發(fā)布時間：2023-07-31 17:00:21
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的土地征收的法律程序樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
中圖分類號:F301文獻標識碼:A文章編號:1672-3198(2009)16-0063-02
1 中日土地征收的概念和法律框架
1.1 征收的概念
日本土地征收,是“為特定公共事業(yè)之用,而強制性取得私人特定財產(chǎn)權的活動或制度”。因日本是實行私有制的資本主義國家,國有和公有的土地占不到土地總面積的百分之四十,且多為不能用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)、住宅的森林地和原野。所以政府為了進行國家的經(jīng)濟、文化、軍事建設,為了興辦社會的公共事業(yè),在必要時通過對私有土地有償?shù)膹娭菩哉魇?實現(xiàn)對公益事業(yè)用地的最大保護和促進。
1.2 征收的法律依據(jù)
憲法作為國家的根本準則,制定了私有財產(chǎn)的關系基準。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的獨立式,制定了《土地征收法》,它獨立于土地法而單獨以法律形式存在。目的是:為了全面地協(xié)調國家的公共利益與私有財產(chǎn)權利益之間的關系,為了使國家有限的土地能夠得到最有效的合理利用?！巴恋卣魇辗ā睂曳€(wěn)定和發(fā)展起到重要的作用,是協(xié)調國家全局性利益和個人私有財產(chǎn)利益的重要法典。日本的“土地征收法”頒布以后,日本還陸續(xù)頒發(fā)了一系列輔的法規(guī),保證土地征收合法、有序進行。
我國并非日本獨立式的立法形式,也非一些國家采取章節(jié)式的方法,即將土地征收的一些基本問題,作為土地法的一個章節(jié)處理。同時我國目前并沒有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《憲法》為基準,以《土地管理法》、《國家建設征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)對征收進行補充和解釋。因為法律并非很完善,所以在實施過程中會出現(xiàn)一些仍需解決的問題,比如征收審查、征收補償、征收糾紛裁決、強制救濟等。
2 中日兩國土地征收要素對比分析
2.1 對兩國的“公共利益”比較分析
公共利益原則是每個國家進行土地征收的先決條件,體現(xiàn)在憲法等相關法中并要貫徹到征地程序的始終。日本憲法中的征收權的行使也必須是出于“公共利益”的需要,對何為“公共利益事業(yè)”的項目進行詳盡的列舉式,在土地征收法中羅列出35種可以征收土地的項目,并且?guī)缀趺糠N“公益事業(yè)”均相應有一部法律來約束,詳細地囊括了國家社會生活、生產(chǎn)和科學研究的基本公共利益。政府沒有任意行政權,不可能出現(xiàn)“因公之名”而為私益發(fā)動征用權的現(xiàn)象。所以日本對公共利益的嚴格界定和對公益事業(yè)的認定。
在我國,則是公共利益概念內(nèi)容不明確,行政大量自由裁量權無法得到限制,導致土地征用權被濫用。我國《憲法》第10條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。但是對什么是“公共利益”還缺乏相關法律規(guī)定,可見,我國實行的也是概括式規(guī)定。這種概括式使得公共利益范圍寬泛,為職能部門和主要行政領導自由裁量的權力提供了方便,在實際操作中,企業(yè)、工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營性項目用地也可通過征地途徑獲得土地使用權。土地征收權的濫用造成了很多社會問題,因此,有必要借鑒日本立法經(jīng)驗,將“公共利益”的目的嚴格要求起來。
2.2 對兩國的土地補償方式進行對比和分析
日本的土地征收補償原則上以相當補償為準,但在實踐中多以完全補償標準確定土地補償費,即當國家為了公共利益的需要必須征收土地時,國家根據(jù)被損利益的性質、范圍、程度、價值等因素進行綜合考慮,并給予全額補償。日本對賠償?shù)念悇e和方式做了很詳盡的列舉。征用損失的補償原則為:(1)項目人支付原則:土地的征用造成土地所有人和關系人的損失時,征用土地的項目人要賠償土地權利人的損失。(2)分別支付原則:項目人賠償損失時,只要能夠分別進行損失評估,則要對土地所有人和關系人分別進行賠償。(3)按正常市場交易價計價原則。(4)現(xiàn)金支付原則:對于損失,原則上要用現(xiàn)金進行賠償。也可以通過土地征用委員會裁決,采用提供替用土地的方式進行賠償。(5)賠償金先付原則:賠償金必須在土地權利人失去權利之前支付。
賠償方式有五種:(1)征用損失賠償。即按被征用財產(chǎn)經(jīng)濟價值的正常市價計算賠償額,一般參考較近地區(qū)的交易價格確定。(2)通損賠償。即對權利者因土地征收而受到的附帶性損失進行賠償。(3)少數(shù)殘存者補償。水庫等大型公共事業(yè)建設,使建設地區(qū)的社會本身遭受破壞,多數(shù)人要搬遷,但少數(shù)人殘存下來。對這些殘存者因脫離生活共同體而造成的損失,應給予適當賠償?？梢?日本的征收補償范圍較廣,補償標準較合理。
我國憲法對土地征收之補償原則無明確的界定,但《土地管理法》等有關法規(guī)規(guī)定,征收農(nóng)民集體土地的必須向被征地單位支付土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費及青苗補助費等,并妥善安排好被征地單位農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。可見我國采用的是適當補償法。補償?shù)姆秶容^小,僅僅限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失,殘余地損失和其他間接的損失沒有列入補償?shù)姆秶?計算方法可操作性不強,并且前兩項補償費不直接發(fā)給農(nóng)民,補償內(nèi)容事實上只有兩項。所以,補償范圍不可以除了表現(xiàn)在補償未包括因征收土地的集體組織和農(nóng)民的間接損失,也忽略了土地對農(nóng)民的社會保障功能。
2.3 對兩國的土地征收程序進行對比和分析
日本土地征收之所以很好的落實,除了建立了合理的補償機制外,還有一套土地征收法規(guī)體系,具體規(guī)定了土地征用的程序及征地雙方的權利和義務,征地出現(xiàn)問題時解決的辦法和程序,從而規(guī)范了各征地主體的行為,充分保障被征地所有者的權利,也為征地糾紛的解決提供了法律救濟和援助。日本“土地征收法”明確規(guī)定,征收或使用土地的公益事業(yè),必須遵循法律的條件和程序進行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申請、聽取意見、審批、公告、通知、裁決等程序。程序通過各種條件對征收雙方進行一定約制,達到在推動公益事業(yè)發(fā)展的同時,保護私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依據(jù)“土地征收法”規(guī)定,公益事業(yè)項目人進行土地的征收和使用時,則主要通過以下幾道程序:(1)政府對公益事業(yè)項目進行資格認定;(2)項目申請人編寫土地調查報告;(3)征用委員會對征收或使用土地的具體事項進行裁決。完善的法律體系保證了征收程序合法有序地進行。
我國并沒有一部具體的土地征收法來規(guī)范土地征收雙方的權利和義務,其土地征收的程序就以《土地管理法》為主,以行政法規(guī)和各部門規(guī)章為輔。但同時,這些立法對征地的目的、程序、補償以及征地糾紛的解決等問題缺乏具體的規(guī)范,導致征地隨意性很大,補償安置存在極大的后遺癥,土地征收過程中引發(fā)的事故也無人承擔。其現(xiàn)有程序缺陷:一是程序種類繁多、交叉重疊;二是流程冗長、步驟繁雜;三是蓋章繁多、搭車收費;四是資料量大,報件復雜。另外,按我國《土地管理法》規(guī)定:有關部門批準征地要有公告程序,在征地前給予農(nóng)民知情權與參與權。但可以看到實際操作過程中缺乏透明度,并沒積極聽取農(nóng)民意見,公告內(nèi)容由政府單方面決定,帶有很大的強制性與壟斷性,農(nóng)民只能被動的服從。
3 日本土地征收對我國的啟示和借鑒
(1)嚴格限定以公共利益為目的的征地范圍。
國家行使土地征收權是為公共利益服務,其范圍應該局限在基礎建設、政府機關用地及為公益事業(yè)服務的公共用地。日本通過詳盡的列舉式對公共利益范圍加以限制,在土地征收法中列出35種公益性用途,進而嚴格限制征地的目的,對政府征收土地的權利形成較強約束。因而我國也應該盡可能在立法上明確界定公共利益的范圍,使得公益性用地點種類得以明確。同時要將用地目的嚴格區(qū)分為公益性用地和經(jīng)營性用地,增設公益目的的認證程序。
(2)完善補償制度。
征地補償是土地征收制度的核心內(nèi)容,也與農(nóng)民切身利益相關,因此對于這項制度的完善有著更大的意義。如上所述我國現(xiàn)行的征地補償制度存在著很多問題需要改進,依照市場原則,提高土地的補償范圍和標準。例如:土地管理法規(guī)定的土地補償費和安置補助費的標準是按被征土地前3年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)計算,但這是一種與市場無關的政策性標準。以倍數(shù)計算難以體現(xiàn)級差地租導致補償費用偏低。失地農(nóng)民沒有了土地發(fā)揮的保障功能,在貨幣上也難以得到合理賠付。所以就要重新確定新的符合市場交易價格為基礎的補償金。
(3)建立健全土地征收程序。
科學合理的征收程序起著重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法規(guī)體系來保障土地征收到合法進行。我國也要建立健全土地征收程序,保障農(nóng)民的知情權和參與權,完善救濟機制。在整個土地征收過程中,保證被征收者在征地行為過程中的參與,讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見的機會。即做好事前公告,事中聽證,事后救濟工作。
中國土地管理法及其實施細則均沒有條文規(guī)定個體土地使用者在對國家征用的命令或賠償金額發(fā)生異議時提出申訴的權利。但征收作為政府強制取得私有財產(chǎn)的損益,會對使用者造成不同形式的損失,因此必須通過法律設定有效的救濟途徑,這是保障私有財產(chǎn)權的最后防線。征收的救濟是公民的權利和利益因政府實施征收而受到侵害時的防衛(wèi)手段和申訴途徑。征收引起的糾紛,主要表現(xiàn)在兩個方面:一是對征收行為的合法性存在質疑引起的糾紛,主要包括征收主體、征收目的以及征收程序等是否合法引起的糾紛;二是因補償問題引起的糾紛,主要有補償?shù)臉藴?、?shù)額、方式以及補償費的歸屬問題引起的糾紛等。因兩者引起的糾紛,都可以采用行政復議、行政訴訟。同時在訴訟中,法院要加強憲法審查和行政審查。
參考文獻
[1]汪秀蓮,王靜.日本韓國土地管理法律制度與土地利用規(guī)劃制度及其借鑒[M].北京:中國大地出版社,2004.
關鍵詞:土地征收;農(nóng)民利益;立法完善
土地是一種稀缺資源,伴隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷推進,對土地的需求量突飛猛進,而建設用地的稀缺性也相應突出。國家通過征收農(nóng)村集體土地的方式緩解其中的矛盾,但由于土地征收制度的不完善導致征收過程中出現(xiàn)各種問題,反倒日益激化了社會矛盾。因而,充分認識我國農(nóng)村集體土地征收制度存在的問題,并加以解決勢在必行。
一、集體土地征收概述
由于我國土地所有采取公有制,而社會形態(tài)又呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結構,所以我國土地所有也相應的呈現(xiàn)二元化,根據(jù)憲法,分別為國家所有和農(nóng)村集體所有。同時,在我國,農(nóng)村集體所有的土地使用權不能直接進入一、二級土地市場,所以土地征收是農(nóng)用地轉為國家建設用地的重要途徑。我國土地征收制度包含幾個反映其本質的要素,例如公共目的、法定程序、主體強制、給予補償?shù)?。因?可以初步認定集體土地征收是國家為滿足公共利益需求,依據(jù)法律,按照法定程序,并給予集體經(jīng)濟組織補償,強制將集體所有的土地轉變?yōu)閲宜械男姓袨椤８鶕?jù)以上分析,可以概括出集體土地征收具備的特點有:目的公共性、程序法定性、主體唯一性、行為強制性、權屬轉移性、征地有償性.
二、集體土地征收制度存在的問題及分析
(一)公共利益的界定問題
公共利益為目的是判斷征地行為的合法性和正當性的重要前提和標尺,應當是約束國家行使公權力的有效武器,但由于我國關于征地問題中的公共利益立法的空白,使得這一武器成為雙刃劍。各級政府多以公共利益為借口強行征收集體土地,更形成了極具特色的“土地財政”。
(二)收益分配問題
國家在征收土地的時候,給予的征地補償作為一種經(jīng)濟收益,同樣面臨分配的嚴重問題。現(xiàn)實中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村一級集體經(jīng)濟組織把持征地補償,失去土地直接受損害的是農(nóng)民,而分享失地補償最少的也是農(nóng)民,農(nóng)民個體利益受到空前的剝削。
(三)征收程序問題
首先,整個征收程序基本由政府一手操作,征地程序缺少適當透明度。其次,實際中存在許多地方政府對土地以征收名義在未獲得批準的情況下實行先占的情況,使得大量土地事先集中到政府手中,形成土地閑置和浪費。最后,土地征收缺乏必要監(jiān)督。土地征收往往就是政府部門對自己的行為加以監(jiān)督,這樣的監(jiān)督機制并不具備實質作用。
(四)補償問題
首先,土地征收補償標準不明確,《土地管理法》僅就補償?shù)臉藴首髁嗽瓌t性的規(guī)定,具體實施時仍以各地方政府各自任意標準為主,農(nóng)民利益很難保障。其次,補償標準過低,現(xiàn)行的《土地管理法》以土地原有作用和價值作為測算補償金額的依據(jù),根據(jù)這樣的標準測算得出的結果相比征收后土地產(chǎn)生的收益根本是天壤之別。最后,補償方式不合理,總體來說,現(xiàn)在主要的補償僅僅以貨幣形式發(fā)放,而失地農(nóng)民失去了主要經(jīng)濟來源。所以,僅僅給農(nóng)民少量的貨幣補償難以彌補土地相對于農(nóng)民原有的生活保障作用。
三、關于土地征收立法完善的建議
(一)明確界定公共利益
我國對公共利益的概念采取的是在憲法法律中概括性敘述的方式,這種方式能夠跟的上社會發(fā)展步伐,確保法律概念的動態(tài)變化,但也受隨意性的牽絆,使得政府在行為時自由把握的范圍過寬,甚至可能被利用無限夸大權力范圍,導致公權力濫用。所以,我國應當采取概括性敘述和逐條列舉相結合的立法方式,以為不特定多數(shù)人共同利益的目的作為公共利益的底線加以概括敘述,再在法律中對明顯的公共利益范疇加以列舉說明。
(二)明確集體土地產(chǎn)權
明確集體土地產(chǎn)權的意義在于充分保證征地補償收益能夠切實落實到農(nóng)民手中,因此,應當明確村民小組作為集體經(jīng)濟組織的代表,在割裂村民小組同基層政權的經(jīng)濟聯(lián)系后,撤銷原本鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的集體經(jīng)濟組織的地位。這樣,農(nóng)民作為村民小組的成員,可以直接參與到整個土地征收程序中來,有助于保障農(nóng)民利益。
(三)細化土地征收程序規(guī)范
這就要求在立法中,對現(xiàn)行法律的程序性事項更加細致的規(guī)定,填補征地程序的空白,使整個征地活動從申請審批到征收補償再到批準出讓土地使用權都有法可依。另外,還要在法律中賦予被征地農(nóng)民以相應的知情權,使農(nóng)民在土地征收中不再處于完全被動的地位,能夠自主保護自己的利益。
(四)調整補償標準
對于補償標準的調整不應當僅僅是數(shù)字上的增加或減少,最好的方式是適當引入市場機制,利用市場的價值規(guī)律平衡各方利益。應當賦予集體土地征收各方一定的市場地位,甚至可以考慮在協(xié)商補償問題時引入聽證制度,從而尋求各方利益的最大化。
參考文獻:
【關鍵詞】土地征收 政府職權 公共利益 正當程序 補償安置
【中圖分類號】F301.22 【文獻標識碼】A
土地征收的本質屬性解析
“土地征收是指國家或政府為了公共利益的需要而強制取得私有土地并給予相應補償?shù)囊豁椃芍贫取Ｔ谖覈?，由于實行土地公有制，因而土地征收主要是指國家基于公共利益的需要征收集體所有的土地?！雹傥覈稇椃ā芬?guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地進行征收并予以相應的補償。為了保障土地征收制度的實踐性、有效性及合理性，我國相繼出臺了《土地管理法》、《土地管理法實施條例》及《物權法》，建構起了我國土地征收的基本制度。
土地征收作為未經(jīng)土地財產(chǎn)所有人同意而強制獲得土地資源的行為，其根本屬性是公權力，是國家對內(nèi)管理權的具體表現(xiàn)。公權力作為維護和增進公益的權力，其本質是社會成員部分權利的讓渡或者說社會成員的授權。因為“國家的一切權力屬于人民，人民是國家的享有者，人民只是基于保護自然權利這一特定目的，才把自己的部分權力授予政府?！雹?/p>
土地作為人類最重要的財產(chǎn)，是人類生存的最基本資料和勞動對象，具有有限性與稀缺性。一般而言，土地資源是通過市場和政府實現(xiàn)有效配置的。土地征收作為政府配置土地資源的主要方式，必須以滿足公共利益為實體約束，以正當程序為程序制約，以合理補償和妥善安置為核心。只有這樣才能平衡國家、集團與個人之間的利益機制，妥善解決國家公權力與公民私權利之間的矛盾與沖突，維持社會的穩(wěn)定與和諧。
我國土地征收制度中政府的角色與定位
政府作為國家權力機關的執(zhí)行機關，是國家公共行政權力的載體與實際行為體，承擔著公共政策的制定、決策與實施的職權，以便保障人民民主、社會的有序統(tǒng)治與和諧。土地征收作為一項基于公共利益的公共決策，也屬于政府職權的組成部分。在土地征收中，我國政府具有雙重的角色與定位，具體如下：
一方面，政府作為國家權力代表，是土地征收的制定者、決策者與實施者。土地征收作為一項公共政策，以犧牲部分人的權益為代價，為全社會謀取福祉，對社會資源進行更合理的分配，解決社會問題，促進社會的進步與發(fā)展。政府作為公共權益的維護者與保障者，以國家根本大法為基礎，行使土地征收的職權。由于國家的公權力來源于社會公眾私權利的讓渡，而土地征收又是基于公共利益，因而，政府是代表社會公眾行使這項公權力，代表著全社會的利益與期望。
另一面，政府是為人民服務的行政機關，是人民的代表。政府是“為社會和人民服務的，政府的一切權力都來自于人民。因此，‘以人為本’和‘人權保障’是現(xiàn)代政府全部工作的出發(fā)點和最終依歸?！雹墼谕恋卣魇罩校@種未經(jīng)被征收者同意而強行獲得土地的行為，必然會對被征收者造成損害。但是政府作為人民群眾的代表，不能因為社會的利益而忽視這部分被征收者的權益。因而，為了從根本上保障被征收者的權益，政府應該嚴格控制與限制土地征收，以公共利益、正當程序、合理補償與妥善安置為土地征收的基本條件，保障被征收者現(xiàn)在以及未來生產(chǎn)生活的穩(wěn)定性、持續(xù)性與品質性。
我國土地征收制度中政府職權存在的問題及原因
土地征收作為一項具有損益性的具體行政行為，采用強制性的手段將集體所有的土地轉化為國家所有，兼具主動性與被動性，是政府實施公共服務職權的典型表現(xiàn)。但是，由于政府在土地征收中具有雙重角色與定位，加之我國的特殊國情，導致我國政府在土地征收中擔任了多項職責，且這些職責之間具有沖突性與矛盾性，使政府在行使自身職權時極易角色錯亂或職權混淆，忽視土地征收的公益性、正當性與補償性，導致“土地財政”的出現(xiàn)，使土地征收淪為地方政府不正當發(fā)展經(jīng)濟的工具。這不僅損害了人民的權益，浪費了有限的土地資源，還嚴重影響了黨和政府的人民公仆形象，阻礙了社會的發(fā)展與進步。
首先，法律法規(guī)未對公共利益作出明確界定。我國憲法中明確提出，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收并給予相應補償。但我國有關的法律法規(guī)并未對“公共利益”給出明確界定。但是，在《土地管理法》中規(guī)定，任何單位和個人展開建設需要土地的，都必須依法申請。這種依法申請的國有土地既包括國家所有土地，也包括土地征收前的農(nóng)民集體所有的土地。雖然這條只是土地征收的申請條款，但實際上已在暗示土地征收所謂的前提，即公共利益具有相當?shù)膹椥裕踔量梢詿o限擴大到“任何單位和個人展開建設需要的土地”。也就是說，這一條不僅沒有對土地征收中的公共利益作出界定，反而將其外延無限擴大，嚴重損害了被征收者的合法權益。簡言之，土地征收中“所謂的公共利益實際上成了政府決定的利益，只要政府決定了，則征收不可避免。”④政府在巨大經(jīng)濟利益的刺激下，往往打著公共利益的幌子，使土地征收淪為實現(xiàn)私欲的工具，為政府提供了方便之門。
其次，土地征收的程序過于簡單、粗糙。土地征收作為一項具有損益性的具體行政行為，其應該有事前聽證與事后救濟的雙重程序制約，以此保障土地征收的合法性、合理性與正當性。可是，我國對于土地征收的程序設置過于簡單、粗糙，存在漏洞，為政府、提供了程序上的便利。
我國土地征收制度在征收前并沒有賦予社會公眾以廣泛參與權，對于被征收者的事前異議或事后救濟也都未設置相應的合法途徑，將享受公共利益福利的社會公共與財產(chǎn)受損的被征收者都摒棄在土地征收這項公共政策之外。雖然在《土地管理法》中規(guī)定，在地方政府公告征地補償安置方案后，其應聽取被征地者的意見與建議。但是由于補償安置方案都是在審批后才予以公告，也可以說是單方面的通知。這對于被征收者來說，根本就不具有實際意義。同時，對于事后救濟，雖然我國《土地管理法》及其《實施條例》中規(guī)定，對于征地范圍、補償標準有爭議的，應由縣一級當?shù)卣刃袇f(xié)調；對于協(xié)調不滿意的，再由土地征收審批的政府作出終局裁決；但是，如果被征收者對于這項終局裁決還不滿的話，怎樣救濟，向哪個機關申訴，卻都沒有規(guī)定。這直接抹殺了被征收者的救濟權，刺激被征收者不斷上訪。
再次，補償安置政策具有片面性、單一性與不合理性。根據(jù)我國《土地管理法》第四十七條，土地征收對于被征收者應給予一定的補償與保障，但是仍然存在一定問題，具體如下：
一方面，征收補償標準過低，僅限于被征收人的直接損失，并未將被征收者的生產(chǎn)生活，即遷移運輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等問題考慮在內(nèi)，這是土地征收補償安置的明顯漏洞。土地作為農(nóng)民安身立命的根本，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障。可是，我國政府在土地征收時并沒有考慮到這些，僅僅計算了被征收人的直接損失，補償缺乏全面性、客觀性與深刻性。
另一面，征收補償?shù)姆绞竭^于簡單、單一，僅限于經(jīng)濟補償和就業(yè)安置兩種，無法解決土地征收后的眾多遺留問題。在我國目前的土地征收補償安置體系中，補償僅僅限于金錢，安置僅僅限于就業(yè)，這兩項根本就不能使被征收者達到被征收前的生活水平，也不能妥善解決土地征收后遷移運輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等遺留問題。這不僅嚴重影響了被征收人的生產(chǎn)生活，也為政府在高昂的土地出讓金與低成本的補償安置費之間預留了大量的彈性空間，刺激政府。
最后，土地征收缺乏有效的監(jiān)督、追責機制。我國現(xiàn)行的土地征收體制內(nèi)，并沒有建立有效的監(jiān)督機制。因為我國政府在土地征收中，身兼多職，具有絕對的優(yōu)勢與地位，其既是土地征收的制定者與審批者，也是土地征收的實施者，權力制約無從談起。而在權力缺乏有效制約的前提下，極易導致權力的腐敗與濫用。因“權力過分集中，權力不受制約，權力必然腐敗，這是一條歷史的鐵的規(guī)律?！雹萃瑫r，由于沒有權責統(tǒng)一的責任追究機制，不能威懾與警示政府的不法行為。
完善、規(guī)范我國土地征收制度中的政府職權
首先，明確公共利益的內(nèi)涵與外延，使政府能準確把握土地征收的實體性條件。公共利益作為土地征收的前提與基礎，其本身是一個外延寬泛且兼具高度概括性與抽象性的概念，具有高度的模糊性、不確定性及變化性，極難界定。雖然“在現(xiàn)代法治社會，公共利益是公、私權的平衡點，也是國家（政府）行為的合法性與合理性保持內(nèi)在統(tǒng)一的重要依據(jù)。但迄今為止，包括我國在內(nèi)，各國大都是在未加定義的情況下使用這個法律概念的?！雹薏贿^，我們?nèi)匀豢梢詮墓怖娴囊话銓傩灾?，歸納出公共利益的基本特征，即公共性、利益性和發(fā)展性。公共利益不是絕對的，具有相對性，它是針對某一特定時期的社會或環(huán)境而言。公共利益會隨著社會的發(fā)展而不斷變化，摒棄或增加一些內(nèi)容，以保證其本身的公共性與利益性。
雖然公共利益具有發(fā)展性與變化性，并沒有固定的內(nèi)涵與外延，但是它具有兩項本質特征，即公共性與利益性。從這個意義上來說，公共利益是指影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，并與共同體的生存和發(fā)展密切相關的、具有共享性與有益性的社會價值取向。在立法上可以采取雙向列舉加兜底的模式明確公共利益的外延，增加公共利益的實踐性與可操作性。雙向列舉是指采取列舉的方式明確哪些屬于公共利益，哪些不屬于公共利益的范疇；為了適應公共利益的發(fā)展性與變化性，再設置兜底條款，以避免不足與漏洞，保障公共利益的靈活性與適用性。這樣，不僅為政府依法行使土地征收職權提供了實體性基礎，也避免了政府、滋生腐敗，推動土地征收中國家、集體、個人利益的有機統(tǒng)一。
其次，設置符合正當程序原則的征收程序，給予政府職權以程序性約束。土地征收作為一項具有損益性的行政行為，集公權力與私權利于一體，具有相當?shù)臎_突性與矛盾性。為了保證這種沖突與矛盾轉化為和諧與統(tǒng)一，必須以正當程序加以調和與約束?！靶姓ㄖ械恼敵绦蛟瓌t是指行政權力的運行應當符合最低限度程序公正的標準。它起源于英國自然正義原則，在美國憲法中得以發(fā)揚光大，現(xiàn)已成為世界許多國家行政程序的基本原則?！雹咴谕恋卣魇罩?，“規(guī)范征地權的關健是進行程序性制約。 ⑧因為正當程序具有規(guī)范、組織與校準功能，正當、公開、公正的土地征收程序，能從程序上對政府行使土地征收職權給予約束。具體如下：
一方面，前置聽證程序。在土地征收申請被批準之前，應該設置專門的公共利益聽證程序。這項聽證程序由中立的第三方擔任主持者與裁決者，無論是土地的被征收者還是土地征收這項公共政策的受益者或者是其他相關者都可以參加聽證程序。在聽證會上，政府必須對公共利益給予詳細的解釋說明，參與人員可以發(fā)表相應意見。聽證程序要最大限度地保證聽證的廣泛性、公開性、透明度與公正性。
另一面，事后司法救濟途徑。在土地征收執(zhí)行后，被征收人認為土地征收不符合公共利益或對補償安置方案等不滿意的，在采取了行政救濟的手段，卻仍對行政處置結果不滿意的，法律應該給予被征收人進行司法救濟的機會。司法權作為一種中立性的裁決權，只需要對法律負責。在土地征收中，政府處于絕對的優(yōu)勢地位，被征收者完全是弱勢群體。為了平衡土地征收雙方地位的不平等性，應該賦予被征收者以司法救濟的權利，增加土地征收的均衡性、平等性與公正性。
再次，建構多元化、深刻化的補償安置政策，拓寬、拓深政府的補償安置職責。補償安置是土地征收制度的核心與靈魂。為了保障被征收者的生存權與發(fā)展權，必須建構多元化、深刻化的土地補償政策，拓寬、拓深政府的補償安置職責，具體如下：一方面，補償標準市場化，將土地增值的部分納入補償體系。在土地征收之前，由土地征收的雙方共同選擇中立的評估機構進行土地價值市場化評估，并將土地征用后的規(guī)劃納入評估體系，縮小土地征收中政府可獲得利益的空間，增加評估的科學性、合理性與精準性。在評估完成后，向社會公布這份土地價值評估報告，并以此作為土地征收補償安置的主要依據(jù)。
另一面，補償安置的方式必須多元化、人性化、深刻化，并將社保功能納入安置體系。單一的經(jīng)濟補償與就業(yè)安置并不能保證被征收者的生產(chǎn)生活，為了保障被征收者享受其應有的生存權與發(fā)展權，補償安置方式必須多元化、人性化與深刻化，并將社保功能納入安置體系，解決被征收者的遷移運輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等遺留問題，彰顯政府的公共服務職能。
最后，建立有效的監(jiān)督、追責機制，以保證政府職權的合憲性、合法性與正當性。政府作為社會公共管理的中心，行使對社會進行公共管理的職權。政府行使職權應該接受人大及其常委會的監(jiān)督，并對其負責。土地征收作為其職權中的一項，同樣也需要監(jiān)督。為了保證這種監(jiān)督的有效性與及時性，應在中央及地方各級人大內(nèi)部設置自上而下的土地征收監(jiān)督辦公室。這種監(jiān)督小組只對相應的上級監(jiān)督小組負責，獨立于人大內(nèi)的其他機構與組織。同時，除了司法懲罰之外，應該在行政體系內(nèi)部設置一套完善的土地征收職權的責任追究機制，保障土地征收中政府職權的合憲性、合法性與正當性。
綜上所述，政府作為土地征收中最為重要的一環(huán)，其必須依照憲法、法律等法律法規(guī)正當合理地行使自身職權。雖然在目前看來，政府的土地征收職權還有待于進一步提升與加強。但是，我們相信，在不久的將來，政府作為公權力的具體表現(xiàn)形式，必將能在黨的領導下，出色地行使這項公共管理職權，為全社會謀取更大的福祉，推進全人類的發(fā)展與進步。
（作者分別為中央司法警官學院副教授，中央司法警官學院講師）
【注釋】
①王太高：“土地征收制度比較研究”，《比較法研究》，2004年第6期，第16頁。
②吳傳毅：“社會契約?法律契約?政府責任”，《行政與法》，2004年第11期，第23頁。
③劉旺洪：“論法治政府的標準”，《行政與法》，2005年第6期，第160頁。
④蔡樂渭：“從擬制走向虛無”，《政法論壇》，2012年第9期，第11頁。
⑤步云：“為‘司法獨立’正名”，《環(huán)球法律評論》，2013年第2期，第22頁。
⑥李延鑄：“論‘公共利益’的立法定義及其判定問題”，《行政與法》，2007年第7期，第104頁。
⑦呂新建：“行政法視域下的正當程序原則探析”，《河北法學》，2011年第11期，第165頁。
論文摘要 土地征收權包括征收申請權、征收審批權和征收執(zhí)行權，它體現(xiàn)的是國家土地行政部門在管理土地配置活動中與土地所有權人、土地使用權人及土地違法行為人之間所形成的法律關系。當前我國土地征收權因為配置存在申請主體范圍過大、審批不嚴以及執(zhí)行操作不當?shù)葐栴}，從而衍生了諸多的社會矛盾，甚至危及法治進程，同時嚴重阻礙了城鎮(zhèn)化進程和耕地保護的開展，本文試從我國傳統(tǒng)法律文化、法律價值取向、我國行政體系以及權力監(jiān)督的角度來分析土地征收權配置缺陷的原因，以期能夠拋磚引玉，盡快破解土地征收權配置之難題。
論文關鍵詞 土地征收權 配置缺陷 行政體系
一、土地征收權內(nèi)容
根據(jù)權力運行的一般原理，權力的實現(xiàn)離不開主體的實踐，依據(jù)主體行使權力的過程我們可以總結出土地征收權的應有內(nèi)容。根據(jù)2004年憲法修正案第21條的規(guī)定，為了公共利益的需要，國家可以依照法律的規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。也就是說國家是土地征收權的權力主體，但由于國家不是一個實體而欠缺行為能力，無法自己實施征地行為。為了滿足公益的需要來征地，必須將土地征收申請權賦予給一些主體，讓他們代表國家或者人民提出土地征收申請，同時還需要將土地征收審批權授予給一些政府機關，讓他們代表國家審核土地征收申請人的征收申請是否符合法律的規(guī)定，另外，還要將土地征收執(zhí)行權賦予給一些主體，讓他們來代表國家具體實施獲得土地的行為。 因此，我們從征收權被行使的三個階段：申請、審批、執(zhí)行來分析土地征收權，這樣就可以涵蓋征收權的所有內(nèi)容了，即土地征收申請權，土地征收審批權以及土地征收執(zhí)行權，特此說明的是關于申請權與審批權屬于土地征收權目前在學術界幾乎是沒有異議的，本文將執(zhí)行權納入土地征收權之中是考慮到我國強制拆遷、暴力拆遷以及其他在征地后期執(zhí)行過程中出現(xiàn)諸多困境的現(xiàn)實需要。
二、土地征收權配置缺陷及后果
（一）申請權配置缺陷及其后果
1.實際申請人范圍過寬，導致征地程序啟動具有隨意性
根據(jù)有關土地征收管理辦法以及土地管理法的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)土地征收申請權的主體從1953年的國有組織到1998年的任何組織和個人，直至1998年之后名義上的征地申請人只能是政府，看似申請人范圍的總體趨勢是在縮小，但是這種縮小只是名義上的主體縮小，在實際上主體的范圍十分寬泛且具有一定的隨意性，即只要取得政府的支持，實際用地人即可輕松地在“幕后”間接啟動征地程序。這類規(guī)定在計劃經(jīng)濟體制下的弊端不會十分明顯，但是不適合市場經(jīng)濟體制。因為在計劃經(jīng)濟體制下，任何組織都是利益共同體，其所占有的生產(chǎn)資料屬于公有，建設單位不能通過占有土地獲得增值利益，授予幾乎所有建設組織征收申請權，即使有缺陷，但是不會太嚴重，不會對占有土地的人造成很大的損害。但是，隨著改革開放的逐步推進，特別是隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善，加之土地固有的商品屬性日益顯露，各種組織和個人的利益日益獨立，相互之間的利益沖突日益加劇，就可能出現(xiàn)為了個人和組織的私利而損害土地財產(chǎn)權人的現(xiàn)象，導致征地程序的隨意啟動，造成行政資源的浪費和土地資源的濫用。
2.間接申請方式不當，引發(fā)土地財政愈演愈烈
在直接申請的情形之下，申請人直接以自己的名義與被申請人發(fā)生關系，并且與審批機關接觸，審批機關可以更清晰的、準確的審核土地申請的公益必要性，反觀間接申請，一方面因為政府本身的為公共服務的職能屬性導致其有濃厚公益色彩，當政府以自己的名義來替其他主體申請之時，很容易給審批機關以及廣大群眾一個以申請人身份界定公共利益的誤導，最終致使公共目的條款失效；另一方面政府在間接申請中充當經(jīng)紀人角色，在缺乏有效監(jiān)督之下很容易滋生土地征收權腐敗現(xiàn)象，或是政府為了政績而與開發(fā)商沆瀣一氣，只重經(jīng)濟發(fā)展而忽視百姓民生。更有甚者，低價征地高價賣出，以公益為名行土地財政之實，而政府從征地中獲取巨額利益也是造成公共利益被泛化的根本原因之一。
（二）審批權配置缺陷及后果
1.審批主體不適當，導致被征收人救濟困境
目前我國土地征收審批主體只要是省級政府和國務院，這種權限集中上收主要是基于耕地保護的需要及對地方政府的不信任，國家這樣做的本意是上收權力，加強審批權威性和公正性，但是我國幅員遼闊，行政體系建設十分龐雜，在實踐中，在具體的土地征收中，征收審批機關只是根據(jù)書面材料進行審查，由于信息的缺乏和不對稱，并不能起到真正的審查作用，只能流于形式。層層上報的結果就是中央審核的審批資料與地方的實情可能并不相符。而且這種審批的強制程度遠遠高于地方，基于我國的行政復議、行政訴訟等終局制度，被征收人并沒有有效地救濟途徑。
2.審批程序不當，有礙征地決策公正性
“程序是看得見的正義”，沒有程序的正義就難以實現(xiàn)實體的正義，當前我國審批程序不公開，缺乏公眾參與機制，被征收人并不能夠參與到土地是否被征收的決定中去。根據(jù)目前的規(guī)定，在土地被征收時，被征收人只能有限度地參與決定征地補償、安置辦法，或者是對于有關規(guī)劃提出自己意見，但是毋庸諱言，這些有限度的意見參與并不能發(fā)揮多大的實質性作用。加之征收審批機關在進行審批時僅根據(jù)相關的法律法規(guī)和政策對征收申請人提交的書面材料進行形式審查，不需要進行實質性審查，這種審批程序存在著一個很大的風險，即當征收申請人提交的材料是虛假材料時，征收審批機關極有可能作出錯誤決定，而且這種審批程序也為征地是否符合公共利益以及征地補償問題留下很大隱患。
（三）執(zhí)行權配置的缺陷及后果
1.強制征收權主體不當，危及法治公正
2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》以司法強拆取代行政強拆后，很多人認為這是強拆制度的一大進步，但筆者認為有待商榷。首先，行政強調的是執(zhí)行性，強制拆遷本來就是屬于社會行政管理層面，由經(jīng)驗豐富的行政機關來處理更能夠提高效率、充分利用行政資源。其次，司法在強制拆遷中扮演的角色應該是監(jiān)督者而非執(zhí)行者，讓居中裁判地位的法院來執(zhí)行強制搬遷，從某種程度上來說是行政機關對于近年來強制拆遷矛盾尖銳的責任規(guī)避，但是這種規(guī)避不僅加重了法院的業(yè)務壓力，而且折損了司法在拆遷中的監(jiān)督價值。最后法院作為公平正義的最后一道防線，一旦卷入這些矛盾和沖突中，其公信力和權威性將受到嚴重損害，甚至危及到法治建設。
2.執(zhí)行權行使程序不當，促使征地矛盾尖銳
首先，我國在土地征收決定和補償方案審批之后的有關公告規(guī)定不完善，主要表現(xiàn)在沒有將公告的有關事項諸如公告對象、地點、違背告知義務后果等予以明確，在實踐中，往往會出現(xiàn)告知義務人不履行告知義務，侵犯被征收人知情權的情況。其次在強制拆遷方面，盡管《土地管理法》以及《國有土地上房屋征收與補償條例》都規(guī)定了違法要承擔相應的民事、行政甚至是刑事責任，但是其具體界限或操作程序規(guī)定的并不具體，致使實際操作中無法做出準確的考量。
三、土地征收權配置中存在問題的原因分析
（一）公益必然高于個人的法律價值取向
土地所有權是土地所有制關系的法律表現(xiàn)形式，一定的土地所有權形式，體現(xiàn)了一定土地所有制的內(nèi)容，在這種“二元”土地所有制結構之下，對于個人來說，土地是間接財產(chǎn)，國家和集體是不動產(chǎn)的權利主體，不存在個人所有，只存在個人占有，人們的行為模式、心態(tài)都受到這一土地所有制度的制約，人不是單個的個人，而是集體、國家中的個人?；诖朔N社會經(jīng)濟條件，個人對國家集體的依附性很高，缺乏應有的獨立性，這也就導致了無論何種情況之下，公益必然高于個人的義務本位傳統(tǒng)法律特征殘留明顯，出現(xiàn)對國家公權力的過分強調以及對私權保護的忽視，對私有財產(chǎn)保護的文化傳統(tǒng)和法律措施的缺乏，在土地征收權配置方面，就體現(xiàn)為具體制度設計上傾向于多征地，對公益不加嚴格區(qū)分，對公權力限制不足，對被征收者在征收中的權利賦予不夠，救濟途徑不暢。
（二）側重于法律價值合理性的傳統(tǒng)法律思想
自古以來，中國就是“重實體，輕程序。”即注重法律的價值合理性而忽略法律的工具合理性，這種傳統(tǒng)的法律思想也左右了土地立法的法律取向，使我國的土地征收制度更多傾向于保障公益的多征地，傾向于實體權利義務的規(guī)定，但是忽略了程序保障的實體利益是無源之水、無本之木，實踐中，被征收人的知情權、參與權并沒有得到程序性的保障。至于審批公告也是在征地被批準之后，此時被征地一方只有搬遷的義務，而沒有保護自己土地不被征收的權利。 剩下的，只有對補償、安置方案進行一些討價還價的機會而已，而這些討價還價的機會并不能為被征收人帶來多大的實際利益，因為被征收權利人已經(jīng)在審批前程序中已經(jīng)在很大程度上喪失了談判主動權。
（三）以中央集權為基點生長出來的行政體系
一個社會的行政體系是了解其行政法律關系的入口，我國行政體系的建設是基于我國的國情以及傳統(tǒng)行政系統(tǒng)文化的影響，其有利于國家對于中央與地方的協(xié)調和控制，但是這種以中央集權為基點生長出來的行政權難免過于強勢，忽視對于公民權利的保障，改革開放后雖然大肆“放權”，但對于權力的劃分管理卻深受計劃經(jīng)濟思維的影響，按照事物的類別和產(chǎn)品的類型來設立管理權及相應的機構。 在社會經(jīng)濟活動相對簡單、部門利益尚未形成時，這種做法的缺陷并不明顯，但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，特別是部門利益被強化之后，其弊端不斷暴露。首先是職責不清，各個機關職能混淆；其次就是審批權、執(zhí)法權結合，導致執(zhí)法目的扭曲。 而放權后導致行政機關膨脹，行政部門及工作人員數(shù)量大增，人員素質參差不齊，部分行政機關工作人員素質低下，粗暴執(zhí)法，那么土地征收權實際執(zhí)行之中被濫用、土地征收矛盾升級也就是不可避免的了。
（四）政策司法化下的權力監(jiān)督
關鍵詞：房屋拆遷；房屋征收；公共利益；法律服務；司法救濟
步入新時代的我國，經(jīng)濟的迅速崛起開始表現(xiàn)出強烈的城市化渴求，發(fā)展中的大小城市幾乎均以進行舊城改造為重要任務之一，即使是在一個中小等級城市，這一變化速度也是驚人的。然而，伴隨著大規(guī)模的城市擴張和舊城區(qū)改造，各地拆遷問題愈發(fā)凸顯出來，拆遷矛盾激烈、各方糾紛擴大，已不再是表面上的普通民事權益問題，實際上它已牽涉到法律觀念、政府職能、公眾權利等多個方面，不僅直接關系到市場土地供應、城市基礎設施建設、房地產(chǎn)業(yè)以及國民經(jīng)濟的發(fā)展，而且直接關系到公民基本的財產(chǎn)權、居住權以及切身重大權益，正是上關國計、下系民生。一法牽動萬人心，一拆激起千層浪。千呼萬喚的新法規(guī)《國有土地上房屋征收與補償條例》終于出臺，并于公布當日起施行，將對我國的城市發(fā)展、經(jīng)濟建設以及法制建設影響深遠。城鎮(zhèn)國有土地上房屋征收涉及多方參與主體、多方利益調整，為之法律服務的提供主體也將是多樣化，法律服務也必將任重而道遠。
一、最主要的法律服務職業(yè)人――律師提供的法律服務
在房屋征收事務中，委托人主要有市、縣人民政府，市、縣人民政府確定的征收部門（以下稱房屋征收部門），房屋征收實施單位，被征收人等主體。其中，上述前3主體實際上系征收人身份，后者則屬被征收人主體，為兩者提供的法律服務的對象主體、服務內(nèi)容、側重要點都是不同的，但體現(xiàn)的法律精神都是一致的，就是依法辦事，依法維權，促進法治征收，力求和諧穩(wěn)定。
（一）對征收人提供法律服務
1、法律理念服務。我國《憲法》第10條第3款、《物權法》第42條第1款、《土地管理法》第58條第1款、《城市房地產(chǎn)管理法》第6條，都一一明確規(guī)定了，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。《國有土地上房屋征收與補償》（以下稱《條例》）第8條對“公共利益的需要”做了列舉式和兜底式規(guī)定，可見，從根本大法、基本法律和專項行政法規(guī)來看，將城市房屋拆遷定性為國有土地上房屋征收，明確了城市房屋拆遷須有公共利益需要，這對于解決城市房屋拆遷制度的合憲性危機有著決定性意義，同時也有利于糾正城市房屋拆遷實踐中混淆公共利益與商業(yè)利益的嚴重問題，那么具體到征收人這一主體來所，就必須明確為了公共利益才能征收，即不可濫用征收權。在理念上，要統(tǒng)籌兼顧工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設和土地房屋被征收群眾的利益，努力把公共利益同被征收人個人利益統(tǒng)一起來，這也是所有工作的思想指南。
2、法律程序服務。在中國現(xiàn)階段，輕程序這一現(xiàn)象并不鮮見，部分官員傾向于認為某些法定程序的“花瓶化”而對其忽略，其實不然。許多程序盡管看似不顯山，亦不漏水，但其融會了法律的嚴謹權威，不可小覷。研讀《條例》，這些程序律師應跟進服務的：①征收決定的程序為：符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃決策（納入年度計劃）制定規(guī)劃并論證（要求征求公眾意見）社會風險評估（人數(shù)較多要求政府召開常務會）補償方案征求意見（期限不得少于30日）聽證（舊城區(qū)改建異議較大）作出征收決定（屬具體行政行為）公告（告知復議權、訴訟權）；②征收補償?shù)某绦驗椋涸u估確定復核評估申請鑒定選擇補償方式（補償費用足額到位、專戶存儲、專款專用）訂立補償協(xié)議（不履行可）作出補償決定（公告并告知不服復議或訴訟期限）；需要一提的是，高院《關于執(zhí)行若干問題的解釋》第41條規(guī)定“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者期限的，期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年”，可見，如未告知司法救濟途徑和期限，將極為被動；③征收搬遷的程序為：申請法院執(zhí)行（拒不搬遷、也不通過法律途徑救濟）。在具體實施中，例如還可以創(chuàng)新行政送達方式如公示送達，以解決送達難問題，又如，房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內(nèi)實施的房屋征收與補償行為負責監(jiān)督，并對其行為后果承擔法律責任，故需要根據(jù)征收具體實際情況，簽訂實施征收委托合同，明確委托事項和委托權限，明確責權，落實內(nèi)部管理的法律責任；律師還可擔任行政復議或行政訴訟的人，提供應訴服務等?！稐l例》在總則第3條規(guī)定“房屋征收與補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開的原則”，其中“程序正當”是極其重要的，故律師在提供法律服務過程中，對其征收程序正當性的各項建議，要比普通人更專業(yè)，如對征收補償方案、征收決定、評估結果、補償安置結果都公開，將有力地打消許多被征收人的顧慮、防止暗箱操作、確保公平、贏得被征收人支持，還可以預防腐敗。通過完善征收程序，加大公眾參與，力爭規(guī)范透明，否則易形成瑕疵漏洞，造成無效之果。
3、基本實體服務?！稐l例》明確規(guī)定被征收人可選擇在改建地段進行房屋產(chǎn)權調換亦可要求貨幣補償，且按市場價格實行“先補償、后搬遷”的辦法，以上規(guī)定雖然會大大增加今后征收工作的成本和難度，但制度本身的合理性是毋庸置疑的，政府、房屋征收部門、征收實施單位應當積極創(chuàng)造條件嚴格執(zhí)行，避免過去因商業(yè)拆遷導致的大量矛盾糾紛。在具體工作上，律師沉到工作一線、全程參與、嚴格把關，根據(jù)項目實際狀況，起草完善的專用補償協(xié)議文本，加強簽約指導，舉辦涉房權屬紛爭法律知識培訓，與被征收人進行對話溝通，及時為群眾答疑解惑，最大限度地取得群眾的理解、支持和配合，全程跟蹤跟進，為征收工作提供全方位的法律服務。
（二）對被征收人提供法律服務
1、知情權話語權的綜合服務。指導被征收人通過各類正規(guī)權威渠道，知悉了解項目規(guī)劃狀況，分清孰為合法孰為非法，監(jiān)督行政主體是否混淆公共利益與商業(yè)利益采取同樣的征收方式。在設定的法定程序中，充分行使意見發(fā)表權、聽證質疑權、論證修改權、復核評估權、申請鑒定權，形成多方聲音表達、雙方利益權衡的機制，但注意不能囿于封閉、狹小的空間和時段，避免錯誤信息誤導，更不應聽信小道消息而信謠傳謠。由于房屋征收牽涉面廣、人數(shù)眾多，可以借鑒集團訴訟的做法，推舉律師參加聽證等等。
2、復議權和訴權的服務。被征收人對于法律賦予自己的權利往往不太了解，律師應積極指導和，用法律知識來保障被征收人的合法權益，在法律范圍內(nèi)爭取更多補償和權益。在具體實務中，律師可以幫助被征收人熟悉掌握被征收房屋價值的補償，因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償，停產(chǎn)停業(yè)損失的補償，補助和獎勵確切的構成、計算，幫助被征收人獲取最大權益。律師在為群眾提供法律服務、妥善解決糾紛的同時，注重向當事人講解征收的法律法規(guī)和相關政策，引導群眾依法、理性表達利益訴求。同時，發(fā)揮第三方調和劑作用，加大涉法糾紛調處力度。
3、過激行為的控制勸導服務。征收是指國家為了公共利益將房屋所有權人或者他物權人的財產(chǎn)私權強制性地轉讓給國家，是物權變動的一種特殊形式，征收是具有公法性質的行為，其主體只能是國家，因此是一種行政法律關系?！稐l例》第32條規(guī)定“采取暴力、威脅等方法阻礙依法進行的房屋征收與補償工作，構成犯罪的，依法追究刑事責任；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰”，故律師為被征收人提供法律服務時，還應盡量說服被征收人不可采取過激行為導致矛盾激化和沖突加劇，避免觸犯法律，防范法律風險，造成人財兩空的不利局面。
二、最具公信度的證明機構――公證處提供的法律服務
（一）測繪評估公證。實施主體可聘請房地產(chǎn)測繪和評估機構對被征收房屋進行現(xiàn)場測繪與評估，并由公證機構進行公證。
（二）通知通告公證。涉及公告、公示送達類文書可委托公證，穩(wěn)固其效力。
（三）證據(jù)保全公證。涉及具體強制執(zhí)行時，對于房屋內(nèi)動物活體、季節(jié)性商品、鮮活、易腐爛變質以及其他不宜長期保存的物品，應當交強制搬遷被申請人處理。被申請人拒絕接受的，可辦理公證提存。提存后缺損、滅失的后果依法由強制搬遷被申請人承擔。
（四）款項提存公證。對下落不明產(chǎn)權人或其他原因造成補償款發(fā)放不到位的，可將補償金匯至專戶存儲賬號額，并辦理提存公證。
（五）房產(chǎn)繼承公證。房產(chǎn)繼承、房屋贈與、分家析產(chǎn)、放棄繼承權等婚姻家庭、房產(chǎn)繼承等民事類事項，可依法辦理公證。
三、最具權威裁決權的機關――人民法院提供的法律服務
在《條例》確定的框架體系下，征收法律關系為行政法律關系，人民法院系居中裁判地位，與其說人民法院依法審判裁判，不如說法院將要成為房屋征收法律服務的重要主體了。
（一）行政訴訟案件的受案和審理。《條例》中規(guī)定的被征收人對征收決定、補償決定不服的，可以依法訴訟。
（二）非訴行政執(zhí)行司法審查工作。《條例》明確司法強拆取代行政強拆后，大量涉及房征收與補償?shù)姆窃V執(zhí)行審查案件將進入法院，公眾對法院的期望值大大提升，矛盾的焦點無形中也將轉移到法院，法院將面臨巨大壓力。法院通過對申請執(zhí)行的具體征收補償行為的審查，達到既保護行政相對人合法權益，維護和監(jiān)督依法行政，又能通過司法手段強化行政管理，促使行政相對人履行義務的目的。法院進行非訴審查，并依法作出準予執(zhí)行的裁定。2012年4月10日起施行的《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》探索的是由“法院審查、政府實施”的“裁執(zhí)分離”模式，第8條規(guī)定“人民法院裁定準予執(zhí)行的，應當在五日內(nèi)將裁定送達申請機關和被執(zhí)行人，并可以根據(jù)實際情況建議申請機關依法采取必要措施，保障征收與補償活動順利實施”，該規(guī)定一改原先法院執(zhí)行規(guī)定硬性化標準，極富人性化，是法律服務生動化的體現(xiàn)之一，力求多做協(xié)調化解工作，盡力促成當事人自動履行。
（三）對普通征收民事主體的受案。在征收中，許多民事案件將進入法院，法院也將依法受理予以裁判，定紛止爭，及時提供法律救濟服務。
四、最基層的司法行政單位――司法所提供的法律服務
在房屋征收過程中，政府扮演著最重要的角色，既是征收行政法律關系的一方當事人，又是公權力的代表，承擔征收管理的工作。同時，在維護社會穩(wěn)定工作，政府又是責任人，由征收引發(fā)的各種社會矛盾化解工作主要由政府來承擔。作為最基層的司法行政單位――司法所及受其管理的法律服務所，提供的法律服務工作艱巨而繁重，小而雜，大到重大利益沖突的維穩(wěn)突發(fā)事件、小到某家某戶婚姻家庭成員間房權紛爭、安置房鄰里糾紛等，基層司法助理員和法律服務工作者，可以積極發(fā)揮人民調解“第一道防線”作用，堅持“調防結合，以防為主”的原則，努力將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。相比法律訴訟更為便捷、親民、不傷和氣的民調工作和法律援助工作，在這類糾紛化解中有著天然的優(yōu)勢。
五、最體現(xiàn)自愿的調裁機構――仲裁委提供的法律服務
【關鍵詞】聽證程序；公信力；責任追究制
一、我國農(nóng)村現(xiàn)行土地征收聽證存在的問題
（一）土地征收聽證沒有明確的憲法和法律依據(jù)，立法層級過低
我國憲法規(guī)定公民個人的合法財產(chǎn)受到法律的保護，物權法也規(guī)定公民的個人私有財產(chǎn)不可侵犯。土地的所有權雖然不是歸農(nóng)民個人所有，但是作為在承包期內(nèi)農(nóng)民擁有使用權的最重要的生產(chǎn)資料——土地對農(nóng)民的意義是其他任何財產(chǎn)都無法取代的，但是由于我國法治處于發(fā)展階段，對土地及其附著物的保護的規(guī)定還分散在各個法律法規(guī)中，還沒有一部專門的法律針對土地權利尤其是保護農(nóng)民土地利益的保護。2011年1月21日，國務院公布了新修改的《國有土地上房屋征收與補償條例》，加強了對城市居民房屋權的保護，進一步維護了城市居民的合法權利。但是對于補償標準更低、征收范圍更多的農(nóng)村集體土地的征收補償法律還沒有出臺。較低層次的立法造成了立法的不統(tǒng)一和權威行較低，也造成我國土地聽證立法隨意性較強，部門法規(guī)沖突時常顯現(xiàn)，嚴重損害法律的威嚴、造成聽證規(guī)定的脫節(jié)，使其更無法的到應有的重視。
（二）土地征收聽證的范圍狹窄
現(xiàn)行的土地征收聽證不包括征收目的。根據(jù)《國土資源聽證規(guī)定》及《征地公告辦法》的規(guī)定，我國現(xiàn)行的土地征收聽證的范圍僅限于征收補償安置。征收補償安置聽證的范圍，具體包括修改區(qū)域性征地補償標準的聽證、擬定擬征地項目的補償標準和安置方案的聽證。我國《國土資源聽證規(guī)定》并未對征地前置的征收決策等內(nèi)容進行是否舉行聽證進行規(guī)定，征收聽證范圍的狹小必然會對農(nóng)民的利益產(chǎn)生影響，同時農(nóng)民的發(fā)言權也被限制，而對于征收補償?shù)穆犠C由于也有種種限制，這也使聽證的維護公平的效果無法體現(xiàn)。
（三）土地征收聽證利益代表缺乏廣泛性及透明性
實行土地征收聽證的目的是為了聽取利益相關人意見和建議，進而論證征收決策的科學性和合理性。在聽證過程中選擇聽證利益代表尤為對維護農(nóng)民利益顯得非常重要，因為聽證利益代表是各個利益群體的代言人，他們在聽證會上可以把農(nóng)民以及其他利益相關人的意見反映給行政機關，從而對行政機關作出土地征收決策產(chǎn)生影響。當前，許多聽證會代表的選擇上都是既有政府部門負責人，又有社會上具有權威行的組織及專家代表，還有來自各行各業(yè)的群眾代表，這看起來利益代表具有不同群體的代表性，但是，如果這種代表性僅僅停留在人員的眾多與群體的多元表面層次上，那么就不能夠真正代表農(nóng)民及其他利益群體的利益，反而使真正的利益相關人的意見無法在聽證會上得到體現(xiàn)。
（四）土地征收聽證主持人缺乏獨立性
目前，我國《國土資源聽證規(guī)定》和《征地公告辦法》雖然規(guī)定了征收聽證主持人制度，但僅僅是規(guī)定聽證主持人在聽證員中產(chǎn)生及但須是聽證機構或者經(jīng)辦機構的有關負責人。這樣規(guī)定一方面可以避免聽證主持的不了解聽證內(nèi)容，另一方機關負責人能夠對正確的意見和建議能夠及時吸納。但是缺陷也是相當明顯的，最重要的就是聽證主持人缺乏獨立性，無法做到公正“第三人”。
二、農(nóng)村土地征收聽證問題的原因分析
（一）缺乏上位法的支持，造成土地征收聽證規(guī)則比較粗糙，內(nèi)容缺失
由于土地征收聽證在法律層面上沒有憲法和基本法的支持，我國至今沒有形成統(tǒng)一的土地征收聽證法律規(guī)定，僅僅存在國土資源部的規(guī)章中及部分地方性法規(guī)中。現(xiàn)行土地征收聽證的依據(jù)是國務院行政法規(guī)以及各部門的規(guī)章和地方政府制定的其他規(guī)范性文件，立法的不統(tǒng)一和層級過低使我國土地聽證規(guī)定隨意性較強，制度規(guī)定沖突時常顯現(xiàn)，這就造成了程序的不完善不規(guī)范，聽證規(guī)則操作性差，最重要的是給政府在土地征收過程中規(guī)避聽證程序創(chuàng)造借口，逃避聽證的約束。
（二）缺乏對土地征收聽證活動的監(jiān)督機制和責任追究制
首先，一般來說在土地征收聽證活動中，聽證主體包括聽證主持人和聽證參與人兩個部分。聽證主持人負責對主持雙方的聽證活動并對聽證現(xiàn)場進行引導，聽證參與人則圍繞土地征收焦點問題展開辯論。但是整個聽證活動中，缺乏公開、公平的其他組織和個人的介入監(jiān)督，沒有監(jiān)督的土地征收聽證能達到公平的效果會大打折扣。
三、完善我國農(nóng)村土地征收聽證的設想
（一）完善土地征收聽證的原則
完善土地征收的聽證的前提必須對土地征收的基本思想進行完善與規(guī)范，要不所有的完善措施都只是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，而不能從根本上解決土地征收存在的種種問題。思想決定行動，因此必須重視對原則的重視，而不是簡單的從實際的措施出發(fā)去完善。從其中最重要的程序性原則上來看，在我國依法治國的的制度中，依法行政是其核心，政府的行為會對公民的利益會產(chǎn)生巨大的影響，因此對政府行為的規(guī)范與約束就具有很重要的意義。但現(xiàn)代法治國家，政府行政行為能得到約束、行政相對人的利益能夠得到保障，在很大程度上歸功于法律程序的完善。如果出現(xiàn)了政府行為沒有得到有監(jiān)督的約束的現(xiàn)象，就應當梳理并審視其程序體制建設是否存在漏洞，這是一項極其重要的內(nèi)容。
（二）完善土地征收聽證保障制度建設
完善土地征收聽證不要僅僅從思想上健全，具體制度要也進行相對的完善，這樣才能保證土地征收聽證的全面建設和完善。包括保障農(nóng)民參與權的制度建設和完善全面的監(jiān)督救濟制度建設，以及完善土地征收具體程序等三個方面，如在完善征收程序方面可具體為第一，將聽證程序前置。在征地依法經(jīng)過政府審批通過前，土地征收部門要提前將公告內(nèi)容涉及征地的用途、位置、征地補償標準、安置途徑的告知相關農(nóng)民，？第二，完善公告內(nèi)容。目前我國關于土地征收聽證的《國土資源聽證規(guī)定》只是原則性地規(guī)定了征地應進行公告，但對于公告的具體內(nèi)容事項、公告的具體程序缺乏明確規(guī)定。第三，完善聽證利益代表人與聽證主持人的選擇方式。當前應該規(guī)定聽證主持人必須在聽證程序舉行前不得擅自接觸聽證雙方利益相關人，不得接受請客送禮等，更重要的是賦予他們相對的獨立地位，他們的升職與薪酬有法律來具體規(guī)定。
四、結 語
農(nóng)村土地征收是國家、地方政府、集體組織、農(nóng)民、開發(fā)商等各方的利益“博弈”，是一個現(xiàn)實的社會問題，這一問題的解決關系著社會公平、公正的實現(xiàn)和社會主義和諧社會目標的實現(xiàn)?，F(xiàn)階段，作為行政程序法中的核心內(nèi)容即聽證制度，我國已在各項基本立法上等初步進行了規(guī)范管理和司法實踐。土地征收是土地管理中的核心內(nèi)容。在新的土地管理法出臺前，進一步對我國土地征收制度進行優(yōu)化，完善聽證制度是一個非常可行且必要的措施。
【參考文獻】
[1]朱光輝.我國土地征收聽證制度的反思與重構[J].法制與社會，2009（31）.
[2]彭宗超著.聽證制度[M].清華大學出版社，2004.
理論意義：土地是人類社會最重要的財產(chǎn)，土地征收權力作為國家或政府為了實現(xiàn)公共利益而被賦予的一種強制性取得土地的行政權力，實踐中其侵犯行政征收相對人，即被征地人權利的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。為了充分保護被征地人的權利，許多國家都對土地征收的條件、補償、程序進行了嚴密規(guī)定，并建立了充分、高效的爭議解決機制。筆者的研究旨在探討土地征收的理論基礎，在分析集體土地征收中存在的問題，借鑒其他國家和地區(qū)的土地征收制度，對集體土地征收的問題提出解決方案。
現(xiàn)實意義：隨著我國城市化的發(fā)展，大量的集體土地被征收。雖然經(jīng)過多年的發(fā)展，征收制度逐漸完善，隨著《國有土地上房屋拆遷和補償條例》的出臺，完善了城鎮(zhèn)土地征收，但是在農(nóng)村地區(qū)，集體土地征收依然存在許多問題。今年，xx在xx屆三中全會會議上提出：城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙?，F(xiàn)階段，我國現(xiàn)有法律制度與經(jīng)濟社會發(fā)展脫節(jié)，尤其是今年來公益征收的范圍被不加節(jié)制的擴大，暴力征收現(xiàn)象層出不窮，導致了農(nóng)民的合法權益遭到了嚴重侵害，引發(fā)了失地農(nóng)民的不滿。所以筆者認為，修改現(xiàn)有集體土地征收制度迫在眉睫。
二、文獻綜述(目前同類課題在國內(nèi)外的研究狀況、發(fā)展趨勢以及對本人研究課題的啟發(fā)等方面)
集體土地征收是指國家為了公共利益，根據(jù)法律所規(guī)定的程序和審批權限，把農(nóng)民集體所享有的土地收為國有，并對其作出一定的補償行為?，F(xiàn)階段我國關于集體土地征收的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在《憲法》、《物權法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)中，以上法律雖然相對具體，但是與時展需要相脫節(jié)。眾所周知，西方國家雖然沒有如我國一樣的“集體土地”說，但土地征收制度理論卻由來已久發(fā)展至今，其中英國、德國和美國的征地制度是當今世界比較完善和先進的制度體系。英國的土地征用的目的也強調是為了公共利益，但它并沒有公共利益用地的目錄，而且沒有通過強制購買征地必須是為了狹義的公共利益即直接的公共使用的限制。在2019年頒布的《規(guī)劃和強制購買法》中，對于地方當局通過強制購買實施城市開發(fā)的目的的規(guī)定更加具有彈性，只要符合下列要求，地方當局就可實施強制購買：促進或者改善該地區(qū)的經(jīng)濟福利，促進或者改善該地區(qū)的社會福利，促進或者改善該地區(qū)的環(huán)境福利。美國自建國初就在聯(lián)邦憲法中規(guī)定：只有為了公共目的，而且必須要給予土地所有者合理的補償，政府及有關機構才能行使征地權。德國關于土地征收的規(guī)定也相當完善，主要體現(xiàn)在《德國基本法》中包含了嚴格的限定，對征收的條件、程序、補償及其他各方面均作出了詳細的規(guī)定。
我國土地征收制度是與每一時期我國國民經(jīng)濟發(fā)展需要和發(fā)展水平、農(nóng)民集體土地所有權變革情況相適應的。在計劃經(jīng)濟時期,經(jīng)濟發(fā)展較為落后,百廢待興,農(nóng)村土地實行農(nóng)民集體所有制,土地征收權力運用較為頻繁,當時的國家建設大多是國家投資的軍事國防、基礎設施等,與公共利益是相一致的。在社會主義市場經(jīng)濟時期,投資體制、用工制度、供地制度等發(fā)生重大變化,用地主體不再局限于國家投資主體,供地制度也逐步實現(xiàn)市場化,但是農(nóng)村土地堅持集體所有,土地征收制度依然是農(nóng)村土地轉為國家建設用地的唯一合法渠道,具有高度壟斷性。長期以來被征地農(nóng)民的土地權利弱化、殘缺,農(nóng)村土地和城市土地在權利、使用和管理上一直存在著嚴重的分立和割據(jù)。農(nóng)民土地權利的這些特性造成我國當前土地征收制度存在不少問題。如土地征收條件概念不清,土地征收補償標準不科學、過低,土地征收程序不完善,爭議解決機制不足等,導致政府濫用土地征收權力,被征地農(nóng)民權利被嚴重損害。
通過對國內(nèi)外理論和現(xiàn)存制度的研究筆者得到了很大的啟發(fā)，筆者認為我國集體土地征收中存在問題的解決從根本上來講還是應該從立法角度完善土地征收的制度，當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對土地管理的缺位有關?！吨腥A人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償?！睂嶋H上公共利益的概念已被擴大到經(jīng)濟建設，可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對土地補償標準有異議的，才有權要求批準征收土地的政府裁決。最后我國土地管理法及其實施條例雖然對建設用地的規(guī)劃、批準及其實施方案作出了具體規(guī)定，但在實施過程中存在許多問題，嚴重侵犯了被征地農(nóng)民的利益。如《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款規(guī)定：市、縣政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征用土地方案，會同有關部門擬定征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。而事實上在征收土地的過程中不但不聽取意見，甚至在補償方案未出臺的情況下用地單位就將推土機開到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。另外在簽訂土地補償合同時應該由征地單位和土地所有權人或土地承包人依法簽訂土地征收補償合同，而在操作過程中顯得很混亂，如新鄉(xiāng)市東開發(fā)區(qū)在征收延津縣農(nóng)用地時先是延津縣國土局和土地被征收的村民委員會所在的鄉(xiāng)政府簽訂一份合同，然后再由鄉(xiāng)政府和村民委員會簽訂一份合同，至于承包土地的農(nóng)民任何合同都沒有。
筆者認為：首先應先界定公共利益的范圍(必須具備公共性、合理性、正當性、補償性);其次加強農(nóng)民對征地的參與;最后健全集體土地征收爭議裁決制，將征收主體和裁決機構分開，完善集體土地征收行政與司法救濟。
三、研究的理論依據(jù)、研究方法及主要內(nèi)容
研究方法主要以行政法學理論和正在修訂的《土地管理法》和《土地管理實施條例》，通過與老師指導和探討，以文獻研究為主，大量搜集、閱讀報刊文獻資料，同時借助媒體網(wǎng)絡，廣泛收集與集體土地征收的有關的資料。理論和實踐相結合，思辨和實證相互運用，重在實證研究，在文章中提出自己的見解。研究的主要內(nèi)容是有關集體土地征收制度的進一步完善的問題。
四、研究條件和可能存在的問題
主要是通過閱讀有關集體土地征收方面的論文、書籍，并結合具體的實例進行研究;同時本論題所依據(jù)的材料和獲取的信息主要來自期刊、相關報道，因此免不了會在信息方面有一定的瑕疵，自己的知識儲備的相對貧乏和研究能力低下也會造成這次研究的瑕疵。
五、預期的結果
通過自己的研究，給《土地管理法》提供一個視角，完善相關的立法，更好的保護農(nóng)民的權益，為不斷涌現(xiàn)的土地征收方面的群眾性事件提供一個解決問題的途徑。
六、論文提綱
淺議集體土地征收存在的問題及其解決方案
(一)引言
(二)提綱
一、 集體土地征收的相關理論問題
(一)集體土地征收的概述
(二)集體土地征收法律制度的歷史沿革
(三)集體土地征收的理論基礎
二、外國土地征收法律制度的借鑒
(一)外國土地征收的法律簡介
(二)英國、臺灣土地征收制度的可借鑒之處
三、我國集體土地征收法律制度現(xiàn)狀
(一)我國集體土地征收法律制度的相關規(guī)定
1、《憲法》
2、《物權法》
3、《土地管理法》，《土地管理法實施條例》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》
(二)我國集體土地征收法律制度的缺陷
1、公共利益認定的模糊性
2、征地利益分配不平等、不合理
3、農(nóng)民缺乏對征地活動的知情權、監(jiān)督權
4、爭議裁決及救濟機制不完善
(三)我國集體土地征收法律制度缺陷的成因
1、城鄉(xiāng)二元土地所有權劃分與城市化發(fā)展的矛盾
2、集體土地所有權不完整
3、征地中農(nóng)民的土地所有權主體地位被虛化
4、重人治、輕法治的傳統(tǒng)思想
四、完善我國集體土地征收法律制度的幾點建議
(一)健全公共利益征收模式
1、合理界定公共利益
2、明確區(qū)分公益征收和其他征收
(二)完善集體土地征收補償措施
1、補償標準市場化、方式多樣化
2、對失地農(nóng)民提供完善的社會保障
(三)健全集體土地征收法律程序
1、確立征收的正當程序原則
2、加強農(nóng)民的參與權
(四)完善土地征收中的爭議解決及權利救濟
1、健全集體土地爭議裁決機制，將征收主體和裁決部門分離
2、完善救濟制度
(1)加強行政救濟，將該爭議納入行政復議受案范圍
因建設新汽車站需要，某市國土資源局（以下簡稱市國土局）于2003年11月3日根據(jù)《土地管理法》第五十八條相關規(guī)定，作出提前收回開發(fā)區(qū)某居民的國有出讓土地使用權決定，同時確定由該市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會依法補償。該居民不服，于2005年1月11日向某市人民法院提訟，要求撤銷改決定。
該居民訴訟理由是：（1）市國土局收回原告上述土地用于劃撥給某市運輸實業(yè)總公司建設新車站，而該公司為企業(yè)法人，假設車站是出于自身經(jīng)營需要和企業(yè)營利目的，不是法律規(guī)定的出于社會公共利益需要；（2）被告提前收回國有土地使用權，卻確定由第三人對原告進行補償，違反法律規(guī)定；（3）收回土地不在劃撥給汽車站建設的土地范圍內(nèi)；（4）被告收回程序違法，原告依據(jù)不是被告送達的，而是原告在另案審理過程中得知的。同時，被告在收回中未依法履行提前通知的義務。
市國土局答辯稱：（1）公共利益與經(jīng)營營利是可以兼容的，汽車站屬于一個城市的基礎設施，公共交通服務也是維持城市正常運轉的一項基本設施，顯然屬于公共利益的范疇；（2）《土地管理法》第五十八條規(guī)定只要求對相對人適當補償，并未明確必須由作出收回決定的行政機關補償，國土局明確由該市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會依法補償并無不當；（3）按照該市建設局提供的汽車站規(guī)劃圖和國土局提供的汽車站劃撥用地勘測定界圖，收回土地明顯在劃撥給汽車站建設的國有土地范圍內(nèi)；（4）國土局依法報批及委托該市開發(fā)區(qū)管委會送達程序合法。
法院判決
一、二審法院均認可市國土局答辯意見1、2、3項，認為市國土局土地收回報批程序合法，但委任送達程序有瑕疵，而且未提前通告原告。法院同時認為，原告已經(jīng)知道了收回土地的內(nèi)容，并實際行使了訴權，因而其訴權及其他實體權利并未受到損害，因此判決駁回了原告的訴訟請求。
觀點評析
公共利益是一個不確定的概念
本案中，市國土局依照《土地管理法》第五十八條第一款第一項規(guī)定收回已經(jīng)出讓的國有土地使用權，該條中的“公共利益”構成了爭議的核心。該居民認為，國土局收回土地系為了企業(yè)法人的需要，而非公共利益的需要；國土局則主張收回土地建設的汽車站屬于公共基礎設施，應屬公共利益的需要。
上述爭議反映了公共利益認識角度的不同而導致分歧的情形。前者系土地的利用主體屬性角度，后者則是土地的功能角度。不同的角度導致不同的判斷。由于《土地管理法》及相關法律沒有明確“公共利益”的含義及范圍，學理上提出的判斷公共利益的主體標準、功能標準、程序標準等均很難形成共識。因此，一般認為，法律上的公共利益是一個不確定的概念。本案中的公共利益標準爭議也充分反映了這一點。
雖然公共利益是一個不確定的法律概念，但并不等于在法律實踐中就放棄對公共利益的評判，以公共利益之名或者無為，或者無所不為。我們認為，理論上的不確定并不等于實踐的無所作為，但也不等于無所不為。理論上的標準及現(xiàn)實中的實例仍可構成土地管理中判斷公共利益的參考標準，而為了更為準確地運用相關參考標準，仍有一些統(tǒng)一的程序規(guī)則必須遵循：第一，“任何人不能成為自己行為的法官”。行政機關可以因其自身認定的公共利益需要而依照《土地管理法》第五十八條規(guī)定收回國有土地使用權，但該行為應受到中立的第三者的依法監(jiān)督，如人民法院的司法審查。第二，任何不利處分應告知利害關系人并聽取其陳述、申辯。國土局收回以前依市場方式出讓的國有土地使用權，但又依《土地管理法》相關規(guī)定依行政職權收回該已經(jīng)出讓的國有土地使用權，這一行為對于權利人而言顯然屬于不利處理，因此收回決定必須告知權利人并允許其表達意見。本案中，國土局未能及時將收回決定通知權利人，當然會造成權利人的不滿并進而成訟。雖然法院認定國土局的行為在實體上未造成權利人的侵害，但由于其告知程序的缺乏仍然使得行政機關的依法行政大打折扣。
因公共利益需要收回國有土地使用權應屬征收性質
國土部門在土地市場上一方面代表國家行使所有者權能，另一方面又依法享有土地行政職權，這種雙重性在國有土地使用權出讓與國有土地使用權收回環(huán)節(jié)表現(xiàn)得尤為明顯。在市場經(jīng)濟中，土地是重要的生產(chǎn)要素，完善的市場經(jīng)濟應是生產(chǎn)要素（包括土地）明晰、穩(wěn)定的體制，因此土地的權利人應確定，且該權利應受普遍的保護。但是，國土部門依《土地管理法》相關規(guī)定又可因公共利益需要收回已經(jīng)出讓的國有土地使用權，這顯然是對市場中的土地要素的明晰、穩(wěn)定的破壞，實質上也破壞土地法律首先保障的法律秩序。因此，國土部門依《土地管理法》收回已出讓的國有土地使用權是一種例外，且這種例外應受到法律保留原則的嚴格規(guī)范。
法律保留原則，又稱消極的依法行政原則，主要是法治國家為了加強對公民財產(chǎn)權的保護而廣泛于立法及行政領域運用的基本法律原則，指公民的合法權利只能基于法律的特別規(guī)定才能為行政機關所限制或剝奪。合法的財產(chǎn)權受到法律的普遍保護，這既是早期自由資本主義國家的“私有財產(chǎn)圣神不可侵犯”理念的核心，也是后期資本主義國家或社會主義國家在強調財產(chǎn)權的社會義務時不容放棄的重心。因此，《土地管理法》第五十八條所設定的依公共利益需要收回已出讓的國有土地使用權必須遵循這一基本要求，即該權利的行使不能破壞土地市場的權利穩(wěn)定并侵害法律秩序。相應的，同樣基于法律保護原則的要求，公民財產(chǎn)權只能基于公共利益的需要予以征收、征用，權利人損失應當受到公正補償。我國2004年通過的憲法修正案第二十四條明確規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯?！薄皣乙勒辗梢?guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權?！薄皣覟榱斯怖娴男枰梢砸勒辗梢?guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用，并給予補償?！蓖瑫r，憲法修正案第二十條也特別規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償。”運用法律保護原則分析，我們可以看到，已經(jīng)出讓的土地使用權系權利人的重要財產(chǎn)權利，行政機關依照《土地管理法》第五十八條規(guī)定因公共利益的需要要予以剝奪，只能屬于憲法所規(guī)定的征收性質。
2004年憲法修正案出臺后，《土地管理法》依據(jù)其中的征收條款，相應地將舊有的“土地征用”修改為“土地征收”，僅僅屬于法律術語的調整，卻未能依憲法規(guī)定征收行為的法律保留原則精神。將《土地管理法》第五十八條第一款第一項規(guī)定（乃至第二項規(guī)定）統(tǒng)一納入土地征收（或財產(chǎn)征收）的范疇予以統(tǒng)一，這對于完善土地領域的征收制度并無多大的幫助，特別在借鑒先進法治國家的征收理論及相關制度方面會形成制度性的阻礙。
將《土地管理法》第五十八條第一款第一項規(guī)定（甚至第二項規(guī)定）納入征收范疇，不僅能在憲法及立法法層面上貫徹法律保留原則，也能在制度層面上解決收回國有土地使用權時如何處理對權利人的安置補償問題。因為征收理論普遍認為，被征收人的安置補償系征收決定發(fā)生法律效力的條件，也是作為不動產(chǎn)的土地使用權產(chǎn)生無權變動的前提。而在國土部門依《土地管理法》第五十八條實施土地收回實踐中，不能處理好安置補償與物權變動的關系，往往造成“一物二主”的局面，引發(fā)多方面的訴訟，在實質上也構成對權利人的普遍侵犯。
相關法條鏈接
1.《中華人民共和國土地管理法》
第五十八條：有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有權批準的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：
（一）為公共利益需要使用土地的；
（二）為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調整使用土地的；
（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的；
（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；
（五）公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的。
依照前款第（一）項、第（二）項的規(guī)定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。
2.《中華人民共和國憲法修正案》
