發(fā)布時(shí)間：2023-06-12 16:02:00
序言：寫作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的銀行監(jiān)管原則樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：原則導(dǎo)向；市場(chǎng)紀(jì)律；有效監(jiān)管
Abstrace: Banking supervision reform is a hot topic in the current financial crisis. In these discussions, more and more evidences indicate that this turn reform should emphasize the principles-based regulation and market discipline. Core principles of effective banking supervision and Basel II, as guidelines of global banking supervision, advocate the principles-based regulation and market discipline. This paper first discusses the connotation of the principles-based regulation and market discipline, and then give some advises for how to implement effective banking supervision in China.
Key Words: principles-based regulation，market discipline，effective banking supervision
中圖分類號(hào)：F830文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B文章編號(hào)：1674-2265（2009）03-0052-03
一、引言
銀行監(jiān)管的目標(biāo)是促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心。金融體系的內(nèi)在不穩(wěn)定性是對(duì)銀行危機(jī)產(chǎn)生機(jī)制的主流解釋，而政府的干預(yù)可以有效防范危機(jī)的產(chǎn)生，這可以解釋政府實(shí)施銀行監(jiān)管的理論基礎(chǔ)。而監(jiān)管行為所產(chǎn)生的成本及其成本收益分析，是監(jiān)管行為可持續(xù)性的關(guān)鍵考量。有效銀行監(jiān)管就是權(quán)衡監(jiān)管收益與成本，以最小的監(jiān)管成本實(shí)現(xiàn)銀行監(jiān)管收益的最大化，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
美國(guó)次貸危機(jī)的發(fā)生與演變，充分顯現(xiàn)出金融危機(jī)快速傳導(dǎo)的特性和巨大破壞力，其原因之一就是監(jiān)管體系未能及時(shí)預(yù)警并采取有效措施阻斷危機(jī)惡化。次貸危機(jī)引發(fā)人們對(duì)銀行監(jiān)管有效性的反思，對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管框架、監(jiān)管方式和監(jiān)管理念重新審視。盡管金融監(jiān)管改革的最終塵埃落定尚需時(shí)日，但原則導(dǎo)向與市場(chǎng)紀(jì)律配合的改革指向卻漸趨明朗。
次貸危機(jī)發(fā)生之后，美國(guó)財(cái)政部了《美國(guó)金融監(jiān)管體制改革藍(lán)圖》，長(zhǎng)期目標(biāo)就是逐步改革“規(guī)則監(jiān)管”方法，建立一個(gè)全新的“目標(biāo)導(dǎo)向”的監(jiān)管框架，其本質(zhì)上是采用了原則導(dǎo)向監(jiān)管的理念和做法，即根據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展變化來(lái)調(diào)整監(jiān)管資源，增加與市場(chǎng)的有效溝通，更好平衡監(jiān)管的加強(qiáng)與市場(chǎng)紀(jì)律的培養(yǎng)。美聯(lián)儲(chǔ)主席伯南克也指出“監(jiān)管最好的選擇就是用持續(xù)的、原則導(dǎo)向和風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管方法來(lái)應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新。無(wú)論何時(shí)，只要可能，市場(chǎng)紀(jì)律的培育是防御的第一戰(zhàn)線；為確保投資者和管理人員對(duì)其金融決策負(fù)責(zé)，監(jiān)管者所采取的任何措施都是對(duì)于市場(chǎng)紀(jì)律的加強(qiáng)；依靠市場(chǎng)紀(jì)律不應(yīng)該同自由放任政策相混淆，市場(chǎng)紀(jì)律通常需要政府監(jiān)督的支持。”
原則導(dǎo)向與市場(chǎng)紀(jì)律配合的監(jiān)管思路，勢(shì)必對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管有效性建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。如何根據(jù)我國(guó)銀行業(yè)改革
發(fā)展實(shí)際，因地制宜、穩(wěn)妥地進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管有效性建設(shè)，是當(dāng)前值得研究的重要課題。
二、原則導(dǎo)向與《有效銀行監(jiān)管的核心原則》
原則導(dǎo)向監(jiān)管是指更多地依賴于原則并且實(shí)踐結(jié)果導(dǎo)向的監(jiān)管活動(dòng)，同時(shí)以規(guī)則作為輔助以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。盡量多的以原則為指導(dǎo)和盡量少的使用規(guī)則是原則導(dǎo)向的關(guān)鍵內(nèi)涵。
顯然，與原則導(dǎo)向監(jiān)管相對(duì)應(yīng)的是規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管。規(guī)則導(dǎo)向的實(shí)質(zhì)是“邊界明確”，要求監(jiān)管者明確說(shuō)明什么是準(zhǔn)許的，什么是不準(zhǔn)的?！斑吔缑鞔_”的優(yōu)點(diǎn)在于監(jiān)管者便于執(zhí)行，被監(jiān)管者也能清楚了解自己的責(zé)任。但是，規(guī)則制定要以市場(chǎng)活動(dòng)為根據(jù)，其先天的滯后性總是為市場(chǎng)留下套利機(jī)會(huì)。而且由于規(guī)則太多，各個(gè)規(guī)則之間就可能出現(xiàn)矛盾。實(shí)際情況正是由于這些規(guī)則自身愈來(lái)愈復(fù)雜，最終不能夠被人們充分理解，市場(chǎng)開(kāi)始發(fā)展出用以避稅或者逃避規(guī)則約束的產(chǎn)品和服務(wù)。美國(guó)次貸危機(jī)就被認(rèn)為是規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管缺乏彈性和前瞻性的后果。
原則導(dǎo)向監(jiān)管理念的倡導(dǎo)者是英國(guó)金融服務(wù)局，并在全球范圍內(nèi)被廣為接受。巴塞爾委員會(huì)制定的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》為各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局設(shè)立了良好監(jiān)管實(shí)踐的基本要求，體現(xiàn)了原則導(dǎo)向監(jiān)管理念，我國(guó)也將核心原則作為評(píng)估監(jiān)管體系的質(zhì)量和明確未來(lái)工作要求的標(biāo)桿。
《有效銀行監(jiān)管的核心原則》規(guī)定了有效監(jiān)管體系應(yīng)遵循的25條原則。這些原則總體上可劃分為七個(gè)方面的內(nèi)容：目標(biāo)、獨(dú)立性、權(quán)力、透明度和合作，許可的業(yè)務(wù)范圍，審慎監(jiān)管規(guī)章制度，持續(xù)監(jiān)管的各種方法，會(huì)計(jì)處理與信息披露，監(jiān)管當(dāng)局的糾正及整改權(quán)力和并表及跨境監(jiān)管?！队行сy行監(jiān)管的核心原則》明確提出，有效的市場(chǎng)約束是實(shí)施有效銀行監(jiān)管的先決條件。
原則導(dǎo)向監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：（1）原則側(cè)重于目的而不是那些細(xì)節(jié)性的規(guī)定，增加了監(jiān)管的彈性和靈活度，使監(jiān)管要求更具“持久性”，監(jiān)管者能夠根據(jù)市場(chǎng)變化調(diào)整監(jiān)管重點(diǎn)，被監(jiān)管者則不能輕易規(guī)避。（2）原則給予被監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管者一定的靈活度，能夠提高市場(chǎng)效率，促進(jìn)業(yè)務(wù)模式、產(chǎn)品、戰(zhàn)略和內(nèi)部流程的創(chuàng)新。（3）原則著眼于最重要的規(guī)則，有利于降低監(jiān)管成本。（4）原則導(dǎo)向監(jiān)管有利于金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理與合規(guī)文化，使得風(fēng)險(xiǎn)管理與合規(guī)文化能貫穿在每個(gè)業(yè)務(wù)條線之中，而不僅僅只是合規(guī)部門或風(fēng)險(xiǎn)管理部門去了解和遵循監(jiān)管者的要求。
三、市場(chǎng)紀(jì)律與《新資本協(xié)議》
市場(chǎng)紀(jì)律是指充分發(fā)揮市場(chǎng)在信息收集、傳導(dǎo)方面的作用，使市場(chǎng)參與者共同來(lái)監(jiān)督銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，通過(guò)及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)降低危機(jī)發(fā)生概率。因此，市場(chǎng)紀(jì)律是一種市場(chǎng)影響機(jī)制，這種機(jī)制不僅把監(jiān)督和約束銀行的任務(wù)授權(quán)給監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)也授權(quán)給市場(chǎng)參與者，通過(guò)市場(chǎng)參與者的連續(xù)約束行為激勵(lì)銀行以安全、穩(wěn)健的方式來(lái)經(jīng)營(yíng)。巴塞爾委員會(huì)于2004年頒布了《統(tǒng)一資本計(jì)量和資本標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際協(xié)議：修訂框架》（即《新資本協(xié)議》），將市場(chǎng)紀(jì)律引入銀行監(jiān)管實(shí)踐。銀監(jiān)會(huì)于2007年頒布了《中國(guó)銀行業(yè)實(shí)施新資本協(xié)議指導(dǎo)意見(jiàn)》，將于2010年底起在我國(guó)實(shí)施《新資本協(xié)議》。
顯然，市場(chǎng)紀(jì)律的理論基礎(chǔ)是有效市場(chǎng)假說(shuō)，即市場(chǎng)參與者能夠獲取所有市場(chǎng)信息，并據(jù)此做出理性反應(yīng)。但是，《新資本協(xié)議》并沒(méi)有偏執(zhí)地相信市場(chǎng)能夠完美運(yùn)行，而是通過(guò)最低資本要求、監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)督檢查、市場(chǎng)紀(jì)律三大支柱相互配合與完善，共同推動(dòng)有效銀行監(jiān)管。
對(duì)于市場(chǎng)紀(jì)律，《新資本協(xié)議》強(qiáng)調(diào)信息披露的重要性。監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)為銀行信息披露方式與披露內(nèi)容設(shè)定原則，確保所披露信息的準(zhǔn)確性、及時(shí)性，以利于市場(chǎng)參與者了解銀行經(jīng)營(yíng)范圍、資本情況、風(fēng)險(xiǎn)暴露、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序等信息。
市場(chǎng)紀(jì)律通過(guò)建立監(jiān)管者與市場(chǎng)參與者相互補(bǔ)充的監(jiān)管機(jī)制，能夠更加及時(shí)有效地防范銀行風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)銀行合規(guī)經(jīng)營(yíng)。市場(chǎng)紀(jì)律發(fā)揮作用，也依賴于嚴(yán)格明晰的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、完善的銀行公司治理機(jī)制等先決條件。
四、對(duì)我國(guó)實(shí)施有效銀行監(jiān)管的思考
（一）應(yīng)當(dāng)重視原則導(dǎo)向與市場(chǎng)紀(jì)律的監(jiān)管理念
原則導(dǎo)向與市場(chǎng)紀(jì)律監(jiān)管理念，重新確立了監(jiān)管與市場(chǎng)紀(jì)律之間的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)在于將監(jiān)管與市場(chǎng)有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)。監(jiān)管的最終目標(biāo)是金融穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定的路徑是通過(guò)原則導(dǎo)向監(jiān)管來(lái)培養(yǎng)市場(chǎng)紀(jì)律。作為新興市場(chǎng)國(guó)家，中國(guó)的市場(chǎng)機(jī)制還很不完善，充分實(shí)施原則導(dǎo)向監(jiān)管和發(fā)揮市場(chǎng)紀(jì)律的條件還不成熟，因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)《有效銀行監(jiān)管的核心原則》和《新資本協(xié)議》要求，積極推進(jìn)銀行公司治理改革、建設(shè)良好信用環(huán)境、繼續(xù)堅(jiān)持管內(nèi)控和提高透明度，為進(jìn)一步推動(dòng)有效銀行監(jiān)管創(chuàng)造條件。
（二）推進(jìn)銀行監(jiān)管由“規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管”向“規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管”與“原則導(dǎo)向監(jiān)管”相結(jié)合的轉(zhuǎn)變
實(shí)施原則導(dǎo)向監(jiān)管并不是要摒棄規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管，而是要將一般原則與特殊規(guī)則相結(jié)合，通過(guò)實(shí)踐權(quán)衡不斷調(diào)整二者的平衡。就我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和銀行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀來(lái)看，尚不完全具備實(shí)施原則導(dǎo)向監(jiān)管的外部環(huán)境和內(nèi)部條件。但是，根據(jù)金融創(chuàng)新和日新月異的技術(shù)進(jìn)步以及國(guó)際上推進(jìn)良好規(guī)則和實(shí)施監(jiān)管改革的發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)銀行監(jiān)管既要基于審慎監(jiān)管的需要堅(jiān)持規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管，又要基于鼓勵(lì)金融創(chuàng)新的需要逐步推行原則導(dǎo)向監(jiān)管，從“規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管”向“規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管”與“原則導(dǎo)向監(jiān)管”結(jié)合轉(zhuǎn)變。
（三）建立有效的“公共安全網(wǎng)”機(jī)制
《有效銀行監(jiān)管的核心原則》指出，建立適度的“公共安全網(wǎng)”機(jī)制是實(shí)施有效監(jiān)管的前提之一?！肮舶踩W(wǎng)”一方面能夠在正常時(shí)期幫助建立銀行機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出機(jī)制，加強(qiáng)市場(chǎng)約束、防范道德風(fēng)險(xiǎn)；另一方面能夠在危機(jī)發(fā)生時(shí)預(yù)防多米諾骨牌現(xiàn)象在金融體系發(fā)生，從而降低系統(tǒng)性危機(jī)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)，政府一直被認(rèn)為是銀行存款的最終擔(dān)保人，這可以視為一種“隱性的安全網(wǎng)”。但是政府對(duì)銀行實(shí)施保護(hù)的普遍觀念容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，最終會(huì)導(dǎo)致銀行部門的脆弱性，所以首要的任務(wù)是通過(guò)設(shè)立顯性的安全網(wǎng)，減少和明確政府保護(hù)的邊界。在當(dāng)前的情況下，建立存款保險(xiǎn)制度既可以減輕政府的壓力，又有助于良好市場(chǎng)秩序的形成，是必然的選擇。
（四）提高監(jiān)管和被監(jiān)管人員素質(zhì)
原則導(dǎo)向監(jiān)管的運(yùn)用需要高素質(zhì)的人力資源環(huán)境。與規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管理念不同，原則監(jiān)管意味著監(jiān)管者和被監(jiān)管者面對(duì)的不完全是清晰明確的法規(guī)條文，需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)中的情形做出靈活審慎的職業(yè)判斷，這對(duì)人員素質(zhì)提出更高的要求。需要指出的是，原則導(dǎo)向監(jiān)管對(duì)高素質(zhì)人員的需求不僅針對(duì)監(jiān)管者，還包括被監(jiān)管者。原則導(dǎo)向監(jiān)管要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)在理念、判斷和能力上的巨大進(jìn)步，同時(shí)，由于原則導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的持續(xù)而充分地溝通，所以，也要求被監(jiān)管者的人員素質(zhì)要相應(yīng)改變和提升。只有監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的共同進(jìn)步，才能實(shí)現(xiàn)中國(guó)銀行業(yè)的真正進(jìn)步。
（五）嚴(yán)格銀行業(yè)信息披露制度
目前我國(guó)上市銀行已經(jīng)建立起規(guī)范的信息披露制度，城市商業(yè)銀行也依據(jù)《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》等法規(guī)要求進(jìn)行信息披露。但是仍有大量的城信社、農(nóng)信社沒(méi)有強(qiáng)制進(jìn)行信息披露。已經(jīng)實(shí)施信息披露的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，信息披露的及時(shí)性和準(zhǔn)確性也有待于進(jìn)一步提高。我國(guó)要逐步發(fā)揮市場(chǎng)紀(jì)律的作用，就要進(jìn)一步規(guī)范和嚴(yán)格銀行業(yè)的信息披露行為，使市場(chǎng)參與者能夠及時(shí)全面了解銀行經(jīng)營(yíng)信息。
（六）規(guī)范對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管
次貸危機(jī)中，一些評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)因給予次貸債券極高的信用評(píng)級(jí)，被外界批評(píng)為扮演了對(duì)次貸風(fēng)暴推波助瀾的角色。我國(guó)擔(dān)保公司和評(píng)級(jí)公司也存在沒(méi)有嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻、缺乏有效的行業(yè)監(jiān)管等問(wèn)題。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和擔(dān)保公司作為市場(chǎng)紀(jì)律發(fā)揮作用的重要環(huán)節(jié)，理應(yīng)對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)管，通過(guò)明確對(duì)評(píng)級(jí)公司行使全面監(jiān)管職權(quán)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和退出規(guī)則等手段規(guī)范市場(chǎng)秩序，為實(shí)施有效監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。
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并表監(jiān)管是跨國(guó)銀行持續(xù)性監(jiān)管的一種基本方法，也是有效銀行監(jiān)管的一項(xiàng)巴塞爾原則。它以母國(guó)監(jiān)管為主導(dǎo)，以持續(xù)監(jiān)管為手段，強(qiáng)調(diào)將銀行或銀行集團(tuán)作為一個(gè)整體，對(duì)其資本、經(jīng)營(yíng)以及風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行綜合評(píng)估和全面監(jiān)管。20世紀(jì)80年代以來(lái)，跨境銀行監(jiān)管合作機(jī)制主要是以并表監(jiān)管原則為核心而形成的。美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)之后，歐美眾多的大型銀行相繼倒閉，國(guó)際銀行體系陷入百年未遇的系統(tǒng)性危機(jī)。危機(jī)凸顯了強(qiáng)化銀行體系監(jiān)管的極端重要性，同時(shí)也催生了國(guó)際銀行監(jiān)管制度的重大變革。在新的歷史條件下，重新審視并表監(jiān)管的內(nèi)涵與特征，研究并表監(jiān)管原則的作用及其實(shí)施面臨的主要問(wèn)題，準(zhǔn)確把握國(guó)際銀行監(jiān)管政策環(huán)境的變化和發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于規(guī)范和加強(qiáng)跨境銀行的并表監(jiān)管，促進(jìn)監(jiān)管信息的國(guó)際合作，以有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，具有重要意義。
并表監(jiān)管的涵義與特征
并表監(jiān)管作為一種銀行監(jiān)管方法，是相對(duì)于單一監(jiān)管而言的，它強(qiáng)調(diào)對(duì)銀行或銀行集團(tuán)在全球范圍內(nèi)面臨的所有業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)論其機(jī)構(gòu)注冊(cè)于何地，應(yīng)從整體上予以綜合識(shí)別、計(jì)量、監(jiān)控和評(píng)估。并表監(jiān)管作為銀行監(jiān)管的一項(xiàng)基本原則，在巴塞爾文件和各國(guó)銀行法規(guī)中都有相應(yīng)的表述。依中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的定義，并表監(jiān)管是指在單一法人監(jiān)管的基礎(chǔ)上，對(duì)銀行集團(tuán)的資本、財(cái)務(wù)以及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面和持續(xù)的監(jiān)管，識(shí)別、計(jì)量、監(jiān)控和評(píng)估集團(tuán)的總體風(fēng)險(xiǎn)狀況。分析起來(lái)，并表監(jiān)管具有如下基本特征：
它是銀行或銀行集團(tuán)的母國(guó)當(dāng)局實(shí)施的監(jiān)管。并表監(jiān)管不同于東道國(guó)對(duì)外資銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，它的實(shí)施主體為母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局。所謂母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局，通常是指銀行或銀行集團(tuán)的成立地國(guó)的銀行主管當(dāng)局。當(dāng)一家銀行或銀行集團(tuán)具有復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)且其中有多重股權(quán)結(jié)構(gòu)的情形下，“母國(guó)當(dāng)局”可能包括多個(gè)，如銀行集團(tuán)的母國(guó)當(dāng)局、為集團(tuán)所擁有或控制的銀行的母國(guó)當(dāng)局、擁有最大持股的銀行的母國(guó)當(dāng)局等。
它是以銀行或銀行集團(tuán)及其跨境機(jī)構(gòu)的合并資產(chǎn)負(fù)債表為基礎(chǔ)所進(jìn)行的監(jiān)管。并表監(jiān)管不同于針對(duì)單個(gè)銀行機(jī)構(gòu)的“單一”監(jiān)管，而是以銀行或銀行集團(tuán)的合并財(cái)務(wù)報(bào)表為基礎(chǔ)進(jìn)行的監(jiān)管，其并表的范圍通常由各國(guó)銀行監(jiān)管當(dāng)局依特定銀行或銀行集團(tuán)的股權(quán)結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)類別加以確定和調(diào)整。例如，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)就遵循“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，以控制為基礎(chǔ)、兼顧風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)性，來(lái)確定并表監(jiān)管范圍。通常，并表的對(duì)象包括銀行總行或母行及其海內(nèi)外分支行、子公司以及參與銀行等，在一定條件下還包括該銀行下屬的非銀行金融機(jī)構(gòu)、金融附屬公司以及所涉及的金融企業(yè)集團(tuán)，并表的范圍一般視其母行持股或參與的比例及其有效控制程度、附屬機(jī)構(gòu)對(duì)母行的風(fēng)險(xiǎn)影響程度而定，并表的事項(xiàng)廣泛涉及母行及其海內(nèi)外分支機(jī)構(gòu)、子公司等在全球范圍內(nèi)所從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)。
它是一種持續(xù)性銀行監(jiān)管。并表監(jiān)管不局限于會(huì)計(jì)意義上的并表，而是廣義的監(jiān)管并表。它作為一種銀行監(jiān)管制度安排，一般是通過(guò)制定和實(shí)施審慎法規(guī)和要求，運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)檢查、非現(xiàn)場(chǎng)檢查等持續(xù)性監(jiān)管方法來(lái)進(jìn)行的，著重關(guān)注監(jiān)管意義上的風(fēng)險(xiǎn)信息，包括資本充足率、大額風(fēng)險(xiǎn)暴露、內(nèi)部交易、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)以及銀行集團(tuán)的并表管理能力等。實(shí)踐中，并表監(jiān)管大都采用定量和定性兩種方法。其中，定量監(jiān)管主要是針對(duì)銀行或銀行集團(tuán)的資本充足率和杠桿率管理，以及大額風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、重大內(nèi)部交易等狀況進(jìn)行識(shí)別、計(jì)量、監(jiān)測(cè)和分析，進(jìn)而在并表的基礎(chǔ)上對(duì)集團(tuán)的風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行量化的評(píng)價(jià)；定性監(jiān)管主要是針對(duì)銀行或銀行集團(tuán)的公司治理、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理等因素進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)。并表監(jiān)管的實(shí)質(zhì)，在于使銀行或銀行集團(tuán)的資本、財(cái)務(wù)以及風(fēng)險(xiǎn)狀況從總體上受到綜合評(píng)估和有效監(jiān)控，以確保其安全性和穩(wěn)健性，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能威脅整個(gè)銀行體系穩(wěn)定性的潛在風(fēng)險(xiǎn)。
并表監(jiān)管在巴塞爾體制中的制度定位
并表監(jiān)管作為銀行監(jiān)管的一項(xiàng)技術(shù)，源于歐美等金融發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法律實(shí)踐，后被巴塞爾委員會(huì)所采納，并經(jīng)一系列巴塞爾文件加以制度化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，現(xiàn)已成為世界各國(guó)普遍公認(rèn)和通行的銀行監(jiān)管原則和標(biāo)準(zhǔn)。
歷史地考察， 在2 0 世紀(jì)7 0 年代以前，東道國(guó)的法律管制曾是銀行跨境機(jī)構(gòu)所面臨的最基本、最直接的管制。因此，在巴塞爾協(xié)定（Basle Concordat）即1975年《對(duì)銀行國(guó)外機(jī)構(gòu)的監(jiān)管原則》中并未提及“并表監(jiān)管”。在后續(xù)的巴塞爾文件中，對(duì)“并表監(jiān)管”先后有以下三種定位：
第一銀行海外機(jī)構(gòu)監(jiān)管的一般原則。1982年意大利安布羅西諾銀行的倒閉和1983年西德SMH銀行的倒閉等事件，凸顯了國(guó)際銀行監(jiān)管體制的重大缺漏以及母國(guó)并表監(jiān)管的必要性，促使巴塞爾委員會(huì)對(duì)1975年協(xié)定進(jìn)行了重大修訂。經(jīng)修訂的巴塞爾協(xié)定引入“并表監(jiān)管原則”，強(qiáng)調(diào)“母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)對(duì)其所負(fù)責(zé)的銀行或銀行集團(tuán)，基于其全球業(yè)務(wù)總體監(jiān)控其風(fēng)險(xiǎn)狀況和資本充足性”，并以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建起母國(guó)與東道國(guó)對(duì)銀行境外機(jī)構(gòu)的合作監(jiān)管責(zé)任框架。
第二，國(guó)際銀行集團(tuán)監(jiān)管的最低標(biāo)準(zhǔn)。受1991年BCCI倒閉事件的震撼和推動(dòng)，巴塞爾委員會(huì)于1992年7月了《對(duì)國(guó)際銀行集團(tuán)及其境外機(jī)構(gòu)的最低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)》，通稱（巴塞爾最低標(biāo)準(zhǔn)）（Basle Minimum Standards）。該文件將并表監(jiān)管原則的某些部分細(xì)化為以下四項(xiàng)最低標(biāo)準(zhǔn)，即所有的國(guó)際銀行或銀行集團(tuán)都應(yīng)受到一個(gè)有能力實(shí)行并表監(jiān)管的母國(guó)當(dāng)局的監(jiān)管；任何跨境銀行機(jī)構(gòu)的設(shè)立均須獲得母國(guó)與東道國(guó)當(dāng)局的雙重許可；母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)收集銀行海外機(jī)構(gòu)的信息；當(dāng)東道國(guó)斷定某外資銀行機(jī)構(gòu)的母國(guó)并表監(jiān)管不存在或不充分時(shí)，可對(duì)該機(jī)構(gòu)的設(shè)立予以限制或禁止。這就進(jìn)一步確立了母國(guó)并表監(jiān)管在國(guó)際銀行集團(tuán)監(jiān)管中的主導(dǎo)地位，使并表監(jiān)管原則具體化為統(tǒng)一的最低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。
第三，有效銀行監(jiān)管的核心原則。 1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，為指導(dǎo)新興市場(chǎng)國(guó)家的銀行監(jiān)管實(shí)踐、防范銀行體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，巴塞爾委員會(huì)面向全球范圍推出了《有效銀行監(jiān)管核心原則》，即巴塞爾核心原則（Basle Core Principles）。該文件將并表監(jiān)管上升為有效銀行監(jiān)管的一項(xiàng)核心原則，明確闡述 “銀行監(jiān)管的一項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容就是監(jiān)管當(dāng)局對(duì)銀行集團(tuán)進(jìn)行并表監(jiān)管，有效地監(jiān)測(cè)并在適當(dāng)時(shí)對(duì)集團(tuán)層面各項(xiàng)業(yè)務(wù)的方方面面提出審慎要求。”這無(wú)疑強(qiáng)化了并表監(jiān)管在跨國(guó)銀行監(jiān)管中的核心地位，使之成為在全球范圍內(nèi)普遍通行的銀行監(jiān)管原則和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。
研究表明，“并表監(jiān)管”從一種“技術(shù)方法”上升為一項(xiàng)“監(jiān)管制度”、從 “一般原則”固化為“最低標(biāo)準(zhǔn)”再提升到“核心原則”，既是20世紀(jì)70年代后期以來(lái)銀行業(yè)務(wù)國(guó)際化的必然要求，也是巴塞爾委員會(huì)對(duì)此起彼伏的銀行業(yè)倒閉事件所作出的制度回應(yīng)。從理論上講，并表監(jiān)管原則的確立，突破了銀行管制以“東道國(guó)管制優(yōu)先”和“單一監(jiān)管”為主的傳統(tǒng)理念和格局，適應(yīng)了銀行業(yè)務(wù)國(guó)際化、綜合化發(fā)展的客觀需要。由于這一原則強(qiáng)調(diào)銀行集團(tuán)的內(nèi)部關(guān)聯(lián)性，注重基于銀行的全球業(yè)務(wù)總體來(lái)綜合評(píng)估和全面監(jiān)控其資本及風(fēng)險(xiǎn)狀況，因而較好地解決了銀行業(yè)務(wù)國(guó)際化、風(fēng)險(xiǎn)管理集權(quán)化與銀行監(jiān)管的地域性和單一性之間的矛盾。并表監(jiān)管原則的實(shí)施，客觀上導(dǎo)致對(duì)跨國(guó)銀行監(jiān)管的責(zé)任重心由東道國(guó)向母國(guó)的轉(zhuǎn)移。它的有效實(shí)施，可以使任何銀行及其跨境機(jī)構(gòu)，無(wú)論在何地注冊(cè)，都不能逃避監(jiān)管；無(wú)論在何地經(jīng)營(yíng)，其各項(xiàng)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)都能在集團(tuán)整體層面上得到全面評(píng)估和審慎監(jiān)管，從而最大限度地保證各個(gè)銀行或銀行集團(tuán)的安全與穩(wěn)健運(yùn)行，進(jìn)而防范整個(gè)銀行體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
遺憾的是，在次貸危機(jī)爆發(fā)之前，國(guó)際社會(huì)對(duì)并表監(jiān)管與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系的認(rèn)識(shí)并不充分，包括《巴塞爾新資本協(xié)議》在內(nèi)的許多巴塞爾文件，均是將并表監(jiān)管作為微觀審慎監(jiān)管工具加以制度設(shè)計(jì)和具體運(yùn)用的，因而對(duì)其功能和目標(biāo)定位仍存在某種偏差，因?yàn)槠渌钚械谋O(jiān)管理念仍然是：只要確保每一家金融機(jī)構(gòu)都能運(yùn)行良好，就能實(shí)現(xiàn)整個(gè)金融體系的安全和穩(wěn)定。從宏觀審慎的角度來(lái)看，并表監(jiān)管對(duì)于有效防范銀行或銀行集團(tuán)跨國(guó)境、跨行業(yè)維度的風(fēng)險(xiǎn)方面應(yīng)當(dāng)具有重要作用。因?yàn)椴⒈肀O(jiān)管不同于單一監(jiān)管，銀行監(jiān)管者不僅要關(guān)注單個(gè)分支機(jī)構(gòu)、附屬機(jī)構(gòu)特有的風(fēng)險(xiǎn)，而且要注重整個(gè)銀行集團(tuán)的風(fēng)險(xiǎn)防范與穩(wěn)健運(yùn)行，還要及時(shí)捕捉可能威脅銀行體系的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并從系統(tǒng)整體出發(fā)自上而下考慮其對(duì)整個(gè)銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)狀況的影響。從這個(gè)意義上說(shuō)，并表監(jiān)管不僅是微觀審慎監(jiān)管工具，而且可以充當(dāng)微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎覆蓋的橋梁，也是防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的有效工具。
有效并表監(jiān)管的關(guān)鍵要素及實(shí)施難題
隨著《巴塞爾核心原則》的與實(shí)施，并表監(jiān)管迅速成為世界各國(guó)銀行監(jiān)管當(dāng)局關(guān)注的核心內(nèi)容。許多發(fā)展中國(guó)家相繼出臺(tái)了有關(guān)并表監(jiān)管的法律法規(guī)，美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)也先后修改了既有外資銀行監(jiān)管法規(guī)和并表監(jiān)管指令，以適應(yīng)銀行機(jī)構(gòu)跨境、跨業(yè)發(fā)展的形勢(shì)需要。目前，并表監(jiān)管不僅是各國(guó)監(jiān)管實(shí)踐的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，而且，母國(guó)的并表監(jiān)管能力也成為許多國(guó)家準(zhǔn)許外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的必要條件之一。
依據(jù)《巴塞爾核心原則》及其評(píng)估方法，結(jié)合各國(guó)的相關(guān)法規(guī)和監(jiān)管實(shí)踐，可將有效并表監(jiān)管的關(guān)鍵要素歸納為以下兩個(gè)方面：
其一，母國(guó)銀行監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)有權(quán)實(shí)施全球性并表監(jiān)管。有效并表監(jiān)管的首要因素，在于母國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)當(dāng)?shù)刈?cè)的銀行或銀行集團(tuán)的海外機(jī)構(gòu)及其在世界范圍內(nèi)所從事的所有業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)控并適用審慎要求。其中主要包括：能使銀行集團(tuán)包括境外分行、子公司和合資機(jī)構(gòu)等的資本充足率及各類業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在國(guó)際層面上受到總體評(píng)估和充分監(jiān)控，并有權(quán)禁止故意妨礙并表監(jiān)管的公司結(jié)構(gòu)；能確保銀行組織具有完善的內(nèi)部控制機(jī)制，銀行管理層對(duì)其境外分行、子公司和合資機(jī)構(gòu)保持有效控制；能及時(shí)獲取銀行及其境外機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的全面信息，并能通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督等定期核實(shí)；能確保銀行海外業(yè)務(wù)受到當(dāng)?shù)氐挠行ПO(jiān)管，如母國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)定當(dāng)?shù)乇O(jiān)管對(duì)其業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管不力，則有權(quán)要求關(guān)閉該銀行的海外機(jī)構(gòu)或?qū)ζ錁I(yè)務(wù)實(shí)行限制。
其二，母國(guó)銀行監(jiān)管當(dāng)局能夠與各有關(guān)監(jiān)管者建立聯(lián)系并交換信息。有效并表監(jiān)管的另一項(xiàng)關(guān)鍵要素，就是母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局能與各有關(guān)監(jiān)管者，特別是東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局建立聯(lián)系并交換信息。其中主要包括：母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局與東道國(guó)監(jiān)管者應(yīng)針對(duì)銀行的海外重要機(jī)構(gòu)建立正式或非正式的制度安排，如諒解備忘錄等，以便就這些機(jī)構(gòu)在東道國(guó)的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)狀況分享信息，包括東道國(guó)監(jiān)管者對(duì)該銀行機(jī)構(gòu)當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)的負(fù)面評(píng)價(jià)；如果某些國(guó)家的保密法或其他法規(guī)阻止充分監(jiān)管所需的信息交換，則母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局可以禁止銀行在這些國(guó)家設(shè)立業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)；母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)就銀行所設(shè)海外機(jī)構(gòu)向東道國(guó)監(jiān)管者提供信息，包括對(duì)該銀行集團(tuán)業(yè)務(wù)監(jiān)管的總體框架，在適當(dāng)時(shí)也應(yīng)涉及該銀行集團(tuán)總部或集團(tuán)整體出現(xiàn)的重要問(wèn)題。
分析起來(lái)，上述兩個(gè)要素是相互聯(lián)系、互為條件的。隨著《巴塞爾核心原則》的實(shí)施，母國(guó)當(dāng)局有權(quán)對(duì)銀行海外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施全球性并表監(jiān)管的問(wèn)題在國(guó)際范圍內(nèi)取得了廣泛認(rèn)同，各國(guó)也通過(guò)制定或修訂相關(guān)國(guó)內(nèi)法規(guī)對(duì)之加以制度確認(rèn)，與此同時(shí)，一些國(guó)家之間還就系統(tǒng)重要性銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管信息分享問(wèn)題建立了某種雙邊或多邊的制度安排。然而，由于各國(guó)的法律和社會(huì)制度不同以及歷史文化傳統(tǒng)或其他因素的差異，加上銀行母國(guó)與東道國(guó)在金融敏感事件上所處地位和利益不盡相同，母國(guó)并表監(jiān)管的實(shí)施仍面臨諸多問(wèn)題，主要涉及母國(guó)當(dāng)局的信息獲取問(wèn)題、銀行保密法限制的排除問(wèn)題、跨境現(xiàn)場(chǎng)檢查的實(shí)施問(wèn)題、母國(guó)并表監(jiān)管的有效性問(wèn)題，當(dāng)然也涉及東道國(guó)的信息分享問(wèn)題。其中最大的難題在于并表監(jiān)管信息獲取與交流問(wèn)題。在銀行集團(tuán)國(guó)際業(yè)務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大、風(fēng)險(xiǎn)類型日益復(fù)雜的今天，母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局如果不能與東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局建立有效的監(jiān)管合作與信息交換機(jī)制，要想實(shí)行有效的并表監(jiān)管，只能是一句空話。
監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議對(duì)加強(qiáng)跨境銀行并表監(jiān)管的作用
監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議（ S u p e r v i s o r y College）是指專門針對(duì)某系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)如大型國(guó)際活躍銀行設(shè)立的一種常設(shè)性多邊監(jiān)管合作機(jī)制，其目的在于提高跨境銀行集團(tuán)監(jiān)管的有效性。根據(jù)并表監(jiān)管原則，監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議一般由母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)牽頭，其成員包括相關(guān)的東道國(guó)監(jiān)管者，其主要功能在于充分交流監(jiān)管信息、評(píng)估集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)及潛在的宏觀影響、開(kāi)展跨境危機(jī)管理合作等。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議是在借鑒監(jiān)管諒解備忘錄、特定事項(xiàng)監(jiān)管合作機(jī)制的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。作為加強(qiáng)跨境銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管的一項(xiàng)措施，它兼具微觀審慎與宏觀審慎的政策特性，既有助于促進(jìn)跨境銀行的并表監(jiān)管，又有助于通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和早期預(yù)警，防范空間維度的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
其實(shí)，監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議并非什么新事物。早在1987年，針對(duì)BCCI的監(jiān)管問(wèn)題，盧森堡、英國(guó)、法國(guó)、開(kāi)曼群島及中國(guó)香港地區(qū)等為交流監(jiān)管信息并協(xié)調(diào)監(jiān)管行動(dòng)就創(chuàng)建過(guò)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。雖然 BCCI最終倒閉并且暴露出該機(jī)制實(shí)際上并未發(fā)揮作用，但歐美等國(guó)并未停止這種機(jī)制實(shí)踐探索。美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)之后，國(guó)際社會(huì)對(duì)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的功能和價(jià)值進(jìn)行了重新審視。二十國(guó)集團(tuán)（G20）華盛頓峰會(huì)將建立監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議作為加強(qiáng)跨境金融監(jiān)管的一項(xiàng)有效措施加以推廣，明確要求各國(guó)為所有系統(tǒng)重要性跨境金融機(jī)構(gòu)建立監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議，并授權(quán)金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）負(fù)責(zé)推動(dòng)這一機(jī)制的建立與完善，以便為母國(guó)監(jiān)管者與東道國(guó)監(jiān)管者之間建立一個(gè)更好的交換監(jiān)管信息、共同評(píng)價(jià)集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)以及合作應(yīng)對(duì)危機(jī)的框架。在FSB的推動(dòng)下，巴塞爾委員會(huì)等金融標(biāo)準(zhǔn)制定組織則分別就監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的組織、運(yùn)作架構(gòu)出臺(tái)了一系列指引。目前，監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制正在迅速發(fā)展和完善。
根據(jù)巴塞爾委員會(huì)2010年監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議良好實(shí)踐原則和各國(guó)建立監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的做法，筆者認(rèn)為，監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議對(duì)加強(qiáng)跨境銀行的并表監(jiān)管具有十分重要的作用。
首先，從組成形式來(lái)看。監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的組成形式，必須是在充分考慮銀行集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、組織結(jié)構(gòu)、復(fù)雜程度以及相應(yīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管需求的基礎(chǔ)上確定的。由于母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)銀行集團(tuán)負(fù)有實(shí)施并表監(jiān)管的重大責(zé)任，因而通常應(yīng)對(duì)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的機(jī)制設(shè)計(jì)負(fù)總責(zé)，包括根據(jù)銀行集團(tuán)的國(guó)際經(jīng)營(yíng)情況與東道國(guó)監(jiān)管者和銀行本身展開(kāi)持續(xù)對(duì)話，確保聯(lián)席會(huì)議專注于集團(tuán)層面的相關(guān)問(wèn)題，以促進(jìn)并表監(jiān)管為目的設(shè)計(jì)聯(lián)席會(huì)議的具體組織形式，協(xié)調(diào)日程安排和行動(dòng)計(jì)劃，負(fù)責(zé)確保聯(lián)席會(huì)議正常運(yùn)作的行政管理事務(wù)。無(wú)論是采用單一型聯(lián)席會(huì)議模式，還是采用核心成員會(huì)議和全體會(huì)議雙重組織型模式，母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局都處于聯(lián)席會(huì)議運(yùn)作的中心和主導(dǎo)地位，這無(wú)疑有助于促進(jìn)其對(duì)銀行集團(tuán)的并表監(jiān)管。
關(guān)鍵詞:銀監(jiān)會(huì) 銀行監(jiān)管 監(jiān)管理念
中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的成立,是從我國(guó)金融實(shí)際出發(fā),深化金融改
革、加強(qiáng)金融監(jiān)管的一個(gè)重大舉措。成立兩年多來(lái),銀監(jiān)會(huì)為推進(jìn)銀行業(yè)改革開(kāi)放和強(qiáng)化我國(guó)銀行體系做出了貢獻(xiàn)。銀監(jiān)會(huì)的工作主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是規(guī)制,即法規(guī)建設(shè);二是監(jiān)督,即實(shí)施。這也正是《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》對(duì)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)界定的職責(zé)。
首先,監(jiān)管法制建設(shè)取得重大進(jìn)展。截止到今年4月底,共了127件規(guī)章制度和規(guī)范性文件,在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》的基礎(chǔ)上初步建立了以資本監(jiān)管為核心的審慎監(jiān)管體系。其次,狠抓落實(shí),持續(xù)監(jiān)管取得新成效。在銀行業(yè)全面推行了貸款五級(jí)分類制度,并及時(shí)推廣農(nóng)村信用社貸款五級(jí)分類試點(diǎn)工作;落實(shí)降低不良貸款各項(xiàng)措施,高風(fēng)險(xiǎn)中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置工作也在繼續(xù)推進(jìn)。此外,銀監(jiān)會(huì)積極推動(dòng)金融制度和業(yè)務(wù)創(chuàng)新。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),引導(dǎo)我國(guó)有關(guān)政策性銀行和商業(yè)銀行加快面向小企業(yè)的金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新等等。
這些舉措都是銀監(jiān)會(huì)履行監(jiān)管職責(zé)、貫徹監(jiān)管新理念的具體行動(dòng)。在成立之初,銀監(jiān)會(huì)就明確了把“通過(guò)審慎有效的監(jiān)管保護(hù)廣大存款人和金融消費(fèi)者的利益”作為監(jiān)管的第一目標(biāo)以及“三管一提高”的新的監(jiān)管理念,即“管法人、管風(fēng)險(xiǎn)、管內(nèi)控、提高透明度”。實(shí)際上,我們常說(shuō)的理念就是指工作所應(yīng)遵循的基本原則。雖然這些基本原則目前國(guó)際上已形成共識(shí),這就是1997年巴塞爾委員會(huì)公布的有效銀行監(jiān)管的核心原則。核心原則同樣存在面臨與時(shí)俱進(jìn)的問(wèn)題。目前針對(duì)核心原則的修改工作,正是與時(shí)俱進(jìn)的具體表現(xiàn)。對(duì)照核心原則,檢查我們監(jiān)管實(shí)踐,既可以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,又可以明確方向,找到可行的解決方法。
根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的文件和會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的講話,銀監(jiān)會(huì)“三管一提高”的新的監(jiān)管理念的內(nèi)容如下:所謂“管法人”,即考慮到銀行監(jiān)管指標(biāo)集中體現(xiàn)在法人層面、銀行內(nèi)控制度主要由法人制定、各類風(fēng)險(xiǎn)主要由法人承擔(dān)的實(shí)際,所以需要改變過(guò)去總部監(jiān)管總部、分支機(jī)構(gòu)監(jiān)管分支機(jī)構(gòu)的分割監(jiān)管方式,實(shí)施法人集中監(jiān)管。所謂“管風(fēng)險(xiǎn)”,即在加強(qiáng)對(duì)銀行機(jī)構(gòu)合規(guī)性監(jiān)管的基礎(chǔ)上,把監(jiān)管著力點(diǎn)放在風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解上,進(jìn)而做到在資源分配上以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ),風(fēng)險(xiǎn)大,多監(jiān)管,風(fēng)險(xiǎn)小,少監(jiān)管。所謂“管內(nèi)控”,即嚴(yán)格監(jiān)管銀行內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行情況,提高銀行的自控能力。所謂“提高透明度”,即要求銀行真實(shí)、規(guī)范披露信息,讓監(jiān)管部門知情,讓存款人知情,讓社會(huì)公眾知情,借此強(qiáng)化市場(chǎng)約束。同時(shí),逐步提高監(jiān)管部門自身依法行政的透明度。
應(yīng)該看到,“三管一提高”的監(jiān)管理念有效指導(dǎo)著銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管實(shí)踐。然而,隨著對(duì)我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管工作的逐步深入和監(jiān)管水平的不斷提高,銀監(jiān)會(huì)在深入貫徹監(jiān)管新理念方面要做的工作還很多,面臨的挑戰(zhàn)也很大。
一、“管法人”
“管法人”并不完全等同于國(guó)際視野上的“并表監(jiān)管”。所謂“并表監(jiān)管”,是指監(jiān)管當(dāng)局對(duì)銀行內(nèi)的所有業(yè)務(wù)進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)測(cè)并認(rèn)真落實(shí)審慎監(jiān)督各項(xiàng)原則,從機(jī)構(gòu)角度看,其中不僅包括銀行的國(guó)內(nèi)法人還包括銀行的國(guó)外分行、各類附屬機(jī)構(gòu)和合資機(jī)構(gòu)。從業(yè)務(wù)范圍上看,監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該審查銀行直接或間接從事的各項(xiàng)銀行和非銀行業(yè)務(wù),以及國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)從事的業(yè)務(wù)。
在一定程度上,銀監(jiān)會(huì)提出的“管法人”是指對(duì)單個(gè)銀行法人實(shí)體的監(jiān)管,但從總體風(fēng)險(xiǎn)的把握、防范和化解來(lái)看,即從并表監(jiān)管來(lái)看,一方面,銀監(jiān)會(huì)需要制定合理規(guī)劃,要求銀行法人向監(jiān)管部門報(bào)送并表數(shù)據(jù)和管理信息,強(qiáng)化對(duì)銀行法人實(shí)體的監(jiān)管。另一方面,銀監(jiān)會(huì)要加強(qiáng)與證券、保險(xiǎn)等監(jiān)管部門的溝通,了解銀行集團(tuán)所屬的各類非銀行金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況,評(píng)估其對(duì)銀行的影響,并視情況采用適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施。具體來(lái)說(shuō),實(shí)現(xiàn)從“管法人”到并表過(guò)渡,銀監(jiān)會(huì)要充分發(fā)揮與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)建立的三方聯(lián)席會(huì)議制度的作用,根據(jù)“三會(huì)”在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄,落實(shí)好分業(yè)監(jiān)管體制下的監(jiān)管分工合作框架。
目前各監(jiān)管部門的合作還是停留在互相“通氣”的階段,在監(jiān)管工作的開(kāi)展中,各個(gè)部門監(jiān)管各自分管的行業(yè)。從實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行有效的并表監(jiān)管來(lái)說(shuō),要做的工作還很多。實(shí)際上,國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明,并表監(jiān)管能力較弱是許多國(guó)家共同的軟肋。
二、“管風(fēng)險(xiǎn)”
應(yīng)該看到,目前銀監(jiān)會(huì)提出的“管風(fēng)險(xiǎn)”的主要內(nèi)容是強(qiáng)化審慎監(jiān)管,而重點(diǎn)又放在解決長(zhǎng)期以來(lái)銀行資產(chǎn)質(zhì)量不高、資本充足率偏低的狀況。充分說(shuō)明這一問(wèn)題的是指導(dǎo)銀監(jiān)會(huì)工作的“監(jiān)管四部曲”,即“提高貸款五級(jí)分類的準(zhǔn)確性--提足撥備--做實(shí)利潤(rùn)--資本充足率達(dá)標(biāo)”。更為具體地來(lái)說(shuō),首先,銀監(jiān)會(huì)督促商業(yè)銀行根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)變化情況,及時(shí)調(diào)整貸款質(zhì)量形態(tài),提高貸款五級(jí)分類的準(zhǔn)確性和規(guī)范性,特別考慮到近期出臺(tái)的有關(guān)監(jiān)測(cè)不良貸款遷移率和偏差率的新舉措;其次,嚴(yán)格執(zhí)行充足的撥備制度,要求商業(yè)銀行足額提取各類損失準(zhǔn)備,加大損失類貸款的核銷力度,做實(shí)利潤(rùn);再次,鼓勵(lì)商業(yè)銀行增資擴(kuò)股、發(fā)行次級(jí)債,使資本充足率達(dá)到8%以上,從而恢復(fù)銀行的穩(wěn)健性。
然而“管風(fēng)險(xiǎn)”并不完全等同于以風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管。所謂“以風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管”,是一種基于對(duì)銀行主要業(yè)務(wù)線的識(shí)別和全面了解,以及對(duì)各主要業(yè)務(wù)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)按類別進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)水平、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展方向和風(fēng)險(xiǎn)管理能力的分析評(píng)估,在此基礎(chǔ)上規(guī)劃監(jiān)管行動(dòng)和檢查方案,確定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)并采取監(jiān)管措施和持續(xù)監(jiān)管的有計(jì)劃、有部署、前瞻式的監(jiān)管方式。這種監(jiān)管觀念對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō),也是近幾年才系統(tǒng)建成并付諸實(shí)施的。而對(duì)于中國(guó)銀行業(yè)來(lái)說(shuō),只有全面完成了整個(gè)銀行業(yè)的財(cái)務(wù)重組、實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)的穩(wěn)定后,才可能具備向以風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管過(guò)渡的客觀條件。
三、“管內(nèi)控”
商業(yè)銀行內(nèi)部控制是銀行為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo),通過(guò)制定和實(shí)施一系列制度、程序和方法,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動(dòng)態(tài)過(guò)程和機(jī)制。銀監(jiān)會(huì)在促進(jìn)商業(yè)銀行完善內(nèi)部控制方面做了大量工作:制定并修改完善《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》;促進(jìn)商業(yè)銀行不斷完善公司治理結(jié)構(gòu);促進(jìn)商業(yè)銀行加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理;促進(jìn)商業(yè)銀行加強(qiáng)信息披露;加大對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部控制的評(píng)估與監(jiān)督等等。我國(guó)商業(yè)銀行的內(nèi)部控制也有了較大的改善。
但是,商業(yè)銀行內(nèi)部控制機(jī)制的完善和內(nèi)控效率的提高不是一蹴而就的事情,需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的努力才能實(shí)現(xiàn)。首先,商業(yè)銀行應(yīng)該按照《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制的制度建設(shè)。在各項(xiàng)業(yè)務(wù)和管理活動(dòng)中制定明確的內(nèi)部控制政策,規(guī)定內(nèi)部控制的原則和基本要求;著力培育內(nèi)部控制文化。其次,商業(yè)銀行應(yīng)該將內(nèi)控和內(nèi)審結(jié)合進(jìn)行。為此,銀監(jiān)會(huì)即將出臺(tái)《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)指引》,督促商業(yè)銀行建立專業(yè)、規(guī)范、敬業(yè)和具有獨(dú)立性的內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍,從商業(yè)銀行內(nèi)部構(gòu)筑防范風(fēng)險(xiǎn)的防線。商業(yè)銀行應(yīng)建立內(nèi)部審計(jì)垂直管理體系,進(jìn)一步提高內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量,樹(shù)立內(nèi)審權(quán)威,并建立內(nèi)審部門與銀監(jiān)會(huì)直接匯報(bào)渠道。再次,商業(yè)銀行,特別是擬上市的商業(yè)銀行應(yīng)該結(jié)合本行的情況,認(rèn)真考慮根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)的指導(dǎo)原則組建專門的合規(guī)部門,以強(qiáng)化和改善商業(yè)銀行的內(nèi)控管理,從根子上減少各類大案、要案和違規(guī)事件的發(fā)生。
四、“提高透明度”
“提高透明度”的監(jiān)管理念,要求增強(qiáng)商業(yè)銀行的透明度和銀監(jiān)會(huì)自身的透明度。2003年《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》要求商業(yè)銀行按照規(guī)定披露財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、各類風(fēng)險(xiǎn)管理狀況、公司治理和年度重大事項(xiàng)等信息;《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》要求商業(yè)銀行進(jìn)行資本充足率相關(guān)方面的披露,內(nèi)容包括風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)和政策、并表范圍、資本、資本充足率、信用風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。目前,銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)做到按季披露主要商業(yè)銀行不良貸款的匯總數(shù)據(jù),而且在制定法規(guī)時(shí)主動(dòng)征求商業(yè)銀行的意見(jiàn)。
然而,我們應(yīng)該看到,在近期要求我國(guó)商業(yè)銀行完全達(dá)到上述辦法的要求較為艱難。到2004年底,按照資本充足率新標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)的銀行僅有30家。上市銀行特別是境外上市的銀行(如交通銀行)的信息披露與銀監(jiān)會(huì)要求的差距較小,而其他非上市銀行的信息披露與辦法要求還有比較大的差距。這也表明只有財(cái)務(wù)狀況較好的銀行能夠更加充分和真實(shí)地信息披露,而財(cái)務(wù)狀況欠佳的銀行則難以做到。因此,對(duì)于商業(yè)銀行的信息披露,客觀上還要實(shí)事求是,采取審慎的態(tài)度,充分考慮到信息披露的結(jié)果可能對(duì)市場(chǎng)信心造成的負(fù)面影響和沖擊。
（一）保護(hù)民族工業(yè)的需要外資銀行的進(jìn)入，在諸多方面對(duì)國(guó)內(nèi)銀行業(yè)形成沖擊和挑戰(zhàn)，使國(guó)內(nèi)銀行在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于相對(duì)劣勢(shì)，增大了其被迫退出市場(chǎng)的可能性。這就促使央行必須對(duì)外資銀行實(shí)施合理和有效的監(jiān)管，從而維護(hù)國(guó)內(nèi)銀行與外資銀行競(jìng)爭(zhēng)的公平性。外資銀行給國(guó)內(nèi)銀行帶來(lái)的挑戰(zhàn)具體分析如下。1、資金的挑戰(zhàn)：從資金規(guī)模來(lái)看，目前我國(guó)國(guó)內(nèi)銀行尤其是四大國(guó)有商業(yè)銀行的實(shí)力并不弱，有著雄厚的資本基礎(chǔ)。但突出的問(wèn)題表現(xiàn)為資產(chǎn)管理水平不高，結(jié)構(gòu)失衡。相比之下，我國(guó)外資銀行資產(chǎn)質(zhì)量較高，分布合理，流動(dòng)性強(qiáng);負(fù)債中，中長(zhǎng)期存款及金融債券較多，具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性，這一切決定其資金調(diào)度靈活，能夠?qū)κ袌?chǎng)變化做出迅速有效的反應(yīng)。2、管理體制的挑戰(zhàn)：我國(guó)的金融體制是建立在高度集中的計(jì)劃模式下，采用了以往的行政管理，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的運(yùn)行機(jī)制反應(yīng)遲緩。盡管現(xiàn)在我國(guó)各大國(guó)有商業(yè)銀行進(jìn)行了一系列的企業(yè)化改革，在一定程度上改善了銀行的管理體制，但在性質(zhì)上與國(guó)際上著名的大跨國(guó)銀行仍有相當(dāng)大的差距。因此，在管理體制上也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。3、管理方式的挑戰(zhàn)：長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各大國(guó)有商業(yè)銀行實(shí)行的是總量控制管理，按國(guó)家綜合信貸計(jì)劃制定各大國(guó)有商業(yè)銀行的信貸額度，這種方式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的體制中，有利于國(guó)家在宏觀上嚴(yán)格管理、貫徹和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下卻遏制了四大國(guó)有商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)活力，增加了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，使國(guó)內(nèi)銀行同外資銀行的競(jìng)爭(zhēng)中處于被動(dòng)地位。盡管目前我國(guó)各大國(guó)有銀行已實(shí)施資產(chǎn)負(fù)債比例管理和風(fēng)險(xiǎn)管理，但欲求完善還需一個(gè)過(guò)程，所以在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)必須致力于減少高風(fēng)險(xiǎn)貸款的比例，消化不良資產(chǎn)，以提高資本充足比率。
（二）維護(hù)金融秩序穩(wěn)定的需要1、對(duì)中央銀行宏觀政策目標(biāo)的挑戰(zhàn)外資銀行的引入會(huì)增強(qiáng)國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)。特別是外資銀行進(jìn)入本幣業(yè)務(wù)領(lǐng)域后，會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)貨幣政策的調(diào)控進(jìn)程產(chǎn)生干擾作用，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，甚至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康發(fā)展。一旦國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)波動(dòng)，外資銀行的大量人民幣就會(huì)通過(guò)外匯市場(chǎng)兌換成外幣流出，國(guó)內(nèi)貨幣市場(chǎng)猛然抽緊，從而沖擊了人民幣匯率的相對(duì)穩(wěn)定，如果我國(guó)央行不能有效地進(jìn)行宏觀調(diào)控，就可能引發(fā)人民幣幣值及匯率的動(dòng)蕩。2、對(duì)我國(guó)國(guó)際收支的影響外資銀行對(duì)我國(guó)國(guó)際收支的影響主要表現(xiàn)在資本項(xiàng)目的收支狀況變動(dòng)上，如果外資銀行能引起資本凈流入，則使我國(guó)國(guó)際收支赤字減少或盈余增加;反之，引起資本凈流出則使國(guó)際收支赤字增加或盈余減少。從外資銀行引進(jìn)后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期來(lái)看，外資銀行對(duì)我國(guó)國(guó)際收支狀況的影響可以分為兩種情況:第一種情況，外資銀行如將所獲利潤(rùn)匯出，對(duì)我國(guó)而言是資本凈流出，將導(dǎo)致國(guó)際收支赤字增加或盈余減少，而且這種情況具有長(zhǎng)期存在的可能性。第二種情況，近年來(lái)，我國(guó)引進(jìn)的外資銀行對(duì)外負(fù)債遠(yuǎn)大于對(duì)外資產(chǎn)，相應(yīng)地，對(duì)內(nèi)資產(chǎn)則大于對(duì)內(nèi)負(fù)債，其差額即是通過(guò)對(duì)外負(fù)債運(yùn)用為對(duì)內(nèi)資產(chǎn)，表現(xiàn)為資本凈流入。當(dāng)然，如果出現(xiàn)對(duì)外資產(chǎn)大于對(duì)外負(fù)債，說(shuō)明其對(duì)內(nèi)負(fù)債運(yùn)用于對(duì)外資產(chǎn)，表現(xiàn)為資本凈流出，這將在一定程度上不利于我國(guó)國(guó)際收支的平衡。
二、我國(guó)外資銀行監(jiān)管法律制度存在的問(wèn)題
（一）立法層次低，監(jiān)管法規(guī)不夠完善我國(guó)尚沒(méi)有一部專門的《外資銀行法》對(duì)外資銀行的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管，立法層次僅限于《中華人民共和國(guó)外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及其《實(shí)施細(xì)則》、《中國(guó)人民銀行關(guān)于外資金融機(jī)構(gòu)在中國(guó)設(shè)立常駐代表機(jī)構(gòu)的管理辦法》、《外資銀行并表監(jiān)管管理辦法》和其他一些配套的規(guī)定。這些部門規(guī)章不僅法律效力低下，而且穩(wěn)定性也較差。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)目前就外資銀行監(jiān)管的法律文件不僅立法層次低，缺乏系統(tǒng)性，讓人感到繁雜和無(wú)所適從，而且在內(nèi)容上還互相矛盾、重疊，對(duì)外資銀行的資本充足性、流動(dòng)性、內(nèi)部管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、信息披露等重要內(nèi)容均沒(méi)有做出詳細(xì)的規(guī)定，操作性較差。就《管理?xiàng)l例》及其《實(shí)施細(xì)則》本身而言，其覆蓋面較窄，存在依法監(jiān)管的“真空”不完善之處頗多。
（二）立法原則不明確，監(jiān)管法律體系不完善綜觀目前各東道國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管，歸納起來(lái)主要表現(xiàn)為四類原則:保護(hù)主義原則、對(duì)等互惠原則、最惠國(guó)待遇原則和國(guó)民待遇原則。從立法上看，我國(guó)現(xiàn)行對(duì)外資銀行監(jiān)管的法律法規(guī)中尚未對(duì)這些原則做出明確規(guī)定，對(duì)于外資銀行的立法原則仍不甚明確，我們有必要探尋出現(xiàn)階段最適合我國(guó)國(guó)情的外資銀行立法原則，并在相關(guān)法律中加以明確，以利于我國(guó)銀行業(yè)的發(fā)展。從目前我國(guó)情況看，外資銀行監(jiān)管立法主要包括《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》以及《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》。這些法律和條例奠定了外資銀行監(jiān)管的法律基礎(chǔ)，但同時(shí)存在多方面的問(wèn)題:一是相關(guān)法律的銜接不夠。二是上述法律規(guī)范對(duì)外資銀行監(jiān)管的某些問(wèn)題如外資銀行申請(qǐng)公開(kāi)、資產(chǎn)實(shí)力、業(yè)務(wù)范圍、資本標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)部管理制度、信息披露等方面內(nèi)容的評(píng)估缺乏配套規(guī)定，使監(jiān)管工作難于操作。三是《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》與《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》均未設(shè)立銀行保密規(guī)定、存款保險(xiǎn)制度及最后貸款者制度，導(dǎo)致立法體系不完善。
（三）監(jiān)管主體不完善從一個(gè)完善的監(jiān)管體制的要求來(lái)說(shuō)，對(duì)外資銀行的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)層次的監(jiān)管主體:第一層次為監(jiān)管主管機(jī)關(guān)，我國(guó)目前為適應(yīng)銀行業(yè)監(jiān)管的需要，專門成立了銀監(jiān)會(huì)作為進(jìn)行銀行業(yè)監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu)，然而單單只有這一個(gè)監(jiān)管層次還是不夠的，參考西方發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，我們?cè)诹硗鈨蓚€(gè)層次上還很有欠缺，其一就是社會(huì)監(jiān)督，即對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行外部審計(jì)。其二就是缺乏外資銀行行業(yè)自律性組織的監(jiān)管。
三、我國(guó)外資銀行監(jiān)管法律的改進(jìn)建議
（一）確定我國(guó)對(duì)外資銀行監(jiān)管的司法權(quán)原則我國(guó)的外資銀行監(jiān)管立法應(yīng)從國(guó)際全融業(yè)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，采用以母國(guó)監(jiān)管為主的綜合監(jiān)管原則。堅(jiān)持以母國(guó)監(jiān)管為主的原則，并不意味著放棄監(jiān)管，我國(guó)只是在保證防范風(fēng)險(xiǎn)、安全經(jīng)營(yíng)的前提下與外資銀行母國(guó)一起對(duì)外資銀行實(shí)施監(jiān)管。在堅(jiān)持以母國(guó)監(jiān)管的同時(shí)，我們可依照《巴塞爾協(xié)議》對(duì)監(jiān)管責(zé)任的分工，輔之以東道國(guó)的監(jiān)管，從而保證不會(huì)讓外資銀行有機(jī)可乘。堅(jiān)持以母國(guó)為主的原則，需要我國(guó)在立法時(shí)注意平衡，維護(hù)國(guó)家和人民的利益。
（二）加強(qiáng)對(duì)外資銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管對(duì)外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管的目的主要是確保進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的外資銀行實(shí)力雄厚、經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健、內(nèi)部管理制度健全和風(fēng)險(xiǎn)控制科學(xué)并受到母國(guó)有關(guān)當(dāng)局的有效監(jiān)管;其次是適當(dāng)限制外資銀行的進(jìn)入速度和規(guī)模，以保護(hù)尚未實(shí)現(xiàn)真正商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的中資銀行。這樣就需對(duì)外資銀行的準(zhǔn)入進(jìn)行嚴(yán)格審查。對(duì)外資銀行進(jìn)行準(zhǔn)入審查的關(guān)鍵是如何評(píng)價(jià)申請(qǐng)人的經(jīng)營(yíng)、管理水平以及其所在國(guó)的金融監(jiān)管水平。應(yīng)加強(qiáng)這方面的立法并應(yīng)明確對(duì)申請(qǐng)人的評(píng)價(jià)方法，如對(duì)其資本充足率、內(nèi)部管理制度、不良貸款比例、盈利能力等規(guī)定相應(yīng)的綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)要對(duì)母國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管完善性有具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同監(jiān)管水平的國(guó)家或地區(qū)實(shí)行相應(yīng)的評(píng)級(jí)，以實(shí)行不同的準(zhǔn)入管理。
（三）加強(qiáng)對(duì)外資銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)上的限制
1、對(duì)外資銀行信貸資金的投向應(yīng)予以必要的限制。我國(guó)其他有關(guān)法律法規(guī)對(duì)外資銀行的貸款投向沒(méi)有做出限制性規(guī)定。對(duì)此，應(yīng)借鑒其他國(guó)家的做法，在相應(yīng)的立法中規(guī)定外資銀行應(yīng)將其放款或在我國(guó)境內(nèi)吸收存款的一定的資金投向那些效益較低、國(guó)家優(yōu)先發(fā)展的行業(yè)，彌補(bǔ)這些產(chǎn)業(yè)的不足，同時(shí)也使外資銀行的經(jīng)營(yíng)成本提高，削弱其與國(guó)內(nèi)銀行的競(jìng)爭(zhēng)力。
2、對(duì)外資銀行國(guó)際結(jié)算業(yè)務(wù)的最高額做出限制。由于國(guó)際結(jié)算業(yè)務(wù)成本低、風(fēng)險(xiǎn)小、收益高，因此一直是外資銀行主攻的重點(diǎn)，而且，外資銀行辦理國(guó)際結(jié)算較國(guó)內(nèi)銀行有更大的優(yōu)勢(shì)。因?yàn)橥赓Y銀行多為跨國(guó)銀行，在全球有廣泛的分支機(jī)構(gòu)，又有快捷的通訊手段，靈活的融資方式，這是日前國(guó)內(nèi)銀行所無(wú)法比擬的。這導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)銀行的國(guó)際結(jié)算業(yè)務(wù)大量流失到外資銀行。根據(jù)《條例》的規(guī)定，外資銀行的進(jìn)出口結(jié)算限制在外商投資企業(yè)的進(jìn)出口結(jié)算、經(jīng)批準(zhǔn)的非外商投資企業(yè)的出口結(jié)算和放款項(xiàng)下的進(jìn)口結(jié)算。這樣做雖然減少了國(guó)內(nèi)銀行的國(guó)際結(jié)算業(yè)務(wù)的流失，但是該規(guī)定也不盡完善。因此，建議我國(guó)在有關(guān)立法中可進(jìn)一步規(guī)定，外資銀行的國(guó)際結(jié)算業(yè)務(wù)的最高數(shù)額不得超過(guò)其境內(nèi)貸款額的一定比例，這樣，既從總額上控制了其國(guó)際結(jié)算業(yè)務(wù)量，同時(shí)又誘導(dǎo)外資銀行從事放款業(yè)務(wù)。
（四）完善外資銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管機(jī)制
1、建立完善的存款保險(xiǎn)制度和救助機(jī)制。保護(hù)廣大公眾利益。通過(guò)立法建立一個(gè)完善的存款保險(xiǎn)制度，是保證金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出順利實(shí)施的重要前提之一。存款保險(xiǎn)制度的作用主要在于通過(guò)對(duì)銀行存款進(jìn)行保險(xiǎn)和通過(guò)處理金融機(jī)構(gòu)債權(quán)債務(wù)、提供救助等介入金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出運(yùn)作來(lái)為存款人、經(jīng)營(yíng)者、債權(quán)人等提供一個(gè)保護(hù)機(jī)制。一方面可以保護(hù)存款人的利益不受或少受損失，另一方面也可穩(wěn)定人心，不至于在一家外資金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付危機(jī)或?yàn)l臨倒閉時(shí)，出現(xiàn)擠兌風(fēng)波，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)恐慌，以至于釀成金融危機(jī)。
一、上市銀行會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)基本情況和歷史回顧
根據(jù)中國(guó)證監(jiān)會(huì)2000年的《公開(kāi)發(fā)行證券公司信息披露編報(bào)規(guī)則第7號(hào)—商業(yè)銀行年度報(bào)告內(nèi)容與格式特別規(guī)定》，上市商業(yè)銀行年度報(bào)告須按國(guó)際準(zhǔn)則編制補(bǔ)充財(cái)務(wù)報(bào)告，并請(qǐng)國(guó)際會(huì)計(jì)公司審計(jì)，應(yīng)該說(shuō)，這一規(guī)定是非常超前的。按照歐盟執(zhí)行國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的實(shí)踐，歐盟要求上市公司于2005年起全面執(zhí)行國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則，但并沒(méi)有廢止歐盟各國(guó)的會(huì)計(jì)制度，只是要求上市公司在執(zhí)行本國(guó)會(huì)計(jì)制度的同時(shí)，按照國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則編制補(bǔ)充財(cái)務(wù)報(bào)表對(duì)外披露，和證監(jiān)會(huì)的規(guī)定如出一轍。而從2005年開(kāi)始在香港資本市場(chǎng)上市的交行、建行、中行、工行等大型商業(yè)銀行，則從一開(kāi)始就必須按照國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則編制并披露財(cái)務(wù)報(bào)告。因此，無(wú)論是境內(nèi)還是境外上市的銀行，即使沒(méi)有新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的出臺(tái)，也都必須執(zhí)行國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。
但境內(nèi)外審計(jì)對(duì)浦發(fā)、深發(fā)展和民生三家上市銀行2000年度的審計(jì)結(jié)果差異巨大，著實(shí)令商業(yè)銀行和監(jiān)管部門吃驚。造成境內(nèi)外審計(jì)差異巨大的主要原因是貸款損失準(zhǔn)備的計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)不一，境內(nèi)審計(jì)計(jì)提貸款損失準(zhǔn)備的標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，不能彌補(bǔ)貸款的潛在損失。有關(guān)部門隨即對(duì)此作出反應(yīng)：中國(guó)證監(jiān)會(huì)要求境內(nèi)外審計(jì)時(shí)對(duì)同一會(huì)計(jì)估計(jì)事項(xiàng)的判斷應(yīng)保持一致；財(cái)政部迅速修訂了《金融企業(yè)會(huì)計(jì)制度》，要求商業(yè)銀行足額提取貸款損失準(zhǔn)備；人民銀行在2002年出臺(tái)了國(guó)內(nèi)銀行監(jiān)管的貸款損失準(zhǔn)備計(jì)提指引，明確了貸款損失準(zhǔn)備按照貸款五級(jí)分類計(jì)提相應(yīng)比例（正常1％，關(guān)注2％，次級(jí)25％，可疑50％，損失100％，其中次級(jí)和可疑類可上下浮動(dòng)20％）。此后的雙重審計(jì)中，境內(nèi)外審計(jì)均參照這一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提準(zhǔn)備，境內(nèi)外審計(jì)結(jié)果基本趨于一致。
境內(nèi)外審計(jì)結(jié)果的巨大差異無(wú)疑推動(dòng)了我國(guó)上市銀行會(huì)計(jì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的健全和完善，但境內(nèi)外結(jié)果趨于一致同樣也引發(fā)了會(huì)計(jì)學(xué)者的質(zhì)疑。他們認(rèn)為，上市銀行執(zhí)行的新《金融企業(yè)會(huì)計(jì)制度》和國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則相比，在金融資產(chǎn)分類、公允價(jià)值運(yùn)用、貸款利息收入核算、貸款減值準(zhǔn)備計(jì)提方法、衍生金融工具會(huì)計(jì)核算等方面都存在較大差異，而多家上市銀行在會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異的情況下境內(nèi)外審計(jì)結(jié)果卻基本一致，不能不讓人對(duì)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況產(chǎn)生懷疑。那么，究竟是巧合，還是國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則遷就了國(guó)內(nèi)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，抑或是國(guó)內(nèi)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)遷就了國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則？仔細(xì)分析，在貸款損失準(zhǔn)備方面，是國(guó)內(nèi)的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)向國(guó)際會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)看齊，但在其他方面，則是國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則遷就了國(guó)內(nèi)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。由于國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則存在較大的職業(yè)判斷空間，執(zhí)行國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則所需要的外部環(huán)境因素在中國(guó)尚不完全具備，國(guó)內(nèi)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)則有明確的規(guī)則，所以國(guó)際準(zhǔn)則比較容易遷就國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)。作為補(bǔ)充審計(jì)操作者的國(guó)際會(huì)計(jì)公司，近些年來(lái)在中國(guó)上市公司的審計(jì)中也屢屢陷入假賬風(fēng)波，也在一定程度上印證了這種猜測(cè)。
正因?yàn)槿绱?，盡管國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)上市銀行來(lái)說(shuō)并不陌生，但當(dāng)新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則真正開(kāi)始執(zhí)行之際，上市銀行和監(jiān)管部門還是感受到前所未有的壓力。
二、新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)銀行監(jiān)管帶來(lái)的挑戰(zhàn)
（一）公允價(jià)值的使用是新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)銀行監(jiān)管的最大挑戰(zhàn)
關(guān)于新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)銀行監(jiān)管挑戰(zhàn)的爭(zhēng)論，主要集中在新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中公允價(jià)值的廣泛使用能否提高會(huì)計(jì)信息的相關(guān)性和可靠性。支持新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的人認(rèn)為，公允價(jià)值有助于提高商業(yè)銀行會(huì)計(jì)信息的相關(guān)性，使會(huì)計(jì)信息更有價(jià)值；反對(duì)者則認(rèn)為，公允價(jià)值的使用將使利潤(rùn)操縱更為容易，公允價(jià)值的使用非但不能提高會(huì)計(jì)信息的相關(guān)性，反而會(huì)降低會(huì)計(jì)信息的可靠性。
這個(gè)問(wèn)題本質(zhì)上是關(guān)于原則導(dǎo)向和規(guī)則導(dǎo)向會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)孰優(yōu)孰劣的問(wèn)題，中外會(huì)計(jì)學(xué)者進(jìn)行了長(zhǎng)期深入的研究和探討。一般認(rèn)為，原則導(dǎo)向的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則能為公司的管理人員提供足夠的職業(yè)判斷空間以提高會(huì)計(jì)信息的相關(guān)性，但自我實(shí)施能力較弱，需要良好的司法環(huán)境和較高的司法效率來(lái)支持。規(guī)則導(dǎo)向的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則則正好相反，由于規(guī)則比較明確，管理人員的職業(yè)判斷空間較小，但在缺乏司法效率的環(huán)境中，自我實(shí)施能力較強(qiáng)，有助于保護(hù)外部投資者免受公司內(nèi)部人的機(jī)會(huì)主義行為的利益侵占。
回顧國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的發(fā)展歷史，不難看出：國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則之所以引入公允價(jià)值，就是為了防止歷史成本提供虛假的會(huì)計(jì)信息，以增加會(huì)計(jì)信息的相關(guān)性；實(shí)行原則導(dǎo)向的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，也是為了防止規(guī)則導(dǎo)向的會(huì)計(jì)規(guī)則被企業(yè)鉆了空子。安然事件后，美國(guó)對(duì)規(guī)則為導(dǎo)向的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)給予否定，逐漸轉(zhuǎn)向原則為導(dǎo)向的國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，要求上市公司要實(shí)質(zhì)上承擔(dān)起會(huì)計(jì)信息責(zé)任。但任何事物都有兩個(gè)方面，原則導(dǎo)向的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)在給予企業(yè)更大的會(huì)計(jì)責(zé)任的同時(shí)，也給予企業(yè)更大的職業(yè)判斷的權(quán)力。相比之下，公司在規(guī)則中尋找漏洞，遠(yuǎn)不如在原則中自由判斷更容易進(jìn)行利潤(rùn)操縱。在規(guī)則導(dǎo)向的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系中，監(jiān)管的難點(diǎn)是如何制定完善的會(huì)計(jì)規(guī)則，監(jiān)管規(guī)則的執(zhí)行相對(duì)容易；而在原則導(dǎo)向的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系中，雖然制定會(huì)計(jì)原則要比制定具體規(guī)則容易，但在公司執(zhí)行原則導(dǎo)向的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管卻非常困難，需要對(duì)每一家公司進(jìn)行深入分析和細(xì)化監(jiān)管，包括對(duì)公允價(jià)值使用的主觀判斷的再評(píng)價(jià)等等。原則導(dǎo)向的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是將會(huì)計(jì)監(jiān)管責(zé)任從會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)制定者和監(jiān)管者共同承擔(dān)轉(zhuǎn)向了主要由會(huì)計(jì)信息的監(jiān)管者來(lái)承擔(dān)，監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任大大加強(qiáng)了。和國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)司法環(huán)境和效率顯然比較落后，如何在新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的實(shí)施中加強(qiáng)銀行監(jiān)管，確實(shí)是監(jiān)管部門面臨的一大難題。在這個(gè)難題中，最復(fù)雜的問(wèn)題就是公允價(jià)值的應(yīng)用。
（二）歐盟銀行監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的經(jīng)驗(yàn)及啟示
為了避免公允價(jià)值的使用將金融工具未實(shí)現(xiàn)的收益確認(rèn)為利潤(rùn)導(dǎo)致監(jiān)管資本的增加，歐盟銀行監(jiān)管委員會(huì)制定了監(jiān)管資本“過(guò)濾器”，宣布將部分未實(shí)現(xiàn)收益從銀行監(jiān)管資本中剔除。
歐盟“過(guò)濾器”做法雖然不無(wú)道理，也值得我們學(xué)習(xí)借鑒，但引發(fā)了一個(gè)新的問(wèn)題：由于我國(guó)銀行監(jiān)管部門同時(shí)將資本充足率和利潤(rùn)作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容，監(jiān)管部門既然不允許未實(shí)現(xiàn)收益計(jì)入資本，那么是否還承認(rèn)包含未實(shí)現(xiàn)收益的會(huì)計(jì)利潤(rùn)呢？如果承認(rèn)未實(shí)現(xiàn)收益作為會(huì)計(jì)利潤(rùn)并納入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系，是否與不允許未實(shí)現(xiàn)收益計(jì)入資本的做法產(chǎn)生矛盾？如果不承認(rèn)未實(shí)現(xiàn)收益計(jì)入會(huì)計(jì)利潤(rùn)，那監(jiān)管部門如何評(píng)價(jià)商業(yè)銀行的盈利能力呢？是放棄這一指標(biāo)，還是像監(jiān)管部門當(dāng)年放棄資產(chǎn)負(fù)債率這一會(huì)計(jì)償債指標(biāo)而制定資本充足率作為監(jiān)管償債能力指標(biāo)那樣另行制定監(jiān)管利潤(rùn)指標(biāo)呢？
（三）以公允價(jià)值使用為標(biāo)志的會(huì)計(jì)原則中性化與監(jiān)管審慎原則產(chǎn)生了本質(zhì)上的矛盾和沖突
傳統(tǒng)的歷史成本會(huì)計(jì)側(cè)重反映企業(yè)過(guò)去的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)結(jié)果，在相對(duì)穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境中能夠在一定程度上預(yù)測(cè)未來(lái)會(huì)計(jì)信息，兼顧了會(huì)計(jì)信息的相關(guān)性和可靠性。另外，早期企業(yè)的所有者相對(duì)穩(wěn)定，主要資金來(lái)源是借款，為加強(qiáng)對(duì)借款人權(quán)益的保護(hù)，促進(jìn)所有者的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，歷史成本會(huì)計(jì)堅(jiān)持了謹(jǐn)慎性原則，對(duì)市價(jià)低于成本的資產(chǎn)計(jì)提準(zhǔn)備。近些年來(lái)，由于市場(chǎng)波動(dòng)的加劇，歷史成本會(huì)計(jì)不能及時(shí)反映市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果的影響，降低了會(huì)計(jì)信息的相關(guān)性和決策有效性，甚至可能產(chǎn)生誤導(dǎo)作用。會(huì)計(jì)理論界和實(shí)務(wù)界于是將目光轉(zhuǎn)向能夠反映現(xiàn)在和未來(lái)會(huì)計(jì)信息的計(jì)量屬性，公允價(jià)值會(huì)計(jì)應(yīng)運(yùn)而生，并較好地解決了歷史成本會(huì)計(jì)相關(guān)性低的缺陷。在資產(chǎn)價(jià)格不斷上漲的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，公允價(jià)值會(huì)計(jì)相對(duì)于歷史成本會(huì)計(jì)，計(jì)算出的經(jīng)營(yíng)成果包括了企業(yè)資產(chǎn)未實(shí)現(xiàn)的收益，盡管按照公允價(jià)值計(jì)算的會(huì)計(jì)信息更相關(guān)，但也有人提出公允價(jià)值會(huì)計(jì)將未實(shí)現(xiàn)的收益納入經(jīng)營(yíng)成果，顯然不夠?qū)徤鳌?/p>
眾所周知，銀行監(jiān)管主要是保護(hù)存款人的利益，存款人作為銀行的債權(quán)人，自然傾向于用審慎原則看待銀行的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，充分估計(jì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)水平：在歷史成本會(huì)計(jì)時(shí)期，由于監(jiān)管和會(huì)計(jì)都堅(jiān)持審慎原則，兩者在一定程度上互相依靠，監(jiān)管將會(huì)計(jì)作為監(jiān)管的基礎(chǔ)，會(huì)計(jì)信息同時(shí)也是監(jiān)管信息。但隨著資本市場(chǎng)的發(fā)展，企業(yè)的投資者不再穩(wěn)定，投資者的流動(dòng)迅速加快，謹(jǐn)慎的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低估了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成果，導(dǎo)致股價(jià)的低估，對(duì)準(zhǔn)備出售股份的投資者不利，也不利于市場(chǎng)對(duì)企業(yè)的價(jià)值評(píng)估。會(huì)計(jì)逐漸走向中性原則，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量要求的需要，但作為監(jiān)管者，堅(jiān)持審慎原則以最有效地保護(hù)存款人的利益，也是職責(zé)所需。這樣以來(lái)，會(huì)計(jì)和監(jiān)管就產(chǎn)生了原則性分歧。
從國(guó)際上會(huì)計(jì)和監(jiān)管的發(fā)展歷史看，會(huì)計(jì)和監(jiān)管的分歧也是顯而易見(jiàn)的。國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則在制定高質(zhì)量的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，放棄了會(huì)計(jì)的謹(jǐn)慎原則，更加注重會(huì)計(jì)信息的相關(guān)性和可靠性，會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)從原來(lái)的謹(jǐn)慎原則逐漸走向了中性原則。而巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)則一直堅(jiān)持審慎的監(jiān)管原則，以充分保護(hù)存款人利益和金融穩(wěn)定。這一分歧，在貸款減值準(zhǔn)備的計(jì)提方面尤為典型。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)和國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)在對(duì)銀行資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算問(wèn)題上就始終沒(méi)有達(dá)成一致意見(jiàn)，巴塞爾委員會(huì)堅(jiān)持以銀行過(guò)去貸款損失的經(jīng)驗(yàn)值為基礎(chǔ)、對(duì)貸款預(yù)期損失計(jì)提減值準(zhǔn)備，國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則則要求銀行以客觀證據(jù)為基礎(chǔ)、通過(guò)對(duì)未來(lái)貸款現(xiàn)金流量貼現(xiàn)計(jì)算貸款減值準(zhǔn)備。兩種方法雖然都強(qiáng)調(diào)銀行要充足計(jì)提貸款減值準(zhǔn)備，但對(duì)減值的判斷和計(jì)算有明顯的不同，會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)傾向于通過(guò)對(duì)未來(lái)現(xiàn)金流的折現(xiàn)測(cè)算準(zhǔn)備，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)則傾向于以過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來(lái)推測(cè)資產(chǎn)可能發(fā)生的損失。兩種方法截然不同，究竟哪一種方法更合理？一時(shí)難以得出結(jié)論。按理說(shuō)，監(jiān)管部門的計(jì)算方法應(yīng)比會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法更為審慎，但據(jù)歐盟商業(yè)銀行的實(shí)踐情況看，商業(yè)銀行按照監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的準(zhǔn)備，有時(shí)候大于會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的準(zhǔn)備，有時(shí)候又小于會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的準(zhǔn)備。
會(huì)計(jì)由于走向中性原則而與監(jiān)管的審慎原則產(chǎn)生分歧，但實(shí)際上還原了會(huì)計(jì)反映經(jīng)濟(jì)信息的本質(zhì)，也體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平原則。監(jiān)管部門需要思考的，就是如何在新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則下保持和加強(qiáng)銀行監(jiān)管的有效性。
三、監(jiān)管部門如何應(yīng)對(duì)新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的挑戰(zhàn)
（一）構(gòu)建有效的監(jiān)管法律體系和監(jiān)管執(zhí)行機(jī)制。監(jiān)管部門必須能保證商業(yè)銀行在執(zhí)行新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中恰當(dāng)運(yùn)用職業(yè)判斷，防止商業(yè)銀行運(yùn)用新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行利潤(rùn)操縱和掩蓋風(fēng)險(xiǎn)
前已述及，原則導(dǎo)向的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則需要有良好的司法環(huán)境做保障。在我國(guó)整體司法效率較低的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的實(shí)施會(huì)遇到很多困難，銀行監(jiān)管部門對(duì)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則實(shí)施的有效監(jiān)管確非易事。監(jiān)管部門必須正視并認(rèn)真解決以下三個(gè)方面的困難：
一是監(jiān)管部門本身的治理機(jī)制是否完善和有效。政府部門的有效治理無(wú)論在國(guó)內(nèi)還是國(guó)外都是難題，其難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)公司治理機(jī)制的建設(shè)。而會(huì)計(jì)中介機(jī)構(gòu)雖然能發(fā)揮一定程度上的監(jiān)管作用，但從目前的情況看，發(fā)揮的作用還很有限。因此，如何有效激勵(lì)和約束監(jiān)管人員恪盡職守，使其有效監(jiān)管商業(yè)銀行在會(huì)計(jì)準(zhǔn)則使用中恰當(dāng)?shù)貞?yīng)用職業(yè)判斷，將是會(huì)計(jì)準(zhǔn)則實(shí)施效果的決定性因素。
二是監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)是否能適應(yīng)新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的需要。新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則由于其極強(qiáng)的專業(yè)性和高度的復(fù)雜性，即使是會(huì)計(jì)專業(yè)人員理解和執(zhí)行起來(lái)也十分困難。對(duì)銀行監(jiān)管人員來(lái)說(shuō)，理解和監(jiān)管的難度更大。如何能保證監(jiān)管人員在監(jiān)管過(guò)程中恰當(dāng)?shù)乩斫夂瓦\(yùn)用新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，本身就是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。
三是不健全的外部司法環(huán)境對(duì)監(jiān)管工作造成的障礙。銀行監(jiān)管需要外部司法環(huán)境的配合，如果外部司法環(huán)境不佳，商業(yè)銀行和企業(yè)蓄意串通弄虛作假，將對(duì)銀行監(jiān)管工作造成很大障礙。但外部環(huán)境并非一朝一夕能改善，在這種情況下，監(jiān)管部門如何提高監(jiān)管有效性，也將是極具挑戰(zhàn)性的工程。
[論文摘要]金融監(jiān)管法的基本原則貫穿于金融監(jiān)管法的始終，充分體現(xiàn)了其法律目的和根本價(jià)值，反映了金融監(jiān)管法所調(diào)整的金融監(jiān)管關(guān)系的客觀要求，并對(duì)這種關(guān)系的各方面和全過(guò)程都具有普遍意義的基本準(zhǔn)則和指導(dǎo)思想。根據(jù)金融監(jiān)管法在金融體系中所起的作用和金融監(jiān)管法的立法目的和根本價(jià)值，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定提出六個(gè)金融監(jiān)管法的基本原則，以指導(dǎo)金融監(jiān)管法的實(shí)施。
[論文關(guān)鍵詞]金融監(jiān)管；金融監(jiān)管法；基本原則
金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，金融業(yè)擔(dān)負(fù)著貨幣供應(yīng)、資金融通、資本形成、風(fēng)險(xiǎn)管理、支付服務(wù)等一系列特殊職能，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。但是利益產(chǎn)生的同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)也相伴而生，另外金融市場(chǎng)的多變性、自發(fā)性等特點(diǎn)也決定了金融市場(chǎng)必須要有法律和制度的監(jiān)管，才能確保金融活動(dòng)的穩(wěn)定進(jìn)行。因此，金融監(jiān)管法在整個(gè)金融法體系中占有基礎(chǔ)的重要地位。
一、金融監(jiān)管法
金融監(jiān)管是金融監(jiān)督管理的簡(jiǎn)稱，是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)利用公權(quán)力對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融活動(dòng)進(jìn)行直接限制和約束的一系列行為的總稱。而金融監(jiān)管法則是調(diào)整金融監(jiān)管關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。根據(jù)我國(guó)分業(yè)監(jiān)管體制，我國(guó)金融監(jiān)管法包括銀行業(yè)監(jiān)管法、證券業(yè)監(jiān)管法和保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管法等。金融監(jiān)管法在整個(gè)金融法律體系中處于重要的基礎(chǔ)地位，是規(guī)制整個(gè)金融市場(chǎng)的最有力工具。進(jìn)行金融監(jiān)管可以防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，確保金融安全和債權(quán)人利益。進(jìn)行金融監(jiān)管是維護(hù)金融秩序、保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、提高金融效率的要求。金融監(jiān)管法作為金融法的重要組成部分，它的制定和實(shí)施有利于確保金融監(jiān)管行為適時(shí)、適度、規(guī)范進(jìn)行，防止監(jiān)管過(guò)度和不足等“失靈”現(xiàn)象，保護(hù)金融市場(chǎng)秩序和金融運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的理念和目標(biāo)。
二、金融監(jiān)管法基本原則
金融監(jiān)管法的基本原則是指金融監(jiān)管法所確認(rèn)并反映金融監(jiān)管法本質(zhì)和特征，其效力貫穿于金融監(jiān)管法律規(guī)范之中，對(duì)金融監(jiān)管法律規(guī)范的制定與實(shí)施具有普遍指導(dǎo)意義的基礎(chǔ)性或本源性的法律準(zhǔn)則。金融監(jiān)管法的基本原則貫穿于金融監(jiān)管法的始終，充分體現(xiàn)了其法律目的和根本價(jià)值，反映了金融監(jiān)管法所調(diào)整的金融監(jiān)管關(guān)系的客觀要求，并對(duì)這種關(guān)系的各方面和全過(guò)程都具有普遍意義的基本準(zhǔn)則和指導(dǎo)思想。另外，金融監(jiān)管法的基本原則還具有彌補(bǔ)金融監(jiān)管法律空白的重要作用。因此，更值得我們加以研究。金融法的基本原則在不同性質(zhì)的國(guó)家有所不同，在同一國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期也會(huì)有別。它往往與一國(guó)某一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、貨幣金融政策目標(biāo)等密切相關(guān)，是一國(guó)特定的經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境在法律上的反映。
我國(guó)對(duì)金融監(jiān)管法的基本原則并沒(méi)有統(tǒng)一的定論，說(shuō)法不一，但是根據(jù)金融監(jiān)管法在金融體系中所起的作用和金融監(jiān)管法的立法目的和根本價(jià)值，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中國(guó)人民銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》以及巴塞爾《有效銀行監(jiān)管核心原則》，以下介紹我國(guó)金融監(jiān)管法應(yīng)遵循的六項(xiàng)基本原則：
（一）依法監(jiān)管原則
依法統(tǒng)一監(jiān)管是憲法依法治國(guó)理念和行政法依法行政原則在金融監(jiān)管法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。所謂依法監(jiān)管，就是監(jiān)管法定，是指金融監(jiān)管活動(dòng)必須依照法律規(guī)定。依法監(jiān)管包括監(jiān)管主體的法定性、監(jiān)管內(nèi)容的法定性﹑監(jiān)管程序的法定性和監(jiān)管權(quán)力的法定性等。我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四條規(guī)定，“銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵循依法、公開(kāi)、公正和效率的原則?！薄蹲C券法》第七條與《保險(xiǎn)法》第九條也分別規(guī)定，“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理”，“國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理”。依法監(jiān)管原則要求合法的金融監(jiān)管主體利用合法的監(jiān)管職權(quán)，遵照法定的程序進(jìn)行法定的監(jiān)管行為。該原則具體包括以下內(nèi)容： 第一，所有金融機(jī)構(gòu)應(yīng)毫無(wú)例外地接受監(jiān)管；①第二，金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的設(shè)立及其職權(quán)的取得必須有法律依據(jù)，這是金融監(jiān)管機(jī)關(guān)行使監(jiān)管職權(quán)，進(jìn)行監(jiān)管活動(dòng)的必要前提和條件。第三，金融監(jiān)管職權(quán)應(yīng)依法行使，也就是說(shuō)金融監(jiān)管職權(quán)的取得，范圍和程序都應(yīng)該依照法律的規(guī)定。第四，金融監(jiān)管應(yīng)有平衡制約機(jī)制，必須控制金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的濫用。權(quán)力是把雙刃劍，既然法律賦予權(quán)力，就應(yīng)同時(shí)對(duì)權(quán)力加以限制，避免濫用。
（二）監(jiān)管主體獨(dú)立性原則
國(guó)際貨幣基金組織的Quintyn And Taylor（2002）在2002年發(fā)表的“監(jiān)管獨(dú)立性與金融穩(wěn)定性”的論文中首次提出了監(jiān)管獨(dú)立性的概念及其構(gòu)成要素。這一原則要求金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)有明確的責(zé)任和目標(biāo)，享有操作上的自主權(quán)和充分的資源。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)于政治干涉的獨(dú)立性和相對(duì)于被監(jiān)管機(jī)構(gòu)“行業(yè)俘獲”的獨(dú)立性兩個(gè)方面。只有以上兩個(gè)方面的獨(dú)立性都能得到保證，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能夠保持充分的獨(dú)立性。作為巴塞爾協(xié)議的核心原則，監(jiān)管主體獨(dú)立性主要是指監(jiān)管主體應(yīng)獨(dú)立于政府。我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第五條規(guī)定銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員依法履行職責(zé)時(shí)，地方政府、各級(jí)政府部門、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得對(duì)其進(jìn)行干涉。按理論講，一個(gè)獨(dú)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具備組織獨(dú)立、執(zhí)行獨(dú)立、規(guī)制獨(dú)立和預(yù)算獨(dú)立四點(diǎn)特征。
（三）合理適度監(jiān)管原則
適度，即適當(dāng)。行政執(zhí)法不僅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市場(chǎng)合理、適度的監(jiān)管是遵循市場(chǎng)規(guī)律的必然要求，金融市場(chǎng)保持活力的必要手段。合理適度監(jiān)管是指金融監(jiān)管主體必須以保證金融監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為前提，尊重金融市場(chǎng)的規(guī)律，運(yùn)用有效的監(jiān)管措施增進(jìn)金融效率，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，以此促進(jìn)金融業(yè)的發(fā)展。根據(jù)適度監(jiān)管原則，金融監(jiān)管主體的監(jiān)管行為必須滿足以下要求：第一，金融監(jiān)管必須以金融市場(chǎng)的自發(fā)性調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，尊重市場(chǎng)自身的規(guī)律。市場(chǎng)有自身的運(yùn)行規(guī)律，應(yīng)讓其自我調(diào)節(jié)機(jī)制得到充分發(fā)揮，只有在出現(xiàn)市場(chǎng)失靈、市場(chǎng)的成本過(guò)高的情況下，才需要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的介入。第二，監(jiān)管者應(yīng)避免直接微觀管制金融機(jī)構(gòu)。直接微觀管制金融機(jī)構(gòu)容易造成對(duì)經(jīng)營(yíng)者權(quán)利的侵犯，抑制市場(chǎng)活力，監(jiān)管者應(yīng)盡力避免。第三，在金融市場(chǎng)失靈、金融行為不當(dāng)時(shí)，應(yīng)該能及時(shí)應(yīng)對(duì)、運(yùn)用適當(dāng)?shù)姆椒ā⒂辛Φ拇胧?，維護(hù)金融穩(wěn)定；第四，應(yīng)對(duì)監(jiān)管對(duì)象實(shí)行分級(jí)分類，區(qū)別監(jiān)管，運(yùn)用激勵(lì)相容的金融監(jiān)管理念，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者與被監(jiān)管者行為之間的良性互動(dòng)，提高金融監(jiān)管的效率。
（四）公開(kāi)、公正原則
公開(kāi)原則或稱金融監(jiān)管的“透明度原則”，其基本含義是金融監(jiān)管行為除依法應(yīng)保密的以外，應(yīng)一律公開(kāi)進(jìn)行。根據(jù)公開(kāi)原則，有關(guān)金融監(jiān)管的目標(biāo)、框架、決策及依據(jù)、數(shù)據(jù)和其他信息等需要全面、方便、及時(shí)地告知社會(huì)公眾和有關(guān)當(dāng)事人，以保障社會(huì)公眾和有關(guān)當(dāng)事人對(duì)監(jiān)管過(guò)程和監(jiān)管結(jié)果的知情權(quán)。我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四條規(guī)定，“銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵循依法、公開(kāi)、公正和效率的原則?！薄蹲C券法》第三條規(guī)定，“證券的發(fā)行、交易活動(dòng)，必須實(shí)行公開(kāi)、公平、公正的原則。”而公正原則是指金融監(jiān)管主體要按照公平、統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管方式對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)行為，保證金融市場(chǎng)正常有序運(yùn)行。公正原則要求監(jiān)管主體及其工作人員秉公辦事，不徇私情，平等對(duì)待金融市場(chǎng)上不同的被監(jiān)管者。公開(kāi)、公正原則不僅是金融監(jiān)管活動(dòng)應(yīng)該遵循的原則，也是其他金融活動(dòng)應(yīng)該遵循的重要原則。
（五）安全與效率并重原則
安全與效率是金融監(jiān)管的永恒主題。金融安全原則要求監(jiān)管者采取各種措施防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保障金融系統(tǒng)的安全、穩(wěn)健運(yùn)行。金融安全關(guān)系著整個(gè)金融市場(chǎng)的健康和穩(wěn)定，也是金融監(jiān)管的根本出發(fā)點(diǎn)。而金融效率原則是指監(jiān)管者應(yīng)為金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造一個(gè)良好的、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提高金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力，為本國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速、健康發(fā)展發(fā)揮作用。效率原則是有效金融監(jiān)管理念的必然要求，是確保金融業(yè)和金融市場(chǎng)生機(jī)活力的重要保證，同時(shí)也為防止金融監(jiān)管過(guò)度所必需。金融安全與金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的體現(xiàn)和終極目標(biāo)。我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第一條就規(guī)定：“為了加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)督管理，規(guī)范監(jiān)督管理行為，防范和化解銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)存款人和其他客戶的合法權(quán)益，促進(jìn)銀行業(yè)健康發(fā)展，制定本法?！斌w現(xiàn)了這一原則。金融監(jiān)管的效率原則包括兩方面的內(nèi)容：一是金融監(jiān)管應(yīng)講求經(jīng)濟(jì)效率，即金融監(jiān)管不應(yīng)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)效率的喪失，而是要通過(guò)規(guī)范、引導(dǎo)和鼓勵(lì)等來(lái)提高金融業(yè)的整體效率；二是金融監(jiān)管應(yīng)講求行政效率，即金融監(jiān)管應(yīng)以盡可能小的成本達(dá)到最大化的金融監(jiān)管目標(biāo)和效果。金融安全原則和金融效率原則并重，才能最好的激發(fā)金融市場(chǎng)的活力，保證金融市場(chǎng)健康穩(wěn)定。
（六）協(xié)調(diào)監(jiān)管原則
一、推動(dòng)全球金融風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)實(shí)原因和直接動(dòng)力
巴塞爾委員會(huì)資本協(xié)議產(chǎn)生至今已經(jīng)有過(guò)3個(gè)版本。新版本與最初版本相比，可以清晰地反映出國(guó)際銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的新進(jìn)展。
2001年的新資本協(xié)議草案較之1988年的巴塞爾協(xié)議更為復(fù)雜、全面，這實(shí)際上是金融市場(chǎng)發(fā)展的客觀反映，也滿足了銀行界對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)更敏感的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管框架的需要。
巴塞爾委員會(huì)主席William J MaDonough指出，新的資本協(xié)議框架將使資本充足的監(jiān)管要求能夠更為準(zhǔn)確反映銀行經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，為銀行和金融監(jiān)管當(dāng)局提供更多的衡量資本充足的可供選擇的，從而使巴塞爾委員會(huì)的資本充足框架具有更大的靈活性來(lái)適應(yīng)金融體系的變化，以便更準(zhǔn)確及時(shí)地反映銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平及其所需要配置的資本水平，進(jìn)而促進(jìn)金融體系的平穩(wěn)健康發(fā)展。顯然，金融體系的迅速發(fā)展和金融全球化已經(jīng)成為推動(dòng)全球金融風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)展的現(xiàn)實(shí)原因和直接動(dòng)力。
從全球范圍內(nèi)來(lái)看，金融環(huán)境的劇烈變化迅速改變了銀行的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，加大了銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)經(jīng)濟(jì)金融的全球化直接推動(dòng)了全球范圍內(nèi)銀行監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管理原則和框架的整合與統(tǒng)一，并且促使這些原則和框架要及時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境的變遷進(jìn)行調(diào)整。如何使監(jiān)管原則更為靈敏地反映銀行經(jīng)營(yíng)環(huán)境的變化、使得銀行的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控始終對(duì)金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)變動(dòng)保持高度的敏感，越來(lái)越成為全球銀行業(yè)關(guān)注的重大。
地看，本世紀(jì)70年代以來(lái)，放松管制成為全球銀行監(jiān)管的普遍趨勢(shì)；與這一趨勢(shì)相伴而行的，是全球經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)不斷加強(qiáng)，金融領(lǐng)域的創(chuàng)新活動(dòng)日漸活躍。管制的放松和金融創(chuàng)新的活躍推動(dòng)了金融市場(chǎng)的快速發(fā)展，使得銀行競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)明顯加大，促使各國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局不斷探索建立新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的金融監(jiān)管方式，以維護(hù)金融市場(chǎng)中銀行體系的穩(wěn)定。同時(shí)，伴隨著跨國(guó)資本流動(dòng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，跨國(guó)銀行的業(yè)務(wù)迅速擴(kuò)大，銀行危機(jī)傳染的可能性增大，各國(guó)監(jiān)管方式上的差異也增大了監(jiān)管跨國(guó)銀行的難度，于是，建立適應(yīng)新的國(guó)際環(huán)境的、統(tǒng)一的國(guó)際銀行監(jiān)管原則和風(fēng)險(xiǎn)管理框架的問(wèn)題被提上了議事日程。
從金融發(fā)展歷史看，1974年德國(guó)赫斯塔特銀行和美國(guó)富蘭克林國(guó)民銀行的倒閉促使銀行監(jiān)管的國(guó)際合作從認(rèn)識(shí)上升到了實(shí)踐層面。1975年2月，來(lái)自比利時(shí)、加拿大、法國(guó)、德國(guó)、意大利、日本、盧森堡、荷蘭、瑞典、端土；英國(guó)和美國(guó)的代表聚會(huì)瑞士巴塞爾，商討成立了“巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)”。巴塞爾委員會(huì)的成立，是適應(yīng)金融全球化的內(nèi)在需要，為國(guó)際銀行業(yè)的監(jiān)管問(wèn)題提供一個(gè)討論場(chǎng)所和合作的舞臺(tái)。
盡管巴塞爾委員會(huì)并不具備任何凌駕于國(guó)家之上的正式監(jiān)管特權(quán)：其文件從不具備、亦從未試圖具備任何效力；其雖鼓勵(lì)采用共同的方法和標(biāo)準(zhǔn)，但卻也并不強(qiáng)求成員國(guó)在監(jiān)管技術(shù)上的一致性。但是，由于巴塞爾委員會(huì)提出的原則影響到全球主要國(guó)家的跨國(guó)銀行，因而這些原則在事實(shí)上成為許多國(guó)際性銀行遵守的共同原則。
巴塞爾委員會(huì)在開(kāi)展工作中始終遵循著兩項(xiàng)基本原則：
(1)沒(méi)有任何境外銀行機(jī)構(gòu)可以逃避監(jiān)管；
(2)監(jiān)管必須是充分有效的。巴塞爾委員會(huì)成立以來(lái)的許多監(jiān)管原則和建議，基本上體現(xiàn)了這兩個(gè)重要的基本原則，并且也使得這兩個(gè)基本原則得到愈來(lái)愈廣泛的認(rèn)同。
在巴塞爾委員會(huì)提出的眾多監(jiān)管原則中，1988年的巴塞爾協(xié)議是影響最大、也是國(guó)際銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管最有代表性的監(jiān)管準(zhǔn)則之一，期間的許多監(jiān)管原則大多是對(duì)這個(gè)監(jiān)管原則的補(bǔ)充和完善；巴塞爾委員會(huì)2001年1月頒布的新資本協(xié)議框架，主要是試圖在全面繼承以1988年巴塞爾協(xié)議為代表的一系列監(jiān)管原則的成果的基礎(chǔ)上，著手從單一的資本充足協(xié)議約束，轉(zhuǎn)向依靠最低資本充足比率、外部監(jiān)管和市場(chǎng)約束等三個(gè)方面的共同約束。
在推進(jìn)全球銀行監(jiān)管的一致化和可操作行方面，1988年的巴塞爾協(xié)議可以說(shuō)具有劃的意義。
從國(guó)際銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的角度看，1988年的巴塞爾協(xié)議具有明顯的特點(diǎn)，主要包括：
(1)突出強(qiáng)調(diào)了資本充足率的標(biāo)準(zhǔn)和意義，
(2)確立了全球統(tǒng)一的銀行風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)；
(3)強(qiáng)調(diào)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)對(duì)銀行信用風(fēng)險(xiǎn)的重要影響。
但是。這一協(xié)議也容易導(dǎo)致銀行過(guò)分強(qiáng)調(diào)資本充足的傾向，從而相應(yīng)忽視銀行業(yè)的盈利性及其它風(fēng)險(xiǎn)，這樣，即使銀行符合資本充足性的要求，也可能因?yàn)槠渌L(fēng)險(xiǎn)而陷入經(jīng)營(yíng)困境；從具體的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的看，巴塞爾協(xié)議也沒(méi)有考慮同類資產(chǎn)不同信用等級(jí)的差異，從而不能十分準(zhǔn)確地反映銀行資產(chǎn)面臨的真實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)狀況；另外，對(duì)于國(guó)家信用的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重的處理比較簡(jiǎn)單化。
二、2001年巴塞爾新資本協(xié)議框架的形成及其特點(diǎn)
2001年巴塞爾新資本協(xié)議框架繼續(xù)延續(xù)1988年巴塞爾協(xié)議中以資本充足率為核心、以信用風(fēng)險(xiǎn)控制為重點(diǎn)、突出強(qiáng)調(diào)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管思路，并吸收了(有效銀行監(jiān)管的核心原則)中提出的銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的最低資本金要求、外部監(jiān)管、市場(chǎng)約束等三個(gè)支柱的原則，進(jìn)而提出了衡量資本充足比率的新的思路和方法，以使資本充足比率和各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理措施更能適應(yīng)當(dāng)前金融市場(chǎng)發(fā)展的客觀要求。
(一)堅(jiān)持了1988年巴塞爾協(xié)議以資本充足率為核心的監(jiān)管思路，并有了進(jìn)一步完善。
1．更為靈活的風(fēng)險(xiǎn)衡量方式。為了適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜多變的銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)狀況，在新資本協(xié)議框架中，巴塞爾委員會(huì)放棄了1988年巴塞爾協(xié)議中單一化的監(jiān)管框架，并提供了更多的選擇方式。銀行和監(jiān)管當(dāng)局可以根據(jù)業(yè)務(wù)的復(fù)雜程度、本身的風(fēng)險(xiǎn)管理水平等靈活選擇使用。通過(guò)這種靈活的制度安排，巴塞爾委員會(huì)試圖促使銀行不斷改進(jìn)自身的風(fēng)險(xiǎn)管理水平，使用對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)狀況反應(yīng)更為靈敏的衡量方式，進(jìn)而更為準(zhǔn)確地測(cè)定一定風(fēng)險(xiǎn)狀況下所需要的資本金水平。
2．外部評(píng)級(jí)與內(nèi)部評(píng)級(jí)的選擇。為了測(cè)算銀行的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)狀況，銀行必須要對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)級(jí)，并相應(yīng)確定風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重。巴塞爾委員會(huì)在設(shè)計(jì)方案的初期曾經(jīng)試圖要求銀行主要依靠外部中介機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)，但是，由于商業(yè)銀行普遍對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的客觀性、獨(dú)立性、資料的可獲得性、評(píng)級(jí)結(jié)果的及時(shí)充分披露、評(píng)級(jí)結(jié)果的可信度等方面存在相當(dāng)大的歧議，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)本身也不愿意將判斷銀行風(fēng)險(xiǎn)大小的責(zé)任全部擔(dān)在自己身上，于是，新資本協(xié)議框架中除了繼續(xù)保留外部評(píng)級(jí)這一獲得資產(chǎn)評(píng)級(jí)的方式外，更多地強(qiáng)調(diào)銀行要建立內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，并提供了3個(gè)可供選擇的方案，即標(biāo)準(zhǔn)化方案、基礎(chǔ)的IRB方案和高級(jí)的IRB方案體系，強(qiáng)調(diào)用內(nèi)部評(píng)級(jí)為基礎(chǔ)的方法來(lái)衡量風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，進(jìn)而確定和配置資本。
3．利率風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)的資本要求。巴塞爾委員會(huì)近年來(lái)一直希望推行全面風(fēng)險(xiǎn)管理，將風(fēng)險(xiǎn)管理覆蓋的范圍逐步從信用風(fēng)險(xiǎn)推廣到利率風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)等。由于一些風(fēng)險(xiǎn)(如利率風(fēng)險(xiǎn)等)難以準(zhǔn)確量化，因而此次新的資本協(xié)議框架建議各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局在設(shè)定最低資本充足比率要求時(shí)要充分考慮到利率風(fēng)險(xiǎn)這一點(diǎn)。新的資本協(xié)議還要求考慮操作風(fēng)險(xiǎn)并相應(yīng)配備資本。具體計(jì)算運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的方法存在相當(dāng)大的差異，難易程度也不一樣。在實(shí)際操作中，許多考慮運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的銀行只是在考慮信用風(fēng)險(xiǎn)所需的資本之外，進(jìn)一步增加20%作為覆蓋運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的資本。新的資本協(xié)議準(zhǔn)備采用這個(gè)20%作為廣義的指導(dǎo)性準(zhǔn)備標(biāo)準(zhǔn)。
4．適當(dāng)擴(kuò)大資本充足約束的范圍，在一定程度上抑制資本套利行為。例如，1988年的資本協(xié)議不對(duì)控股公司的資本充足比率作出要求，使得許多銀行為了逃避資本約束紛紛采用控股公司的形式。在新的資本協(xié)議框架中，以商業(yè)銀行業(yè)務(wù)為主導(dǎo)的控股公司應(yīng)當(dāng)受到資本充足比率的約束。
另外，新的資本協(xié)議框架對(duì)于非銀行機(jī)構(gòu)的大額投資需要從資本中扣除。新的資本協(xié)議框架建議，對(duì)于單筆超過(guò)銀行資本總額15％的投資、以及此類對(duì)非銀行機(jī)構(gòu)的投資總額超過(guò)銀行資本規(guī)模60％的投資，都要從銀行資本中扣除。這無(wú)疑會(huì)對(duì)那些在非銀行領(lǐng)域有廣泛投資的銀行形成嚴(yán)峻的沖擊。從世界范圍內(nèi)來(lái)看，日本、西班牙和德國(guó)的銀行可能受到的沖擊最大。當(dāng)然，這也是由銀行體制所決定的。
（一）各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于銀行資本狀況的監(jiān)管方式和重點(diǎn)出現(xiàn)了顯著的變化。
新資本協(xié)議框架更為強(qiáng)調(diào)各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局結(jié)合各國(guó)銀行業(yè)的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)對(duì)各國(guó)銀行進(jìn)行靈活的監(jiān)管。這主要是巴塞爾委員會(huì)注意到不同國(guó)家的具體金融環(huán)境和進(jìn)入體制差異，因而開(kāi)始強(qiáng)調(diào)各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)更大的責(zé)任。例如，在新的資本協(xié)議中，各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局可以根據(jù)各國(guó)的具體狀況，自主確定不低于8%水平的最低資本充足要求，同時(shí)，許多風(fēng)險(xiǎn)衡量的水平和指標(biāo)需要各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)實(shí)際狀況確定，而且監(jiān)管當(dāng)局還要能夠有效地對(duì)銀行內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系進(jìn)行考察。這樣，各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管的重點(diǎn)，將從原來(lái)的單一的最低資本充足水平轉(zhuǎn)向銀行內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的建設(shè)狀況。
新資本協(xié)議框架延續(xù)了《有效銀行監(jiān)管的核心原則》以及其1999年提出的監(jiān)管框架的主要思路。1999年巴塞爾委員會(huì)提出，為了促使銀行的資本狀況與總體風(fēng)險(xiǎn)相匹配，監(jiān)管當(dāng)局可以采用現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)稽核等方法審核銀行的資本充足狀況。監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該考慮銀行的風(fēng)險(xiǎn)化解情況、風(fēng)險(xiǎn)管理狀況、所在的市場(chǎng)性質(zhì)以及收益的可靠性和有效性等因素，全面判斷銀行的資本充足率是否達(dá)到要求；監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)根據(jù)銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況和外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境，要求銀行保持高于最低水平的資本充足率；銀行要建立嚴(yán)格的內(nèi)部評(píng)估體系，使其資本水平與風(fēng)險(xiǎn)度相匹配；監(jiān)管當(dāng)局要及時(shí)檢查和評(píng)價(jià)銀行的內(nèi)部評(píng)價(jià)程序、資本戰(zhàn)略以及資本充足狀況；在資本水平較低時(shí)，監(jiān)管當(dāng)局要及時(shí)對(duì)銀行實(shí)施必要的干預(yù)；如果對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)水平說(shuō)來(lái)是必要的話，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)要求銀行持有超過(guò)最低比率的資本。
新資本協(xié)議框架同時(shí)強(qiáng)調(diào)，為了順利實(shí)現(xiàn)向IRB資本充足衡量體系的轉(zhuǎn)換，商業(yè)銀行向監(jiān)管當(dāng)局提交完備的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度安排、資產(chǎn)分類制度安排等。
（三）強(qiáng)化信息披露，引入市場(chǎng)約束。
值得注意的是，在新資本協(xié)議框架中，市場(chǎng)約束機(jī)制的引入可以說(shuō)是公司治理結(jié)構(gòu)重大進(jìn)展的體現(xiàn)。巴塞爾委員會(huì)對(duì)于銀行的資本結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)狀況、資本充足狀況等關(guān)鍵信息的披露提出了更為具體的要求。新框架充分肯定了市場(chǎng)具有迫使銀行有效而合理地分配資金和控制風(fēng)險(xiǎn)的作用，穩(wěn)健的、經(jīng)營(yíng)良好的銀行可以以更為有利的價(jià)格和條件從投資者、債權(quán)人、存款人及其他交易對(duì)手那里獲得資金；而風(fēng)險(xiǎn)程度高的銀行在市場(chǎng)中則處于不利地位，它們必須支付更高的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)、提供額外的擔(dān)?；虿扇∑渌踩胧?。于是，這種市場(chǎng)獎(jiǎng)懲機(jī)制可以促使銀行保持充足的資本水平，支持監(jiān)管當(dāng)局更有效地工作。為了確保市場(chǎng)約束的有效實(shí)施，必然要求建立銀行信息披露制度。新資本協(xié)議框架中所要求的信息披露的潛在參照標(biāo)準(zhǔn)是美國(guó)的銀行信息披露要求，如大型銀行要求按季披露范圍相當(dāng)廣泛的風(fēng)險(xiǎn)信息。
新的資本協(xié)議框架強(qiáng)調(diào)，最低資本充足比率、外部監(jiān)管、市場(chǎng)約束這三個(gè)支柱是緊密聯(lián)系在一起的，如果這三個(gè)方面不能很好地落實(shí)，新的資本協(xié)議框架也就難以真正落實(shí)。
三、從2001年新的資本協(xié)議框架看當(dāng)前我國(guó)銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的
巴塞爾委員會(huì)提出的新資本協(xié)議框架在征求意見(jiàn)完畢并定稿后，將全面取代1．988年的資本協(xié)議，成為國(guó)際銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的新版“神圣公約”，逐步在全球推廣。我國(guó)是國(guó)際清算銀行成員國(guó)，人民銀行也必然需要簽署相關(guān)協(xié)議，這就要求我國(guó)的中央銀行將用這一標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管國(guó)內(nèi)的各類商業(yè)銀行。因此，及早針對(duì)新的資本協(xié)議框架采取措施，才能使我國(guó)銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管適應(yīng)國(guó)際業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)展和我國(guó)金融市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展的需要。
以2001年新的資本協(xié)議框架為參照，我國(guó)的銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管將面臨一系列新的挑戰(zhàn)：
(一)資本不足的將更為突出，迫切需要在提高資產(chǎn)質(zhì)量的同時(shí)拓展資本補(bǔ)充渠道。
根據(jù)新資本協(xié)議框架進(jìn)行測(cè)算，可以大致看出，全球銀行業(yè)在新的監(jiān)管框架下所需的資本金總體水平不會(huì)出現(xiàn)太大的變化，但是，對(duì)于個(gè)別銀行來(lái)說(shuō)，因?yàn)橘Y產(chǎn)質(zhì)量等的差異，所需的資本金水平會(huì)有明顯的差異。一般而言，同一家銀行根據(jù)IRB測(cè)算的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)規(guī)模要較之原來(lái)減少2%到3%左右；對(duì)于一些經(jīng)營(yíng)狀況良好的大銀行，風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)規(guī)模的下降會(huì)更為明顯。一方面，經(jīng)營(yíng)效益良好的銀行可以用這一部分資本金支持更大規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)、或者將其返回給原來(lái)的股東；另一方面，資產(chǎn)質(zhì)量較差的銀行、以及OECD國(guó)家的資產(chǎn)評(píng)級(jí)較低的銀行將被迫提高風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重、從而要求配備更高水平的資本。
當(dāng)前，我國(guó)的國(guó)有商業(yè)銀行均不同程度地存在著資本充足率達(dá)不到8％的標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，這是與我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌及轉(zhuǎn)軌期間的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)分不開(kāi)的。總體上看，我國(guó)銀行業(yè)的資產(chǎn)業(yè)務(wù)量增長(zhǎng)很快，市場(chǎng)化改革也導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的貨幣化和金融深化，使得金融資產(chǎn)的增長(zhǎng)速度明顯高于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的名義增長(zhǎng)速度，商業(yè)銀行在轉(zhuǎn)軌期間也出現(xiàn)了不少經(jīng)營(yíng)失誤!：積累了相當(dāng)規(guī)模的不良資產(chǎn)；但是，我國(guó)國(guó)有銀行的資本補(bǔ)充渠道卻十分缺乏。如果要實(shí)施新的資本協(xié)議，預(yù)計(jì)可能會(huì)對(duì)我國(guó)銀行業(yè)的資本金提出更高的要求，如果不能達(dá)到這個(gè)國(guó)際性的要求，將必然到與外資銀行的競(jìng)爭(zhēng)能力。
當(dāng)前的工作主要應(yīng)當(dāng)包括：一是積極拓展國(guó)有銀行的資本補(bǔ)充渠道，其中包括上市籌資；二是大力提高資產(chǎn)質(zhì)量，降低風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的規(guī)模。
(二)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系的改變總體上有利于我國(guó)銀行業(yè)。
在1988年的巴塞爾協(xié)議中，國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)具有相當(dāng)大的影響力，而且1988年的巴塞爾協(xié)議對(duì)于這一風(fēng)險(xiǎn)采取了相當(dāng)簡(jiǎn)單化的衡量方法，例如，銀行對(duì)于所有經(jīng)合組織成員國(guó)給予相同的零主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重。在新資本協(xié)議框架中，主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的確定則是主要依賴銀行自身的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、或者是根據(jù)一些國(guó)際性評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)，進(jìn)而給予不同地區(qū)以不同的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重。
在新的資本協(xié)議框架下，亞洲地區(qū)受影響最大的是韓國(guó)，因?yàn)轫n國(guó)是經(jīng)合組織成員國(guó)，在1988年的巴塞爾協(xié)議下的國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重上一直享受零風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重；根據(jù)新的資本協(xié)議框架，韓國(guó)的主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重迅速上升50%。而從中國(guó)香港來(lái)說(shuō)，由于香港不是經(jīng)合組織成員，因而在原來(lái)的巴塞爾協(xié)議下的主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重一直是100%，在新的資本協(xié)議框架中，香港的主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重將會(huì)下降到20%。根據(jù)測(cè)算，中國(guó)的國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重也會(huì)相應(yīng)下降，這對(duì)于降低我國(guó)銀行業(yè)的資本金需求是有利的。
（三）著手建立完善的銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系。
國(guó)際金融學(xué)院將新的資本協(xié)議框架的核心之一歸結(jié)為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系，從風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)際操作來(lái)說(shuō)，這一界定是合理的。從國(guó)際性大銀行的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，內(nèi)部評(píng)級(jí)對(duì)于信用風(fēng)險(xiǎn)管理的重要作用主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：為金融工具價(jià)格的決定提供重要依據(jù)；作為提取壞帳準(zhǔn)備金及經(jīng)濟(jì)資本的分配的基礎(chǔ)；為客戶綜合授信提供依據(jù)；為管理者風(fēng)險(xiǎn)決策提供。根據(jù)巴塞爾委員會(huì)的要求，一個(gè)有效的內(nèi)部評(píng)級(jí)系統(tǒng)主要包括評(píng)級(jí)對(duì)象的確定、信用級(jí)別及評(píng)級(jí)符號(hào)、評(píng)級(jí)方法、評(píng)級(jí)考慮的因素、實(shí)際違約率和損失程度的統(tǒng)計(jì)、跟蹤復(fù)評(píng)和對(duì)專業(yè)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)結(jié)果的利用等等。
與先進(jìn)的國(guó)際性銀行相比，我國(guó)大多數(shù)商業(yè)銀行內(nèi)部評(píng)級(jí)不論是在評(píng)級(jí)方法、評(píng)級(jí)結(jié)果的檢驗(yàn)，還是在評(píng)級(jí)工作的組織等方面都存在著相當(dāng)?shù)牟罹?，從而極大地限制了內(nèi)部評(píng)級(jí)在揭示和控制信用風(fēng)險(xiǎn)方面的作用。這主要表現(xiàn)在評(píng)級(jí)方法偏于定量化簡(jiǎn)單化，風(fēng)險(xiǎn)揭示嚴(yán)重不足；基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)有待充實(shí)，評(píng)級(jí)結(jié)果有待檢驗(yàn)；評(píng)級(jí)結(jié)果的運(yùn)用十分有限。因此，必須盡快創(chuàng)造條件來(lái)適應(yīng)新的資本協(xié)議框架。
(四)從信用風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)向逐步實(shí)施全面風(fēng)險(xiǎn)管理。
在現(xiàn)實(shí)銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，各種風(fēng)險(xiǎn)是互相聯(lián)系、共同作用的，因而在制定內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理原則和外部監(jiān)管指標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將銀行可能面臨的各種信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)以及其他風(fēng)險(xiǎn)包括在風(fēng)險(xiǎn)管理的范圍之內(nèi)，推行全面風(fēng)險(xiǎn)管理的理念。事實(shí)上，這一理念在新的資本協(xié)議框架中已經(jīng)有了具體的落實(shí)措施，如此次新的資本協(xié)議框架中就包含了利率風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。
當(dāng)前，我國(guó)對(duì)于銀行風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)以及資本充足的監(jiān)管，主要是考慮信用風(fēng)險(xiǎn)，基本上沒(méi)有考慮利率風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)等。隨著中國(guó)利率市場(chǎng)化的推進(jìn)，利率波動(dòng)更為頻繁；銀行業(yè)務(wù)操作的環(huán)節(jié)不斷增多，對(duì)于電腦等的依賴加大，同時(shí)也相應(yīng)增大了操作風(fēng)險(xiǎn)。因此，要真實(shí)反映銀行風(fēng)險(xiǎn)狀況，就必須考慮利率風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。這也顯示，如果不能對(duì)利率風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行很好的管理，就會(huì)加大銀行風(fēng)險(xiǎn)程度，勢(shì)必需要配置更高水平的資本金。
(五)提高監(jiān)管權(quán)關(guān)的監(jiān)管能力，明確監(jiān)管的重點(diǎn)。
新的資本協(xié)議框架在給予各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局更大的決策自主權(quán)時(shí)，也對(duì)監(jiān)管能力提出了更高的要求。對(duì)于中國(guó)的監(jiān)管當(dāng)局來(lái)說(shuō)，如果及時(shí)開(kāi)辟銀行的資本金補(bǔ)充渠道、如何合理確定適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的不低于8%水平的最低資本充足要求、如何評(píng)估和衡量商業(yè)銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的狀況、如何運(yùn)用新的資本協(xié)議框架監(jiān)管外資銀行等，都是新的挑戰(zhàn)。
關(guān)鍵詞：上海自貿(mào)區(qū)；銀行監(jiān)管體制；改革
中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）07-0157-02
一、上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制改革的必要性
（一）自貿(mào)區(qū)銀行業(yè)放開(kāi)措施簡(jiǎn)介
為支持上海自貿(mào)區(qū)金融領(lǐng)域發(fā)展，國(guó)務(wù)院、銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行相繼了本部門銀行業(yè)改革措施，支持自貿(mào)區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，深化金融改革，擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放。
1.《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》
通知中關(guān)于銀行服務(wù)領(lǐng)域的措施主要包括：（1）允許符合條件的金融機(jī)構(gòu)設(shè)立外資銀行，符合條件的民營(yíng)資本與外資金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立外資銀行。在條件具備時(shí)，適時(shí)在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)設(shè)立有限牌照銀行；（2）在完善相關(guān)管理辦法，加強(qiáng)有效監(jiān)管的前提下允許試驗(yàn)區(qū)內(nèi)符合條件的中資銀行開(kāi)辦離岸業(yè)務(wù)。
2.《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》
通知中的措施主要包括：支持中資銀行入?yún)^(qū)發(fā)展；支持區(qū)內(nèi)設(shè)立非銀行金融公司；支持外資銀行入?yún)^(qū)經(jīng)營(yíng)；支持民間資本進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)銀行業(yè)；鼓勵(lì)開(kāi)展跨境投融資服務(wù)；支持區(qū)內(nèi)開(kāi)展離岸業(yè)務(wù)；簡(jiǎn)化準(zhǔn)入方式；完善監(jiān)管服務(wù)體系。
3.《中國(guó)人民銀行關(guān)于金融支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》
意見(jiàn)中的措施主要包括：創(chuàng)新有利于風(fēng)險(xiǎn)管理的賬戶體系；探索投融資匯兌便利；擴(kuò)大人民幣跨境使用；穩(wěn)步推進(jìn)利率市場(chǎng)化；深化外匯管理改革；監(jiān)測(cè)與管理。
（二）上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制改革的必要性
1.上海自貿(mào)區(qū)銀行業(yè)放開(kāi)措施會(huì)帶來(lái)更多金融風(fēng)險(xiǎn)
從自貿(mào)區(qū)現(xiàn)有的銀行業(yè)監(jiān)管改革措施來(lái)看，未來(lái)在自貿(mào)區(qū)將逐步放開(kāi)人民幣資本項(xiàng)目可兌換、利率市場(chǎng)化等，這些措施一方面會(huì)促進(jìn)自貿(mào)區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、加快中國(guó)金融領(lǐng)域改革、深化改革開(kāi)放，但另一方面境外資金的大量涌入等現(xiàn)象必然會(huì)增加自貿(mào)區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的不確定性，增大銀行領(lǐng)域相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，增加監(jiān)管難度，對(duì)中國(guó)現(xiàn)行的銀行監(jiān)管體制形成沖擊。
2.上海自貿(mào)區(qū)金融混業(yè)趨勢(shì)對(duì)現(xiàn)有銀行監(jiān)管體制形成挑戰(zhàn)
首批11家獲準(zhǔn)進(jìn)入上海自貿(mào)區(qū)的金融機(jī)構(gòu)均為工行、中行等國(guó)有大型銀行及花旗、星展等著名跨國(guó)銀行，基本上都屬于大型金融集團(tuán)，旗下業(yè)務(wù)除了銀行業(yè)外，還涵蓋了保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)、金融租賃業(yè)等，業(yè)務(wù)間交叉趨勢(shì)明顯。上海自貿(mào)區(qū)關(guān)于第三方支付、互聯(lián)網(wǎng)金融等方面的放開(kāi)措施更是有利于金融機(jī)構(gòu)混業(yè)化經(jīng)營(yíng)，這對(duì)中國(guó)現(xiàn)有的“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管體制形成挑戰(zhàn)。
3.上海自貿(mào)區(qū)有可能會(huì)成為銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管套利重災(zāi)區(qū)
監(jiān)管套利指的是各種金融市場(chǎng)參與主體通過(guò)注冊(cè)地轉(zhuǎn)換、金融產(chǎn)品異地銷售等途徑，從監(jiān)管要求較高的市場(chǎng)轉(zhuǎn)移到監(jiān)管要求較低的市場(chǎng)，從而全部或者部分地規(guī)避監(jiān)管、牟取超額利益的行為。自貿(mào)區(qū)對(duì)銀行業(yè)的放開(kāi)措施，相較于國(guó)內(nèi)其他地區(qū)監(jiān)管相對(duì)更寬松，某種程度上會(huì)造成一些銀行機(jī)構(gòu)非法套利，進(jìn)而危害金融市場(chǎng)的健康環(huán)境。
4.跨國(guó)銀行的涌入對(duì)銀行監(jiān)管國(guó)際合作需求迫切
可以預(yù)見(jiàn)，隨著自貿(mào)區(qū)的逐步發(fā)展，預(yù)計(jì)會(huì)有越來(lái)越多的中外銀行獲批進(jìn)入自貿(mào)區(qū)，其中多為大型跨國(guó)銀行?？鐕?guó)銀行進(jìn)入自貿(mào)區(qū)一方面能夠?yàn)樽再Q(mào)區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)帶來(lái)積極影響，另一方面也會(huì)使國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)更加便利。一旦跨國(guó)銀行發(fā)生危機(jī)乃至破產(chǎn)，必然會(huì)對(duì)全球市場(chǎng)帶來(lái)挑戰(zhàn)，自貿(mào)區(qū)也必然會(huì)卷入其中，而中國(guó)自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行的銀行業(yè)監(jiān)管國(guó)際合作機(jī)制無(wú)法應(yīng)對(duì)相應(yīng)挑戰(zhàn)。
二、國(guó)外自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制借鑒
設(shè)立自貿(mào)區(qū)形式非中國(guó)首創(chuàng)，迪拜國(guó)際金融中心、新加坡自貿(mào)區(qū)等自貿(mào)區(qū)早已運(yùn)行多年，且發(fā)展勢(shì)頭良好，其成功的關(guān)鍵因素之一均是擁有健全的銀行監(jiān)管體制，可以成為中國(guó)自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制改革的藍(lán)本。
（一）迪拜國(guó)際金融中心銀行監(jiān)管體制
迪拜國(guó)際金融中心（DIFC）設(shè)立于2004年9月，至今大約有400余家金融機(jī)構(gòu)入駐，金融領(lǐng)域十分發(fā)達(dá)。迪拜國(guó)際金融中心之所以會(huì)取得如此成功，很大程度上歸功于制度設(shè)計(jì)，特別是在銀行監(jiān)管體制領(lǐng)域的創(chuàng)新。
DIFC在區(qū)域內(nèi)設(shè)立了一個(gè)綜合性的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)—迪拜金融服務(wù)局（DFSA），主要負(fù)責(zé)在迪拜國(guó)際金融中心的相關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)照授予，及其金融服務(wù)活動(dòng)的持續(xù)監(jiān)管。其監(jiān)管范圍包括資產(chǎn)管理、銀行和信貸服務(wù)、證券、集體投資基金、商品期貨交易、托管和信托服務(wù)、伊斯蘭金融、保險(xiǎn)、一個(gè)國(guó)際證券交易所以及一個(gè)國(guó)際大宗商品衍生品交易所。同時(shí)，該局還負(fù)責(zé)涉及反洗錢、反恐融資、制裁合規(guī)的人員的監(jiān)督與管理。DFSA的職責(zé)主要集中在六個(gè)方面：政策和法律制定、授權(quán)、識(shí)別、監(jiān)管、執(zhí)行以及國(guó)際合作。
迪拜金融服務(wù)局區(qū)別于大多數(shù)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)權(quán)利是，其能夠就相關(guān)市場(chǎng)問(wèn)題制定法規(guī)、發(fā)展政策以及相應(yīng)地在其管理下落實(shí)有關(guān)立法。該等權(quán)利使得迪拜金融服務(wù)局能夠快速有效地對(duì)市場(chǎng)的發(fā)展以及商業(yè)需求做出回應(yīng)。
（二）新加坡自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制
新加坡自貿(mào)區(qū)的銀行監(jiān)管統(tǒng)歸于新加坡金管局（MAS），它同時(shí)擁有中央銀行金融調(diào)控與金融監(jiān)管兩大職能，其下設(shè)金融監(jiān)管等六大職能組團(tuán)。新加坡金管局的金融監(jiān)管職能由“金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管組團(tuán)”實(shí)施，在該組團(tuán)下設(shè)銀行署、保險(xiǎn)署等部門，其中銀行署為MAS最大的部門，員工總數(shù)占MAS總員工數(shù)的1/8。
新加坡自貿(mào)區(qū)的銀行監(jiān)管有三大特點(diǎn)：一是監(jiān)管當(dāng)局具有較強(qiáng)的獨(dú)立性；二是實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)和合業(yè)監(jiān)管的體制；三是銀行業(yè)監(jiān)管注重管監(jiān)分離和有效協(xié)作。
新加坡金管局有其獨(dú)特的監(jiān)管理念，表現(xiàn)在：一是MAS頒布法規(guī)放松流動(dòng)性管制，允許銀行實(shí)行自我申報(bào)的流動(dòng)性管理政策，逐步取消銀行統(tǒng)一執(zhí)行的流動(dòng)性指標(biāo)；二是專注風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管；三是注重銀行公司治理及信息披露，督促銀行建立完善的內(nèi)部控制體制。
（三）國(guó)外自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制借鑒
通過(guò)上述對(duì)迪拜國(guó)際金融中心和新加坡自貿(mào)區(qū)的銀行監(jiān)管體制的簡(jiǎn)要分析，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在多數(shù)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的均由統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)整體自貿(mào)區(qū)金融行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，多采用綜合監(jiān)管模式以適應(yīng)金融行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)。另外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有高度的獨(dú)立性，能針對(duì)日新月異的銀行業(yè)形勢(shì)變化做出相應(yīng)的政策規(guī)定，值得上海自貿(mào)區(qū)借鑒。
三、改革上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制
（一）成立獨(dú)立的金融服務(wù)管理局
上?？梢越梃b迪拜國(guó)際金融中心和新加坡自貿(mào)區(qū)的作法，設(shè)立獨(dú)立的金融服務(wù)管理局，統(tǒng)籌上海自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管工作，現(xiàn)有上海自貿(mào)區(qū)管理委員會(huì)下設(shè)有財(cái)政和金融服務(wù)局，但其更多的是起到配合“一行三會(huì)”對(duì)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行監(jiān)管，而不是真正的監(jiān)管主體，不能夠發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)管作用，無(wú)法對(duì)業(yè)已混業(yè)的金融市場(chǎng)起到及時(shí)的監(jiān)管作用。
同時(shí)成立獨(dú)立的金融服務(wù)管理局也是加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管的體現(xiàn)，人民銀行在其支持自貿(mào)區(qū)發(fā)展的意見(jiàn)中明確提出要加強(qiáng)對(duì)自貿(mào)區(qū)的宏觀審慎監(jiān)管，在現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管的模式下是無(wú)法真正做到宏觀審慎監(jiān)管的，只有通過(guò)獨(dú)立的、綜合的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能跨部門，站在更高層次上實(shí)現(xiàn)對(duì)自貿(mào)區(qū)金融市場(chǎng)的宏觀審慎監(jiān)管。
另外之所以要強(qiáng)調(diào)金融服務(wù)管理局的獨(dú)立性，是因?yàn)槿绻O(jiān)管機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，將無(wú)法發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)管作用，只有由央行或國(guó)務(wù)院直接設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，才能充分發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能。
（二）從規(guī)則性監(jiān)管轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管及原則性監(jiān)管
從監(jiān)管理念上看，當(dāng)前國(guó)際上主要有三種監(jiān)管模式，分別為風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管模式、原則性監(jiān)管模式和規(guī)則性監(jiān)管模式。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持的是規(guī)則性監(jiān)管模式，即通過(guò)建立體系化的法律法規(guī)去規(guī)制市場(chǎng)上的金融活動(dòng)。這種方式雖然能較為有效地控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，但是由于規(guī)則的滯后性，一方面局限了市場(chǎng)自由度，很難及時(shí)有效的處理和規(guī)制金融創(chuàng)新，另外一方面也容易產(chǎn)生監(jiān)管套利行為。
而風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管和原則性監(jiān)管模式可以一定程度上避免規(guī)則性監(jiān)管的不足。風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管是指監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，采取相應(yīng)的監(jiān)管措施，確保銀行建立健全的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)來(lái)鑒別、衡量控制風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方法。原則性監(jiān)管指的是通過(guò)制定監(jiān)管原則，指導(dǎo)具體監(jiān)管活動(dòng)的監(jiān)管方法。風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管和原則性監(jiān)管更加注重對(duì)金融市場(chǎng)的實(shí)時(shí)把控，能夠及時(shí)應(yīng)對(duì)金融市場(chǎng)的變化。
因此上海自貿(mào)區(qū)的相關(guān)監(jiān)管立法應(yīng)該增加指導(dǎo)性意見(jiàn)、原則性陳述、減少管理性條款和具體指標(biāo)，賦予被監(jiān)管機(jī)構(gòu)足夠的空間發(fā)展自身的管理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機(jī)制。
（三）完善銀行業(yè)監(jiān)管的具體方式
人民銀行和銀監(jiān)會(huì)針對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的支持措施實(shí)施以后，現(xiàn)有的一些銀行監(jiān)管的方式方法諸如現(xiàn)有監(jiān)測(cè)報(bào)表、存貸比等量化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)肯定無(wú)法對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)適用，探索建立新的銀行業(yè)監(jiān)管方式方法顯得尤為重要。
特別是在監(jiān)測(cè)報(bào)表領(lǐng)域，監(jiān)測(cè)報(bào)表作為銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)最重要的監(jiān)管數(shù)據(jù)來(lái)源，在銀行監(jiān)管領(lǐng)域中起著至關(guān)重要的作用，探索具有上海自貿(mào)區(qū)特色的監(jiān)測(cè)報(bào)表體系顯得勢(shì)在必行，依據(jù)中資、外資、合資銀行各自具有的特征制定相應(yīng)的監(jiān)測(cè)報(bào)表標(biāo)準(zhǔn)是銀行監(jiān)管者應(yīng)立即著手的課題。
（四）加強(qiáng)上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管的國(guó)際合作
要加強(qiáng)上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管的國(guó)際合作體制，首要的是健全自貿(mào)區(qū)的法律體制，從法律層面對(duì)自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管國(guó)際合作進(jìn)行肯定。其次，要多加借鑒國(guó)際監(jiān)管實(shí)踐和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，將中國(guó)現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)分析系統(tǒng)和監(jiān)管指標(biāo)體系納入到國(guó)際體系當(dāng)中去。最后，要積極同巴塞爾委員會(huì)等銀行監(jiān)管國(guó)際組織加強(qiáng)合作，積極參與銀行監(jiān)管國(guó)際統(tǒng)一規(guī)則的建立，發(fā)揮中國(guó)應(yīng)有的影響力。
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