發(fā)布時間：2023-07-25 16:49:53
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的銀行監(jiān)管的原則樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
1979年日本長期信用銀行在北京開設(shè)代表處，標志著我國金融業(yè)走上了對外開放的道路。十幾年來，隨著改革開放的逐步深入，我國金融業(yè)的對外開放一直堅持有計劃、有步驟的適度政策。截至1995年底，共有33個國家和地區(qū)的外資金融機構(gòu)在我國設(shè)立了142家營業(yè)性機構(gòu)。其中外國銀行分行120家、外資銀行5家、中外合資銀行5家、中外合資和外資獨資財務(wù)公司5家，到1995年底，已正式營業(yè)的外資銀行和財務(wù)公司共有129家。在華外資銀行的總資產(chǎn)額達191.4億美元。[注釋]我國對外資銀行的監(jiān)管也初步建立了以中國人民銀行和各地分支機構(gòu)為主，內(nèi)容包括從開業(yè)審批到經(jīng)營監(jiān)管的監(jiān)管體系，這個監(jiān)管體系的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》及其實施細則和《外國金融機構(gòu)駐華代表機構(gòu)管理辦法》（下文分別簡稱為《條例》、《細則》和《辦法》）。
《條例》和《辦法》共規(guī)定了六種外資金融機構(gòu)的形式，其中屬于外資銀行的有：
（1）外國銀行分行，這是外國銀行在華設(shè)立的分支機構(gòu)，從數(shù)量上看占主要部分。
（2）外國銀行代表處，指外國銀行在中國境內(nèi)獲準設(shè)立并從事咨詢、聯(lián)絡(luò)、市場調(diào)查等非經(jīng)營性活動的派出機構(gòu)。因為其所從事的主要是非經(jīng)營性活動，對其監(jiān)管比較簡單，本文不予討論。
（3）中外合資銀行，指外國金融機構(gòu)同中國金融機構(gòu)在中國境內(nèi)合資經(jīng)營的銀行。
（4）外資銀行：指依法在中國境內(nèi)設(shè)立的總行在中國境內(nèi)的外國資本的銀行。從《條例》對設(shè)立外資銀行的申請者的條件要求來看，[注釋]此處的外資銀行應(yīng)理解為外國金融機構(gòu)在華投資設(shè)立的子銀行，也有稱為附屬行的，為和標題中的總稱外資銀行相區(qū)別，本文將此類銀行稱為外資子銀行。
從這樣四種形式來看，對其管理均涉及到對跨國金融機構(gòu)的監(jiān)管問題，這個問題極為復(fù)雜，即涉及到技術(shù)問題，也涉及國際間的協(xié)作問題。本文擬首先討論近年來國際間所確立的對于跨國金融機構(gòu)（主要是跨國銀行）的監(jiān)管合作原則，然后再分析其在我國的適用。
一、對跨國銀行的監(jiān)管原則
跨國銀行是跨國公司的一種特殊形式，各國一般普遍接受聯(lián)合國跨國公司中心在其提交的《世界發(fā)展中的跨國公司：第三次調(diào)查》中下的定義：“跨國公司是設(shè)在兩個或兩個以上國家的實體，它在一個決策體系下經(jīng)營，各實體間通過股權(quán)或其他形式密切聯(lián)系”。跨國銀行在本世紀發(fā)展迅速，各國對它的監(jiān)管一般是基于兩大類原則。
（一）股權(quán)原則和母國監(jiān)管原則
所謂股權(quán)原則是指股東有權(quán)對其資產(chǎn)進行監(jiān)督和管理，并承擔(dān)責(zé)任。依此原則，跨國銀行的總行必須對其所設(shè)立的分行和子銀行進行監(jiān)督管理和承擔(dān)責(zé)任。而按照國際公法上的國籍原則，一國對其國民的行為、利益或其他關(guān)系，不論發(fā)生在境內(nèi)境外，均可以行使管轄權(quán)，即跨國銀行的國籍國可對跨國銀行行使管轄權(quán)，由此可以推出母國負責(zé)監(jiān)管跨國銀行的原則。
對跨國銀行實行控股權(quán)原則有一定的特殊性。公司法一般規(guī)定總公司對其分支機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任；對子公司則僅以所投股份承擔(dān)有限責(zé)任。依此，跨國銀行母行對其在我國設(shè)立的分行應(yīng)以其全部資產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任；但對其在我國設(shè)立的子銀行和合資銀行只承擔(dān)有限責(zé)任。然而，普通公司法尚有對關(guān)聯(lián)企業(yè)之間相互轉(zhuǎn)移資產(chǎn)以逃避稅收和債務(wù)的規(guī)制，而銀行則本身既為經(jīng)營貨幣的企業(yè)，在各個銀行、企業(yè)之間貨幣的流入注出為當(dāng)然之事，在此，對關(guān)聯(lián)企業(yè)的限制就顯得蒼白無力了。很多國家因此禁止設(shè)立外資子銀行，只準設(shè)立分支行，而允許設(shè)立子銀行的國家也往往在立法中加重了母行的責(zé)任。如德國銀行法為了保護德國境內(nèi)債權(quán)人的利益，就在對外資子銀行的設(shè)立條件中加重了總行的責(zé)任，要求（1）外國銀行總行應(yīng)提交保護說明書；（2）根據(jù)存款保護基金會的規(guī)定，要求外國總行提交賠償保證書，保證賠償該基金會為挽救子銀行而可能遭受的損失。
（二）地方市場原則和東道國監(jiān)管原則
地方市場原則引出的是東道國監(jiān)管原則。外資銀行在東道國活動，對東道國的經(jīng)濟秩序會造成影響，東道國家依據(jù)國際公法之領(lǐng)域原則當(dāng)然有權(quán)對其進行管轄；另一方面，東道國為外資銀行提供市場，可以直接了解當(dāng)?shù)亟鹑谑袌龊涂鐕y行分支機構(gòu)的經(jīng)營情況，由其對外資銀行的日常經(jīng)營情況進行監(jiān)管比較方便和直接。
在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，正是上文所述的跨國銀行之間的資產(chǎn)流動性和銀行的特殊性致使這兩大原則在實踐中存在著嚴重沖突。如甲國的A銀行在乙國設(shè)立分行，因分行不具有獨立性，故應(yīng)歸甲國監(jiān)管。但如A行總行破產(chǎn)，則依法在乙國的分行也應(yīng)同時宣布破產(chǎn)清算。但如該分行在乙國吸收存款，則其破產(chǎn)對乙國的經(jīng)濟秩序影響極大，極有可能產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，乙國對此決不會坐視不管，從而產(chǎn)生了管轄權(quán)的沖突。
正是鑒于1974年原聯(lián)邦德國的赫斯塔特銀行和美國的富蘭克林國民銀行的倒閉風(fēng)波，由國際清算銀行發(fā)起，十國集團和瑞士的中央銀行在巴塞爾開會討論對跨國銀行的國際監(jiān)督和管理問題。1975年2月成立了常設(shè)監(jiān)督機構(gòu)“銀行管理和監(jiān)督行動委員會”，簡稱巴塞爾委員會，又稱庫克委員會。1975年9月，該委員會達成了第一個文件，即《對銀行的外國機構(gòu)的監(jiān)督》。一般稱之為第一個“巴塞爾協(xié)議”。
該協(xié)議是對兩大原則沖突的第一次調(diào)和嘗試。該協(xié)議認為任何銀行的國外機構(gòu)都不能逃避監(jiān)管，母國和東道國都負有監(jiān)管的責(zé)任，雙方應(yīng)當(dāng)分工合作。協(xié)議規(guī)定東道國監(jiān)督外國分行的流動性和外資子銀行的清償力；總行則負責(zé)其外國分行的清償力，對于子行的流動性總行負道義上的責(zé)任。此外協(xié)議還要求監(jiān)督當(dāng)局之間互通信息，克服銀行保密法的限制，允許總行直接檢查其海外機構(gòu)，否則東道國則代為檢查。該協(xié)議在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了極大的反響，但由于對兩大原則的平行使用，不分主次，也引起監(jiān)管責(zé)任的含混不清。
1978年巴塞爾委員會頒布了“綜合資產(chǎn)負債表原則”，確立了綜合管理法，即把跨國銀行的總行、國內(nèi)外分行、子行作為一個整體，從全球角度綜合考察其資本充足率、流動性、清償力、外匯頭寸、貸款集中性及面臨的風(fēng)險。綜合管理法的確立表明巴塞爾委員會逐漸偏向于以母國監(jiān)管為主的原則，同時突破傳統(tǒng)股權(quán)原則的限制，將分行和子行均統(tǒng)一到一起計算，考慮到了跨國銀行業(yè)的特殊性質(zhì)。
在綜合管理法的基礎(chǔ)上，巴塞爾委員會對巴塞爾協(xié)議進行了重大修改。1983年修改后的巴塞爾協(xié)議出臺，一般稱之為第二個巴塞爾協(xié)議。此協(xié)議規(guī)定，把分行的流動性由過去的東道國負責(zé)改為東道國和母國共同負責(zé)，即基于綜合管理法，總行從全球角度管理其流動性；子行的流動性則仍由東道國負責(zé)管理。同時，也要求總行開具保函，保證對子行提供備用信貸。關(guān)于清償力，其規(guī)定分行的清償力由母國負責(zé)；子行的清償力由東道國和母國共同負責(zé)。母行所以負責(zé)，當(dāng)然仍是基于綜合管理法。對于合資銀行，則由東道國負主要責(zé)任，但如果外國銀行占有多數(shù)股權(quán)，則仍應(yīng)由東道國和母國共同負責(zé)其清償力。對于外匯管理，則由母國和東道國共同負責(zé)，總行負責(zé)管理其全球的外匯頭寸，東道國則只管理其境內(nèi)的外匯交易。由此我們可以看到，第二個巴塞爾協(xié)議體現(xiàn)了“以股權(quán)原則為主，當(dāng)?shù)厥袌鲈瓌t為輔；母國綜合監(jiān)督為主，東道國個別監(jiān)管為輔”的總體思路，對監(jiān)督責(zé)任的劃分比較明確，比第一個巴塞爾協(xié)議有顯著進步。
在此之后，巴塞爾委員會的努力成果又表現(xiàn)為1988年的《關(guān)于統(tǒng)一國際銀行的資本計算和資本標準的報告》，一般稱之為《巴塞爾報告》，它規(guī)定了對國際銀行的資本充足率的統(tǒng)一要求，是對巴塞爾協(xié)議的具體化。
綜合管理法當(dāng)然也存在一些缺陷，主要表現(xiàn)在：
（1）綜合管理法要求總行對海外分行和子行實行全面控制。母國對總行的監(jiān)管往往和東道國的國內(nèi)法，如關(guān)于銀行保密等義務(wù)相沖突。1984年著名的香港美國大通銀行案即為一例。[注釋]
（2）綜合管理法注重強調(diào)母國的監(jiān)管責(zé)任。一方面，目前著名的跨國銀行的母國多為發(fā)達國家，容易造成發(fā)達國家對發(fā)展中國家的侵害；另一方面，強調(diào)了母國監(jiān)管責(zé)任，也會使東道國放松管制以吸引外資的進入，從而造成對外資銀行的監(jiān)管不力。
（3）綜合管理法允許總行對其全球的分行和子行進行資金的內(nèi)部調(diào)撥，這往往容易使東道國的有關(guān)管制落空；并且資金的內(nèi)部轉(zhuǎn)移也有可能對東道國的經(jīng)濟秩序、債權(quán)人利益造成損害。
盡管如此，綜合管理法在目前仍不失為比較合理和全面的一種監(jiān)管辦法，為各國所采用。美國在1991年底通過的《加強外國銀行監(jiān)督法》規(guī)定：除非外國銀行在其原籍國（母國）受到全面的監(jiān)督，且承諾依美國金融管理機構(gòu)之要求提供有關(guān)資料和信息，否則該銀行不得在美國境內(nèi)營業(yè)。同時還規(guī)定：外國銀行在美分支機構(gòu)與美國銀行一樣適用美國國內(nèi)的銀行法規(guī)；美國聯(lián)邦儲備局有權(quán)核準外國銀行設(shè)立分支機構(gòu)，命令其停止營業(yè)，或是對之實施金融檢查。美國對外國銀行的監(jiān)管就是一個適當(dāng)分配母國監(jiān)管權(quán)和東道國監(jiān)管權(quán)的好例證。而歐盟則一方面規(guī)定了各會員國金融機構(gòu)應(yīng)符合的最低標準，如最低資本額及經(jīng)理、董事的任職標準等；另一方面采取“互相承認”原則，即各會員國（東道國）必須承認其他會員國就其金融機構(gòu)所發(fā)之執(zhí)照以及依該國法令所準許之營業(yè)項目。相比而言，歐盟的方法過于強調(diào)母國監(jiān)管，但因過于放松東道國的監(jiān)管，而不能同時保證跨國銀行受到全面的監(jiān)管。所以，歐盟目前亦擬采用類似美國的監(jiān)管制度。
二、我國對外資銀行的監(jiān)管
從《條例》及其實施細則來看，我國對外資銀行的監(jiān)管部分吸取了美國《加強外國銀行監(jiān)督法》的優(yōu)點。這主要表現(xiàn)在強調(diào)申請在我國設(shè)立各種外資金融機構(gòu)的申請者，其所在國家或地區(qū)要有完善的金融監(jiān)督管理制度。但從總體來看，我國是不承認以綜合管理法為基礎(chǔ)的第二個巴塞爾協(xié)議確立的母國監(jiān)管為主的原則的。我國既允許設(shè)立分行，又允許設(shè)立子銀行和合資銀行，對業(yè)務(wù)范圍未加區(qū)分。但只要求設(shè)立外國銀行分行的，其總行要提供對該分行承擔(dān)稅務(wù)、債務(wù)的責(zé)任擔(dān)保書。從監(jiān)督管理上，我國區(qū)分子銀行、合資銀行與分行，對前兩者有注冊資本、資本充足率、同一貸款上限等風(fēng)險管理要求；對分行則無這些要求。可見，我國是以普通公司法原理來對待這兩類外資銀行的，將前者作為獨立法人處理，承認其總行只承擔(dān)有限責(zé)任，而這一點，我們前面已談過，是不符合跨國銀行的特殊性質(zhì)的。同時，我國如果過于強調(diào)東道國的監(jiān)管，會在國際合作方同遇到困難，與強調(diào)母國監(jiān)管的國際慣例相沖突，容易受到他國的對等對待，既不利于引進外資，也不利于我國銀行在國際上的競爭。
總的來說，我國在對外資銀行的監(jiān)管方面，面臨著兩個矛盾：一是吸引外資的需要和加強監(jiān)管的矛盾；二是作為東道國監(jiān)管原則與母國監(jiān)管原則的矛盾。第一種矛盾主要表現(xiàn)在一方面引進外資銀行對我國會帶來諸多利益；另一方面我國又擔(dān)心外資銀行可能帶來的負效應(yīng)而要對它進行監(jiān)管，監(jiān)管力度不夠的話，負效應(yīng)無法抑制；但如監(jiān)管過于嚴格，在當(dāng)今世界各國競相放松金融管制的環(huán)境下，我國又會失去投資吸引力，達不到引進外資銀行的目的。如何保持適度的監(jiān)管，看來確實是一個難題。第二種矛盾是對跨國銀行監(jiān)管的基本矛盾，上面已著重討論過，此處不再贅述。
筆者以為，我國從國際金融業(yè)發(fā)展的實際出發(fā)，應(yīng)適用母國監(jiān)管為主的原則。如果我們選擇以母國監(jiān)管為主的原則，我們是有可能擺脫矛盾的兩難境地的。首先，堅持以母國監(jiān)管為主的原則，并不意味著放棄監(jiān)管，第二個巴塞爾協(xié)議對此有明確的規(guī)定。依此，跨國銀行仍然受到母國的全面監(jiān)管。而依照綜合管理法的話，總行的安全也可保證外國機構(gòu)的一定安全。畢竟，監(jiān)管只是手段，防范風(fēng)險、安全經(jīng)營才是我們追求的目的。其次，在堅持以母國監(jiān)管為主的原則時，我們完全可以依照巴塞爾協(xié)議對監(jiān)督責(zé)任的分工，輔之以東道國的監(jiān)管，而不會使跨國銀行缺乏監(jiān)管，有空可鉆。這樣我們就可以達到更好地吸引外資的目的，而不至于象現(xiàn)在這樣一味在“超國民待遇”和“次國民待遇”間追求平衡，以至造成中外雙方不能公平競爭，雙方均有怨言的情況。
［關(guān)鍵詞］巴塞爾；跨國銀行監(jiān)管；母國
［中圖分類號］F832［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2011）40-0031-02
1 跨國銀行監(jiān)管制度的現(xiàn)狀
1.1 巴塞爾體系
在1975年成立的巴塞爾委員會一直致力于保證國際范圍內(nèi)銀行體系的穩(wěn)健運行。其中它針對跨國銀行的國際監(jiān)管了一系列的文件,并得到了許多國家的認可。在跨國銀行監(jiān)管國際協(xié)調(diào)的努力中,最具影響力的應(yīng)該是巴塞爾協(xié)議體系。其中最具代表性的有《巴塞爾協(xié)議修訂本：銀行海外機構(gòu)的監(jiān)管原則》、《關(guān)于監(jiān)管國際性銀行集團及其跨國分支機構(gòu)最低標準的建議》和《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》。
在上述的國際協(xié)定中,對跨國銀行進行國際監(jiān)管的基本原則主要體現(xiàn)在以下幾點：
①全面性原則?？鐕y行監(jiān)管的全面有效性評價的基本點是,不應(yīng)有任何銀行海外機構(gòu)逃脫監(jiān)管,即這種監(jiān)管是具有全面性的；②合并監(jiān)管原則。對跨國銀行有效監(jiān)管,不僅需要在母國和東道國之間合理分配監(jiān)管責(zé)任,而且需要它們之間的密切接觸和合作。任何一個單一國家的監(jiān)管與當(dāng)局獲取銀行經(jīng)營信息的手段和渠道都是有限和不充分的,這就要求母國與東道國之間建立長期聯(lián)系并相互交換信息,從而才能實現(xiàn)對跨國銀行的有效監(jiān)管；③并表監(jiān)管原則。母國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)在合并資產(chǎn)負債表的基礎(chǔ)上,對銀行或銀行集團在世界范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)進行風(fēng)險和資本充足性管理。目前主要的發(fā)達國家基本都實現(xiàn)了并表管理,法律要求銀行集團的所有成員下各跨國銀行的所有分支機構(gòu)必須聯(lián)合制定統(tǒng)一的業(yè)務(wù)報表,以便監(jiān)管當(dāng)局對銀行進行統(tǒng)一有效的監(jiān)管。
近年來,巴塞爾委員會通過明確東道國監(jiān)管的法定責(zé)任、監(jiān)管的共同利益、認可東道國當(dāng)局要求、母國主動協(xié)調(diào)、東道國直接監(jiān)管等對以往的協(xié)議作了修改?？傮w來說,這些變革反映了對東道國利益和東道國在監(jiān)管中的作用的關(guān)注。
1.2 我國跨國銀行監(jiān)管制度體系
多年來我國一直是由中國人民銀行來行使跨國銀行的監(jiān)管職能，并建立了人民銀行總行、分行兩個層次的跨國銀行監(jiān)管體系?？傂袑哟沃饕撠?zé)批準跨國銀行的市場準入,匯總分析跨國銀行的財務(wù)報表,領(lǐng)導(dǎo)各分行對跨國銀行實施現(xiàn)場和非現(xiàn)場的檢查,制定相關(guān)的跨國銀行市場準入、監(jiān)管法則和準則。人民銀行分行作為總行的派出機構(gòu),和轄區(qū)內(nèi)的跨國銀行直接接觸,初步審查外資銀行的財務(wù)報表,將本地區(qū)的監(jiān)管信息報送至總行等。經(jīng)過十幾年的摸索和實踐,我國對跨國銀行的監(jiān)管達到了一定的水平,這主要體現(xiàn)在以下幾點：
①國內(nèi)不斷涌現(xiàn)出的具有一定專業(yè)知識和豐富的監(jiān)管經(jīng)驗的跨國銀行監(jiān)管人員；②監(jiān)管手段日趨多樣化,在監(jiān)管過程中逐步采用的多種手段,如開業(yè)檢查、非現(xiàn)場和現(xiàn)場檢查、三方會議和外部審計等；③對跨國銀行的監(jiān)管重點逐步從合規(guī)行檢查向風(fēng)險性監(jiān)管過渡；④與國外監(jiān)管機構(gòu)的聯(lián)系得到了加強等,這些都說明了我國對跨國銀行的監(jiān)管能力得到了很大的提高。雖然,目前中央銀行監(jiān)管的主導(dǎo)作用已經(jīng)確立,我國對跨國銀行的監(jiān)管體系無論從監(jiān)管理念、機構(gòu)建設(shè)和監(jiān)管方式上來看,都還存在一些弊端。
2 現(xiàn)今跨國銀行監(jiān)管制度的缺陷
經(jīng)過金融危機的洗禮,現(xiàn)今跨國銀行管理制度的一個重要趨勢就是金融監(jiān)管將會更加嚴格。為了迅速緩解危機,各國往往會通過強有力的措施直接作用于金融實體。可以說,這樣的措施雖然救得一時,但從其制度設(shè)計上卻根本難以長久,更與建立穩(wěn)健、公平、合理的國際金融新秩序的宗旨難以契合?，F(xiàn)行跨國銀行監(jiān)管制度的缺陷主要有以下幾個方面。
2.1 國家宏觀統(tǒng)籌與現(xiàn)實微觀監(jiān)管難以兼顧
長期以來,跨國銀行監(jiān)管當(dāng)局主要關(guān)注單個銀行的穩(wěn)健性,重點防止和避免單家銀行因經(jīng)營不善和過度承擔(dān)風(fēng)險而倒閉,通過增強單家銀行的抗風(fēng)險能力實現(xiàn)銀行體系的穩(wěn)定。雖然對跨國銀行從微觀上對單個銀行的經(jīng)營活動進行監(jiān)管意義重大,但從長遠來看,銀行作為追逐利益最大化的集團,僅僅對其從微觀上進行日常監(jiān)管是不夠充分的。在金融全球化的今天,金融風(fēng)險的傳播和擴散相當(dāng)迅速。此時,由于微觀監(jiān)管的局限性,使得監(jiān)管當(dāng)局看不到系統(tǒng)性風(fēng)險,在風(fēng)險發(fā)生時難以從宏觀上制定措施。巴塞爾體系在宏觀層面對系統(tǒng)性風(fēng)險的防范也相對較少。
2.2 金融制度與金融市場化的并行
金融市場化是一把雙刃劍,一方面它促進了金融創(chuàng)新,激發(fā)了金融機構(gòu)的活力；另一方面過度的市場化使得風(fēng)險更加難以控制。此時,就需要金融管制為快速發(fā)展的金融業(yè)提供一個保障其高速運行的軌道。因此,無論在發(fā)展中國家還是發(fā)達國家,在金融市場化與金融管制之間尋找一個“度”,既保障金融業(yè)的活力與創(chuàng)新,又不至于因為其快速運行而偏離監(jiān)管的軌道。當(dāng)今由于金融風(fēng)暴受到重創(chuàng)的監(jiān)管當(dāng)局可能更傾向于嚴格的監(jiān)管制度,我們應(yīng)當(dāng)看到,這種措施只能是過渡性的政策,在經(jīng)濟恢復(fù)正常之后,適度的監(jiān)管仍應(yīng)是各國監(jiān)管當(dāng)局理性的選擇。
2.3 監(jiān)管責(zé)任與標準的不明確
巴塞爾體系就東道國與母國在跨國銀行監(jiān)管方面的責(zé)任進行了原則性的劃分。然而在實際情況中,跨國銀行的復(fù)雜結(jié)構(gòu)使得責(zé)任劃分很難明確。此外,協(xié)議劃分的責(zé)任局限于跨國銀行的流動性和清償性,對欺詐、高級管理層的和個性等問題沒有規(guī)定由何國決定。巴塞爾體系是沒有強制力的建議性文件,其中規(guī)定的相關(guān)監(jiān)管標準在實踐中難以奏效。
3 金融危機后監(jiān)管體系的完善舉措
3.1 國際社會金融平臺的充分使用
金融全球化并沒有取消國家的存在,我們應(yīng)當(dāng)看到,國際社會為跨國銀行監(jiān)管的政策探討和經(jīng)驗交流提供了一個平臺。巴塞爾委員會和世界貿(mào)易組織在跨國銀行監(jiān)管制度的構(gòu)建方面發(fā)揮了重要作用。而在經(jīng)濟危機過后,金融穩(wěn)定論壇機制的活躍值得各國監(jiān)管當(dāng)局予以重視。金融穩(wěn)定論壇(Financial Stability Forum,FSF)和金融穩(wěn)定理事會(Financial Stability Board，F(xiàn)SB),采取更切實的措施維護全球金融穩(wěn)定。論壇的工作報告以主要國際金融機構(gòu)、國際監(jiān)管者組織和出席論壇的央行專家的報告為基礎(chǔ),系統(tǒng)匯集了國際社會正在進行的重大監(jiān)管措施,包括相關(guān)標準和良好行為準則的制定、政策建議的出臺以及分析研究工作的進展等。在經(jīng)濟全球化的今天,跨國銀行風(fēng)險的全球化必然要求對跨國銀行的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)置身于國際社會以協(xié)商討論解決,這些國際組織和國際機制為各國交流監(jiān)管經(jīng)驗提供了一個平臺。我國更應(yīng)該充分利用這些國際組織和國際機制的作用,以此為平臺,在金融全球化的浪潮下探尋適合我國的跨國銀行監(jiān)管制度。
3.2 母國監(jiān)管與我國監(jiān)管的有機統(tǒng)一
對跨國銀行的監(jiān)管,國際上一直實行兩大原則,即母國監(jiān)管原則和東道國監(jiān)管原則。兩大原則各有利弊,世界金融發(fā)展史表明,單獨實行其中任一原則都不可行,都會導(dǎo)致監(jiān)管的不力和缺失。而如果對這兩大原則平行使用,不分主次,也會引起監(jiān)管的責(zé)權(quán)不清、主次不分,使得監(jiān)管效率難以保障。在如何把握兩者的度上,首先應(yīng)該堅持跨國銀行的監(jiān)管始終把國內(nèi)金融秩序的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展放在首要考慮的位置,并隨著我國金融業(yè)的發(fā)展和金融機構(gòu)競爭力的變化不斷調(diào)整。對跨國銀行的監(jiān)管以母國監(jiān)管為基礎(chǔ),同時不斷強化東道國的監(jiān)管,尤其是風(fēng)險監(jiān)管上,努力實現(xiàn)監(jiān)管的本地化。與此同時,在經(jīng)營過程中的我國本地化的監(jiān)管可以保證跨國銀行的穩(wěn)健運行,雙重監(jiān)管的體制能更好地降低風(fēng)險,保障金融秩序的穩(wěn)定。需要注意的是,如果過度強調(diào)東道國的監(jiān)管,很可能會引起被監(jiān)管銀行母國的同等對待,使得我國的銀行在外可能會受到他國的不公平待遇。
3.3 金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的雙向發(fā)展
金融危機過后,我國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該更新監(jiān)管理念,確立金融監(jiān)管的基本原則,使其制度化、規(guī)則化,而不能以實現(xiàn)短期利益為目標的金融政策代替法律法規(guī)。此外,應(yīng)完善相應(yīng)的金融監(jiān)管法制。首先，明確金融監(jiān)管與金融管制之間的區(qū)別,做到有效監(jiān)管。其次,由于金融監(jiān)管總是滯后于創(chuàng)新,因此,應(yīng)事先確立金融監(jiān)管的基本框架和原則,將金融監(jiān)管原則條文化。最后,在構(gòu)建具體監(jiān)管制度時,針對金融產(chǎn)品預(yù)留一定的風(fēng)險控制區(qū)間,為高速發(fā)展金融行業(yè)和今后的金融產(chǎn)品創(chuàng)新構(gòu)建良好的發(fā)展環(huán)境。
4 結(jié) 論
在這樣一個特殊的危機時代,理性分析國際社會和發(fā)達國家在危機中的失敗的監(jiān)管措施和教訓(xùn),學(xué)習(xí)其先進的監(jiān)管理念和較為成熟的監(jiān)管體系,對我國全面開放國內(nèi)金融市場、形成較為完備的跨國銀行監(jiān)管體系有著至關(guān)重要的作用。全球金融風(fēng)暴的到來,是危機也是機遇。我國應(yīng)該抓住機遇,迎接挑戰(zhàn),努力制定較為完備的金融監(jiān)管法律,構(gòu)建較為健全的金融監(jiān)管體系,以吸引大量國際資金的流入。同時,我國也可以為跨國銀行監(jiān)管制度的健全,構(gòu)建公正、合理、健全的國際金融新秩序貢獻自己的力量。
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關(guān)鍵詞:銀監(jiān)會銀行監(jiān)管監(jiān)管理念
中國銀監(jiān)會的成立,是從我國金融實際出發(fā),深化金融改革、加強金融監(jiān)管的一個重大舉措。成立兩年多來,銀監(jiān)會為推進銀行業(yè)改革開放和強化我國銀行體系做出了貢獻。銀監(jiān)會的工作主要表現(xiàn)在兩個方面:一是規(guī)制,即法規(guī)建設(shè);二是監(jiān)督,即實施。這也正是《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》對銀行監(jiān)管機構(gòu)界定的職責(zé)。
首先,監(jiān)管法制建設(shè)取得重大進展。截止到今年4月底,共了127件規(guī)章制度和規(guī)范性文件,在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》的基礎(chǔ)上初步建立了以資本監(jiān)管為核心的審慎監(jiān)管體系。其次,狠抓落實,持續(xù)監(jiān)管取得新成效。在銀行業(yè)全面推行了貸款五級分類制度,并及時推廣農(nóng)村信用社貸款五級分類試點工作;落實降低不良貸款各項措施,高風(fēng)險中小金融機構(gòu)風(fēng)險處置工作也在繼續(xù)推進。此外,銀監(jiān)會積極推動金融制度和業(yè)務(wù)創(chuàng)新。借鑒國際經(jīng)驗,引導(dǎo)我國有關(guān)政策性銀行和商業(yè)銀行加快面向小企業(yè)的金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新等等。
這些舉措都是銀監(jiān)會履行監(jiān)管職責(zé)、貫徹監(jiān)管新理念的具體行動。在成立之初,銀監(jiān)會就明確了把“通過審慎有效的監(jiān)管保護廣大存款人和金融消費者的利益”作為監(jiān)管的第一目標以及“三管一提高”的新的監(jiān)管理念,即“管法人、管風(fēng)險、管內(nèi)控、提高透明度”。實際上,我們常說的理念就是指工作所應(yīng)遵循的基本原則。雖然這些基本原則目前國際上已形成共識,這就是1997年巴塞爾委員會公布的有效銀行監(jiān)管的核心原則。核心原則同樣存在面臨與時俱進的問題。目前針對核心原則的修改工作,正是與時俱進的具體表現(xiàn)。對照核心原則,檢查我們監(jiān)管實踐,既可以發(fā)現(xiàn)問題,又可以明確方向,找到可行的解決方法。
根據(jù)銀監(jiān)會的文件和會領(lǐng)導(dǎo)的講話,銀監(jiān)會“三管一提高”的新的監(jiān)管理念的內(nèi)容如下:所謂“管法人”,即考慮到銀行監(jiān)管指標集中體現(xiàn)在法人層面、銀行內(nèi)控制度主要由法人制定、各類風(fēng)險主要由法人承擔(dān)的實際,所以需要改變過去總部監(jiān)管總部、分支機構(gòu)監(jiān)管分支機構(gòu)的分割監(jiān)管方式,實施法人集中監(jiān)管。所謂“管風(fēng)險”,即在加強對銀行機構(gòu)合規(guī)性監(jiān)管的基礎(chǔ)上,把監(jiān)管著力點放在風(fēng)險的防范和化解上,進而做到在資源分配上以風(fēng)險為基礎(chǔ),風(fēng)險大,多監(jiān)管,風(fēng)險小,少監(jiān)管。所謂“管內(nèi)控”,即嚴格監(jiān)管銀行內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行情況,提高銀行的自控能力。所謂“提高透明度”,即要求銀行真實、規(guī)范披露信息,讓監(jiān)管部門知情,讓存款人知情,讓社會公眾知情,借此強化市場約束。同時,逐步提高監(jiān)管部門自身依法行政的透明度。
應(yīng)該看到,“三管一提高”的監(jiān)管理念有效指導(dǎo)著銀監(jiān)會的監(jiān)管實踐。然而,隨著對我國銀行業(yè)監(jiān)管工作的逐步深入和監(jiān)管水平的不斷提高,銀監(jiān)會在深入貫徹監(jiān)管新理念方面要做的工作還很多,面臨的挑戰(zhàn)也很大。
一、“管法人”
“管法人”并不完全等同于國際視野上的“并表監(jiān)管”。所謂“并表監(jiān)管”,是指監(jiān)管當(dāng)局對銀行內(nèi)的所有業(yè)務(wù)進行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)測并認真落實審慎監(jiān)督各項原則,從機構(gòu)角度看,其中不僅包括銀行的國內(nèi)法人還包括銀行的國外分行、各類附屬機構(gòu)和合資機構(gòu)。從業(yè)務(wù)范圍上看,監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該審查銀行直接或間接從事的各項銀行和非銀行業(yè)務(wù),以及國內(nèi)外機構(gòu)從事的業(yè)務(wù)。
在一定程度上,銀監(jiān)會提出的“管法人”是指對單個銀行法人實體的監(jiān)管,但從總體風(fēng)險的把握、防范和化解來看,即從并表監(jiān)管來看,一方面,銀監(jiān)會需要制定合理規(guī)劃,要求銀行法人向監(jiān)管部門報送并表數(shù)據(jù)和管理信息,強化對銀行法人實體的監(jiān)管。另一方面,銀監(jiān)會要加強與證券、保險等監(jiān)管部門的溝通,了解銀行集團所屬的各類非銀行金融機構(gòu)的風(fēng)險狀況,評估其對銀行的影響,并視情況采用適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施。具體來說,實現(xiàn)從“管法人”到并表過渡,銀監(jiān)會要充分發(fā)揮與證監(jiān)會、保監(jiān)會建立的三方聯(lián)席會議制度的作用,根據(jù)“三會”在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄,落實好分業(yè)監(jiān)管體制下的監(jiān)管分工合作框架。
目前各監(jiān)管部門的合作還是停留在互相“通氣”的階段,在監(jiān)管工作的開展中,各個部門監(jiān)管各自分管的行業(yè)。從實現(xiàn)對銀行有效的并表監(jiān)管來說,要做的工作還很多。實際上,國際經(jīng)驗也表明,并表監(jiān)管能力較弱是許多國家共同的軟肋。
二、“管風(fēng)險”
應(yīng)該看到,目前銀監(jiān)會提出的“管風(fēng)險”的主要內(nèi)容是強化審慎監(jiān)管,而重點又放在解決長期以來銀行資產(chǎn)質(zhì)量不高、資本充足率偏低的狀況。充分說明這一問題的是指導(dǎo)銀監(jiān)會工作的“監(jiān)管四部曲”,即“提高貸款五級分類的準確性--提足撥備--做實利潤--資本充足率達標”。更為具體地來說,首先,銀監(jiān)會督促商業(yè)銀行根據(jù)風(fēng)險變化情況,及時調(diào)整貸款質(zhì)量形態(tài),提高貸款五級分類的準確性和規(guī)范性,特別考慮到近期出臺的有關(guān)監(jiān)測不良貸款遷移率和偏差率的新舉措;其次,嚴格執(zhí)行充足的撥備制度,要求商業(yè)銀行足額提取各類損失準備,加大損失類貸款的核銷力度,做實利潤;再次,鼓勵商業(yè)銀行增資擴股、發(fā)行次級債,使資本充足率達到8%以上,從而恢復(fù)銀行的穩(wěn)健性。
然而“管風(fēng)險”并不完全等同于以風(fēng)險為本的監(jiān)管。所謂“以風(fēng)險為本的監(jiān)管”,是一種基于對銀行主要業(yè)務(wù)線的識別和全面了解,以及對各主要業(yè)務(wù)中可能存在的風(fēng)險按類別進行風(fēng)險水平、風(fēng)險發(fā)展方向和風(fēng)險管理能力的分析評估,在此基礎(chǔ)上規(guī)劃監(jiān)管行動和檢查方案,確定風(fēng)險評級并采取監(jiān)管措施和持續(xù)監(jiān)管的有計劃、有部署、前瞻式的監(jiān)管方式。這種監(jiān)管觀念對于發(fā)達國家來說,也是近幾年才系統(tǒng)建成并付諸實施的。而對于中國銀行業(yè)來說,只有全面完成了整個銀行業(yè)的財務(wù)重組、實現(xiàn)銀行業(yè)的穩(wěn)定后,才可能具備向以風(fēng)險為本監(jiān)管過渡的客觀條件。
三、“管內(nèi)控”
商業(yè)銀行內(nèi)部控制是銀行為實現(xiàn)經(jīng)營目標,通過制定和實施一系列制度、程序和方法,對風(fēng)險進行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動態(tài)過程和機制。銀監(jiān)會在促進商業(yè)銀行完善內(nèi)部控制方面做了大量工作:制定并修改完善《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》;促進商業(yè)銀行不斷完善公司治理結(jié)構(gòu);促進商業(yè)銀行加強風(fēng)險管理;促進商業(yè)銀行加強信息披露;加大對商業(yè)銀行內(nèi)部控制的評估與監(jiān)督等等。我國商業(yè)銀行的內(nèi)部控制也有了較大的改善。
但是,商業(yè)銀行內(nèi)部控制機制的完善和內(nèi)控效率的提高不是一蹴而就的事情,需要經(jīng)過長期的努力才能實現(xiàn)。首先,商業(yè)銀行應(yīng)該按照《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》進一步加強內(nèi)部控制的制度建設(shè)。在各項業(yè)務(wù)和管理活動中制定明確的內(nèi)部控制政策,規(guī)定內(nèi)部控制的原則和基本要求;著力培育內(nèi)部控制文化。其次,商業(yè)銀行應(yīng)該將內(nèi)控和內(nèi)審結(jié)合進行。為此,銀監(jiān)會即將出臺《銀行業(yè)金融機構(gòu)內(nèi)部審計指引》,督促商業(yè)銀行建立專業(yè)、規(guī)范、敬業(yè)和具有獨立性的內(nèi)部審計隊伍,從商業(yè)銀行內(nèi)部構(gòu)筑防范風(fēng)險的防線。商業(yè)銀行應(yīng)建立內(nèi)部審計垂直管理體系,進一步提高內(nèi)部審計的獨立性和內(nèi)部審計質(zhì)量,樹立內(nèi)審權(quán)威,并建立內(nèi)審部門與銀監(jiān)會直接匯報渠道。再次,商業(yè)銀行,特別是擬上市的商業(yè)銀行應(yīng)該結(jié)合本行的情況,認真考慮根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的指導(dǎo)原則組建專門的合規(guī)部門,以強化和改善商業(yè)銀行的內(nèi)控管理,從根子上減少各類大案、要案和違規(guī)事件的發(fā)生。
四、“提高透明度”
“提高透明度”的監(jiān)管理念,要求增強商業(yè)銀行的透明度和銀監(jiān)會自身的透明度。2003年《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》要求商業(yè)銀行按照規(guī)定披露財務(wù)會計報告、各類風(fēng)險管理狀況、公司治理和年度重大事項等信息;《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》要求商業(yè)銀行進行資本充足率相關(guān)方面的披露,內(nèi)容包括風(fēng)險管理目標和政策、并表范圍、資本、資本充足率、信用風(fēng)險和市場風(fēng)險。目前,銀監(jiān)會已經(jīng)做到按季披露主要商業(yè)銀行不良貸款的匯總數(shù)據(jù),而且在制定法規(guī)時主動征求商業(yè)銀行的意見。
然而,我們應(yīng)該看到,在近期要求我國商業(yè)銀行完全達到上述辦法的要求較為艱難。到2004年底,按照資本充足率新標準達標的銀行僅有30家。上市銀行特別是境外上市的銀行(如交通銀行)的信息披露與銀監(jiān)會要求的差距較小,而其他非上市銀行的信息披露與辦法要求還有比較大的差距。這也表明只有財務(wù)狀況較好的銀行能夠更加充分和真實地信息披露,而財務(wù)狀況欠佳的銀行則難以做到。因此,對于商業(yè)銀行的信息披露,客觀上還要實事求是,采取審慎的態(tài)度,充分考慮到信息披露的結(jié)果可能對市場信心造成的負面影響和沖擊。
（一）保護民族工業(yè)的需要外資銀行的進入，在諸多方面對國內(nèi)銀行業(yè)形成沖擊和挑戰(zhàn)，使國內(nèi)銀行在市場競爭中處于相對劣勢，增大了其被迫退出市場的可能性。這就促使央行必須對外資銀行實施合理和有效的監(jiān)管，從而維護國內(nèi)銀行與外資銀行競爭的公平性。外資銀行給國內(nèi)銀行帶來的挑戰(zhàn)具體分析如下。1、資金的挑戰(zhàn)：從資金規(guī)模來看，目前我國國內(nèi)銀行尤其是四大國有商業(yè)銀行的實力并不弱，有著雄厚的資本基礎(chǔ)。但突出的問題表現(xiàn)為資產(chǎn)管理水平不高，結(jié)構(gòu)失衡。相比之下，我國外資銀行資產(chǎn)質(zhì)量較高，分布合理，流動性強;負債中，中長期存款及金融債券較多，具有很強的穩(wěn)定性，這一切決定其資金調(diào)度靈活，能夠?qū)κ袌鲎兓龀鲅杆儆行У姆磻?yīng)。2、管理體制的挑戰(zhàn)：我國的金融體制是建立在高度集中的計劃模式下，采用了以往的行政管理，對市場經(jīng)濟條件下的運行機制反應(yīng)遲緩。盡管現(xiàn)在我國各大國有商業(yè)銀行進行了一系列的企業(yè)化改革，在一定程度上改善了銀行的管理體制，但在性質(zhì)上與國際上著名的大跨國銀行仍有相當(dāng)大的差距。因此，在管理體制上也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。3、管理方式的挑戰(zhàn)：長期以來，我國各大國有商業(yè)銀行實行的是總量控制管理，按國家綜合信貸計劃制定各大國有商業(yè)銀行的信貸額度，這種方式在計劃經(jīng)濟占主導(dǎo)地位的體制中，有利于國家在宏觀上嚴格管理、貫徹和執(zhí)行經(jīng)濟計劃，但在市場經(jīng)濟條件下卻遏制了四大國有商業(yè)銀行的經(jīng)營活力，增加了經(jīng)營風(fēng)險，使國內(nèi)銀行同外資銀行的競爭中處于被動地位。盡管目前我國各大國有銀行已實施資產(chǎn)負債比例管理和風(fēng)險管理，但欲求完善還需一個過程，所以在未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)必須致力于減少高風(fēng)險貸款的比例，消化不良資產(chǎn)，以提高資本充足比率。
（二）維護金融秩序穩(wěn)定的需要1、對中央銀行宏觀政策目標的挑戰(zhàn)外資銀行的引入會增強國際市場波動。特別是外資銀行進入本幣業(yè)務(wù)領(lǐng)域后，會對國內(nèi)貨幣政策的調(diào)控進程產(chǎn)生干擾作用，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，甚至整個國民經(jīng)濟的持續(xù)快速健康發(fā)展。一旦國內(nèi)經(jīng)濟出現(xiàn)波動，外資銀行的大量人民幣就會通過外匯市場兌換成外幣流出，國內(nèi)貨幣市場猛然抽緊，從而沖擊了人民幣匯率的相對穩(wěn)定，如果我國央行不能有效地進行宏觀調(diào)控，就可能引發(fā)人民幣幣值及匯率的動蕩。2、對我國國際收支的影響外資銀行對我國國際收支的影響主要表現(xiàn)在資本項目的收支狀況變動上，如果外資銀行能引起資本凈流入，則使我國國際收支赤字減少或盈余增加;反之，引起資本凈流出則使國際收支赤字增加或盈余減少。從外資銀行引進后相當(dāng)長一段時期來看，外資銀行對我國國際收支狀況的影響可以分為兩種情況:第一種情況，外資銀行如將所獲利潤匯出，對我國而言是資本凈流出，將導(dǎo)致國際收支赤字增加或盈余減少，而且這種情況具有長期存在的可能性。第二種情況，近年來，我國引進的外資銀行對外負債遠大于對外資產(chǎn)，相應(yīng)地，對內(nèi)資產(chǎn)則大于對內(nèi)負債，其差額即是通過對外負債運用為對內(nèi)資產(chǎn)，表現(xiàn)為資本凈流入。當(dāng)然，如果出現(xiàn)對外資產(chǎn)大于對外負債，說明其對內(nèi)負債運用于對外資產(chǎn)，表現(xiàn)為資本凈流出，這將在一定程度上不利于我國國際收支的平衡。
二、我國外資銀行監(jiān)管法律制度存在的問題
（一）立法層次低，監(jiān)管法規(guī)不夠完善我國尚沒有一部專門的《外資銀行法》對外資銀行的運營進行規(guī)范和監(jiān)管，立法層次僅限于《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》及其《實施細則》、《中國人民銀行關(guān)于外資金融機構(gòu)在中國設(shè)立常駐代表機構(gòu)的管理辦法》、《外資銀行并表監(jiān)管管理辦法》和其他一些配套的規(guī)定。這些部門規(guī)章不僅法律效力低下，而且穩(wěn)定性也較差。與發(fā)達國家相比，我國目前就外資銀行監(jiān)管的法律文件不僅立法層次低，缺乏系統(tǒng)性，讓人感到繁雜和無所適從，而且在內(nèi)容上還互相矛盾、重疊，對外資銀行的資本充足性、流動性、內(nèi)部管理、風(fēng)險控制、信息披露等重要內(nèi)容均沒有做出詳細的規(guī)定，操作性較差。就《管理條例》及其《實施細則》本身而言，其覆蓋面較窄，存在依法監(jiān)管的“真空”不完善之處頗多。
（二）立法原則不明確，監(jiān)管法律體系不完善綜觀目前各東道國對外資銀行的監(jiān)管，歸納起來主要表現(xiàn)為四類原則:保護主義原則、對等互惠原則、最惠國待遇原則和國民待遇原則。從立法上看，我國現(xiàn)行對外資銀行監(jiān)管的法律法規(guī)中尚未對這些原則做出明確規(guī)定，對于外資銀行的立法原則仍不甚明確，我們有必要探尋出現(xiàn)階段最適合我國國情的外資銀行立法原則，并在相關(guān)法律中加以明確，以利于我國銀行業(yè)的發(fā)展。從目前我國情況看，外資銀行監(jiān)管立法主要包括《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》以及《外資金融機構(gòu)管理條例》。這些法律和條例奠定了外資銀行監(jiān)管的法律基礎(chǔ)，但同時存在多方面的問題:一是相關(guān)法律的銜接不夠。二是上述法律規(guī)范對外資銀行監(jiān)管的某些問題如外資銀行申請公開、資產(chǎn)實力、業(yè)務(wù)范圍、資本標準、內(nèi)部管理制度、信息披露等方面內(nèi)容的評估缺乏配套規(guī)定，使監(jiān)管工作難于操作。三是《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》與《外資金融機構(gòu)管理條例》均未設(shè)立銀行保密規(guī)定、存款保險制度及最后貸款者制度，導(dǎo)致立法體系不完善。
（三）監(jiān)管主體不完善從一個完善的監(jiān)管體制的要求來說，對外資銀行的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)具備三個層次的監(jiān)管主體:第一層次為監(jiān)管主管機關(guān)，我國目前為適應(yīng)銀行業(yè)監(jiān)管的需要，專門成立了銀監(jiān)會作為進行銀行業(yè)監(jiān)管的專門機構(gòu)，然而單單只有這一個監(jiān)管層次還是不夠的，參考西方發(fā)達國家的監(jiān)管經(jīng)驗，我們在另外兩個層次上還很有欠缺，其一就是社會監(jiān)督，即對銀行業(yè)進行外部審計。其二就是缺乏外資銀行行業(yè)自律性組織的監(jiān)管。
三、我國外資銀行監(jiān)管法律的改進建議
（一）確定我國對外資銀行監(jiān)管的司法權(quán)原則我國的外資銀行監(jiān)管立法應(yīng)從國際全融業(yè)發(fā)展的實際出發(fā)，采用以母國監(jiān)管為主的綜合監(jiān)管原則。堅持以母國監(jiān)管為主的原則，并不意味著放棄監(jiān)管，我國只是在保證防范風(fēng)險、安全經(jīng)營的前提下與外資銀行母國一起對外資銀行實施監(jiān)管。在堅持以母國監(jiān)管的同時，我們可依照《巴塞爾協(xié)議》對監(jiān)管責(zé)任的分工，輔之以東道國的監(jiān)管，從而保證不會讓外資銀行有機可乘。堅持以母國為主的原則，需要我國在立法時注意平衡，維護國家和人民的利益。
（二）加強對外資銀行的市場準入的監(jiān)管對外資銀行市場準入的監(jiān)管的目的主要是確保進入中國市場的外資銀行實力雄厚、經(jīng)營穩(wěn)健、內(nèi)部管理制度健全和風(fēng)險控制科學(xué)并受到母國有關(guān)當(dāng)局的有效監(jiān)管;其次是適當(dāng)限制外資銀行的進入速度和規(guī)模，以保護尚未實現(xiàn)真正商業(yè)化運營的中資銀行。這樣就需對外資銀行的準入進行嚴格審查。對外資銀行進行準入審查的關(guān)鍵是如何評價申請人的經(jīng)營、管理水平以及其所在國的金融監(jiān)管水平。應(yīng)加強這方面的立法并應(yīng)明確對申請人的評價方法，如對其資本充足率、內(nèi)部管理制度、不良貸款比例、盈利能力等規(guī)定相應(yīng)的綜合評價標準。同時要對母國金融監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管完善性有具體的評價標準，對不同監(jiān)管水平的國家或地區(qū)實行相應(yīng)的評級，以實行不同的準入管理。
（三）加強對外資銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營上的限制
1、對外資銀行信貸資金的投向應(yīng)予以必要的限制。我國其他有關(guān)法律法規(guī)對外資銀行的貸款投向沒有做出限制性規(guī)定。對此，應(yīng)借鑒其他國家的做法，在相應(yīng)的立法中規(guī)定外資銀行應(yīng)將其放款或在我國境內(nèi)吸收存款的一定的資金投向那些效益較低、國家優(yōu)先發(fā)展的行業(yè)，彌補這些產(chǎn)業(yè)的不足，同時也使外資銀行的經(jīng)營成本提高，削弱其與國內(nèi)銀行的競爭力。
2、對外資銀行國際結(jié)算業(yè)務(wù)的最高額做出限制。由于國際結(jié)算業(yè)務(wù)成本低、風(fēng)險小、收益高，因此一直是外資銀行主攻的重點，而且，外資銀行辦理國際結(jié)算較國內(nèi)銀行有更大的優(yōu)勢。因為外資銀行多為跨國銀行，在全球有廣泛的分支機構(gòu)，又有快捷的通訊手段，靈活的融資方式，這是日前國內(nèi)銀行所無法比擬的。這導(dǎo)致了國內(nèi)銀行的國際結(jié)算業(yè)務(wù)大量流失到外資銀行。根據(jù)《條例》的規(guī)定，外資銀行的進出口結(jié)算限制在外商投資企業(yè)的進出口結(jié)算、經(jīng)批準的非外商投資企業(yè)的出口結(jié)算和放款項下的進口結(jié)算。這樣做雖然減少了國內(nèi)銀行的國際結(jié)算業(yè)務(wù)的流失，但是該規(guī)定也不盡完善。因此，建議我國在有關(guān)立法中可進一步規(guī)定，外資銀行的國際結(jié)算業(yè)務(wù)的最高數(shù)額不得超過其境內(nèi)貸款額的一定比例，這樣，既從總額上控制了其國際結(jié)算業(yè)務(wù)量，同時又誘導(dǎo)外資銀行從事放款業(yè)務(wù)。
（四）完善外資銀行市場退出監(jiān)管機制
1、建立完善的存款保險制度和救助機制。保護廣大公眾利益。通過立法建立一個完善的存款保險制度，是保證金融機構(gòu)市場退出順利實施的重要前提之一。存款保險制度的作用主要在于通過對銀行存款進行保險和通過處理金融機構(gòu)債權(quán)債務(wù)、提供救助等介入金融機構(gòu)市場退出運作來為存款人、經(jīng)營者、債權(quán)人等提供一個保護機制。一方面可以保護存款人的利益不受或少受損失，另一方面也可穩(wěn)定人心，不至于在一家外資金融機構(gòu)出現(xiàn)支付危機或瀕臨倒閉時，出現(xiàn)擠兌風(fēng)波，進而引發(fā)社會恐慌，以至于釀成金融危機。
一、上市銀行會計標準基本情況和歷史回顧
根據(jù)中國證監(jiān)會2000年的《公開發(fā)行證券公司信息披露編報規(guī)則第7號—商業(yè)銀行年度報告內(nèi)容與格式特別規(guī)定》，上市商業(yè)銀行年度報告須按國際準則編制補充財務(wù)報告，并請國際會計公司審計，應(yīng)該說，這一規(guī)定是非常超前的。按照歐盟執(zhí)行國際會計準則的實踐，歐盟要求上市公司于2005年起全面執(zhí)行國際財務(wù)報告準則，但并沒有廢止歐盟各國的會計制度，只是要求上市公司在執(zhí)行本國會計制度的同時，按照國際財務(wù)報告準則編制補充財務(wù)報表對外披露，和證監(jiān)會的規(guī)定如出一轍。而從2005年開始在香港資本市場上市的交行、建行、中行、工行等大型商業(yè)銀行，則從一開始就必須按照國際會計準則編制并披露財務(wù)報告。因此，無論是境內(nèi)還是境外上市的銀行，即使沒有新會計準則的出臺，也都必須執(zhí)行國際會計準則。
但境內(nèi)外審計對浦發(fā)、深發(fā)展和民生三家上市銀行2000年度的審計結(jié)果差異巨大，著實令商業(yè)銀行和監(jiān)管部門吃驚。造成境內(nèi)外審計差異巨大的主要原因是貸款損失準備的計提標準不一，境內(nèi)審計計提貸款損失準備的標準明顯偏低，不能彌補貸款的潛在損失。有關(guān)部門隨即對此作出反應(yīng)：中國證監(jiān)會要求境內(nèi)外審計時對同一會計估計事項的判斷應(yīng)保持一致；財政部迅速修訂了《金融企業(yè)會計制度》，要求商業(yè)銀行足額提取貸款損失準備；人民銀行在2002年出臺了國內(nèi)銀行監(jiān)管的貸款損失準備計提指引，明確了貸款損失準備按照貸款五級分類計提相應(yīng)比例（正常1％，關(guān)注2％，次級25％，可疑50％，損失100％，其中次級和可疑類可上下浮動20％）。此后的雙重審計中，境內(nèi)外審計均參照這一標準計提準備，境內(nèi)外審計結(jié)果基本趨于一致。
境內(nèi)外審計結(jié)果的巨大差異無疑推動了我國上市銀行會計監(jiān)管標準的健全和完善，但境內(nèi)外結(jié)果趨于一致同樣也引發(fā)了會計學(xué)者的質(zhì)疑。他們認為，上市銀行執(zhí)行的新《金融企業(yè)會計制度》和國際會計準則相比，在金融資產(chǎn)分類、公允價值運用、貸款利息收入核算、貸款減值準備計提方法、衍生金融工具會計核算等方面都存在較大差異，而多家上市銀行在會計標準存在較大差異的情況下境內(nèi)外審計結(jié)果卻基本一致，不能不讓人對會計標準的執(zhí)行情況產(chǎn)生懷疑。那么，究竟是巧合，還是國際會計準則遷就了國內(nèi)會計標準，抑或是國內(nèi)會計標準遷就了國際會計準則？仔細分析，在貸款損失準備方面，是國內(nèi)的會計標準向國際會計標準看齊，但在其他方面，則是國際會計準則遷就了國內(nèi)會計標準。由于國際會計準則存在較大的職業(yè)判斷空間，執(zhí)行國際會計準則所需要的外部環(huán)境因素在中國尚不完全具備，國內(nèi)會計標準則有明確的規(guī)則，所以國際準則比較容易遷就國內(nèi)標準。作為補充審計操作者的國際會計公司，近些年來在中國上市公司的審計中也屢屢陷入假賬風(fēng)波，也在一定程度上印證了這種猜測。
正因為如此，盡管國際會計準則對上市銀行來說并不陌生，但當(dāng)新會計準則真正開始執(zhí)行之際，上市銀行和監(jiān)管部門還是感受到前所未有的壓力。
二、新會計準則對銀行監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)
（一）公允價值的使用是新會計準則對銀行監(jiān)管的最大挑戰(zhàn)
關(guān)于新會計準則對銀行監(jiān)管挑戰(zhàn)的爭論，主要集中在新會計準則中公允價值的廣泛使用能否提高會計信息的相關(guān)性和可靠性。支持新會計準則的人認為，公允價值有助于提高商業(yè)銀行會計信息的相關(guān)性，使會計信息更有價值；反對者則認為，公允價值的使用將使利潤操縱更為容易，公允價值的使用非但不能提高會計信息的相關(guān)性，反而會降低會計信息的可靠性。
這個問題本質(zhì)上是關(guān)于原則導(dǎo)向和規(guī)則導(dǎo)向會計標準孰優(yōu)孰劣的問題，中外會計學(xué)者進行了長期深入的研究和探討。一般認為，原則導(dǎo)向的會計準則能為公司的管理人員提供足夠的職業(yè)判斷空間以提高會計信息的相關(guān)性，但自我實施能力較弱，需要良好的司法環(huán)境和較高的司法效率來支持。規(guī)則導(dǎo)向的會計準則則正好相反，由于規(guī)則比較明確，管理人員的職業(yè)判斷空間較小，但在缺乏司法效率的環(huán)境中，自我實施能力較強，有助于保護外部投資者免受公司內(nèi)部人的機會主義行為的利益侵占。
回顧國際會計準則的發(fā)展歷史，不難看出：國際會計準則之所以引入公允價值，就是為了防止歷史成本提供虛假的會計信息，以增加會計信息的相關(guān)性；實行原則導(dǎo)向的會計準則，也是為了防止規(guī)則導(dǎo)向的會計規(guī)則被企業(yè)鉆了空子。安然事件后，美國對規(guī)則為導(dǎo)向的會計標準給予否定，逐漸轉(zhuǎn)向原則為導(dǎo)向的國際會計準則，要求上市公司要實質(zhì)上承擔(dān)起會計信息責(zé)任。但任何事物都有兩個方面，原則導(dǎo)向的會計標準在給予企業(yè)更大的會計責(zé)任的同時，也給予企業(yè)更大的職業(yè)判斷的權(quán)力。相比之下，公司在規(guī)則中尋找漏洞，遠不如在原則中自由判斷更容易進行利潤操縱。在規(guī)則導(dǎo)向的會計標準體系中，監(jiān)管的難點是如何制定完善的會計規(guī)則，監(jiān)管規(guī)則的執(zhí)行相對容易；而在原則導(dǎo)向的會計標準體系中，雖然制定會計原則要比制定具體規(guī)則容易，但在公司執(zhí)行原則導(dǎo)向的會計標準的監(jiān)管卻非常困難，需要對每一家公司進行深入分析和細化監(jiān)管，包括對公允價值使用的主觀判斷的再評價等等。原則導(dǎo)向的會計標準實際上是將會計監(jiān)管責(zé)任從會計標準制定者和監(jiān)管者共同承擔(dān)轉(zhuǎn)向了主要由會計信息的監(jiān)管者來承擔(dān)，監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任大大加強了。和國際發(fā)達國家相比，我國司法環(huán)境和效率顯然比較落后，如何在新會計準則的實施中加強銀行監(jiān)管，確實是監(jiān)管部門面臨的一大難題。在這個難題中，最復(fù)雜的問題就是公允價值的應(yīng)用。
（二）歐盟銀行監(jiān)管部門應(yīng)對國際會計準則的經(jīng)驗及啟示
為了避免公允價值的使用將金融工具未實現(xiàn)的收益確認為利潤導(dǎo)致監(jiān)管資本的增加，歐盟銀行監(jiān)管委員會制定了監(jiān)管資本“過濾器”，宣布將部分未實現(xiàn)收益從銀行監(jiān)管資本中剔除。
歐盟“過濾器”做法雖然不無道理，也值得我們學(xué)習(xí)借鑒，但引發(fā)了一個新的問題：由于我國銀行監(jiān)管部門同時將資本充足率和利潤作為風(fēng)險評價的核心內(nèi)容，監(jiān)管部門既然不允許未實現(xiàn)收益計入資本，那么是否還承認包含未實現(xiàn)收益的會計利潤呢？如果承認未實現(xiàn)收益作為會計利潤并納入風(fēng)險評級體系，是否與不允許未實現(xiàn)收益計入資本的做法產(chǎn)生矛盾？如果不承認未實現(xiàn)收益計入會計利潤，那監(jiān)管部門如何評價商業(yè)銀行的盈利能力呢？是放棄這一指標，還是像監(jiān)管部門當(dāng)年放棄資產(chǎn)負債率這一會計償債指標而制定資本充足率作為監(jiān)管償債能力指標那樣另行制定監(jiān)管利潤指標呢？
（三）以公允價值使用為標志的會計原則中性化與監(jiān)管審慎原則產(chǎn)生了本質(zhì)上的矛盾和沖突
傳統(tǒng)的歷史成本會計側(cè)重反映企業(yè)過去的經(jīng)營活動結(jié)果，在相對穩(wěn)定的市場環(huán)境中能夠在一定程度上預(yù)測未來會計信息，兼顧了會計信息的相關(guān)性和可靠性。另外，早期企業(yè)的所有者相對穩(wěn)定，主要資金來源是借款，為加強對借款人權(quán)益的保護，促進所有者的穩(wěn)健經(jīng)營，歷史成本會計堅持了謹慎性原則，對市價低于成本的資產(chǎn)計提準備。近些年來，由于市場波動的加劇，歷史成本會計不能及時反映市場價格變動對企業(yè)財務(wù)狀況和經(jīng)營成果的影響，降低了會計信息的相關(guān)性和決策有效性，甚至可能產(chǎn)生誤導(dǎo)作用。會計理論界和實務(wù)界于是將目光轉(zhuǎn)向能夠反映現(xiàn)在和未來會計信息的計量屬性，公允價值會計應(yīng)運而生，并較好地解決了歷史成本會計相關(guān)性低的缺陷。在資產(chǎn)價格不斷上漲的現(xiàn)實環(huán)境中，公允價值會計相對于歷史成本會計，計算出的經(jīng)營成果包括了企業(yè)資產(chǎn)未實現(xiàn)的收益，盡管按照公允價值計算的會計信息更相關(guān)，但也有人提出公允價值會計將未實現(xiàn)的收益納入經(jīng)營成果，顯然不夠?qū)徤鳌?/p>
眾所周知，銀行監(jiān)管主要是保護存款人的利益，存款人作為銀行的債權(quán)人，自然傾向于用審慎原則看待銀行的財務(wù)狀況和經(jīng)營業(yè)績，充分估計銀行的風(fēng)險水平：在歷史成本會計時期，由于監(jiān)管和會計都堅持審慎原則，兩者在一定程度上互相依靠，監(jiān)管將會計作為監(jiān)管的基礎(chǔ)，會計信息同時也是監(jiān)管信息。但隨著資本市場的發(fā)展，企業(yè)的投資者不再穩(wěn)定，投資者的流動迅速加快，謹慎的會計標準低估了企業(yè)的經(jīng)營成果，導(dǎo)致股價的低估，對準備出售股份的投資者不利，也不利于市場對企業(yè)的價值評估。會計逐漸走向中性原則，符合市場經(jīng)濟發(fā)展對會計信息質(zhì)量要求的需要，但作為監(jiān)管者，堅持審慎原則以最有效地保護存款人的利益，也是職責(zé)所需。這樣以來，會計和監(jiān)管就產(chǎn)生了原則性分歧。
從國際上會計和監(jiān)管的發(fā)展歷史看，會計和監(jiān)管的分歧也是顯而易見的。國際會計準則在制定高質(zhì)量的會計標準時，放棄了會計的謹慎原則，更加注重會計信息的相關(guān)性和可靠性，會計標準從原來的謹慎原則逐漸走向了中性原則。而巴塞爾銀行監(jiān)管委員會則一直堅持審慎的監(jiān)管原則，以充分保護存款人利益和金融穩(wěn)定。這一分歧，在貸款減值準備的計提方面尤為典型。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會和國際會計準則委員會在對銀行資產(chǎn)風(fēng)險計算問題上就始終沒有達成一致意見，巴塞爾委員會堅持以銀行過去貸款損失的經(jīng)驗值為基礎(chǔ)、對貸款預(yù)期損失計提減值準備，國際會計準則則要求銀行以客觀證據(jù)為基礎(chǔ)、通過對未來貸款現(xiàn)金流量貼現(xiàn)計算貸款減值準備。兩種方法雖然都強調(diào)銀行要充足計提貸款減值準備，但對減值的判斷和計算有明顯的不同，會計標準傾向于通過對未來現(xiàn)金流的折現(xiàn)測算準備，監(jiān)管標準則傾向于以過去的經(jīng)驗數(shù)據(jù)來推測資產(chǎn)可能發(fā)生的損失。兩種方法截然不同，究竟哪一種方法更合理？一時難以得出結(jié)論。按理說，監(jiān)管部門的計算方法應(yīng)比會計標準計算方法更為審慎，但據(jù)歐盟商業(yè)銀行的實踐情況看，商業(yè)銀行按照監(jiān)管標準計算的準備，有時候大于會計標準計算的準備，有時候又小于會計標準計算的準備。
會計由于走向中性原則而與監(jiān)管的審慎原則產(chǎn)生分歧，但實際上還原了會計反映經(jīng)濟信息的本質(zhì)，也體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的公平原則。監(jiān)管部門需要思考的，就是如何在新會計準則下保持和加強銀行監(jiān)管的有效性。
三、監(jiān)管部門如何應(yīng)對新會計準則的挑戰(zhàn)
（一）構(gòu)建有效的監(jiān)管法律體系和監(jiān)管執(zhí)行機制。監(jiān)管部門必須能保證商業(yè)銀行在執(zhí)行新會計準則中恰當(dāng)運用職業(yè)判斷，防止商業(yè)銀行運用新會計準則進行利潤操縱和掩蓋風(fēng)險
前已述及，原則導(dǎo)向的會計準則需要有良好的司法環(huán)境做保障。在我國整體司法效率較低的現(xiàn)實環(huán)境中，新會計準則的實施會遇到很多困難，銀行監(jiān)管部門對會計準則實施的有效監(jiān)管確非易事。監(jiān)管部門必須正視并認真解決以下三個方面的困難：
一是監(jiān)管部門本身的治理機制是否完善和有效。政府部門的有效治理無論在國內(nèi)還是國外都是難題，其難度遠遠高于企業(yè)公司治理機制的建設(shè)。而會計中介機構(gòu)雖然能發(fā)揮一定程度上的監(jiān)管作用，但從目前的情況看，發(fā)揮的作用還很有限。因此，如何有效激勵和約束監(jiān)管人員恪盡職守，使其有效監(jiān)管商業(yè)銀行在會計準則使用中恰當(dāng)?shù)貞?yīng)用職業(yè)判斷，將是會計準則實施效果的決定性因素。
二是監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)是否能適應(yīng)新會計準則的需要。新會計準則由于其極強的專業(yè)性和高度的復(fù)雜性，即使是會計專業(yè)人員理解和執(zhí)行起來也十分困難。對銀行監(jiān)管人員來說，理解和監(jiān)管的難度更大。如何能保證監(jiān)管人員在監(jiān)管過程中恰當(dāng)?shù)乩斫夂瓦\用新會計準則，本身就是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。
三是不健全的外部司法環(huán)境對監(jiān)管工作造成的障礙。銀行監(jiān)管需要外部司法環(huán)境的配合，如果外部司法環(huán)境不佳，商業(yè)銀行和企業(yè)蓄意串通弄虛作假，將對銀行監(jiān)管工作造成很大障礙。但外部環(huán)境并非一朝一夕能改善，在這種情況下，監(jiān)管部門如何提高監(jiān)管有效性，也將是極具挑戰(zhàn)性的工程。
[論文摘要]金融監(jiān)管法的基本原則貫穿于金融監(jiān)管法的始終，充分體現(xiàn)了其法律目的和根本價值，反映了金融監(jiān)管法所調(diào)整的金融監(jiān)管關(guān)系的客觀要求，并對這種關(guān)系的各方面和全過程都具有普遍意義的基本準則和指導(dǎo)思想。根據(jù)金融監(jiān)管法在金融體系中所起的作用和金融監(jiān)管法的立法目的和根本價值，結(jié)合我國現(xiàn)有的法律規(guī)定提出六個金融監(jiān)管法的基本原則，以指導(dǎo)金融監(jiān)管法的實施。
[論文關(guān)鍵詞]金融監(jiān)管；金融監(jiān)管法；基本原則
金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，金融業(yè)擔(dān)負著貨幣供應(yīng)、資金融通、資本形成、風(fēng)險管理、支付服務(wù)等一系列特殊職能，是國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。但是利益產(chǎn)生的同時風(fēng)險也相伴而生，另外金融市場的多變性、自發(fā)性等特點也決定了金融市場必須要有法律和制度的監(jiān)管，才能確保金融活動的穩(wěn)定進行。因此，金融監(jiān)管法在整個金融法體系中占有基礎(chǔ)的重要地位。
一、金融監(jiān)管法
金融監(jiān)管是金融監(jiān)督管理的簡稱，是金融監(jiān)管機構(gòu)利用公權(quán)力對金融機構(gòu)和金融活動進行直接限制和約束的一系列行為的總稱。而金融監(jiān)管法則是調(diào)整金融監(jiān)管關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。根據(jù)我國分業(yè)監(jiān)管體制，我國金融監(jiān)管法包括銀行業(yè)監(jiān)管法、證券業(yè)監(jiān)管法和保險業(yè)監(jiān)管法等。金融監(jiān)管法在整個金融法律體系中處于重要的基礎(chǔ)地位，是規(guī)制整個金融市場的最有力工具。進行金融監(jiān)管可以防范和化解金融風(fēng)險，確保金融安全和債權(quán)人利益。進行金融監(jiān)管是維護金融秩序、保護公平競爭、提高金融效率的要求。金融監(jiān)管法作為金融法的重要組成部分，它的制定和實施有利于確保金融監(jiān)管行為適時、適度、規(guī)范進行，防止監(jiān)管過度和不足等“失靈”現(xiàn)象，保護金融市場秩序和金融運行效率，實現(xiàn)金融監(jiān)管的理念和目標。
二、金融監(jiān)管法基本原則
金融監(jiān)管法的基本原則是指金融監(jiān)管法所確認并反映金融監(jiān)管法本質(zhì)和特征，其效力貫穿于金融監(jiān)管法律規(guī)范之中，對金融監(jiān)管法律規(guī)范的制定與實施具有普遍指導(dǎo)意義的基礎(chǔ)性或本源性的法律準則。金融監(jiān)管法的基本原則貫穿于金融監(jiān)管法的始終，充分體現(xiàn)了其法律目的和根本價值，反映了金融監(jiān)管法所調(diào)整的金融監(jiān)管關(guān)系的客觀要求，并對這種關(guān)系的各方面和全過程都具有普遍意義的基本準則和指導(dǎo)思想。另外，金融監(jiān)管法的基本原則還具有彌補金融監(jiān)管法律空白的重要作用。因此，更值得我們加以研究。金融法的基本原則在不同性質(zhì)的國家有所不同，在同一國家經(jīng)濟發(fā)展的不同時期也會有別。它往往與一國某一時期的經(jīng)濟發(fā)展水平、貨幣金融政策目標等密切相關(guān)，是一國特定的經(jīng)濟、金融環(huán)境在法律上的反映。
我國對金融監(jiān)管法的基本原則并沒有統(tǒng)一的定論，說法不一，但是根據(jù)金融監(jiān)管法在金融體系中所起的作用和金融監(jiān)管法的立法目的和根本價值，結(jié)合我國現(xiàn)有的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中國人民銀行法》、《保險法》、《證券法》以及巴塞爾《有效銀行監(jiān)管核心原則》，以下介紹我國金融監(jiān)管法應(yīng)遵循的六項基本原則：
（一）依法監(jiān)管原則
依法統(tǒng)一監(jiān)管是憲法依法治國理念和行政法依法行政原則在金融監(jiān)管法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。所謂依法監(jiān)管，就是監(jiān)管法定，是指金融監(jiān)管活動必須依照法律規(guī)定。依法監(jiān)管包括監(jiān)管主體的法定性、監(jiān)管內(nèi)容的法定性﹑監(jiān)管程序的法定性和監(jiān)管權(quán)力的法定性等。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四條規(guī)定，“銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對銀行業(yè)實施監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵循依法、公開、公正和效率的原則?！薄蹲C券法》第七條與《保險法》第九條也分別規(guī)定，“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法對全國證券市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理”，“國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)依法對保險業(yè)實施監(jiān)督管理”。依法監(jiān)管原則要求合法的金融監(jiān)管主體利用合法的監(jiān)管職權(quán)，遵照法定的程序進行法定的監(jiān)管行為。該原則具體包括以下內(nèi)容： 第一，所有金融機構(gòu)應(yīng)毫無例外地接受監(jiān)管；①第二，金融監(jiān)管機關(guān)的設(shè)立及其職權(quán)的取得必須有法律依據(jù)，這是金融監(jiān)管機關(guān)行使監(jiān)管職權(quán)，進行監(jiān)管活動的必要前提和條件。第三，金融監(jiān)管職權(quán)應(yīng)依法行使，也就是說金融監(jiān)管職權(quán)的取得，范圍和程序都應(yīng)該依照法律的規(guī)定。第四，金融監(jiān)管應(yīng)有平衡制約機制，必須控制金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的濫用。權(quán)力是把雙刃劍，既然法律賦予權(quán)力，就應(yīng)同時對權(quán)力加以限制，避免濫用。
（二）監(jiān)管主體獨立性原則
國際貨幣基金組織的Quintyn And Taylor（2002）在2002年發(fā)表的“監(jiān)管獨立性與金融穩(wěn)定性”的論文中首次提出了監(jiān)管獨立性的概念及其構(gòu)成要素。這一原則要求金融監(jiān)管機構(gòu)有明確的責(zé)任和目標，享有操作上的自主權(quán)和充分的資源。金融監(jiān)管機構(gòu)獨立性包括監(jiān)管機構(gòu)相對于政治干涉的獨立性和相對于被監(jiān)管機構(gòu)“行業(yè)俘獲”的獨立性兩個方面。只有以上兩個方面的獨立性都能得到保證，金融監(jiān)管機構(gòu)才能夠保持充分的獨立性。作為巴塞爾協(xié)議的核心原則，監(jiān)管主體獨立性主要是指監(jiān)管主體應(yīng)獨立于政府。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第五條規(guī)定銀行監(jiān)管機構(gòu)及其工作人員依法履行職責(zé)時，地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得對其進行干涉。按理論講，一個獨立的金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)具備組織獨立、執(zhí)行獨立、規(guī)制獨立和預(yù)算獨立四點特征。
（三）合理適度監(jiān)管原則
適度，即適當(dāng)。行政執(zhí)法不僅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市場合理、適度的監(jiān)管是遵循市場規(guī)律的必然要求，金融市場保持活力的必要手段。合理適度監(jiān)管是指金融監(jiān)管主體必須以保證金融監(jiān)管目標的實現(xiàn)為前提，尊重金融市場的規(guī)律，運用有效的監(jiān)管措施增進金融效率，維護公平競爭，以此促進金融業(yè)的發(fā)展。根據(jù)適度監(jiān)管原則，金融監(jiān)管主體的監(jiān)管行為必須滿足以下要求：第一，金融監(jiān)管必須以金融市場的自發(fā)性調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，尊重市場自身的規(guī)律。市場有自身的運行規(guī)律，應(yīng)讓其自我調(diào)節(jié)機制得到充分發(fā)揮，只有在出現(xiàn)市場失靈、市場的成本過高的情況下，才需要金融監(jiān)管機構(gòu)的介入。第二，監(jiān)管者應(yīng)避免直接微觀管制金融機構(gòu)。直接微觀管制金融機構(gòu)容易造成對經(jīng)營者權(quán)利的侵犯，抑制市場活力，監(jiān)管者應(yīng)盡力避免。第三，在金融市場失靈、金融行為不當(dāng)時，應(yīng)該能及時應(yīng)對、運用適當(dāng)?shù)姆椒?、有力的措施，維護金融穩(wěn)定；第四，應(yīng)對監(jiān)管對象實行分級分類，區(qū)別監(jiān)管，運用激勵相容的金融監(jiān)管理念，實現(xiàn)監(jiān)管者與被監(jiān)管者行為之間的良性互動，提高金融監(jiān)管的效率。
（四）公開、公正原則
公開原則或稱金融監(jiān)管的“透明度原則”，其基本含義是金融監(jiān)管行為除依法應(yīng)保密的以外，應(yīng)一律公開進行。根據(jù)公開原則，有關(guān)金融監(jiān)管的目標、框架、決策及依據(jù)、數(shù)據(jù)和其他信息等需要全面、方便、及時地告知社會公眾和有關(guān)當(dāng)事人，以保障社會公眾和有關(guān)當(dāng)事人對監(jiān)管過程和監(jiān)管結(jié)果的知情權(quán)。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四條規(guī)定，“銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對銀行業(yè)實施監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵循依法、公開、公正和效率的原則?！薄蹲C券法》第三條規(guī)定，“證券的發(fā)行、交易活動，必須實行公開、公平、公正的原則?！倍瓌t是指金融監(jiān)管主體要按照公平、統(tǒng)一的監(jiān)管標準和監(jiān)管方式對金融機構(gòu)實施監(jiān)管，規(guī)范金融機構(gòu)的市場行為，保證金融市場正常有序運行。公正原則要求監(jiān)管主體及其工作人員秉公辦事，不徇私情，平等對待金融市場上不同的被監(jiān)管者。公開、公正原則不僅是金融監(jiān)管活動應(yīng)該遵循的原則，也是其他金融活動應(yīng)該遵循的重要原則。
（五）安全與效率并重原則
安全與效率是金融監(jiān)管的永恒主題。金融安全原則要求監(jiān)管者采取各種措施防范和化解金融風(fēng)險，保障金融系統(tǒng)的安全、穩(wěn)健運行。金融安全關(guān)系著整個金融市場的健康和穩(wěn)定，也是金融監(jiān)管的根本出發(fā)點。而金融效率原則是指監(jiān)管者應(yīng)為金融機構(gòu)創(chuàng)造一個良好的、公平的競爭環(huán)境，提高金融機構(gòu)的競爭力，為本國經(jīng)濟的快速、健康發(fā)展發(fā)揮作用。效率原則是有效金融監(jiān)管理念的必然要求，是確保金融業(yè)和金融市場生機活力的重要保證，同時也為防止金融監(jiān)管過度所必需。金融安全與金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的體現(xiàn)和終極目標。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第一條就規(guī)定：“為了加強對銀行業(yè)的監(jiān)督管理，規(guī)范監(jiān)督管理行為，防范和化解銀行業(yè)風(fēng)險，保護存款人和其他客戶的合法權(quán)益，促進銀行業(yè)健康發(fā)展，制定本法?！斌w現(xiàn)了這一原則。金融監(jiān)管的效率原則包括兩方面的內(nèi)容：一是金融監(jiān)管應(yīng)講求經(jīng)濟效率，即金融監(jiān)管不應(yīng)導(dǎo)致金融機構(gòu)效率的喪失，而是要通過規(guī)范、引導(dǎo)和鼓勵等來提高金融業(yè)的整體效率；二是金融監(jiān)管應(yīng)講求行政效率，即金融監(jiān)管應(yīng)以盡可能小的成本達到最大化的金融監(jiān)管目標和效果。金融安全原則和金融效率原則并重，才能最好的激發(fā)金融市場的活力，保證金融市場健康穩(wěn)定。
（六）協(xié)調(diào)監(jiān)管原則
一、推動全球金融風(fēng)險管理的現(xiàn)實原因和直接動力
巴塞爾委員會資本協(xié)議產(chǎn)生至今已經(jīng)有過3個版本。新版本與最初版本相比，可以清晰地反映出國際銀行業(yè)風(fēng)險管理的新進展。
2001年的新資本協(xié)議草案較之1988年的巴塞爾協(xié)議更為復(fù)雜、全面，這實際上是金融市場發(fā)展的客觀反映，也滿足了銀行界對于風(fēng)險更敏感的風(fēng)險監(jiān)管框架的需要。
巴塞爾委員會主席William J MaDonough指出，新的資本協(xié)議框架將使資本充足的監(jiān)管要求能夠更為準確反映銀行經(jīng)營的風(fēng)險狀況，為銀行和金融監(jiān)管當(dāng)局提供更多的衡量資本充足的可供選擇的，從而使巴塞爾委員會的資本充足框架具有更大的靈活性來適應(yīng)金融體系的變化，以便更準確及時地反映銀行經(jīng)營活動中的實際風(fēng)險水平及其所需要配置的資本水平，進而促進金融體系的平穩(wěn)健康發(fā)展。顯然，金融體系的迅速發(fā)展和金融全球化已經(jīng)成為推動全球金融風(fēng)險管理發(fā)展的現(xiàn)實原因和直接動力。
從全球范圍內(nèi)來看，金融環(huán)境的劇烈變化迅速改變了銀行的經(jīng)營環(huán)境，加大了銀行的經(jīng)營風(fēng)險，同時經(jīng)濟金融的全球化直接推動了全球范圍內(nèi)銀行監(jiān)管和風(fēng)險管理原則和框架的整合與統(tǒng)一，并且促使這些原則和框架要及時根據(jù)經(jīng)濟金融環(huán)境的變遷進行調(diào)整。如何使監(jiān)管原則更為靈敏地反映銀行經(jīng)營環(huán)境的變化、使得銀行的風(fēng)險監(jiān)控始終對金融市場的風(fēng)險變動保持高度的敏感，越來越成為全球銀行業(yè)關(guān)注的重大。
地看，本世紀70年代以來，放松管制成為全球銀行監(jiān)管的普遍趨勢；與這一趨勢相伴而行的，是全球經(jīng)濟一體化的趨勢不斷加強，金融領(lǐng)域的創(chuàng)新活動日漸活躍。管制的放松和金融創(chuàng)新的活躍推動了金融市場的快速發(fā)展，使得銀行競爭日趨激烈，銀行經(jīng)營風(fēng)險明顯加大，促使各國金融監(jiān)管當(dāng)局不斷探索建立新的經(jīng)濟環(huán)境下的金融監(jiān)管方式，以維護金融市場中銀行體系的穩(wěn)定。同時，伴隨著跨國資本流動規(guī)模的不斷擴大，跨國銀行的業(yè)務(wù)迅速擴大，銀行危機傳染的可能性增大，各國監(jiān)管方式上的差異也增大了監(jiān)管跨國銀行的難度，于是，建立適應(yīng)新的國際環(huán)境的、統(tǒng)一的國際銀行監(jiān)管原則和風(fēng)險管理框架的問題被提上了議事日程。
從金融發(fā)展歷史看，1974年德國赫斯塔特銀行和美國富蘭克林國民銀行的倒閉促使銀行監(jiān)管的國際合作從認識上升到了實踐層面。1975年2月，來自比利時、加拿大、法國、德國、意大利、日本、盧森堡、荷蘭、瑞典、端土；英國和美國的代表聚會瑞士巴塞爾，商討成立了“巴塞爾銀行監(jiān)管委員會”。巴塞爾委員會的成立，是適應(yīng)金融全球化的內(nèi)在需要，為國際銀行業(yè)的監(jiān)管問題提供一個討論場所和合作的舞臺。
盡管巴塞爾委員會并不具備任何凌駕于國家之上的正式監(jiān)管特權(quán)：其文件從不具備、亦從未試圖具備任何效力；其雖鼓勵采用共同的方法和標準，但卻也并不強求成員國在監(jiān)管技術(shù)上的一致性。但是，由于巴塞爾委員會提出的原則影響到全球主要國家的跨國銀行，因而這些原則在事實上成為許多國際性銀行遵守的共同原則。
巴塞爾委員會在開展工作中始終遵循著兩項基本原則：
(1)沒有任何境外銀行機構(gòu)可以逃避監(jiān)管；
(2)監(jiān)管必須是充分有效的。巴塞爾委員會成立以來的許多監(jiān)管原則和建議，基本上體現(xiàn)了這兩個重要的基本原則，并且也使得這兩個基本原則得到愈來愈廣泛的認同。
在巴塞爾委員會提出的眾多監(jiān)管原則中，1988年的巴塞爾協(xié)議是影響最大、也是國際銀行業(yè)風(fēng)險監(jiān)管最有代表性的監(jiān)管準則之一，期間的許多監(jiān)管原則大多是對這個監(jiān)管原則的補充和完善；巴塞爾委員會2001年1月頒布的新資本協(xié)議框架，主要是試圖在全面繼承以1988年巴塞爾協(xié)議為代表的一系列監(jiān)管原則的成果的基礎(chǔ)上，著手從單一的資本充足協(xié)議約束，轉(zhuǎn)向依靠最低資本充足比率、外部監(jiān)管和市場約束等三個方面的共同約束。
在推進全球銀行監(jiān)管的一致化和可操作行方面，1988年的巴塞爾協(xié)議可以說具有劃的意義。
從國際銀行業(yè)風(fēng)險管理的角度看，1988年的巴塞爾協(xié)議具有明顯的特點，主要包括：
(1)突出強調(diào)了資本充足率的標準和意義，
(2)確立了全球統(tǒng)一的銀行風(fēng)險管理標準；
(3)強調(diào)國家風(fēng)險對銀行信用風(fēng)險的重要影響。
但是。這一協(xié)議也容易導(dǎo)致銀行過分強調(diào)資本充足的傾向，從而相應(yīng)忽視銀行業(yè)的盈利性及其它風(fēng)險，這樣，即使銀行符合資本充足性的要求，也可能因為其他風(fēng)險而陷入經(jīng)營困境；從具體的風(fēng)險資產(chǎn)的看，巴塞爾協(xié)議也沒有考慮同類資產(chǎn)不同信用等級的差異，從而不能十分準確地反映銀行資產(chǎn)面臨的真實的風(fēng)險狀況；另外，對于國家信用的風(fēng)險權(quán)重的處理比較簡單化。
二、2001年巴塞爾新資本協(xié)議框架的形成及其特點
2001年巴塞爾新資本協(xié)議框架繼續(xù)延續(xù)1988年巴塞爾協(xié)議中以資本充足率為核心、以信用風(fēng)險控制為重點、突出強調(diào)國家風(fēng)險的風(fēng)險監(jiān)管思路，并吸收了(有效銀行監(jiān)管的核心原則)中提出的銀行風(fēng)險監(jiān)管的最低資本金要求、外部監(jiān)管、市場約束等三個支柱的原則，進而提出了衡量資本充足比率的新的思路和方法，以使資本充足比率和各項風(fēng)險管理措施更能適應(yīng)當(dāng)前金融市場發(fā)展的客觀要求。
(一)堅持了1988年巴塞爾協(xié)議以資本充足率為核心的監(jiān)管思路，并有了進一步完善。
1．更為靈活的風(fēng)險衡量方式。為了適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜多變的銀行業(yè)風(fēng)險狀況，在新資本協(xié)議框架中，巴塞爾委員會放棄了1988年巴塞爾協(xié)議中單一化的監(jiān)管框架，并提供了更多的選擇方式。銀行和監(jiān)管當(dāng)局可以根據(jù)業(yè)務(wù)的復(fù)雜程度、本身的風(fēng)險管理水平等靈活選擇使用。通過這種靈活的制度安排，巴塞爾委員會試圖促使銀行不斷改進自身的風(fēng)險管理水平，使用對于風(fēng)險狀況反應(yīng)更為靈敏的衡量方式，進而更為準確地測定一定風(fēng)險狀況下所需要的資本金水平。
2．外部評級與內(nèi)部評級的選擇。為了測算銀行的風(fēng)險資產(chǎn)狀況，銀行必須要對資產(chǎn)進行評級，并相應(yīng)確定風(fēng)險權(quán)重。巴塞爾委員會在設(shè)計方案的初期曾經(jīng)試圖要求銀行主要依靠外部中介機構(gòu)的評級，但是，由于商業(yè)銀行普遍對評級機構(gòu)的客觀性、獨立性、資料的可獲得性、評級結(jié)果的及時充分披露、評級結(jié)果的可信度等方面存在相當(dāng)大的歧議，評級機構(gòu)本身也不愿意將判斷銀行風(fēng)險大小的責(zé)任全部擔(dān)在自己身上，于是，新資本協(xié)議框架中除了繼續(xù)保留外部評級這一獲得資產(chǎn)評級的方式外，更多地強調(diào)銀行要建立內(nèi)部的風(fēng)險評估體系，并提供了3個可供選擇的方案，即標準化方案、基礎(chǔ)的IRB方案和高級的IRB方案體系，強調(diào)用內(nèi)部評級為基礎(chǔ)的方法來衡量風(fēng)險資產(chǎn)，進而確定和配置資本。
3．利率風(fēng)險和操作風(fēng)險的資本要求。巴塞爾委員會近年來一直希望推行全面風(fēng)險管理，將風(fēng)險管理覆蓋的范圍逐步從信用風(fēng)險推廣到利率風(fēng)險、操作風(fēng)險等。由于一些風(fēng)險(如利率風(fēng)險等)難以準確量化，因而此次新的資本協(xié)議框架建議各國監(jiān)管當(dāng)局在設(shè)定最低資本充足比率要求時要充分考慮到利率風(fēng)險這一點。新的資本協(xié)議還要求考慮操作風(fēng)險并相應(yīng)配備資本。具體計算運營風(fēng)險的方法存在相當(dāng)大的差異，難易程度也不一樣。在實際操作中，許多考慮運營風(fēng)險的銀行只是在考慮信用風(fēng)險所需的資本之外，進一步增加20%作為覆蓋運營風(fēng)險的資本。新的資本協(xié)議準備采用這個20%作為廣義的指導(dǎo)性準備標準。
4．適當(dāng)擴大資本充足約束的范圍，在一定程度上抑制資本套利行為。例如，1988年的資本協(xié)議不對控股公司的資本充足比率作出要求，使得許多銀行為了逃避資本約束紛紛采用控股公司的形式。在新的資本協(xié)議框架中，以商業(yè)銀行業(yè)務(wù)為主導(dǎo)的控股公司應(yīng)當(dāng)受到資本充足比率的約束。
另外，新的資本協(xié)議框架對于非銀行機構(gòu)的大額投資需要從資本中扣除。新的資本協(xié)議框架建議，對于單筆超過銀行資本總額15％的投資、以及此類對非銀行機構(gòu)的投資總額超過銀行資本規(guī)模60％的投資，都要從銀行資本中扣除。這無疑會對那些在非銀行領(lǐng)域有廣泛投資的銀行形成嚴峻的沖擊。從世界范圍內(nèi)來看，日本、西班牙和德國的銀行可能受到的沖擊最大。當(dāng)然，這也是由銀行體制所決定的。
（一）各國監(jiān)管機構(gòu)對于銀行資本狀況的監(jiān)管方式和重點出現(xiàn)了顯著的變化。
新資本協(xié)議框架更為強調(diào)各國監(jiān)管當(dāng)局結(jié)合各國銀行業(yè)的實際風(fēng)險對各國銀行進行靈活的監(jiān)管。這主要是巴塞爾委員會注意到不同國家的具體金融環(huán)境和進入體制差異，因而開始強調(diào)各國監(jiān)管機構(gòu)承擔(dān)更大的責(zé)任。例如，在新的資本協(xié)議中，各國監(jiān)管當(dāng)局可以根據(jù)各國的具體狀況，自主確定不低于8%水平的最低資本充足要求，同時，許多風(fēng)險衡量的水平和指標需要各國監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)實際狀況確定，而且監(jiān)管當(dāng)局還要能夠有效地對銀行內(nèi)部的風(fēng)險評估體系進行考察。這樣，各國監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管的重點，將從原來的單一的最低資本充足水平轉(zhuǎn)向銀行內(nèi)部的風(fēng)險評估體系的建設(shè)狀況。
新資本協(xié)議框架延續(xù)了《有效銀行監(jiān)管的核心原則》以及其1999年提出的監(jiān)管框架的主要思路。1999年巴塞爾委員會提出，為了促使銀行的資本狀況與總體風(fēng)險相匹配，監(jiān)管當(dāng)局可以采用現(xiàn)場和非現(xiàn)場稽核等方法審核銀行的資本充足狀況。監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該考慮銀行的風(fēng)險化解情況、風(fēng)險管理狀況、所在的市場性質(zhì)以及收益的可靠性和有效性等因素，全面判斷銀行的資本充足率是否達到要求；監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)根據(jù)銀行的風(fēng)險狀況和外部經(jīng)營環(huán)境，要求銀行保持高于最低水平的資本充足率；銀行要建立嚴格的內(nèi)部評估體系，使其資本水平與風(fēng)險度相匹配；監(jiān)管當(dāng)局要及時檢查和評價銀行的內(nèi)部評價程序、資本戰(zhàn)略以及資本充足狀況；在資本水平較低時，監(jiān)管當(dāng)局要及時對銀行實施必要的干預(yù)；如果對銀行風(fēng)險水平說來是必要的話，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)要求銀行持有超過最低比率的資本。
新資本協(xié)議框架同時強調(diào)，為了順利實現(xiàn)向IRB資本充足衡量體系的轉(zhuǎn)換，商業(yè)銀行向監(jiān)管當(dāng)局提交完備的內(nèi)部風(fēng)險評估制度安排、資產(chǎn)分類制度安排等。
（三）強化信息披露，引入市場約束。
值得注意的是，在新資本協(xié)議框架中，市場約束機制的引入可以說是公司治理結(jié)構(gòu)重大進展的體現(xiàn)。巴塞爾委員會對于銀行的資本結(jié)構(gòu)、風(fēng)險狀況、資本充足狀況等關(guān)鍵信息的披露提出了更為具體的要求。新框架充分肯定了市場具有迫使銀行有效而合理地分配資金和控制風(fēng)險的作用，穩(wěn)健的、經(jīng)營良好的銀行可以以更為有利的價格和條件從投資者、債權(quán)人、存款人及其他交易對手那里獲得資金；而風(fēng)險程度高的銀行在市場中則處于不利地位，它們必須支付更高的風(fēng)險溢價、提供額外的擔(dān)?；虿扇∑渌踩胧?。于是，這種市場獎懲機制可以促使銀行保持充足的資本水平，支持監(jiān)管當(dāng)局更有效地工作。為了確保市場約束的有效實施，必然要求建立銀行信息披露制度。新資本協(xié)議框架中所要求的信息披露的潛在參照標準是美國的銀行信息披露要求，如大型銀行要求按季披露范圍相當(dāng)廣泛的風(fēng)險信息。
新的資本協(xié)議框架強調(diào)，最低資本充足比率、外部監(jiān)管、市場約束這三個支柱是緊密聯(lián)系在一起的，如果這三個方面不能很好地落實，新的資本協(xié)議框架也就難以真正落實。
三、從2001年新的資本協(xié)議框架看當(dāng)前我國銀行風(fēng)險監(jiān)管的
巴塞爾委員會提出的新資本協(xié)議框架在征求意見完畢并定稿后，將全面取代1．988年的資本協(xié)議，成為國際銀行業(yè)風(fēng)險監(jiān)管的新版“神圣公約”，逐步在全球推廣。我國是國際清算銀行成員國，人民銀行也必然需要簽署相關(guān)協(xié)議，這就要求我國的中央銀行將用這一標準監(jiān)管國內(nèi)的各類商業(yè)銀行。因此，及早針對新的資本協(xié)議框架采取措施，才能使我國銀行業(yè)的風(fēng)險監(jiān)管適應(yīng)國際業(yè)風(fēng)險管理發(fā)展和我國金融市場平穩(wěn)發(fā)展的需要。
以2001年新的資本協(xié)議框架為參照，我國的銀行風(fēng)險監(jiān)管將面臨一系列新的挑戰(zhàn)：
(一)資本不足的將更為突出，迫切需要在提高資產(chǎn)質(zhì)量的同時拓展資本補充渠道。
根據(jù)新資本協(xié)議框架進行測算，可以大致看出，全球銀行業(yè)在新的監(jiān)管框架下所需的資本金總體水平不會出現(xiàn)太大的變化，但是，對于個別銀行來說，因為資產(chǎn)質(zhì)量等的差異，所需的資本金水平會有明顯的差異。一般而言，同一家銀行根據(jù)IRB測算的風(fēng)險資產(chǎn)規(guī)模要較之原來減少2%到3%左右；對于一些經(jīng)營狀況良好的大銀行，風(fēng)險資產(chǎn)規(guī)模的下降會更為明顯。一方面，經(jīng)營效益良好的銀行可以用這一部分資本金支持更大規(guī)模的風(fēng)險資產(chǎn)、或者將其返回給原來的股東；另一方面，資產(chǎn)質(zhì)量較差的銀行、以及OECD國家的資產(chǎn)評級較低的銀行將被迫提高風(fēng)險權(quán)重、從而要求配備更高水平的資本。
當(dāng)前，我國的國有商業(yè)銀行均不同程度地存在著資本充足率達不到8％的標準的問題，這是與我國從計劃經(jīng)濟體制向主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌及轉(zhuǎn)軌期間的經(jīng)濟高速增長分不開的。總體上看，我國銀行業(yè)的資產(chǎn)業(yè)務(wù)量增長很快，市場化改革也導(dǎo)致經(jīng)濟的貨幣化和金融深化，使得金融資產(chǎn)的增長速度明顯高于國民經(jīng)濟的名義增長速度，商業(yè)銀行在轉(zhuǎn)軌期間也出現(xiàn)了不少經(jīng)營失誤!：積累了相當(dāng)規(guī)模的不良資產(chǎn)；但是，我國國有銀行的資本補充渠道卻十分缺乏。如果要實施新的資本協(xié)議，預(yù)計可能會對我國銀行業(yè)的資本金提出更高的要求，如果不能達到這個國際性的要求，將必然到與外資銀行的競爭能力。
當(dāng)前的工作主要應(yīng)當(dāng)包括：一是積極拓展國有銀行的資本補充渠道，其中包括上市籌資；二是大力提高資產(chǎn)質(zhì)量，降低風(fēng)險資產(chǎn)的規(guī)模。
(二)國家風(fēng)險評級體系的改變總體上有利于我國銀行業(yè)。
在1988年的巴塞爾協(xié)議中，國家風(fēng)險具有相當(dāng)大的影響力，而且1988年的巴塞爾協(xié)議對于這一風(fēng)險采取了相當(dāng)簡單化的衡量方法，例如，銀行對于所有經(jīng)合組織成員國給予相同的零主權(quán)風(fēng)險權(quán)重。在新資本協(xié)議框架中，主權(quán)風(fēng)險的確定則是主要依賴銀行自身的風(fēng)險評估、或者是根據(jù)一些國際性評級機構(gòu)的評級，進而給予不同地區(qū)以不同的風(fēng)險權(quán)重。
在新的資本協(xié)議框架下，亞洲地區(qū)受影響最大的是韓國，因為韓國是經(jīng)合組織成員國，在1988年的巴塞爾協(xié)議下的國家風(fēng)險權(quán)重上一直享受零風(fēng)險權(quán)重；根據(jù)新的資本協(xié)議框架，韓國的主權(quán)風(fēng)險權(quán)重迅速上升50%。而從中國香港來說，由于香港不是經(jīng)合組織成員，因而在原來的巴塞爾協(xié)議下的主權(quán)風(fēng)險權(quán)重一直是100%，在新的資本協(xié)議框架中，香港的主權(quán)風(fēng)險權(quán)重將會下降到20%。根據(jù)測算，中國的國家風(fēng)險權(quán)重也會相應(yīng)下降，這對于降低我國銀行業(yè)的資本金需求是有利的。
（三）著手建立完善的銀行內(nèi)部風(fēng)險評級體系。
國際金融學(xué)院將新的資本協(xié)議框架的核心之一歸結(jié)為內(nèi)部風(fēng)險評級體系，從風(fēng)險管理的實際操作來說，這一界定是合理的。從國際性大銀行的經(jīng)驗來看，內(nèi)部評級對于信用風(fēng)險管理的重要作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：為金融工具價格的決定提供重要依據(jù)；作為提取壞帳準備金及經(jīng)濟資本的分配的基礎(chǔ)；為客戶綜合授信提供依據(jù)；為管理者風(fēng)險決策提供。根據(jù)巴塞爾委員會的要求，一個有效的內(nèi)部評級系統(tǒng)主要包括評級對象的確定、信用級別及評級符號、評級方法、評級考慮的因素、實際違約率和損失程度的統(tǒng)計、跟蹤復(fù)評和對專業(yè)評級機構(gòu)評級結(jié)果的利用等等。
與先進的國際性銀行相比，我國大多數(shù)商業(yè)銀行內(nèi)部評級不論是在評級方法、評級結(jié)果的檢驗，還是在評級工作的組織等方面都存在著相當(dāng)?shù)牟罹啵瑥亩鴺O大地限制了內(nèi)部評級在揭示和控制信用風(fēng)險方面的作用。這主要表現(xiàn)在評級方法偏于定量化簡單化，風(fēng)險揭示嚴重不足；基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫有待充實，評級結(jié)果有待檢驗；評級結(jié)果的運用十分有限。因此，必須盡快創(chuàng)造條件來適應(yīng)新的資本協(xié)議框架。
(四)從信用風(fēng)險管理轉(zhuǎn)向逐步實施全面風(fēng)險管理。
在現(xiàn)實銀行經(jīng)營活動中，各種風(fēng)險是互相聯(lián)系、共同作用的，因而在制定內(nèi)部風(fēng)險管理原則和外部監(jiān)管指標時，應(yīng)當(dāng)將銀行可能面臨的各種信用風(fēng)險、市場風(fēng)險以及其他風(fēng)險包括在風(fēng)險管理的范圍之內(nèi)，推行全面風(fēng)險管理的理念。事實上，這一理念在新的資本協(xié)議框架中已經(jīng)有了具體的落實措施，如此次新的資本協(xié)議框架中就包含了利率風(fēng)險和操作風(fēng)險。
當(dāng)前，我國對于銀行風(fēng)險資產(chǎn)以及資本充足的監(jiān)管，主要是考慮信用風(fēng)險，基本上沒有考慮利率風(fēng)險和操作風(fēng)險等。隨著中國利率市場化的推進，利率波動更為頻繁；銀行業(yè)務(wù)操作的環(huán)節(jié)不斷增多，對于電腦等的依賴加大，同時也相應(yīng)增大了操作風(fēng)險。因此，要真實反映銀行風(fēng)險狀況，就必須考慮利率風(fēng)險和操作風(fēng)險。這也顯示，如果不能對利率風(fēng)險和操作風(fēng)險進行很好的管理，就會加大銀行風(fēng)險程度，勢必需要配置更高水平的資本金。
(五)提高監(jiān)管權(quán)關(guān)的監(jiān)管能力，明確監(jiān)管的重點。
新的資本協(xié)議框架在給予各國監(jiān)管當(dāng)局更大的決策自主權(quán)時，也對監(jiān)管能力提出了更高的要求。對于中國的監(jiān)管當(dāng)局來說，如果及時開辟銀行的資本金補充渠道、如何合理確定適應(yīng)中國國情的不低于8%水平的最低資本充足要求、如何評估和衡量商業(yè)銀行內(nèi)部風(fēng)險評估體系的狀況、如何運用新的資本協(xié)議框架監(jiān)管外資銀行等，都是新的挑戰(zhàn)。
關(guān)鍵詞：上海自貿(mào)區(qū)；銀行監(jiān)管體制；改革
中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）07-0157-02
一、上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制改革的必要性
（一）自貿(mào)區(qū)銀行業(yè)放開措施簡介
為支持上海自貿(mào)區(qū)金融領(lǐng)域發(fā)展，國務(wù)院、銀監(jiān)會、中國人民銀行相繼了本部門銀行業(yè)改革措施，支持自貿(mào)區(qū)實體經(jīng)濟發(fā)展，深化金融改革，擴大對外開放。
1.《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》
通知中關(guān)于銀行服務(wù)領(lǐng)域的措施主要包括：（1）允許符合條件的金融機構(gòu)設(shè)立外資銀行，符合條件的民營資本與外資金融機構(gòu)共同設(shè)立外資銀行。在條件具備時，適時在試驗區(qū)內(nèi)設(shè)立有限牌照銀行；（2）在完善相關(guān)管理辦法，加強有效監(jiān)管的前提下允許試驗區(qū)內(nèi)符合條件的中資銀行開辦離岸業(yè)務(wù)。
2.《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管有關(guān)問題的通知》
通知中的措施主要包括：支持中資銀行入?yún)^(qū)發(fā)展；支持區(qū)內(nèi)設(shè)立非銀行金融公司；支持外資銀行入?yún)^(qū)經(jīng)營；支持民間資本進入?yún)^(qū)內(nèi)銀行業(yè)；鼓勵開展跨境投融資服務(wù)；支持區(qū)內(nèi)開展離岸業(yè)務(wù)；簡化準入方式；完善監(jiān)管服務(wù)體系。
3.《中國人民銀行關(guān)于金融支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的意見》
意見中的措施主要包括：創(chuàng)新有利于風(fēng)險管理的賬戶體系；探索投融資匯兌便利；擴大人民幣跨境使用；穩(wěn)步推進利率市場化；深化外匯管理改革；監(jiān)測與管理。
（二）上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制改革的必要性
1.上海自貿(mào)區(qū)銀行業(yè)放開措施會帶來更多金融風(fēng)險
從自貿(mào)區(qū)現(xiàn)有的銀行業(yè)監(jiān)管改革措施來看，未來在自貿(mào)區(qū)將逐步放開人民幣資本項目可兌換、利率市場化等，這些措施一方面會促進自貿(mào)區(qū)實體經(jīng)濟的發(fā)展、加快中國金融領(lǐng)域改革、深化改革開放，但另一方面境外資金的大量涌入等現(xiàn)象必然會增加自貿(mào)區(qū)實體經(jīng)濟的不確定性，增大銀行領(lǐng)域相關(guān)風(fēng)險，增加監(jiān)管難度，對中國現(xiàn)行的銀行監(jiān)管體制形成沖擊。
2.上海自貿(mào)區(qū)金融混業(yè)趨勢對現(xiàn)有銀行監(jiān)管體制形成挑戰(zhàn)
首批11家獲準進入上海自貿(mào)區(qū)的金融機構(gòu)均為工行、中行等國有大型銀行及花旗、星展等著名跨國銀行，基本上都屬于大型金融集團，旗下業(yè)務(wù)除了銀行業(yè)外，還涵蓋了保險業(yè)、證券業(yè)、金融租賃業(yè)等，業(yè)務(wù)間交叉趨勢明顯。上海自貿(mào)區(qū)關(guān)于第三方支付、互聯(lián)網(wǎng)金融等方面的放開措施更是有利于金融機構(gòu)混業(yè)化經(jīng)營，這對中國現(xiàn)有的“一行三會”分業(yè)監(jiān)管體制形成挑戰(zhàn)。
3.上海自貿(mào)區(qū)有可能會成為銀行機構(gòu)監(jiān)管套利重災(zāi)區(qū)
監(jiān)管套利指的是各種金融市場參與主體通過注冊地轉(zhuǎn)換、金融產(chǎn)品異地銷售等途徑，從監(jiān)管要求較高的市場轉(zhuǎn)移到監(jiān)管要求較低的市場，從而全部或者部分地規(guī)避監(jiān)管、牟取超額利益的行為。自貿(mào)區(qū)對銀行業(yè)的放開措施，相較于國內(nèi)其他地區(qū)監(jiān)管相對更寬松，某種程度上會造成一些銀行機構(gòu)非法套利，進而危害金融市場的健康環(huán)境。
4.跨國銀行的涌入對銀行監(jiān)管國際合作需求迫切
可以預(yù)見，隨著自貿(mào)區(qū)的逐步發(fā)展，預(yù)計會有越來越多的中外銀行獲批進入自貿(mào)區(qū)，其中多為大型跨國銀行?？鐕y行進入自貿(mào)區(qū)一方面能夠為自貿(mào)區(qū)實體經(jīng)濟帶來積極影響，另一方面也會使國際金融風(fēng)險的傳導(dǎo)更加便利。一旦跨國銀行發(fā)生危機乃至破產(chǎn)，必然會對全球市場帶來挑戰(zhàn)，自貿(mào)區(qū)也必然會卷入其中，而中國自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行的銀行業(yè)監(jiān)管國際合作機制無法應(yīng)對相應(yīng)挑戰(zhàn)。
二、國外自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制借鑒
設(shè)立自貿(mào)區(qū)形式非中國首創(chuàng)，迪拜國際金融中心、新加坡自貿(mào)區(qū)等自貿(mào)區(qū)早已運行多年，且發(fā)展勢頭良好，其成功的關(guān)鍵因素之一均是擁有健全的銀行監(jiān)管體制，可以成為中國自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制改革的藍本。
（一）迪拜國際金融中心銀行監(jiān)管體制
迪拜國際金融中心（DIFC）設(shè)立于2004年9月，至今大約有400余家金融機構(gòu)入駐，金融領(lǐng)域十分發(fā)達。迪拜國際金融中心之所以會取得如此成功，很大程度上歸功于制度設(shè)計，特別是在銀行監(jiān)管體制領(lǐng)域的創(chuàng)新。
DIFC在區(qū)域內(nèi)設(shè)立了一個綜合性的風(fēng)險監(jiān)管機構(gòu)—迪拜金融服務(wù)局（DFSA），主要負責(zé)在迪拜國際金融中心的相關(guān)機構(gòu)執(zhí)照授予，及其金融服務(wù)活動的持續(xù)監(jiān)管。其監(jiān)管范圍包括資產(chǎn)管理、銀行和信貸服務(wù)、證券、集體投資基金、商品期貨交易、托管和信托服務(wù)、伊斯蘭金融、保險、一個國際證券交易所以及一個國際大宗商品衍生品交易所。同時，該局還負責(zé)涉及反洗錢、反恐融資、制裁合規(guī)的人員的監(jiān)督與管理。DFSA的職責(zé)主要集中在六個方面：政策和法律制定、授權(quán)、識別、監(jiān)管、執(zhí)行以及國際合作。
迪拜金融服務(wù)局區(qū)別于大多數(shù)金融監(jiān)管機構(gòu)的一項權(quán)利是，其能夠就相關(guān)市場問題制定法規(guī)、發(fā)展政策以及相應(yīng)地在其管理下落實有關(guān)立法。該等權(quán)利使得迪拜金融服務(wù)局能夠快速有效地對市場的發(fā)展以及商業(yè)需求做出回應(yīng)。
（二）新加坡自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制
新加坡自貿(mào)區(qū)的銀行監(jiān)管統(tǒng)歸于新加坡金管局（MAS），它同時擁有中央銀行金融調(diào)控與金融監(jiān)管兩大職能，其下設(shè)金融監(jiān)管等六大職能組團。新加坡金管局的金融監(jiān)管職能由“金融機構(gòu)監(jiān)管組團”實施，在該組團下設(shè)銀行署、保險署等部門，其中銀行署為MAS最大的部門，員工總數(shù)占MAS總員工數(shù)的1/8。
新加坡自貿(mào)區(qū)的銀行監(jiān)管有三大特點：一是監(jiān)管當(dāng)局具有較強的獨立性；二是實行混業(yè)經(jīng)營和合業(yè)監(jiān)管的體制；三是銀行業(yè)監(jiān)管注重管監(jiān)分離和有效協(xié)作。
新加坡金管局有其獨特的監(jiān)管理念，表現(xiàn)在：一是MAS頒布法規(guī)放松流動性管制，允許銀行實行自我申報的流動性管理政策，逐步取消銀行統(tǒng)一執(zhí)行的流動性指標；二是專注風(fēng)險性監(jiān)管；三是注重銀行公司治理及信息披露，督促銀行建立完善的內(nèi)部控制體制。
（三）國外自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制借鑒
通過上述對迪拜國際金融中心和新加坡自貿(mào)區(qū)的銀行監(jiān)管體制的簡要分析，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在多數(shù)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的均由統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)對整體自貿(mào)區(qū)金融行業(yè)進行監(jiān)管，多采用綜合監(jiān)管模式以適應(yīng)金融行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營。另外，監(jiān)管機構(gòu)具有高度的獨立性，能針對日新月異的銀行業(yè)形勢變化做出相應(yīng)的政策規(guī)定，值得上海自貿(mào)區(qū)借鑒。
三、改革上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管體制
（一）成立獨立的金融服務(wù)管理局
上?？梢越梃b迪拜國際金融中心和新加坡自貿(mào)區(qū)的作法，設(shè)立獨立的金融服務(wù)管理局，統(tǒng)籌上海自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管工作，現(xiàn)有上海自貿(mào)區(qū)管理委員會下設(shè)有財政和金融服務(wù)局，但其更多的是起到配合“一行三會”對自貿(mào)區(qū)進行監(jiān)管，而不是真正的監(jiān)管主體，不能夠發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)管作用，無法對業(yè)已混業(yè)的金融市場起到及時的監(jiān)管作用。
同時成立獨立的金融服務(wù)管理局也是加強宏觀審慎監(jiān)管的體現(xiàn)，人民銀行在其支持自貿(mào)區(qū)發(fā)展的意見中明確提出要加強對自貿(mào)區(qū)的宏觀審慎監(jiān)管，在現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管的模式下是無法真正做到宏觀審慎監(jiān)管的，只有通過獨立的、綜合的金融監(jiān)管機構(gòu)才能跨部門，站在更高層次上實現(xiàn)對自貿(mào)區(qū)金融市場的宏觀審慎監(jiān)管。
另外之所以要強調(diào)金融服務(wù)管理局的獨立性，是因為如果監(jiān)管機構(gòu)不獨立，將無法發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)管作用，只有由央行或國務(wù)院直接設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)，才能充分發(fā)揮監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管職能。
（二）從規(guī)則性監(jiān)管轉(zhuǎn)向風(fēng)險性監(jiān)管及原則性監(jiān)管
從監(jiān)管理念上看，當(dāng)前國際上主要有三種監(jiān)管模式，分別為風(fēng)險性監(jiān)管模式、原則性監(jiān)管模式和規(guī)則性監(jiān)管模式。中國長期以來堅持的是規(guī)則性監(jiān)管模式，即通過建立體系化的法律法規(guī)去規(guī)制市場上的金融活動。這種方式雖然能較為有效地控制市場風(fēng)險，但是由于規(guī)則的滯后性，一方面局限了市場自由度，很難及時有效的處理和規(guī)制金融創(chuàng)新，另外一方面也容易產(chǎn)生監(jiān)管套利行為。
而風(fēng)險性監(jiān)管和原則性監(jiān)管模式可以一定程度上避免規(guī)則性監(jiān)管的不足。風(fēng)險性監(jiān)管是指監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)對銀行風(fēng)險評估的結(jié)果，采取相應(yīng)的監(jiān)管措施，確保銀行建立健全的風(fēng)險管理系統(tǒng)來鑒別、衡量控制風(fēng)險的監(jiān)管方法。原則性監(jiān)管指的是通過制定監(jiān)管原則，指導(dǎo)具體監(jiān)管活動的監(jiān)管方法。風(fēng)險性監(jiān)管和原則性監(jiān)管更加注重對金融市場的實時把控，能夠及時應(yīng)對金融市場的變化。
因此上海自貿(mào)區(qū)的相關(guān)監(jiān)管立法應(yīng)該增加指導(dǎo)性意見、原則性陳述、減少管理性條款和具體指標，賦予被監(jiān)管機構(gòu)足夠的空間發(fā)展自身的管理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機制。
（三）完善銀行業(yè)監(jiān)管的具體方式
人民銀行和銀監(jiān)會針對上海自貿(mào)區(qū)的支持措施實施以后，現(xiàn)有的一些銀行監(jiān)管的方式方法諸如現(xiàn)有監(jiān)測報表、存貸比等量化監(jiān)管標準肯定無法對自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融機構(gòu)適用，探索建立新的銀行業(yè)監(jiān)管方式方法顯得尤為重要。
特別是在監(jiān)測報表領(lǐng)域，監(jiān)測報表作為銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)最重要的監(jiān)管數(shù)據(jù)來源，在銀行監(jiān)管領(lǐng)域中起著至關(guān)重要的作用，探索具有上海自貿(mào)區(qū)特色的監(jiān)測報表體系顯得勢在必行，依據(jù)中資、外資、合資銀行各自具有的特征制定相應(yīng)的監(jiān)測報表標準是銀行監(jiān)管者應(yīng)立即著手的課題。
（四）加強上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管的國際合作
要加強上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管的國際合作體制，首要的是健全自貿(mào)區(qū)的法律體制，從法律層面對自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管國際合作進行肯定。其次，要多加借鑒國際監(jiān)管實踐和監(jiān)管經(jīng)驗，將中國現(xiàn)有的風(fēng)險分析系統(tǒng)和監(jiān)管指標體系納入到國際體系當(dāng)中去。最后，要積極同巴塞爾委員會等銀行監(jiān)管國際組織加強合作，積極參與銀行監(jiān)管國際統(tǒng)一規(guī)則的建立，發(fā)揮中國應(yīng)有的影響力。
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