對生態(tài)環(huán)境的保護，從客觀上改善城市經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境之間的必然關(guān)系，從而才能更加有效地穩(wěn)步推動城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)可持續(xù)地發(fā)展，加快民生建設(shè)的步伐。
三、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式與當前社會所產(chǎn)生的民生問題
加快城鄉(xiāng)一體化的進程對于我國經(jīng)濟社會的發(fā)展有著極其重要的影響和作用，這項國策能夠進一步地實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略目標，縮小城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟總量上的差距，消除當前我國社會中反響比較突出的民生問題。因此，要想加快民生建設(shè)的步伐，必須從根本上充分發(fā)揮城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式所產(chǎn)生地積極作用，才能更好地解決當前阻礙社會進程中所出現(xiàn)的各項民生問題。
（一）完善公共資源的公平分配機制
加快促進城鄉(xiāng)一體化的進程，能夠充分地發(fā)揮資源的有效配置作用，從根本上完善公共資源的分配機制，合理地利用城鄉(xiāng)地域空間的布局，整合雙方自身的優(yōu)勢，有效地進行彼此之間的相互融合和互為補充，使之最大限度地實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間在發(fā)展與合作上的公平對待。因此，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式是解決城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展最為有效的措施，能夠從根本上解決當前我國社會由于城鄉(xiāng)之間差別對待所產(chǎn)生的民生問題，從而改變以往城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下的不合理的規(guī)定，并從根本上做到統(tǒng)籌全局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間地良性互動。
城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式能夠促使分配機制在政策領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)平等對待，這在整體上表現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間整體性的發(fā)展脈絡(luò)，有效地解決了制度無力乏術(shù)的問題，使得城鄉(xiāng)一體化建設(shè)能夠互為補充全面發(fā)展。尤其在利益配置和資源分享上，使得城鄉(xiāng)之間的在劃分上能夠平等的對待，消除以往城鄉(xiāng)之間在居住、就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育等方面的差別對待，從根本上為城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度性的保障，以及有效地從總體上密切加強了城市與鄉(xiāng)村之間的聯(lián)系，在一定程度上解決了國計民生問題中比較突出的矛盾，有效地減少了城鄉(xiāng)之間在 差別對待中所引起的各項摩擦，從而更好地加快了當前社會的民生建設(shè)。
（二）調(diào)整農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村的剩余勞動力
城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式打破了長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，得到了政府決策的高度關(guān)注和社會的廣泛支持，在一定程度上消除了城鄉(xiāng)之間不協(xié)調(diào)的發(fā)展態(tài)勢，農(nóng)村經(jīng)濟的增長幅度逐漸地走向正常的發(fā)展態(tài)勢，穩(wěn)步地推動了農(nóng)村經(jīng)濟社會向前發(fā)展的步伐。城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式不僅從根本上調(diào)節(jié)了農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出合理布局的局面，而且從根本上加強了農(nóng)村的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，扭轉(zhuǎn)了當前農(nóng)村基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)薄弱的環(huán)節(jié)，使得農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)從根本上得以很好的轉(zhuǎn)型并走上正軌，從而更加有效地推進了城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)，提高我國經(jīng)濟發(fā)展的總體水平。
此外，由于人口結(jié)構(gòu)分布的不合理，造成農(nóng)村剩余勞動力比重過多，致使農(nóng)村社會向現(xiàn)代城市社會過渡的進程比較緩慢，而農(nóng)村剩余勞動力的數(shù)量儼然成為當下制約農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要因素，這些勞動力無法發(fā)揮自身的價值，投入到當前的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)當中去，甚至在一定程度上已經(jīng)成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的負擔。因此，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式從根本上有效地扭轉(zhuǎn)當前農(nóng)村社會剩余勞動力比重過多的局面，轉(zhuǎn)移了農(nóng)村的剩余勞動力，增強了農(nóng)村勞動力的就業(yè)前景，解決了當前民生問題中關(guān)于農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題，從而更加有效地加快了民生建設(shè)步伐。
城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式能夠有效地解決當前我國社會進程中所產(chǎn)生的民生問題，減少了社會進程中比較突出的矛盾，有利地推動了我國經(jīng)濟社會的向前發(fā)展。此外，在客觀環(huán)境下，能夠促進城鄉(xiāng)之間的相互融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展形態(tài)，這對城鄉(xiāng)之間的發(fā)展格局是一場至關(guān)重要的變革，對城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的發(fā)展起到了意義深遠的影響。同時，也有利于加快我國當前民生建設(shè)的步伐，從而更好地構(gòu)建社會主義和諧社會。
〔參 考 文 獻〕
〔1〕孫剛印，劉志琰.城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)內(nèi)涵及其政策建構(gòu)〔J〕.北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2010，（03）.
〔2〕汪波.對城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的幾點思考〔J〕.哈爾濱市委黨校學(xué)報，2009，（02）.
〔3〕崔傳義.城市促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要切入點〔J〕.中國城市經(jīng)濟，2009，（04）.
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；經(jīng)濟社會；一體化
中圖分類號：TU98文獻標識碼：A
進入21世紀以來，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，我國城鄉(xiāng)關(guān)系進入了新的發(fā)展階段。2003年，黨的十六屆三中全會，明確提出了“五個統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略思想，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，并首次明確提出了“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體制”； 2007年十七大“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”的明確提出；再到2012年黨十明確提出“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，標志著我國城鄉(xiāng)關(guān)系已進入了國家戰(zhàn)略主導(dǎo)下的“以城帶鄉(xiāng)”階段。國家在戰(zhàn)略上對城鄉(xiāng)關(guān)系的認識由“城鄉(xiāng)分治”、“大力推進城市化”進入了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系”的發(fā)展一體化階段。城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楦逢柺谐擎?zhèn)化發(fā)展帶來了新的機遇，為了更好地適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，解決好當前存在的突出問題，必須加快推進阜陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作，加強規(guī)劃的龍頭作用，從引領(lǐng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展。
一、阜陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的總體情況
1.城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、修編情況
城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的藍圖，是政府指導(dǎo)和調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)與發(fā)展的基本手段，是關(guān)系我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)全局的重要工作。隨著阜陽市城鎮(zhèn)化進程的加快，各級領(lǐng)導(dǎo)越來越重視城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，阜陽市城市規(guī)劃工作逐步走上了正規(guī)化、系統(tǒng)化的軌道。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)現(xiàn)已形成以城市總體規(guī)劃為綱，各專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃相輔相成的較為完善的規(guī)劃編制成果體系。臨泉縣、潁上、阜南已率先完成新一輪總體規(guī)劃的編制工作，已經(jīng)上級人民政府批準實施；太和縣、界首新一輪總體規(guī)劃的編制正在進行中。小城鎮(zhèn)規(guī)劃工作進一步深化。在阜陽市城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的指導(dǎo)下，市域交通沿線90%以上的集鎮(zhèn)編制完成集鎮(zhèn)總體規(guī)劃，各個縣市區(qū)新編制完成30個中心村的建設(shè)規(guī)劃。
2.城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督管理情況
阜陽市人民政府根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《安徽省實施辦法》的要求，制定了《阜陽市城市規(guī)劃管理辦法》，先后出臺了《阜陽市拆除違法建設(shè)暫行規(guī)定》、《阜陽市私人建房審批辦法》、《小街巷建設(shè)項目審批辦法》等規(guī)范性文件，使阜陽市的城市規(guī)劃管理工作有法可依、有章可循，逐步走上了依法治市的道路。
3.城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施成效
在城鄉(xiāng)各類規(guī)劃指導(dǎo)下，阜陽市城鎮(zhèn)化水平、城市規(guī)模、人居環(huán)境顯著提高和區(qū)域中心城市地位初步顯現(xiàn)；潁上、臨泉、阜南、太和及界首市等4縣1市城鄉(xiāng)面貌顯著改善。
二、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)一體化存在的問題
近年來，盡管在推進城鄉(xiāng)一體化方面做了大量工作，也取得了明顯成效，但受長期以來城鄉(xiāng)分割傳統(tǒng)體制等因素的影響，工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別擴大的趨勢仍未得到根本扭轉(zhuǎn)。
城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展上的差距。由于受體制、機制的約束，城市、農(nóng)村在資源配置和收益分配上不平等。城市聚集了各類城鄉(xiāng)資源要素，并取得了較好的收益。而農(nóng)村只是廉價提供土地、農(nóng)產(chǎn)品和勞動力等基礎(chǔ)性資源，大量的收益最終落在了城市，從而導(dǎo)致城市和農(nóng)村發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)特征還很明顯。
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的差距。由于資金投入上的“城市偏向”和缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在著明顯的二元化現(xiàn)象，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐越來越快，而農(nóng)村道路、交通、通訊、水利設(shè)施建設(shè)相對落后，農(nóng)村集中供水、排污、垃圾集中處理等設(shè)施配套性和共享性差，環(huán)境臟亂差問題嚴重。
三、推進我市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作全面發(fā)展
1.構(gòu)建政策支撐體系，有序推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)
對于我市城鄉(xiāng)規(guī)劃重視的差距和鄉(xiāng)村規(guī)劃滯后的問題。政府要抓緊出臺“關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化的文件”，切實推進城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局一體化、推進城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障制度一體化、推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、推進城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展一體化、推進城鄉(xiāng)政策措施一體化等“六個一體化”，改變舊的城鄉(xiāng)關(guān)系，將城市和鄉(xiāng)村放到同等重要的地位，通過城鄉(xiāng)一體化市場的建立和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化的建設(shè)，賦予城市和鄉(xiāng)村同等的發(fā)展機會。
2.制定科學(xué)規(guī)劃，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃滿覆蓋
一是建立與城鄉(xiāng)一體化相適應(yīng)的規(guī)劃管理體制。為了充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的戰(zhàn)略引導(dǎo)、綜合調(diào)控和資源配置作用。建議切實加強規(guī)劃管理機構(gòu)建設(shè)，以推進城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)一體化建設(shè)。組建阜陽市規(guī)劃編制研究中心、規(guī)劃信息技術(shù)中心等部門，形成 “統(tǒng)一規(guī)劃、屬地管理、分級審查、強化監(jiān)督”的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制。二是努力實現(xiàn)規(guī)劃滿覆蓋。開展農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃研究，形成城、鎮(zhèn)、村構(gòu)成的城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體系，開展阜陽市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究，形成城鄉(xiāng)一體的空間格局，以抓社會主義美好農(nóng)村規(guī)劃為重點，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃滿覆蓋。三是提高規(guī)劃的質(zhì)量和水平。為保證空間布局、資源調(diào)控、工業(yè)集中發(fā)展與保護環(huán)境相協(xié)調(diào)，形成城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃“三規(guī)合一”。
3.堅持區(qū)域中心城市、中等城市、中心鎮(zhèn)和中心村建設(shè)并舉，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，增強中心城市輻射帶動功能，加快發(fā)展中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
4.推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)體制機制改革，建立城鄉(xiāng)均衡的社會事業(yè)發(fā)展機制。一是推進戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度。二是推進就業(yè)制度改革，建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)體系。三是推進社會保障制度改革，建立城鄉(xiāng)一體的社會保障和救助體系。四是推進教育、科技文化、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，大力推動基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，推動農(nóng)產(chǎn)品特色產(chǎn)業(yè)科技示范等農(nóng)村科技服務(wù)體系建設(shè)。
四、加快城鎮(zhèn)化進程的途徑
1．加強中心城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展，把阜陽建設(shè)成為皖北區(qū)域性中心城市。建設(shè)強大的中心城鎮(zhèn)是帶動阜陽全市經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，是提升阜陽區(qū)域競爭力的核心。中心城市是市域經(jīng)濟活動的核心。完善中心城市的經(jīng)濟功能，構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟中樞、技術(shù)支撐點及文化創(chuàng)新高地，對城鄉(xiāng)一體化進程的推進有著決定性意義。
2．加快加強工業(yè)發(fā)展，壯大第二產(chǎn)業(yè)，為城鎮(zhèn)化提供經(jīng)濟支持。工業(yè)化是推進城鎮(zhèn)化的重要發(fā)動機，也是經(jīng)濟發(fā)展的必然階段。工業(yè)化是經(jīng)濟增長的動力來源，也是城市化的主要動力。堅持實施“工業(yè)立市、工業(yè)強市、科教興市”發(fā)展戰(zhàn)略，按照總量快速增長、結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、優(yōu)勢行業(yè)突出、產(chǎn)業(yè)集群帶動、區(qū)域協(xié)調(diào)推進、發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略要求，主攻外向，激活內(nèi)源，緊緊抓住煤炭開發(fā)的機遇，著力培育新的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，不斷壯大工業(yè)經(jīng)濟總量，提升運行質(zhì)量。依靠科技進步，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。加快新型工業(yè)化進程。以產(chǎn)業(yè)信息化和現(xiàn)代物流業(yè)為促進手段，重點圍繞煤電、煤化工、機電、生物醫(yī)藥、紡織服裝、食品加工、再生資源綜合利用、林產(chǎn)品加工等支柱產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，做大做強產(chǎn)業(yè)集群。
3.大力發(fā)展縣域經(jīng)濟和中小城鎮(zhèn)經(jīng)濟，抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利時機，促進特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢項目向縣城和重點鎮(zhèn)工業(yè)聚集區(qū)集聚，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，吸納農(nóng)村人口加快向小城鎮(zhèn)集中，使之成為有效轉(zhuǎn)化剩余勞動力的基地。完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財稅、投融資等配套政策，安排年度土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。
4．推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)化。一是圍繞社會主義美好新村建設(shè)，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。以新農(nóng)村建設(shè)和和諧社會建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，以推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)為主要任務(wù)，以培育壯大龍頭企業(yè)和提高農(nóng)業(yè)組織化程度為關(guān)鍵，以完善帶動農(nóng)戶的組織制度和利益聯(lián)結(jié)機制為核心，以建設(shè)標準化生產(chǎn)基地為基礎(chǔ)。二是著力推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化。圍繞區(qū)域功能定位，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，進一步調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)向園區(qū)聚集，農(nóng)業(yè)龍頭向基地和農(nóng)戶輻射，服務(wù)業(yè)向生產(chǎn)生活靠攏，促進各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間優(yōu)化配置、合理流動，加快構(gòu)筑布局合理、特色鮮明、深度融合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。三是加強要職業(yè)培訓(xùn)，積極促進勞務(wù)輸出，努力促進農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)。建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，積極開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和農(nóng)民務(wù)工技能培訓(xùn)，整合培訓(xùn)資源，規(guī)范培訓(xùn)工作，增強農(nóng)民科學(xué)種田和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。
5.大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，繁榮城鄉(xiāng)經(jīng)濟。城鎮(zhèn)人口的擴張需要有第三產(chǎn)業(yè)的充分發(fā)展，只有大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，才能夠吸收大量的勞動力，從而加快城鎮(zhèn)化進程。阜陽市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略是：著眼于蘇魯豫皖邊際地區(qū)10萬平方公里，5000萬人口的大城鎮(zhèn)圍空區(qū)，充分利用阜陽市區(qū)位居中和綜合交通樞紐優(yōu)勢，實施大商貿(mào)戰(zhàn)略，形成大區(qū)域商貿(mào)中心城鎮(zhèn)。
6.通過制度創(chuàng)新，支持城鎮(zhèn)化進程
推進戶籍管理制度改革，加快城鎮(zhèn)化進程；深化土地制度改革，引導(dǎo)生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)集中；推進城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障制度一體化；推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)一體化。
一、溱潼鎮(zhèn)推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的做法和成效
一是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化。著重在古鎮(zhèn)、新城區(qū)、村莊布局規(guī)劃方面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，建立健全了一整套規(guī)劃審批、論證、公示制度，進一步簡化和規(guī)范規(guī)劃審批程序。
加強對影響城鄉(xiāng)長遠發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)的規(guī)劃調(diào)控，圍繞事關(guān)全局的重點項目，探索以規(guī)劃手段推動全鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的辦法和措施。同時，將村莊布局規(guī)劃放到溱潼鎮(zhèn)總體規(guī)劃中通盤考慮。
二是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化。堅持旅游興鎮(zhèn)、工業(yè)強鎮(zhèn)的發(fā)展道路，以園區(qū)為載體，以產(chǎn)業(yè)為支撐，以招商引資和項目建設(shè)為抓手，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。具體措施上突出四個“著重”：根據(jù)鎮(zhèn)東部緊臨戴南鎮(zhèn)的地理優(yōu)勢，著重在鎮(zhèn)東工業(yè)園區(qū)發(fā)展不銹鋼產(chǎn)業(yè)；結(jié)合企業(yè)轉(zhuǎn)型升級需求，著重在西工業(yè)園區(qū)發(fā)展船舶附件產(chǎn)業(yè)；按照打造綠色生態(tài)走廊建設(shè)和旅游觀光帶的要求，著重發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)和旅游觀光農(nóng)業(yè)；充分放大“溱湖八鮮”及溱湖綠色有機食品品牌效應(yīng)，著重發(fā)展溱湖八鮮特色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)旅游商品一條街。
目前，溱潼鎮(zhèn)工業(yè)已形成以不銹鋼、船舶附件為主的兩大產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營比重超過80%，已發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社43個。2012年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入27260元，農(nóng)民人均純收入13040元，同比分別增長14.8%和15.81%。
三是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。對城鄉(xiāng)道路、供電、供水、通信等公共服務(wù)設(shè)施進行統(tǒng)一規(guī)劃，每年實施10個事關(guān)民生的工程，城鄉(xiāng)建設(shè)整體空間布局日趨合理。2013年實施的項目有：加快實施飲用長江水二期工程，啟動汽車站搬遷，打通新城大道與會船大道的連接線，完成湖鎮(zhèn)大道以及府前路西入口景觀綠化工程 ，建成鎮(zhèn)政法綜治工作中心、鎮(zhèn)宣傳文化中心，新建、改建水沖式公廁6座等。同時，全力推進鎮(zhèn)村環(huán)境綜合整治。
目前，溱潼鎮(zhèn)10個村中，1個村已通過省級村莊環(huán)境整治試點村初驗，2個村已創(chuàng)建省三星級康居示范村，其余7個村均已通過二星或一星級驗收。
四是城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。教育、文化、衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高，實現(xiàn)了村村通網(wǎng)絡(luò)、通有線電視、通公路，農(nóng)村公交村開通率80%。整合村衛(wèi)生室資源，做到社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心村莊全覆蓋。整合教育資源，2011年投資800萬元新建的溱潼中心小學(xué)幼兒園及溱小食堂已投入使用，充分發(fā)揮鎮(zhèn)中心幼兒園優(yōu)質(zhì)園的示范輻射作用，將中心幼兒園分園延伸至3個村幼兒園。全面實施飲長江水工程，確保全鎮(zhèn)人民喝上“放心水”。
五是城鄉(xiāng)就業(yè)社保一體化。著重從三方面推進：首先，全力推進鎮(zhèn)村級勞動保障平臺建設(shè)。在全鎮(zhèn)10個行政村均設(shè)立勞動保障服務(wù)站，每村配備1名勞動保障專管員，站長由村黨支書或村主任兼任，勞動保障專管員從高校畢業(yè)生、轉(zhuǎn)業(yè)軍人以及熱心勞動保障事業(yè)的社會人員中擇優(yōu)錄用。目前，鎮(zhèn)社會保障服務(wù)所、村社會保障服務(wù)站均統(tǒng)一配備了電腦、打印機、LED電子顯示屏、觸摸屏等現(xiàn)代化設(shè)備，為實現(xiàn)勞動保障服務(wù)信息“市、鎮(zhèn)、村”的三級互聯(lián)共享，提供了有力的硬件支撐。其次，全力推進服務(wù)規(guī)范化建設(shè)。 全鎮(zhèn)統(tǒng)一制定了服務(wù)流程、工作人員行為準則、網(wǎng)絡(luò)管理等管理制度，完善了用工信息、創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)、富余勞動力轉(zhuǎn)移輸出、就業(yè)困難人員幫扶等臺賬，確?；鶎泳蜆I(yè)和社會保障平臺服務(wù)管理規(guī)范有序。再次，全力推進服務(wù)手段信息化。狠抓勞動保障信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，并通過電視、觸摸屏向群眾相關(guān)信息，使城鄉(xiāng)勞動者足不出村就能全面及時掌握全市的就業(yè)服務(wù)信息，有效降低了求職務(wù)工成本。同時，組織開發(fā)基層勞動保障平臺專用軟件，各平臺通過勞動保障數(shù)據(jù)庫，查詢了解所屬鎮(zhèn)村每一位服務(wù)對象的相關(guān)信息，上傳下載相關(guān)信息和資料，有效提高了平臺服務(wù)質(zhì)量和效率。
六是城鄉(xiāng)社會管理一體化。以加強和創(chuàng)新社會管理為統(tǒng)攬，深入開展平安、法治建設(shè)，社會矛盾糾紛大調(diào)解體系更加健全，虛擬社會管控有力，“六五”普法全面展開，成功創(chuàng)建江蘇省和諧社區(qū)建設(shè)示范鎮(zhèn)。安全監(jiān)管得到加強，應(yīng)急管理體系更加完善，突發(fā)事件應(yīng)急處置能力得到增強。深化政務(wù)公開和行政權(quán)力公開透明運行，監(jiān)察、審計監(jiān)督力度加大，經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境集中整治取得初步成效，行政效能進一步提升。
二、溱潼鎮(zhèn)推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化資金投入情況
城鄉(xiāng)一體化建設(shè)需要大量資金投入。實踐中，溱潼鎮(zhèn)通過預(yù)算內(nèi)安排、上級補助、舉借債務(wù)等途徑，積極籌措城鄉(xiāng)一體化建設(shè)所需資金。
從2012年溱潼鎮(zhèn)資金投入情況看，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)資金共計投入6095.23萬元。其中：本級財政預(yù)算內(nèi)財力安排3261.93萬元，上級補助200.3萬元，借款2633萬元。資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)公共服務(wù)、城鄉(xiāng)就業(yè)社保、城鄉(xiāng)社會管理、工業(yè)園區(qū)建設(shè)等方面。
未來5年， 溱潼鎮(zhèn)將進一步完善小城市建設(shè)的規(guī)劃體系，突出旅游重點，強化產(chǎn)業(yè)支撐，增強城市經(jīng)營理念，加快實施項目建設(shè)，以富民強鎮(zhèn)為目標，全力推動溱潼城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。重點構(gòu)筑大通道、實施大配套、改善大環(huán)境等三個方面。進行學(xué)校建設(shè)、路橋工程、長江水管網(wǎng)改造工程、敬老院、環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)等城鄉(xiāng)一體化建設(shè)項目。
三、推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程中遇到的問題和建議
一是部門與鎮(zhèn)政府之間存在權(quán)力分割。主要是機構(gòu)設(shè)置條塊分割，鎮(zhèn)政府職能不健全。目前，除鎮(zhèn)黨委、政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)外，還有區(qū)（市）直部門在鎮(zhèn)的派出機構(gòu)和企事業(yè)單位，大部分派出機構(gòu)人財物管理權(quán)限都在區(qū)（市）直部門，他們實際控制著小城市建設(shè)的各種要素資源，掌握著各種調(diào)控權(quán)力和執(zhí)法手段。鎮(zhèn)政府在推進工作、處理具體事務(wù)時，會受其權(quán)力和手段的制約，降低了政府有效、靈活、獨立地處理行政事務(wù)的能力，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化推進工作有體制障礙。
土地整理是人類利用自然和改造自然的措施，是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，解決土地利用問題的必然選擇。加快推進城鄉(xiāng)一體化，是工業(yè)化、城市化發(fā)展到一定階段對經(jīng)濟社會發(fā)展提出的必然要求。目前，武義縣正處在工業(yè)化初期向中期轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期。實施城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中對建設(shè)用地的需求不斷增加，在實行土地用途管制制度下，用地矛盾日益突出。每年建設(shè)用地實際需求量在4000畝左右，而建設(shè)用地計劃指標從1996年到20__年的14年間只有4100畝，光靠建設(shè)用地計劃指標已滿足不了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要。如何在保護耕地和加快建設(shè)用地供給的兩難中求平衡求發(fā)展，我們通過土地整理來推動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，進行了積極的償試。
一、土地用途管制與經(jīng)濟建設(shè)用地的矛盾轉(zhuǎn)換。
1、“吃飯”與“建設(shè)”矛盾是一對長期的矛盾，保護耕地與保證建設(shè)用地供應(yīng)是我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要保障。
新《土地管理法》實施后，我國土地管理進入用途管制制度時代。保護耕地，確保耕地總量動態(tài)平衡成為我國土地管理工作的重大戰(zhàn)略和艱巨任務(wù)。保持耕地總量動態(tài)平衡，是促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展一個新的戰(zhàn)略目標，事關(guān)子孫后代和長遠利益。我國人多地少的基本國情，必須要求我們按照可持續(xù)發(fā)展的要求，統(tǒng)籌考慮“吃飯”與“建設(shè)”的需要，在切實保護耕地的前提下，進行各項建設(shè)，發(fā)展各項事業(yè)。
2、開展土地整理是解決確保耕地總量動態(tài)平衡和保障經(jīng)濟建設(shè)用地這對矛盾的雙刃劍。
新修訂的《土地管理法》第四十一條明確規(guī)定：“國家鼓勵土地整理，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林村綜合治理，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境?！蓖ㄟ^開展土地整理新增有效耕地面積的72%可以用來換取建設(shè)用地折抵指標，保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)對用地的需求。這就在理論和政策上保證了土地整理一方面保證耕地總量的動態(tài)平衡，另一方面又解決了建設(shè)用地不足的矛盾。所以，經(jīng)濟要發(fā)展，耕地要保護，土地整理是條出路。
二、土地整理對推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的現(xiàn)實作用
土地整理是指為提高已利用土地的利用率和產(chǎn)生率，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，增加有效耕地面積和改善生產(chǎn)、生活條件，同時緩解建設(shè)用地指標嚴重不足的問題。按照土地利用總體規(guī)劃的要求，動用工程建設(shè)措施，對農(nóng)村配置不當、利用不合理，以及分散、閑置、未充分利用的農(nóng)村居民點用地和農(nóng)地實施調(diào)整、開發(fā)、利用的行為。
（一）積極開展土地整理，為建設(shè)用地需求提供資源儲備。
近年來，我們?yōu)楸ＷC建設(shè)用地供應(yīng)，積極開展土地整理工作，取得了顯著的成效。我縣有耕地面積23.81萬畝，省、市下達我縣建設(shè)標準農(nóng)田任務(wù)12萬畝。自1997年開始開展土地整理工作以來，先后完成了郭浦朱、縣良種場、王宅鎮(zhèn)橫路畈等項目35個，整理總面積為68780畝，建成標準農(nóng)田58674畝，新增有效耕地9425.23畝，取得建設(shè)用地折抵指標6786畝。20__年，縣委縣府下達全縣土地整理任務(wù)3萬畝，建成標準農(nóng)田2.5萬畝，實際完成土地整理面積43518.78畝，建成標準農(nóng)田37241畝，新增有效耕地5974.23畝，可換取建設(shè)用地折抵指標4301畝。在開展土地整理工作中：一是實行土地置換政策，拓展城市發(fā)展空間。允許工礦等建設(shè)用地復(fù)墾以后等面積置換到城郊周圍，作為城市發(fā)展用地。二是實行基本農(nóng)田異地代保。通過規(guī)劃定界，為義烏市有償代保基本農(nóng)田1.2萬畝，爭取資金1200萬元，一方面促進了土地整理工作，另一方面又為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了資金補充。三是繼續(xù)加大土地整理力度。力爭在20__年基本完成我縣12萬畝土地整理工作，以此獲取建設(shè)用地指標；并加大遷村并址和村莊整理的力度，引導(dǎo)自然村和區(qū)域規(guī)模小、群眾有要求的行政村向中心鎮(zhèn)、中心村集聚，對舊村用地進行復(fù)墾，爭取建設(shè)用地置換指標，支援城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。
（二）土地整理工作推進了城鄉(xiāng)一體化進程。
1、土地整理推進了縣城的城市化水平。近年來，武義城市建設(shè)是新區(qū)擴展和老區(qū)改造同步進行。在1998年規(guī)劃時，到2020年城區(qū)面積15平方公里，城市人口12萬人。短短幾年，城區(qū)面積已擴展到12平方公里，去年一年新增城區(qū)面積4平方公里，城區(qū)人口已達10萬人。城市的拓展和基本設(shè)施的不斷完善，提高了武義溫泉之城的城市品位。
2、土地整理推進了小城鎮(zhèn)建設(shè)。小城鎮(zhèn)是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，小城鎮(zhèn)的發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟在空間上的綜合體現(xiàn)，是城鄉(xiāng)一體化的重要組成部分。我們堅持小城鎮(zhèn)土地利用可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，因此制宜地、科學(xué)地選擇區(qū)域小城鎮(zhèn)發(fā)展模式和用地橫式，使全縣小城鎮(zhèn)建設(shè)邁開了腳步。到20__年10月31日止，全縣8個建制鎮(zhèn)建城區(qū)面積已達5.557平方公里，城鄉(xiāng)一體化格局已初顯雛型。
3、土地整理推進了工業(yè)化進程。城市要拓展，拓展的基礎(chǔ)是工業(yè)園區(qū)和旅游度假區(qū)。由于保障了建設(shè)用地需求，使工業(yè)園區(qū)得到了蓬勃發(fā)展。到目前為止，全縣已有百花山、桐琴鳳凰山等大小工業(yè)園區(qū)11家，其中省級園區(qū)2家，已建成園區(qū)總面積達5.918平方公里。
4、土地整理推進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程。對現(xiàn)有土地進行田、水、路、林綜合整治，把土地建設(shè)成“田成方、渠成網(wǎng)、樹成行、路相連”的標準化農(nóng)田。創(chuàng)造良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為效益農(nóng)業(yè)的發(fā)展和實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營成為現(xiàn)實。通過土地整理后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步調(diào)整，糧經(jīng)比例進一步提高，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營規(guī)模進一步擴大。
5、土地整理推動了基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化進程。以交通為重點的基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化建設(shè)，緊緊抓住建設(shè)與浙中城市群相連接的出縣通道，認真實施“三年三線”工程，用三年時間建設(shè)100公里的高等級
公路。目前，總投資1.1億元，長23.1公里的44省道武義段二期改建工程路面澆筑已全面完工。至此，我縣已形成國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道總長達760.447公里的交通網(wǎng)絡(luò)，一個能適應(yīng)武義經(jīng)濟跨越式發(fā)展的公路網(wǎng)已初步形成。
三、推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)對欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展的現(xiàn)實意義
推進城鄉(xiāng)一體化，就是要以規(guī)劃為龍頭，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)和人口集聚為重點，以體制機制創(chuàng)新為動力，突出加快發(fā)展縣城，積極培育中心鎮(zhèn)、中心村，全面帶動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，努力推進工業(yè)園區(qū)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民非農(nóng)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，為提前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化夯實基礎(chǔ)。推進城鄉(xiāng)一體化對欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。
1、加快推進城鄉(xiāng)一體化，是工業(yè)化、城市化發(fā)展到一定階段對經(jīng)濟社會發(fā)展提出的必然要求。積極推進城鄉(xiāng)一體化，走“以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)結(jié)合、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路，是保持武義縣經(jīng)濟社會持續(xù)健康快速發(fā)展的重要舉措。積極推進城鄉(xiāng)一體化，就是加快實現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化。所以，越是欠發(fā)達地區(qū)，越要推進城鄉(xiāng)一體化。
2、加快推進城鄉(xiāng)一體化，可以促進經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。按照城鄉(xiāng)一體化的要求對中心鎮(zhèn)、中心村進行規(guī)劃建設(shè)，有利于合理配置人口、資本等生產(chǎn)要素，減少和避免資源的不必要浪費，使有限的資源發(fā)揮更大的效益；有利于打破城鄉(xiāng)分割，縮小城鄉(xiāng)差別，加快實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化；有利于加快農(nóng)村人口向中心鎮(zhèn)、中心村集聚，逐步樹立現(xiàn)代市民意識，推進人的現(xiàn)代化。
3、加快推進城鄉(xiāng)一體化，更有利于更好地實施“工業(yè)強縣、開放興縣、生態(tài)立縣”的三大戰(zhàn)略。三大戰(zhàn)略是提升工業(yè)化，加快城市化，推動武義縣經(jīng)濟社會超常規(guī)跨越式發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策。推進城鄉(xiāng)一體化是在工業(yè)化、城市化發(fā)展到特定階段，對經(jīng)濟社會發(fā)展提出的必然要求。加快推進城鄉(xiāng)一體化，有利于“工業(yè)強縣、開放興縣、生態(tài)立縣”的三大戰(zhàn)略的順利實施。實施三大戰(zhàn)略的過程，也就是大力推進城鄉(xiāng)一體化的過程。
土地整理是立足我國土地國情，實現(xiàn)土地集約利用的有效途徑，是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進農(nóng)村經(jīng)濟全面發(fā)展的重要手段，是貫徹實施新《土地管理法》的關(guān)鍵措施。只有積極推進土地整理工作，才能解決我國“吃飯”與“建設(shè)”的用地矛盾，做到在保證經(jīng)濟建設(shè)必須用地的同時，實現(xiàn)耕地的總量動態(tài)平衡，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。
參考文獻：
1、王松林主編，土地市場與城市化，中國大地出版社。
2、鹿心社，談我國當前開展土地整理的重要意義等文章。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；指標體系；綜合評價
Abstract：Currently， evaluation on the development level of urban-rural integration has become a new study hotspot in our academia. Providing a review of existing relevant research results， this paper defines the urban-rural integration’s connotation and clarifies such integration’s several principal features. According to the related principles， it builds an index system on the evaluation of urban-rural integration， from the aspects of spatial， population， economic， social and living environmental dimensions. Here also describes major methods and basic processes of index weighting， data standardization as well as general evaluation in detail.
Key words：urban-rural integration；indicator system；general evaluation
中圖分類號：F290 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2013）-05-16（7）
黨的十以來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化成為一項重大國策。近年來，國內(nèi)學(xué)界的城鄉(xiāng)一體化研究進入一個新的階段，許多學(xué)者不再局限于城鄉(xiāng)之間應(yīng)然關(guān)系的論爭（例如城鄉(xiāng)孰為本末問題），而開始轉(zhuǎn)入對如何認識并推動城鄉(xiāng)一體化進程的技術(shù)性討論。目前，對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平的測度與評價已成為國內(nèi)學(xué)界一個新的研究熱點，對這類研究來說，如何選取和構(gòu)建測度城鄉(xiāng)一體化水平的指標體系是必須解決的關(guān)鍵問題。
1 城鄉(xiāng)一體化評價的研究進展
從既有研究來看，對城鄉(xiāng)一體化測量指標的選取方法基本分為兩類。一類是將城鄉(xiāng)一體化看作城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村在經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)、空間等多領(lǐng)域、多層次的相互融合并趨于一體的過程，為準確地測度城鄉(xiāng)一體化水平，需要對各領(lǐng)域進行指標設(shè)計并構(gòu)建比較全面的評價指標體系。其中楊榮南（1997）的研究較早且具有代表性，他從經(jīng)濟、人口、社會、生活、環(huán)境生態(tài)等五個維度，選取了24個二級指標進行測評。顧益康等（2004）以城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展度、差異度和協(xié)調(diào)度為一級指標，以42個二級指標構(gòu)成城鄉(xiāng)一體化評估指標體系。任平等（2006）從空間聯(lián)系和功能聯(lián)系兩個方面來評價要素在城鄉(xiāng)之間流動情況，進而對城鄉(xiāng)一體化程度作出判斷，其中空間聯(lián)系分為自然基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)體系、基礎(chǔ)設(shè)施等3個子系統(tǒng)和9個因子，功能聯(lián)系分為經(jīng)濟發(fā)展、社會聯(lián)系、環(huán)境條件等3個子系統(tǒng)和13個因子。陳國生等（2009）選取區(qū)域內(nèi)城市經(jīng)濟發(fā)展水平、小城鎮(zhèn)建設(shè)水平、社會發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平等為一級指標，地區(qū)GDP與全市GDP之比、經(jīng)濟密度、農(nóng)村恩格爾系數(shù)等19個二級指標構(gòu)成城鄉(xiāng)一體化指數(shù)評估體系。曹志剛等（2009）將一級指標分為經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市空間發(fā)展、政策制度發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展、生態(tài)發(fā)展、文化發(fā)展等，再選取20個二級指標測評城鄉(xiāng)一體化水平。采用此類方法構(gòu)建指標體系的研究成果比較多，學(xué)者們選取的一級和二級指標往往存在較大差異。
另一思路認為，測評城鄉(xiāng)一體化水平的大部分指標之間存在著因果關(guān)系或交叉關(guān)系，因此可以“精選”具有概括性與解釋力的若干指標來進行測量。岳麗萍等（2006）以人均GDP、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重、非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎匾约肮まr(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率比值等四項指標對城鄉(xiāng)一體化水平進行判斷。孫小素（2007）選擇城鄉(xiāng)收入比、城鄉(xiāng)人均固定資產(chǎn)投資額比、城鄉(xiāng)生活消費支出額比、城鄉(xiāng)人均住房面積比、城鄉(xiāng)百戶居民電視機擁有量比、城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)比、城市人口比重7個指標測評城鄉(xiāng)一體化進程。魏亞蕊等（2008）利用城市化水平、二元對比系數(shù)、城鄉(xiāng)居民收入差異系數(shù)、城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)的差異度四個指標對中原城市群城鄉(xiāng)一體化程度進行測算。
可以看出，以上兩類選取指標的方法各有利弊，第一類方法的優(yōu)勢是能夠較為全面地反映城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展程度，并有助于發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)差異的具體成因。但是由于所選指標多，容易造成互相交叉，有可能影響結(jié)果的合理性。此外，由于學(xué)者們選取的指標往往存在較大差異，對于結(jié)果難以進行橫向比較研究。第二類做法通過選取具有代表性且較為常用的指標，能夠滿足考察區(qū)域城鄉(xiāng)一體化水平的需要，同時數(shù)據(jù)可得性高，處理簡便，便于對不同區(qū)域的城鄉(xiāng)一體化水平進行橫向比較研究，但是因為指標較少，難以詳細反映城鄉(xiāng)一體化的具體狀況?？偠灾?，國內(nèi)學(xué)界對城鄉(xiāng)一體化水平的測評研究取得了比較豐富的成果，但相關(guān)研究成果之間缺少交流、批判和合理借鑒，尤其是大多數(shù)研究中構(gòu)建的指標體系都不盡相同，遠未形成統(tǒng)一的評價體系和計算方法，直接影響到相關(guān)研究成果難以形成有效積累和深層討論，所以可以說目前關(guān)于城鄉(xiāng)一體化評價研究仍處于探索階段，有待于進一步深入。
2 城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵界定
城鄉(xiāng)一體化是在國內(nèi)城鄉(xiāng)二元對立的現(xiàn)實格局下提出的重要概念，盡管國外相關(guān)研究中缺少與城鄉(xiāng)一體化直接對應(yīng)的概念，但國外學(xué)界針對產(chǎn)業(yè)革命后出現(xiàn)的城鄉(xiāng)分化問題進行研究并創(chuàng)立了城鄉(xiāng)互動和城鄉(xiāng)融合等諸多理論，例如霍華德的田園城市理論、沙里寧的有機疏散理論、賴特的廣畝城理論、城鄉(xiāng)邊緣區(qū)理論以及的城鄉(xiāng)關(guān)系理論等，這些理論對國內(nèi)城鄉(xiāng)一體化研究具有參考價值。近年來，國內(nèi)學(xué)者們借鑒國外相關(guān)理論資源，并依據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本思路與城鄉(xiāng)建設(shè)實踐，對城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵不斷進行完善。在總結(jié)既有研究成果基礎(chǔ)上，我們認為城鄉(xiāng)一體化是指城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)之間通過資源和生產(chǎn)要素的雙向自由流動與合理配置，相互協(xié)作，優(yōu)勢互補，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，實現(xiàn)城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)之間在空間、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)上持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。為準確理解城鄉(xiāng)一體化內(nèi)涵以構(gòu)建較為合理的評價指標體系，應(yīng)把握以下方面關(guān)系：
第一，城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)在聯(lián)系。城鄉(xiāng)一體化涉及空間規(guī)劃、經(jīng)濟增長、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、生活水平等諸多方面，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。楊重光（2008）認為，城鄉(xiāng)一體化包括規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通信息、市場結(jié)構(gòu)、政策措施、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護、社會事業(yè)發(fā)展等的一體化過程。單純某個或幾個方面的城鄉(xiāng)互動不能實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，在理論探討和實踐發(fā)展中必須把城鄉(xiāng)一體化看作一個整體，提倡多學(xué)科的綜合研究和多部門的統(tǒng)籌謀劃，推動城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。
第二，城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)之間的關(guān)系。一方面，城鄉(xiāng)一體化的“城”包括城和鎮(zhèn)，所以城鄉(xiāng)一體化必然意味著城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的一體化，強調(diào)鎮(zhèn)的地位重要性是因為鎮(zhèn)是溝通城鄉(xiāng)的必要環(huán)節(jié)和紐帶，要實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的一體化首先要推動城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的一體化，任何越過城鎮(zhèn)的“蛙跳式”城鄉(xiāng)聯(lián)系都是難以持續(xù)的，只有發(fā)揮建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)的輻射和帶動功能，才能逐漸縮小鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的差距，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)的一體化目標。另一方面，城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)應(yīng)該互為發(fā)展空間與重要依托，在既有城鎮(zhèn)體系基礎(chǔ)上，進一步推動城鎮(zhèn)的空間擴散和均衡布局，完善與新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)在相關(guān)的城鎮(zhèn)“點-網(wǎng)”式結(jié)構(gòu)，圍繞中心城鎮(zhèn)形成增長極，打通城鄉(xiāng)資源雙向交流的通道，擴展承接容納城鄉(xiāng)資源的結(jié)節(jié)性空間，促成城-城、城-鎮(zhèn)、鎮(zhèn)-鄉(xiāng)之間的有機聯(lián)系，特別應(yīng)注意避免陷入城鄉(xiāng)低水平均衡發(fā)展和資源分散化配置的泥沼，力促城鄉(xiāng)共同的協(xié)調(diào)發(fā)展，重建城鄉(xiāng)共生的和諧關(guān)系。
第三，城鄉(xiāng)一體化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系。城鄉(xiāng)一體化必須在加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)上，利用城市的輻射和帶動功能，把城市和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€相互依存、相互促進的統(tǒng)一體。但是城鄉(xiāng)一體化不是單純的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化，也絕非完全取消城鄉(xiāng)差別的城鄉(xiāng)“一樣化”，而是推動城鄉(xiāng)之間互相取長補短，優(yōu)勢互補，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的理想狀態(tài)。就是說，鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)相比并非完全處于劣勢，應(yīng)看到鄉(xiāng)村地區(qū)的優(yōu)勢所在，這種優(yōu)勢是與城鎮(zhèn)的比較優(yōu)勢，需要認真甄別和客觀對待。例如，鄉(xiāng)村地區(qū)與城鎮(zhèn)相比，在基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟發(fā)達程度、社會生活發(fā)展水平等方面相對落后，但在居住面積、生態(tài)環(huán)境、礦產(chǎn)資源以及鄉(xiāng)土文化等方面則可能優(yōu)于城鎮(zhèn)或獨具特色，對此在選取評價指標時應(yīng)加以考慮。
3 城鄉(xiāng)一體化評價指標體系構(gòu)建
3.1 構(gòu)建指標體系的原則
評價區(qū)域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平必須構(gòu)建一個明確合理的量化指標體系，該指標體系應(yīng)準確反映城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵，同時應(yīng)遵循以下原則：
第一，綜合性原則。針對城鄉(xiāng)一體化的系統(tǒng)性特點，所選取的指標應(yīng)涵蓋經(jīng)濟、社會、人口、文化、生態(tài)環(huán)境等方面，從而比較全面地反映城鄉(xiāng)關(guān)系的總體狀況，并且在對城鄉(xiāng)一體化測評時必須從多角度進行綜合判斷。
第二，針對性原則。首先，城鄉(xiāng)一體化反映的是城鄉(xiāng)關(guān)系的現(xiàn)實狀況和客觀水平，因此在選取評價指標時應(yīng)該主要從城鄉(xiāng)關(guān)系角度來考慮。在選擇指標時，應(yīng)盡可能選擇能夠直接反映城鄉(xiāng)關(guān)系的相對指標，而應(yīng)避免選擇那些只能單方面反映城市或農(nóng)村發(fā)展狀況的指標，避免選擇那些只反映區(qū)域內(nèi)平均水平而掩蓋城鄉(xiāng)差異的指標。其次，所選取的指標應(yīng)能合理反映當前我國城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀，體現(xiàn)城鄉(xiāng)各自發(fā)展特色，特別應(yīng)避免忽視農(nóng)村優(yōu)勢的“城市傾向”導(dǎo)致指標選取不當。
第三，獨立性原則。所選取的指標之間應(yīng)相互獨立，不能互相替代和互為解釋。同時，獨立性原則還要求每一項所選取的指標都能夠反映城鄉(xiāng)關(guān)系的某一方面特性，不能含糊不清或容易產(chǎn)生歧義。同時，某一方面特性，盡可能用少而精的指標來反映。當然，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的普遍聯(lián)系要求所選取的指標保持獨立性的同時也要互為補充，構(gòu)成一個完整的指標體系，多角度反映城鄉(xiāng)一體化水平。
第四，可比性原則?？杀刃允菍χ笜梭w系合理性的一項基本要求，所構(gòu)建的指標體系不僅能夠?qū)δ骋粋€特定區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)一體化水平進行縱向比較，還可以用于不同區(qū)域城鄉(xiāng)關(guān)系的橫向比較。因此，指標和資料的口徑和范圍應(yīng)盡量與常用的指標體系相一致。此外，這些指標不能太“大”，否則要么無法獲得相關(guān)數(shù)值，要么無法準確反映城鄉(xiāng)關(guān)系。這些指標也不能太“小”，否則過于瑣細從而增加不必要的研究難度，并降低結(jié)果的可比性。同時，因為城鄉(xiāng)一體化水平往往因地因時而不同，所選取的指標及賦予的權(quán)重等都應(yīng)盡量適應(yīng)這種動態(tài)變化，在一定的時間段內(nèi)保持相對穩(wěn)定。
第五，可行性原則。所選取的指標應(yīng)該是可以度量的，數(shù)據(jù)具有可得性，獲取途徑主要有來自各地統(tǒng)計公報和統(tǒng)計年鑒等權(quán)威部門的相關(guān)數(shù)據(jù)，在缺乏統(tǒng)計數(shù)據(jù)時可獲取相關(guān)的調(diào)查數(shù)據(jù)。一般來說，數(shù)據(jù)的可得性和權(quán)威性越高，評價指標體系的可比性和可行性也越強。
3.2 評價指標體系構(gòu)建及簡釋
依照城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵以及建立指標體系的指導(dǎo)原則，參照國內(nèi)學(xué)界的相關(guān)研究成果，再結(jié)合有關(guān)專家意見，我們將城鄉(xiāng)一體化評價指標體系確定為五類一級指標和30個二級指標，見表1。
3.2.1 空間一體化
空間一體化既是城鄉(xiāng)融合的外在地域表現(xiàn)，也是城鄉(xiāng)融合的重要基礎(chǔ)和必要條件?？臻g一體化水平是指城鄉(xiāng)在地理空間上的關(guān)系狀態(tài)和交融程度，理想的城鄉(xiāng)一體化表現(xiàn)為城鄉(xiāng)兩個地域?qū)嶓w融合成為多（城鎮(zhèn)）節(jié)點的網(wǎng)絡(luò)型區(qū)域連續(xù)統(tǒng)（Regional Continuum）。包括以下指標：
本文構(gòu)建的城鄉(xiāng)一體化評價指標體系仍然是一種客觀評價體系，全面考察城鄉(xiāng)一體化還應(yīng)該將城鄉(xiāng)居民對本區(qū)域城鄉(xiāng)關(guān)系的主觀心理認知納入評價范圍，因此還需要從主觀層面構(gòu)建評價指標體系，來對城鄉(xiāng)一體化進行更加完整的評價和認識。但是對城鄉(xiāng)一體化水平的主觀評價往往存在著明顯制約，如調(diào)研難度大、區(qū)域文化差異影響主觀認知、調(diào)查結(jié)果缺少可比性等，難以進行不同區(qū)域的橫向比較。此外，受時代變遷與心理變動等因素限制，很難對同一區(qū)域不同時期的城鄉(xiāng)一體化狀況進行縱向比較?？紤]到諸種局限，本文未對主觀評價指標進行討論。我們認為如何克服主觀評價過程中的諸多困難，將主觀與客觀評價結(jié)合起來，構(gòu)建更為科學(xué)的城鄉(xiāng)一體化評價指標體系將是今后的一項重要研究任務(wù)。
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一體化改革是對城鄉(xiāng)電力營銷服務(wù)體制進行改革時，在傳統(tǒng)的營銷一部三中心外，引入配網(wǎng)運行中心。逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)電力營銷工作的配網(wǎng)運行管理一體化、營銷服務(wù)平臺一體化、計量負控管理一體化、電費電價管理一體化，進而提升電力營銷工作質(zhì)量和效益，為城鄉(xiāng)居民和用戶提供一致的電能和服務(wù)。
（一）配網(wǎng)運行管理一體化
配網(wǎng)運行管理一體化是指實現(xiàn)配網(wǎng)運行管理的一致，供電局采用一致標準，依靠調(diào)配一體化，構(gòu)建配網(wǎng)調(diào)度平臺。配電線路完全由配電工區(qū)管理，三十五千伏以上變電站全部實現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度，實現(xiàn)客戶輸變電設(shè)施和電網(wǎng)體系化管理。提高對農(nóng)村供電基礎(chǔ)設(shè)施的投入，輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)應(yīng)符合“n-1”準則，盡量使城鄉(xiāng)供電設(shè)施水平一致，并縮小供電半徑，逐步縮小城鄉(xiāng)供電穩(wěn)定性差距[1]。
（二）營銷服務(wù)平臺一體化
首先，營銷服務(wù)平臺一體化要求實現(xiàn)城鄉(xiāng)電力營銷服務(wù)的一致，實現(xiàn)相同標準和相同質(zhì)量服務(wù)。應(yīng)當從SG186服務(wù)平臺出發(fā)，達到信息的一致，構(gòu)建營業(yè)所信息高速通道，通過光纜將城鄉(xiāng)營業(yè)網(wǎng)點和供電所連接起來，實現(xiàn)用電MIS系統(tǒng)共享，并做到銀電聯(lián)網(wǎng)，逐步實現(xiàn)客戶可在企業(yè)所在區(qū)域的城鄉(xiāng)營業(yè)網(wǎng)點和銀行代收繳費。其次，營銷服務(wù)平臺一體化還應(yīng)做到用電業(yè)務(wù)的一致，在全供電區(qū)域，應(yīng)依照一致的時限和標準進行用電業(yè)務(wù)辦理；還應(yīng)做到統(tǒng)一搶修指揮，實現(xiàn)95598客服人員對各縣搶修中心和供電所的直接控制，實現(xiàn)電力故障的快速維修；此外因檢修供電設(shè)施而采取停電措施時，應(yīng)對社會公眾進行統(tǒng)一的告知；最后還要實現(xiàn)監(jiān)督管理的統(tǒng)一，24小時受理全部客戶投訴舉報，并對相關(guān)投訴進行統(tǒng)一處理。
（三）計量管理負控管理一體化
實現(xiàn)計量管理負控管理一體化要求全局計量統(tǒng)一歸口計量中心，農(nóng)電內(nèi)部撤銷計量中心。統(tǒng)一的計量中心校驗貿(mào)易結(jié)算和關(guān)口計量裝置；并據(jù)此成立電能計量檢驗中心，開展校驗計量裝置服務(wù)，統(tǒng)一管理電能計量，有效降低計量監(jiān)督風(fēng)險[2]。
（四）電費管理一體化
電費管理一體化要求縣農(nóng)電撤銷內(nèi)部核算中心，實行全局統(tǒng)一核算，全局電費由電費管理中心進行抄、核、收。實行全局統(tǒng)一核算具體包括：第一，對全局電費管理應(yīng)用系統(tǒng)（包括電費應(yīng)收核算發(fā)行管理系統(tǒng)、卡表系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)表系統(tǒng)、電量充值系統(tǒng)、集抄系統(tǒng)、載波抄表系統(tǒng)、遠程采集系統(tǒng)、負控采集系統(tǒng)）的開發(fā)、整合、升級建設(shè)和運行進行管理和維護。第二，管理全局電費應(yīng)收賬務(wù)的分類統(tǒng)計；監(jiān)管和控制稽核處理等質(zhì)量工作。第三，對全局電費回收率統(tǒng)計進行統(tǒng)計，并提出相應(yīng)建議。
（五）提高營銷隊伍素質(zhì)
城鄉(xiāng)一體化供電企業(yè)營銷服務(wù)體制的改革應(yīng)提升營銷隊伍的素質(zhì)。電力營銷的競爭本質(zhì)上是人的競爭，特別是營銷人員。因此，電力企業(yè)應(yīng)對營銷隊伍進行培訓(xùn)，提高相關(guān)人員的綜合素質(zhì)。對營銷人員的營銷能力和職業(yè)素養(yǎng)進行重點培養(yǎng)，營銷能力決定著營銷工作的成效，而職業(yè)素養(yǎng)則決定著營銷人員的工作態(tài)度。同時應(yīng)當加強營銷人員關(guān)于一體化改革后工作內(nèi)容的培訓(xùn)，使其符合一體化改革的需要，為廣大電力用戶特別是農(nóng)村用戶提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。最后應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的獎懲制度，有效提升營銷人員的工作積極性，更好的為城鄉(xiāng)一體化供電企業(yè)營銷服務(wù)體制改革服務(wù)。
二、城鄉(xiāng)電力營銷服務(wù)一體化建設(shè)的意義
城鄉(xiāng)電力營銷管理一體化建設(shè)能夠有效強化電力營銷服務(wù)，促進電業(yè)企業(yè)的健康發(fā)展，并有效推動電力行業(yè)邁入新的發(fā)展階段，讓廣大電力用戶享受更加優(yōu)質(zhì)的電力服務(wù)。具體意義包括：第一，城鄉(xiāng)電力營銷管理一體化建設(shè)，能夠建立健全電力營銷體制。通過城鄉(xiāng)電力營銷的一體化建設(shè)，推動電力營銷管理體制的完善和健全，業(yè)擴報裝、電費電價一口管理；去除多余的中間管理關(guān)節(jié)，實現(xiàn)科學(xué)、高效管理，實現(xiàn)增效減人的目標，為實現(xiàn)電力營銷的集約化和專業(yè)化打好基礎(chǔ)，為建立新型營銷機制提供組織保證。第二，加強城鄉(xiāng)電力營銷管理一體化建設(shè)，能夠有效拓展電力市場。在進行城鄉(xiāng)電力營銷管理一體化建設(shè)的過程中，能夠集中人力，發(fā)揮整體優(yōu)勢，以市場需求為導(dǎo)向，以滿足客戶需求為中心，達到增供擴銷。第三，加強城鄉(xiāng)電力營銷管理一體化建設(shè)，能夠減小城鄉(xiāng)差異，進而提升農(nóng)村居民生活水平和生活質(zhì)量，加快和諧社會的建設(shè)[3]。
三、結(jié)語
