發(fā)布時(shí)間：2023-03-07 15:06:13
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
根據(jù)《市政府關(guān)于加快構(gòu)建社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的實(shí)施意見》精神，到2015年，城鎮(zhèn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）實(shí)現(xiàn)全覆蓋，農(nóng)村社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）建成比例達(dá)到80%以上。截止2012年底，全區(qū)共建設(shè)完成174個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）。現(xiàn)就做好2014年全區(qū)農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）建設(shè)工作通知如下：
一、工作任務(wù)
2014年全區(qū)共需新建農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）40個(gè)，已建好的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）要規(guī)范運(yùn)作，發(fā)揮作用。
二、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)
以省老齡辦下發(fā)的《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）評(píng)估指標(biāo)體系（試行）》為建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，最低標(biāo)準(zhǔn)為2A級(jí)。
三、實(shí)施方法
1、2014年3月12日前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦將本年度農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）建設(shè)名單報(bào)至區(qū)老齡辦，上報(bào)的名單AA級(jí)服務(wù)站必須是2014年計(jì)劃新建的，與往年不得重復(fù)，AAA級(jí)服務(wù)中心可以由原AA級(jí)升級(jí)。同時(shí)要認(rèn)真做好社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）建設(shè)規(guī)劃，在本區(qū)域內(nèi)合理布局，確保至2015年覆蓋80%以上的農(nóng)村社區(qū)（村）。
2、5月底，區(qū)民政局、老齡辦對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)2014年農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）建設(shè)任務(wù)完成情況進(jìn)行檢查。
3、6月份，市民政局（老齡辦）對(duì)我區(qū)2014年農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）建設(shè)任務(wù)完成情況進(jìn)行檢查。
4、8月份，省民政廳、財(cái)政廳、老齡辦將對(duì)我區(qū)2014年新建的農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）完成情況進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收。經(jīng)驗(yàn)收合格的，撥付以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金。
四、相關(guān)要求
摘要：隨著城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展，老齡化程度的日益加深，傳統(tǒng)意義上的家庭養(yǎng)老方式受到巨大沖擊。人口老齡化已成為21世紀(jì)中國人口發(fā)展的大趨勢。由于家庭照料功能漸漸弱化，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了中國老年人的養(yǎng)老需求，居家養(yǎng)老服務(wù)模式成為養(yǎng)老模式的最佳選擇。
關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老；社區(qū)服務(wù)；養(yǎng)老保障
1.社區(qū)居家養(yǎng)老概念及相關(guān)理論
1.1概念界定。首先，從養(yǎng)老地點(diǎn)看，老年人根據(jù)自己的意愿居住在家中進(jìn)行養(yǎng)老。其次，從提供主體看，將家庭成員照顧與社區(qū)照料合二為一。最后，從服務(wù)內(nèi)容上看，主要包括：提供日常的生活照料，開展一定數(shù)量的文體活動(dòng)，如組織老年人文娛比賽，建立并組織適合老年人的興趣俱樂部等。
1.2福利多元化理論。福利多元理論是完善我國社會(huì)福利制度的基本前提，它提出了由多個(gè)不同的利益主體共同承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，而非單方面的依賴政府。同時(shí)也充分發(fā)揮了社會(huì)各方面的力量來提供對(duì)老年人更好的社會(huì)保障，使他們老有所養(yǎng)，老有所依。一方面，居家養(yǎng)老服務(wù)可以通過服務(wù)主體的多元化達(dá)到服務(wù)多樣化和品質(zhì)高效化的雙贏；另一方面，隨著多種主體的共同參與，可以更好地滿足老年人各種各樣的養(yǎng)老需求。
1.3馬斯洛需求理論。馬斯洛需求理論將人的需求分為生理、安全、社交、尊重和自我實(shí)現(xiàn)五種需求，其中生理需求是人最基本的需要，而安全需求又是在生理需求基礎(chǔ)之上所產(chǎn)生的需求，這就要求我們需要以保障老年人的基本需求為出發(fā)點(diǎn)建立醫(yī)療護(hù)理保障系統(tǒng)，從而更好地保障老年人的生活。
2.我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系存在的問題
2.1服務(wù)單一，服務(wù)設(shè)施缺乏。從整體而言，我國政府在居家養(yǎng)老服務(wù)方面扮演生產(chǎn)者的角色，而非組織承擔(dān)者、管理者和購買者的角色。導(dǎo)致政府干預(yù)過多所形成壟斷的不利局面。同時(shí)，我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)起步較晚，其服務(wù)內(nèi)容和項(xiàng)目涵蓋面較小，對(duì)老年人提供的服務(wù)只是日常的生活照料和醫(yī)療照顧，而對(duì)老年人的精神文化的層面涉及較少。
2.2服務(wù)機(jī)制不健全，部門間缺乏統(tǒng)籌。當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作正處于起步階段，從法律意義上來講并未建立統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范的運(yùn)行辦法，暫時(shí)由民政部統(tǒng)一對(duì)其進(jìn)行管理。而單純依靠某一個(gè)部門來完成這些工作在執(zhí)行方面會(huì)有很大難度，成為一大阻礙。
2.3服務(wù)所需資金來源不足，資金使用缺乏針對(duì)性。政府的財(cái)政支出是我國居家養(yǎng)老服務(wù)的主要資金來源，我國已經(jīng)進(jìn)入了“未富先老”的階段，并且其資金來源只是單一的從地方財(cái)政支出獲取，造成政府財(cái)政緊縮。在資金使用方面，由于需要多方面籌集資金，社區(qū)捐助必然是一個(gè)很好的途徑，但是由于有些支持發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的人不放心把錢直接捐贈(zèng)給社區(qū)，所以籌集資金也出現(xiàn)了很大程度上的困難。
2.4服務(wù)隊(duì)伍規(guī)模小、素質(zhì)低。由于居家養(yǎng)老服務(wù)主要是入戶服務(wù)，對(duì)服務(wù)人員來說，工作量大，支付待遇較低，發(fā)展空間較小等方面限制了其從事此崗位的意愿。我國居家養(yǎng)老發(fā)展較晚，推廣較慢，相應(yīng)的培訓(xùn)也不標(biāo)準(zhǔn)、不系統(tǒng)，；必然成為我國發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的阻礙。
3.國外居家養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)借鑒
3.1英國社區(qū)居家養(yǎng)老模式。英國目前實(shí)行的居家養(yǎng)老模式是“社區(qū)照顧”模式，此模式主要由經(jīng)營人員、主要工作人員、照顧人員組成，政府對(duì)各類人員的工作職責(zé)，管理范圍和任職資格都有明確的要求，保證各類人員各行其職，防止出現(xiàn)職權(quán)濫用的行為，使老年人更好的安享晚年。
3.2美國社區(qū)居家養(yǎng)老模式。美國的社區(qū)居家養(yǎng)老模式主要由家庭、社區(qū)、社會(huì)三個(gè)層次共同組成。從家庭層面來看，通過設(shè)立家庭保健中心可以為居住在家中的老年人提供簡單的日常生活照料。從社區(qū)層面來講，設(shè)立老人活動(dòng)中心，調(diào)動(dòng)老人參與社區(qū)活動(dòng)的積極性。從社會(huì)層次來看，大力開展志愿者服務(wù)，保證居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的正常發(fā)展。
3.3日本社區(qū)居家養(yǎng)老模式。日本重視家庭的福利保障功能，提倡“家中養(yǎng)老”。其工作體系為“管理員―專業(yè)工作人員―照顧員”，志愿者在充當(dāng)工作人員與照顧員中扮演了很重要的角色。
3.4國外社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒
（1）重視和加強(qiáng)保護(hù)老年人權(quán)益的法制化建設(shè)。要以法律為準(zhǔn)繩，有選擇性地吸收和采納各國政府的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，促進(jìn)我國老年人服務(wù)事業(yè)得到不斷發(fā)展與完善。（2）實(shí)現(xiàn)老年服務(wù)的多元化。我國社區(qū)老年服務(wù)的運(yùn)營資金大多數(shù)是由財(cái)政承擔(dān)，所以政府財(cái)政支出較大，不利于我國其他事業(yè)的發(fā)展，應(yīng)該學(xué)習(xí)其他國家的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)老年服務(wù)的社會(huì)化和多元化。（3）加強(qiáng)服務(wù)人員的專業(yè)化程度。發(fā)達(dá)國家居家養(yǎng)老服務(wù)工作模式的可取性和優(yōu)越性取決于以下幾個(gè)方面：第一，有專門的社會(huì)團(tuán)體和相應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)；第二，有針對(duì)于各類社區(qū)老年服務(wù)人員的培訓(xùn)課程；第三，是有相對(duì)嚴(yán)格的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和要求。
4.開展和加強(qiáng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策與建議
4.1完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高服務(wù)保障功能。大多數(shù)的先進(jìn)國家比較重視與老年人相配套的各種福利設(shè)施的建設(shè)，例如福利中心、康復(fù)中心等。在我國來看，社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施不盡完善，要求我們?cè)诎l(fā)展社區(qū)老年人服務(wù)工作的同時(shí)，要根據(jù)老年人的需求不斷地改進(jìn)設(shè)施。除此之外，老年人身體素質(zhì)較差，所以醫(yī)療服務(wù)設(shè)施也要相應(yīng)完善；也可以在社區(qū)開展心理咨詢中心，保障老年人的身心健康。
4.2完善組織機(jī)構(gòu)體系，加強(qiáng)評(píng)估機(jī)制。政府各部門要充分重視我國出現(xiàn)的老齡化問題，必須明確開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是由各個(gè)部門相互協(xié)調(diào)，緊密配合才能充分的發(fā)揮各部門的職能，使我國居家養(yǎng)老服務(wù)的工作更加順利地進(jìn)行。此外，還需要上門服務(wù)人員定時(shí)對(duì)服務(wù)對(duì)象進(jìn)行咨詢，以便服務(wù)對(duì)象對(duì)服務(wù)人員的服務(wù)提出缺點(diǎn)以及改進(jìn)意見。同時(shí)，各相關(guān)部門還應(yīng)全程監(jiān)控設(shè)施投入是否落實(shí)到位，服務(wù)水平是否滿足標(biāo)準(zhǔn)要求等方面。
4.3開拓資金來源，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制。在財(cái)政方面，建立居家養(yǎng)老的財(cái)政預(yù)算制度和養(yǎng)老服務(wù)的專項(xiàng)資金，對(duì)于為社區(qū)服務(wù)的人員酬勞、支撐社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)應(yīng)落實(shí)到位，并要根據(jù)經(jīng)濟(jì)的增長和消費(fèi)水平的增加逐年提高標(biāo)準(zhǔn)。除了多渠道籌集資金來源，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)督機(jī)制。
4.4擴(kuò)大服務(wù)隊(duì)伍規(guī)模，提高服務(wù)人員素質(zhì)。首先，提高社區(qū)服務(wù)人員的服務(wù)水平。其次，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)人員的服務(wù)意識(shí)。最后，不斷擴(kuò)大志愿者服務(wù)隊(duì)伍。
5.結(jié)論
通過對(duì)比我國現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取的養(yǎng)老方式，結(jié)合我國當(dāng)前時(shí)期的基本國情得出，居家養(yǎng)老是一種可行性的養(yǎng)老方式。在全球大力推行福利和公用管理改革的大環(huán)境下，推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)是大勢所趨。我國應(yīng)進(jìn)一步改變政府職能，努力建設(shè)服務(wù)型政府，順應(yīng)時(shí)代的潮流，大力推行以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充，以社區(qū)服務(wù)為依托的普惠性社會(huì)養(yǎng)老體系，走出一條具有我國特色的居家養(yǎng)老服務(wù)道路，讓老年人老有所依，能真正意義的享受到以家庭資源、社會(huì)資源、政府資源有機(jī)結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）
參考文獻(xiàn)：
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【摘 要】 對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)如何進(jìn)行政策規(guī)范引導(dǎo)、外部評(píng)估與管理已成為推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提高的關(guān)鍵。本文分析評(píng)述了國外或境外在居家養(yǎng)老服務(wù)政策制度與運(yùn)作、評(píng)估模式與評(píng)估主體、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估程序、評(píng)估方法等方面的經(jīng)驗(yàn)，以期為我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作提供有益的借鑒。
【關(guān)鍵詞】 社區(qū)；居家養(yǎng)老；服務(wù)評(píng)估；國內(nèi)外；經(jīng)驗(yàn)借鑒
居家養(yǎng)老模式最初被稱為“社區(qū)照顧”，起源于20世紀(jì)50年代的英國，是針對(duì)集中院舍照顧的弊端與正?；\(yùn)動(dòng)而興起的。英國高福利政策時(shí)期，國家通過興辦大量的福利院舍，對(duì)無依無靠的老年人以及有心理殘障的人實(shí)施住院式的集中照顧，雖然他們?cè)谠荷醿?nèi)可以得到較好的照料，但卻與自己所生活的社區(qū)與家人分開，置于一種非正常的生活環(huán)境中，生活受到了一定程度上的限制，甚至導(dǎo)致了各種疾病的產(chǎn)生，因而，讓住院者回歸社區(qū)的正常化生活方式的呼聲越來越高。沃爾芬博格最早提出了“正常化”的概念，強(qiáng)調(diào)每個(gè)人都可以按一定的社會(huì)文化與社會(huì)價(jià)值，過盡可能正常的生活。[1]作為一種經(jīng)濟(jì)高效的養(yǎng)老模式，居家養(yǎng)老現(xiàn)在已經(jīng)成為許多國家和地區(qū)推廣的養(yǎng)老方式。
國外尤其是一些發(fā)達(dá)國家的社區(qū)發(fā)展已有將近上百年的歷史，在社區(qū)老年服務(wù)發(fā)展中更是積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，因此，對(duì)我國社區(qū)老年居家服務(wù)的發(fā)展有不少可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)與啟示。
一、居家養(yǎng)老服務(wù)政策制度與運(yùn)作
1、系列政策制度保障社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展規(guī)范與資金投入，服務(wù)內(nèi)容全面多樣化
無論是政府主導(dǎo)型的英、日、新加坡，還是民間、市場主導(dǎo)型的美國，政府在居家養(yǎng)老服務(wù)的政策推進(jìn)、資金保證方面都起著舉足輕重的作用。老年服務(wù)的費(fèi)用主要由國家社會(huì)保障基金承擔(dān)，特別是地方政府財(cái)政也承擔(dān)了相當(dāng)大的比例。英國由地方政府出資興辦社區(qū)服務(wù)中心、短期護(hù)理機(jī)構(gòu)暫托處，部分上門服務(wù)也由政府出資向民間組織購買。社區(qū)服務(wù)方面充分考慮到了不同老年人的需求，服務(wù)內(nèi)容也很豐富，包括吃、住、醫(yī)等等方面，甚至還考慮到了行動(dòng)有障礙的老年人，社區(qū)老年服務(wù)中心有專車接送老人。還實(shí)行個(gè)案管理，通過建立老年人個(gè)案將老人的實(shí)際需求和社區(qū)服務(wù)更好地結(jié)合起來。日本社區(qū)服務(wù)的特點(diǎn)是社區(qū)服務(wù)的項(xiàng)目和資金來源都很廣泛，但資金使用受到政府部門監(jiān)控，并以強(qiáng)制性的制度來保證居家養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)的實(shí)施。日本一方面建立了以年金—醫(yī)療—護(hù)理為核心的老年福利體系，另一方面建立家庭和社區(qū)相結(jié)合的老年服務(wù)模式。在1980年的時(shí)候，日本政府開始推行以居家養(yǎng)老服務(wù)為重點(diǎn)的社會(huì)福利政策，頒發(fā)《高齡老人保健福利推進(jìn)10 年戰(zhàn)略計(jì)劃》（“黃金計(jì)劃”），提出了依托社區(qū)建立多種服務(wù)設(shè)施，逐步完善了社區(qū)照顧服務(wù)體系，使老年人可以借助社區(qū)的力量在家養(yǎng)老。日本的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目主要有家庭幫助服務(wù)、白天服務(wù)、短期留宿服務(wù)、長期服務(wù)、老年保健的咨詢和指導(dǎo)服務(wù)和建立老人俱樂部等。美國于1981年開始向各州推行醫(yī)療補(bǔ)助和社區(qū)服務(wù)（HCBS）計(jì)劃，有的州還將該計(jì)劃與集體住房計(jì)劃相結(jié)合。醫(yī)療補(bǔ)助和社區(qū)服務(wù)計(jì)劃為符合醫(yī)療補(bǔ)助資格、在家養(yǎng)老的弱勢老年人提供家庭護(hù)理。資金來源主要是從各種保險(xiǎn)計(jì)劃中開支，也有一部分由個(gè)人付款。該計(jì)劃主要包括病歷管理、成人日間照顧、家庭健康扶助（以老人恢復(fù)性訓(xùn)練為主）、個(gè)人照料、雜務(wù)服務(wù)等，各社區(qū)大學(xué)還提供65歲以上老人的免費(fèi)進(jìn)修項(xiàng)目。澳大利亞政府當(dāng)前也正在致力于大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)。澳大利亞的社區(qū)老年服務(wù)項(xiàng)目主要包括四種：老年社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目、家庭和社區(qū)護(hù)理項(xiàng)目、照顧者津貼（政府對(duì)照顧家中老人者給予資金補(bǔ)助）和暫息服務(wù)（長期照顧老人者申請(qǐng)將老人暫時(shí)寄托在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以獲短期休憩）、面對(duì)特殊老人的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目。新加坡的中央公積金制度是一種由雇員和企業(yè)共同繳納的強(qiáng)制養(yǎng)老儲(chǔ)蓄制度，政府對(duì)賬戶部分比例公積金實(shí)行高于市場的利率，這是一種政府對(duì)個(gè)人養(yǎng)老的特殊資金補(bǔ)助。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)除常規(guī)家政服務(wù)之外，還提供交友服務(wù)、咨詢服務(wù)，鄰舍聯(lián)系和老年人樂齡活動(dòng)。
2、多元化的參與主體，民間組織在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中承擔(dān)主導(dǎo)地位
國外居家養(yǎng)老組織體系完善，如美國，社區(qū)居家養(yǎng)老有很多機(jī)構(gòu)或個(gè)人參與其中。政府、社會(huì)福利組織、民間組織（非政府組織）、評(píng)估機(jī)構(gòu)、從事養(yǎng)老服務(wù)的企事業(yè)單位等各盡其能，尤其注重發(fā)揮民間組織、機(jī)構(gòu)和老年人自身的力量，共同為老年人創(chuàng)造健康的生活環(huán)境。英國的居家養(yǎng)老主要是通過政府的主導(dǎo)、民間組織的骨干作用以及商業(yè)性老人服務(wù)機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充來完成對(duì)居家養(yǎng)老的日常生活需要的滿足。日本有四種居家養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)組織形式，分別是由政府和民政人員組成的組織、得到政府部分資助的民間組織、志愿者組織和企業(yè)式的養(yǎng)老服務(wù)。
3、專業(yè)社會(huì)工作者與志愿者隊(duì)伍保證社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)性
許多國家非常重視專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的建設(shè)。社區(qū)有專門進(jìn)行過專業(yè)培訓(xùn)甚至是大學(xué)社會(huì)工作專業(yè)教育的老年社會(huì)工作者來從事老年項(xiàng)目的管理服務(wù)。英美、香港等地區(qū)均有《社會(huì)工作注冊(cè)條例》以及《行業(yè)守則》來規(guī)范專業(yè)老年社會(huì)工作者的服務(wù)質(zhì)量，并有一套規(guī)范的職級(jí)評(píng)定和晉升制度。家政服務(wù)人員或勤雜工也需經(jīng)過培訓(xùn)獲得上崗證后才能從事服務(wù)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中還活躍著一支編外隊(duì)伍，即志愿者（義工），參與者包括普通公民、一些專業(yè)人士，甚至老年人都加參與其中，他們比其他群體有更充足的時(shí)間和熱情參與社區(qū)服務(wù)志愿者活動(dòng)。
二、居家養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估與監(jiān)督體系
較早開展居家養(yǎng)老服務(wù)的國家和地區(qū)對(duì)服務(wù)的評(píng)估和監(jiān)督的歷史是從有需要評(píng)估開始的，對(duì)社會(huì)服務(wù)的評(píng)估與社會(huì)福利政策密切相關(guān)，是政府“物有所值”的政策需要推動(dòng)社會(huì)服務(wù)評(píng)估的發(fā)展。一開始評(píng)估角色是“統(tǒng)計(jì)資料”，即回答救濟(jì)了多少個(gè)老人，發(fā)了多少救濟(jì)；到后來主要是評(píng)估“投入”多少資源，強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)的“硬件”建設(shè)，方法以定量描述、歷史方法為主要手段；接著評(píng)估開始走上制度化軌道，有的國家地區(qū)在政府社會(huì)福利行政架構(gòu)上設(shè)立了“評(píng)估”職位，專職負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估工作，厘定了養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)估者的角色就是根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行“判斷”，既有定量也有定性分析，政府以“補(bǔ)助津貼”和“酌情津貼”兩種模式去資助服務(wù)機(jī)構(gòu)，使服務(wù)的品質(zhì)得到保證。現(xiàn)在的評(píng)估既要求程序的規(guī)范，又要求方法的科學(xué)。政府作為居家養(yǎng)老服務(wù)的購買方與社會(huì)服務(wù)的提供方（非政府機(jī)構(gòu)）簽訂“津貼及服務(wù)協(xié)議”，同時(shí)訂立“素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”，然后按“整筆撥款”模式提供資助，最后按照“服務(wù)品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”對(duì)服務(wù)提供方的服務(wù)進(jìn)行評(píng)估。所謂評(píng)估方法的科學(xué)，就是引入如“績效度量方法”等方法。
1、評(píng)估模式與評(píng)估主體
對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)或社區(qū)照顧的評(píng)估主要是按照政府向民間（非政府組織）購買社會(huì)服務(wù)的評(píng)估要求來實(shí)施的。民間組織評(píng)估大致有三種模式：美國主導(dǎo)的評(píng)估模式、日本政府主導(dǎo)的評(píng)估模式和介于兩者之間的英德模式。
在美國對(duì)民間組織的評(píng)估基本遵循自愿、自主與自律的原則。評(píng)估的機(jī)構(gòu)一般都是獨(dú)立的非營利性評(píng)估機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)來自于其他基金會(huì)的自主或會(huì)員的會(huì)費(fèi)，而評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)威也來自于組織自身的誠信建設(shè)，來自于評(píng)估機(jī)構(gòu)之間激烈的競爭和不斷優(yōu)勝劣汰。這種模式優(yōu)點(diǎn)是透明性高、公正性強(qiáng)、評(píng)估的效果好。但是這是根植于美國社會(huì)良好的誠信體系，非政府組織本身很發(fā)達(dá)，支持的資源多，媒體的監(jiān)督作用又很大，很多非政府組織和民間評(píng)估機(jī)構(gòu)的公信力甚至超過政府。因此，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的提供者——民間組織的評(píng)估主體主要是其自身以及與服務(wù)買賣雙方利益無涉的第三方——民間專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)。
日本的民間組織起步比較晚，大約上世紀(jì)90年代中期才開始真正發(fā)展。所以對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供方民間組織的評(píng)估仍然是政府主導(dǎo)型的，以政府的現(xiàn)場檢查和評(píng)估為主。臺(tái)灣地區(qū)也是借鑒日本模式。其優(yōu)點(diǎn)顯而易見，評(píng)估權(quán)威性高、經(jīng)費(fèi)有保障，但是透明度差、客觀公正性受影響，而且政府很容易通過評(píng)估過多干預(yù)民間組織的自主性，甚至出現(xiàn)借評(píng)估尋租的現(xiàn)象。
英德模式介于以上兩種方式之間，政府積極介入非政府組織的評(píng)估，同時(shí)又采用民間的運(yùn)作方式。即評(píng)估機(jī)構(gòu)由政府授權(quán)、提供資金支持，但機(jī)構(gòu)本身又是獨(dú)立運(yùn)行的。中間起關(guān)鍵作用的是評(píng)估委員會(huì)，它是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由政府、民間組織、社區(qū)和專家學(xué)者的代表組成。該模式優(yōu)點(diǎn)是評(píng)估既有政府授權(quán)與權(quán)威性、穩(wěn)定的資金保證，又具有獨(dú)立性和自主性。在英國評(píng)估委員會(huì)稱之為慈善委員會(huì)，它不直接參與外包服務(wù)，但它制定了一個(gè)關(guān)于服務(wù)機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)規(guī)范方面的《推薦事務(wù)報(bào)告》（SORP），該報(bào)告對(duì)社會(huì)服務(wù)的提供者——服務(wù)機(jī)構(gòu)在接受公共資助方面實(shí)施問責(zé)，幫助政府對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的評(píng)估。另一評(píng)估主體是政府機(jī)構(gòu)——活躍社區(qū)司，設(shè)置在內(nèi)政部下，負(fù)責(zé)政府對(duì)民間公益組織的指導(dǎo)、推進(jìn)、支持、協(xié)調(diào)和相關(guān)法規(guī)及政策的制定與修改。其中活躍社區(qū)司負(fù)責(zé)推動(dòng)以社區(qū)為基礎(chǔ)的民間公益活動(dòng)與志愿服務(wù)的推廣，通過政府“購買式服務(wù)”等方式與民間公益組織簽訂公共服務(wù)方面的協(xié)議，并評(píng)估協(xié)議的執(zhí)行情況。
三種模式中，美國模式很理想，但不適合我國國情。筆者認(rèn)為在評(píng)估體系建立初期可以以政府主導(dǎo)為主，同時(shí)扶持評(píng)估的民間機(jī)構(gòu)，或如英德，建立類似評(píng)估委員會(huì)的中間模式，各地區(qū)可根據(jù)本地民間組織發(fā)展的狀況來進(jìn)行選擇。
2、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)估程序
國內(nèi)外對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估主要集中在對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)施、管理經(jīng)營水平、具體服務(wù)項(xiàng)目等內(nèi)容上。各地區(qū)均出臺(tái)了相關(guān)評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和文件。評(píng)估過程一般經(jīng)過自評(píng)-他評(píng)（來自第三方或政府部門定期不定期的檢查）-整頓-公布結(jié)果等程序。
英國具有發(fā)達(dá)的治理和監(jiān)督民間組織的體系，該國在許多方面對(duì)這些民間組織十分友好，國家甚至專門在內(nèi)閣中設(shè)置了第三部門部長。英國首相辦公室于2003年還了《地方政府的國家采購戰(zhàn)略》和若干份文件供地方政府在社會(huì)服務(wù)簽約時(shí)或者委托時(shí)使用。這些文件是監(jiān)督評(píng)估社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)之一。當(dāng)然，作為服務(wù)機(jī)構(gòu)的主要評(píng)估者——慈善委員會(huì)的監(jiān)督依據(jù)主要是通過政府制定的“照顧標(biāo)準(zhǔn)法”。
1966年日本開始推行《關(guān)于養(yǎng)護(hù)老人院和特殊養(yǎng)護(hù)老人院及其運(yùn)營基準(zhǔn)》，即《最低基準(zhǔn)》，然而當(dāng)時(shí)的服務(wù)評(píng)估是以“監(jiān)察”的身份出現(xiàn)的。1988年，全國老年人福利機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)公布了《老人院的機(jī)能及服務(wù)評(píng)估》，以實(shí)現(xiàn)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、提高服務(wù)的質(zhì)量，該文件成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營評(píng)估具體化的標(biāo)志。1993年，日本又了《特殊養(yǎng)護(hù)老人院、老人保健設(shè)施服務(wù)評(píng)估基準(zhǔn)》。日本養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)的內(nèi)容，作為福利領(lǐng)域中的“服務(wù)評(píng)價(jià)”，其重點(diǎn)是對(duì)成本、經(jīng)營、服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行評(píng)價(jià)。評(píng)估流程如下：提供居家養(yǎng)老的機(jī)構(gòu)參照自評(píng)，再向服務(wù)評(píng)價(jià)委員會(huì)遞交實(shí)地調(diào)查申請(qǐng)，委員會(huì)赴機(jī)構(gòu)調(diào)查并提出必要整改建議，服務(wù)機(jī)構(gòu)自我整改，委員會(huì)再評(píng)估，最后向社會(huì)公布居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)評(píng)價(jià)內(nèi)容。
在香港，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)稱之為安老服務(wù)。香港對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)開展評(píng)估，主要依托“服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察機(jī)制”。該機(jī)制在評(píng)估方法、主體、指標(biāo)體系方面都做出了詳細(xì)的規(guī)定。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系主要是依據(jù)兩份文件，一是津貼及服務(wù)協(xié)議，它由社會(huì)福利署（撥款者）與服務(wù)運(yùn)營者簽署的約束性文件，列明雙方責(zé)任、角色、社會(huì)福利署所提供的服務(wù)種類、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及津貼基礎(chǔ)。二是服務(wù)素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，16項(xiàng)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了服務(wù)單位應(yīng)具備的素質(zhì)水平，每項(xiàng)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)均有一套準(zhǔn)則及評(píng)估指標(biāo)說明。
3、評(píng)估方法
對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的評(píng)估，從國際上流行的方法來看，有定量分析、定性評(píng)估、平衡計(jì)分卡、顧客滿意度評(píng)估等。但根據(jù)研究重點(diǎn)以及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的不同，評(píng)估方法也會(huì)有所差異。如果強(qiáng)調(diào)服務(wù)方案，選擇的方法可以是服務(wù)預(yù)測評(píng)估、服務(wù)方案的可行性評(píng)估；如果強(qiáng)調(diào)服務(wù)提供過程，可供選擇的評(píng)估方法有服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估邏輯模式、服務(wù)審計(jì)等。如果是強(qiáng)調(diào)服務(wù)結(jié)果，可供選擇的評(píng)估方法有服務(wù)滿意度評(píng)估。大多數(shù)國家在居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估中都十分重視服務(wù)滿意度的調(diào)查，但美國以及我國的香港地區(qū)則強(qiáng)調(diào)服務(wù)前的預(yù)測評(píng)估和對(duì)服務(wù)過程的審計(jì)。不過，無論采用何種評(píng)估方法，國內(nèi)外的評(píng)估實(shí)踐中都應(yīng)用了一些具體的社會(huì)調(diào)查研究方法。例如，文獻(xiàn)法、訪談法、問卷調(diào)查法、觀察法等。文獻(xiàn)法是一種最經(jīng)濟(jì)的一種評(píng)估手段，評(píng)估者在檢查時(shí)，只要根據(jù)記錄中的資料，檢查文檔資料是否齊全、是否可信便可以；訪談法不僅需要對(duì)服務(wù)接受者進(jìn)行訪談，也需要對(duì)服務(wù)提供者及其管理者進(jìn)行訪談；問卷法的優(yōu)點(diǎn)是便于定量、相對(duì)更客觀公正，但有時(shí)候回收率難以保證、問卷質(zhì)量難以控制，對(duì)抽樣要求也比較高；觀察法最直接，評(píng)估者親自到現(xiàn)場觀察養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的場所、設(shè)施、安全設(shè)備等，最能證明該機(jī)構(gòu)是否達(dá)到規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
我國大陸地區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估正處于起步發(fā)展階段，在借鑒國內(nèi)外最新理論和實(shí)踐成果基礎(chǔ)上，構(gòu)建居家養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估體系，設(shè)計(jì)科學(xué)的服務(wù)評(píng)估模型與評(píng)估方法，這對(duì)我國居家養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展無疑具有重要的實(shí)踐價(jià)值。如何吸取他人所長，建設(shè)符合國情的居家養(yǎng)老模式將是我國今后社會(huì)養(yǎng)老工作的重點(diǎn)。
【注 釋】
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關(guān)鍵詞：社會(huì)工作；居家養(yǎng)老；增能；心理輔導(dǎo)
中圖分類號(hào)：C916.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003－1502（2013）01－0056－06
一、研究的對(duì)象與方法
近年來社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在我國許多城市得到實(shí)施，這在一定程度上滿足了老年人的一些基本養(yǎng)老需求，緩解了家庭和社會(huì)養(yǎng)老的壓力。山東省作為人口大省、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一直走在全國的前列，其社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展水平如何？能否滿足居家老人的需求？存在哪些問題？社會(huì)工作如何介入居家養(yǎng)老服務(wù)？這一系列問題成為本課題研究的起點(diǎn)。
本課題以山東省40個(gè)城市社區(qū)為研究對(duì)象，這40個(gè)城市社區(qū)分別分布在濟(jì)南、青島、煙臺(tái)、淄博、濰坊、臨沂、菏澤、聊城等8個(gè)城市，這些城市從地區(qū)分布上看它們分布在全省東、中、西地區(qū)，既有省會(huì)城市，也有沿海發(fā)達(dá)城市，還有內(nèi)地城市，從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平上說涵蓋了經(jīng)濟(jì)上發(fā)達(dá)、比較發(fā)達(dá)和相對(duì)欠發(fā)達(dá)三種地區(qū)。為了全面了解山東省社區(qū)居家養(yǎng)老的現(xiàn)狀和老年人的需求，我們還針對(duì)社區(qū)中的居家養(yǎng)老的老人進(jìn)行了調(diào)查，并對(duì)部分老人進(jìn)行了個(gè)別訪談。
本課題主要采用了問卷調(diào)查法，以40個(gè)社區(qū)的居委會(huì)及部分居家養(yǎng)老老人為調(diào)查對(duì)象，發(fā)放兩種問卷：一種是針對(duì)社區(qū)居委會(huì)設(shè)計(jì)的問卷《山東省城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀調(diào)查》，共40份，回收率100%，有效率100%；另一種是針對(duì)居家養(yǎng)老的老人設(shè)計(jì)的問卷——《山東省城市老人生活現(xiàn)狀調(diào)查問卷》，共600份，回收率100%，有效問卷545份，有效率90.83%，問卷的發(fā)放率和回收率均能滿足社會(huì)學(xué)分析、統(tǒng)計(jì)學(xué)分析及統(tǒng)計(jì)學(xué)樣本量的要求。對(duì)所有數(shù)據(jù)用社會(huì)科學(xué)統(tǒng)計(jì)軟件SPSS17.0進(jìn)行相關(guān)數(shù)理統(tǒng)計(jì)。
二、目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀和存在的問題
（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平偏低
1.從服務(wù)內(nèi)容上看，存在服務(wù)內(nèi)容較為單一、層次不高的問題
目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主要以日常生活照料服務(wù)為主要內(nèi)容，也涉及一定的醫(yī)療服務(wù)、精神慰藉服務(wù)等。
生活照料服務(wù)主要是為老年人提供做飯、洗衣、打掃衛(wèi)生、基本生活設(shè)施的維護(hù)等一些生活上的最基本照顧服務(wù)。我們所調(diào)查的40個(gè)城市社區(qū)都提供一定的生活照料服務(wù)，圖1是對(duì)山東省城市社區(qū)為居家養(yǎng)老老人提供日常生活照料服務(wù)的統(tǒng)計(jì)。
在醫(yī)療服務(wù)方面，我們所調(diào)查的40個(gè)城市社區(qū)中有27個(gè)社區(qū)建有社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站，占調(diào)查總數(shù)的67.5%。針對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站所提供的服務(wù)，我們主要了解了5種服務(wù)類型，具體情況如圖2所示。
在調(diào)查中，我們了解到45%的社區(qū)能提供基本的常見病、慢性病以及多發(fā)病的診療服務(wù)，42.5%的社區(qū)舉辦過定期義診活動(dòng)，25%的社區(qū)開展過健康教育講座，35%的社區(qū)能提供醫(yī)療陪護(hù)服務(wù)，17.5%的社區(qū)開辦了心理咨詢服務(wù)。通過調(diào)查我們了解到社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站大多僅限于對(duì)老人基本疾病的診治，更深層次的醫(yī)療服務(wù)如健康講座、精神輔導(dǎo)、醫(yī)療陪護(hù)等開展還不多。在對(duì)居家養(yǎng)老老人的調(diào)查中，大多數(shù)老人希望能夠提高社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站的醫(yī)療水平，能實(shí)現(xiàn)疾病就近診治、就近治療，能提供醫(yī)療陪護(hù)、疾病護(hù)理這樣的服務(wù)。
在精神慰藉服務(wù)方面，調(diào)查了解到山東省城市初步建立了區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)體系，在精神文化服務(wù)方面開展了以不同服務(wù)方式和服務(wù)內(nèi)容的“走出來”（老人到社區(qū)老年活動(dòng)中心接收服務(wù)）與“走進(jìn)去”（服務(wù)人員為老年人提供上門服務(wù)）的服務(wù)，在一定程度上提高了老年人的生活質(zhì)量。針對(duì)此類服務(wù)，我們調(diào)查了四種服務(wù)類型所占的比例（見表1）。
但是，老年人的需求是全方位、多層次的，除生活照料、醫(yī)療服務(wù)、精神慰藉需求外，老年人還有自我實(shí)現(xiàn)需求、服務(wù)社會(huì)的需求等等。筆者認(rèn)為老年人既是一個(gè)需要照顧的群體，也是一個(gè)蘊(yùn)藏著豐富的人力資本、知識(shí)資本和社會(huì)資本的群體，尤其隨著我國人均壽命的延長，大批知識(shí)分子和技術(shù)人員正面臨著即將退出工作崗位，他們中一部分人身體健康，年齡相對(duì)較輕，如何開發(fā)和利用這一群體所蘊(yùn)藏的資源，成為一個(gè)需要解決的現(xiàn)實(shí)問題，也是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中可開發(fā)和利用的資源。
2.從從業(yè)人員的素質(zhì)上看，存在素質(zhì)偏低、文化層次不高的問題
目前從事社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的人員大多是下崗失業(yè)或賦閑在家的中老年婦女。她們基本沒有接受過專業(yè)的學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，沒有醫(yī)學(xué)、老年護(hù)理學(xué)、老年心理學(xué)等方面知識(shí)，缺乏必要的知識(shí)儲(chǔ)備和技能訓(xùn)練，只能從事一些低端的照料服務(wù)。
從表2可以得知，目前山東省城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員主要來源于社區(qū)志愿者，在擁有社區(qū)志愿者的20個(gè)社區(qū)中，10個(gè)社區(qū)的志愿者主要由社區(qū)下崗再就業(yè)人員組成，有6個(gè)社區(qū)志愿者由社區(qū)老年居民組成，只有4個(gè)社區(qū)的志愿者主要由社區(qū)青年居民組成。擁有專職養(yǎng)老服務(wù)人員的只有13個(gè)社區(qū)，還未達(dá)到調(diào)查總數(shù)的一半。專職養(yǎng)老服務(wù)人員的文化程度一般是初中、高中文化程度，其中初中文化程度約占38%，高中文化程度占46%。居家養(yǎng)老服務(wù)人員文化程度不高，又普遍缺少社會(huì)工作者和專職的居家養(yǎng)老服務(wù)人員，這必然影響到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升。
3.從社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的管理上看，社區(qū)居家養(yǎng)老缺少專業(yè)的管理人員
在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的組織者和管理者一般是居委會(huì)主任。居委會(huì)主任本身承擔(dān)著大量的社區(qū)事務(wù)性工作，他們?cè)诰蛹茵B(yǎng)老的服務(wù)方面的投入十分有限。
社區(qū)普遍缺少專業(yè)的社會(huì)工作者和專職的居家養(yǎng)老護(hù)理人員，尤其是缺少專職的社會(huì)工作者從事居家養(yǎng)老服務(wù)的策劃和統(tǒng)籌。在服務(wù)中缺少現(xiàn)代服務(wù)業(yè)應(yīng)有的管理方法和理念，這勢必影響居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。建立服務(wù)專業(yè)化、管理現(xiàn)代化、經(jīng)營連鎖化的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系是我國社會(huì)發(fā)展的必然趨勢和要求。
（二）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資金投入不足
開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)必須有一定的經(jīng)費(fèi)作為保證，但從調(diào)查的情況來看，大部分的社區(qū)居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在著資金投入不足的問題。我國的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要是依靠政府投資發(fā)展起來的，政府購買服務(wù)以財(cái)政撥款和福利彩票公益金為主渠道，但是政府的經(jīng)費(fèi)投入有限，服務(wù)對(duì)象只能限于經(jīng)濟(jì)困難的老人。資金缺乏、資金來源渠道少成為制約居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的瓶頸。同時(shí)“經(jīng)費(fèi)的缺乏導(dǎo)致政府購買服務(wù)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)降低或補(bǔ)貼范圍縮小，部分經(jīng)濟(jì)困難老人難以享受居家養(yǎng)老服務(wù)，從而使居家養(yǎng)老的福利性嚴(yán)重不足。”[1]
調(diào)查結(jié)果顯示：山東省用于養(yǎng)老服務(wù)的專項(xiàng)資金由政府出資支持的社區(qū)占總社區(qū)數(shù)的37.5%，資金來源主要依靠社區(qū)服務(wù)自身“造血”產(chǎn)生的社區(qū)則占15%，而資金主要依靠社會(huì)捐贈(zèng)及其他渠道的社區(qū)占到10%。由此可見，用于養(yǎng)老服務(wù)的專項(xiàng)資金主要還是依靠政府部門的投入。
（三）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主體單一，供給嚴(yán)重不足
目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的承擔(dān)主體是居委會(huì)。居委會(huì)作為群眾性的社區(qū)自治組織在開展社區(qū)服務(wù)上有其獨(dú)特的優(yōu)勢，也容易為群眾和居民所接受和信賴。李穎奕的研究證實(shí)，居委會(huì)“服務(wù)有政府的背景，服務(wù)員的行為規(guī)范，有時(shí)甚至涉及到金錢和安全的方面也足以信任?！盵2]但是居委會(huì)人員有限、工作任務(wù)繁重，無法包攬居民所需要的一切服務(wù)。我國民間組織不發(fā)達(dá)，加之政府扶植政策不到位，民間資本參與社區(qū)居家養(yǎng)老事業(yè)的動(dòng)力和信心不足。而發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)說明，非政府組織可以提供多種社會(huì)服務(wù)，非政府組織以其靈活性和貼近生活而著稱，必然也會(huì)在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮重要作用。
三、社會(huì)工作主張發(fā)展多種類型的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)
（一）基本生活保障型社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)
基本生活保障型社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，主要是指為老年人提供基本的生活照料服務(wù)和健康維護(hù)服務(wù)，滿足老年人的衣、食、住、行、就醫(yī)等基本需求。生活照料服務(wù)包括幫助老年人洗衣、做飯、購物等；健康維護(hù)服務(wù)包括健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、例行體檢、營養(yǎng)咨詢、健康教育、推行體育鍛煉等等。按著馬斯洛的需求理論，基本生活保障型社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主要是滿足老年人的生理需求和安全需求，保障老年人生命能夠延續(xù)、生活得到照料、健康得到維護(hù)。這些服務(wù)首先解決了老年人最迫切的需求，能緩解家庭和社會(huì)的養(yǎng)老壓力，基本可以實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的社會(huì)目標(biāo)。但總體上說，這是一種較低水平的養(yǎng)老服務(wù)，這也是目前我國開展的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的主要服務(wù)內(nèi)容。
（二）建設(shè)型社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)
在保障老年人衣食住行的基本需求的基礎(chǔ)上，如何建設(shè)老年人的精神家園，是建設(shè)型居家養(yǎng)老服務(wù)的主要內(nèi)容。“保證老年人身體健康、人格健康、心理健康，要為老年人建立精神家園，必須保持對(duì)大自然的心靈仰慕，對(duì)未知領(lǐng)域的敬畏心情，對(duì)社會(huì)的公正追求，對(duì)美好人生的情感寄托。”[3]建設(shè)型居家養(yǎng)老服務(wù)是老年社會(huì)學(xué)中“活動(dòng)理論”和“延續(xù)理論”在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的運(yùn)用，它包括多種服務(wù)內(nèi)容，主要包括：
1.實(shí)現(xiàn)老年人的社會(huì)參與。老年人享有平等的社會(huì)參與權(quán)，如選舉權(quán)、被選舉權(quán)、訴求權(quán)、表達(dá)權(quán)，老年人的這些權(quán)利不因退休或年老而喪失。老年人的社會(huì)參與代表著老年人不因年老而被社會(huì)邊緣化和被社會(huì)排斥。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)要為老年人提供參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的機(jī)會(huì)，在社區(qū)公共事務(wù)的決策上多征求社區(qū)老年人的意見和建議。又如，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中開展老年人再就業(yè)服務(wù)，為身體健康、有一定專業(yè)知識(shí)和技術(shù)的低齡老年人找到一份可以發(fā)揮余熱，并可獲得一定報(bào)酬的職業(yè)，以增強(qiáng)老年人的自我價(jià)值感，實(shí)現(xiàn)“老有所為”的目標(biāo)。
2.恢復(fù)和重建老年人社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。老年人本身擁有各種各樣的社會(huì)關(guān)系，如父母、子女、兄弟姐妹、同學(xué)、朋友、同事、領(lǐng)導(dǎo)等等，這些人際關(guān)系常常因年老而疏離。人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的恢復(fù)和重建對(duì)老年人的精神健康至關(guān)重要，這些人可以為老年人提供情感支持、認(rèn)知支持和行動(dòng)支持?！皣庋芯勘砻鳎鐣?huì)隔離是給老年人身心帶來最大傷害的因素，而強(qiáng)有力的支持網(wǎng)絡(luò)是老年人進(jìn)行良好的心理調(diào)適的重要因素。”[4]在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，社會(huì)工作者通過積極的建設(shè)性方案幫助老年人恢復(fù)原有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并重新建立一些新的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，這對(duì)老年人的精神健康極為重要。
3.豐富老年人的精神文化生活。豐富健康的精神文化生活對(duì)老年人的精神健康極為重要，這是實(shí)現(xiàn)“老有所樂”的關(guān)鍵。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，社會(huì)工作者可以組織多種多樣的文化活動(dòng)。首先，社會(huì)工作者可以組織老年人開展各種志愿活動(dòng)。如：組織退休的醫(yī)生開展健康知識(shí)講座或?yàn)榫用窳x診；組織退休的教師舉辦各種培訓(xùn)班或各種文化輔導(dǎo)班；組織退休人員參加志愿等。老年人能在服務(wù)和奉獻(xiàn)中重新找到自己的價(jià)值和生命的意義。其次，組織各種興趣學(xué)習(xí)班，如老年繪畫、音樂、太極拳、讀書、信息網(wǎng)絡(luò)等各種興趣班，豐富老年人的精神文化生活，幫助老年人實(shí)現(xiàn)精神的享受和精神的幸福。
4.組織老年人協(xié)會(huì)。老年人協(xié)會(huì)是老年人的自治組織，協(xié)會(huì)可以幫助老年人表達(dá)各種訴求和愿望，維護(hù)老年人的權(quán)益，幫助老年群體中需要幫助的人，反對(duì)對(duì)老年人歧視等等。協(xié)會(huì)還可以成為老年人之家，滿足老年人的歸屬需求。
這些建設(shè)性的居家養(yǎng)老服務(wù)工作，會(huì)使老年人高層次的社會(huì)需求得到滿足，幫助老年人解決因退休所導(dǎo)致的社會(huì)關(guān)系疏離、社會(huì)參與機(jī)會(huì)減少、社會(huì)角色喪失等問題，增強(qiáng)老年人的歸屬感，幫助老年人樹立生活信心、學(xué)習(xí)新的技能，更好地安度晚年。這是老年人精神家園建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，其目標(biāo)是“老有所樂、老有所為”。
四、社會(huì)工作介入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的主要路徑
（一）宣傳社區(qū)居家養(yǎng)老
在我國，社區(qū)居家養(yǎng)老是一種新型的養(yǎng)老方式，需要進(jìn)行廣泛的宣傳，使這種養(yǎng)老方式為廣大居民所接受。社會(huì)工作者介入居家養(yǎng)老服務(wù)，首先承擔(dān)著宣傳居家養(yǎng)老這樣一種責(zé)任和使命，讓廣大老年人及其子女積極地接受居家養(yǎng)老服務(wù)。
1.宣傳社區(qū)居家養(yǎng)老的意義和價(jià)值
社區(qū)居家養(yǎng)老，就是以家庭為核心，以社區(qū)為依托，以老年人日間照料、醫(yī)療護(hù)理、家政服務(wù)和精神慰藉為主要內(nèi)容，以上門服務(wù)和社區(qū)日托服務(wù)為主要形式，并引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)化服務(wù)的養(yǎng)老服務(wù)體系。[5]社區(qū)居家養(yǎng)老，老年人依然居住在家，對(duì)大多數(shù)老人而言經(jīng)濟(jì)支持依然主要由老年人自己和其子女承擔(dān)，而生活照料、精神慰藉、醫(yī)療服務(wù)等服務(wù)工作主要由社區(qū)提供。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)既可以提供上門服務(wù)，也可以讓老年人到社區(qū)服務(wù)中心接受服務(wù)。這樣的養(yǎng)老方式既可以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老不離家，又能減輕子女的養(yǎng)老照料負(fù)擔(dān)，這是一種能為中國人所接受的養(yǎng)老方式。同時(shí)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，能夠提高老年人的生活質(zhì)量，擺脫家庭養(yǎng)老模式中因老年人社會(huì)參與度低、社會(huì)疏離所帶來的孤獨(dú)感、寂寞感。總之，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)既可以減輕子女養(yǎng)老的壓力，又可以豐富老年人的精神文化生活，是使老年人真正實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所樂的一種新型養(yǎng)老方式。
2.宣傳社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)內(nèi)容
在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)開展之初，社會(huì)工作者可以印發(fā)關(guān)于社區(qū)居家養(yǎng)老的宣傳手冊(cè)，免費(fèi)向社區(qū)居民尤其是家有老人的社區(qū)居民發(fā)放，讓廣大居民了解社區(qū)居家養(yǎng)老的意義和價(jià)值，了解社區(qū)所舉辦的養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容、類型、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目等等。社會(huì)工作者也可以帶領(lǐng)廣大居民和老年人到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行參觀訪問，以充分了解社區(qū)居家養(yǎng)老的環(huán)境和服務(wù)方式，讓老年人體驗(yàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的便利和好處等。
（二）參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的制度化建設(shè)和對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老進(jìn)行評(píng)估
1.參與制定社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的法規(guī)和政策
從職業(yè)角色上說，社會(huì)工作者不但是社會(huì)服務(wù)福利的傳遞者、提供者，同時(shí)也是社會(huì)政策的倡議者、制定者。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)要想實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、規(guī)范化，必須要在一定的制度和法律框架下運(yùn)行，要有一定的規(guī)章和制度，制定一系列的行業(yè)規(guī)范，如社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、服務(wù)的內(nèi)容、服務(wù)的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、從業(yè)人員的專業(yè)資質(zhì)等都要有詳細(xì)的制度設(shè)計(jì)，對(duì)各種主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等都需要做出明確的規(guī)定，同時(shí)要對(duì)服務(wù)中運(yùn)行的環(huán)節(jié)和步驟都需要進(jìn)行規(guī)范化和量化管理。而要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，就要制定相關(guān)法律規(guī)范和政策。社會(huì)工作者作為專業(yè)的助人者和政策的倡議者，對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的法規(guī)、政策的建設(shè)和制定起著重要的作用。
社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展離不開經(jīng)濟(jì)保障。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的資金需要政府的支持和民間資本的投入，這也需要政府制定有關(guān)資金投入的政策和民間資本準(zhǔn)入和運(yùn)營的政策。另外，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展也離不開人才隊(duì)伍的建設(shè)，專業(yè)社會(huì)工作者可以根據(jù)老年人的需要設(shè)計(jì)一些服務(wù)項(xiàng)目，為老年人提供全方位多層次的服務(wù)，滿足老年人的多種養(yǎng)老需要；同時(shí)也可以開發(fā)老年人資源，發(fā)展老年事業(yè)，全面提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平。居家養(yǎng)老服務(wù)的人才隊(duì)伍建設(shè)包括培養(yǎng)、準(zhǔn)入、薪酬、待遇等，這也需要相應(yīng)的政策和制度保障。這一系列政策和制度的制定都離不開社會(huì)工作者的參與。
2.對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行評(píng)估
對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估需要從軟件、硬件兩個(gè)方面來考察，硬件主要包括服務(wù)設(shè)施、人員配備、服務(wù)對(duì)象等；軟件包括社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)水平如何，機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)滿意度如何，老年人的滿意度如何，需要改善的方面，機(jī)構(gòu)所作的服務(wù)項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)使用是否合理合法等等，這一切都需要有一個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系，這個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系需要根據(jù)實(shí)際情況，在進(jìn)行社會(huì)調(diào)查的基礎(chǔ)上來設(shè)計(jì)。社會(huì)工作者作為專業(yè)人員可以對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行全方位、多角度的評(píng)估，并對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提出相應(yīng)的改進(jìn)意見。
（三）對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)
1.向社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員傳授社會(huì)工作的理論
目前在中國從事社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員基本都沒有經(jīng)過系統(tǒng)的專業(yè)學(xué)習(xí)和專業(yè)培訓(xùn)，一般也都不具備養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)資質(zhì)。這必然影響居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，也影響居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的信譽(yù)和發(fā)展。社會(huì)工作者作為取得資格認(rèn)證的專業(yè)人員，他們經(jīng)過專業(yè)的學(xué)習(xí)或者培訓(xùn)，具有社會(huì)工作的理念、價(jià)值觀和服務(wù)技術(shù)。在實(shí)際工作中社會(huì)工作者首先要擔(dān)負(fù)起培訓(xùn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員的責(zé)任，向社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作人員傳授社會(huì)工作的理念、價(jià)值、倫理，讓社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作人員了解老年人的生理、心理的特點(diǎn)，使他們?cè)诠ぷ髦心軌蚋玫刈鹬乩夏耆恕⑵降鹊貙?duì)待老年人、體貼老年人，從老年人的需要出發(fā)更好地為老年人提供服務(wù)，從而提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)以人為本的服務(wù)目標(biāo)。
2.向社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員傳授社會(huì)工作技術(shù)和方法
社會(huì)工作是一個(gè)實(shí)務(wù)性、操作性、技術(shù)性都很強(qiáng)的專業(yè)，其獨(dú)特的專業(yè)技術(shù)是社會(huì)工作專業(yè)和其他人文社會(huì)科學(xué)相區(qū)別的一個(gè)重要標(biāo)志。社會(huì)工作的技術(shù)和方法體現(xiàn)著社會(huì)工作者對(duì)服務(wù)對(duì)象的尊重、關(guān)懷和愛護(hù)。社會(huì)工作者在溝通、咨詢、治療、服務(wù)方案設(shè)計(jì)上都有一些獨(dú)特的方法和技術(shù)，社會(huì)工作者可以把這些技術(shù)和方法傳授給社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員，如傾聽的技術(shù)、詢問的技術(shù)、同感的技術(shù)，還有面向老年人服務(wù)的獨(dú)特療法，如緬懷往事療法，人生回顧療法等等。這些技術(shù)和方法的掌握和使用會(huì)使社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員能更好地服務(wù)老年人，提高服務(wù)的水平和質(zhì)量。
3.把“增能”的理念引入居家養(yǎng)老服務(wù)
增能（empowerment），其基本含義為：得到力量，發(fā)展能力。增能取向下的社會(huì)工作實(shí)踐開始于20世紀(jì)70年代，1976年所羅門（Solomon）出版了《黑人增權(quán)：受壓迫社區(qū)中的社會(huì)工作》一書，標(biāo)志著“增能”取向的社會(huì)工作的誕生。在增能視角下，社會(huì)工作者認(rèn)為每個(gè)人都是有潛能的，社會(huì)工作者不再把服務(wù)對(duì)象看成是有問題的人，而是將目光聚焦在服務(wù)對(duì)象的優(yōu)點(diǎn)上，相信服務(wù)對(duì)象的優(yōu)勢和能力，并認(rèn)為社會(huì)工作的主要任務(wù)就是要挖掘服務(wù)對(duì)象的能力，通過服務(wù)對(duì)象自身的力量來解決問題。“老人是有能力的，他們有足夠的經(jīng)驗(yàn)和能力去解決他們的問題。我們必須要認(rèn)識(shí)到每個(gè)老人的不同能力，并著重挖掘老人的潛能。我們要尊重老人的權(quán)益，更要尊重老人的應(yīng)有權(quán)利?！盵6]在增能理念的指導(dǎo)下，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)者首先要認(rèn)識(shí)到老年人的潛能，老年人是自己問題的專家，老年人能夠把握環(huán)境和自己的生活。其次，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)者在提供服務(wù)時(shí)要考慮老年人的需要，是老年人需要什么服務(wù)，而不是我們想為老年人提供什么服務(wù)，所以要充分調(diào)動(dòng)老年人的積極性和創(chuàng)造性，讓老年人一起參與服務(wù)方案的設(shè)計(jì)，這樣才能真正體現(xiàn)老年人的主體地位。第三，在居家養(yǎng)老服務(wù)中，社會(huì)工作者和服務(wù)人員要鼓勵(lì)老年人建立起自己的同輩網(wǎng)絡(luò)群體。老年同輩支持網(wǎng)絡(luò)的建立可以幫助老年人形成老年集體意識(shí)，同輩群體可以獲得情感和心理的支持，降低老年人的疏離感和孤獨(dú)感，還可以一起爭取老年人的權(quán)利和社會(huì)的平等對(duì)待。
（四）參與居家養(yǎng)老的直接服務(wù)工作
1.為老年人提供心理輔導(dǎo)
老年人一般心理比較脆弱，尤其當(dāng)老年人面對(duì)疾病的困擾、死亡的恐懼時(shí)，容易產(chǎn)生比較大的心理壓力。研究表明，抑郁是老年時(shí)期常見的一種心理疾病。社會(huì)工作者可以從老年人的心理、情感出發(fā)，為老年人舒緩心理壓力，用積極心理替代消極心理。在咨詢和治療中社會(huì)工作者認(rèn)真傾聽老年人的困惑，撫慰他們的情感，用緬懷往事和生命回顧等方法和技巧，幫助老年人重新體驗(yàn)生命中的往事，探索和尋找自己一生的意義，彌補(bǔ)生命中的缺陷，完成未了的心愿，能與自己的局限和失敗和解。[7]從而實(shí)現(xiàn)埃里克森所說的“自我完美”這一人生任務(wù)。通過回憶一生中的主要成就和美好體驗(yàn)，能夠增加老年人的自尊，增加老年人的完美感。在咨詢和服務(wù)中，社會(huì)工作者也可以幫助老年人實(shí)現(xiàn)一些未了的心愿，使老年人減輕心理的壓力和舒緩心理的矛盾，比如表達(dá)對(duì)親人的愛，跟自己有矛盾的人和解，等等，這些服務(wù)都有利于舒緩老年人的心理壓力，使他們能夠更好地坦然面對(duì)未來。
2.實(shí)現(xiàn)資源的連接和有效整合
首先，幫助老年人連接福利服務(wù)資源。老年人需要多種服務(wù)，社會(huì)上也有各種面向老年人服務(wù)的福利政策、服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)項(xiàng)目。而老年人及其家人可能不了解這些服務(wù)以及得到這些服務(wù)所需要的條件，從事居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)工作者可以細(xì)心地向老年人及其家人介紹，如老年人可享受的醫(yī)療救助、臨時(shí)救濟(jì)、老年福利津貼、老年福利服務(wù)等等，社會(huì)工作者也可以根據(jù)自己對(duì)老年人的了解，針對(duì)老年人的需求把具體的服務(wù)項(xiàng)目引入老年人家庭。
其次，社會(huì)工作者可以發(fā)揮自己的專長，整合社會(huì)多種資源為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。如聯(lián)系通信部門為居家養(yǎng)老的老年人尤其是高齡老人安裝“一線通”，讓老年人可以隨時(shí)聯(lián)系到服務(wù)機(jī)構(gòu)或服務(wù)人員；社會(huì)工作者可以聯(lián)系各種群眾性志愿性團(tuán)體如青年志愿者等團(tuán)體為老年人服務(wù)；社會(huì)工作者可以積極爭取政府或各種基金會(huì)對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的資金支持，等等。
3.幫助老年人實(shí)現(xiàn)溝通和交往
社會(huì)工作者可以用個(gè)案或小組的工作方法，促進(jìn)老年人與其家人之間或老年人之間的溝通，協(xié)助老年人理解子女，減少老年人對(duì)子女的依賴心理；讓老年人學(xué)會(huì)及時(shí)地與親人或者知心朋友談心，表達(dá)自己的需求和愿望，使老年人更好地投入到生活中。也可以用家庭工作坊等工作方法，幫助家庭成員更好地了解老年人的心理需求、情感需求，使家庭成員更好地理解老年人，更多地關(guān)心老年人，以此實(shí)現(xiàn)家庭的和諧和美好。
參考文獻(xiàn)：
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【關(guān)鍵詞】 居家養(yǎng)老服務(wù)；老年產(chǎn)業(yè)；聯(lián)動(dòng)發(fā)展；路徑
2012年底我國60周歲以上老年人口已達(dá)1.94億，2020年將達(dá)到2.43億，2025年將突破3億。[1]老齡化形勢日趨嚴(yán)峻，整個(gè)人口呈現(xiàn)“老齡化”、“高齡化”、“空巢化”疊加的特點(diǎn)，在養(yǎng)老方式上，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老無法滿足老年人日益增長的養(yǎng)老需求，以社區(qū)為依托的居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展快速，而居家養(yǎng)老服務(wù)的深化離不開老年產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展。因此，推進(jìn)老年產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，能夠使居家養(yǎng)老服務(wù)向廣度和深度邁進(jìn)。
一、居家養(yǎng)老服務(wù)與老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
全國老齡工作委員會(huì)辦公室副主任、全國居家養(yǎng)老狀況調(diào)查組委會(huì)主任朱勇表示，發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)是中國應(yīng)對(duì)人口老齡化的必然選擇，政府將采取積極措施，培育居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)企業(yè)及居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)朝產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化的方向發(fā)展，可以看出政府正大力推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。[2]但是，由于居家養(yǎng)老服務(wù)處于初級(jí)階段，體系發(fā)展不完善，同時(shí)提供的服務(wù)項(xiàng)目單一且層次較低，主要在衣食、居住等方面提供較低層次的服務(wù)，在文化娛樂等精神享受方面提供的服務(wù)不足，無法滿足老年人不同程度的需要。
近年來，我國老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，老年消費(fèi)市場初步形成，老年產(chǎn)業(yè)得到了發(fā)展。但總體上看，養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給不足，傳統(tǒng)的老年產(chǎn)業(yè)所提供的服務(wù)和產(chǎn)品層次低，不能滿足老年人的需要。同時(shí)，市場發(fā)育不健全，尚未形成規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化可持續(xù)發(fā)展的運(yùn)作模式。
政府鼓勵(lì)居家養(yǎng)老服務(wù)和老年產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是目前兩者發(fā)展存在不足，出現(xiàn)這些不足的原因主要是在發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)和老年產(chǎn)業(yè)時(shí)政府資金投入不足；鼓勵(lì)市場主體的進(jìn)入，但是沒有提供適宜的市場環(huán)境，市場發(fā)展不完善。同時(shí)，企業(yè)的認(rèn)識(shí)不足，雖說政府鼓勵(lì)通過發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)來推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)的深化發(fā)展，但很多企業(yè)認(rèn)為老年產(chǎn)業(yè)是投資大收益小，回報(bào)率低的產(chǎn)業(yè)，從而采取觀望的態(tài)度，制約了老年產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而也制約了居家養(yǎng)老服務(wù)的深化發(fā)展。目前，我國的人口老齡化發(fā)展迅速，為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，應(yīng)該通過居家養(yǎng)老服務(wù)和老年產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，既促進(jìn)老年產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的不斷完善。
二、居家養(yǎng)老服務(wù)和老年產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展存在的問題
1、政府對(duì)兩者聯(lián)動(dòng)發(fā)展的推動(dòng)力不夠
政府對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)與老年產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的認(rèn)識(shí)不足，雖說鼓勵(lì)社會(huì)企業(yè)、社會(huì)組織或民辦非企業(yè)等社會(huì)力量參與到居家養(yǎng)老服務(wù)中，但對(duì)于產(chǎn)業(yè)鏈上下游的企業(yè)來講，政府制定的很多政策難以落實(shí)，具體不知從何處入手，就形成了主管單位眾多，“都管而又都不管”的情況，形成這種情況主要還是頂層設(shè)計(jì)的缺乏，同時(shí)也是政府推動(dòng)不足的結(jié)果。
2、各方資源整合不足
居家養(yǎng)老服務(wù)與老年產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展不僅包括政府的參與還有保險(xiǎn)公司、醫(yī)療集團(tuán)、地產(chǎn)公司、旅游業(yè)、教育業(yè)以及投資類等企業(yè)，這幾類參與者都難以獨(dú)立的推動(dòng)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展，需要把幾方資源整合在一起，但是由于實(shí)施的難度和成本相對(duì)較高，同時(shí)缺乏統(tǒng)一主管部門的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，無法有效的實(shí)現(xiàn)資源的整合，直接影響兩者聯(lián)動(dòng)的深化。
3、兩者供需存在矛盾
居家養(yǎng)老服務(wù)和老年產(chǎn)業(yè)不同程度、層次的供需結(jié)構(gòu)性矛盾普遍存在，居家養(yǎng)老服務(wù)和老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)較快，但兩者聯(lián)動(dòng)相對(duì)滯后。根據(jù)居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策，服務(wù)內(nèi)容主要包括日常生活護(hù)理服務(wù)及醫(yī)療康復(fù)、文化娛樂、精神慰藉、緊急救助等老年人基本需求的服務(wù)，表明養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)要涉及地產(chǎn)、護(hù)理、醫(yī)療和服務(wù)；其次相關(guān)產(chǎn)業(yè)是涉及老人生活的衣食住行等產(chǎn)品和一般；最后衍生產(chǎn)業(yè)則是金融產(chǎn)品、老年人理財(cái)產(chǎn)品等，但是目前各地區(qū)發(fā)展比較好的是為老人提供日常生活照顧的家政服務(wù)業(yè)，其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，無法滿足老年人的其他需要。
4、信息化平臺(tái)和技術(shù)滯后
居家養(yǎng)老服務(wù)與老年產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)信息化平臺(tái)和技術(shù)應(yīng)用滯后，未能充分發(fā)揮對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)與老年產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的促進(jìn)作用。公共信息平臺(tái)建設(shè)滯后，缺乏有效的信息交流平臺(tái)，同時(shí)技術(shù)應(yīng)用滯后，在居家養(yǎng)老服務(wù)以及老年產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，沒有利用好互聯(lián)網(wǎng)這一技術(shù)，使居家養(yǎng)老服務(wù)與老年產(chǎn)業(yè)之間信息資源不能實(shí)現(xiàn)有效的交換與共享。
三、實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)和老年產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的對(duì)策建議
1、政府應(yīng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)和發(fā)揮推動(dòng)作用
近日，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)政策在各地區(qū)已經(jīng)展開。政府以合同委托方式購買居家養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)力量的加入，政策主體方向已經(jīng)確定，地方社區(qū)可以根據(jù)這一主體政策導(dǎo)向來制定政策，結(jié)合本地各企業(yè)的實(shí)際狀況來引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)的加入，建立合作服務(wù)平臺(tái)，為老人提供養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)，各地區(qū)民政部、老齡委員會(huì)、財(cái)政部門、國稅局以及國土資源局，進(jìn)行綜合協(xié)同工作，對(duì)于兩者聯(lián)動(dòng)發(fā)展制定具體可實(shí)施的政策，推動(dòng)整個(gè)老年產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，打造特色養(yǎng)老體系。
2、社區(qū)要加強(qiáng)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展
通過整合資源，形成特色產(chǎn)業(yè)鏈的目的是實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所學(xué)、老有所教以及老有所樂。[3]解決兩者聯(lián)動(dòng)發(fā)展的供需矛盾，滿足老年人不同方面的需要。包括居家養(yǎng)老服務(wù)與旅游業(yè)、教育業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、養(yǎng)生業(yè)、家政服務(wù)業(yè)等很多產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。本文主要介紹居家養(yǎng)老服務(wù)與旅游業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、以及養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。
（1）與養(yǎng)生業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。居家養(yǎng)老服務(wù)站可以和相關(guān)的養(yǎng)生企業(yè)合作，由養(yǎng)生企業(yè)為老年人提供健康養(yǎng)生方面的產(chǎn)品，主要包括生產(chǎn)養(yǎng)生農(nóng)產(chǎn)品、研發(fā)養(yǎng)生保健品、開展醫(yī)療養(yǎng)生服務(wù)、開展養(yǎng)老教育培訓(xùn)。[4]推廣中醫(yī)養(yǎng)生保健，可以聯(lián)合中醫(yī)進(jìn)行深度開發(fā)，研制生產(chǎn)中藥新藥和保健食品、飲品，同時(shí)各中醫(yī)院可為養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)提供相關(guān)的技術(shù)支持，推動(dòng)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)連鎖經(jīng)營與發(fā)展。
（2）與保險(xiǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。社區(qū)可以和保險(xiǎn)公司合作，發(fā)揮保險(xiǎn)公司的特長，開發(fā)出適合老人的保險(xiǎn)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)業(yè)與居家養(yǎng)老服務(wù)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。一方面，保險(xiǎn)公司可以為老人提供健康管理、生活照顧等基本醫(yī)保服務(wù)。同時(shí)，對(duì)有特殊需要的居家養(yǎng)老人員提供長期護(hù)理保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，以此推動(dòng)商業(yè)健康保險(xiǎn)的發(fā)展。另一方面，拓展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈下游的保險(xiǎn)產(chǎn)品市場，開發(fā)與疾病、家財(cái)、意外等保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以及為居家養(yǎng)老服務(wù)人員提供醫(yī)療責(zé)任、護(hù)理責(zé)任等保險(xiǎn)產(chǎn)品，促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展。[5]
（3）與旅游業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。居家養(yǎng)老服務(wù)可以與各地區(qū)旅游局或者大型旅行社合作，設(shè)立養(yǎng)老驢友俱樂部，開展老年人專項(xiàng)旅游活動(dòng)，一年一大游，一月一小游。結(jié)合各地區(qū)不同的旅游資源，充分利用湖光山色等自然資源、富氧溫泉等康體資源、林果農(nóng)業(yè)資源和鄉(xiāng)村風(fēng)土民俗開展短時(shí)間的“放逐身心”式的觀光旅游或季節(jié)性的“候鳥遷徙”式的度假旅游等，打造老年特色旅游業(yè)，既能調(diào)節(jié)老年人的身心健康，又能促進(jìn)旅游業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。
3、加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)
信息平臺(tái)建設(shè)是更好的實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)與老年產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)。當(dāng)前，“互聯(lián)網(wǎng)+”正全面融入金融、醫(yī)療、保健等家庭服務(wù)業(yè)，各社區(qū)可以和中國電信、中國移動(dòng)等公司合作，建立覆蓋全社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)。同時(shí)，與各產(chǎn)業(yè)的合作也需要有完善的信息平臺(tái)作為支撐，促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)市場的建設(shè)和發(fā)展。
總之，居家養(yǎng)老服務(wù)與老年產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展需要政府、企業(yè)和家庭這三方各司其職，共同協(xié)作。政府找好定位進(jìn)行引導(dǎo)，在做好托底保障的同時(shí)，增加對(duì)參與養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)力量的資金支持力度；家庭更要關(guān)注老人；企業(yè)也要提供更多更好的產(chǎn)品，共同完善中國特色養(yǎng)老體系。
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關(guān)鍵詞：政府購買；居家養(yǎng)老服務(wù)；問題
2016年2月，早對(duì)老齡工作的方面，做出了一項(xiàng)重要的工作指示，他指出，要在應(yīng)對(duì)老齡化方面，政府應(yīng)當(dāng)做出有效的應(yīng)對(duì)，因?yàn)檫@件事關(guān)系到國家全局的發(fā)展，同時(shí)也關(guān)系到億萬人民群眾的福祉。據(jù)老齡委的一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示，到2008年年底，中國整個(gè)老年人口已經(jīng)增加到1.69億。大約估計(jì)到2020年，中國的老齡人口即將到達(dá)2.48億的水平，這種情況下，老齡化的水平就將達(dá)到17%。必須要去探索一條能滿足大多數(shù)老人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)新需求的滿足的新的方式，于是，政府購買城市社區(qū)居家養(yǎng)老這種服務(wù)形式就應(yīng)運(yùn)而生了。本文探討重慶市城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的主要問題。
一、政府購買城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面小
目前，除去參加社區(qū)組織的休閑、文體、娛樂活動(dòng)之外，真正接受上門服務(wù)的老人較少，因而居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面較小。以渝中區(qū)的愛心援助服務(wù)中心為例，這個(gè)愛心援助中心主要是負(fù)責(zé)涼亭子社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)工作，它上門服務(wù)的老年人就6位，其中就有5位老人是屬于政府購買服務(wù)的對(duì)象，只有1位老人是通過自費(fèi)的方式享受到服務(wù)的，這位老年人選擇的是每月400元服務(wù)費(fèi)的共計(jì)20小時(shí)的上門服務(wù)。2013年，重慶市民政局做過一項(xiàng)關(guān)于城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的調(diào)查，調(diào)查對(duì)象是重慶市40個(gè)區(qū)縣，得出的結(jié)論是：除了渝中、南岸、九龍坡、沙坪壩、風(fēng)度、開縣等少數(shù)幾個(gè)縣在推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作外，絕大部分區(qū)縣沒有實(shí)質(zhì)性展開這項(xiàng)工作。就算是在開展這項(xiàng)工作的幾個(gè)區(qū)縣，也只是選取部分基礎(chǔ)條件較好的街道或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)在試點(diǎn)。從這點(diǎn)可以看出：城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)處于試點(diǎn)實(shí)踐階段，政府購買此項(xiàng)服務(wù)更是很少，從而，能夠享受到政府購買城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人就更是少。
二、政府購買城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的專門性政策文件少
重慶市政府在2015年出臺(tái)了一個(gè)關(guān)于政府購買社會(huì)服務(wù)的文件，其中包括購買養(yǎng)老服務(wù)部分，只列了某些大類項(xiàng)目，但是，有兩個(gè)特點(diǎn)，第一，大致數(shù)量以及細(xì)分項(xiàng)目沒確定，第二，總量的分配結(jié)構(gòu)沒體現(xiàn)，說明是至上而下，反映出需求調(diào)研工作開展的力度不夠。有相關(guān)措施，說明在做這個(gè)工作很好，但是，怎么去分配好這些指標(biāo)，都是需要思考的問題，考驗(yàn)著執(zhí)政者的智慧。
三、政府購買城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給市場培育不足
首先，重慶市政府投入不足造成城市社區(qū)居家養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施不完善，無法滿足養(yǎng)老需求。社會(huì)組織方面，截止2015年底，重慶市社會(huì)團(tuán)體7221個(gè)，民辦非企業(yè)單位8075個(gè)，城市社區(qū)服務(wù)設(shè)施合計(jì)5214個(gè)，其中社區(qū)服務(wù)指導(dǎo)中心11個(gè)、社區(qū)服務(wù)中心323個(gè)、社區(qū)服務(wù)站2342個(gè)、社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)855個(gè)、社區(qū)互助型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1683個(gè)，為老年人與殘疾人提供收養(yǎng)服務(wù)的機(jī)構(gòu)642個(gè)，床位84454張，這與重慶市城市社區(qū)老年人口的差距太大。第二，居家養(yǎng)老服務(wù)是要著眼于老年人的實(shí)際需求的，為他們提供多樣化的服務(wù)是必須的，這些多樣化的服務(wù)應(yīng)該包括提供家政服務(wù)、生活照料、醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉、安全援助健康護(hù)理、等服務(wù)。不過從現(xiàn)實(shí)的情況來看，居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容比較的單一，大部分是局限于送餐和保潔等等家政類的服務(wù)。第三，居家養(yǎng)老服務(wù)工作目前沒有專門的工作經(jīng)費(fèi)的保障，導(dǎo)致居家養(yǎng)老服務(wù)工作在開展的時(shí)候，社區(qū)和街道沒有辦法去展開這項(xiàng)工作。因?yàn)槿狈φ?cái)政資金的支持，所以基層的居家養(yǎng)老服務(wù)工作很難去推進(jìn)。
四、政府購買城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化人才培育不成體系
重慶市政府購買居家養(yǎng)老這項(xiàng)工作尚未形成政府層面多部門聯(lián)動(dòng)的形勢，基本上還是老齡部門和民政局在做具體的事情。這項(xiàng)工作由各個(gè)社區(qū)具體來承辦，而社區(qū)的工作人員本身人手就比較緊缺，所以也沒有專門的居家養(yǎng)老服務(wù)的工作人員，某些社區(qū)是指定一名社保工作人員來兼任。另一方面，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員水平較低，缺乏專業(yè)技能。隨著養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，對(duì)當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)人員提出了更高的要求，包括基本的職業(yè)道德素質(zhì)和老年護(hù)理技術(shù)和相應(yīng)的法律常識(shí)，但目前養(yǎng)老服務(wù)人員平均技術(shù)水平差、理論知識(shí)單薄。與此同時(shí)，重慶市還沒有專門培訓(xùn)養(yǎng)老服務(wù)人員的機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老服務(wù)提供者不足，質(zhì)量不高。而且在實(shí)踐中，在多數(shù)人的觀念里，老年護(hù)理工作的社會(huì)地位不高，如果從事這項(xiàng)工作，會(huì)受到他人的歧視，所以很難吸納到社會(huì)中受教育程度較高的專業(yè)人才來從事居家養(yǎng)老服務(wù)工作。所以，重慶市現(xiàn)階段在政府購買城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的人才隊(duì)伍建設(shè)方面，缺乏專業(yè)化的人才體系。
五、政府購買城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)作及評(píng)估機(jī)制不完善
在實(shí)際運(yùn)行中，重慶市政府在購買養(yǎng)老服務(wù)的程序方面不規(guī)范，其主要表現(xiàn)有：第一，資金的投入和使用方式缺乏公開性和透明性。在這方面不僅是重慶市各級(jí)政府出現(xiàn)這樣的問題，而且在我國其他地方政府這一問題也是相當(dāng)普遍，雖然在財(cái)政預(yù)算編制中將所需的費(fèi)用作為專項(xiàng)資金列出，但從來沒有向社會(huì)公布，因此而造成了政府和民眾之間的信息部隊(duì)稱問題。第二，政府的購買過程缺乏足夠的公開性和競爭性。多數(shù)情況下，政府和社會(huì)組織都是以私下協(xié)商的方式，或者根據(jù)社會(huì)組織以往的經(jīng)驗(yàn)和知名度來決定提供公共服務(wù)的歸屬問題。這樣一來，容易造成社會(huì)組織實(shí)力參差不齊。這些問題不阻礙了政府購買養(yǎng)老服務(wù)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，也不利于老百姓的切身利益。同時(shí)，監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系的缺失，服務(wù)成本難以控制。
關(guān)鍵詞 社會(huì)組織 居家養(yǎng)老 參與方式
鼓樓區(qū)是南京市人口集中、商貿(mào)發(fā)達(dá)的主城區(qū)之一，轄七個(gè)街道，六十五個(gè)社區(qū)，根據(jù)南京市人口普查報(bào)告，該區(qū)是老齡化相當(dāng)嚴(yán)重的地區(qū)。積極的養(yǎng)老服務(wù)舉措、社會(huì)組織的廣泛參與、全社會(huì)的共治既是應(yīng)對(duì)老齡化趨勢嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)需要，也是促進(jìn)該區(qū)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。本文以該區(qū)社會(huì)組織心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心參與居家養(yǎng)老服務(wù)為例，闡述其參與的機(jī)制。
一、 研究設(shè)計(jì)
1、研究目的
本文旨在通過對(duì)南京市鼓樓區(qū)心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心參與居家養(yǎng)老服務(wù)的案例，透視其作為一個(gè)典型的社會(huì)組織參與到公共服務(wù)當(dāng)中的運(yùn)行機(jī)制，便于調(diào)查對(duì)象、或是和本文調(diào)查對(duì)象同屬一種機(jī)制的其他社會(huì)組織反觀自身欠缺之處，有效地改進(jìn)使組織得以更好的發(fā)展，為公眾提供更好的服務(wù)，也為當(dāng)前在我國發(fā)展得并不完善的社會(huì)組織提供理論參考。
2、概念界定
社會(huì)組織：即非政府組織，國內(nèi)也稱為民間組織、中介組織，由于它既不是政府組織，也不是企業(yè)經(jīng)濟(jì)組織，所以又被稱為第三部門，簡稱NGO。
居家養(yǎng)老：以家庭養(yǎng)老為主，社會(huì)養(yǎng)老為輔的養(yǎng)老模式。
3、研究對(duì)象
本文所調(diào)查研究的對(duì)象是登記注冊(cè)在南京市鼓樓區(qū)民政局下的一個(gè)民辦非企業(yè)組織——心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心，成立于1998年，于2003年正式加入到鼓樓區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)的構(gòu)建當(dāng)中，是社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的典型代表。
4、研究方法
本文采用的是實(shí)證研究中的個(gè)案研究法。實(shí)際調(diào)查的過程當(dāng)中，采用了半結(jié)構(gòu)式訪談的方式，前期搜集資料數(shù)百篇，完成訪談11個(gè)。（見表1）
二、社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)制
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，鼓樓區(qū)目前60歲以上老年人口達(dá)10多萬人，占全區(qū)人口比率約16%，其中空巢、獨(dú)居、高齡、困難老人占老年人口的近50%。為了解決養(yǎng)老難、養(yǎng)老貴的問題，鼓樓區(qū)政府決定引入第三方社會(huì)組織提供專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)，心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心正是在這樣的背景下順勢而入，進(jìn)入到鼓樓區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。
1、參與養(yǎng)老服務(wù)的方式
鼓樓區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)是由政府購買或補(bǔ)貼、社會(huì)組織運(yùn)作、老人受惠的創(chuàng)新型社區(qū)養(yǎng)老模式。心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心作為唯一被授權(quán)的社會(huì)組織，以承接項(xiàng)目的方式參與該網(wǎng)的運(yùn)作。
社會(huì)組織和政府是服務(wù)網(wǎng)中的兩個(gè)重要主體，心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心的參與可以分為競爭性參與和非競爭性參與兩種方式。
（1）非競爭性參與——項(xiàng)目委托。在這部分非競爭性的參與中，整個(gè)服務(wù)被塑造成一個(gè)項(xiàng)目的形式，鼓樓區(qū)政府是購買方（即項(xiàng)目發(fā)包方），通過年度財(cái)政預(yù)算，每年投入一定的經(jīng)費(fèi)，購買居家養(yǎng)老服務(wù)?！靶馁N心”作為項(xiàng)目的承辦方，組織一支專業(yè)護(hù)理團(tuán)隊(duì)為符合困難條件的老人（名單由政府提供給機(jī)構(gòu)）提供免費(fèi)服務(wù)（對(duì)于老人來說免費(fèi)，實(shí)際費(fèi)用由政府支付），為自行購買的老人提供低償服務(wù)（因每小時(shí)服務(wù)僅為10元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一般勞動(dòng)行業(yè)所得，屬于福利性質(zhì)）。
（2）競爭性參與——公益創(chuàng)投項(xiàng)目。近些年來，鼓樓區(qū)政府民政部門在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)方面出臺(tái)新舉措，即大力推廣公益創(chuàng)投項(xiàng)目，在眾多社會(huì)組織當(dāng)中公開招標(biāo)，每個(gè)項(xiàng)目著眼點(diǎn)可大可?。ㄓ捎谶€處在試水階段，大多為幾萬元的小項(xiàng)目），根據(jù)工程量大小設(shè)定一定額度的資金，分配給中標(biāo)組織去具體開展實(shí)施?！靶馁N心”多年從事居家養(yǎng)老服務(wù)，豐富的專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和強(qiáng)大的品牌公信使其在和區(qū)其他社會(huì)組織的角逐中非常有競爭力，拿下了不少項(xiàng)目的運(yùn)作資格。
2、提供養(yǎng)老服務(wù)的方式
心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心作為一個(gè)多年提供養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)社會(huì)組織，根據(jù)鼓樓區(qū)老人的實(shí)際需求，結(jié)合組織所擁有的資源，為老人們提供形式多樣、種類齊全的服務(wù)。
（1）按照服務(wù)費(fèi)用劃分。上門服務(wù)是居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)的主要工作形式，按照每次服務(wù)所收取的費(fèi)用劃分，“心貼心”所提供的居家養(yǎng)老服務(wù)可分為無償?shù)暮偷蛢數(shù)膬煞N類型。
（2）按照服務(wù)形式劃分。上門提供服務(wù)是居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)的主要工作形式，但除此之外，“心貼心”根據(jù)老年人的實(shí)際需求還提供多種形式、種類齊全的服務(wù)，可分為托養(yǎng)服務(wù)、援助服務(wù)、緊急求助服務(wù)、膳食服務(wù)、精神關(guān)愛、老年大學(xué)和助老職業(yè)培訓(xùn)六大類。
3、養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估機(jī)制
科學(xué)的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制是確保項(xiàng)目有效實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心所參與的居家養(yǎng)老服務(wù)各個(gè)項(xiàng)目受到一系列監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的檢測和制約。
鼓樓區(qū)政府的做法是建立具體的區(qū)、街道、社區(qū)居委會(huì)三級(jí)評(píng)估網(wǎng)絡(luò)，并引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”進(jìn)行前期需求、中期實(shí)施、后期效果的系列評(píng)估。
4、參與養(yǎng)老服務(wù)的效果
自心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心2003年參與居家養(yǎng)老服務(wù)以來，鼓樓區(qū)從未發(fā)生過老年人非正常死亡或去世多日無人知曉的事件，眾多孤寡、獨(dú)居、空巢、困難老人在服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的覆蓋下享受到了生活照料。
（1）老人得到實(shí)惠，項(xiàng)目滿意度較高。最初老人們對(duì)服務(wù)人員的上門是十分排斥的，憑借長期不懈的堅(jiān)持和優(yōu)質(zhì)專業(yè)的服務(wù)，老人們感受到便利和實(shí)惠，逐漸接納了這樣一種新型的服務(wù)模式。項(xiàng)目實(shí)施之后，政府、第三方機(jī)構(gòu)包括“心貼心”自身組織過多次針對(duì)老人滿意度的調(diào)查，結(jié)果均顯示老人對(duì)“心貼心”提供的各項(xiàng)服務(wù)滿意的占絕大多數(shù)。目前居家養(yǎng)老直接受益的老人近1600人，間接受益的家庭約7000戶。
（2）分擔(dān)社區(qū)壓力，獲得認(rèn)可。作為一項(xiàng)新生事物，心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的參與曾經(jīng)受到過基層組織——街道和社區(qū)的懷疑、基層工作人員的抵觸，認(rèn)為他們?cè)诤蜕鐓^(qū)“搶飯碗”?！靶馁N心”秉持著為老人誠心服務(wù)的理念，積極和社區(qū)配合，以實(shí)際行動(dòng)向社區(qū)表明態(tài)度?？吹健靶馁N心”在養(yǎng)老工作方面發(fā)揮越來越重要的作用，社區(qū)感到擔(dān)子輕了，態(tài)度也由原來的“懷疑”變成“大力支持”。
（3）彌補(bǔ)政府職能的不足。鼓樓區(qū)老年人口數(shù)量大、需求層次廣，養(yǎng)老壓力非常沉重。在原本的需求和供給難以得到平衡的狀況下，鼓樓區(qū)政府首創(chuàng)性地通過項(xiàng)目委托的方式購買心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心的服務(wù)，打開社會(huì)組織參與公共服務(wù)的渠道，改變了這種固有局面。民政部門的管理人員對(duì)“心貼心”有很高的評(píng)價(jià)。
（4）帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)下崗職工再就業(yè)。心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心所招募的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，其成員絕大多數(shù)都是鼓樓區(qū)四五十歲左右的下崗女職工，這部分群體往往是支撐一個(gè)家庭的核心力量，卻由于文化水平不高，再就業(yè)難度很大?！靶馁N心”于是將她們招募進(jìn)組織中來，由下屬的協(xié)和職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)中心進(jìn)行統(tǒng)一的專業(yè)培訓(xùn)，為老年人提供護(hù)理服務(wù)并得到相應(yīng)的報(bào)酬。
（5）完善區(qū)域內(nèi)共治框架。在“心貼心”參與居家養(yǎng)老服務(wù)的過程當(dāng)中，我們明確感受到了社會(huì)組織的參與給公共事業(yè)管理帶來的新的活力。這種新生能量的注入，推動(dòng)著新型社會(huì)管理模式的建立。社會(huì)組織通過動(dòng)員社會(huì)力量、召集志愿者等方式，有效地積聚人力、物力，在政府和市場之外發(fā)揮促進(jìn)社會(huì)福利、平等互惠的作用，構(gòu)建一個(gè)更加完善的社會(huì)共治框架。
三、問題與思考
心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心參與鼓樓區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)作模式為區(qū)域內(nèi)老人和其家庭帶來了豐厚的實(shí)惠，但是在筆者的走訪調(diào)查中，也發(fā)現(xiàn)這種機(jī)制下存在的一些問題，制約組織發(fā)展、影響服務(wù)層次提升，現(xiàn)提出和大家共同探討。
1、服務(wù)購買方的問題
居家養(yǎng)老服務(wù)的購買方——鼓樓區(qū)政府沒有出臺(tái)一套制度化的購買政策。目前的情況看來享受鼓樓區(qū)政府專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼提供居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織只有“心貼心”一家，其參與方式是非競爭性的，且接受的評(píng)估機(jī)制并不完善。
除此之外，機(jī)構(gòu)工作人員告訴筆者，對(duì)照現(xiàn)行的法律法規(guī)，“心貼心”服務(wù)的項(xiàng)目不符合任何非應(yīng)稅項(xiàng)目，不能享受減免稅費(fèi)的優(yōu)惠政策。社會(huì)組織享受各項(xiàng)政策優(yōu)惠的制度，看上去很完善，實(shí)則漏洞很大，機(jī)構(gòu)自成立以來一直被當(dāng)做一般營利性企業(yè)看待，稅收名目一項(xiàng)都沒少。且政府針對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的購買資金常常不及時(shí)到位，這時(shí)為了工作能夠維持下去，只有組織自己先貼錢做。
有鑒于此，政府方面當(dāng)以更加開放的態(tài)度對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行政策引導(dǎo)，加快制度建設(shè)，支持真正有生命力的社會(huì)組織出現(xiàn)，鼓勵(lì)不同組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的投標(biāo)。并且購買資金應(yīng)及時(shí)快速到位，給予社會(huì)組織的政策優(yōu)惠應(yīng)落到實(shí)處。
2、服務(wù)提供方的問題
心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心在參與居家養(yǎng)老服務(wù)的過程當(dāng)中，面臨很大的經(jīng)營壓力。一方面由于上文所提到的不能享受各項(xiàng)福利政策，另一方面政府補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)偏低，常常不得不挪動(dòng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的收入用以填補(bǔ)運(yùn)營虧空。
沒有組織競爭的現(xiàn)狀導(dǎo)致“心貼心”沒有強(qiáng)烈的競爭意識(shí)，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)際壟斷地位，造成鼓樓區(qū)的養(yǎng)老市場中缺乏統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和固定程序，缺少共同認(rèn)同的行業(yè)規(guī)范。后果就是機(jī)制運(yùn)行的效率低下，工作改進(jìn)的動(dòng)力不足。
因此，筆者建議服務(wù)的生產(chǎn)者——即心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心應(yīng)當(dāng)力圖向一個(gè)更加專業(yè)、更加高效的社會(huì)組織發(fā)展，增強(qiáng)競爭意識(shí)，制定嚴(yán)格系統(tǒng)的規(guī)章制度并嚴(yán)格按照程序辦事。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)樹立良好的品牌形象，增強(qiáng)融合社區(qū)各種資源的能力，包括吸納企業(yè)和個(gè)人的捐贈(zèng)，提升居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量與層次。
關(guān)鍵詞：社區(qū)居家養(yǎng)老；法律問題；對(duì)策
在當(dāng)前老齡化社會(huì)背景下，社區(qū)居家養(yǎng)老模式越來越受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，在其發(fā)展已取得了一定成效的同時(shí)，也面臨著來自各方面的掣肘，尤其是法律層面的諸多問題，已經(jīng)成為了制約其發(fā)展的主要瓶頸，亟待解決。
一、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)法律規(guī)制的基本理論
（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵與優(yōu)勢
據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國在1999年已跨入了人口老齡化國家行列。我國人口老齡化具有人口基數(shù)大、增加速度快、高齡化趨勢明顯、困難老人數(shù)量多、與家庭小型化相伴隨、先于工業(yè)化等基本特征，嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系也造成了極大沖擊，社區(qū)居家養(yǎng)老作為一種新興的養(yǎng)老模式異軍突起，其服務(wù)模式一方面能夠減輕傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的人力負(fù)擔(dān)，又能解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，門檻較高，老人身處其中感覺親情日漸淡漠的問題，獲得了很多老年人及其家人的青睞。本文認(rèn)為，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)包括兩個(gè)層次的內(nèi)涵，第一層次是老年人不需要離開家庭，而是在自己熟悉的環(huán)境中，延續(xù)原有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，享受養(yǎng)老服務(wù)；第二層次是政府積極主導(dǎo)，以居家為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，整合互聯(lián)網(wǎng)+在內(nèi)的各種資源，由政府提供基本公共服務(wù)，各類企業(yè)、社會(huì)組織和養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍提供專業(yè)化和公益，滿足老年人社會(huì)化服務(wù)需求的養(yǎng)老服務(wù)模式，其服務(wù)內(nèi)容應(yīng)包括日間護(hù)理、家務(wù)服務(wù)、醫(yī)療保健、應(yīng)急救援、文體休閑等綜合。目前，我國各地正努力探索社區(qū)居家養(yǎng)老模式，已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗(yàn)。在北京、上海、青島、寧波、武漢等全國大部分大中城市已初步形成了服務(wù)形式方便多樣化，服務(wù)內(nèi)容豐富多元化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)格局。據(jù)民政部2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)記載，截至2015年，我國的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施2.6萬個(gè)，比上年增長36.8%，互助型的養(yǎng)老設(shè)施6.2萬個(gè)，比上年增長55%，社區(qū)服務(wù)志愿者組織15．8萬個(gè)，社區(qū)服務(wù)志愿人員900多萬名，民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)1600余家。①2016年10月，第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查情況，根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，老齡產(chǎn)業(yè)市場不斷升溫。一是老年人照護(hù)服務(wù)需求持續(xù)上升。2015年，我國城鄉(xiāng)老年人自報(bào)需要照護(hù)服務(wù)的比例為15.3%，比2000年的6.6%上升近9個(gè)百分點(diǎn)。二是社區(qū)為老服務(wù)中上門看病需求居于首位。2015年，城鄉(xiāng)老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)需求項(xiàng)目排在前三位的分別是上門看病、上門做家務(wù)和康復(fù)護(hù)理②。這些調(diào)查和統(tǒng)計(jì)充分說明了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的出現(xiàn)，既能應(yīng)對(duì)當(dāng)前人口老齡化發(fā)展的客觀需求，又能緩解傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的壓力，提高老年人生活質(zhì)量，維系社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)展前景非?？捎^。
（二）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)法律規(guī)制的理論基礎(chǔ)
社區(qū)居家養(yǎng)老其根本的目標(biāo)在于通過良性的政策引導(dǎo)和法律保障為有需求的老年人提供服務(wù)，在法理層面其歸屬于社會(huì)分配法律關(guān)系，其追求的價(jià)值目標(biāo)在于建立與運(yùn)行實(shí)質(zhì)公平價(jià)值，有效分配養(yǎng)老資源，促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老資源成果的公平分享，其最主要的理論基礎(chǔ)包括福利經(jīng)濟(jì)理論、社會(huì)保障理論與需求層次理論。首先，福利經(jīng)濟(jì)理論追求的重要的社會(huì)目標(biāo)就是為了實(shí)現(xiàn)最高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率、公平的收入分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益價(jià)值，這是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在法理層面構(gòu)建其制度體系的本位思想。每個(gè)社會(huì)成員都期待幸福和安定的晚景生活，老年人的利益實(shí)現(xiàn)程度對(duì)社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)有重大影響，不局限于個(gè)體單一受益，實(shí)現(xiàn)利益的普遍化才是根本，整體利益不是個(gè)體利益的機(jī)械疊加，而是個(gè)體利益相互博弈的結(jié)果，只有盡量逼近絕大多數(shù)人的利益最大化的“帕累托最優(yōu)”并在不能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的情況下盡量促進(jìn)最小受惠者利益，才是實(shí)現(xiàn)了個(gè)體利益向社會(huì)整體利益的初步進(jìn)化。在我國社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的現(xiàn)階段，政府和社區(qū)作為居家養(yǎng)老服務(wù)中的必然主體和主導(dǎo)，以社會(huì)整體利益為本位，才能理性提供政策支持，資金投入，引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與，建設(shè)完善的社區(qū)居家養(yǎng)老制度，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)效益與資源分配效應(yīng)。其次，社會(huì)保障理論體現(xiàn)了國家對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，是社區(qū)居家養(yǎng)老制度體系設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。在開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐中，政府應(yīng)維持與促進(jìn)市場自治與國家干預(yù)間的平衡，促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的供需平衡，建立民間資本與社會(huì)力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老的市場運(yùn)行與政府干預(yù)間的良好互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。最后，需求層次理論是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的基石。依照需求層次理論，作為一種開放型、多元結(jié)構(gòu)的服務(wù)模式，社區(qū)居家養(yǎng)老可以滿足老年人對(duì)于家庭和社區(qū)的雙重依賴，滿足老年人在生理、安全、社交、尊重和自我實(shí)現(xiàn)等五個(gè)不同層面的需求。
二、我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)法律規(guī)制現(xiàn)狀及問題
（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的法律制度現(xiàn)狀
新修訂后的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》規(guī)定“國家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵(lì)、扶持專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其他組織和個(gè)人，為居家的老年人提供生活照料、緊急救援、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務(wù)。地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門、基層群眾性自治組織，應(yīng)當(dāng)發(fā)展社區(qū)服務(wù)，將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施納入社區(qū)配套建設(shè)規(guī)劃，逐步建立適應(yīng)老年人需要的生活服務(wù)、文化體育活動(dòng)、疾病護(hù)理與康復(fù)等服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點(diǎn)?！痹摲ò恕吧鐣?huì)保障”、“積極養(yǎng)老”、“法律援助”等主要內(nèi)容，是我國社會(huì)在當(dāng)前大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)和相關(guān)體系建設(shè)的基本法律依據(jù)。近2年來，我國眾多省市都先后了居家養(yǎng)老服務(wù)的地方性法規(guī)，繼北京市于2015年1月正式頒布《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》以來，江蘇、河北、烏魯木齊、合肥、蘇州等省市相繼于2016年制定了地方性的居家養(yǎng)老服務(wù)條例，上述《條例》基本都明確了各級(jí)政府和相關(guān)部門的職責(zé)，充分體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)在居家養(yǎng)老服務(wù)工作中的重要作用，突出社區(qū)的基礎(chǔ)性和支撐性特點(diǎn)，規(guī)范了為老年人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的內(nèi)容。還有在部分省市，如上海市、湖南的郴州市，天津市，已經(jīng)由民政部門等相關(guān)機(jī)構(gòu)先后制定了地區(qū)性的居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范。此外，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)方面，民政部和財(cái)政部兩部委于2016年7月19日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于中央財(cái)政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作的通知》，根據(jù)通知的要求，全國部分地級(jí)市（含直轄市的區(qū)）將逐步推開社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)。
（二）我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)面臨的主要法律問題
如前所述，我國的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系起步較晚，處于初級(jí)階段，法律制度還不完善，面臨的主要法律問題有：1.從立法角度，當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的法律體系不夠完善我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)法律制度的不完善體現(xiàn)在立法較為滯后，數(shù)量不足，尚未形成由中央到地方相互銜接的法律體系，且現(xiàn)有的法律法規(guī)內(nèi)容不健全，缺乏統(tǒng)籌兼顧，各項(xiàng)配套制度也不完善，很多沒有落到實(shí)處。從規(guī)范的層級(jí)而言，目前，在國家法律③一級(jí)，我國尚未存在針對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的專門立法。新修訂的《老年人權(quán)益保障法》在社會(huì)服務(wù)、社會(huì)優(yōu)待、法律責(zé)任中對(duì)于社區(qū)居家養(yǎng)老有新增一定的內(nèi)容，但不夠具體，較為籠統(tǒng)，法律責(zé)任也不清晰，如其中第82條規(guī)定，“對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)有管理和監(jiān)督職責(zé)的部門及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正；造成嚴(yán)重后果的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。并沒有明確規(guī)定給予何種處分，可操作性較差。在地方層面，各地區(qū)針對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的地方性規(guī)范或條例起步較晚，為數(shù)較少。有的剛剛頒布，尚未實(shí)施，有的條文過于原則性，細(xì)化程度不高，缺乏制裁規(guī)定，對(duì)于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中各方的權(quán)利、責(zé)任、利益界定不清晰，法律風(fēng)險(xiǎn)較高，能否落到實(shí)處還有待檢驗(yàn)。正是基于上述原因，有些地方的社區(qū)對(duì)開展日托服務(wù)顧慮重重。在有關(guān)部門層面，曾經(jīng)制定的一系列社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政策方案等如今有些已經(jīng)擱淺乃至出現(xiàn)荒廢，如2001年6月，民政部在制定了名為“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”的工作方案后，在全國啟動(dòng)了這一計(jì)劃，而如今這項(xiàng)歷時(shí)3年耗資134個(gè)億的資金建成的老年活動(dòng)室，如今大部分已經(jīng)難覓蹤影，很多甚至已經(jīng)“面目全非”④。此外，與社區(qū)居家養(yǎng)老相應(yīng)的配套制度和服務(wù)支撐體系還不完善。比如非營利性組織在提供公益性和專業(yè)中占有較大比重，但是由其法律地位至今沒有得到明確認(rèn)可，扶持其發(fā)展的相關(guān)政策不夠完善。此外，國家現(xiàn)在鼓勵(lì)社會(huì)力量、民間資本興辦養(yǎng)老設(shè)施，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老，但其政策環(huán)境還有待進(jìn)一步優(yōu)化。最后，當(dāng)前依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，以智能化手段為支撐，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)手段，搭建起養(yǎng)老信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)已經(jīng)是社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的新趨勢，而相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)尚不明確，無法有效保障老年人合法權(quán)益。2.從執(zhí)法角度，政府引導(dǎo)支持力度不夠，很多政策措施落實(shí)不到位徒法難以自行，有了好的立法，如何突破現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)法難關(guān)，將法律政策落到實(shí)處，是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的一大難題。當(dāng)前主要存在如下一些問題：第一，政府的引導(dǎo)和支持力度還不夠，運(yùn)營經(jīng)費(fèi)難以得到保障。將居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，保障居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)，已經(jīng)是現(xiàn)行立法中居家養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)保障的一般模式，傳統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助模式側(cè)重于補(bǔ)助居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)而忽略了補(bǔ)助運(yùn)營服務(wù)，造成部分社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施建成后面臨后續(xù)資金運(yùn)營匱乏難以為繼的尷尬局面，嚴(yán)重挫傷基層積極性，也使養(yǎng)老服務(wù)無法真正落到實(shí)處。第二，針對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制不完善。2013年7月30日，民政部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估工作的指導(dǎo)意見》，目的在于推動(dòng)建立統(tǒng)一規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估制度，目前有些地區(qū)正在展開試點(diǎn)，制度化的評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制還不夠健全，處在逐步的完善中。不少地區(qū)對(duì)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求、養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容、工作體系建設(shè)、服務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平、服務(wù)設(shè)施的質(zhì)量、滿意度都還缺乏有效的評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制，管理的混亂和監(jiān)督評(píng)估體制的缺失已經(jīng)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)一步規(guī)?；l(fā)展造成很大影響，亟待完善。第三，多元化和多渠道投入機(jī)制還不完善，對(duì)社會(huì)力量、民間資本參與的支持力度不夠。不少居家養(yǎng)老的地方性立法中鼓勵(lì)社會(huì)力量、民間資本加入居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)團(tuán)隊(duì)，開展“智能化養(yǎng)老”，為居家老年人提供個(gè)性化、專業(yè)化、智能化的養(yǎng)老服務(wù)。但是目前，我國社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)設(shè)施建立，機(jī)構(gòu)組建還基本處在政府推動(dòng)主導(dǎo)的階段，多渠道投入機(jī)制還不完善，針對(duì)社會(huì)力量、民間資本、非營利性組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老的扶持力度還不夠。3.從司法角度，當(dāng)前居家養(yǎng)老糾紛中老年人的權(quán)益難以得到妥善保障在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，首先服務(wù)機(jī)構(gòu)和老年人之間是一種特定的消費(fèi)者和服務(wù)者的關(guān)系，服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)與服務(wù)購買人、接受服務(wù)的老年人或其人訂立養(yǎng)老服務(wù)合同。但是由于當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)合同尚缺乏統(tǒng)一規(guī)范，居家養(yǎng)老護(hù)工的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范管理問題依然處于探索之中，再加之老年人自身屬于弱勢群體，普遍缺乏法律知識(shí)，經(jīng)濟(jì)能力也有限，一旦發(fā)生意外傷害事故或者遭遇暴力護(hù)工事件，面臨著舉證難、訴訟維權(quán)難等一系列難題，如何最大限度維護(hù)老年人合法權(quán)益是一個(gè)值得思考的問題。
三、解決社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展法律問題的建議
法律是社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)要取得長遠(yuǎn)發(fā)展，必須重視其中存在的法律問題，營造良好的法律環(huán)境，堅(jiān)持福利性、社會(huì)保障性的指導(dǎo)原則，緊密結(jié)合我國老齡化的實(shí)際需求，完善相關(guān)法律法規(guī)及政策，建立政府主導(dǎo)、民間資本參與、社會(huì)力量補(bǔ)充的多層次、廣互動(dòng)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系。
（一）完善立法及相關(guān)配套制度
從國家層面，應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，避免制度碎片化，在完善現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定一部專門的法律就社區(qū)居家養(yǎng)老的地位，政府、家庭、社會(huì)的責(zé)任，服務(wù)的內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)，資金來源、設(shè)施建設(shè)、專業(yè)人員培訓(xùn)等做出規(guī)定；從地方層面，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在一定的區(qū)域性、地方化色彩，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，加快制定社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的地方性立法和規(guī)章。在地方性立法中應(yīng)注意建立社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)合同，細(xì)分社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中各方的權(quán)利、責(zé)任、利益，明確監(jiān)管制度。在有關(guān)部門層面，應(yīng)整合政策，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，改變目前有些部門在社區(qū)層面各成體系，缺乏整合，造成政策碎片化、資源和資金使用分散的情況，避免“星光計(jì)劃”類似的事件再次發(fā)生。在配套制度建設(shè)方面，應(yīng)做好如下工作：第一，制定扶持非營利組織發(fā)展的相關(guān)法律制度，如改登記制為備案制，取消掛靠制，保持獨(dú)立性，加強(qiáng)監(jiān)督和引導(dǎo)非營利組織的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，完善非營利性組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的激勵(lì)機(jī)制。第二，加大扶持力度，改善社會(huì)力量、民間資本投資社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策環(huán)境，保障用地需求，落實(shí)稅收、財(cái)政、信貸、土地、規(guī)劃等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。第三，各地民政部門應(yīng)就“智能居家養(yǎng)老服務(wù)”出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)，明確提供服務(wù)的企業(yè)和機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，采取多地區(qū)聯(lián)合的方式，破解跨區(qū)域老年福利和養(yǎng)老服務(wù)方面的身份和戶籍壁壘等以保障老年人的合法權(quán)益。第四，探索“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”新模式，健全社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理制度，積極推進(jìn)社區(qū)志愿者登記注冊(cè)制度，開展居家養(yǎng)老護(hù)工正規(guī)化制度建設(shè)，加強(qiáng)如養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織建設(shè)。總之，應(yīng)循序漸進(jìn)，逐步建立從中央到地方，各項(xiàng)制度與配套措施銜接得當(dāng)、統(tǒng)籌兼顧的社區(qū)居家養(yǎng)老法律體系。
（二）在執(zhí)法層面，明確政府定位，加強(qiáng)政策
引導(dǎo)和政策落實(shí)在執(zhí)法層面，政府應(yīng)處于主導(dǎo)地位，從規(guī)劃統(tǒng)籌、資金保障、設(shè)施配置、產(chǎn)業(yè)培育、政策支持、標(biāo)準(zhǔn)制定、市場監(jiān)管、搭建交流平臺(tái)、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等多方面，綜合考慮居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。在具體開展居家養(yǎng)老執(zhí)法的方式上，可采取綜合運(yùn)用議案督辦、執(zhí)法檢查、聽取審議意見落實(shí)情況報(bào)告等多種形式，依法推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)條例落實(shí)，以條例落實(shí)推動(dòng)體制改革和制度創(chuàng)新。具體而言，主要應(yīng)做好如下幾個(gè)方面的工作：第一，擴(kuò)大政府財(cái)政投入，建立居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。為避免養(yǎng)老相關(guān)設(shè)施建成后運(yùn)轉(zhuǎn)困難，挫傷基層積極性，一方面，政府應(yīng)保證財(cái)政配套資金及時(shí)兌現(xiàn)，另一方面，應(yīng)建立居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，同時(shí)加大轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度，一方面，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式，調(diào)動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心的運(yùn)營積極性，另一方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)特別困難的山區(qū)農(nóng)村加大補(bǔ)助力度。第二，建立系統(tǒng)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制。建立養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估制度，在評(píng)估內(nèi)容上，首先是對(duì)老年人的家庭經(jīng)濟(jì)情況、身體狀況、養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行評(píng)估，對(duì)符合條件的高齡、失能、失獨(dú)等特殊困難老年人給予補(bǔ)貼。其次針對(duì)各地社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的開展成效，具體包括社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作體系中的政府主導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)隊(duì)伍、管理制度、服務(wù)成效、群眾滿意度等內(nèi)容開展評(píng)估。在評(píng)估方式上可以采取內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估相結(jié)合的辦法。內(nèi)部評(píng)估主要包括各地根據(jù)具體評(píng)估指標(biāo)準(zhǔn)備相關(guān)材料并開展自我評(píng)估和民政部門對(duì)各地社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作進(jìn)行定期和不定期的抽查，建議各地區(qū)民政部門可以建立類似社區(qū)低保評(píng)定的服務(wù)監(jiān)察和績效評(píng)估機(jī)制，設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督員、定期或不定期走訪被服務(wù)對(duì)象，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的效果、效率進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量評(píng)估。外部評(píng)估主要是委托第三方對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)開展評(píng)估，結(jié)合老年人的滿意度調(diào)查，根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行星級(jí)評(píng)定，并與運(yùn)營獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)掛鉤，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)，提高老年群體的獲得感。第三，支持社會(huì)力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。以“走向社會(huì)化、推行信息化、提高專業(yè)化、擴(kuò)大規(guī)模化和鼓勵(lì)競爭化”的思路，通過政府購買、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等方式，重點(diǎn)培育一批服務(wù)機(jī)構(gòu)，支持其采用PPP、股份制等多樣化的經(jīng)營模式，在穩(wěn)健經(jīng)營的基礎(chǔ)上有計(jì)劃地?cái)U(kuò)大規(guī)模，形成品牌效應(yīng)。第四，完善社區(qū)居家養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)綜合信息平臺(tái)。政府應(yīng)當(dāng)做好配套制度建設(shè)，搭建智能化居家養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和機(jī)構(gòu)合作交流的平臺(tái)，將這一政策落到實(shí)處，共同培育一批示范性智能化居家養(yǎng)老社區(qū)、共同完善智能化養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，廣泛借助移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等媒介，為老年人提供內(nèi)容更豐富、更滿足個(gè)性化需求，更方便的產(chǎn)品。
（三）加強(qiáng)司法保障與普法宣傳
在司法層面，人民法院系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持對(duì)涉老案件實(shí)行“優(yōu)先立案、優(yōu)先審理、優(yōu)先執(zhí)行”的三優(yōu)先制度，落實(shí)對(duì)特困老年人投訴案件實(shí)行訴訟費(fèi)緩交、減交、免交制度，對(duì)較復(fù)雜、易反復(fù)的追索贍養(yǎng)費(fèi)、養(yǎng)老金的案件實(shí)行“回訪制度”。應(yīng)加強(qiáng)針對(duì)老年人養(yǎng)老糾紛中的法律援助，開辟養(yǎng)老權(quán)訴訟的法援綠色通道，可以借鑒成立少年法庭的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立老年法庭，專門審理侵害老年人權(quán)益的案件，使占比較重的涉及老年群體養(yǎng)老糾紛的案件能夠得到及時(shí)處理。同時(shí)在審理涉老案件時(shí)吸收老齡工作委員會(huì)的工作人員為人民陪審員，更好地保障老年人的合法權(quán)益。同時(shí)，各地政府及民政部門應(yīng)鼓勵(lì)、支持社區(qū)居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公益性的社工組織，創(chuàng)造條件舉行以尊老敬老為主題的普法宣傳活動(dòng)，以期達(dá)到增加老年人及其家人的法律知識(shí)，增強(qiáng)養(yǎng)老組織自身的法律意識(shí)，維護(hù)個(gè)人和他人合法權(quán)益的目的
四、結(jié)語
社區(qū)居家養(yǎng)老是一項(xiàng)新興的事業(yè)，盡管我國起步較晚，但在政府的積極主導(dǎo)、社會(huì)各界力量的共同參與下，相關(guān)法律、政策、制度正在不斷成熟，各地實(shí)踐也在不斷深化，我國的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)制度一定能獲得長足發(fā)展，成為緩解我國嚴(yán)峻養(yǎng)老問題的重大戰(zhàn)略選擇.
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