發(fā)布時間：2023-06-14 16:20:50
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的耕地價值評估樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：耕地價值；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；江西省
中圖分類號：F301．3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：0439－8114（2011）15－3054-04
Compensation Standard of Land Expropriation in Jiangxi according to Value of Cultivated Land
JIN Shu－lan1，JIN Wei2，XU Lei1，HOU Li－Chun1
（1． Shangrao Normal University， Shangrao 334000， Jiangxi， China；
2． Shangrao Vocational Technical College， Shangrao 334000， Jiangxi， China）
Abstract： The compensation standard of land expropriation in 11 cities of Jiangxi province in 2009 was estimated by market value method， substitution method， opportunity cost method and shadow price method from the perspective of social value， ecological value and economic value of cultivated－land． Results showed that in 2009， the compensation standard of land expropriation should be 1169310 yuan／hm2， which was 2．44 times of the mean value of existed compensation standard， indicating that the current compensation standard was too low． It was suggested that overall value of cultivated land been brought into thecompensation systerm of land expropriation so that it could be fully realized in the transfer process．
Key words： value of cultivated land； compensation standard of land expropriation； Jiangxi province
隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化、工業(yè)化的加速推進(jìn)，耕地的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)及征地補(bǔ)償問題日益突出。產(chǎn)生這一問題的根源之一在于長期以來人們對耕地資源價值的認(rèn)識僅僅停留在單純或狹義的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價值上，忽視了其所具有的社會價值和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。已有學(xué)者對耕地資源的社會價值［1－3］、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值［4－6］、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價值［7，8］以及總體價值［9－14］進(jìn)行了研究，在此基礎(chǔ)上有學(xué)者對失地農(nóng)民綜合地價補(bǔ)償［15］、生態(tài)補(bǔ)償、耕地資源非市場價值評估、合理利益完全補(bǔ)償［16］等問題進(jìn)行了探析，以期為耕地保護(hù)政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定提供依據(jù)。江西省是我國重要的糧食產(chǎn)區(qū)，耕地資源的保護(hù)面臨著前所未有的困難，準(zhǔn)確測算耕地的總體價值，并將其納入耕地征用補(bǔ)償體系之中，使耕地資源的價值在耕地流轉(zhuǎn)過程中得以充分體現(xiàn)，對防止耕地向非農(nóng)用途的無序流轉(zhuǎn)，保護(hù)區(qū)域耕地資源和國家糧食安全具有重要意義。
1耕地價值測算方法
1．1耕地經(jīng)濟(jì)價值
目前耕地的經(jīng)濟(jì)價值已形成完整的估價方法，使用較多的是收益還原法。該方法的關(guān)鍵在于耕地純收益的計算和耕地還原利率的確定。公式如下：
V1＝■ （1）
r＝■（1－d） （2）
式中，V1為耕地經(jīng)濟(jì)價值（元）；a為耕地年純收益（元／a）；r為土地還原率；b為1年期銀行存款利率，2009年為2．52％；c為同期物價指數(shù)，2007、2008、2009年江西省農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)的幾何平均數(shù)為109．5％；d為農(nóng)業(yè)稅率，目前農(nóng)業(yè)稅率為0。由此計算得到r值為0．023 0。
計算每種作物的單位播種面積土地年純收益，方法為：單位面積耕地年純收益＝單位面積耕地年總產(chǎn)值－單位面積耕地年總成本。
1．2耕地社會價值
耕地社會價值V2包括社會保障價值V21和社會穩(wěn)定價值V22。運用替代法、影子價格法對耕地資源的社會價值進(jìn)行估算。公式為：
V2＝V21＋V22 （3）
1．2．1社會保障價值耕地所具有的養(yǎng)育、承載、蓄積和增殖資產(chǎn)等功能可以概括為基本生活保障價值、養(yǎng)老保障價值和失業(yè)保障價值。將前兩者合并處理，依然將其稱為基本生活保障價值。計算公式為：
V21＝Va＋Vc（4）
Va＝m×Vb（5）
Vc＝m×f （6）
f ＝ f1 × ■（7）
式中，Va為人均年基本生活保障價值（元）；Vc為人均年失業(yè)保障價值（元）；Vb為人均年最低生活保障價值（元）；m為耕地資源承載的人口數(shù)（人／hm2）；f為勞動力的培訓(xùn)費用（元／人）； f1為人均年培訓(xùn)費用（元）；r為土地還原率。
1．2．2社會穩(wěn)定價值耕地資源不僅能夠滿足社會對農(nóng)產(chǎn)品的需求，而且還能夠吸納大量的農(nóng)村剩余勞動力，緩和當(dāng)前農(nóng)民的就業(yè)壓力，保障社會穩(wěn)定。本研究從耕地對物質(zhì)產(chǎn)品的社會保證程度上，依據(jù)替代原則，運用影子價格法，以土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地的平均成本來表示其社會穩(wěn)定價值量。
1．3耕地資源生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值
耕地資源的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值是指耕地及地上的農(nóng)作物構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)具有的生態(tài)維護(hù)和調(diào)節(jié)的價值V3，包括氣體調(diào)節(jié)V31、水源涵養(yǎng)V32、土壤保持V33、環(huán)境凈化V34、生物多樣性維護(hù)V35和文化娛樂V36等6個方面［14］。計算公式為：
V3＝V31＋V32＋V33＋V34＋V35＋V36（8）
1．3．1氣體調(diào)節(jié)氣體組分的調(diào)節(jié)功能主要是植被通過吸收CO2、釋放O2實現(xiàn)對大氣的調(diào)節(jié)。吸收CO2的價值可以采用碳稅率法或造林成本法進(jìn)行估算。目前國際上有多種碳稅率，歐洲一些國家實行的碳稅率為170美元／t，瑞典碳稅率為150美元／t，國際上通常采用后者為標(biāo)準(zhǔn)。造林成本法是指利用營造可以吸收同等數(shù)量的CO2的林地的成本來代替其他途徑吸收CO2的功能價值，我國造林成本為250元／t［17］。為了便于與國際標(biāo)準(zhǔn)做比較，本研究采用碳稅率法和造林成本法的平均值（稱為碳2林法價格），取值為638元／t（美元基準(zhǔn)價為683．340）；釋放O2的價值采用影子工程法進(jìn)行估算，按照工業(yè)制氧現(xiàn)價400元／t核算。植被每形成1 g干物質(zhì)需要1．632 g的CO2，同時釋放出1．192 g的O2。通過計算單位面積耕地上農(nóng)作物的凈第一性生產(chǎn)力（生物總量），估算耕地每年固定CO2和釋放O2的總量，然后根據(jù)固定CO2和釋放O2的成本，估算耕地的氣體調(diào)節(jié)價值，公式為：
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V31＝（1．63C1＋1．19C2）×N（9）
N＝（1－Wr）×（1＋Rr）×Yr／Hr（10）
式中，N為耕地單位面積上農(nóng)作物每年的凈第一性生產(chǎn)力（由于江西省被征耕地基本適宜種植水稻，因此農(nóng)作物的生物總量即為水稻生產(chǎn)的生物總量，t）；Wr、Rr、Yr、Hr分別為水稻作物的含水量、根冠比（地下生物量與地上生物量之比）、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量（收獲產(chǎn)量，t）、經(jīng)濟(jì)系數(shù)（經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量與生物產(chǎn)量的比值）；C1、C2分別為固定CO2和釋放O2的成本（元）。
1．3．2水源涵養(yǎng)采用差值法和替代法估算耕地的水源涵養(yǎng)價值。計算公式為：
V32＝y(tǒng)×u （11）
y＝（W－W0）×10 000×0．5 （12）
式中，y為土壤持水量（m3），以0．5 m土壤厚度計算；u為單位涵養(yǎng)水量的價值，采用水庫蓄水成本法計算，取值0．67元／m3；W為耕地土壤含水量（％）；W0為裸地土壤含水量（％）。
1．3．3土壤保持首先估算耕地每年減少的土壤侵蝕量，然后再運用市場價值法、機(jī)會成本法分別估算耕地減少土壤侵蝕（V3S）和肥力損失（V3L）兩方面的價值，公式為：
V33＝V3S＋V3L （13）
V3S＝Ve×（Ep－Er）／（10 000×0．5×ρ）（14）
V3L＝（Ep－Er）×■P1i×P2i（15）
式中，Ve為單位面積耕地的經(jīng)濟(jì)價值（本研究
Ve與V2相等，元）；ρ為土壤容重，一般為1．0～1．5 t／m3；Ep為耕地?zé)o植被覆蓋時的侵蝕模數(shù)（t／hm2）；Er為耕地實際侵蝕模數(shù)（t／hm2）； i為耕地中有機(jī)質(zhì)N、P、K的類型；P1i分別為耕地中N、P、K的含量（kg／t）；P2i為各類化肥的價格（元）。
1．3．4環(huán)境凈化因江西省被征耕地大多是水稻田，只需要考慮水田吸收污染物的量。采用馬新輝等［18］的研究成果，水田對各種污染氣體的吸收量分別為：SO2 50.00 kg／（hm2?a）；HF 0．43 kg／（hm2?a）；NOx 37.00 kg／（hm2?a）；滯塵1．08 kg／（hm2?a）；運用替代法估算被征單位面積耕地凈化大氣環(huán)境的價值。耕地對畜禽糞便的消納凈化相當(dāng)于天然的糞便資源化處理，其處理成本直接體現(xiàn)在有機(jī)肥料的價格中［5］。因此，以有機(jī)肥價格作為農(nóng)田處理廢棄物的替代價格，目前有機(jī)肥出廠價格在1 800.00～2 600.00元／t之間，按其平均值2 200.00元／t估算耕地消納畜禽糞便功能的價值。
1．3．5生物多樣性維護(hù)、文化娛樂采用謝高地等［19］的研究成果測算江西省被征耕地的生物多樣性維護(hù)價值和文化娛樂價值。
1．4耕地資源總價值
耕地資源的總價值為耕地資源的經(jīng)濟(jì)價值、社會價值和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的總和。
2江西省2009年耕地價值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算結(jié)果
2．1耕地經(jīng)濟(jì)價值
由于江西省被征耕地大多處在地形平坦、土壤肥沃、灌溉便利區(qū)，這些耕地大多是水稻田。2009年江西省雙季稻產(chǎn)量平均為11 004 kg／hm2，水稻價格為1．92～2．08元／kg，平均為2．00元／kg，除去種子、農(nóng)藥、化肥等成本，稻田年純收益為15 000.00元／hm2。運用公式（1）、（2）得出江西省被征耕地經(jīng)濟(jì)價值平均為652 173．91元／hm2。
2．2耕地社會價值
2．2．1社會保障價值包括基本生活保障價值和失業(yè)保障價值。江西省年人均培訓(xùn)費為1 500.00元，由于江西省不同區(qū)域的失地農(nóng)民最低生活保障價值、單位耕地資源承載的人口數(shù)相差較大，筆者將不同區(qū)域的數(shù)值分別代入公式（5）、（6），運用公式（4）、（7）得出江西省各市被征耕地社會保障價值（表1）。
2．2．2社會穩(wěn)定價值根據(jù)《江西省造地增糧富民工程》(2007-2011)可知，江西省土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地的平均成本為123 000.00元/hm2，以此作為江西省被征耕地社會穩(wěn)定價值的平均值。
由表1可知，江西省耕地平均社會保障價值為29.541萬元/hm2，根據(jù)公式（3）可得出江西省耕地社會價值為41.841萬元/hm2。
2．3耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值
2．3．1氣體調(diào)節(jié)價值水稻的含水量、根冠比、經(jīng)濟(jì)系數(shù)分別為15％、0．6、0．55，根據(jù)已知條件，運用公式（9）、（10）得出江西省被征耕地平均氣體調(diào)節(jié)價值為56 227．70元／hm2。
2．3．2水源涵養(yǎng)價值根據(jù)文獻(xiàn)［20］得出江西省耕地土壤含水量為30％，裸地土壤含水量為25％，運用公式（11）、（12）得出江西省被征耕地平均水源涵養(yǎng)價值為167．50元／hm2。
2．3．3土壤保持價值根據(jù)文獻(xiàn)［21］得出江西省耕地?zé)o植被覆蓋時的侵蝕模數(shù)平均為18．28 t／hm2，耕地實際侵蝕模數(shù)為3．0～6．0 t／hm2，2009年N、P、K肥的價格分別為1 900.00、2 600.00、2 650.00元／t。由于江西省被征耕地大多是潴育型水稻田，耕地中N、P、K含量分別為0．185％、0．056％、1．590％［22］。根據(jù)已知條件，運用公式（13）、（14）、（15）得出江西省被征耕地平均土壤保持價值為2 041．50元／hm2。
2．3．4環(huán)境凈化價值根據(jù)馬新輝等［18］的研究結(jié)果，凈化NOx、SO2的單位價值為0．60元／kg，HF為0．90元／kg，削減粉塵價值為170.00元／t。運用替代法得出江西省耕地資源在凈化大氣環(huán)境方面的價值為53．10元／hm2。江西省單位面積耕地所容納的畜禽糞便數(shù)量采用張緒美等［23］的研究成果，即耕地負(fù)荷畜禽糞便的預(yù)警值為18 t／hm2。以有機(jī)肥價格作為耕地處理廢棄物的替代價格，得出江西省被征耕地在消納畜禽糞便方面的價值為39 600.00元／hm2?？梢姡魇”徽鞲仄骄h(huán)境凈化價值為39 653．10元／hm2。
運用謝高地等［19］的研究成果作為江西省被征耕地的生物多樣性維護(hù)價值和文化娛樂價值的平均值，分別為628．20、8．80元／hm2。
綜上，運用公式（8）可得出江西省耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為9.873萬元/hm2。
2．4江西省被征耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算
受自然和人文因素的影響，江西省各市被征耕地的社會價值相差較大，而生態(tài)價值和經(jīng)濟(jì)價值各市的值較接近，故計算各市的這兩個值時取全省平均值。根據(jù)以上各項計算結(jié)果，得出江西省各市被征耕地的總價值即為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為116.931萬元/hm2；其中南昌為112．536萬元／hm2、景德鎮(zhèn)為118．429萬元／hm2、九江為116．675萬元／hm2、新余為110．187萬元／hm2、宜春為108．328萬元／hm2、萍鄉(xiāng)為140.005萬元／hm2、鷹潭為112.087萬元／hm2、撫州為109．939萬元／hm2、贛州為130．010萬元／hm2、吉安為107．591萬元／hm2、上饒為120．454萬元／hm2。
2．5江西省2009年現(xiàn)行征地補(bǔ)償價格
根據(jù)《土地管理法》，江西省現(xiàn)行征地補(bǔ)償平均價格按耕地前三年平均年產(chǎn)值進(jìn)行估算，2007年、2008年、2009年三年平均為16 000.00元／hm2，補(bǔ)償倍數(shù)取30倍，則江西省2009年征地補(bǔ)償價格為48萬元／hm2。
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3結(jié)論與討論
江西省2009年征地平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為116．931萬元／hm2，是現(xiàn)行征地補(bǔ)償價格的2．44倍，當(dāng)前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，這是因為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中只考慮了耕地的經(jīng)濟(jì)價值。江西省2009年被征耕地經(jīng)濟(jì)價值、社會價值和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值平均分別為65．217、41．841、9．873萬元／hm2。江西省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高的區(qū)域是萍鄉(xiāng)市，因萍鄉(xiāng)市人均耕地為全省最少，這說明人均耕地是制定賠償標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。
本研究通過建立耕地資源價值評估體系，全面分析了江西省各市2009年被征耕地的賠償標(biāo)準(zhǔn)，為耕地補(bǔ)償提供重要依據(jù)。研究方法有所突破，如運用根冠比、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量、經(jīng)濟(jì)系數(shù)計算單位面積農(nóng)作物的生物總量，提高了耕地氣體調(diào)節(jié)價值的計算精度。但是，本研究只對基于耕地價值的征地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了測算，對征地補(bǔ)償費用在政府、集體、農(nóng)民之間如何分配并未涉及，這將有待進(jìn)一步探討；此外，由于缺乏江西省的某些實測數(shù)據(jù)，部分參數(shù)仍是沿用其他學(xué)者的研究成果；研究中所提出的測算方法還存在一些缺陷，在功能指標(biāo)的選取和定量化評價等方面還有待進(jìn)一步深入和完善，以提高測算的精度。
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摘 要：農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中產(chǎn)生的一種新型經(jīng)濟(jì)形式，按照中央和省、市相關(guān)文件要求，勃利縣積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作，對緩解"三農(nóng)"融資抵押的難題發(fā)揮了推動作用。本文主要介紹了勃利縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作的主要現(xiàn)狀及實施成效，并針對存在的問題提出了相應(yīng)的對策建議。
關(guān)鍵詞：勃利縣；農(nóng)村土地；經(jīng)營權(quán)；抵押貸款
近年來，為激活農(nóng)村沉睡資本，破解農(nóng)民融資瓶頸，加快推進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展，勃利縣緊緊抓住黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融創(chuàng)新改革契機(jī)，于2014年開始圍繞農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)上開展金融創(chuàng)新服務(wù)，深入研究、積極探索，取得了一定經(jīng)驗與成效，但在不斷發(fā)展推進(jìn)的過程中，也存在一些問題亟待解決。
一、主要現(xiàn)狀
勃利縣作為全國411個省定貧困縣之一，貧困人口總數(shù)達(dá)到3，81萬人。由于貧困，農(nóng)戶貸款時難以提供有效的抵押擔(dān)保，農(nóng)戶資金短缺嚴(yán)重制約了農(nóng)戶收入增長和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶之間供給需求不對稱。而積極穩(wěn)健地推廣發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，則能有效解決這個問題。勃利縣農(nóng)村信用社于2014年，開始發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，喚醒了勃利縣沉睡多年的耕地融資功能。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)推行已將近3年，單筆最高金額擴(kuò)大到20萬，受益農(nóng)戶達(dá)到455戶，農(nóng)戶均能按時還款，未產(chǎn)生不良貸款，金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶之間實現(xiàn)了雙贏。
二、實施成效
（一）激活農(nóng)村沉睡資本，破解農(nóng)民融資瓶頸。2016年以來，勃利縣農(nóng)村信用社根據(jù)2014至2015年發(fā)放土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的成功經(jīng)驗，截止目前土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額1，557萬元，較年初增加483萬元，增長44.97%，同比增加547元，增長54.16%，戶均3.4萬元。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的發(fā)放，有效盤活了農(nóng)村金融資源，拓寬了抵押物擔(dān)保范圍，為勃利縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力的信貸支持。
（二）扶持種養(yǎng)殖專業(yè)大戶，帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的開辦，有效提升了勃利縣農(nóng)戶的平均信用水平，拓寬了農(nóng)戶可獲得的信貸規(guī)模，推動扶持一批養(yǎng)殖專業(yè)大戶的發(fā)展。2016年以來，勃利縣累計發(fā)放種養(yǎng)殖專業(yè)大戶貸款10，141萬元，同比增加1，562萬元，增長17.02%。種養(yǎng)殖農(nóng)戶貸款額度由原來的8至10 萬，提高到現(xiàn)在戶均可貸10至15 萬元，最高可貸20 萬元，單戶信貸規(guī)模的提高，極大地促進(jìn)了勃利縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。
（三）降低了信貸風(fēng)險，有利于農(nóng)戶貸款健康發(fā)展。傳統(tǒng)的農(nóng)戶聯(lián)保貸款或小額信用貸款，由于缺乏有效的抵押擔(dān)保，不良貸款風(fēng)險較高，損傷了金融機(jī)構(gòu)放貸的積極性。發(fā)展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，使得貧困農(nóng)戶得以提供出抵押擔(dān)保物，進(jìn)入機(jī)構(gòu)對農(nóng)戶所抵押的土地經(jīng)營權(quán)價值進(jìn)行估價，按土地經(jīng)營權(quán)抵押價值的50% 作為貸款上限，于此同時，農(nóng)戶自有生產(chǎn)資金不得低于所需生產(chǎn)資金總額的50%。當(dāng)貸款出現(xiàn)風(fēng)險時，金融機(jī)構(gòu)作為貸款人具有第一債務(wù)追索權(quán)，有效降低了信貸風(fēng)險，解決了因農(nóng)戶無抵押物而出現(xiàn)的貸款下甩或即使有可變現(xiàn)償債的資產(chǎn)卻惡意逃債，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)無法追償?shù)膯栴}，大幅降低了農(nóng)戶貸款的信用風(fēng)險，有益于農(nóng)戶貸款健康發(fā)展。
三、存在問題
（一）資源供給不充分，金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)積極性較低。截止目前，勃利縣9家金融機(jī)構(gòu)中，只有勃利縣農(nóng)村信用社1家金融機(jī)構(gòu)開辦了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押J款業(yè)務(wù)，金融機(jī)構(gòu)參與度較低。2016年以來，勃利縣各金融機(jī)構(gòu)累計發(fā)放貸款287，098萬元，而今年以來土地經(jīng)營權(quán)抵押貸發(fā)放額僅占全縣累計發(fā)放貸款總額的0.54%，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款份額較低、總體規(guī)模不大，金融供給不充分、資源配置效率不高。
（二）農(nóng)村土地錯綜復(fù)雜，土地確權(quán)登記頒證進(jìn)度緩慢。一是勃利縣農(nóng)村土地情況錯綜復(fù)雜，農(nóng)民土地形式多種多樣，農(nóng)戶因分家立戶、娶親生子、戶籍變更等原有導(dǎo)致耕地權(quán)屬爭議，造成農(nóng)戶之間土地權(quán)屬不清、地界模糊、底數(shù)不明，土地歷史遺留問題過多，給土地確權(quán)帶來影響，土地權(quán)確權(quán)登記工作開展存在瓶頸制約；二是勃利縣當(dāng)?shù)剞r(nóng)村承包土地畝數(shù)為160萬畝，僅開展前期測量工作，頒證工作暫未開展。
（三）專業(yè)化服務(wù)平臺尚未建立，土地價值評估有困難?？h級土地流轉(zhuǎn)、評估和處置的專業(yè)化服務(wù)平臺尚未建立，農(nóng)村土地確權(quán)登記工作存在制約瓶頸。一是勃利縣農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包以農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)為主，未簽訂流轉(zhuǎn)合同，截止目前流轉(zhuǎn)耕地畝數(shù)為70萬畝，農(nóng)民對土地分毫比較，在處理土地時極易引起糾紛；二是當(dāng)前勃利縣尚無土地經(jīng)營權(quán)抵押價值評估的專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員，缺乏農(nóng)業(yè)評估的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對土地經(jīng)營權(quán)抵押價值、基礎(chǔ)投入、經(jīng)營資產(chǎn)還沒有專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行資產(chǎn)評估，對流轉(zhuǎn)土地的貸款額度評估亦存在困難，農(nóng)村信用社信貸人員只能憑借當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的市場價格，在土地價值評估時，極易出現(xiàn)誤差。
（四）涉農(nóng)貸款保險規(guī)模小，農(nóng)戶參保意愿不高。勃利縣土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款想要穩(wěn)健發(fā)展，需構(gòu)建農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合的“銀?！甭?lián)動機(jī)制。一是供給方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)面臨的自然風(fēng)險大、操作成本高，商業(yè)性保險公司大多以追求盈利為目的，極少愿意進(jìn)入農(nóng)村保險市場，勃利縣12家保險公司中，只有4家（分別為陽光財產(chǎn)保險、陽光農(nóng)業(yè)相互保險、安邦財產(chǎn)保險、中國平安財產(chǎn)保險）保險公司開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，農(nóng)業(yè)保險覆蓋品種較少；二是需求方面，勃利縣大部分農(nóng)戶的小農(nóng)意識仍未革除，不愿在災(zāi)害到來前就承擔(dān)相應(yīng)的保險費用，農(nóng)戶參保意愿不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)保險承保覆蓋率僅為40%，使得勃利縣農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)展緩慢，農(nóng)業(yè)保險市場供需雙向不足，降低了金融機(jī)構(gòu)支持“三農(nóng)”的積極性，加大了勃利縣土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款推廣的難度。
四、相關(guān)建議
（一）抓住精準(zhǔn)扶貧契機(jī)，加快金融產(chǎn)品創(chuàng)新步伐。一是勃利縣各金融機(jī)構(gòu)提高金融支持“三農(nóng)”的積極性，加大金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新力度，不斷深化農(nóng)村金融改革、創(chuàng)新?lián)７绞?；二是建議加大財政扶持力度，抓住精準(zhǔn)扶貧契機(jī)，對開辦農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)，各級財政可按基準(zhǔn)利率給予適當(dāng)不低于50%的貼息，同時建議監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量、流動性、貸款集中度、資本充足情況等指標(biāo)的考核上給予適當(dāng)特殊考慮。
關(guān)鍵詞:機(jī)會成本;農(nóng)地機(jī)會成本;國民經(jīng)濟(jì)評價;土地價值功能
土地占用機(jī)會成本在公路項目經(jīng)濟(jì)評價中具有非常重要的作用,不合理的計量方式將直接影響項目經(jīng)濟(jì)評價的合理性。因此,有必要重新構(gòu)建土地機(jī)會成本計量模型,提高項目經(jīng)濟(jì)評價的合理性,為補(bǔ)償失地農(nóng)民提供合理依據(jù)。
一、土地機(jī)會成本的概念
機(jī)會成本(opportunitycost)是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)概念。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為:資源是稀缺的、有限的,把資源用于一種用途就要放棄其他用途。機(jī)會成本就是把一種資源投入某一特定用途之后,所放棄的其他用途中能得到的最大利益。
土地機(jī)會成本是指在其他條件相同時,把一定量的土地用于某種用途時所放棄的另一種用途所能帶來的利益。假如所放棄的用途有很多種,那么其中所放棄的最高的一種就是土地的機(jī)會成本。對于農(nóng)地來講,一般選取其原用途所產(chǎn)生的效益為農(nóng)地用于建設(shè)項目時的機(jī)會成本。
二、土地機(jī)會成本計量公式及存在的問題
(一)計量公式
P=A
其中P為土地效益現(xiàn)值;A為土地在項目開始建設(shè)的當(dāng)年效益現(xiàn)值;i為貼現(xiàn)率;N為項目評價年限;r為效益增長率或產(chǎn)量增長率。
(二)存在的問題
農(nóng)地的自然特性和經(jīng)濟(jì)特性使得土地不僅具有生產(chǎn)功能,同時作為一種資產(chǎn)具有增值功能、生態(tài)功能及社會保障功能等。在公路項目建設(shè)過程中,由于其顯著的公益特性,傳統(tǒng)的土地機(jī)會成本的計量公式只考慮農(nóng)地在改變用途后所放棄的直接經(jīng)濟(jì)收益,根據(jù)土地價值理論,農(nóng)地的直接經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能只是土地功能的一部分。因此,常規(guī)的土地機(jī)會成本計量所包含的內(nèi)容不夠全面。由于計量內(nèi)容的不全面,用該公式調(diào)整的國民經(jīng)濟(jì)費用偏低,對經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值、經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率等反映項目國民經(jīng)濟(jì)評價內(nèi)容的指標(biāo)會產(chǎn)生或拉高或降低影響,進(jìn)而影響項目的可行性研究工作。
三、基于土地價值功能的土地機(jī)會成本的計量
(一)土地的功能與價值
農(nóng)用地功能包括經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)功能、社會保障功能、社會穩(wěn)定功能、生態(tài)功能及其他功能等。農(nóng)用地的功能決定了農(nóng)用地的價值,因此,農(nóng)用地具有相應(yīng)的價值,即自然質(zhì)量價值、社會保障價值、社會穩(wěn)定價值、生態(tài)價值和其他價值等。
1、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)功能與自然質(zhì)量價值
農(nóng)地是基本的生產(chǎn)資料和勞動對象,具有生產(chǎn)功能,是人類賴以生存的農(nóng)作物汲取營養(yǎng)的主要源泉,是無法替代的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。農(nóng)用地的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)功能對應(yīng)自然質(zhì)量價值,是農(nóng)用地在一定的自然條件和技術(shù)條件下,通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動所能獲得的直接經(jīng)濟(jì)效益。
2、社會保障功能與社會保障價值
土地對于廣大農(nóng)民來說,是就業(yè)保障、生活福利和傷病養(yǎng)老保障的可靠手段,是“衣食之源,生存之本”。農(nóng)民有了土地就有了賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ),農(nóng)用地的存在對農(nóng)民具有社會保障作用。土地的不動性和保值增值性使之成為目前農(nóng)民最好的風(fēng)險保障,農(nóng)地的保障性社會效應(yīng)主要是生活保障效用、提供就業(yè)效用和醫(yī)療保障效用。農(nóng)地社會保障價值指農(nóng)地本身具有的養(yǎng)育功能、承載功能、蓄積和增值資產(chǎn)功能可以轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的養(yǎng)老保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障和生活保障的可靠手段。
3、社會穩(wěn)定功能與社會穩(wěn)定價值
農(nóng)用地生產(chǎn)出來的糧食和農(nóng)副產(chǎn)品,不僅是我們生存的基礎(chǔ),也是工業(yè)、城市發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)用地是關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題,具有重要的社會穩(wěn)定功能。農(nóng)用地社會穩(wěn)定價值指耕地為社會提供糧食穩(wěn)定作用而產(chǎn)生的社會穩(wěn)定功能所具有的價值。
4、生態(tài)功能與生態(tài)價值
農(nóng)用地的生態(tài)功能主要表現(xiàn)為防止土壤侵蝕、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)微氣候、凈化水質(zhì)、凈化空氣等方面。若農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境遭到破壞則整個生態(tài)系統(tǒng)將失去平衡,造成嚴(yán)重的生態(tài)問題。農(nóng)地的生態(tài)功能對應(yīng)生態(tài)價值,農(nóng)地的生態(tài)價值指農(nóng)地的合理利用能夠改善生態(tài)環(huán)境,促使資源的可持續(xù)利用。
(二)土地機(jī)會成本的計量
本文中,農(nóng)地機(jī)會成本的計量通過分別計量與農(nóng)地各功能對應(yīng)的農(nóng)地自然質(zhì)量價值、農(nóng)地社會保障價值、社會穩(wěn)定價值與生態(tài)價值來實現(xiàn)。
1、農(nóng)地自然質(zhì)量價值的計量
本文采用收益還原法計算農(nóng)地的自然質(zhì)量價值。收益還原法的基本思想是:把購買農(nóng)用地作為一種投資,農(nóng)用地能夠通過種植農(nóng)作物等獲取收益,收益的高低直接影響農(nóng)用地的價格,影響到農(nóng)用地發(fā)生用途轉(zhuǎn)變時應(yīng)給予的補(bǔ)償額。計量公式為:P=×1-其中P為農(nóng)地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價值量化值;a為農(nóng)地年純收益;r為土地還原率;n為土地使用年限。
公路建設(shè)項目占用農(nóng)地后,其農(nóng)業(yè)產(chǎn)出功能將永久喪失。因此,對于農(nóng)地機(jī)會成本的考慮,應(yīng)用無限年期的計算方法,即n∞,因此該公式計算農(nóng)地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價值P1時,該公式可表示為:P=。
2、農(nóng)地社會保障價值P2的計量
計算農(nóng)用地的社會保障價值我們可以參照城鎮(zhèn)社會保障體系來計算,即體現(xiàn)出農(nóng)用地對農(nóng)民的生活、就業(yè)、醫(yī)療等方面的保障價值。
(1)單位農(nóng)地養(yǎng)老保障價格V1的計算。首先測算出各年齡組人均養(yǎng)老保障價格。農(nóng)地社會保障價值中的養(yǎng)老保障價值可用每畝所供養(yǎng)的農(nóng)業(yè)人口的養(yǎng)老保險總額來近似計算。保險費率采用原中保人壽個人養(yǎng)老保險費率。
可按下式計算每人養(yǎng)老保險費躉繳金額:
Yj=(Yjm×Bj+Yjw×Cj)×Mji/Mjo
其中Yj為j年齡組人均養(yǎng)老保障價格;Yjm為j年齡組男性公民保險費躉繳金額基數(shù);Yjw為j年齡組女性公民保險費躉繳金額基數(shù);Bj為j年齡組男性人口占j年齡組總?cè)丝诘谋壤?Cj為女性人口占總?cè)丝诘谋壤?Mji為j年齡組農(nóng)民基本生活費(月保險費領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn));Mjo為j年齡組月保險費基數(shù)(取100)。
單位農(nóng)地養(yǎng)老保障價格V1計算公式如下:
V1=Yj×每畝所承載的農(nóng)村人口數(shù)×比例系數(shù)=Yj×比例系數(shù)/人均耕地數(shù)量
式中:比例系數(shù)==
(2)單位農(nóng)地醫(yī)療保障價格V2的計算公式如下,比例系數(shù)意義同上。
V2=
(3)單位農(nóng)地就業(yè)保障價格V3的計算公式如下:
V3=
用最低生活保障金乘以時間和比例系數(shù)除以人均耕地數(shù)來計算就業(yè)保障價格,比例系數(shù)意義同上。
(4)每畝農(nóng)用地社會保障價格P2的量化公式如下:
P2=
3、農(nóng)地社會穩(wěn)定價值P3的計量
可以依據(jù)替代原則,采用間接的方法對社會穩(wěn)定功能進(jìn)行量化。耕地開墾費可以作為社會穩(wěn)定功能的量化值,這是因為耕地開墾費是對占用耕地的價值補(bǔ)償。耕地開墾費的收繳是確保我國耕地總量動態(tài)平衡的經(jīng)濟(jì)手段,實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡,是整個社會糧食安全的基礎(chǔ)。對于一般易墾荒地來說,預(yù)計開墾后前四年雖有成效,但不明顯,一般從第五年起才開始發(fā)揮效益。因此,考慮形成成熟的土壤肥力的投入因素和開墾前四年的收益損失,設(shè)耕地開墾年平均投入水平為T元/畝,產(chǎn)出水平為P元/畝,還原利率取近幾年平均利息率約為R。
則五年開墾耕地投入的折現(xiàn)值為:
V1=T++++
四年收益損失折現(xiàn)值為:
V2=+++
農(nóng)地社會穩(wěn)定價格為P3=V1+V2。隨著土地開發(fā)整理的深入和社會對耕地需求的增加,土地后備資源日益減少,土地開墾難度日益加大,耕地開墾費用將日益增高。
4、生態(tài)價值P4的計量
農(nóng)地生態(tài)價值也叫農(nóng)地環(huán)境價值,指農(nóng)地對景觀生態(tài)系統(tǒng)的功能性價格,包括維護(hù)生態(tài)平衡、促使生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)等功能的價格。農(nóng)地被建設(shè)項目占用后,不僅意味著土地利用方式、土地權(quán)屬的轉(zhuǎn)移,而且意味著農(nóng)地資源永久地從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中退出,農(nóng)地資源的喪失,也意味著原生態(tài)功能的消失。農(nóng)用地生態(tài)價值評估是指通過一定的手段,對農(nóng)地生態(tài)(包括組成農(nóng)地生態(tài)的要素、農(nóng)地生態(tài)質(zhì)量)所提供的物品或服務(wù)進(jìn)行定量評估,并以貨幣的形式表現(xiàn)出來。
5、單位農(nóng)地的機(jī)會成本P的計算公式為:P=P1+P2+P3+P4
四、結(jié)論
公路建設(shè)項目占地機(jī)會成本的計量合理與否直接影響到項目經(jīng)濟(jì)評價結(jié)果的合理程度,進(jìn)而影響項目的可行性。由于傳統(tǒng)公路建設(shè)項目占地機(jī)會成本在測算過程中只考慮土地的直接經(jīng)濟(jì)損失,基于土地綜合價值的考慮,本文主張構(gòu)建包括土地全功能的公路建設(shè)項目占地機(jī)會成本計量模型,該模型可以使得由于項目占地導(dǎo)致的社會及國民經(jīng)濟(jì)損失的正確測算趨于合理,可完善項目國民經(jīng)濟(jì)評價。同時,由于該計量對項目的負(fù)面影響做了更全面的考慮,會直接影響項目國民經(jīng)濟(jì)評價的指標(biāo)。對失地農(nóng)民的補(bǔ)償提高會直接影響項目造價,提高征地補(bǔ)償費用在項目造價中的比例,會對項目財務(wù)評價的相關(guān)指標(biāo)產(chǎn)生直接影響。因此,項目方必須積極探索新的投融資方式。
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6、燕新程.農(nóng)用地價格構(gòu)成及其評估方法研究[D].河北農(nóng)業(yè)大學(xué),2003.
人多地少是我國的國情，我國人均占有耕地僅為世界平均水平的45.26％，可以說土地資源十分緊缺。為了保障糧食安全，國家定下了守住18億畝耕地面積的底線。而與此同時，我國城市化和工業(yè)化、生態(tài)建設(shè)對土地資源的需求也在不斷增加，這便使得土地資源的供需矛盾日益尖銳。
然而，一個令人尷尬的現(xiàn)實是，與土地緊缺并存的，是同樣嚴(yán)重的土地的閑置和浪費。我國在城市化和工業(yè)化過程中過多地占用了土地資源，而且土地利用十分粗放。其已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。
部分地方政府不切實際地擴(kuò)大城市邊界和規(guī)模，浪費了大量土地
內(nèi)蒙古鄂爾多斯耗資50多億打造面積達(dá)52平方公里的豪華新城，但因無人居住被稱為“鬼城”；江西省縣級市豐城市為建新城區(qū)非法征地?fù)p毀國家級商品糧基地耕地近萬畝；陜西省扶風(fēng)縣違規(guī)圈地上千畝建設(shè)新城；內(nèi)蒙古清水河縣60億違規(guī)建設(shè)新區(qū)……各地風(fēng)起云涌的造成運動的背后是大片大片的土地被浪費被揮霍。
河南某市的一個區(qū)政府，大院里建有幾座辦公大樓，還有東湖、西湖，大院內(nèi)外總占地面積上千畝。而這樣的事例在全國并不是孤例。
當(dāng)前，部分地方政府自行設(shè)立開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)、衛(wèi)星城等新城區(qū)，建設(shè)之初也并未經(jīng)過嚴(yán)格的規(guī)劃管理，由于后續(xù)運營和招商等措施的執(zhí)行不力，造成大量占用優(yōu)良耕地，嚴(yán)重影響了土地集約利用。
工礦及房地產(chǎn)用地規(guī)?？焖贁U(kuò)張，但大量遭閑置。
從國土資源部透露的信息來看，1997～2005年，我國新增建設(shè)用地中獨立工礦用地比例基本穩(wěn)定在40％以上，部分地區(qū)高達(dá)60％，高于房地產(chǎn)開發(fā)用地及其他各種類型用地。
然而，與此對應(yīng)的卻是大量工礦用地遭閑置。， 2010年11月20日在北京舉行的“2010低碳發(fā)展與土地復(fù)墾政策法律國際研討會”上的《低碳發(fā)展與土地復(fù)墾政策法律研究報告，》稱，據(jù)粗略估算，目前中國因礦產(chǎn)資源開發(fā)等生產(chǎn)建設(shè)活動造成的破壞廢棄的土地約2億畝左右，約占耕地總面積的10％以上。
報告指出：近30年來，中國處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，工礦廢棄地數(shù)量又大量增加，但大多數(shù)未得到及時復(fù)墾利用。這些被破壞的土地70％是耕地或其他農(nóng)用地，多數(shù)還是土地質(zhì)量很好的基本農(nóng)田，集中連片，地理位置優(yōu)越，一般都靠近城鎮(zhèn)或村座，交通便利，水資源等基礎(chǔ)條件都比較好。耕地的減少，就導(dǎo)致失地農(nóng)民的增多，土地利用效率降低、生態(tài)環(huán)境惡化，必然對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民的生存，進(jìn)而對社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重影響。
此外，房地產(chǎn)開發(fā)土地利用方面同樣存在著嚴(yán)重的浪費現(xiàn)象。
根據(jù)調(diào)查，到2004年底，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共閑置土地107.9萬畝，空閑土地84.2萬畝，批而未供土地203.4萬畝，三類土地總量為395.5萬畝。而國土資源部2010年8月透露的數(shù)據(jù)顯示，截至5月底，全國共上報閑置土地宗數(shù)2815宗，面積16.95萬畝。如果按照這個數(shù)據(jù)，目前全國閑置的土地相當(dāng)于三個澳門面積。而專家指出，還有大量的閑置土地未被查出或者未被公開。
我國城市人均用地遠(yuǎn)高于世界平均水平，土地的產(chǎn)出效率卻遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平
記者了解到，我國各類自然資源普遍的狀況是總量多，人均量少，但唯有城鄉(xiāng)建設(shè)用地卻與此不同，不但總量多，而且人均量也特別多。
資料顯示，我國城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地達(dá)133平方米，遠(yuǎn)高于國際人均80多平方米的水平。
十屆全國政協(xié)委員、原國家土地局副局長劉文甲接受采訪時介紹：無論發(fā)達(dá)國家地區(qū)還是發(fā)展中國家地區(qū)，城市^均建設(shè)用地都少于85平方米。就拿我國來說，臺灣省2300萬人，城鄉(xiāng)建設(shè)用地1900平方公里，人均85平方米。香港特別行政區(qū)1016平方公里土地，約600萬人，城市建設(shè)用地為200多平方公里，人均30多平方米。
不僅如此，我國土地的產(chǎn)出效率也較低。
據(jù)全國政協(xié)委員任啟興介紹，就每平方公里建設(shè)用地的投資量而言，美國比我國高出2倍，德國比我國高出6倍，日本和英國則高出數(shù)十倍甚至上百倍。
另有數(shù)據(jù)顯示：我國現(xiàn)在單位土地GDP最高的城市是深圳，一平方公里土地的產(chǎn)出是4億元人民幣，而東京是深圳的10倍，新加坡是深圳的4，5倍。
上海作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源利用效率最高的城市之一，人口密度超過了東京和首爾，僅次于巴黎，但其土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出率僅是東京的7％，首爾的27％，巴黎的24％。
土地財政是城市擴(kuò)張和占用農(nóng)民土地的動力機(jī)制
建設(shè)用地的利用為什么如此粗放?北京大學(xué)土地科學(xué)中心主任蔡運龍認(rèn)為：因為得地容易，所以過多占用土地資源而較少地投入勞動和資本。為什么得地容易?因為在中國征地容易，征地獲得的好處大于違規(guī)可能承擔(dān)的風(fēng)險，以至于采取世界上最為嚴(yán)格耕地保護(hù)和土地管理政策的國家卻是世界上農(nóng)用地最容易被征用的國家。為什么征地容易?因為土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民對土地的用途沒有發(fā)言權(quán)和決策權(quán)。
劉文甲則認(rèn)為：我國法規(guī)上迄今還沒有一個嚴(yán)格嚴(yán)密的土地用途管理制度，農(nóng)用地尤其是耕地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)用地很容易。同時，缺乏強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)手段制約。實施土地有償使用制度以來，占用耕地搞城鎮(zhèn)建設(shè)成為當(dāng)?shù)卣耙缘刂\財”的財源。
地方政府從新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地有償使用費中所獲收益(主要是農(nóng)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地兩種用途的價差，不是利潤)是相當(dāng)大的。農(nóng)業(yè)用地改變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，其地價則可能狂升百倍千倍以上。近幾年，普遍施行土地招拍掛之后，獲利水平更高。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加之后，便長久而穩(wěn)定地提供城鎮(zhèn)土地使用稅。城鎮(zhèn)建設(shè)用地是土地財政的重要財源，是城鎮(zhèn)政府極力擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的強(qiáng)大推動力量。
在我國農(nóng)村，農(nóng)民的土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，耕地征收的主要方式是農(nóng)村集體土地征收。農(nóng)村集體土地征收是指國家出于公共利益的需要而將農(nóng)村集體土地強(qiáng)制性收歸國有的行為，具有國家主導(dǎo)性、國家強(qiáng)制性、有償性和程序正當(dāng)性四個特征。然而，違法征收農(nóng)村集體土地的行為在我國時有發(fā)生，使農(nóng)民的土地權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。
一、對農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)有規(guī)定
（一）對農(nóng)村集體土地征收權(quán)的設(shè)定
《土地管理法》第四十三條規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)都必須依法使用國有土地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村村民住宅、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)經(jīng)依法批準(zhǔn)后，才可以使用農(nóng)村集體土地。第四十五條規(guī)定，征收集體土地及其附屬物應(yīng)當(dāng)由省級人民政府或國務(wù)院批準(zhǔn)。第四十四條和第四十六條規(guī)定政府占用或使用農(nóng)村集體土地進(jìn)行城市廣場和城市道路建設(shè)，必須首先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地審批手續(xù)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是指將農(nóng)業(yè)用途的土地改變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用地，必須依法由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。征地審批，是指將農(nóng)民集體土地征收為國有土地，必須經(jīng)國務(wù)院和省級、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。
由此得知，縣級以及縣級以下政府部門都沒有權(quán)力直接進(jìn)行農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的征收?，F(xiàn)在有些政府部門從農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織手中直接取得農(nóng)村集體耕地進(jìn)行城市廣場和城市道路建設(shè)，是濫用行政權(quán)力的行為。
（二） 對農(nóng)村集體土地征收程序的設(shè)定
現(xiàn)有的法律對農(nóng)村集體土地的征收沒有一個嚴(yán)格的規(guī)定和控制，也沒有原則性的法條。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定農(nóng)轉(zhuǎn)非建設(shè)用地，普遍適用的征收程序是：告知征地情況-確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果-組織征地聽證-報批-征收土地公告-征地補(bǔ)償安置方案制定及公告-報批征地補(bǔ)償安置方案-批準(zhǔn)征地補(bǔ)償方案-批準(zhǔn)征地補(bǔ)償方案-實施補(bǔ)償-交付土地。
（三）對農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)脑O(shè)定
《土地管理法》第四十七條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費。征收耕地的土地補(bǔ)償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，每公頃不得超十五，安置補(bǔ)助費，為每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和不得超過前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。
2012年11月28日通過的《中國土地管理法修正案（草案）》（下文中稱為“草案”）對于農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償提出以下四點新措施：刪除按土地原有用途補(bǔ)償和30倍補(bǔ)償上限規(guī)定；草案在土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助、青苗和地上附著物三項補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，把住宅從地上附著物中單獨列出，并增加了社會保障補(bǔ)償；補(bǔ)償資金不落實不得批準(zhǔn)和實施征地；授權(quán)國務(wù)院制定征地補(bǔ)償安置具體辦法。
然而，截至目前，我國尚未出臺針對農(nóng)村集體土地征收的相關(guān)法律。
二、地方政府違法征收土地的幾種典型問題
我國已經(jīng)在農(nóng)村集體土地征收的規(guī)范方面做出了非常多的努力。然而，隨著城市經(jīng)營管理越來越市場化，土地使用權(quán)的掛牌拍賣成為城市經(jīng)營的重要方式之一。
地方政府想要拍賣土地有兩個重要的前提：第一，必須是國有土地；第二，必須有地可“賣”。由于城市市區(qū)剩余的、可供拍賣的國有土地資源不多，“開發(fā)”農(nóng)村土地就成了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的唯一方式，再加上《土地管理法》對農(nóng)用地轉(zhuǎn)征為建設(shè)用地程序的嚴(yán)格規(guī)定，使得依法征收農(nóng)村集體土地的手續(xù)復(fù)雜、周期長，為了在任期內(nèi)能有所建樹，地方政府選擇了“突破”中央規(guī)定（或者說是法律規(guī)定）的征地方式。以下為兩種典型的地方政府違法征地的形式：
（一）“先征后批”或者“征而不批”
根據(jù)農(nóng)村集體土地征收程序，在報批前，地方政府需要對擬征地的相關(guān)事宜與集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行告知并組織征地聽證會，在報批后還應(yīng)公告補(bǔ)償安置方案及土地補(bǔ)償?shù)怯浀取Ｈ欢?，這樣的程序不但需要的時間很長，能夠獲得省政府或中央政府批準(zhǔn)的也很少。為了能夠獲得足夠的國有土地來支撐經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府開始尋求“變通”的途徑。
先“征地”再按照法定的程序向上級政府報批，這是地方政府向“法權(quán)威”挑釁的第一步。類似的“變通”多了，地方政府對“法權(quán)威”的畏懼感減弱，利益使得地方政府的行為更加大膽，直至把依法向上級政府報批扔一邊直接進(jìn)行征地。另一方面，因為行政權(quán)的強(qiáng)制性和權(quán)威性，很多縣級的政府就可以冠冕堂皇地“征地”了。據(jù)調(diào)查，在我國部分城市，地方政府未辦理手續(xù)就擅自征收集體土地（“征而不批”）的情況已經(jīng)非常嚴(yán)重，土地管理方面的法律已經(jīng)被“架空”。
（二）少批多征，層層加碼
地方政府征收集體土地時的另一種違法征地的行為是“少批多征，層層加碼”。舉例來說，四川省某鎮(zhèn)政府手執(zhí)縣政府征收10畝建設(shè)用地的批文，對某生產(chǎn)小隊進(jìn)行了為數(shù)40畝的違法集體土地征收，該生產(chǎn)小隊擁有村民102人，每人最后分得土地補(bǔ)償金5000元，而這5000元僅是原有土地一年的產(chǎn)值。這只是眾多違法征收農(nóng)民集體土地的案例之一，在全國有相同情況的案例數(shù)量數(shù)不勝數(shù)。有時甚至連村委都會扛著政府征地的“大旗”渾水摸魚，割上一塊地自己建房“搞三產(chǎn)”，直接侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益。
三、規(guī)范農(nóng)村集體土地征收的思考
（一） 建立“公共利益”評估體系
在我國的行政法律體系中，維護(hù)公共利益是至高的原則，但是我們憲法和法律始終對公共利益的概念沒有明確的設(shè)定。在農(nóng)村集體土地征收的違法案例中，地方政府皆打著“公共利益”的旗號，這些行為所代表的公共利益是否大于農(nóng)民集體所犧牲的私人利益，我們沒有衡量過。也沒有任何一個機(jī)構(gòu)能對具體項目的公共利益進(jìn)行衡量和評估。另外，司法部門對是否符合公共利益的審查，并沒有一個成熟的審查系統(tǒng)和科學(xué)的計算程序，太多的裁量無法反映征收項目的真實價值。
因此，應(yīng)在法律系統(tǒng)中加入公共利益衡量的相關(guān)法條，在公共部門中建立一個獨立的部門對各個建設(shè)項目的公共利益含量與即將強(qiáng)制收繳的私人利益含量進(jìn)行評估和比較，來確定對農(nóng)村集體用地征收的項目確實是基于公共利益的需求。
（二）改革地方政府以經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)為主的考核標(biāo)準(zhǔn)
地方政府之所以敢于冒險，其根本原因在于地方政府績效考核以經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)作為衡量政績的主要指標(biāo)，地方政府為了出經(jīng)濟(jì)成績，往往會不顧法律的規(guī)定。
改革地方政府內(nèi)部以經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)為主的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核體系，通過考核指標(biāo)的轉(zhuǎn)變引導(dǎo)政府從單一的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、文明、居民幸福指數(shù)等共同主導(dǎo)的方向發(fā)展。
（三）完善土地管理監(jiān)督系統(tǒng)與救濟(jì)
根據(jù)依法行政原則，對公民自由和合法財產(chǎn)的侵害必須得到法律授權(quán)（法律保留），行政機(jī)關(guān)不得變更廢除或者廢止法律（法律優(yōu)先），國家及行政行為受自己制定的法令的約束，并受到司法、行政和大眾監(jiān)督。
在違法征收中，農(nóng)民對“政府”的信任往往大于對“法律”的信任，行政復(fù)議和行政訴訟的成本又太高，而政府內(nèi)部行政監(jiān)督乏力，司法機(jī)關(guān)執(zhí)法不嚴(yán)，再加上各地方監(jiān)督部門的執(zhí)法情況不同，致使地方政府看到其它地方政府由于違法征地而被查處，仍然能泰然自處。
因此，應(yīng)完善土地管理監(jiān)督系統(tǒng)和救濟(jì)途徑，成立或者授權(quán)某個政府部門專門實施土地管理監(jiān)督事宜，并簡化土地管理類行政復(fù)議的程序，使農(nóng)民一個電話、一封信便能完成行政復(fù)議的申請；加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，為農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織提供司法援助；公益組織也應(yīng)對農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)提供援助，尤其是法律知識的普及。
另外，在土地征收立法中加入索回程序，財產(chǎn)征收中的索還程序，既作為不動產(chǎn)征收目的的計劃沒有落實或者不再需要不動產(chǎn)，或者征收目的不能實現(xiàn)，被征收人可以要求征收回轉(zhuǎn)，被征收人應(yīng)當(dāng)享有索還的權(quán)利。
（四）完善征地補(bǔ)償制度
上文中提到四川省某鎮(zhèn)對農(nóng)民集體土地征收的補(bǔ)償費用為一戶5000 元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《土地管理法》關(guān)于安置補(bǔ)助費為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍的標(biāo)準(zhǔn)，并且該鎮(zhèn)的補(bǔ)償方案并沒有與集體經(jīng)濟(jì)小組的農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商，完善征地補(bǔ)償制度在這種情況下就顯得十分必要。
首先，改變補(bǔ)償方式。2012年《草案》仍然按照土地的原使用方式進(jìn)行補(bǔ)償，無法使農(nóng)民得到等價的補(bǔ)償，應(yīng)該將征收土地后土地的開發(fā)收益算入征地的補(bǔ)償費用中。
其次，建立完善的土地價值評估體系。公益征收的關(guān)鍵是補(bǔ)償，而補(bǔ)償?shù)暮诵氖潜徽魇肇敭a(chǎn)的估價。在實踐中，評估機(jī)構(gòu)與征收人互相串通，故意壓低評估價格。因此，應(yīng)完善系統(tǒng)的土地價值評估制度，對評估機(jī)構(gòu)選擇、評估操作規(guī)范、估價程序、評估異議處理等方面制定明確可行的規(guī)定，確保評估價格公正真實。
再次，在集體土地征收的補(bǔ)償中應(yīng)明確補(bǔ)償聽證的程序，注重農(nóng)民對補(bǔ)償方案的參與權(quán)，保證補(bǔ)償方案的滿意程度，通過協(xié)商方式達(dá)成共識，順利完成征地，也能減少行政違法的發(fā)生。
四、結(jié)語
摘要：農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)。關(guān)于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，**省一直走在全國的前列，其在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新情況和新特點是值得關(guān)注的。本文通過結(jié)合調(diào)研的第一手材料，系統(tǒng)地分析了目前**省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在主要問題，并有針對性地提出了促進(jìn)**省土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議。
自20世紀(jì)90年代以來，和土地均分制度所形成的小規(guī)模、細(xì)碎化的土地經(jīng)營模式已經(jīng)與現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路形成相悖之勢，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)對于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展起著舉足輕重的作用。**省屬于我國的沿海地區(qū)的發(fā)達(dá)省份，較早地出現(xiàn)了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)以進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營的自發(fā)行為，并一直走在全國的前列。因此，對**省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新隋況和新問題進(jìn)行研究具有重要的意義。為此，我們于2009年8月對**省上虞市和新昌縣的l0個農(nóng)村的100個農(nóng)戶進(jìn)行了問卷調(diào)查，收回有效問卷92份。
一、目前**省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和特點
1．流轉(zhuǎn)主體的基本情況
(1)年齡結(jié)構(gòu)老化。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的不斷發(fā)展，年輕勞動力大量向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，老人農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為**省所面臨的現(xiàn)狀。在被調(diào)查的92個農(nóng)戶中，年齡在50歲以上的受訪者占到受訪者總數(shù)的71．74%，其中50一60歲的占47．83%，60一70歲的占14．13%，70—80歲的占9％；年齡在50歲以下的受訪者僅占到受訪者總數(shù)的28.26%，其中30-40歲的占5．43%，40-50歲的占22．83%。
(2)文化程度偏低。文化程度會影響到農(nóng)民對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的認(rèn)識程度和認(rèn)可程度，從調(diào)查資料統(tǒng)計分析看，受訪農(nóng)戶的文化程度普遍偏低，文化程度在初中及以下的受訪者占到受訪者總數(shù)的70.65％，其中文盲占3．26%，小學(xué)文化程度的農(nóng)民占到30.43%，初中文化程度的農(nóng)民占到36．96%；文化程度在中?；蚋咧屑耙陨系霓r(nóng)民僅占到29．35%。
(3)近半數(shù)農(nóng)民兼業(yè)。在92個受訪農(nóng)民中，有42．39%的農(nóng)民是兼業(yè)型農(nóng)民，其中14．13%的農(nóng)民兼有農(nóng)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的工作，28.26％的農(nóng)民兼有農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的工作；7．61%的農(nóng)民完全放棄農(nóng)業(yè)，以第二、三產(chǎn)業(yè)的工作為第一職業(yè)；只有50%的農(nóng)民以經(jīng)營農(nóng)業(yè)為第一職業(yè)。這說明盡管來自二、三產(chǎn)業(yè)的收入要高于農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，但是仍然有部分農(nóng)民還是不愿意將土地使用權(quán)全部轉(zhuǎn)出。
(4)家庭總收入主要以非農(nóng)收人為主。**是人多地少的省份，2007年人均占有耕地面積僅為0.64畝，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收益低下，農(nóng)戶家庭總收入中主要以非農(nóng)收人為主。在被調(diào)查的92個農(nóng)戶中，除去20個農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營大戶，剩余的72個農(nóng)戶中，非農(nóng)收入占到家庭總收入70%以上的農(nóng)戶比例已經(jīng)達(dá)到77．78%。
2．土地流轉(zhuǎn)的基本概況
(1)各村耕地流轉(zhuǎn)率差異較大，流轉(zhuǎn)較為規(guī)范。上虞市除中興村外，其他各村耕地流轉(zhuǎn)率都介于30%至50%之間，這是由于上虞市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，各級政府采取措施支持和鼓勵土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)；新昌縣除圳塍村外，其他各村耕地流轉(zhuǎn)率都介于10至30％之間，相對于上虞市，新昌縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，耕地流轉(zhuǎn)率較低一些。此外，在所有受訪農(nóng)戶中，耕地轉(zhuǎn)出戶與轉(zhuǎn)人戶簽有租包書面協(xié)議的比冽為74．19%，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)較為規(guī)范。
(2)農(nóng)戶主要以租包的方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。通過對調(diào)查資料進(jìn)行整理分析，在轉(zhuǎn)入耕地的農(nóng)戶中，以“租包”和“代種”的方式轉(zhuǎn)入土地使用權(quán)的農(nóng)戶分別占到86．11%和13．89%；在轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶中，上述比例分別為64.52%和6．45%，另外有29．03%的農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)作價出資^毆的方式轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)，這是因為**省在2009年2月剛剛出臺了首個規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的《**省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作價出資農(nóng)民專業(yè)合作社登記暫行辦法》，在經(jīng)營權(quán)本身及土地的用途不會發(fā)生改變的情況下，將土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化、股權(quán)化，以激活土地資源和解決目前許多農(nóng)民設(shè)立合作社時遇到的資金短缺問題。盡管“土地股份合作制”，這種流轉(zhuǎn)方式于2000年就已經(jīng)在**省出現(xiàn)，但是仍處于興起和發(fā)展階段。
(3)農(nóng)戶進(jìn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時，限于村集體和村組內(nèi)的一般農(nóng)戶、規(guī)模經(jīng)營大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社。通過對轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶進(jìn)行訪談，有16．13%和19．35%的農(nóng)戶分別將土地以“租包”的形式轉(zhuǎn)給本村組的—般農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營大戶，有51．61%的農(nóng)戶將土地以“租包’域者‘地承包經(jīng)營權(quán)作價出資人股”的方式轉(zhuǎn)給本村合作社，另外有12．90%的農(nóng)戶將土地租包給村集體。
(4)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模小。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模主要體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)的土地面積上，除去20個規(guī)?；?jīng)營大戶，一般農(nóng)戶之間的土地轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出的規(guī)模都比較小。戶均交易規(guī)模在2．8畝左右。盡管轉(zhuǎn)入2～3畝土地可以提高農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模，但距離真正的規(guī)模經(jīng)營相去甚遠(yuǎn)?？梢哉f，目前農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)對于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的意義要遠(yuǎn)大于對于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的意義。
3.農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿
(1)多數(shù)農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。從對農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿統(tǒng)計分析來看，有77I17的農(nóng)戶愿意進(jìn)行土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，其中“愿意全部轉(zhuǎn)出”和“愿意部分轉(zhuǎn)出”的農(nóng)戶分別占15.22％和22.83%，“愿意轉(zhuǎn)入”的農(nóng)戶占39．13%；其余22．83%的農(nóng)戶不愿意參與流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。
(2)農(nóng)戶愿意以租包的方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。在愿意流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的農(nóng)戶中，有74．65％的農(nóng)戶愿意以“租包”的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，有1．41%和8.45%的農(nóng)戶愿意以“代種”和“互換”的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，另外有15．49％的農(nóng)戶愿意以“入股”的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這是因為土地承包經(jīng)營權(quán)作價出資入股的辦法剛剛出臺，新成立的合作社所帶來的收益尚不明顯，只有少部分人愿意以入股的方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)。
二、**省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的主要問題
1．思想觀念的落后限制土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)
土地是農(nóng)民的命根子，農(nóng)民對土地有著深厚的感情。盡管目前農(nóng)民的收入水平已經(jīng)有所提高，并且收^來源主要以非農(nóng)收人為主，但是大多數(shù)的農(nóng)民還是不愿意全部放棄土地使用權(quán)，對土地依然十分留戀，難以割舍，表現(xiàn)出濃厚的戀地情結(jié)。在所有轉(zhuǎn)出戶之中，全部轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶僅占轉(zhuǎn)出戶的41．93%，另外58.06%的農(nóng)戶只是轉(zhuǎn)出了部分土地，留下部分土地進(jìn)行耕種。此外，目前文化程度在初中及以下的老年農(nóng)民是**省農(nóng)業(yè)勞動的主力軍，文化素質(zhì)和年齡的限制以及保守的思想觀念使得這部分農(nóng)民不愿意完全放棄土地使用權(quán)，因而加大了推進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的難度。
2．流轉(zhuǎn)期限短造成對土地投入的短期行為
目前**省大多數(shù)的農(nóng)戶愿意以“租包”的形式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，但是在轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶中，19．35%的農(nóng)戶沒有與轉(zhuǎn)人方簽訂書面協(xié)議，也沒有明確界定流轉(zhuǎn)期限；剩余80．65%的農(nóng)戶雖然與轉(zhuǎn)入方簽有書面合同，其中協(xié)商租包期限在5年以下的比例為25．81%，協(xié)商期限為20年的比例為54．84%。由此可以看出，近半數(shù)的土地流轉(zhuǎn)交易中或是沒有協(xié)商期限，或是協(xié)商期限僅在5年以下，這就會誘發(fā)農(nóng)戶對轉(zhuǎn)入土地投入的短期行為，不利于轉(zhuǎn)人土地使用權(quán)的農(nóng)戶對土地進(jìn)行長期投資建設(shè)。另外，在轉(zhuǎn)人耕地的規(guī)?；?jīng)營大戶中，僅有20％的大戶對轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行了灌溉及配套設(shè)施投資。
3.社會保障發(fā)展緩慢造成土地生產(chǎn)效率低下
由于農(nóng)村社會保障發(fā)昂緩慢，所以農(nóng)民對放棄土地承包的后顧之憂尚未解除，在轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶中，有58.06%的農(nóng)戶不愿意永久的轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)，有54.84%的農(nóng)戶希望簽訂流轉(zhuǎn)合同的期限為5年以下。此外，目前**省近半數(shù)的農(nóng)民在從事農(nóng)業(yè)同時，還棄有第二、三產(chǎn)業(yè)的工作，農(nóng)業(yè)收人在家庭總收入中占的比重較小。從訪談中可以了解到，這些農(nóng)民只愿意轉(zhuǎn)出部分土地，進(jìn)行耕種只是為了滿足自家口糧需要，處于“既不愿意放棄田，又不愿意多種田、種好田”的狀態(tài)，這種粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式必然會影響農(nóng)地的生產(chǎn)效率，并嚴(yán)重制約土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
4．價值評估機(jī)構(gòu)的缺失制約土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)
“租包’，是目前**省大多數(shù)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的主要方式。在我們所調(diào)查的樣本戶中，沒有農(nóng)戶以“互換”的方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)；在對71個愿意流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的農(nóng)戶進(jìn)行訪談時，僅有一名農(nóng)戶愿意以“互換’’方式流轉(zhuǎn)土地，而實際上這個農(nóng)戶卻以租包的方式轉(zhuǎn)入了土地使用權(quán)。之所以會發(fā)生這種現(xiàn)象，是因為缺乏土地使用權(quán)價值洋胸，農(nóng)戶無法對想要互換的土地使用權(quán)進(jìn)行合理的價值度量。當(dāng)缺少這種衡量土地使用權(quán)價值的尺度時，農(nóng)戶出于自身利益的考慮，放棄了“互換”的土地流轉(zhuǎn)方式。因此，土地價值評估機(jī)構(gòu)的缺失限制了土地流轉(zhuǎn)的方式，進(jìn)而阻礙了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大和跨區(qū)域發(fā)展。
三、促進(jìn)**省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議
1．分層促進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)
農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中具有主體地位，在推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的進(jìn)程中，“農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)”的原則是必須堅持和遵守的，這就要求應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的意愿，土地是否流轉(zhuǎn)以及采取何種形式流轉(zhuǎn)，由農(nóng)戶自主選擇和決定。由于**省農(nóng)民自身素質(zhì)的限制和思想觀念的不同，他們對土地使用全流轉(zhuǎn)的認(rèn)識和進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的意愿也處于不均衡的狀態(tài)，所以**省在完善、提高和發(fā)展農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營時，應(yīng)分層促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，積極引導(dǎo)愿意流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的農(nóng)戶。對于僅愿意轉(zhuǎn)出部分土地和不愿意參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，不能采取強(qiáng)制措施，應(yīng)采取相應(yīng)的政策進(jìn)行鼓勵、支持和引導(dǎo)，以積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。
2.延長土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限
土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限過短會造成農(nóng)戶對轉(zhuǎn)入土地投入的短期行為，進(jìn)而造成土地狀況的惡化。在流轉(zhuǎn)合同中界定較長的流轉(zhuǎn)期限有利于農(nóng)戶對轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行長期投入，使土地資源得到可持續(xù)利用。一方面，政府可以出臺相關(guān)的政策對流轉(zhuǎn)期限長的合同雙方進(jìn)行獎勵，并且對于不同長短的期限進(jìn)行差別化獎勵；另一方面，在土地流轉(zhuǎn)較長期限的合同中，土地的租包價格可以經(jīng)相關(guān)機(jī)構(gòu)評估，并根據(jù)每一年經(jīng)營同等數(shù)量土地的機(jī)會成本進(jìn)行調(diào)增或調(diào)減。這樣在充分尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)雙方利益的前提下，通過差別化獎勵政策的引導(dǎo)即可以實現(xiàn)土地使用權(quán)的長期流轉(zhuǎn)，又可以規(guī)避農(nóng)戶對土地投入的短期行為。
3．建立健全農(nóng)村社會保障體系
良好的社會保障體系是有效地促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的—個十分重要的外部因素，所以應(yīng)該逐步建設(shè)涵蓋農(nóng)村居民醫(yī)療，就業(yè)、養(yǎng)老等方面的綜合保障體系，弱化農(nóng)村土地對農(nóng)戶的保障功能和社會穩(wěn)定功能，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)，盡可能地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)功能。當(dāng)前**省多數(shù)農(nóng)村家庭中的非農(nóng)收入占有很大的比重，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的年收益對于農(nóng)民增收的效果并不明顯，因此建議研究“用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出讓金作為農(nóng)村居民社會保障金”制度，為農(nóng)民解除放棄土地使用權(quán)的后顧之憂，使“完全不依賴土地為生計”的農(nóng)民真正離開土地，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。
1耕地資本化的重要性耕地資本化對于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力遷移，提高農(nóng)民收入，保障國家糧食安全等具有重要的作用。
1．1耕地資本化是建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的重要手段曾極大促進(jìn)了我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，小規(guī)模的土地分散經(jīng)營方式嚴(yán)重阻礙土地利用效率［2］。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化要求通過機(jī)械化技術(shù)模式和農(nóng)場化的組織模式來實現(xiàn)規(guī)模效益。由于我國耕地資本化程度低，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流轉(zhuǎn)均缺乏金融支持，僅能進(jìn)行簡單的粗放式小規(guī)模生產(chǎn)，耕地價值難以體現(xiàn)［3］。
1．2耕地資本化促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力遷移，提高農(nóng)民收入耕地資本化使土地價值得以體現(xiàn)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和城市化的發(fā)展，大量的農(nóng)村人口向城市遷移，進(jìn)城打工的農(nóng)民可以利用耕地資本化所獲得的資金作為技術(shù)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)成本，提升自身價值，提高打工收入［4］。
1．3耕地資本化是國家糧食安全的制度保障土地資本化促使農(nóng)民將閑置的零散耕地向農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司或承包大戶流轉(zhuǎn)，一方面從制度上保障種糧大戶獲得更多的補(bǔ)貼，另一方面使得糧食生產(chǎn)獲得規(guī)模效益，提高“1．2億hm2耕地紅線”的利用質(zhì)量，促進(jìn)糧食生產(chǎn)，保障國家糧食安全［5］。
2耕地金融組織的初步探索耕地資本化的實際推行必須要有健全的運作組織，近年來，我國某些地方已開始探索耕地資本化運作模式，并初見成效，為我國耕地金融組織的構(gòu)建提供了參考。
2．1表現(xiàn)形式
2．1．1以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)為抵押直接向銀行申請貸款如重慶市開縣，主要針對的是流轉(zhuǎn)大戶。流程大致為農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給大戶業(yè)主，業(yè)主支付農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)費，然后再用土地承包經(jīng)營權(quán)作抵押向商業(yè)銀行融資貸款。據(jù)調(diào)查，2008年開縣182戶專業(yè)種植大戶以土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押物，獲金融機(jī)構(gòu)貸款8540萬元。浙江省寧?？h和余杭縣也采取的是這一模式，對象都限定在“大戶”。
2．1．2土地信用合作社模式如寧夏回族自治區(qū)平羅縣，具體做法是，在當(dāng)?shù)卣苿酉?，某些村?zhèn)成立了土地信用合作社，由村領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任合作社負(fù)責(zé)人，農(nóng)民自愿把自己的耕地存入合作社，由合作社向存地農(nóng)民支付“存地費”，合作社再把土地“貸”給經(jīng)營企業(yè)或大戶，并收取“貸地費”［6］。截至2009年，平羅縣共存貸集體荒地和農(nóng)民耕地1．23萬hm2。
2．1．3土地入股模式如浙江省樂清市的南岸村，具體做法是農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)作為股份，與合作社簽訂入股合同，按股權(quán)實行保底分配，合作社再把土地承包給經(jīng)營公司，年終視經(jīng)營狀況按股權(quán)再給農(nóng)民分紅。
2．1．4土地競拍模式如河南省沁陽市，具體做法是在當(dāng)?shù)卣畢f(xié)助下設(shè)立土地流轉(zhuǎn)中心，農(nóng)村閑置耕地經(jīng)過整理后，在土地流轉(zhuǎn)中心進(jìn)行公開拍賣，通過審核的農(nóng)戶和公司依照自愿、公開、有償、合法的原則，競價高者取得該土地。
2．1．5公司貸款模式貴州省湘潭縣1988年成立了全國第一家土地金融公司，1991年改為土地開發(fā)投資公司，經(jīng)營以土地的使用權(quán)作為抵押向土地經(jīng)營者發(fā)放中長期貸款［7］。
2．2主要特點從各地試點情況看，在政府支持下的耕地金融組織通過耕地存貸業(yè)務(wù)，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，相當(dāng)程度上保護(hù)了農(nóng)民利益，提高了農(nóng)民收入。耕地資本化的初步探索具有以下特點:(1)各類試點中的耕地金融組織都不同程度上得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級政府的支持。(2)試點中耕地金融機(jī)構(gòu)主要從事土地“存貸”業(yè)務(wù)，通過土地流轉(zhuǎn)將零散土地集中形成規(guī)模進(jìn)行經(jīng)營，并以集體或組織作為融資主體。(3)商業(yè)性銀行在一定的政策支持下也可以參與耕地金融，發(fā)放耕地抵押貸款。
3中國農(nóng)村耕地金融組織的構(gòu)想
在農(nóng)地金融業(yè)比較發(fā)達(dá)的西方國家，農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)比較健全和完善。德國早在1770年就率先發(fā)展了農(nóng)地金融，主要特點是抵押土地債券化，組織方式是先組織各地的土地抵押合作社，然后向上發(fā)展成為聯(lián)合社及聯(lián)合銀行。美國于20世紀(jì)初建立了農(nóng)地金融制度。在組建方式上，采取了自上而下的政策，先由政府撥款充當(dāng)聯(lián)邦土地銀行的股金，發(fā)行土地債券，同時分區(qū)輔助農(nóng)民組織聯(lián)邦土地銀行合作社。在組織方式上，采取了銀行及合作社雙重體制。日本農(nóng)地金融實踐開始于19世紀(jì)末期，它充分借鑒了歐洲經(jīng)驗，并結(jié)合本國實際大膽創(chuàng)新，特設(shè)立農(nóng)林漁業(yè)金融公庫———國家土地銀行，向農(nóng)林漁業(yè)的永久性建設(shè)提供長期低息貸款［8］。建立中國特色農(nóng)村耕地金融組織既要借鑒國外土地銀行的成功模板，還要結(jié)合我國的金融組織架構(gòu)?；谖覈貞c、貴州等地耕地資本化模式的實踐經(jīng)驗，本研究從農(nóng)村耕地金融組織的性質(zhì)定位、業(yè)務(wù)范圍、組織架構(gòu)、運行機(jī)制提出以下創(chuàng)新建議:
3．1性質(zhì)定位當(dāng)前及今后較長一段時間，我國耕地金融組織應(yīng)以廣泛的初級合作性土地金融組織為基礎(chǔ)，以政策性土地金融為主導(dǎo)，并輔以部分商業(yè)性土地金融。設(shè)立農(nóng)村耕地金融組織的目的是為了切實解決農(nóng)民在生產(chǎn)生活中遇到的融資問題，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，貫徹國家現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略，業(yè)務(wù)活動有一定的公益性，故應(yīng)將其定位以政策性土地金融為主導(dǎo)。然而，隨著資本市場業(yè)務(wù)的完善和農(nóng)民信用等級的提高，土地銀行的政策性金融業(yè)務(wù)又有淡化的趨勢，為了保持耕地金融長期持續(xù)性發(fā)展，體系中還應(yīng)輔以商業(yè)性土地金融，引入競爭，激勵金融創(chuàng)新，因此商業(yè)性土地金融是構(gòu)建多層次耕地金融組織不可或缺的一部分。初級合作性土地金融組織是指承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中介組織，在耕地承包經(jīng)營權(quán)抵押中發(fā)揮承上啟下的作用，提高耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效率，促進(jìn)耕地規(guī)?；?jīng)營。
3．2業(yè)務(wù)范圍耕地是我國農(nóng)民的最大財產(chǎn)，但在流轉(zhuǎn)過程中信貸支持嚴(yán)重不足，所以農(nóng)村耕地金融組織應(yīng)以耕地抵押貸款為核心。
3．3組織框架我國現(xiàn)行的農(nóng)村金融體系中農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社等都有一定的能力開展業(yè)務(wù)創(chuàng)新，承擔(dān)耕地金融業(yè)務(wù)。
3．3．1商業(yè)性耕地金融組織從試點區(qū)域看，現(xiàn)階段參與的金融機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)為農(nóng)村信用合作社，因為農(nóng)信社在鄉(xiāng)村的網(wǎng)點多，與村集體組織有較多的業(yè)務(wù)往來，與農(nóng)戶信用等較為熟悉，具有開展耕地金融的先天有利條件，但是這種做法實際給農(nóng)信社附加了政策性金融業(yè)務(wù)，有悖于商業(yè)化的經(jīng)營方向。農(nóng)業(yè)銀行雖致力于服務(wù)城鄉(xiāng)，資金優(yōu)厚，技術(shù)管理水平高，但它在農(nóng)村發(fā)展空間卻在收縮，由農(nóng)業(yè)銀行完全承擔(dān)起政策性金融業(yè)務(wù)與其股份商業(yè)性的角色也不相符。我們認(rèn)為，商業(yè)性銀行均不適于承擔(dān)過多政策性金融業(yè)務(wù)，但如果商業(yè)性銀行能夠通過金融創(chuàng)新，開發(fā)出從市場角度考量優(yōu)良的土地金融服務(wù)產(chǎn)品，也同樣可以參與到耕地金融業(yè)務(wù)中，分享農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的碩果。
3．3．2農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行+農(nóng)村土地合作社相對而言，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的我國唯一農(nóng)業(yè)政策性銀行，與耕地金融組織中主導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)相符，農(nóng)發(fā)行主要從事糧油貸款及部分涉農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施投資，有一定基礎(chǔ)。因此將農(nóng)發(fā)行改建為具有金融融資功能和從事農(nóng)業(yè)發(fā)展長期投資的政策性土地銀行不僅職能上可行，操作上也比較便利。但是，農(nóng)發(fā)行也存在不足之處，即業(yè)務(wù)不面向個人、網(wǎng)點少等，所以，農(nóng)發(fā)行還需與促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)的中介組織結(jié)合才能真正發(fā)揮農(nóng)村土地金融的作用。從試點成效來看，農(nóng)村土地信用合作社(以下簡稱合作社)能夠有效盤活土地資源。一方面接受閑置土地資源的存入，另一方面將土地統(tǒng)一貸給經(jīng)營大戶和從事農(nóng)業(yè)開發(fā)的企業(yè)，提高了農(nóng)村耕地規(guī)模利用效率和綜合生產(chǎn)率，在很大程度上促進(jìn)了土地經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)和規(guī)范運行。而且，合作社更加了解農(nóng)民土地和貸款需求，了解農(nóng)民信用狀況，通過合作社為農(nóng)民辦理土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，經(jīng)營抵押貸款申請和抵押擔(dān)保等業(yè)務(wù)更具有組織優(yōu)勢。結(jié)合當(dāng)前我國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和今后發(fā)展，我國的耕地金融組織應(yīng)為雙軌制:一支為農(nóng)發(fā)行+農(nóng)村土地信用合作社，主要承擔(dān)政策性耕地金融業(yè)務(wù)，另一支為涉農(nóng)商業(yè)性銀行，從市場角度考量參與其中。至此，我國耕地金融的組織架構(gòu)結(jié)合了政府、金融部門、中介組織等多種組織元素的結(jié)合。詳細(xì)農(nóng)村耕地金融組織運行見圖1。
3．4運作機(jī)制農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行與農(nóng)村土地信用合作社共同組成了政策性土地金融組織，以保本經(jīng)營為原則。農(nóng)戶將承包的土地自愿存在鎮(zhèn)村級合作社，合作社根據(jù)土地等級、位置、存地期限等因素確定存地利息，并發(fā)給農(nóng)戶存地證。耕地的最終承包經(jīng)營權(quán)仍歸農(nóng)戶，存地期間合作社有最終處置權(quán)，可對土地進(jìn)行整理、開發(fā)、投資，經(jīng)過整理形成規(guī)模后再根據(jù)貸地者的需求貸出土地，存貸地差額即為合作社的主要收入源。合作社還負(fù)責(zé)耕地抵押貸款登記、申請等業(yè)務(wù)，組織耕地評估專家評審抵押耕地，向農(nóng)發(fā)行縣區(qū)支行提交貸款申請。貸款通過審批可向相關(guān)農(nóng)戶或公司收取一定手續(xù)費?？h區(qū)農(nóng)發(fā)行支行受理耕地抵押申請后，再次評審并決定是否發(fā)放貸款。貸款農(nóng)戶如不能按期還款，縣區(qū)支行可依法處分抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)發(fā)行總行和農(nóng)發(fā)行省市支行主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)范圍不同。省市分行貫徹總行的指導(dǎo)和規(guī)范，負(fù)責(zé)制定省市細(xì)化政策法規(guī)，落實土地債券發(fā)行，清算本省市資金并上報總行?？傂胸?fù)責(zé)制定全國性的政策法規(guī)，指導(dǎo)土地債券發(fā)行，進(jìn)行最終的資金清算，推動耕地資本化健康平穩(wěn)進(jìn)行。鑒于農(nóng)業(yè)貸款高成本、高風(fēng)險等特點，對商業(yè)性金融組織國家應(yīng)給予一定的政策扶持，如提供財政貼息，涉農(nóng)業(yè)務(wù)利潤不計入營業(yè)稅、所得稅的征收基數(shù)等。商業(yè)性銀行主要參與耕地抵押貸款，不辦理耕地存貸業(yè)務(wù)，在一定政策優(yōu)惠下從盈利性角度考量耕地抵押貸款的可行性，通過金融創(chuàng)新，根據(jù)農(nóng)戶需求確定產(chǎn)品規(guī)模、期限和用途，開發(fā)出多樣化的金融服務(wù)產(chǎn)品，積極參與農(nóng)村耕地金融。對于民間資本可適時適當(dāng)放松金融市場的準(zhǔn)入條件，充分引導(dǎo)民間資本作為商業(yè)性金融組織的靈活性，為農(nóng)村金融的發(fā)展探索不同的途徑，如嘗試民間資本作為權(quán)益資本參與農(nóng)村耕地資本化，通過耕地規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)收回利潤并逐漸退出特定地塊的資本投入，利用獲得利潤投資另一塊耕地。
4構(gòu)建耕地金融組織需要的配套條件為了促進(jìn)我國耕地金融的有效推廣和實施，降低參與各方的風(fēng)險，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)的配套條件建設(shè)。
4．1完善耕地抵押的法律耕地抵押是耕地金融中的核心內(nèi)容，但我國現(xiàn)行法律對耕地抵押缺乏明確相關(guān)政策?！掇r(nóng)村土地承包法》對家庭承包的耕地和以招標(biāo)、拍賣及公開協(xié)商等方式承包耕地的采取了禁止和允許兩種截然相反的態(tài)度?！段餀?quán)法》第128條和133條延續(xù)了《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，沒有新的突破。第184條規(guī)定:耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，除法律另行規(guī)定外，均不得抵押。雖明文禁止但“除法律另行規(guī)定外”又給耕地抵押仍留有余地。我國應(yīng)從法律上制定相關(guān)政策，加快制定我國《耕地抵押貸款法》，放寬農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押范圍，并不以非家庭承包為必要條件，逐步將家庭土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等納入抵押設(shè)定，實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)益。
4．2完善耕地抵押權(quán)登記制度土地承包經(jīng)營權(quán)抵押作為物權(quán)必須以登記的方式公示。耕地抵押及耕地流轉(zhuǎn)涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，而我國目前土地登記法律不完備、登記機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，削弱了國家對耕地財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)效力，耕地金融需要有明確的法律登記制度對法律關(guān)系各方的權(quán)利狀態(tài)以公示化、明晰化、確定化。
4．3建立科學(xué)的耕地評估體系土地抵押及土地債券發(fā)行前都需要進(jìn)行科學(xué)的土地評估。耕地價值評估系統(tǒng)的缺位，一定程度上影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，損害當(dāng)事方的合法權(quán)益。建立科學(xué)的土地評估系統(tǒng)是構(gòu)建耕地金融組織必不可少的環(huán)節(jié)。
4．4建立農(nóng)村社會保障制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險逐步建立健全覆蓋全社會的農(nóng)村醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障制度，弱化土地的保障屬性，推動土地向資源屬性和資本屬性轉(zhuǎn)化，真正成為農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)資本。創(chuàng)設(shè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的保險，進(jìn)一步分擔(dān)土地抵押貸款的風(fēng)險，減少農(nóng)民的后顧之憂。
資金匱乏與短缺是解決“三農(nóng)”問題的瓶頸，近期國家發(fā)文制定農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民兩權(quán)”抵押貸款是一項涉農(nóng)信貸產(chǎn)品服務(wù)方式創(chuàng)新，是解決農(nóng)戶融資過程中抵押擔(dān)保難的有益探索，能有效破解農(nóng)民融資過程中的制約“瓶頸”，切實為廣大農(nóng)戶貸款難的問題探索出了一條新路子。農(nóng)信社作為服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展主力軍，有責(zé)任、有義務(wù)做好“兩權(quán)”抵押貸款工作，主動成為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎和助推器。筆者結(jié)合自身實際，就如何堅守“三農(nóng)”市場，下沉金融服務(wù)重心，有效實施推進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款提出粗淺建議。
由于目前這種貸款形式目前僅在全國有限的省份進(jìn)行了試點，“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)仍處在不成熟的時期，且以地方性文件的形式獲準(zhǔn)開展，并未出臺相關(guān)的具體細(xì)則，貸款管理制度也不完善。其在具體推廣中仍存在一定的問題
農(nóng)民思想轉(zhuǎn)變難。縣域農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)渠道較少，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力無處消化，加之多年來農(nóng)民已習(xí)慣于靠種地而生存，守家是農(nóng)民的本分，種地是農(nóng)民的主業(yè)，一定程度地減少了從事二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在利益驅(qū)動，增強(qiáng)了對土地的依賴。種地是農(nóng)民的主要收入來源和社會保障。據(jù)調(diào)查，多數(shù)農(nóng)民不愿將所承包的耕地的經(jīng)營使用權(quán)長期流轉(zhuǎn)出去；在轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)時，一般寧愿把耕地轉(zhuǎn)包給外村人或同村不同組的人，也不愿給同村同組的農(nóng)戶，想種地的沒地種，有地的不想種的粗放式經(jīng)營，降低了耕地的利用率。
現(xiàn)行法律制度缺失。根據(jù)我國現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在多元主體，且主體界定模糊，有主體交叉、虛化和缺位的現(xiàn)象。國家《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律法規(guī)均規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得設(shè)定抵押，法律規(guī)定可以抵押的除外。”從《憲法》和《民法通則》可以明確看出，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法定所有者，即產(chǎn)權(quán)主體可以是國家、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以是村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，卻沒有真正的土地產(chǎn)權(quán)的代表機(jī)構(gòu)和組織。因此，農(nóng)村土地真正的所有權(quán)主體，在有關(guān)法律中并未給出明晰的概念及定義。
“兩權(quán)”處置變現(xiàn)難?！皟蓹?quán)”理解起來很抽象，操作起來“經(jīng)營權(quán)”和“財產(chǎn)權(quán)”存在著估值上的難度，在處置抵押物（土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)）上存在變現(xiàn)難，一是農(nóng)房抵押貸款的房屋大多位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地理位置較為偏遠(yuǎn)，價值較低、不易變現(xiàn)；二是集有房產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記局限性依然存在；三是法院執(zhí)行難，對債權(quán)的實現(xiàn)造成一定程度的障礙；四是土地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場不健全，抵押土地難變現(xiàn)，抵押物處置困難；五是處置農(nóng)村產(chǎn)權(quán)還面臨人情世故的問題，集體土地只能在本村的農(nóng)民中流轉(zhuǎn)，但同村人一般礙于面子沒人愿意接手，因此這些房產(chǎn)在處置時一般難以實現(xiàn)，對銀行而言存在較大的風(fēng)險。這都給“兩權(quán)”抵押貸款工作開展帶來阻力。
農(nóng)業(yè)保險收費貴品種少。由于農(nóng)民收入較少，農(nóng)業(yè)保險的險種較少，宣傳也存在不到位現(xiàn)象，因此保險水平整體較低。加之農(nóng)民受傳統(tǒng)思想影響，即使知道有相關(guān)的保險品種，也會因為收費較貴，不愿意在保險費上投入從而提高種養(yǎng)殖成本。
開展“兩權(quán)”抵押貸款的相關(guān)建議
提高思想認(rèn)識。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，目的是激活農(nóng)村資源，是農(nóng)村金融制度的重要創(chuàng)新，既有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有利于盤活農(nóng)村存量資產(chǎn)，提高農(nóng)村土地資源利用效率，讓老百姓得到更多的實惠，從長遠(yuǎn)看，既有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也給農(nóng)信社帶來新的發(fā)展機(jī)遇，拓展更大的業(yè)務(wù)發(fā)展空間。農(nóng)信社作為服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展“主力軍”，應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)能力，要充分發(fā)揮地緣、人緣優(yōu)勢，在加強(qiáng)管理和防范風(fēng)險的前提下，打破一切顧慮，克服怕承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任思想，積極開拓創(chuàng)新，研究和探索開展農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式的創(chuàng)新，把發(fā)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，作為政府樂意、農(nóng)民喜歡、自身受益的一項政治工程來推行，通過走特色化道路，積極推動“兩權(quán)”抵押貸款的業(yè)務(wù)的發(fā)展。
完善配套制度。農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款盡管已得到法律的認(rèn)可，但是完善土地相關(guān)配套制度是當(dāng)務(wù)之急，一是完善農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證制度，權(quán)利明晰是農(nóng)村土地“兩權(quán)”抵押融資的必然前提，而當(dāng)前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及宅基地權(quán)屬不明晰的特點不利于抵押貸款的開展；二是成立專門的土地評估機(jī)構(gòu)，通過完善評估指標(biāo)體系，提高土地承包經(jīng)營權(quán)的評估準(zhǔn)確度，為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供公平公正的土地價值評估；三是規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場，“兩權(quán)”抵押貸款的開展必然使土地流轉(zhuǎn)交易頻繁起來，健全的土地流轉(zhuǎn)交易市場更易于使銀行的抵押權(quán)得以實現(xiàn)。四是建立風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。地方政府部門應(yīng)通過設(shè)立貸款風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，用于分擔(dān)自然災(zāi)害等不可抗力造成的貸款損失，保障抵質(zhì)押物處置期間農(nóng)民基本居住權(quán)益。
完善保險業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)容易受惡劣天氣、自然災(zāi)害等條件影響。政府部門要引導(dǎo)并督促當(dāng)?shù)乇ｋU公司加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險制度的完善，加快完善農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)民住房保險政策，積極擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險品種和范圍，開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款保證保險業(yè)務(wù)等多種方式，為借款人提供增信支持，不斷擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍。針對“兩權(quán)”抵押貸款，實行政策性保險與商業(yè)保險相結(jié)合的保險制度，并與銀行合作設(shè)計“信貸產(chǎn)品+保險產(chǎn)品”相結(jié)合的產(chǎn)品，確?！皟蓹?quán)”抵押貸款的安全有效。
完善保障機(jī)制。不斷改善農(nóng)民醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險以及農(nóng)村低保制度，消除農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)抵押的后顧之憂，弱化農(nóng)村“兩權(quán)”的保障功能，提升社會保障標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)跟蹤扶持，為農(nóng)戶拓寬貸款融資渠道的同時，增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)致富的能力。