發(fā)布時間：2023-03-21 17:09:08
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的土地承包論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
1.繼續(xù)加大法律法規(guī)的學習宣傳力度，嚴格落實土地承包政策
采取多種有效形式，繼續(xù)讓法律法規(guī)和政策下鄉(xiāng)、進村、入戶，不僅要使廣大農村基層干部，特別是領導干部、調解仲裁人員熟練掌握和準確把握法律法規(guī)與政策，增強責任意識和法制觀念，提高政策水平和工作能力，而且要讓農民群眾理解和領會法律法規(guī)和政策的實質，做到知法、懂法、守法，并依據(jù)法律法規(guī)和政策維護自己的合法權益。同時，農業(yè)主管部門對違法違紀案件要嚴肅查處。工作中，著眼于把群眾上訪問題化解在基層，按照抓早、抓小、抓苗頭的工作思路，變農民上訪為干部下訪，堅持排查和化解并重，使矛盾消滅在萌芽狀態(tài)。
2.進一步落實責任制，妥善解決農村土地承包經營糾紛問題
進一步落實農村土地承包經營糾紛屬地管理責任制、案件包保責任制、領導接待制和責任追究制度，制定和落實工作預案，按照“分級負責，誰主管、誰負責”的原則，加強土地承包矛盾糾紛問題的排查和整改，繼續(xù)接待和協(xié)調處理好農民因土地承包經營糾紛而引發(fā)的上訪工作。既要抓好一般性案件的處理工作，又要重點抓好越級訪、群體訪案件的督辦工作和疑難案件的指導工作。對群眾上訪反映的一般性問題，按照工作制度，及時轉交相關農業(yè)行政主管部門辦理。對少數(shù)解決難度較大的上訪案件，通過耐心細致的思想教育和有針對性的法律政策宣傳，積極主動地做好說服解釋工作，能解決的盡快解決，對依法不能或一時難以解決的問題，盡量向群眾解釋清楚，有針對性地做好思想工作，征得群眾的理解和信任，減少重復上訪和越級上訪的發(fā)生。
3.積極建立解決農村土地承包經營糾紛的長效機制
深入開展農村土地承包管理規(guī)范化建設。各級政府要認真貫徹落實《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，加強調解仲裁體系建設，配齊配強調解仲裁員，搞好業(yè)務培訓，完善工作制度，逐步建立起以調解為基礎、仲裁為依托、司法為保障的農村土地承包經營糾紛仲裁工作體系。進一步完善承包合同，健全土地資源臺賬，全面落實承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，大力實施農村土地承包信息化管理，切實加強農村土地承包檔案管理和制度建設，努力實現(xiàn)土地承包規(guī)范化管理。
4.完善農村土地承包經營糾紛聯(lián)席會議制度
保持相關部門協(xié)調聯(lián)動、齊抓共管的高壓態(tài)勢。在鞏固農村資源糾紛集中整治和作風建設涉農問題專項治理成果的基礎上，進一步完善農村土地承包經營糾紛聯(lián)席會議制度，協(xié)調各級有關部門加強溝通，密切合作，按照抓重點部位、抓關鍵環(huán)節(jié)、抓突出問題的原則，健全“排”、“調”、“防”、“控”相結合的工作機制，形成黨委、政府統(tǒng)一領導，成員單位協(xié)調配合、齊抓共管、上下聯(lián)動的新機制、新格局。進一步明確和落實各級、各部門化解矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定的具體責任，始終保持高壓態(tài)勢，做到勁不松、力不軟，促進工作早安排、矛盾早排查、問題早解決。行跟蹤，落實案件包保責任人，促進上訪案件的有效解決。
二、結束語
土地承包經營權發(fā)證就是調查清楚轄區(qū)內每個農戶所有的耕地地塊的空間位置、面積，根據(jù)第二輪承包合同厘清耕地的發(fā)包方（村民集休小組）、承包方（戶主及家庭成員關系，確定四至等信息，根據(jù)有關土地承包政策建立登記檔案，給土地使用者發(fā)放“土地承包經營權證”。第二輪土地承包合同是以手工填寫文檔表單、沒有圖件。這種模式存在的主要問題是工作效率低，面積不準確，地塊重漏等情況。承包經營權發(fā)證是政府的一種行政許可行為，如果出現(xiàn)數(shù)據(jù)和程序上的錯漏，必將引起很多麻煩。
2地理信息的概念及在土地承包經營權登記發(fā)證工作中推廣的必要性
地理信息是指與空間地理分布有關的信息，表示地表物體和環(huán)境固有的數(shù)據(jù)、質量、分布特征、聯(lián)系和規(guī)律的數(shù)字、文字、圖形、圖像的總稱。其中它所具有的空間信息和屬性信息的統(tǒng)一管理特點是其它信息系統(tǒng)不具備的。我們進行土地承包經營權登記發(fā)證工作中存在大量的空間數(shù)據(jù)（地塊圖件）和與之相關聯(lián)的屬性信息（發(fā)包方、承包方）。以上這此特點為土地承包經營權登記發(fā)證工作中推廣使用地理信息技術提供了必要。同時由于系統(tǒng)處理數(shù)據(jù)的嚴密性，保證不會出現(xiàn)邏輯錯誤。
3實例研究
①此項目的工作底圖以正射影像圖為主，獲取方式可以用無人機航空攝影或購買衛(wèi)星影像。無人具有機動靈活的特點，通過外野航飛獲取地面分辨率為0.15米的單張照片及pos數(shù)據(jù)，外業(yè)控制測量，然后進行內業(yè)空三加密，生成正射影像圖。
②二輪土地承包臺賬包括的內容有發(fā)包方，發(fā)包方地址，身份證號碼、電話號碼等基礎信息；承包方、承包方地址、身份證號碼、電話號碼等基礎信息；家庭成員姓名、，性別、身份證號碼、與戶主關系等基礎信息。我們輸入時，所有信息全部錄入之后通過承包方姓名在gis中和地塊信息中的承包方姓名進行關聯(lián)，以獲取承包地塊信息表、農戶信息表，家庭成員信息表的一致性，這樣數(shù)據(jù)入庫時準確度比較高。
③外業(yè)人員通過正射影像圖和農戶承包地登記基本信息表，入戶實地進行承包地塊權屬調查，由農戶進行確認。對存在爭議的地塊，待爭議解決后再登記。按照農村承包土地調查技術規(guī)范對承包地塊進行勾繪，并標注權利人、地塊編碼、地塊名稱和面積，形成承包土地地籍草圖。核實每一個地塊的承包方基礎信息和發(fā)包方基礎信息等，包括承包方姓名、性別、住址、身份證號碼、電話號碼；家庭成員姓名、性別、身份證號碼、與承包方的關系以及發(fā)包方代表姓名、性別、身份證號碼、住址等信息。本次調查的信息，通過內業(yè)人員的錄入之后和二輪承包臺賬進行對比，關聯(lián)，以查出錯誤和差別。使得數(shù)據(jù)建庫時要錄入的承包地塊信息表、家庭成員表、農戶基礎信息表更加的得到了完整性和準確性。
④將調查地塊的信息輸入GIS系統(tǒng)中。GIS系統(tǒng)具有空間和屬性的分析空能，承包經營權工作在此項流程中首先作業(yè)員要在CASS系統(tǒng)中進行地塊數(shù)據(jù)信息等的處理，入庫所需四個表的編排（承包地塊信息表、農戶基礎信息表、家庭成員信息表、發(fā)包方信息表），最后通過GIS系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)的輸入。建立以村為單位的數(shù)據(jù)庫。
⑤利用GIS的工具將屬性信息與空間信息關聯(lián)、建立數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫建好之后，利用GIS系統(tǒng)的工具進行承包方，小地塊名，地塊編碼，承包方編碼，地塊類別，是否基本農田、土地利用類型，土地用途、所有權性質等地塊屬性信息的掛接和空間信息的關聯(lián)等。使數(shù)據(jù)庫的信息更加完整。也使輸出的成果信息更加完整。
⑥拓撲一致性、屬性邏輯性進行檢查。在屬性掛接完整之后要進行拓樸一致性和屬性邏輯性的檢查，這是關鍵的一步，在此項工作中，利用GIS系統(tǒng)工具，能夠完整的檢查出拓樸一致性的錯誤，所有檢查出現(xiàn)的錯誤情況可以在本次流程中一一解決。
⑦公示資料制做。完成錯誤的檢查之后，可以出公示資料，包括公示圖及相關表格，利用GIS軟件的制圖工具，進行承包經營權的公示圖的制作；利用屬性處理工具導出公示表格。公示圖中主要標注了承包方、小地塊名、面積、地塊編碼順序碼和社號等信息。此圖信息齊全，在公示期間由外野調查人員入戶由農戶進行確認簽字，錯誤之處進行標注。由內業(yè)作業(yè)員進行修改。
⑧修改公示中發(fā)現(xiàn)的錯誤。公示期間發(fā)現(xiàn)的錯誤由外業(yè)作業(yè)員進行標注，返回內業(yè)后由內業(yè)作業(yè)員進行修改，主要的錯誤有，承包方姓名，小地塊名，社號等的錯誤。在此項工作中如果社號錯誤，會產生一連串的編碼的錯誤，主要是承包方編碼的錯誤，這就需要修改數(shù)據(jù)庫地塊的屬性和四個表的承包方編碼。因此入庫所需四個表編碼的編排和四表的一致性是數(shù)據(jù)庫建設的關鍵。作業(yè)員必須要仔細認真。
⑨檔案打印。檔案歸檔打印由內業(yè)作業(yè)人員利用GIS系統(tǒng)工具對數(shù)據(jù)庫進行修改完善完整之后對進行歸檔的資料輸出編輯及部分資料的打印。包括1：1000標準分幅簽字蓋章圖的編輯打印、歸戶表的輸出編輯打印、登記簿的編輯打印，地塊登記宗地圖的輸出編輯打印、登記臺賬的制作、承包合同的輸出編輯打印、承包地塊信息表的輸出編輯等資料的歸檔。
⑩發(fā)證、建立歸戶卡。最后進行發(fā)證和建立歸戶卡，在本次工作中要利用GIS系統(tǒng)專用發(fā)證系統(tǒng)進行承包經營權的證的打印，以及歸戶卡的編輯打印。
4質量控制
在二軟承包地合同簽定中，各種資料的質量檢查幾乎沒有控制。應用地理信息系統(tǒng)，大量檢查可通過計算機自動實現(xiàn)。實際工作中主要是應用了一些基于規(guī)則的邏輯檢查，如：地塊的不封閉，地塊的重疊，組級行政區(qū)的不合理、四個信息表編排錯誤導致的與地塊屬性邏輯掛接錯誤等。
5結束語
土地承包經營權包括國有土地承包經營權與集體土地承包經營權兩種，期涵義是指農民和集體經濟組織等單位和個人依法對集體所有或者國家所有由集體使用的土地進行生產經營使用并獲得收益的權利。土地承包經營權到底屬于一種什么樣的權利，是屬于物權，還是債權？我們認為：土地承包經營權既不是債權性質，也不是部分所有權的性質，而應是物權性質中的一種用益物權。事實上，只有采取物權效力強度對土地承包經營權進行法律保護，才能確保農村土地承包關系長期穩(wěn)定，并真正賦予農民長期而有保障的土地使用權。
土地承包經營權的法定財產權地位和物權的特征表明在征收時應獲得必要的補償。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費；2002年《農村土地承包法》進一步明確：“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”。作為設置在我國農地上的一種重要土地權利，土地承包經營權實質上體現(xiàn)為一種穩(wěn)定的經濟收益權。從承包地的功能上看，承包地如果剝出其社會各方面的功能，在市場經濟條件下，只是一種生產要素而已，和資本、技術、勞動力一樣，是進行生產活動的基本資料。作為生產要素在與其他生產要素結合進行生產，必然要取得相應的經濟報酬。對承包土地的農戶而言，其經濟意義在于利用土地生產更多的有效益的產品。特別是現(xiàn)階段，農民解決了溫飽問題，糧食供求基本平衡時，承包土地的經濟功能突顯，目前是大多數(shù)農民致富的主要途徑。《農村土地承包法》頒布實施后，土地承包經營權作為我國農民享有的重要財產權利，其法律地位進一步明確，而且通過二輪承包工作使農民土地承包經營權得到了有效保護。到2003年為止，中國農村98％以上的村組開展了第二輪土地承包工作，92％的耕地承包期延長到了30年，98％的農戶與發(fā)包方簽了土地承包合同。與此同時也存在一些不容忽視的問題：有些地方為了減少征地成本，降低征地補償標準，忽視失地農民的就業(yè)和生活安置；有些地方補償費的分配沒有充分體現(xiàn)農民的受益主體地位，以各種名目拖欠、挪用、截留土地補償費。
土地承包經營權補償存在的主要問題
土地承包經營權人的權利主體地位被忽視。在農村實行聯(lián)產承包責任制以前，由于集體土地所有權與經營權統(tǒng)一由農民集體享有，在國家征地時，征地補償完全支付給農村集體經濟組織無可爭議。但是，在實行農村土地家庭聯(lián)產承包以后，土地承包經營權作為一種獨立的法定權利而存在，并在權利內容上已承受了土地所有權的大部分權能。在承包的土地上便出現(xiàn)了作為所有者的農村集體經濟組織和作為使用者的承包經營權人兩個權利主體。國家的征收行為，既征收了農民集體的土地所有權又征收了承包方的土地承包經營權；從權利內容上來看，后者應更具有發(fā)言權，因為在土地征收中，農民失去了土地承包經營權這一法定的土地財產權，失去了幾十年經營土地的收益來源。如果這時國家僅對集體土地所有權進行補償，顯然不符合法治社會下權利救濟的原則。從法律關系上來看，集體土地所有權與土地承包經營權是兩個不同的權利，所有權的轉移并不必然地發(fā)生用益物權的轉移。在集體土地征收中，土地承包經營權人是與集體經濟組織具有同等地位權利主體，并不理所當然地依附于集體土地所有權人。
土地補償程序不完善、欠缺司法救濟。土地補償程序包括征地補償安置方案公告、報批征地補償安置方案、批準征地補償安置方案、土地補償?shù)怯?、實施補償安置方案和交付土地等5個方面。其中，最重要的是公告和聽證。實踐中，補償過程中雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農民實際參與聽證的保障渠道。法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后才公告告知農民，對農民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農民的參與權。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護不能實現(xiàn)?，F(xiàn)有的土地征收補償法律法規(guī)沒有規(guī)定對裁決不服的救濟途徑，《土地管理法》第十六條的規(guī)定主要是土地所有權和使用權的權屬糾紛的救濟途徑，而不包括土地征收補償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收各方不能對征地補償標準達成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院。這種制度安排，給征收方以過大的權力，而被征收方連起碼的司法救濟權都沒有。雙方的攻防武器嚴重失衡，極易造成對被征收人利益的損害。
完善土地承包經營權補償制度的建議
明確農地征收補償中土地承包經營權人的主體地位。土地征收補償?shù)暮诵膯栴}是土地產權的補償。土地承包經營權作為我國農村土地產權制度的主要內容，是法律直接賦予農民的法定財產權，是農民重要的生活保障和基本生產資料。土地承包的期限法律雖規(guī)定為30年到70年不等，但是，相關法律及政策又規(guī)定了聯(lián)產承包責任制的長期性和農民擁有延包的權利，可以說，土地承包經營權已不能再簡單地看作是依附在土地所有權上的使用權，而且是農民擁有的一項長期財產權。況且，農民在承包土地后，都做了長遠規(guī)劃，在農田水利設施、土地改良等方面都進行了大量投入。在市場經濟條件下，產權的安全性、穩(wěn)定性和延續(xù)性是土地資源高效利用與保護的根本動力。征地中對土地承包經營權人提供充分、合理的補償，不僅是依法保護農民合法土地權益的需要，也是完善土地權利救濟制度，健全我國農村土地產權制度，維護整個社會經濟秩序的客觀要求。農民的土地承包經營權應具有物權的絕對性、排他性、優(yōu)先性，在法律上確立土地承包經營權人的獨立受償主體地位，將土地承包經營權納入征收客體范圍，既保持了法律對不同權利主體的同等對待，又有利于土地承包經營權人在征地中作為獨立的利益主體參與協(xié)商，保護自己的合法權益。
《物權法》和《農村土地承包法》把農村集體土地承包區(qū)分為商業(yè)承包和家庭承包。兩部法律在后者流轉問題上沒做過多限制，允許其采用民法上的流轉方式實現(xiàn)其經濟價值③。2005年農業(yè)部頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中明確出現(xiàn)了“入股”的流轉方式。④2006年12月成都市出臺了《關于推進農村土地承包經營權流轉的意見》；2007年6月重慶市工商行政管理局出臺了《關于全面貫徹落實市第三次黨代會精神服務重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實施意見》，這兩個文件均規(guī)定土地承包經營權可采用“入股”方式流轉。
二、農村土地承包經營權概述
農村土地承包經營權是指以種植、養(yǎng)殖、畜牧等農業(yè)用途為目的，對國家或者集體所有的農用地占有、使用和收益的物權。其權能有：土地使用收益權，物上請求權，生產經營自，對產品的處置權。其中，收益權受到一定的限制，如：流轉方式法定化①，不得改變土地所有權性質和土地的農業(yè)用途，受讓方必須具有農業(yè)經營能力，流轉不得超過承包經營期限等②。
在農村，土地一般屬于集體所有，集體組織內部成員，可以無償?shù)孬@得一份土地承包經營權，供生存發(fā)展需要。我國現(xiàn)行社會保障制度尚未覆蓋到農村居民，土地承包經營權對農民具有社會保障意義。土地承包經營權具有物權性質又具有人身權性質。土地承包經營權對農民的社會保障功能正是體現(xiàn)在該項權利的人身性上。
三、農村土地承包經營權入股的法律風險
土地承載著農民的生存保障功能。承包經營權入股后，則成為公司資產，農民和土地相分離。如果公司不能提供給足以保障農民基本生存條件的股利或分紅，無能力在獲得生活保障的農民將面臨生存危機。
公司法資本三原則要求股東不得抽回資本⑤，減少注冊資本有嚴格內部程序控制⑥，外部債權人亦可通過提前請求實現(xiàn)債權對減少注冊資本行為施加壓力⑦。農民一旦入股成為公司股東，就無法通過退股回復其承包經營權。農民股東退出公司的另一種機制是出讓股份。但這可能會使農民與土地分離。農民在土地上能獲的社會保障權將會喪失。
四、化解農村土地承包經營權入股的法律風險的對策
土地承包經營權有財產屬性，又具有人身屬性。財產屬性的權利能轉讓，但人身屬性的權利不能轉讓。如果兩種權利混在一起，財產權利轉讓必然受到人身屬性的限制。因此須對土地承包經營權作出劃分。一是可以轉讓的財產權，二是不能轉讓的人身權。
土地承包經營權入股后，農民只能獲得股份財產權上的收益。為保障農民的社會保障權，只能把它設定為財產上的義務。公司運營土地獲得的兩部分利益，一是土地使用價值轉化的價值，二是土地產生的新增價值。后者通過股利的方式進行分配；而前者的源權利本不屬公司，而是被土地財產權捆綁來的農民的社會保障權，此價值應返還給農民。兩種價值應有分配順序，先從利潤中拿出固定的數(shù)額返還農民在土地上的社會保障權；然后再分配股利。由于公司盈利能力不確定，若其利潤尚不能滿足農民的社會保障需要就會陷農民于危險中，解決該問題，需要配套社會保障法規(guī)。
公司法禁止抽回資本，故農民入股后退出面臨困難。但《關于全面貫徹落實市第三次黨代會精神服務重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實施意見》中，針對該問題做了個“置換”制度設計⑧。用以限制涉及土地的股權進行二次轉讓，農民可以以其他資本置換出他投入的土地承包經營權。這種置換是成立的，入股的權利是已被物化的、與人身分離的虛擬價值形態(tài)，標志著該權利成為公司財產。公司的土地權利可以作為資產出售，不過只能出售即農民股東，農民取得該資產，達到二土地權利回歸同一，此時農民股東的股份不變。但上述程序須在章程中設定。農民股東取得回歸的土地權后，公司要繼續(xù)使用該土地的，可以采取不轉移承包經營權的方式，這就成功解決了農民土地承包經營權退出的問題。
另外農民可選擇轉讓股份。由于財產權與社會保障權相分離，無論股權怎么轉讓，農民的社會保障要求始終只能由土地收益者承擔。這樣農民不會喪失社會保障，而且盤活了土地資源。值得注意的是，可轉讓的財產權不是永續(xù)的，因作為其源權利的土地承包經營權有期限。當權利到期時，農民重新獲得土地承包經營權，如果農民欲繼續(xù)把土地投入公司，農民就以重新獲得的承包經營權中的財產權入股，同時原來的股權保持不變。
五、結論
在農村社會保障體系尚未健全完善的條件下，土地法律須要優(yōu)先考慮土地對農民的社會保障功能，才能保證土地產權改革的低政治和社會風險。同時也要順應生產力和生產關系的發(fā)展，使土地要素流動起來。對土地承包經營權做出財產權和人身權劃分，有利于理順權利配置和流轉關系；把土地承載的社會保障功能義務，施于土地經營者，充分保障了農民的基本生存；允許農民“置換”回土地承包經營權，體現(xiàn)了對農民生存方式選擇上的尊重。允許土地承包經營權入股公司只是在現(xiàn)有法律框架下的一種嘗試。努力探索一條適合中國特色的農村道路，是一項十分艱巨的任務。注釋：
①《農村土地承包法》第32條.在這里不能把流轉理解為處分的權利，流轉改變只是收益的方式，而不是對權利的處分.
②《農村土地承包法》第33條.
③《物權法》第133條，《農村土地承包法》第46條第1款.
④《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第16條，第19條.
⑤施天濤，《公司法論》，法律出版社，2006年版，第16-163頁.
⑥《公司法》第44條，第104條.
⑦《公司法》第178條.
⑧《關于全面貫徹落實市第三次黨代會精神服務重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實施意見》，渝工商辦發(fā)（2007）86號，第二（四）5，第二（九），第二（十）.參考文獻：
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［7］張詢書：“農村土地承包經營權入股的風險問題分析”，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟》，2008第1期
關鍵詞；土地；承包經營權；農村；農民權益
一、土地承包經營權流轉實踐考察
近年來，隨著農業(yè)比較效益的下降，土地拋荒率日漸提高。在土地資源有效利用的需求下，土地流轉市場漸次繁榮起來。但在流轉實踐中存在諸多隱患，農民權益受損嚴重。
首先，土地流轉市場混亂。在農村土地流轉中普遍存在有法不依，有法亂依的現(xiàn)象，土地管理法等相關法律明確規(guī)定的流轉程序、流轉形式等并未得到有效實施。在簽訂流轉合同時因沒有統(tǒng)一的程序可以遵循，不簽訂書面流轉合同或書面流轉合同的內容不規(guī)范的現(xiàn)象較為嚴重，合同簽訂后的后續(xù)工作不到位。流轉形式的不規(guī)范，導致流轉周期短、規(guī)模小，穩(wěn)定性低，難于形成規(guī)模化經營，與現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展要求不適應。其次，土地流轉糾紛居高不下。集體土地所有權制度和農村集體經濟組織制度的不完善，導致村委會濫用轉讓同意權，干預土地流轉，強迫或者阻礙承包方進行土地流轉，有時甚至會擅自截留、扣繳流轉收益的情況普遍發(fā)生，流轉矛盾難以調和。因此，土地承包經營權流轉糾紛已經成為農村土地糾紛案件的主要類型。因法律依據(jù)不明確，土地糾紛的處理效果不理想，有的案件甚至不能解決，嚴重損害了農民的合法權益，也擾亂了農村土地市場的穩(wěn)定。
二、土地承包經營權流轉亂象的歸因分析
農民土地權益流失和土地承包經營權流轉有著直接的關聯(lián)。準確分析土地承包經營權流轉亂象產生的原因，是完善土地流轉體系的前提。
其一，土地流轉法律制度滯后于實踐的需要。現(xiàn)行土地流轉法律法規(guī)對土地承包經營權流轉的規(guī)定較為原則、簡單，對于“反租倒包”、“股份合作”、“土地流轉信托”等新型流轉類型沒有做出規(guī)定。對流轉的主體資格、適用范圍、權利義務以及各種流轉形式的具體程序、操作方式、利益分配等問題規(guī)定不明。立法的缺失導致無法培育出適度規(guī)模的、符合市場要求的經營主體，土地流轉操作的隨意性和不規(guī)范，大大增加了農民維護自身合法土地權益的難度。其二，農村土地使用權的權利范圍不明確。農民土地權益是否真正完整，農民能否清楚地依靠這份權利獲得收益，關鍵在于農民與集體的認識是否到位，能否有效行使流轉權利。對于轉包權，大多數(shù)農民都明確了自己對這項權利的擁有，認為自己有權轉包的達到了94.3%，但仍有4.8%的農民不確定或否定了自己的這項權利。而對于轉讓權，農民的認識更不清晰，差異性也很大，48.6%的農民認為有權轉讓，但51.4%的農民則抱著不確定或否定的態(tài)度 。正因農民對自身擁有的土地權利的范圍不明確，維權意識缺乏，維權途徑不明，造成了農民土地權益的大量流失。其三，市場機制不健全。農村土地使用權流轉的信息不對稱、市場化程度低、行政干預過多是農村土地流轉價格扭曲的重要原因。信息的不對稱一方面表現(xiàn)在自發(fā)進行的農村土地流轉中農戶之間的信息不充分，另一方面表現(xiàn)為集體推動型農村土地流轉中集體和農戶之間的信息不對稱。由于信息的不充分和農業(yè)比較收益的低下，農村土地流轉市場競爭性并不強，競爭機制沒能很好地發(fā)揮作用，農民土地權益大量流失。
三、構建土地承包經營權流轉體系的設想
（一）修改土地承包經營權立法
修改現(xiàn)行土地流轉立法，取消轉讓需經村委會同意的規(guī)定，放寬受讓主體的資格限制，規(guī)范流轉形式。“解決了轉讓的法律障礙問題，入股、抵押、繼承和贈與的厘清就可水到渠成” 。此外，應推行土地承包經營權登記制度，設立不動產統(tǒng)一登記機關，建立土地流轉經營登記發(fā)證制度，健全登記備案制度，對土地承包經營權互換、轉讓適用登記生效主義。權利登記是推進農村土地流轉的基礎性工作，目前農村集體土地管理中的確權登記是最為薄弱的，盡快完善登記制度才能確保流轉規(guī)范有序，有效維護流轉雙方權益。
（二）保障土地使用權流轉自由
要切實保障農民土地權益，必須在農村土地承包經營權流轉過程中嚴格貫徹農民自愿的原則，尊重農民的土地流轉意愿，任何組織不得強迫農民進行農村土地流轉。為此，應嚴格規(guī)范政府和集體的行為，堅決反對農村基層組織對農村土地流轉主體地位的替代。各級政府和農村基層組織應該強化流轉服務意識，鼓勵發(fā)展流轉服務組織，為流轉雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務。
（三）完善土地承包經營權流轉市場機制
1.助推市場中介機制的發(fā)展。土地承包經營權流轉中介機制的構建需從以下幾個方面展開。其一，建立有效的信息傳導機制。為流轉提供充足的信息；其二，建立農村土地流轉公開交易系統(tǒng)。公開流轉市場的建立有利于集中地塊實現(xiàn)規(guī)模交易，同時交易的公開化有利于對流轉的監(jiān)管；其三，建立有效的委托機構，為農戶提供方便快捷的服務；其四，建立必要的金融服務體系，如農村土地投資公司、農村土地保險公司等。以解決種田能手的資金問題，和有效降低農業(yè)生產的風險。還應建立并完善流轉糾紛處理機制。
2.發(fā)揮政府的宏觀調控作用。市場機制固然對土地流轉有及其重要的作用，但如果政府完全放任不管，則有可能導致不公平現(xiàn)象的發(fā)生，所以政府應在宏觀調控方面發(fā)揮其應有的作用。但政府不應成為整個流轉市場的主導力量和推動力量，而只能起一種引導監(jiān)督的作用，特別是對上地流轉合同的規(guī)范化、土地流轉糾紛調解、相關法律咨詢、服務信息平臺建設等方面要多下工夫 。總之，在土地承包經營權流轉中應保證流轉主體的自，因勢利導，充分發(fā)揮市場的資源優(yōu)化配置的功能。
農村土地使用權流轉是生產力發(fā)展的客觀要求，也是農民土地權益實現(xiàn)的必須。目前，土地流轉市場的不健全、管理制度的缺失，直接導致了農民土地權益隱性和顯性流失。土地承包經營權的不穩(wěn)定以及權利范圍的不明晰是造成農地流轉中農民土地權益流失的主要原因，土地承包經營權的物權化是解決問題的關鍵。在農民自愿的基礎上，因地制宜地適度推進農地流轉，以實現(xiàn)農村土地的適度規(guī)模經營，不僅能實現(xiàn)農民的土地權益，還能促進農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。
參考文獻：
[1]林詡《中國經濟發(fā)展進程中農民土地權益問題研究》，福建師范大學博士學位論文，2009年.
論文關鍵詞 農村婦女 土地承包經營權 保護
瀾滄縣全縣總人口約47.06萬，77%左右的人口均為少數(shù)民族，包括拉祜、佤、傣、哈尼等民族。全縣的農業(yè)人口有43.39萬，可以明顯看出農業(yè)人口所占的比重是極大的。自1980年實行家庭聯(lián)產承包經營責任制以來，農村產業(yè)結構得到有效調整，農民耕作、種植的積極性顯著提高。改革開放不僅發(fā)展了經濟，也促進了法治的發(fā)展，我國《憲法》在政治、經濟、文化、社會和家庭生活等各方面賦予了婦女與男子平等的權利；《婚姻法》《農村土地承包法》《婦女權益保護法》等法律文件中也都明確規(guī)定了婦女享有土地承包經營權，且與男子平等地享有。然而由于習俗、繼承以及婚遷等方面的因素，農村婦女的土地承包經營權并沒有得到有效的保護。
一、瀾滄縣婦女的土地承包經營權受到損害的因素
在對瀾滄縣的調查中發(fā)現(xiàn)，隨著經濟、文化、法律等的不斷發(fā)展，很多農村婦女的土地承包經營權得到落實，在農村擁有可以自己進行承包經營的土地，而其中“出嫁不出村”的婦女的土地承包經營權受到的保護程度最大，因為婚嫁并沒有影響其在本村的集體經濟組織成員身份，因此總能從娘家或者婆家分到土地。目前，雖然多數(shù)女性的該項權利都受到了不同程度的保護，但是卻仍舊有不少農村婦女的此項權利受到嚴重損害，對這部分婦女，其土地承包經營權得不到有效保障的因素主要有以下幾方面：
（一）傳統(tǒng)觀念的影響
在相對落后的農村地區(qū)，尤其是在偏遠、觀念較為傳統(tǒng)的少數(shù)民族地區(qū)，受民族習慣和封建思想的影響，在家庭生活和繼承的過程中，女性和男性往往受到區(qū)別對待，盡管“男尊女卑”的觀念已經逐漸淡出人們的生活，但是“重男輕女”的思想?yún)s仍舊存在。瀾滄縣的農村地區(qū)也不例外，在繼承上的體現(xiàn)就是尤為明顯的，土地承包經營權作為一項財產權，在進行繼承分配時就因重男輕女的思想使一些已婚婦女和適齡未嫁女沒有分配到該項權益。
（二）婚姻狀況的變化
因為婚姻的變化，女性出嫁后，一部分婦女從娘家得到了土地，也有一部分婦女在婆家分到了土地，也存在著在娘家和婆家同時分到土地的情況。但是卻有一部分婦女，結婚后娘家土地被收回，婆家又并未對其分與土地，導致自己的土地承包經營權完全受損。另外，對于絕大多數(shù)離婚的婦女而言，其離婚后婆家對其不分或者少分土地；一部分女性雖然在娘家對土地進行經營，但是并非對土地獲得承包經營權，只是娘家人讓其對土地享受收益；喪偶的婦女，其中一部分的情況與離婚婦女相類似，而也有一部分婦女繼續(xù)對原土地進行承包經營，婆家人未進行干涉，也未被發(fā)包方收回。另外，“非嫁農”的婦女，在嫁入村后，一般都是和丈夫共同對其丈夫的土地份額進行承包經營，發(fā)包方在新一輪的土地承包開始之前并未為其進行土地分配。
（三）政策制度的影響
三十年不變的法律制度，以及“增人不增地，減人不減地”土地政策成為影響農村婦女土地承包經營權的重要因素之一。因為承包期的限制，導致很多婦女在其人生中最重要的幾十年里處于無地狀態(tài)，而增人不增地減人不減地的做法則造成了農村土地分配的不均衡，再加上重男輕女和子女比例不協(xié)調的雙重作用，使一些婦女無法切實享有該項權利，娘家或者婆家都采取了不分或者少分的做法，導致土地承包經營權有名無實。
（四）婦女本身的因素
風俗習慣、婚姻狀況、政策制度影響了婦女的土地承包經營權，但是也無法排除婦女本身的因素。首先，婦女的法治觀念淡薄。一方面，由于教育水平的限制和法律宣傳的欠缺，一些婦女根本不知道這是法律賦予的和男子平等享有的權利；另一方面，一些婦女仍然還禁錮在傳統(tǒng)的舊觀念里，認為與生俱來就是男子享有這項權利（當然，這樣的群體是極少數(shù)的）。其次，婦女的維權意識不夠。一些婦女是因為不知自己享有該項權利，但是也有一些女性知道這是自己的合法權益，但是在受到侵害時卻沒有采取有效的救濟措施，一般就是在家庭內部進行協(xié)商，或者是找村寨里有威望的“寨老”幫忙進行調解，而很少有婦女積極主動采取法律手段來解決這種問題。同時，一部分婦女覺得這種事情一旦動用法律就會傷害到家庭內部的關系，并且還會被別人“看笑話”，因此選擇忍氣吞聲。
（五）土地收益較少，挫傷了婦女維權的積極性
一部分婦女知道自己有該項權利，也知道一旦自己的權利受損可以采取諸多救濟措施，知道可以用法律武器捍衛(wèi)自己的合法權益。但是她們卻選擇放棄這項權利，原因就是因為覺得土地承包并沒有使自己獲得太大收益。一方面，無論是仲裁還是訴訟，手續(xù)都較為繁瑣，還需要花費時間和財力；另一方面，農作物收益本來就不夠可觀，起早貪黑辛苦勞作，還要承擔不菲的農業(yè)成本，加之云南省近年來連續(xù)干旱，對農村產業(yè)而言更是雪上加霜。相比之下，婦女選擇外出打工或者另謀出路反而是更好的選擇，而不是去爭取自己土地承包經營權。
二、針對瀾滄縣婦女面臨的問題提出建議或對策
使瀾滄縣的一些婦女的土地承包經營權處于不安全狀態(tài)的原因是多方面的，盡管當?shù)卣卜e極采取了一些補救或是補償措施，但是終究沒有徹底解決這一問題。為了使瀾滄縣婦女的合法權益得到有效保護和落實，筆者提出以下建議和對策：
（一）提高村民整體素質，用科學和發(fā)展的眼光看待問題
21世紀的今天早已不再是封建的舊社會，我們不排斥少數(shù)民族的傳統(tǒng)風俗習慣，但是卻應當正確對待一些封建、落后的思想。在社會主義法治國家的旗幟下，今天不再是重男輕女的時代，因此要摒棄那些封建的舊觀念，實現(xiàn)男女平等。在家庭生活、繼承方面，應當將兒子、女兒列于平等的地位，土地承包經營權這是女性作為家庭中一員所應當享有的權利。
（二）加強農村地區(qū)的法治宣傳教育，提高婦女的維權意識
農村地區(qū)由于教育的限制，很多婦女“盲”度較高。因此政府應當積極采取一些措施來進行法治宣傳，給村民積極普及知識，比如可以給村民印發(fā)法律實用手冊、宣傳單，還可以舉辦有意義的宣講會等。加強農村地區(qū)的法治宣傳，提高村民的法律素養(yǎng)，并且積極鼓勵婦女拿起法律的武器來維護自己的合法權益。積極響應建設社會主義法治國家的號召，進行有效的農村法制宣傳和教育，切實落實和實現(xiàn)“送法下鄉(xiāng)”，要求村民和村干部的法律意識共同提高，村民知法守法，在必要的時候還可以用法律保護自己的人身財產不受非法侵害，而村干部則在知法守法的基礎上運用法律手段來管理村內事務，為農村的改革、穩(wěn)定和發(fā)展提高強有力的法律保障，促進我國農業(yè)和農村的全面發(fā)展。
（三）提高農村婦女參與社會經濟和政治活動的能力
農村婦女土地權利的保障是一個復雜的難題，這一問題的解決還需要一個適宜的社會環(huán)境。農村婦女對農村政治活動參與程度較小，參與渠道不暢通，造成了其政治參與的邊緣化，從而加劇了農村婦女土地權益的邊緣化。婦女能否主張自己的土地權利以及是否有能力主張自己的土地權益和婦女的社會參與、政治參與、經濟參與有很大關系。從機制上推動并提高婦女在這些方面的參與度，增加她們表達意愿和爭取權益的機會，可以為解決和維護她們的權益提供思想保障。
（四）用科學的手段幫助農民增收，增加婦女對土地收益的信心
瀾滄縣的茶葉、小?？Х?、水稻等是當?shù)氐闹饕a業(yè)，優(yōu)越的地理條件和自然資源為瀾滄縣的發(fā)展提供了保障。但是由于村民的教育水平普遍偏低，很大程度上阻礙了農業(yè)的發(fā)展。政府可以聘請一些農業(yè)專家或技術人員，到當?shù)剡M行指導，對村民進行育秧技術、配方施肥等的專業(yè)培訓。另外，建議政府和有關部門，每年安排一定專項資金，加大冷涼山區(qū)的投入，加快良種的引進、示范、擴繁和推廣力度，提高良種覆蓋率，加大科技培訓，依靠科技提高單產、確保邊疆民族貧困山區(qū)糧食穩(wěn)步增長，促進當?shù)亟洕陌l(fā)展。同時，還可以將當?shù)氐奶厣a業(yè)和旅游業(yè)進行有機結合，建立旅游業(yè)帶動農業(yè)，農業(yè)促進旅游業(yè)的良性模式。
（五）貫徹落實法律中所規(guī)定的土地承包制度，保護婦女的土地承包經營權
在我國的法律體系中，大量的法律都賦予了婦女與男子同樣的權利。我國《憲法》、《土地承包法》、《婦女權益保障法》等多項法律中都為婦女權利的保障提供了法律依據(jù)，但是一些土地政策、當?shù)氐拇逡?guī)民約卻阻礙了法律的落實，很多時候還和法律產生沖突，比如“增人不增地，減人不減地”的土地政策就是使農村婦女得不到保護的原因之一。因此，在制定村規(guī)民約和制定土地政策時都要以國家的法律作為依據(jù)，然后引導村規(guī)民約與法律一致，使土地政府符合農村發(fā)展的要求。在這個過程中，筆者認為應當集中全體村民的智慧和力量，制定出具體、科學、可行的規(guī)范，在調動村民積極性的同時，也使村民更清楚的學習這些規(guī)范。另外，當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府應當加大對村規(guī)民約的指導力度，這也是落實《中華人民共和國村民委員會組織法》的表現(xiàn)，政府除了自己進行指導外，還可以聘請一些法律專家進行指導，而政府同時也起到監(jiān)督的作用。其次，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村民會議可以制定村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府備案。故鄉(xiāng)級人民政府應當對村規(guī)民約進行備案，并建立有效的備案機制，并充分發(fā)揮備案過程中的審查和監(jiān)督力量，對村規(guī)民約制定過程中的程序、內容和合法性與合理性進行審查。另外，《農村土地承包法》和《物權法》都規(guī)定了土地承包經營糾紛的解決方式，雙方當事人可以通過協(xié)商和解、請求村民委員會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府調解解決，協(xié)商、調解不成則可以進行仲裁或者訴訟。同時還有《國務院辦公廳關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》和《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》也為糾紛解決機關、機構提供了原則性的指導和法律性的規(guī)范。所以，要求各相關機構和部門依法履行自己職責，各司其職，切實做好糾紛解決工作。要求侵權方承擔停止侵害、恢復原狀、排除妨害、賠償損失等民事責任，以維護婦女的合法權益。
（六）在國家層面，通過立法，完善我國對婦女的土地承包經營權的保護
關鍵詞：土地流轉；信息化管理；圖形驗證碼；站內搜索
中圖分類號：TP311.52文獻標識碼：A文章編號：1007-9416（2017）10-0153-01
農民擁有長期穩(wěn)定的土地承包經營權，運用土地使用權的流轉，加強土地利用率，確保農村產業(yè)化經營。農村土地承包與流轉管理平臺，主要提供政策和法律法規(guī)宣傳、咨詢，土地供求信息匯總、流轉合同簽證、流轉糾紛調解、登記簿批量打印、經營權證書等一條龍服務，減少農村土地承包和流轉糾紛，規(guī)范土地流轉行為，保護供求雙方的合法權益。并通過大力招商引資，引進業(yè)主發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，加快城鎮(zhèn)一體化發(fā)展的步伐。
本平臺框架設計為1+3，就是一網三子平臺。一網指的是農村土地承包和流轉綜合服務，在一定程度上它屬于一種網絡門戶，而且根據(jù)相關的法律法規(guī)和信息公布的條例來看。信息平臺的平臺，合同管理的平臺和土地流轉的平臺，在整體系統(tǒng)分布上都是采用的矩陣式架構。平臺采用B/S技術，基于.NET框架，使用C#語言開發(fā)。使用大型數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息的海量存儲，采用三層架構設計，保證系統(tǒng)的可靠性與穩(wěn)定性。
1系統(tǒng)關鍵技術
1.1B/S結構
B/S我們通常情況下也管它叫做瀏覽器或者是服務器。隨著互聯(lián)網的不斷興起，在一定程度上C/S這種結構得到了極大的改善。B/S可以在任何地方不需要安裝任何專門的軟件，就可以直接信息操作，操作既簡單又便捷。而且只需要一臺電腦就可以正常的使用，在一定程度上，客戶端可以通過系統(tǒng)維護的方式，加強了系統(tǒng)的擴展和訪問。
1.2SQLServer2008數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)
SQLServer作為微軟的搜索的大型數(shù)據(jù)庫管理體系，在一定程度上它更方便，人們的使用。同時SQLServer2008作為一個重要的產品版本，在推廣的過程中，經過了不斷的改進和系統(tǒng)的更新，已經成為全世界最為強大的SQLServer版本。
SQLServer2008在微軟的平臺上，可以更好地幫助企業(yè)加以管理。通過結構化、半結構化和非結構化的同時，進行一定的內置服務。而且在數(shù)據(jù)進行搜索和查詢的過程中也會將不同的數(shù)據(jù)儲存在設備中，保證設備的運行。從數(shù)據(jù)中心的服務器開始到桌面的計算機和移動設備都在不同的更新著。
1.3訪問安全性處理技術
系統(tǒng)登錄時，會要求用戶輸入一定的用戶名和密碼，這樣的操作程序是為了確保用戶使用過程中的合法性和安全性。如果不是合法的用戶，也無法訪問相應的網址和該頁面，即使用戶知道了某個頁面的地址也無法訪問，所以系統(tǒng)會率先提示用戶要先登陸，取得合法的信息。
1.4圖形驗證碼生成技術
驗證碼的功能一般是防止使用程序惡意注冊、暴力破解或批量發(fā)帖而設置的。我們通常所說的驗證碼就是一串隨機性的符號兒生成的一些圖片數(shù)字或者是文字。在一定程度上，這些都是可以用肉眼直接識別的。通過輸入相應的網站、信息驗證等驗證成功后才可以安全性的使用。本系統(tǒng)中的用戶登錄頁面中就使用了圖形驗證碼技術。生產一個圖形驗證碼需要三步：（1）隨機產生一個長度為N的字符串，該字符串可以包含數(shù)字、字母等。（2）將隨機生成的字符串創(chuàng)建成圖片并顯示。（3）保存驗證碼。
1.5站內全面搜索
通過站內搜索的方式有很多種，網站開發(fā)人員和根據(jù)搜索的范圍大小進行設置，系統(tǒng)設置的搜索功能主要是根據(jù)應用SQL語句中的Like運算符進行模糊查詢。Like運算符用于在確定了字符串是否匹配的同時，模式往往是按照常規(guī)字符合通配字符來進行配比的，只需要語字串符相互匹配就可以了。
1.6數(shù)據(jù)分頁顯示
使用DataList控件綁定數(shù)據(jù)并實現(xiàn)分頁。DataList控件是一種數(shù)據(jù)綁定控件，其分頁功能是借助PagedDataSource類實現(xiàn)的，該類封裝了數(shù)據(jù)控件的分頁屬性。
2平臺總體設計與實現(xiàn)
2.1系統(tǒng)首頁和系統(tǒng)登錄
進入系統(tǒng)首頁后，系統(tǒng)用戶和管理員在登錄系統(tǒng)之后，需要輸入相應的用戶名和密碼。在輸入了相應的密碼和驗證碼的同時，系統(tǒng)用戶在輸入過程中，會將輸入的密碼和密碼數(shù)據(jù)加以比對。
2.2信息功能實現(xiàn)
從農村土地承包與流轉管理是影響較為深刻的，而且在一定程度上信息的及時和溝通可以加快對于信息過程中的管理?？梢苑奖銓崿F(xiàn)的功能有政策法規(guī)、土地百科、農業(yè)新聞、法制時空、本站動態(tài)等信息的。
2.3合同管理功能實現(xiàn)
農村土地經營權流轉合同書在簽訂的過程中它是包含了土地承包經營權的一種法律文書，在交易雙方進行交易的過程中是為了保障雙方的合法權益的。所以農村土地承包和流轉管理平臺，在一定程度上會提供合同的管理功能，合同的管理可以清晰的分析出每一筆交易的成功信息。這些信息既包括了土地坐落位置、轉讓限制交易方式的權利和義務，以及違約責任驗證單位和各種約定事項。農村土地承包和流轉管理平臺的管理，在一定程度上既包括了合同的管理模板的管理。合同管理主要是對已簽訂的合同進行管理，模板管理提供了簽訂合同所使用的合同模板。
2.4土地流轉功能實現(xiàn)
具有權限的用戶可以土地求購信息，并在“流轉資訊”欄目，符合條件的農戶可根據(jù)這些信息與者聯(lián)系。
3總體性能指標
系統(tǒng)性能需求主要從系統(tǒng)響應時間、并發(fā)數(shù)等方面對目標系統(tǒng)進行定義。業(yè)務請求響應的平均時間≤4s。系統(tǒng)登錄最長時間≤4s（2000用戶并發(fā)時）。最大并發(fā)用戶數(shù)≥2000
除了上述性能指標之外，還要具備很多功能性要求：可靠性：系統(tǒng)的安裝環(huán)境要求是Windows2007以上的版本在一定程度上系統(tǒng)的兼容性非常好，可以通過數(shù)據(jù)自動保存在系統(tǒng)出現(xiàn)異常時也可以對于數(shù)據(jù)及時的恢復，確保系統(tǒng)的安全可靠。易用性：平臺在一定程度上界面較為整潔，而且還可以通過人性化的提示，便于用戶可以正確的操作學習系統(tǒng)。
4結語
關鍵詞：農墾；國有農場；改革
中圖分類號：F301.11 文獻標識碼：A 文章編號：1003-4161(2010)05―0021―04
一、引言
中國農墾是建立在土地國有性質基礎上的特殊組織形態(tài)，其形成有其特定的歷史背景。農墾在創(chuàng)建伊始的特殊特征，決定了其在發(fā)展工農業(yè)生產的同時，也需要承擔著諸多的區(qū)域性、社會，諸如公檢法、科教文衛(wèi)、交通、電訊等各項社會事業(yè)以及行使其他社會管理職能等。近年來，盡管通過改革將企業(yè)的部分社會職能逐步分離出去，但由于歷史欠賬太多，農墾在這些方面的負擔還很沉重。2009年，全國農墾企業(yè)資產總額5094.97億元，負債總額3795.44億元，平均資產負債率為74.49％，其中國有農(牧)場債務總額1979.56億元，占全國農墾企業(yè)總負債的52％。
農墾的改革改制，是一個錯綜復雜，涉及政府、企業(yè)、職工諸多方面利益關系的歷史漸進過程。目前來看，我國農墾制度供需關系遠未達到平衡，預期的制度變遷理論上仍可以提高資源利用效率。現(xiàn)實中，國家辦農業(yè)與農業(yè)經營規(guī)律之間、企業(yè)經營與區(qū)域管理之間、管理層與監(jiān)管者之間、職工與管理者之間、外來務工人員與職工之間存在諸多矛盾和問題，使現(xiàn)有的制度安排很難完全發(fā)揮潛在的經濟、社會與生態(tài)效益。研究農墾制度變遷機理、科學評價其運行績效，因地制宜提出改革模式和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展道路，對于提高農墾資源利用效率、改善民生、提高企業(yè)競爭力和實現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖，具有十分重要的意義。
二、農墾改革發(fā)展基本問題研究
(一)國有農業(yè)制度安排理論基礎與新時期農墾制度缺陷
正如所有的國有企業(yè)一樣，國有農場、家庭農場所有權和經營權的分離，引起如下結果：一是在兩權分離的情況下，企業(yè)的所有者與經營者的利益通常是不一致的。由于所有者和經營者不同的利益取向，因而理論上存在著經營者利用手中擁有的權利侵犯所有者利益的可能性。二是在現(xiàn)實中，所有者和經營者之間存在著信息不對稱問題，即經營者擁有關于經營過程中各種收入和費用的真實信息，而作為所有者，由于不參與實際經營，除非付出很大成本，否則無法獲得相應信息。這種信息不對稱使得經營者侵犯所有者利益的可能性變?yōu)楝F(xiàn)實。三是所有者和經營者對于企業(yè)經營結果所負責任是不對等的。這種不對稱隨著生產規(guī)模的擴大而加大，使得經營者有可能為個人利益而采取風險過度行為。以上三方面矛盾，仍然是未來農墾管理體制改革要解決的重點問題：國有農場監(jiān)管部門利益與國家利益之間、國有農場和監(jiān)管部門之間、集團化墾區(qū)的子公司與母公司之間、家庭農場與國有農場之間均存在著利益博弈，現(xiàn)行的管理體制和經營機制正式反復博弈的結果。然而，這種博弈的結果仍然有著“強制性”制度變遷的烙印，博弈雙方遠遠未達到“同意一致性”，導致尋租活動不能完全杜絕，生產效率和運行績效打了折扣。
因此，單純從追求經濟效益的角度，農墾經營機制是低效的，必須從產權或完全經營權角度進行改革。
(二)國有農場公共服務與區(qū)域發(fā)展
長期以來，由于國有農場大都在偏遠地區(qū)開發(fā)建成，農場既是生產的組織者，又是公共服務的提供者。農場提供公共服務與城市國有企業(yè)提供公共服務的顯著區(qū)別在于：(1)不完全性(國有農場公共服務的部門不健全)；(2)與農業(yè)生產高度結合；(3)唯一性(城市國有企業(yè)公共服務是對其企業(yè)內部城市公共服務覆蓋能力不強的有益補充，而農場內部的公共服務從一開始就起著主導性作用)；(4)弱質性(由于沒有財稅收入，以農業(yè)企業(yè)盈利和國家的有限補貼來維持公共服務，公共服務的規(guī)模和質量與城市相比具有弱質性)。
國有農場由于具有“企業(yè)性”，擔負著盈利和國有資產保值增值的責任，在近幾年以經濟增長為最主要的考核指標指導下，重利潤而輕服務，使國有農場公共服務沒有得到有效提升，區(qū)域社會發(fā)展與經濟發(fā)展不能同步進行。同時，由于國有農場作為企業(yè)提供社會公共服務，沒有稅收、城建等政府職能，管理者對招商引資、發(fā)展非公經濟缺乏足夠的激勵手段，區(qū)域經濟社會發(fā)展動力不足，職工就業(yè)渠道與同類型區(qū)域相比較為單一。但同時，正是由于動力不足，國有農場農業(yè)用地未被大規(guī)模侵占，生態(tài)環(huán)境對比周邊農村保護較好，為國有農場進一步發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、生態(tài)農業(yè)，實現(xiàn)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了堅實的基礎。
(三)管理與經營模式選擇趨勢
經過近50年的發(fā)展，國有農場的經營模式適應生產力的發(fā)展變化，不斷進行調整。改革開放以前，“統(tǒng)”的特色較為突出。改革開放以來，各地國有農場行政管理部門根據(jù)實際情況，在整體管理模式上呈現(xiàn)出兩種趨勢：一種趨勢是垂直管理墾區(qū)，變層層管理為集團化管理，逐漸摸索出一條集團化、產業(yè)化與股份化的發(fā)展路子，為發(fā)揮龍頭企業(yè)作用、做大做強農墾經濟奠定了基礎；一種趨勢是變垂直管理為屬地管理，省管農場下放市縣，農場經營日趨分散化，農墾組合優(yōu)勢有所削弱，但與地方聯(lián)系日趨緊密。在種植業(yè)經營模式上，各個農場根據(jù)自身條件，因地制宜采取各種經營形式，其中，以“兩田制”為代表的“統(tǒng)分結合”的經營模式成為農墾目前土地經營的主要形式，占到墾區(qū)總土地面積的70％以上；其他形式有：長期承包、聯(lián)產計酬、模擬股份等等。各類管理與經營模式均有不同的優(yōu)點與缺點，其形成有著不同的歷史原因，分析與評價各自運行特點與績效，是推進改革、促進發(fā)展的必然選擇。
三、影響農墾改革發(fā)展方向的幾個關鍵因素
(一)我國國有經濟戰(zhàn)略調整對農墾改革的影響
從對我國農墾改革政策的出臺與改革路徑回顧可以得出，農墾改革主要參照了國家國有經濟改革，農業(yè)、農村改革，以及區(qū)域性的政策調整。農墾在企業(yè)化改革的過程中深深打上了國有企業(yè)改革的烙印，但由于其農業(yè)性、區(qū)域性和綜合性，因而保留了自身特征。當前，我國國有經濟戰(zhàn)略部署進一步明確，對農墾改革方向客觀上形成重要影響。我國國有經濟戰(zhàn)略調整總體目標是提高國有經濟的素質和國有資產的質量，將有限的國有資本集中起來，投入到真正需要國有經濟進入和加強的領域中去。農業(yè)本質上還屬于一般競爭行業(yè)，在此領域，國有經濟應與非國有經濟進行平等競爭。按照國有企業(yè)改革建立產權明晰、權責統(tǒng)一的現(xiàn)代企業(yè)制度的總體思路，農墾現(xiàn)階段積極推進生產經營市場化、企業(yè)組織集團化、社會管理屬地化和公共服務均等化，加快建立適應市場經濟體制要求、符合農墾實際的體制機
制。
(二)農業(yè)與農村改革對農墾改革的影響
一是中央明確要求“穩(wěn)定和完善農村基本經營制度”，不僅現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變，而且要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。對于農墾而言，由于土地國有，農墾和國有農場管理機構代表國家行使所有權。其經營的隨意性和盲目性，難以提高土地的產出率和優(yōu)化農業(yè)內部結構，在一定程度上阻礙了生產力的發(fā)展。同時，部分墾區(qū)受主客觀因素影響，農工土地承包規(guī)模過小，沒有形成規(guī)模效益，難以增強農業(yè)發(fā)展后勁。部分墾區(qū)一些家庭農場承包經營規(guī)模過大，層層轉包盤剝利潤現(xiàn)象開始顯現(xiàn)，影響農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。農墾改革的實踐表明，家庭承包經營改革是國有農場經營體制改革成功的關鍵，農戶自的大小直接關系著農業(yè)生產力的高低。
二是增加農民收入成為“三農"32作的重點之一。與周邊農村居民的收入水平相比，雖然絕大部分墾區(qū)人均年收入水平一般高于當?shù)剞r村標準，但與城鎮(zhèn)居民相比還存在不小差異，農墾總體人均收入水平只有當?shù)爻擎?zhèn)居民人均可支配收入的40％(如圖1)，從農墾近幾年發(fā)展的情況來看，農墾經濟整體發(fā)展速度與職工增收速度不匹配，難免造成對立情緒，影響了土地經營制度創(chuàng)新的進程。
同時，農墾的區(qū)域發(fā)展計劃是否納入地方規(guī)劃，也直接影響著農墾的改革發(fā)展進程。事實表明，墾區(qū)、農場的發(fā)展規(guī)劃得到地方政府的認同，往往會帶來較好的效果。另一方面，隨著土地價值因其稀缺性而逐漸增大，地處大、中城市近郊的農場土地，伴隨增值空間的不斷加大，政府收回或收購土地的愿望日趨強烈，農場國有土地可能成為地方政府侵占或蠶食的對象。農墾如果不能在現(xiàn)代農業(yè)建設、保證糧食與食品安全等方面做出突出貢獻，映證其制度安排和組織形式的科學合理，國有農場的逐步退出或許是不可避免的。
(三)企社不分仍舊掣肘農墾改革
農墾企業(yè)辦社會客觀為改善區(qū)域公共服務做出較大貢獻，這種政企合一的體制，在農場開發(fā)建設時期，在計劃經濟條件下，為促進農墾經濟社會協(xié)調發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，農墾政企不分、社企部分的弊端日益顯現(xiàn)，嚴重制約農墾經濟的發(fā)展。在企社不分的前提下，很難實質性推動管理體制改革，管理成本高居不下，成為農墾發(fā)展巨大負擔。截至2009年，農墾企業(yè)辦社會職能機構有7575個，經費支出人數(shù)21.9萬／人，經費支出總額163.86億元(見表1)，相當于農墾企業(yè)利潤總額的1.8倍。全系統(tǒng)仍有很多墾區(qū)沒有開展精簡農場機構和人員的工作。已經精簡機構的農場還存在大量精簡不徹底，“明減暗不減”的現(xiàn)象普遍存在。在許多墾區(qū)二、三產業(yè)普遍不景氣的狀況下，管理費大都從土地承包費中列支，既缺乏科學性、合理性，也缺少公開性和透明性，是挫傷職工生產積極性、造成墾區(qū)不穩(wěn)定、不和諧的主要因素之一。墾區(qū)管理人員精簡分流存在巨大阻力，在今后一段時間仍然影響土地經營制度創(chuàng)新。
農墾的基本屬性是企業(yè)，分離辦社會職能是深化企業(yè)改革的關鍵，也是影響整個農墾發(fā)展全局的一項重大的綜合性問題，這個問題不解決，將導致農墾其他改革難以推進、農墾改革的預期目標難以實現(xiàn)。
(四)定位仍不明確
農墾目前的發(fā)展定位，具體表現(xiàn)在四個方面：一是在現(xiàn)代農業(yè)建設中的示范帶動作用；二是在增加主要農產品有效供給、維護國家糧食安全方面的保障作用；三是在實施農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略中的引領作用；四是在建設邊疆、保衛(wèi)邊疆和維護民族團結方面的促進作用。但是，從目前情況來看，農墾自身定位仍不夠清晰。例如，農墾提出要把為保障國家糧食安全作為努力方向，但除部分大墾區(qū)外，很多墾區(qū)“壓糧擴經”，發(fā)展二、三產業(yè)的勢頭超過發(fā)展糧食生產的勢頭，個別墾區(qū)的農業(yè)已經不是主業(yè)。農墾提出現(xiàn)代農業(yè)的“排頭兵”，但目前掌握最先進科技、帶動能力最強的企業(yè)不在農墾，農墾在全國龍頭企業(yè)整體帶動效應中所占份額不高；農墾系統(tǒng)總體經營效益偏低，投資回報率、資產效益，特別是土地利用效率不高是不爭的事實；目前很多墾區(qū)的主營業(yè)務收入來自土地租賃費，與現(xiàn)代農業(yè)的要求相去甚遠。部分農場在農業(yè)種植業(yè)環(huán)節(jié)“與職工爭利”的狀況較為突出，集團化墾區(qū)龍頭企業(yè)，在以加工業(yè)為龍頭帶動基地種植業(yè)發(fā)展的問題上，以行政手段干預種植業(yè)問題普遍存在，導致干群關系緊張。除個別墾區(qū)外，如新疆兵團，大部分墾區(qū)在邊防安全上的作用已不明顯；而在實施農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略中，由于面臨很多國際政治環(huán)境因素制約和農業(yè)生產自身的特定產業(yè)特征，存在諸多不確定性。因此說，農墾目前的定位仍不十分準確，這也直接影響了農墾改革今后的發(fā)展與走向。
(五)缺乏有針對性的法律依據(jù)
農墾具有區(qū)域性、社會性、企業(yè)性特征。長期以來，農墾在改革發(fā)展摸著石頭過河，改革一般以政府發(fā)文的《意見》、《辦法》等為依據(jù)。而這些政府文件一般自下而上形成，“先有現(xiàn)象、后有對策”、“情況不斷、政府忙亂”成為改革政策醞釀出臺的真實寫照。改革開放以來，除主要按照國家有關政策推動農墾改革外，農墾改革的法律框架主要有《公司法》、《勞動法》、《土地法》、《農業(yè)法》、《農村土地承包法》等。這些法律的普遍適用性分別是城市圍墻企業(yè)和農村農民。《公司法》普遍適用于城市圍墻企業(yè)；《土地法》中針對國有的用于農業(yè)的有償租賃，已經與當前支農政策相矛盾，與《農業(yè)法》、《農村土地承包法》的總則相沖突；《農村土地承包法》更是沒有考慮農墾；《勞動法》出臺也沒有考慮到農場職工的特殊身份。所有的法律依據(jù)，對農墾缺乏有效農墾針對性。根據(jù)國外發(fā)展的經驗，不同的性質、不同功能和作用的國有企業(yè)或組織改革都應頒布相應法律法規(guī)，以規(guī)范改革，明確方向，促進發(fā)展。
四、結論與討論
縱觀農墾改革歷史，存在一些基本特征：(1)側重于改進企業(yè)整體效益出發(fā)，較少從農工實際利益出發(fā)；(2)側重于從農業(yè)部門實際利益出發(fā)，較少從區(qū)域社會經濟整體的角度來評價改革績效；(3)農業(yè)土地使用方面一直以《中華人民共和國土地法》為依據(jù)，關注土地的有償出讓，沒有完全參照《土地承包法》等農村土地經營法律法規(guī)。這些改革路徑特征，決定了改革是局部的、片面的，解決問題也必然不是徹底的、持久的，必須進行深入研究。
農業(yè)由于自然再生產和經濟再生產的雙重特征，導致家庭經營是最理想、最經濟的方式。世界各國農業(yè)發(fā)展歷史表明，家庭經營農業(yè)完全可以實現(xiàn)規(guī)模經營和集約化經營，也完全可以保障糧食安全和食品安全，關鍵是配套改革措施的跟進，而家庭經營權的完整性是實現(xiàn)家庭經營根本途徑。根據(jù)以上分析，當前農墾改革概括起來應著重從“三條主線、四個配套”人手：
第一條主線是農業(yè)土地經營權的長期、無償、公平分配，以保證穩(wěn)定的土地預期，促進長期投入，化解干群矛盾，防止在種植環(huán)節(jié)加重農工負擔；第二條主線是農墾國有龍頭企業(yè)改革。農墾龍頭企業(yè)應按照市場規(guī)律和我國國有企業(yè)改革的一般要求
進行改組。作為市場主體，龍頭企業(yè)與種植業(yè)經營者之間的利益關系應完全按照市場化運作，而不是靠行政手段干預。第三條主線是區(qū)域公共服務改革。農場逐步剝離社會負擔后，應按照區(qū)域實際情況，建立公共服務機構或社區(qū)管理委員會，引入競爭機制，代替農場行使行政性、事業(yè)性和服務性職能。
配套改革方面，第一是法律法規(guī)的配套。必須明確國有農業(yè)土地的土地屬性，首先是農業(yè)土地，其次才是國有土地。農業(yè)土地的基本屬性決定了土地使用方式應圍繞提高農業(yè)效益和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保護農工利益。任何龍頭企業(yè)不應在種植業(yè)環(huán)節(jié)上和農工爭利。為此，必須出臺國有農業(yè)用地的專門性法律法規(guī)，使農墾土地經營改革有法可依。第二是社保措施配套。所有職工應參照農村社保改革，納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社保范疇；第三是外來農工安置。農場外來農工問題若得不到妥善安置，可能影響改革大局。農墾應充分重視外來農工安置工作，對在農場工作達到一定年限、從事一線勞動的農工，應賦予和農場職工等同的身份，辦理戶籍手續(xù)，享受土地承包經營權，實現(xiàn)同工同酬。第四是組織保障。改革的牽頭機構應是省、市和縣級政府主管部門，在明確方向和目標的前提下，形成合力，共同推進，杜絕扯皮現(xiàn)象，扎實推進，力求實效。
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