發(fā)布時(shí)間：2023-07-31 17:00:17
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【關(guān)鍵詞】土地利用總體規(guī)劃；多因素綜合評(píng)價(jià)；實(shí)施評(píng)價(jià)
文章編號(hào)：ISSN1006―656X（2014）05-0036-01
土地利用總體規(guī)劃是國家各級(jí)政府在一定歷史階段內(nèi)，對(duì)所管轄范圍的土地利用進(jìn)行宏觀調(diào)控、組織開發(fā)和監(jiān)督保護(hù)的政府行為，其目的是對(duì)有限的土地資源，根據(jù)土地資源利用狀況、開發(fā)潛力和各業(yè)用地需求，對(duì)城鄉(xiāng)土地利用所作的統(tǒng)籌安排和綜合部署，以獲取最佳的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益，以及保證“人民吃飯”和“國家建設(shè)”之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，為實(shí)施社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃提供用地保障。在土地利用總體規(guī)劃管理的各個(gè)環(huán)節(jié)（編制、評(píng)價(jià)、審批、實(shí)施和監(jiān)督檢查）中，規(guī)劃的實(shí)施評(píng)價(jià)是監(jiān)督檢查中極其重要的一環(huán)。因此，探討土地利用總體規(guī)劃的評(píng)價(jià)方法十分必要。下面運(yùn)用多因素綜合評(píng)估方法，對(duì)縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。
一、規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)中存在的問題
所謂土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)，是指根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，利用一定的方法，對(duì)土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行的效果進(jìn)行分析、比較與綜合后，所作出的一種價(jià)值判斷。土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的目的是為了了解土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行結(jié)果的基本情況，以便為現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的廢、改、立提供指導(dǎo)。當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)中，主要存在三個(gè)方面的不足和問題：1、多定性評(píng)價(jià)，缺乏完善評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)時(shí)，多是作一些文字評(píng)述，難以進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。2、評(píng)價(jià)體系不完善。對(duì)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的效果、執(zhí)行的力度，沒有科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，也缺乏完整的評(píng)價(jià)機(jī)制。由于規(guī)劃評(píng)價(jià)缺乏完善的評(píng)價(jià)體系，對(duì)評(píng)價(jià)主體、客體、內(nèi)容的界定往往不夠明確，重點(diǎn)不突出，使得評(píng)價(jià)缺乏規(guī)范性。3、評(píng)價(jià)方法的可操作性差。定性評(píng)價(jià)帶有較大的主觀性和人為因素。
二、評(píng)價(jià)指標(biāo)確定的原則
指標(biāo)選取遵循以下原則：
1、科學(xué)性。指標(biāo)體系能較客觀全面地反映系統(tǒng)發(fā)展的內(nèi)涵、各子系統(tǒng)和指標(biāo)間的相互聯(lián)系，并能較好地度量土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的程度。
2、系統(tǒng)性。土地利用總體規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三個(gè)方面并將它們有機(jī)聯(lián)系起來。
3、層次性。土地利用總體規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)架，可以采用“評(píng)估因素――評(píng)估因子――評(píng)估指標(biāo)”多層次的框架結(jié)構(gòu)。
4、可比性。土地利用總體規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)要求單項(xiàng)指標(biāo)采用原規(guī)劃指標(biāo)的名稱、概念和計(jì)算方法，以體現(xiàn)運(yùn)用上與原總體規(guī)劃的銜接。
5、可操作性。指標(biāo)選擇要考慮數(shù)據(jù)取得的難易程度、可靠性和成本，特別是指標(biāo)體系應(yīng)該注意簡單與復(fù)雜的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。指標(biāo)太少或過于簡單不能放映規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的內(nèi)涵，對(duì)評(píng)估結(jié)果的精度產(chǎn)生影響。指標(biāo)過多或過于復(fù)雜則不利用于評(píng)估工作的開展。
從所在縣區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，綜合考慮選取指標(biāo)的科學(xué)性、系統(tǒng)性、層次性、評(píng)價(jià)的可比性以及工作的可操作性等各方面的因素，確定評(píng)價(jià)工作涉及到的評(píng)估因素。
三、規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)體系建立
土地利用總體規(guī)劃評(píng)價(jià)和土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)既相互區(qū)別又相互聯(lián)系。前者是對(duì)土地利用規(guī)劃制定的科學(xué)性、合理性等進(jìn)行評(píng)價(jià)，后者是假定土地利用整體上科學(xué)管理的前提下，對(duì)土地利用總體規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)主要是尋找規(guī)劃目標(biāo)和實(shí)施措施之間的因果關(guān)系，找出土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)和實(shí)施措施方面存在的問題，目的是為進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)行或規(guī)劃修編提供指導(dǎo)。對(duì)土地利用規(guī)劃實(shí)施情況的評(píng)價(jià)，可以四方面進(jìn)行：①規(guī)劃目標(biāo)的執(zhí)行情況評(píng)價(jià)。它包括對(duì)土地利用的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、布局和時(shí)序的評(píng)價(jià)；②土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的效益評(píng)價(jià)，包括經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益的評(píng)價(jià)。③實(shí)施措施評(píng)價(jià)。④規(guī)劃的社會(huì)影響評(píng)價(jià)。
四、規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)步驟與方法
1、影響規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的因素
影響規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的因素包括對(duì)土地利用的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、布局和時(shí)序、效益、實(shí)施措施、社會(huì)影響評(píng)價(jià)。
2、影響因子的確定
將四類因素進(jìn)一步細(xì)化，分為7各方面，即7個(gè)評(píng)價(jià)因子
（1）規(guī)模：是指農(nóng)用地規(guī)模、建設(shè)用地規(guī)模和土地開發(fā)整理規(guī)模。
（2）布局：按照土地適宜性和區(qū)域的差異性安排各類用地布局的合理程度；建設(shè)用地不占或少占耕地或盡量不占優(yōu)質(zhì)農(nóng)田。
（3）機(jī)構(gòu)：農(nóng)用地結(jié)構(gòu)和建設(shè)用地結(jié)構(gòu)
（4）時(shí)序：①與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（計(jì)劃）、國土整治規(guī)劃等協(xié)調(diào)情況。②年度計(jì)劃執(zhí)行情況，耕地占補(bǔ)平衡情況；③土地開發(fā)整理規(guī)模的合理程度、速度。
（5）規(guī)劃實(shí)施效益：是指經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益
（6）規(guī)劃實(shí)施政策措施：①規(guī)劃的實(shí)施措施與規(guī)劃目標(biāo)的對(duì)性關(guān)系；②規(guī)劃的政策措施的可行性實(shí)施效果；③規(guī)劃實(shí)施機(jī)制與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一致性
（7）規(guī)劃的社會(huì)影響：①公眾對(duì)規(guī)劃的認(rèn)知度②公眾對(duì)規(guī)劃實(shí)施的滿意度③公眾對(duì)規(guī)劃實(shí)施的參與度
通過上述幾項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)估，可以看出現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃對(duì)已經(jīng)發(fā)生的重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景變化的預(yù)計(jì)情況，以及規(guī)劃指標(biāo)和規(guī)劃布局對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的適應(yīng)性情況，從而相應(yīng)對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，對(duì)規(guī)劃下達(dá)的新增建設(shè)用地占用耕地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模等指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整、追加，對(duì)規(guī)劃布局進(jìn)行優(yōu)化，以保證土地供應(yīng)與未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，為轄區(qū)提供用地保障，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康發(fā)展。
五、規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)果與分析
由于各評(píng)估指標(biāo)反映不同的評(píng)估內(nèi)容，有不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和量綱，相互之間不能直接比較，因此需要通過標(biāo)準(zhǔn)化將其轉(zhuǎn)化為可比量綱。標(biāo)準(zhǔn)化的各指標(biāo)影響分值在0～100之間。指標(biāo)分值作為評(píng)估結(jié)果與指標(biāo)實(shí)施效果呈正相關(guān)，即指標(biāo)分值越大，表示該評(píng)估指標(biāo)的規(guī)劃實(shí)施效果越佳。
1、優(yōu)秀（綜合分值在90～100）：各項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)預(yù)期可以完成，規(guī)劃執(zhí)行綜合效果很好，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益明顯，土地利用程度和效益不斷提高。
2、良好（綜合分值在75～90）：個(gè)性指標(biāo)任務(wù)滿足要求或與預(yù)期基本一致，規(guī)劃執(zhí)行效果較好，土地效益和土地利用程度有所提高。
3、一般（綜合分值在60～75）：規(guī)劃執(zhí)行效果不顯著，各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)基本滿足要求或預(yù)期可以完成，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益未發(fā)生明顯變化，土地利用程度和效益略有提高。
4、較差（綜合分值在50～60）：規(guī)劃執(zhí)行效果較差，規(guī)劃指標(biāo)任務(wù)預(yù)期較難完成，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益不明顯，土地利用程度和效益未有改善。
中圖分類號(hào)：F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
一、土地利用規(guī)劃概述
1、土地利用規(guī)劃概述
土地利用規(guī)劃是按照國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,遵循有關(guān)的自然規(guī)律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,在時(shí)空上對(duì)土地資源進(jìn)行合理的組織利用和經(jīng)營管理合理分配國民經(jīng)濟(jì)各部門的用地正確地和各項(xiàng)建設(shè)工程以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境的措施相結(jié)合,從而制定最優(yōu)的土地利用方案,提高土地利用率和土地生產(chǎn)率,以取得最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)環(huán)境效益,同時(shí)又為將來保護(hù)好土地資源,以達(dá)到土地資源可持續(xù)利用的目的。
2、土地利用規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)和內(nèi)容
開展土地利用總體規(guī)劃的根本目的是加強(qiáng)對(duì)土地利用的宏觀控制和統(tǒng)一管理,對(duì)十分寶貴和極其稀缺的土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置,提高土地利用的綜合效益,為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。其主要目標(biāo)包括:(1)統(tǒng)籌安排各業(yè)用地,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展;(2)合理利用土地資源,提高土地的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益;(3)加強(qiáng)對(duì)土地的統(tǒng)一和計(jì)劃管理。具體的任務(wù)包含下列四個(gè)方面:(1)在國民經(jīng)濟(jì)各部門間合理分配土地,為國民經(jīng)濟(jì)各部門的發(fā)展創(chuàng)造良好的用地條件;(2)為建立良好的自然生態(tài)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境創(chuàng)造土地條件;(3)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造科學(xué)的土地組織條件;(4)調(diào)整我國社會(huì)主義土地關(guān)系"土地利用總體規(guī)劃范圍大、綜合性強(qiáng)、內(nèi)容多、關(guān)系復(fù)雜"
二、經(jīng)濟(jì)外部性的含義
經(jīng)濟(jì)外部性是指經(jīng)濟(jì)主體（包括廠商或個(gè)人）的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)他人和社會(huì)造成的非市場化的影響。分為正外部性和負(fù)外部性。正外部性是某個(gè)經(jīng)濟(jì)行為個(gè)體的活動(dòng)使他人或社會(huì)受益，而受益者無須花費(fèi)代價(jià)，負(fù)外部性是某個(gè)經(jīng)濟(jì)行為個(gè)體的活動(dòng)使他人或社會(huì)受損，而造成外部不經(jīng)濟(jì)的人卻沒有為此承擔(dān)成本。
三、土地利用規(guī)劃評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立的原則和標(biāo)準(zhǔn)
土地是重要的基礎(chǔ)性資源,土地開發(fā)利用既不是純粹的經(jīng)濟(jì)過程,也不是純粹的生態(tài)過程,而應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)過程和生態(tài)過程的有機(jī)統(tǒng)一,其實(shí)質(zhì)是生態(tài)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)于土地利用規(guī)劃的評(píng)價(jià)應(yīng)建立一個(gè)評(píng)價(jià)體系，本文簡要敘述評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)組成、體系建立的設(shè)計(jì)原則以及建立體系的指標(biāo)選擇建議。
1、指標(biāo)體系的組成
本文進(jìn)行基于經(jīng)濟(jì)外部性的土地利用規(guī)劃的評(píng)價(jià)出于兩個(gè)出發(fā)點(diǎn):一是研究土地利用規(guī)劃的建設(shè)用地布局影響,二是研究土地利用規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響,旨在探討土地利用規(guī)劃的布局是否合理，是否對(duì)農(nóng)地造成影響，以及土地利用規(guī)劃是否考慮生態(tài)棲地的影響以及生態(tài)環(huán)境影響，從而更加實(shí)際的得出土地利用規(guī)劃的發(fā)展重點(diǎn)思路與發(fā)展方向。
2、指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)原則
指標(biāo)體系應(yīng)能全面真實(shí)地反映社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的內(nèi)部特征及外部狀態(tài)，系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)相互間的聯(lián)系以及主要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度"因此在指標(biāo)的選取上應(yīng)遵循以下原則:
(1)科學(xué)性和實(shí)用性相結(jié)合的原則
科學(xué)性是指標(biāo)體系建立的重要原則,在指標(biāo)體系的建立方面,科學(xué)性體現(xiàn)在該指標(biāo)體系應(yīng)該能夠全面、客觀、準(zhǔn)確地反映規(guī)劃實(shí)施前后,社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的狀態(tài)變化趨勢(shì)和系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)程度,并能夠體現(xiàn)戰(zhàn)略實(shí)施帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響"因此,所選指標(biāo)必須概念清晰明確,且有具體的科學(xué)內(nèi)涵,測算方法標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)計(jì)計(jì)算方法規(guī)范"同時(shí),指標(biāo)體系應(yīng)具有實(shí)用性的特點(diǎn),即考慮定量化的可行性,建模的復(fù)雜性以及數(shù)據(jù)的可靠性和可獲得性,土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)具有明確的科學(xué)內(nèi)涵較好的度量性,要便于不同地區(qū)之間的比較"
(2)層次性原則
由于土地利用規(guī)劃評(píng)價(jià)以社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)為研究對(duì)象,而從內(nèi)部結(jié)構(gòu)分析,該系統(tǒng)具有復(fù)雜的層次結(jié)構(gòu),因而指標(biāo)設(shè)置也應(yīng)該滿足這一特點(diǎn)要求"也就是說,指標(biāo)體系具有鮮明的層次結(jié)構(gòu),能反映在不同層次上的規(guī)劃影響"
(3)代表性原則
土地利用規(guī)劃的影響是多方面的、復(fù)雜的,選用的指標(biāo)要充分體現(xiàn)土地利用對(duì)各社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等各方面影響狀況,同時(shí),定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合"。
(4)綜合性原則
全面衡量各種影響因素,嚴(yán)格進(jìn)行綜合性的分析評(píng)價(jià)"
(5)系統(tǒng)性原則
確定相應(yīng)的評(píng)價(jià)層次,按系統(tǒng)論的觀點(diǎn)評(píng)價(jià)各個(gè)指標(biāo),構(gòu)成完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)
體系"
(6)靜態(tài)指標(biāo)和動(dòng)態(tài)指標(biāo)相結(jié)合的原則
靜態(tài)指標(biāo)反映區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài),動(dòng)態(tài)指標(biāo)則用于反映區(qū)域可持續(xù)發(fā)展
的趨勢(shì),二者對(duì)于全面!客觀反映土地利用規(guī)劃評(píng)價(jià)的目標(biāo)是必不可少的"土地
(7)可操作性原則
土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)應(yīng)具有很強(qiáng)的可操作性,易于從現(xiàn)有資料
中獲取,便于管理部門使用"
3、土地利用規(guī)劃評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系因子選擇建議
土地利用規(guī)劃的影響是長期的,并且會(huì)隨時(shí)間的變化發(fā)生一定的變化"指標(biāo)體系應(yīng)具有一定的靈活性,為將來增加或改變某些單項(xiàng)指標(biāo)提供接口"，釆取德爾菲法,在廣泛征求專家意見的基礎(chǔ)上,根據(jù)土地利用規(guī)劃的基本特點(diǎn)來探討評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,以土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)外部性為總目標(biāo),根據(jù)建設(shè)用地布局和生態(tài)影響基本特點(diǎn)來探討評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,根據(jù)評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)原則與評(píng)價(jià)內(nèi)容,構(gòu)建了指標(biāo)體系,并選擇27個(gè)指標(biāo)作為參評(píng)因子,組成土地利用規(guī)劃外部性影響的利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
布局影響 土地人口承載力指數(shù)、城鎮(zhèn)化水平、道路通達(dá)水平、城鄉(xiāng)居民收入比重、人口自然增長率、城市化水平、農(nóng)民人均住房面積、人均建設(shè)用地面積、土地利用率、土地生產(chǎn)率、糧食產(chǎn)量、林木蓄積量、水資源總量、農(nóng)作物單位面積產(chǎn)量、單位面積林地產(chǎn)量、養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)值等。
生態(tài)環(huán)境影響 基本農(nóng)田占土地總面積比、土地生產(chǎn)潛力指數(shù)、森林覆蓋率、農(nóng)業(yè)廢氣排放達(dá)標(biāo)率、農(nóng)業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率、農(nóng)業(yè)固體廢棄物利用率、水土流失、土地污染指數(shù)、垃圾無害化處理率、治理污染年投入、公頃農(nóng)藥施用量、林地面積比重、耕地年減少量等。
4、指標(biāo)選擇確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)直接反映評(píng)價(jià)結(jié)果,關(guān)系到評(píng)價(jià)結(jié)果的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用,一般而言,確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)大致采用兩種判斷方法:一是,定性判斷法。即依據(jù)個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)對(duì)土地利用規(guī)劃的的持續(xù)度進(jìn)行評(píng)價(jià),然后作出判斷是否可持續(xù),以及其可持續(xù)利用程度。不過,這種方法對(duì)評(píng)價(jià)者自身在農(nóng)用地可持續(xù)利用的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)方面要求很高,才能對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行全面的分析,作出適合的評(píng)價(jià);②比較法。即設(shè)定土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)正外部性為1分,經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性狀態(tài)為0分,然后在0~1分之間劃分兩個(gè)級(jí)別,其余的情況通過選取的指標(biāo)與理想值和最差值之間進(jìn)行比較、計(jì)算、最終確定出評(píng)價(jià)單元的評(píng)價(jià)結(jié)果。
四、基于經(jīng)濟(jì)外部性對(duì)土地利用規(guī)劃的幾點(diǎn)評(píng)價(jià)
通過對(duì)指標(biāo)體系的建立，對(duì)于現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃無論是從各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)的搜集還是按當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所做的預(yù)測，修編基礎(chǔ)工作、準(zhǔn)備工作較充分，是“指標(biāo)控制＋用途管制”為模式的土地利用規(guī)劃?？傮w而言，從實(shí)施以來的情況看，提高了各級(jí)政府對(duì)土地利用規(guī)劃的認(rèn)識(shí)，樹立了規(guī)劃的權(quán)威性，使規(guī)劃在土地管理工作中具有一定的基礎(chǔ)地位和“龍頭”作用。對(duì)于合理利用土地資源，強(qiáng)化土地利用宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)用地矛盾，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和落實(shí)土地空間布局起到了積極作用。這些對(duì)于土地利用總體規(guī)劃而言，經(jīng)濟(jì)外部性是體現(xiàn)的正外部性。
但是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，上一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在實(shí)施中存在的問題日漸顯露，已調(diào)整的規(guī)劃也并未解決相關(guān)問題。土地利用總體規(guī)劃的負(fù)外部性也逐漸體現(xiàn)，其主要體現(xiàn)在如下幾點(diǎn)：
1、土地利用總體規(guī)劃隨意性大，導(dǎo)致布局不相協(xié)調(diào)的負(fù)外部性
土地利用總體規(guī)劃從理論上來說應(yīng)該為主導(dǎo)作用，能控制各個(gè)行業(yè)及布局的土地利用數(shù)量、結(jié)構(gòu)和規(guī)模。城鎮(zhèn)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃不能突破土地利用總體規(guī)劃的用地控制指標(biāo)。
然而，由于土地利用總體規(guī)劃的編制和修編的滯后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編制城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，不顧實(shí)際，盲目追求大規(guī)模、大框架，亂設(shè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)小區(qū), 致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與現(xiàn)行城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)規(guī)劃不相銜接和協(xié)調(diào)，在規(guī)劃實(shí)施中時(shí)有矛盾發(fā)生，影響土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性，同時(shí)隨意調(diào)整土地利用規(guī)劃，鉆政策空子，導(dǎo)致規(guī)劃喪失其科學(xué)性和嚴(yán)肅性。又由于土地供應(yīng)在很大程度上依賴于建設(shè)項(xiàng)目，而地方政府承擔(dān)著壯大地方經(jīng)濟(jì)的重任，因此，為實(shí)現(xiàn)招商引資的目的而隨意用地，將土地利用總體規(guī)劃擱置, 不斷違法用地;鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在制定和實(shí)施過程中缺乏先進(jìn)的規(guī)劃理論指導(dǎo)，缺乏超前意識(shí)，缺乏控制性詳細(xì)規(guī)劃，使得總體規(guī)劃缺乏可操作性。
從經(jīng)濟(jì)上而言，土地利用總體規(guī)劃并沒有起到相應(yīng)的作用，從而體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)外部性為負(fù)的方面。
2、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善準(zhǔn)備工作不充分
由于管理體制落后、土地利用狀況調(diào)查工作的滯后性，雖然每年都做變更調(diào)查工作，但由于基層土地管理技術(shù)、條件的限制，往往靠人為變更，導(dǎo)致地籍資料的準(zhǔn)確性、連續(xù)性、系統(tǒng)性都比較差。地方土地管理部門隸屬于同級(jí)政府，難以約束當(dāng)?shù)卣畯木植坷娉霭l(fā)的短期行為。土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的業(yè)務(wù)工作很倉促，匆忙進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，其科學(xué)性、權(quán)威性將大打折扣。但有許多地方作了簡單短暫的培訓(xùn)，下發(fā)了上級(jí)下達(dá)規(guī)劃指標(biāo)，簡單認(rèn)為只要完成了建設(shè)用地置換指標(biāo)和農(nóng)用地整理折抵指標(biāo)就行，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只關(guān)心用地指標(biāo)夠不夠用，只要求滿足城鎮(zhèn)發(fā)展、園區(qū)發(fā)展的需要。不注重與其他部門的協(xié)調(diào)，造成此次規(guī)劃調(diào)整完善只是土地部門的事，只為了地方建設(shè)的需要。
這些做法導(dǎo)致評(píng)價(jià)體系中相關(guān)規(guī)劃實(shí)施后的成果指標(biāo)不能滿足要求，從而體現(xiàn)出規(guī)劃經(jīng)濟(jì)的負(fù)面性。
根據(jù)1984年全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會(huì)制定的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》(以下簡稱《規(guī)程》)，耕地指種植農(nóng)作物的土地，包括新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地；以種植農(nóng)作物為主，“間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；耕種三年以上的灘涂和海涂”。耕地中還包括南方寬＜1．0米，北方寬＜2．0米的溝、渠、路和田埂。《規(guī)程》還將耕地分為五個(gè)二級(jí)類：灌溉水田、望天田、水澆地、旱地、菜地。
在《規(guī)程》的指導(dǎo)下，全國各地開展了第一次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，外業(yè)工作時(shí)，將新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地、果(樹)糧間作地都調(diào)繪為耕地。
農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與耕地概念的延伸
從農(nóng)業(yè)歷史上看，耕地與其他農(nóng)用地一直存在著相互的轉(zhuǎn)換。在依靠自然肥力進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時(shí)代，農(nóng)民通過休閑、草田輪作、作物輪作等手段恢復(fù)地力；因此，耕地上面種植的作物或植被一直處在不斷的變化之中?！兑?guī)程》中的新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地就屬于這類。
隨著化肥工業(yè)的發(fā)展，人們可以通過施用化肥補(bǔ)充耕地養(yǎng)分，可以做到不休閑、不輪作。但是，隨著自給自足農(nóng)業(yè)為市場經(jīng)濟(jì)代替，農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格變化對(duì)土地資源的配置調(diào)節(jié)作用的不斷增強(qiáng)，農(nóng)民必須適時(shí)進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以穩(wěn)定和增加收入；同時(shí)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也是我國提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力、應(yīng)對(duì)國際貿(mào)易競爭的重要措施。因此，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，因時(shí)因地不斷改變耕地的種植類型，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)民富裕，壯大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)是必然趨勢(shì)。
1999年12月，中央召開農(nóng)村工作會(huì)議，把大力推進(jìn)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整確定為我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的中心任務(wù)。同年12月底，國土資源部發(fā)出《關(guān)于搞好農(nóng)用地管理促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》，要求各級(jí)土地管理部門調(diào)整思路，堅(jiān)持政策引導(dǎo)和科學(xué)規(guī)劃，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，使農(nóng)用地管理為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整服務(wù)好。國家土地管理部門在對(duì)耕地的認(rèn)識(shí)上有了突破性進(jìn)展：一是確定了新的耕地鑒定標(biāo)準(zhǔn)。從2000年開始，因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整將耕地改為其他農(nóng)用地，經(jīng)認(rèn)定土壤耕作層未被破壞或輕度破壞易于恢復(fù)的耕地，都不作為減少耕地考核。二是明確規(guī)定，將閑置的建設(shè)用地、未利用地或被破壞的耕地開發(fā)整理成園地，并經(jīng)土地和農(nóng)業(yè)行政主管部門共同認(rèn)定能調(diào)整成耕地的，可以視同補(bǔ)充耕地，在土地變更調(diào)查時(shí)按現(xiàn)狀地類調(diào)查。
為了適應(yīng)這一變化，國土資源部制定了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的《全國土地分類》(過渡時(shí)期適用)(下簡稱《過渡分類》)，自2002年1月1日起執(zhí)行。在《過渡分類》中，耕地與園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地并列作為農(nóng)用地的二級(jí)類，指種植農(nóng)作物的土地。包括熟地、新開發(fā)復(fù)墾整理地、休閑地、輪歇地、草田輪作地；以種植農(nóng)作物為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。
在執(zhí)行《過渡分類》、進(jìn)行土地變更調(diào)查時(shí)，設(shè)定了很多可調(diào)整用地類型，如可調(diào)整果園、可調(diào)整有林地、可調(diào)整人工草地、可調(diào)整養(yǎng)殖水面等，其主要特征為由耕地改用作現(xiàn)狀用途，但耕作層未被破壞或可復(fù)耕的土地，土地變更調(diào)查時(shí)仍作為耕地對(duì)待。
2002年的《過渡分類》關(guān)于耕地的概念實(shí)際上與《規(guī)程》中耕地的概念沒有多大區(qū)別，只是根據(jù)土地開發(fā)整理工作的開展，增加了新開發(fā)復(fù)墾整理地，將原來“耕種三年以上的灘涂和海涂”改為“平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂”。
可見隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和耕地保護(hù)工作的不斷實(shí)踐，耕地的概念是在不斷發(fā)展的。從耕地的生產(chǎn)能力來看，耕地轉(zhuǎn)換為園地、草地和魚塘，并不意味著喪失了其農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)功能。從土地利用角度看，耕地、園地、魚塘之間互換用途是可以做到的，也就是說，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有可逆性。從農(nóng)作角度看，園地土壤也有耕作管理措施，也應(yīng)該屬于耕作土壤。從土壤肥力角度看，園地因?yàn)榉柿贤度攵?，還可能提高土壤肥力，提高土地質(zhì)量或生產(chǎn)力。即使是魚塘，因?yàn)榇罅眶~的排泄物，加上魚飼料殘余沉積塘底，魚塘塘底的塘泥成為很好的肥料，當(dāng)魚塘復(fù)墾時(shí)，塘泥覆蓋地表成為肥沃的耕作層。
新一輪土地利用總體規(guī)劃中耕地的概念
第一次土地詳查中將新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地、果(樹)糧間作地都調(diào)繪為耕地，顯然擴(kuò)大了耕地的面積。這其中，草田輪作地、果(樹)糧間作地實(shí)際上都屬于可調(diào)整的耕地，其用途是變化的；新開荒地、休閑地、輪歇地屬于非固定的耕地，隨時(shí)存在棄耕撂荒的可能。
此外，耕地、園地、魚塘之間互換用途是可以做到的，而且耕地改換為種植果樹或養(yǎng)魚，復(fù)墾以后并不見得地力衰退，而是可能提高。所以，耕地上種植作物(包括果樹)或改養(yǎng)魚，只要能夠復(fù)墾，而且復(fù)墾后生產(chǎn)力不下降，就依然可以視為耕地。
因此，從耕地保護(hù)的目的是保護(hù)耕地的生產(chǎn)力的角度上講，新一輪土地利用總體規(guī)劃在耕地概念上，應(yīng)該承上啟下，變革《規(guī)程》中耕地的概念為：耕地指種植各種農(nóng)作物的土地，包括種植糧食、油料、棉花、蔬菜等一年生農(nóng)作物的土地，也包括利用原來的耕地栽種果樹、林木、花卉等多年生作物的土地；耕地還包括原耕地用來養(yǎng)魚、養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等養(yǎng)殖業(yè)，但沒有進(jìn)行地面固化，可以復(fù)墾的土地。
新一輪土地利用總體規(guī)劃中耕地保護(hù)區(qū)的劃定
1．不能禁止劃入耕地保護(hù)區(qū)的現(xiàn)有耕地
土地利用總體規(guī)劃是根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長期計(jì)劃，根據(jù)社會(huì)各生產(chǎn)部門的用地需求和土地自身的特性，合理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地資源在國民經(jīng)濟(jì)各部門之間的配置的戰(zhàn)略性規(guī)劃。它包括統(tǒng)一調(diào)整和規(guī)劃耕地、林地、牧草地、居住用地、交通用地、水域用地等等，合理分配土地資源、避免浪費(fèi)和保護(hù)土地資源。有人片面地認(rèn)為，土地利用總體規(guī)劃的主要目標(biāo)是保護(hù)耕地。實(shí)際上，土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)相當(dāng)綜合，既要考慮“吃飯”，也得考慮“建設(shè)”與“生態(tài)”，并非僅僅是保護(hù)耕地。而且，對(duì)于一些大都市，其主要功能是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“火車頭”的作用，其土地利用安排首先應(yīng)該考慮城市建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。這樣的大都市其土地利用總體規(guī)劃應(yīng)該在不超出資源(土地與水)承載力和保護(hù)優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境前提下，優(yōu)先考慮城市建設(shè)用地。為此，大都市規(guī)劃中首先應(yīng)該是劃定生態(tài)環(huán)境用地和那些用于城市建設(shè)的用地，用于城市建設(shè)與生態(tài)環(huán)境的耕地不能劃入耕地保護(hù)區(qū)。
在土地利用總體規(guī)劃中不能劃入耕地保護(hù)區(qū)的現(xiàn)狀耕地是：
(1)劃定的用于各項(xiàng)建設(shè)的耕地
這包括根據(jù)需求預(yù)測和適宜性評(píng)價(jià)用于城市、村鎮(zhèn)居民點(diǎn)、交通道路等各項(xiàng)建設(shè)的耕地。
(2)大于25°的坡耕地
《中華人民共和國水土保持法》第十四條規(guī)定，禁止在25°以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物；而且規(guī)定已在禁止開墾的陡坡地上開墾種植農(nóng)作物的，應(yīng)當(dāng)在建設(shè)基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況，逐步退耕，植樹種草，恢復(fù)植被，或者修建梯田。因
此，根據(jù)國家法律，現(xiàn)有大于25°的坡耕地要逐步退耕，不能劃入耕地保護(hù)區(qū)。
(3)其他嚴(yán)重退化、不宜耕的耕地
其他發(fā)生嚴(yán)重土地退化的耕地，包括嚴(yán)重風(fēng)蝕的耕地、嚴(yán)重水土流失的耕地、土層非常薄淺的耕地，嚴(yán)重污染的耕地，也應(yīng)該考慮不劃入耕地保護(hù)區(qū)。其中農(nóng)藥、重金屬污染已經(jīng)影響到土壤健康，并且通過食物鏈進(jìn)入人體，危及人民的身體健康。因此，對(duì)于土壤污染達(dá)到國家限制標(biāo)準(zhǔn)的耕地，應(yīng)該退耕，這類耕地最好不劃入耕地保護(hù)區(qū)。
實(shí)際上，嚴(yán)重風(fēng)蝕的耕地、嚴(yán)重水土流失的耕地、土層非常淺薄(
當(dāng)然，將部分耕地劃入城市建設(shè)與生態(tài)環(huán)境用地，必須要本著集約和節(jié)約用地的原則劃定建設(shè)用地，不能借機(jī)無限擴(kuò)展建設(shè)用地；也不能以保護(hù)生態(tài)環(huán)境的名義，將本來生產(chǎn)能力高，耕種條件下對(duì)生態(tài)環(huán)境沒有多少負(fù)面影響的耕地退耕。要從保護(hù)耕地就是保護(hù)食物安全、保護(hù)國家穩(wěn)定的高度。盡可能保護(hù)耕地。
2．規(guī)劃中劃入耕地保護(hù)區(qū)的耕地：
除了上述不能劃入耕地保護(hù)區(qū)的其他以下耕地，應(yīng)劃入耕地保護(hù)區(qū)：
(1)現(xiàn)在種植各種農(nóng)作物，包括種植糧食、油料、棉花、蔬菜等一年生農(nóng)作物的耕地；
(2)第一次詳查時(shí)為耕地，后來經(jīng)過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，目前栽種果樹、林木、花卉等多年生作物的土地；
(3)第一次詳查時(shí)為耕地，后來經(jīng)過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，用來養(yǎng)魚、養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等養(yǎng)殖業(yè)，但沒有進(jìn)行地面固化，可以復(fù)墾的土地；
關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)；城鎮(zhèn)規(guī)劃
Abstract: The land use overall planning and town planning are two different areas of planning, but in the national economic development background, the two is unified. Therefore, we must take the sustainable development view to correctly treat the relationship between the two, in specific in carrying out, the land use overall planning and town planning coordination, convergence, from development train of thought, development approach, system innovation, overall two program, to achieve a win-win situation.
Key words: the overall land use planning；town planning
中圖分類號(hào)： TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-2104（2012）
1引言
隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面積的迅速減少，使土地利用的供需矛盾與結(jié)構(gòu)性矛盾顯得更加突出，這就要求我們必須科學(xué)合理的修編土地利用總體規(guī)劃。而很多地區(qū)在修編土地利用總體規(guī)劃的時(shí)候，往往忽略城鎮(zhèn)規(guī)劃，導(dǎo)致土地規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃相互間格格不入，造成城市總體布局混亂，影響城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。因此，要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化發(fā)展，必須從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局出發(fā)，統(tǒng)籌土地規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃，形成互補(bǔ)協(xié)調(diào)、互利共贏的格局。
2 土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的差異
在現(xiàn)行的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系中，土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃分別由不同的行政主管部門進(jìn)行編制。兩大主管部門在行政級(jí)別上旗鼓相當(dāng)，有各自獨(dú)立的行政管理體制，這樣的分管體制造成兩個(gè)主管部門缺乏有效的溝通，各行其是，這使得兩種規(guī)劃相互間不協(xié)調(diào)、存在很大的差異性，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
2.1指導(dǎo)思想的差異
土地利用總體規(guī)劃是以土地資源供給為出發(fā)點(diǎn)，依照上級(jí)所下達(dá)的對(duì)建設(shè)用地的控制指標(biāo)為限制，按計(jì)劃進(jìn)行的土地規(guī)劃編制，其指導(dǎo)思想是制約供給和引導(dǎo)需求，重點(diǎn)在于對(duì)土地利用的控制上。城鎮(zhèn)規(guī)劃是對(duì)社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)政策及人文因素等多方面進(jìn)行綜合分析，并依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)下城鎮(zhèn)的客觀發(fā)展規(guī)律與社會(huì)需求進(jìn)行編制的規(guī)劃，其指導(dǎo)思想是以滿足需求和方便生活為出發(fā)點(diǎn)，重在發(fā)展。
2.2規(guī)劃目標(biāo)的差異
土地利用總體規(guī)劃是以規(guī)劃期的耕地和其他主要農(nóng)用地的保有量、建設(shè)用地占用耕地?cái)?shù)量及控制規(guī)模、土地的開發(fā)，整理及復(fù)墾規(guī)模、總體布局要求及土地利用率與產(chǎn)出率的提高等方面為主要目標(biāo)。城鎮(zhèn)規(guī)劃則主要目標(biāo)則是在城鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模及發(fā)展方向確立的條件下，對(duì)城鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)范圍及擬定分期建設(shè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等方面進(jìn)行確定。
3 關(guān)于統(tǒng)籌發(fā)展兩個(gè)規(guī)劃的思考
3.1統(tǒng)籌發(fā)展兩個(gè)規(guī)劃的原則
統(tǒng)籌發(fā)展兩個(gè)規(guī)劃必須遵從以下原則：
第一，從全局出發(fā)的原則。要求以提高土地的總體利用效益為基礎(chǔ)，對(duì)不同區(qū)域、用地部門及產(chǎn)業(yè)之間用地的需求進(jìn)行全面考慮，協(xié)調(diào)好各區(qū)域、部門及產(chǎn)業(yè)間的用地矛盾。
第二，保護(hù)與保障并行原則。在加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)耕地保護(hù)從重?cái)?shù)量向數(shù)量、質(zhì)量及生態(tài)建設(shè)的全面平衡轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)對(duì)土地的整理力度，控制建設(shè)用地占地規(guī)模，建立保護(hù)耕地的激勵(lì)機(jī)制，才能使耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和諧發(fā)展。
第三，可持續(xù)利用原則。在規(guī)劃建設(shè)中要將土地的開發(fā)、整理、利用及保護(hù)結(jié)合起來，重視環(huán)境的保護(hù)與改善，對(duì)區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)用地進(jìn)行合理安排，使土地利用和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的可持續(xù)利用。
第四，彈性原則。無論是土地規(guī)劃，抑或城鎮(zhèn)規(guī)劃都要具有可量化性，要留有一定的空間，要能夠有效適應(yīng)變化的市場環(huán)境，做到能根據(jù)不同地點(diǎn)、不同時(shí)期做出適時(shí)調(diào)整，避免規(guī)劃失靈以及出現(xiàn)重復(fù)規(guī)劃。
第五，多元原則。規(guī)劃的目標(biāo)不是單一的，在兩個(gè)規(guī)劃的具體編制中，對(duì)規(guī)劃的目標(biāo)要明確，不能只片面追求經(jīng)濟(jì)效益，還要注重環(huán)境效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)多重效應(yīng)疊加，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面發(fā)展。
第六，實(shí)用原則。任何規(guī)劃都是用來指導(dǎo)發(fā)展實(shí)踐的，所以在兩個(gè)規(guī)劃的編制過程中，要注重規(guī)劃的可操作性和實(shí)用性，使得制定的規(guī)劃能夠落實(shí)到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去，為城市的發(fā)展搞好理論鋪墊。
3.2統(tǒng)籌發(fā)展兩個(gè)規(guī)劃的方式
統(tǒng)籌發(fā)展兩種規(guī)劃建議采用以下方式：
一是強(qiáng)化土地管理部門和建設(shè)規(guī)劃部門間的協(xié)作。土地管理部門和城市建設(shè)規(guī)劃部門都要對(duì)城市用地進(jìn)行統(tǒng)一的管理，嚴(yán)格土地審批制度，切實(shí)做到土地規(guī)劃、征地、開發(fā)、建設(shè)的統(tǒng)一管理。同時(shí)要強(qiáng)化實(shí)施兩個(gè)規(guī)劃后的監(jiān)督檢查工作，對(duì)于違法用地和建設(shè)的案件要嚴(yán)肅查處。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的重點(diǎn)是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的范圍和界限，而建設(shè)用地區(qū)的土地利用則按照城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行。
二是城鎮(zhèn)規(guī)劃必須堅(jiān)持以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)。城鎮(zhèn)規(guī)劃制定的發(fā)展用地的規(guī)模及控制范圍不可超過土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的控制指標(biāo)。同時(shí)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地要嚴(yán)格符合耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的質(zhì)量。對(duì)于不合理的建設(shè)用地，要按照土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的具體要求進(jìn)行局部調(diào)整，做到科學(xué)、合理地用地。任何部門、任何單位與個(gè)人的建設(shè)用地都不得違反土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求。
三是走集約型的城鎮(zhèn)建設(shè)道路。城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)從過去的粗放式建設(shè)方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞职l(fā)揮城鎮(zhèn)可利用空間的集約型建設(shè)方式。城鎮(zhèn)規(guī)劃要樹立建設(shè)用地緊張的觀念，對(duì)土地進(jìn)行更加科學(xué)、精密、詳盡的安排規(guī)劃，對(duì)城鎮(zhèn)空間充分利用，適當(dāng)提高建筑的密度、高度及容積率。當(dāng)前許多城鎮(zhèn)建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開發(fā)改造潛力。同時(shí)也可通過加強(qiáng)舊城改造，提高舊城用地在布局、結(jié)構(gòu)及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農(nóng)村的居民點(diǎn)及村鎮(zhèn)企業(yè)用地，以達(dá)到節(jié)約用地的目標(biāo)。
3.3統(tǒng)籌發(fā)展兩個(gè)規(guī)劃的制度
統(tǒng)籌發(fā)展兩個(gè)規(guī)劃，必須創(chuàng)新兩個(gè)規(guī)劃的管理制度：
一是要?jiǎng)?chuàng)新法律制度。從法律制度上講，就目前的法律體系而言，城鎮(zhèn)規(guī)劃已有相關(guān)領(lǐng)域的法規(guī)――《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作保障，而我國到現(xiàn)在都還沒有為土地規(guī)劃制定相關(guān)的法律法規(guī)。因此我們要完善相關(guān)法律制度，特別是要盡快制定《土地規(guī)劃法》來為土地的實(shí)際規(guī)劃保駕護(hù)航，使得兩個(gè)規(guī)劃都有相關(guān)法律制度的庇護(hù)，為統(tǒng)籌發(fā)展提供法律保障。
二是要?jiǎng)?chuàng)新管理制度。建議將兩個(gè)制定規(guī)劃的部門合二為一，統(tǒng)一政令，增強(qiáng)規(guī)劃的執(zhí)行力度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，為統(tǒng)籌戰(zhàn)略提供管理保障。
三是要?jiǎng)?chuàng)新環(huán)境制度。要打破長期以來形成的行政主導(dǎo)，市場為次的管理方法，堅(jiān)持市場運(yùn)行為基礎(chǔ)行政干預(yù)為輔助的管理，尊重客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，尊重市場規(guī)律，為統(tǒng)籌發(fā)展提供環(huán)境保障。
關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn);城市規(guī)劃;土地
Abstract: This article aimed at the present town development exists in land use problems, the main causes were analyzed.
Key words: urbanization; city planning; land
中圖分類號(hào) : TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：
1、城鎮(zhèn)用地現(xiàn)狀分析
城鎮(zhèn)用地內(nèi)部布局不合理，土地利用率低，近年來，小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)入迅速擴(kuò)展期，縣以下的城鎮(zhèn)建設(shè)大部分是外延擴(kuò)大，占用土地多為優(yōu)質(zhì)耕地。不少小城鎮(zhèn)建筑布局混亂，道路建設(shè)不規(guī)范。小城鎮(zhèn)的發(fā)展勢(shì)在必行,卻因人們的素質(zhì)、觀念問題、政策法規(guī)不完善、規(guī)劃滯后等而造成了宏觀上的土地資源不足與微觀上的土地資源浪費(fèi)同時(shí)并存、土地供需“失衡”等問題。
1. 1 城鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)張占用耕地的問題
在威脅中國耕地可持續(xù)發(fā)展的各種因素中,目前最突出、最嚴(yán)重的問題就是城市發(fā)展對(duì)耕地的占用。小城鎮(zhèn)為達(dá)規(guī)模效益,應(yīng)該擴(kuò)張,在競爭激烈的今天也不能不擴(kuò)張。但擴(kuò)張就意味著對(duì)非城鎮(zhèn)建設(shè)用地的占用,這是無論以哪種方式擴(kuò)張的小城鎮(zhèn)都要面臨的重大問題。而小城鎮(zhèn)是從大中城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部或區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)村生長、發(fā)育起來的,因而決定了其建設(shè)、擴(kuò)張所占土地尤以地形條件較好、土質(zhì)優(yōu)良的耕地為主。加之許多地方片面強(qiáng)調(diào)“以地生財(cái)”忽視耕地的保護(hù),存在靠賣土地賺錢,任意占用耕地的現(xiàn)象。耕地占用過多,嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
1. 2 規(guī)劃編制不到位導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地利用效率不高
在小城鎮(zhèn)的擴(kuò)張中,規(guī)劃起著十分重要的“龍頭”作用,如果規(guī)劃不到位,就會(huì)出現(xiàn)道路擁擠、交通混亂、公共綠地不足等問題,尤其是土地的有效利用問題。沒有規(guī)劃的亂建可造成5 %～10 %的土地浪費(fèi),甚至有的地方還出現(xiàn)了“有地?zé)o人,有人無地”的怪現(xiàn)象,這并非土地供需失衡,而是土地供求未能很好銜接。一些城鎮(zhèn)的實(shí)踐表明,同樣面積的土地,城鎮(zhèn)建設(shè)如能合理規(guī)劃和布局,可能多出70 %以上的使用面積。規(guī)劃的滯后和規(guī)劃執(zhí)行力度不夠是許多地方存在的一個(gè)普遍同題。土地利用總體規(guī)劃不到位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃薄弱,城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作不夠,缺乏公眾參與,土管部門、城市規(guī)劃管理部門缺乏交流和溝通,這些都使規(guī)劃效果大打折扣,城鎮(zhèn)土地不能得到有效利用。
1. 3 土地開發(fā)市場不規(guī)范使土地資源損失嚴(yán)重
小城鎮(zhèn)擴(kuò)張不可避免地涉及地產(chǎn)開發(fā)問題,許多小城鎮(zhèn)的地產(chǎn)開發(fā)市場不合理、不規(guī)范。如為了吸引投資,將土地價(jià)格定得過低,或在土地批租中片面優(yōu)惠讓利,使得土地收益外流,損害了國家利益;由于片面追求經(jīng)濟(jì)效益,小城鎮(zhèn)的開發(fā)零散而不成片,局部地區(qū)建筑面積過大,缺乏應(yīng)有綠地和活動(dòng)空間;以及現(xiàn)在比較嚴(yán)重的遍地開花式開發(fā)等同題,使土地得不到事實(shí)上的“集約”,而隱性的土地浪費(fèi)嚴(yán)重。
1. 4 舊城改造,土地資源配置布局不合理
小城鎮(zhèn)擴(kuò)張中舊城改造是一大難題,有限資金的使用難以兼顧舊城新區(qū),因而有的地方采取回避態(tài)度,將資金用于新區(qū)開發(fā),追求增量土地,造成新舊區(qū)反差強(qiáng)烈,未經(jīng)改造的舊城區(qū)土地資源配置效率和利甩效率低下,閑置浪費(fèi)嚴(yán)重;而有的小城鎮(zhèn)片面追求“節(jié)約用地”,舊城改造中房屋建筑增多,綠地減少,環(huán)境質(zhì)量不高,實(shí)際上土地資源配置仍不合理,其綠地、住宅、交通、商業(yè)用地等比重與現(xiàn)代化城鎮(zhèn)要求還不相適應(yīng),沒能充分發(fā)揮不同地段土地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的綜合效益,非常有必要從整體上優(yōu)化土地利用的資源配置。
1. 5 土地管理行為不規(guī)范導(dǎo)致土地資源流失嚴(yán)重
由于體制、政策不配套,出現(xiàn)多頭批地,多部門多渠道供地,土地供應(yīng)失控問題;有的開發(fā)區(qū)管委會(huì)未經(jīng)土管部門就將征得的大片土地轉(zhuǎn)手倒賣,從中牟利;有買下土地使用權(quán),作為財(cái)產(chǎn)擁有,不投入生產(chǎn)領(lǐng)域,而等待土地增值,以獲巨額利潤的土地投機(jī)行為;或多征少用,亂占亂用造成的土地資源浪費(fèi);土地進(jìn)入市場,卻出現(xiàn)城鎮(zhèn)國有土地和城鄉(xiāng)結(jié)合部的非農(nóng)業(yè)用地被部分單位和居民直接或間接非法轉(zhuǎn)讓、出租,給小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和管理帶來很大難度,國有和集體土地資產(chǎn)大量流失,擾亂土地經(jīng)濟(jì)秩序,而且土地利用率低下,這一系列問題均是由于土地的管理還未健全,政策措施還未完善,管理力度也還有待加強(qiáng),否則對(duì)小城鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利,對(duì)土地的合理利用更是大為不利。
2 “節(jié)地”的必要性與緊迫性
當(dāng)前城鎮(zhèn)土地資源粗放利用方式?jīng)]有得到根本改變,具體表現(xiàn)在:一是國內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展需要迅速擴(kuò)展用地,大量占用郊區(qū)和農(nóng)村土地。二是地方政府為了獲取土地增值收益,“圈而不用”現(xiàn)象較為普遍。據(jù)調(diào)查,一些城鎮(zhèn)征購或者征收后不供地的土地面積占全部新增建設(shè)用地的40 %～60 % , 土地閑置十分嚴(yán)重。三是違法授予園區(qū)土地供應(yīng)審批權(quán),園區(qū)用地未批先用、非法占用、違法交易的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。到2003 年底,全國共有各級(jí)各類開發(fā)區(qū)3 887 家,其中經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的只有232 家, 占6 %; 省級(jí)批準(zhǔn)的1019家,占26. 6 %;其他2 586 家都是省級(jí)以下開發(fā)區(qū),占67. 4 %。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)3. 6 萬km2 ,超過了全國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量。四是土地利用結(jié)構(gòu)不合理,各類用地比例失調(diào),產(chǎn)業(yè)用地比例過高,生活用地比例偏少。五是城市人均用地水平偏高,目前我國的城鎮(zhèn)人均用地為133 m2 ,超出國家標(biāo)準(zhǔn)(100 m2 ) 33 %。
基于我國人多地少的國情和土地利用中存在的諸多問題,集約利用土地是我國城市化發(fā)展的必然選擇。城市土地集約利用能促進(jìn)我國土地粗放浪費(fèi)利用方式的根本轉(zhuǎn)變,從而優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和粗放增長方式轉(zhuǎn)變,推動(dòng)我國城市
良性發(fā)展,是我國全面建設(shè)小康社會(huì)和節(jié)約型社會(huì)的客觀需要。
3 “集約用地”的概念與內(nèi)涵
【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃；土地儲(chǔ)備；土地資源
1.城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備的關(guān)系
城市規(guī)劃與城市土地儲(chǔ)備既存在同一性，又存在差異性。城市規(guī)劃為了節(jié)約和合理利用土地和空間資源，保證城市土地合理利用和開發(fā)。土地儲(chǔ)備能夠在土地供應(yīng)過量或缺乏時(shí)調(diào)節(jié)土地市場，為城市建設(shè)籌集資金，保證城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施。因此，兩者內(nèi)涵雖然不同，但在節(jié)約利用土地資源等方面是相輔相成的。同時(shí)，城市規(guī)劃與城市土地儲(chǔ)備在側(cè)重點(diǎn)方面又存在差異。城市規(guī)劃側(cè)重于宏觀地分析城市的發(fā)展條件，長遠(yuǎn)期兼顧發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益達(dá)到統(tǒng)一，也沒有明確的人格化代表。城市土地儲(chǔ)備側(cè)重于微觀的考慮，注重短期的效果和所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益，服務(wù)對(duì)象有明確的人格化代表。城市規(guī)劃與城市土地儲(chǔ)備之間聯(lián)系密切。城市規(guī)劃對(duì)土地儲(chǔ)備具有指導(dǎo)和控制的作用，而土地儲(chǔ)備對(duì)城市規(guī)劃的發(fā)展、整合城市用地布局、聚集城市建設(shè)資金又有一定的促進(jìn)作用。
2.城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備存在的問題
2.1城市規(guī)劃彈性不足
控制性詳細(xì)規(guī)劃往往只重視城市形態(tài)，缺乏整體性分析和對(duì)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的策劃，使得控制性詳細(xì)規(guī)劃中確定的各項(xiàng)指標(biāo)要求與實(shí)際具備近期儲(chǔ)備或拍賣條件的地塊存在矛盾，影響整個(gè)地區(qū)的土地拍賣和改造。同時(shí)，控制性詳細(xì)規(guī)劃的用地分類劃分到小類，小類對(duì)用地性質(zhì)的規(guī)定太細(xì)，而土地拍賣的市場化要求土地性質(zhì)有很強(qiáng)的兼容性，能夠根據(jù)市場的需求進(jìn)行適時(shí)地調(diào)整。由于控規(guī)不能被頻繁地調(diào)整，因此用地規(guī)劃管理往往發(fā)生滯后，無法及時(shí)有效地引導(dǎo)和控制土地儲(chǔ)備和拍賣。
2.2土地儲(chǔ)備數(shù)量與城市規(guī)劃不一致
城市規(guī)劃作為“終極藍(lán)圖”無法滿足近期土地儲(chǔ)備和拍賣的要求。城市規(guī)劃試圖通過對(duì)遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)的確定來指導(dǎo)近期建設(shè)，造成近期儲(chǔ)備拍賣土地的數(shù)量和方向與城市規(guī)劃的要求不一致。儲(chǔ)備土地時(shí)，往往出現(xiàn)具備上市條件的土地與城市規(guī)劃確定的規(guī)劃指標(biāo)要求和房地產(chǎn)開發(fā)市場情況的差距太大，城市規(guī)劃與土地拍賣面對(duì)兩難的選擇。
2.3城市規(guī)劃受制于土地拍賣
城市經(jīng)營性用地進(jìn)行公開上市拍賣后，土地的價(jià)值得以充分顯現(xiàn)，土地拍賣的收入在政府財(cái)政收入中的比重大大增加。因此，政府樂于用土地拍賣的方式來經(jīng)營城市，影響城市規(guī)劃，規(guī)劃管理服從土地拍賣，用地規(guī)劃管理無法發(fā)揮作用。由于土地拍賣的需要，城市規(guī)劃不斷進(jìn)行調(diào)整和修編，造成城市的無序蔓延，小區(qū)發(fā)展缺乏公共設(shè)施配套。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，人們對(duì)拍賣土地使用權(quán)屬的概念逐漸增強(qiáng)，因此對(duì)小區(qū)的公共配套設(shè)施的使用權(quán)屬會(huì)更加重視，公共設(shè)施無法按要求配套。
2.4城市規(guī)劃和土地管理的用地分類不一致
在土地管理上通常采用的分類標(biāo)準(zhǔn)是《全國土地分類》，城市規(guī)劃管理部門用地管理采用的是《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》。由于歷史原因和管理體制，建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃用地許可證上的用地性質(zhì)與國有土地使用權(quán)證上的土地使用性質(zhì)所采用的分類標(biāo)準(zhǔn)不一致。由于兩者的用地性質(zhì)確定上的不統(tǒng)一，城市規(guī)劃用地性質(zhì)的意圖無法在土地拍賣中得到準(zhǔn)確的體現(xiàn)，中標(biāo)人常利用這一點(diǎn)來謀取不正當(dāng)利益。
3.以城市規(guī)劃為導(dǎo)向完善土地儲(chǔ)備工作
3.1正確處理好兩個(gè)“規(guī)劃”的關(guān)系。
城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃各自的任務(wù)不同。城市規(guī)劃是城市建設(shè)方面的綜合性規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃是整個(gè)區(qū)域的規(guī)劃，城市只是區(qū)域中的一個(gè)部分，因此，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃是局部與整體、點(diǎn)與面的關(guān)系。土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)是在保證耕地穩(wěn)定的前提下，綜合協(xié)調(diào)各業(yè)用地的發(fā)展平衡，統(tǒng)籌安排各類用地的布局和規(guī)模，合理安排土地開發(fā)和整理，促進(jìn)土地資源的高效利用，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。從土地利用的角度出發(fā)，城市規(guī)劃應(yīng)服從于土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)用地規(guī)模布局的安排。新的土地管理法中規(guī)定，城市總體規(guī)劃不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模。這表明土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)后，其剛性大于城市總體規(guī)劃，城市規(guī)劃在用地規(guī)模上須服從土地利用總體規(guī)劃。
3.2發(fā)揮城市規(guī)劃的“龍頭”作用
城市規(guī)劃是城市發(fā)展建設(shè)的“龍頭”，政府通過城市規(guī)劃來指導(dǎo)城市開發(fā)。在各級(jí)政府爭相追逐土地儲(chǔ)備收益最大化的情況下，城市規(guī)劃不僅需要對(duì)用地進(jìn)行科學(xué)合理的布局，還要對(duì)商業(yè)開發(fā)和公共開發(fā)的時(shí)序進(jìn)行引導(dǎo)和控制。規(guī)劃管理部門應(yīng)該對(duì)與土地儲(chǔ)備相關(guān)密切的公共開發(fā)項(xiàng)目加以明確，在土地儲(chǔ)備前期指導(dǎo)公共開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)。城市用地分類不斷完善。為了使土地儲(chǔ)備和拍賣政策與土地使用性質(zhì)的管理相適應(yīng)，應(yīng)結(jié)合城市的規(guī)劃管理實(shí)踐，把土地的使用功能作為土地分類的主導(dǎo)因素，同時(shí)考慮用地的使用目的、所有權(quán)屬、出讓方式等相關(guān)因素，并與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和分類相銜接。在這方面，深圳市走在了其他城市的前列，取得了一定的成果。深圳市根據(jù)規(guī)劃編制、地政管理、規(guī)劃管理和規(guī)劃研究的各個(gè)環(huán)節(jié)，充分考慮城市用地分類不同深度的要求，制定了《城市用地分類與標(biāo)準(zhǔn)》。該分類標(biāo)準(zhǔn)確定了大類、中類和小類的三級(jí)用地分類體系，基本滿足了城市規(guī)劃管理工作中對(duì)不同深度用地類型的要求。規(guī)劃編制方式的轉(zhuǎn)變。中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院將“四區(qū)”劃定的模式應(yīng)用到試點(diǎn)城市的城市總體規(guī)劃中，從而指導(dǎo)和控制城市的用地規(guī)劃管理。“四區(qū)”模式就是在城市中綜合考慮自然地理限制條件和人文地理限制條件，科學(xué)地確定“建成區(qū)”、“適建區(qū)”、“限建區(qū)”和“禁建區(qū)”，綜合評(píng)價(jià)土地資源開發(fā)建設(shè)的條件。 “四區(qū)”模式可以確定城市的極限容量和增長邊界，在城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中協(xié)調(diào)對(duì)各類用地的控制，并對(duì)土地儲(chǔ)備提供限定條件，進(jìn)而規(guī)劃城鎮(zhèn)空間的布局，提高城市規(guī)劃編制的科學(xué)性。
3.3城市規(guī)劃參與土地競標(biāo)
城市規(guī)劃參與土地投標(biāo)，可以保證規(guī)劃基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。國有土地使用權(quán)招拍掛出讓時(shí)，出讓地塊的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件應(yīng)嚴(yán)格準(zhǔn)確。簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》時(shí)，規(guī)劃設(shè)計(jì)條件與附圖是合同的重要組成部分。要本著“價(jià)高者”與“信優(yōu)者”并重的原則來確定中標(biāo)人，要充分考察投標(biāo)者的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)、資質(zhì)、房地產(chǎn)開發(fā)的業(yè)績、市場聲譽(yù)、信用度及其對(duì)規(guī)劃土地利用的能力，將規(guī)劃設(shè)計(jì)條件切實(shí)應(yīng)用到土地開發(fā)活動(dòng)中，并得以充分實(shí)現(xiàn)。城市規(guī)劃指導(dǎo)土地儲(chǔ)備。在土地儲(chǔ)備出讓過程中，規(guī)劃設(shè)計(jì)條件必須明確地塊的面積、規(guī)劃用地性質(zhì)、容積率、建筑密度、建筑高度、主要出入口、停車泊位、綠地率、必配的公共設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施等要求。宗地圖中要明確標(biāo)明地塊的區(qū)位，道路紅線的坐標(biāo)、標(biāo)高，地塊的坐標(biāo)、標(biāo)高，建筑界線，出入口位置以及地塊周邊的環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施。若出讓地塊為經(jīng)營性土地，招拍掛出讓的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件不可以變更，嚴(yán)格保證土地使用權(quán)的公平、公開、公正。
4.結(jié)論
城市規(guī)劃指導(dǎo)下的土地儲(chǔ)備，可以促進(jìn)城市規(guī)劃的實(shí)施，保證城市功能的完整性，可以合理確定各類用地的空間區(qū)位，充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的效益，可以更有效地完善基礎(chǔ)設(shè)施與公共配套設(shè)施，有利于地方政府實(shí)現(xiàn)“地盡其用”和“地盡其利”的目標(biāo)，保證城市健康、和諧發(fā)展。城市規(guī)劃的任務(wù)是對(duì)城市的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)行綜合部署和具體安排，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。 [科]
（一）土地利用空間布局不合理
由于聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)用地按照人口平均分配到各家各戶。在分配的過程中，考慮到了土地的質(zhì)量、好壞搭配均勻，這種做法具有一定的公平性，然而分配的結(jié)果是整塊的土地被分割，農(nóng)用地呈現(xiàn)零散不集中、單位面積狹小的局面。
（二）耕地的面積銳減、質(zhì)量下降且污染嚴(yán)重
近年來，農(nóng)村耕地面積大量減少。同時(shí)，在土地開發(fā)的過程中，過度追求耕地的產(chǎn)量、盲目開發(fā)和過渡墾殖等，造成大量水土流失，出現(xiàn)了土地沙化、鹽堿化和荒漠化現(xiàn)象，導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降，且耕地退化嚴(yán)重。在土地耕作的過程中，過多地使用化肥和農(nóng)藥對(duì)耕地和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的影響非常明顯，造成了嚴(yán)重的耕地污染。
（三）農(nóng)用地閑置拋荒嚴(yán)重，土地利用效率低下
農(nóng)民對(duì)土地的投入熱情漸漸降低，將目光更多地投向正在高速發(fā)展中的第二、三產(chǎn)業(yè)，對(duì)土地的投資減少，粗放經(jīng)營乃至棄耕撂荒?，F(xiàn)階段，農(nóng)村青壯勞動(dòng)力外出務(wù)工經(jīng)商的現(xiàn)象已經(jīng)屢見不鮮，有的鄉(xiāng)村村民甚至舉家外出，丟下責(zé)任田不管，使土地長期處于粗放和低效利用的經(jīng)營狀態(tài)，拋荒面積不斷擴(kuò)大。
（四）建設(shè)用地基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善
農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在著規(guī)模小、投資分散的特點(diǎn)，中央政府一般不能直接加以控制，需要依靠地方政府和基層組織去落實(shí)。
（五）農(nóng)村征地問題重重
土地征用補(bǔ)償安置機(jī)制不健全，當(dāng)前的征地普遍采用的是年產(chǎn)值倍數(shù)法的補(bǔ)償方式，存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題。農(nóng)村征地過程中，存在著一些村干部利用職權(quán)“低征高出”、土地征用后圈而不用的現(xiàn)象。
二、新農(nóng)村土地利用的規(guī)劃
（一）建立土地利用分區(qū)，合理布局
鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃必須從用地的合理布局入手。為避免不同功能用地之間的混雜而相互干擾，協(xié)調(diào)用地的矛盾，保護(hù)農(nóng)用地，限制不當(dāng)土地使用和開發(fā)行為，應(yīng)進(jìn)行合理的土地利用分區(qū)，將農(nóng)業(yè)區(qū)與農(nóng)村建設(shè)用地區(qū)有效地分隔開來，并進(jìn)行相應(yīng)的用途管制。
（二）保護(hù)農(nóng)用地控制建設(shè)用地規(guī)模
應(yīng)合理地控制農(nóng)用地?cái)?shù)量的減少和質(zhì)量的下降，注重對(duì)建設(shè)用地的規(guī)?？刂疲訌?qiáng)土地的用途管制，加強(qiáng)對(duì)新增建設(shè)用地的審批，在法律上嚴(yán)格控制建設(shè)用地的供應(yīng)量，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的基礎(chǔ)配套設(shè)施的投入，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，提高農(nóng)村建設(shè)用地的集約利用程度。
（三）提高鄉(xiāng)村土地的節(jié)約和集約利用程度
在鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃中，要對(duì)土地利用實(shí)施嚴(yán)格的用途管制，加大對(duì)閑置拋荒的懲罰力度。適當(dāng)?shù)靥岣咿r(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，用市場的手段來調(diào)節(jié)供給。同時(shí)，要將新農(nóng)村建設(shè)與舊村改造相結(jié)合，充分利用閑置的宅基地、荒雜地、空閑地，進(jìn)行新的土地利用和建設(shè);嚴(yán)格控制新區(qū)啟用所需的耕地。
（四）加強(qiáng)公眾參與，廣泛聽取意見
制訂鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃思維，建立和完善土地利用規(guī)劃的公眾參與制度。土地利用規(guī)劃的起草和編制均應(yīng)建立在廣泛的群眾參與基礎(chǔ)上，經(jīng)村委會(huì)充分論證以后確定，土地利用規(guī)劃編制后應(yīng)上交縣、鄉(xiāng)級(jí)主管部門，并及時(shí)公布，以接受村民的監(jiān)督。公眾參與對(duì)于鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性、合理性、可行性和可操作性的提高有著十分重要的意義。
（五）加強(qiáng)鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃的技術(shù)支持和法律支持
加強(qiáng)鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃的技術(shù)支持，實(shí)行規(guī)劃的信息化、科學(xué)化，可以及時(shí)了解各種土地信息的變化情況，并及時(shí)、適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行宏觀調(diào)控和管理，使規(guī)劃達(dá)到實(shí)時(shí)與高效。鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃的執(zhí)行要做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。在鄉(xiāng)村土地利用總體規(guī)劃中，必須強(qiáng)化執(zhí)法概念，這在目前土地規(guī)劃體系的法制還不是很健全的條件下尤其顯得必要。
三、規(guī)劃實(shí)施的保障措施
在對(duì)新農(nóng)村土地進(jìn)行合理有效的規(guī)劃之后，應(yīng)該對(duì)土地的規(guī)劃進(jìn)行的實(shí)施，而實(shí)施的有效性，主要依靠相關(guān)的保障措施來保證。土地利用規(guī)劃實(shí)施保障措施是確保土地利用規(guī)劃全面有效實(shí)施而制訂的可操作性強(qiáng)的法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技等綜合手段和配套措施。
（一）法律保障
村土地利用除嚴(yán)格遵循村級(jí)規(guī)劃外， 還應(yīng)符合國家其它法律、行政法規(guī)及有關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定;嚴(yán)格按《中華人民共和國土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法規(guī)實(shí)施規(guī)劃。
（二）行政保障
加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)， 建立和完善規(guī)劃管理制度;以規(guī)劃為依據(jù)， 對(duì)農(nóng)用地和非農(nóng)建設(shè)用地實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制;耕地、基本農(nóng)田、建設(shè)用地等硬性指標(biāo)管理目標(biāo)責(zé)任化， 建立規(guī)劃公示、聽證制度。
（三）經(jīng)濟(jì)保障
深化農(nóng)村土地使用制度的改革， 繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村集體土地有償使用， 培育完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，保護(hù)耕地， 集約利用土地;重建農(nóng)用地經(jīng)營價(jià)值和用途轉(zhuǎn)移價(jià)值核算體系， 顯化農(nóng)用地經(jīng)濟(jì)效益， 保護(hù)農(nóng)民利益;多渠道融資， 讓企業(yè)參與土地整理。
關(guān)鍵詞：土地管理；規(guī)劃；對(duì)策
中圖分類號(hào)：D651.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
一、土地規(guī)劃的概念及要求
土地規(guī)劃是以土地資源的合理利用為核心，以最佳經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益為目標(biāo)，根據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然、經(jīng)濟(jì)特性，對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的土地開發(fā)、利用、整治、保護(hù)所作出的具體部署和安排。完善的土地利用規(guī)劃體系是科學(xué)編制土地利用規(guī)劃、科學(xué)管理土地的基礎(chǔ)。
省級(jí)行政區(qū)在我國其區(qū)域范圍都比較大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地利用結(jié)構(gòu)都比較完整，省級(jí)土地利用總體規(guī)劃仍然屬于政策性規(guī)劃的范疇。地市級(jí)土地利用總體規(guī)劃就其深度而言應(yīng)屬于政策性規(guī)劃范疇，它是由省級(jí)規(guī)劃向縣級(jí)規(guī)劃的過渡層次?？h（市）級(jí)土地利用總體規(guī)劃作為總量控制的最基本層次，屬于管理型規(guī)劃，重在定性、定量、定位的落實(shí)，提高規(guī)劃的可操作性。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地利用總體規(guī)劃處于規(guī)劃的最低層次，屬實(shí)施型規(guī)劃，規(guī)劃成果以規(guī)劃圖為主，為用地管理提供直接依據(jù)。
目前我國在進(jìn)行土地規(guī)劃時(shí)，必須遵循《土地管理法》以及相應(yīng)的土地管理制度，在制定各類土地以及城市規(guī)劃時(shí)，必須以法律法規(guī)作為規(guī)劃執(zhí)行準(zhǔn)則。
二、土地規(guī)劃存在的主要問題及原因分析
1、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式存在性質(zhì)變更沖突，成為強(qiáng)制征地及強(qiáng)制拆遷的主要問題。造成這一問題的主要原因是由于國家采用強(qiáng)制手段進(jìn)行農(nóng)村土地征收，并且僅僅支付遠(yuǎn)低于市場價(jià)格的補(bǔ)償，農(nóng)民利益得不到充分落實(shí)和體現(xiàn)，導(dǎo)致社會(huì)矛盾突出。目前進(jìn)行土地規(guī)劃及土地利用的方式主要有兩個(gè)：①采用農(nóng)村土地征用的方式將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，集體所有制化的土地作為城市用地的重要補(bǔ)充。②對(duì)土地以招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式進(jìn)行城市建設(shè)的配套開發(fā)以及城市土地的綜合管理利用。
2、征地價(jià)格與土地性質(zhì)變更后的出讓價(jià)格存在較大差額，導(dǎo)致矛盾突出。政府部門運(yùn)用強(qiáng)制性的行政手段有償征用農(nóng)民土地，但是只給農(nóng)民較少的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，土地征用費(fèi)占土地出讓價(jià)格的比重很低，土地的收益分配混亂，加之政府對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)未能及時(shí)到位，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。市場價(jià)和土地征用價(jià)格的反差較大，土地在集體經(jīng)濟(jì)組織以及其他類型經(jīng)濟(jì)組織之間的不規(guī)范流轉(zhuǎn)與非法流轉(zhuǎn)大量存在，這種自發(fā)性的流轉(zhuǎn)由于沒有納入統(tǒng)一的土地市場，帶來用地權(quán)不清晰、產(chǎn)生由價(jià)格和產(chǎn)權(quán)問題而發(fā)生的爭端、土地資源的濫用等諸多問題。
3、采用用招標(biāo)拍賣等方式對(duì)土地進(jìn)行分配利用，導(dǎo)致土地競拍的價(jià)格一路走高，導(dǎo)致房地產(chǎn)開發(fā)成本提高，房產(chǎn)價(jià)格高居不下。尤其是房地產(chǎn)商為了追逐自身的經(jīng)濟(jì)利益，在高價(jià)得到土地使用權(quán)后，對(duì)土地進(jìn)行配套建設(shè)開發(fā)，造成區(qū)域房屋價(jià)格上漲、炒房現(xiàn)象嚴(yán)重。
三、土地規(guī)劃存在問題的解決措施
1、針對(duì)土地性質(zhì)變更造成的強(qiáng)制征地及拆遷造成的群體性，必須加強(qiáng)土地性質(zhì)的變更管理。對(duì)城市土地應(yīng)以掛牌和拍賣的方式出讓給有實(shí)力的房地產(chǎn)開發(fā)商，以招標(biāo)的方式將城市基礎(chǔ)建設(shè)的任務(wù)分配到有能力的單位，從而加強(qiáng)土地資源的綜合利用。在進(jìn)行土地性質(zhì)變更時(shí)必須遵循相應(yīng)的城市規(guī)劃，避免盲目突破土地性質(zhì)要求的強(qiáng)制征地和土地性質(zhì)變更。特別是在城市區(qū)域涉及舊城改造及拆遷時(shí)，此前為避免拆遷矛盾，將拆遷問題與土地出讓進(jìn)行打包招標(biāo)，尋找有實(shí)力并且有拆遷及協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)的開發(fā)商及經(jīng)濟(jì)實(shí)體來執(zhí)行拆遷，稱為捆綁式出讓。但是隨著土地規(guī)劃市場化逐步發(fā)展，出現(xiàn)了熟化出讓模式。2013年1月10日，南寧市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)等部門《南寧市公開征集舊城改造項(xiàng)目土地熟化投資人公告》，6個(gè)舊改項(xiàng)目約776畝用地將公開征集土地熟化投資人。地塊經(jīng)過土地熟化達(dá)到“凈地”條件后，只有獲得土地熟化人資格，才有參與競買相關(guān)地塊的報(bào)名資格。相比以前的舊城改造項(xiàng)目的“捆綁出讓模式”，這是南寧市首次采用“熟化人模式”凈地后出讓舊改地塊。捆綁模式，即舊城改造項(xiàng)目以毛地出讓，開發(fā)商拿地后要負(fù)責(zé)拆遷等，但這種模式也出現(xiàn)了不少“后遺癥”，如進(jìn)展緩慢、拆遷糾紛多等。而“熟化人模式”，是由熟化投資人出資，政府負(fù)責(zé)拆遷，達(dá)到凈地后再進(jìn)行出讓。“熟化總資金”即用于土地出讓的暫定資金，這個(gè)金額還可能在拆遷過程中根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。土地指標(biāo)也會(huì)依據(jù)具體項(xiàng)目情況在出讓時(shí)予以補(bǔ)充或調(diào)整。這些舊城改造項(xiàng)目在達(dá)到凈地出讓時(shí)，熟化資金也會(huì)作為定價(jià)的一個(gè)參考標(biāo)準(zhǔn)，并且這些舊城改造項(xiàng)目都需要承擔(dān)一定的拆遷安置房任務(wù)。采用這樣的方式，能最大程度的避免了由于舊城改造、拆遷等帶來的群體問題。
2、對(duì)于征地價(jià)格與土地性質(zhì)變更后的出讓價(jià)格存在較大差額，導(dǎo)致矛盾突出。對(duì)這一問題建議采用征地補(bǔ)償費(fèi)、土地增值收益有效分配來解決。對(duì)征收的土地給予征地補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，應(yīng)有所區(qū)分，根據(jù)地塊帶來的效益確定。對(duì)于在可預(yù)測范圍內(nèi)有良好發(fā)展前景，并且用途非常廣泛的地塊，在征用補(bǔ)償費(fèi)的確定時(shí)，應(yīng)區(qū)別于劣質(zhì)地塊。在對(duì)失地農(nóng)民的同期損失給予補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)該加入土地使用后的預(yù)期利益，動(dòng)態(tài)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而既可以降低農(nóng)民對(duì)征地的不滿情緒，又提高了土地征用的成效。購地費(fèi)應(yīng)由被征購地塊的地價(jià)款、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)構(gòu)成，其中地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)如實(shí)補(bǔ)償，地價(jià)款可根據(jù)農(nóng)地基準(zhǔn)地價(jià)，集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后的用途及預(yù)期收益等因素確定，讓農(nóng)民分享額外的增值收益。尤其對(duì)于個(gè)人承包集體土地的農(nóng)戶，在承包期還未到達(dá)的前提下，承包的土地已被政府征用，他們的預(yù)期利益更應(yīng)得到保護(hù)。
3、針對(duì)掛牌、招標(biāo)方式出讓的土地價(jià)格虛高的問題，建議對(duì)經(jīng)營性土地實(shí)行招標(biāo)、招商、拍賣和掛牌，全面推行和嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營性土地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓制度，凸顯土地資產(chǎn)價(jià)值，為建立公開、公平、公正的土地市場秩序，有效遏制土地出讓中的暗箱操作提供平臺(tái)。經(jīng)營性用地通過擴(kuò)大土地出讓的招拍掛比例，由市場機(jī)制決定土地去向，由政府部門根據(jù)市場情況調(diào)整基準(zhǔn)地價(jià)和出讓底價(jià)，充分挖掘土地的資產(chǎn)價(jià)值。政府部門應(yīng)從制定基準(zhǔn)地價(jià)以及轉(zhuǎn)讓土地的產(chǎn)權(quán)入手，根據(jù)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的不同、土地的位置、土地使用期限、基礎(chǔ)設(shè)施完善程度、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口密度、城市周圍農(nóng)用地的生產(chǎn)狀況以及交易成本等因素來制定基準(zhǔn)地價(jià)，從源頭上規(guī)制土地的招標(biāo)、競拍、掛牌行為，嚴(yán)格控制超出市場需求的土地供應(yīng)。全州縣國土資源局采用“一評(píng)二審”及復(fù)核制度來進(jìn)行土地出讓價(jià)格的條件的控制。首先委托桂林市大地評(píng)估有限公司根據(jù)擬出讓地塊的規(guī)劃參數(shù)、總平面布置圖、出讓年限、區(qū)域因素、個(gè)別因素條件，測算出讓地塊的標(biāo)定地價(jià)。國土局地價(jià)初審小組對(duì)評(píng)估過程、評(píng)估方法、評(píng)估結(jié)果進(jìn)行審核，并提出審核意見，規(guī)劃利用股把該宗地面積、地價(jià)項(xiàng)目、地價(jià)計(jì)算方法等審批表送政策法規(guī)室，由政策法規(guī)室進(jìn)行復(fù)核，經(jīng)復(fù)核無誤再報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)審批，對(duì)該宗地地價(jià)才予確認(rèn)備案，地價(jià)審批小組對(duì)經(jīng)初審的地價(jià)進(jìn)行復(fù)審，并根據(jù)政府的有關(guān)政策及當(dāng)前土地市場行情等因素確定宗地使用條件。地價(jià)會(huì)審批小組在復(fù)審過程中，若有一人對(duì)某宗地初審提出不同意見，則該宗地需重新復(fù)核。地價(jià)會(huì)審批小組評(píng)審會(huì)不得少于五人，參加評(píng)審人員必須在“國有土地使用權(quán)出讓地價(jià)審批表”上簽名。采用這樣的方式審核確認(rèn)的土地出讓價(jià)格和土地使用件，使地價(jià)更接近市場價(jià)格，避免虛高或者過低的情況。
四、結(jié)束語
土地規(guī)劃問題是近年來以及群眾矛盾集中爆發(fā)的熱點(diǎn)。因此必須對(duì)土地規(guī)劃存在的主要問題進(jìn)行分析，并采用相應(yīng)的對(duì)策方式加強(qiáng)土地規(guī)劃管理，做足規(guī)劃管理處置措施，才能有效銜接土地管理及規(guī)劃建設(shè)之間的關(guān)系，營造更為和諧的社會(huì)環(huán)境。
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