發(fā)布時間：2023-09-21 16:53:06
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的土地管理學概念樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
近年來,一些地區(qū)相繼開展了以撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)模為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作。行政區(qū)劃調(diào)整意味著土地利用方向的調(diào)整和區(qū)位改變,對土地資源配置影響深遠。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改變了土地利用區(qū)位,有利于小城鎮(zhèn)(即新鎮(zhèn)政府駐地)土地集約利用和土地生態(tài)保護,農(nóng)戶的土地利用行為也將進行一定的調(diào)整。但由于沒有突破縣(市)行政區(qū)劃的限制,不能在更大經(jīng)濟區(qū)域?qū)崿F(xiàn)資源優(yōu)化配置。由于規(guī)劃的改變、發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整,被撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地往往沒有作為新鎮(zhèn)的重要組成部分,土地利用效率不高,基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境有待改善。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整后,外遷集鎮(zhèn)人口和企業(yè)的房產(chǎn)涉及的土地流轉(zhuǎn)缺乏相應的規(guī)范。所以,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的實際狀況來看,其對區(qū)域土地資源優(yōu)化配置的積極作用遠遠沒有得到發(fā)揮。
(南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院鄒偉)
地下空間有償使用方式亟需明確
國務(wù)院31號文件規(guī)定工業(yè)用地必須以招拍掛方式出讓,工業(yè)用地的資源資產(chǎn)價值得以顯化。地下空間同樣具有的巨大資源資產(chǎn)價值也越來越為人們所認識,地下空間有償出讓已是大勢所趨。但相對于工業(yè)用地供地方式的改革,國家還沒有對地下空間有償使用作出明確的規(guī)定,只是少數(shù)大城市,如上海、杭州、南京等制定了地方性的相關(guān)法規(guī),立法層次低,且規(guī)定不夠明確,尤其是對地下空間有償使用方式的規(guī)定比較模糊,可操作性不強。如何抓住工業(yè)用地使用制度改革的契機,根據(jù)地下空間自身的特點,建立起適合地下空間的有償使用方式,是目前大規(guī)模開發(fā)利用地下資源急需解決的問題。
(南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院楊慶偉梁亞榮)
地租征收難在哪里
在國有土地收益中,地租收益所占比例相對較小,但從法理上進行考察,地租不僅是一種土地收益,更是國家行使土地所有權(quán)的外在標志,是國家出租土地使用權(quán)應得的收益。目前地租征收工作實踐中還存在征收難的現(xiàn)象,損害了國家利益和土地法律法規(guī)的嚴肅性。
地租征收難的主要原因,一是目前地租征收的基本法律程序還很不明確,相關(guān)法律依據(jù)不夠完善。二是一些繳納義務(wù)人是國有企業(yè)、行政機關(guān)甚至政府,他們往往利用自身的地位與關(guān)系抵制地租征收。三是一些企業(yè)經(jīng)營困難,沒有地租繳納能力,或者由于國有企業(yè)改制過程中對土地使用權(quán)進行了多次不規(guī)范甚至不合法的轉(zhuǎn)讓,地租繳納義務(wù)人難以確認。從總體上看,地租征收的相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定比較原則,部門規(guī)章和地方性法規(guī)的相關(guān)規(guī)定也很不完善,而土地行政機關(guān)出臺的規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)定又往往不能找到上位法的相關(guān)規(guī)定,其合法性難以確定。實踐中地租征收的主要依據(jù)是效力相對較低的地方性法規(guī)甚至土地行政管理部門的規(guī)范性文件。在這些位次較低的法規(guī)和規(guī)范性文件中,地租征收的程序也很模糊,尤其對于拒不繳納地租的行為的處理,很難找到明確的程序依據(jù),使地租征收程序很不規(guī)范,發(fā)生糾紛后更是難以順利實施征收行為。
(山東省莒南縣國土資源局郭麗)
嚴格規(guī)劃管理卻成了修編護身符?
國土資源部2004年12月1日起施行的《建設(shè)項目用地預審管理辦法》規(guī)定:“屬于《土地管理法》第二十六條規(guī)定情形,建設(shè)項目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的,應當出具經(jīng)相關(guān)部門和專家論證的規(guī)劃修改方案、建設(shè)項目對規(guī)劃實施影響評估報告和修改規(guī)劃聽證會紀要。”該《辦法》的實施,使土地規(guī)劃修改管理進一步嚴格和規(guī)范。但是,我們也要看到,新《辦法》的實施并沒有完全抑制一些地方政府修改土地規(guī)劃的“熱情”。據(jù)了解,僅2005年一年內(nèi),江蘇省大多數(shù)縣(市)進行了三至四次土地規(guī)劃修改,有的甚至更多,實際上2004年江蘇省剛剛進行一次全省范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃調(diào)整完善。事實證明,新《辦法》的實施并沒有為土地規(guī)劃修改加上“緊箍咒”,土地規(guī)劃修改頻繁問題依然存在,規(guī)劃的權(quán)威性正在面臨前所未有的挑戰(zhàn),特別是通過修改土地規(guī)劃規(guī)避占用基本農(nóng)田報批的問題十分嚴重。這一點從2006年有關(guān)文件的出臺密集程度可以看出,5月30日,國土資源部了 《關(guān)于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》;6月14日,國土資源部辦公廳了《關(guān)于嚴明法紀堅決制止土地違法行為的緊急通知》;8月31日,國務(wù)院了《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》。三個文件都反復強調(diào)“禁止通過調(diào)整土地利用總體規(guī)劃擅自改變基本農(nóng)田位置,以規(guī)避建設(shè)占用基本農(nóng)田應依法上報國務(wù)院審批”。于是,人們不得不發(fā)問,新《辦法》的實施,對土地規(guī)劃修改是上了“緊箍咒”還是披上了“護身符”?
(南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院胡傳景歐名豪)
判定“公共利益”需要一定的程序
《物權(quán)法》第42條規(guī)定,“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！边@個公共利益到底是一個什么樣的范圍,是很難界定的。在我們經(jīng)歷的征地拆遷項目中,有些涉及“回報用地”。如政府在修建道路、公園等公共設(shè)施時,由于缺乏足夠的資金,將土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商進行開發(fā)。那么,這些回報用地范圍內(nèi)的拆遷行為,是不是也是屬于一種公共利益的行為?值得我們思考。首先,公共利益的概念在民法原理中就規(guī)定得比較彈性,很難定義,在西方判例制的很多國家是授權(quán)法官結(jié)合不同時期的情況,來解釋公共利益,法律上一般不作界定。其次,這個概念是不斷發(fā)展的概念,幾十年前理解的要比現(xiàn)在窄得多。再次,公共利益概念在某些情況下具有主觀性,很難在法律上作一刀切的規(guī)定。所以我不贊成凡開發(fā)建設(shè)都不是公共利益的說法,有時兩者可能會交織在一起。這種回報用地項目的征地拆遷行為,同樣是出于公共利益的需要。畢竟,它存在的前提是為了更好、更快地加大政府對于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。但是,要求法律對于一個范圍如此廣泛的概念作出詳細具體的規(guī)定是不切實際的。因此,是不是出于社會公共利益的需要,如何判定,需要一定的程序。而這個程序,必須建立在現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定之上,同時,也必須建立在項目的內(nèi)在客觀內(nèi)容上。
(長沙市國土資源局天心分局 肖 剛)
礦業(yè)用地管理存在“盲點”
隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展,國民經(jīng)濟對礦石的需求量越來越大,礦山企業(yè)迎來了難得的發(fā)展機遇,截至2005年年底,全國共頒發(fā)采礦許可證92582件。但是,在礦山行業(yè)一片繁榮的景象下,出現(xiàn)了一個讓采礦權(quán)人困惑不解的問題,有的采礦權(quán)人持有采礦許可證卻無法進入采礦區(qū)實施開采活動,并且這種情況多見于露采的礦山。在我國國土資源管理中,出現(xiàn)了礦業(yè)用地管理的“盲點”,至今未見具有可操作性的國家規(guī)范出臺。這個問題挑戰(zhàn)國家行政許可的權(quán)威性,影響市場經(jīng)濟的公平與效率。
由于不考慮礦業(yè)用地(采掘工業(yè)用地)的特殊性,沒有把礦業(yè)用地從一般工業(yè)用地(加工工業(yè)用地)中獨立出來,一味地套用現(xiàn)行的以土地的承載功能為理論基礎(chǔ)的工業(yè)用地管理模式,就出現(xiàn)了明顯的“腸梗阻”。實務(wù)中的辦事邏輯是這樣的:取得了采礦權(quán),不能開采礦產(chǎn)資源,還必須取得土地使用權(quán);礦業(yè)用地屬于工業(yè)用地,工業(yè)用地必須出讓,合同地價款就得按照《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》評估;《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》下發(fā)后,工業(yè)用地必須招拍掛出讓,那么礦業(yè)用地也必須招拍掛出讓。按照現(xiàn)行的工業(yè)用地管理模式管理礦業(yè)用地,有些地方法理不通,情理不通,執(zhí)行起來脫離實際,阻力重重。
(山東省棗莊市國土資源局市中分局楊樹凌)
警惕三峽庫區(qū)“假移民”違法用地
【關(guān)鍵詞】 河南?。环康禺a(chǎn)業(yè)；可持續(xù)發(fā)展；問題；對策
一、房地產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基本涵義
“可持續(xù)發(fā)展是既滿足當代人的需求又不危及后代人滿足其需求的發(fā)展”，這是WELD于1987年發(fā)表的《我們共同的未來》的報告中提出的可持續(xù)發(fā)展的定義?？沙掷m(xù)發(fā)展是以自然資源為基礎(chǔ)，與環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，同社會進步相適應，以提高生活質(zhì)量為目標的社會發(fā)展理念?？沙掷m(xù)發(fā)展對房地產(chǎn)業(yè)來說，在僅考慮土地資源的情況下，其可持續(xù)發(fā)展的核心可認為是“土地資源在當代人群之間及代與代人群之間公平合理的分配”。要實現(xiàn)土地資源在當代人群之間及代與代人群之間公平合理的分配，關(guān)鍵在于形成最完善的土地資源利用原則，依此能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，也就從根本上保證了房地產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，房地產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是一個涉及經(jīng)濟、社會、文化、技術(shù)及自然環(huán)境等的綜合性概念。
房地產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展涵義是在生態(tài)環(huán)境可以支持的前提下，所體現(xiàn)的生態(tài)思想和滿足房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)濟方面和社會的要求。所謂房地產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展就是在保護生態(tài)環(huán)境、穩(wěn)定國民經(jīng)濟和保證社會和諧發(fā)展的基礎(chǔ)上，尋求的并不是幾個地方或短期內(nèi)的發(fā)展，而是整個房地產(chǎn)業(yè)遙遠未來的持續(xù)發(fā)展。也就是要采取各種手段保護環(huán)境，使之適于人類的生存發(fā)展和自然生態(tài)平衡的實現(xiàn)。一要防止污染的發(fā)生和過度積累，二要對已受到污染的環(huán)境進行整治，使之恢復原貌，顯然，環(huán)境保護有利于房地產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在生態(tài)環(huán)境可以支持的前提下，滿足人類眼前和將來對房地產(chǎn)的需求，這是房地產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的涵義中所體現(xiàn)的生態(tài)思想。另外，房地產(chǎn)業(yè)不但要保證本行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，而且還要保證其與整個國民經(jīng)濟波動、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、我國工業(yè)化、城市化、信息化和現(xiàn)代化進程的有機統(tǒng)一。最后，要保證房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展與社會的和諧發(fā)展相統(tǒng)一，通過房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展帶動整個社會生活水平的提高和社會的全面進步，最終使房地產(chǎn)成為和諧社會的物質(zhì)保障。
二、河南省房地產(chǎn)市場存在的問題
從2011年總體看來，河南房地產(chǎn)業(yè)市場運行情況較為平穩(wěn)，但是從房地產(chǎn)健康可持續(xù)發(fā)展的三大控制指標上講，存在一些由于非理性投資過熱、資金、融資難、土地政策等因素制約房地產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的問題。
1、商品房結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出
2011年，全省商品房開發(fā)結(jié)構(gòu)得到較大調(diào)整，但結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出。一是經(jīng)濟適用房和90平方米及以下商品住宅所占比重仍顯偏低。2011年住宅投資占房地產(chǎn)投資的比重由上年的79.7%下降到77.2%。在宏觀調(diào)控盯牢住宅價格的時候，商業(yè)地產(chǎn)成為開發(fā)商和消費者雙方規(guī)避調(diào)控政策的投資“洼地”，商業(yè)地產(chǎn)快速發(fā)展。2011年辦公樓、商業(yè)營業(yè)用房投資分別增長100.5%、23.6%，二者所占比重合計為13.4%，同比提高1.6個百分點。因此，密切關(guān)注全省辦公樓、商業(yè)用房開發(fā)，適時出臺政策予以引導，對于防止非理性投資過熱，促進全省房地產(chǎn)市場健康有序發(fā)展具有積極意義。
2、企業(yè)資金來源趨緊，融資難度加大
2011年，全省房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金來源3251億元，比上年同期增長17.7%，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金來源增速仍低于完成投資增速6.2個百分點。資金來源增速自2010年11月首次低于完成投資增速1.2個百分點后，企業(yè)資金來源增速已連續(xù)13個月低于完成投資增速。2011年，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)完成投資占資金來源的比重達到80.6%，高于全國平均水平1.9個百分點，說明河南房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金保障形勢非常嚴峻。同時，國內(nèi)貸款占資金來源的比重為8.3%，低于全國平均水平3.7個百分點，說明當前河南金融對全省房地產(chǎn)開發(fā)投資增長的支撐尚有一定空間，需要進一步加強。
3、區(qū)域發(fā)展不平衡，大城市開發(fā)項目進展緩慢
2011年，全省房地產(chǎn)開發(fā)投資2620.01億元，增長23.9%，增速最高的開封市達到52.8%，而焦作市下降0.9%。占全省開發(fā)總量35%以上的鄭州市，全年完成投資923.64億元，同比增長19.2%，低于全省同期增速4.7個百分點。全年完成投資超過100億的省轄市有8個，分別是鄭州市、洛陽市、安陽市、新鄉(xiāng)市、商丘市、信陽市、周口市和駐馬店市，共完成投資2002.51億元，占全省房地產(chǎn)投資的76.4%，其余10個省轄市完成投資617.5億元，僅占全省房地產(chǎn)投資的23.5%。房地產(chǎn)開發(fā)區(qū)域發(fā)展極不平衡。占全省開發(fā)總量40%以上的鄭州、洛陽兩市項目開發(fā)進度恢復仍然較為緩慢。
三、促進河南省房地產(chǎn)開發(fā)市場健康發(fā)展的對策建議
“十一五”期間，重點正確樹立可持續(xù)發(fā)展新理念，完善土地制度、加強產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級、調(diào)控市場經(jīng)濟秩序，加強國家對房地產(chǎn)市場的中長期戰(zhàn)略性管理，強化市場監(jiān)管力度，運用綜合性措施促進河南房地產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定健康可持續(xù)發(fā)展。
1、確立可持續(xù)發(fā)展的理念
在政府、企業(yè)界及學術(shù)界樹立可持續(xù)發(fā)展的理念，通過學術(shù)研究、言論引導等方式建立一個良好的學術(shù)氛圍，使理論聯(lián)系實際的研究成果成為指導房地產(chǎn)乃至城市健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的思想基礎(chǔ)。因為作為一個城市化滯后的國家，我國的城市發(fā)展呼喚系統(tǒng)性經(jīng)濟學的理性思考。這對于一個土地資源稀缺、人口眾多的國家來說是明智而又十分必要的。
2、完善土地管理體制
“土地是財富之母”。土地資產(chǎn)作為城市最大的、價值最高的存量資產(chǎn)和最基本的生產(chǎn)要素，幾乎被所有城市列為城市發(fā)展過程中的首選目標和重點突破口，各地又幾乎同時把房地產(chǎn)作為各自的新的經(jīng)濟增長點和支柱產(chǎn)業(yè)。政府要強化對土地使用的審批和監(jiān)督，從源頭上完全控制土地一級市場的供應，并根據(jù)經(jīng)濟、社會、人口、產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況適時適量推出土地供應，做到土地利用年度計劃與市場需求相統(tǒng)一，并且全國、各地的土地供應要有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制。土地的出讓按照公平、公正、公開原則進行招投標和拍賣，從源頭上嚴防土地的炒作和國有資產(chǎn)的流失。在土地的分配上，政府要有一定的主動性和管理力度，要使土地資源配置給那些真正有實力的開發(fā)商。加強對土地二級市場的監(jiān)管，提高土地利用效率，合理規(guī)劃舊城區(qū)改造，盡量減少耕地占用，合理改造“城中村”。
3、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和調(diào)整
當前出現(xiàn)的房地產(chǎn)投資過熱，說明經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不甚合理。中國當前GDP增長對房地產(chǎn)、交通基礎(chǔ)建設(shè)依賴過高。房地產(chǎn)出現(xiàn)過熱，整個宏觀經(jīng)濟將產(chǎn)生十分重大的影響。況且人們的消費、投資短期內(nèi)過度向房地產(chǎn)傾斜，也會造成經(jīng)濟學意義上所說的“擠出效應”，即表現(xiàn)為其他消費的緊縮，這也許是我國最近幾年除房價以外其他商品價格下跌、股市低迷、國民經(jīng)濟仍未擺脫通貨緊縮的一個重要原因。
4、加大房地產(chǎn)市場監(jiān)管力度
首先要嚴格房地產(chǎn)市場準入、清出制度，運用法律、經(jīng)濟和必要的行政手段將資信不良、工程質(zhì)量低劣、違規(guī)建設(shè)交易及不承擔法律責任的企業(yè)清出房地產(chǎn)行業(yè)；另外，要完善房地產(chǎn)市場信息系統(tǒng)和信息制度，做好房地產(chǎn)市場情況分析和監(jiān)測，定時向群眾公布當期的土地供應量、房地產(chǎn)供銷狀況等信息，引導居民合理投資消費；要加強房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)、交易、物業(yè)管理等全過程監(jiān)管，嚴肅查處虛構(gòu)買賣合同、囤積房源、虛假廣告、提供不實房價和銷售進度信息、惡意哄抬房價、誘騙消費者爭購以及炒買炒賣、囤積土地，違反規(guī)劃及控制性要求的行為；調(diào)整房屋供應結(jié)構(gòu)，要合理確定普通商品房、高檔住宅以及經(jīng)濟適用房的劃分標準；最后，要增強建筑節(jié)能意識，加大宣傳和對違規(guī)行為行政處罰力度，加大節(jié)能方面的科技創(chuàng)新投入。
四、結(jié)語
綜上所述，河南省房地產(chǎn)業(yè)要實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展，就需要保證房地產(chǎn)的投資穩(wěn)步增長，房價上升速度過快的現(xiàn)象得到改善。發(fā)展過程中根據(jù)出現(xiàn)的不同影響房地產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的因素，在政策上給予相應的支持和引導，經(jīng)濟上要有一定的限制措施，比如加大房產(chǎn)購置稅，制度上加以健全。這樣才能有效控制房地產(chǎn)發(fā)展所出現(xiàn)的問題，推動河南省房地產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。
【參考文獻】
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[3] 張敬.重慶市房地產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展研究[D].重慶：重慶師范大學碩士學位論文.2006.
【作者簡介】
栗 蕾（1979.3-）女，河南南陽人，博士，鄭州航空工業(yè)管理學院講師，研究方向：土木工程.
但是督察之后的任務(wù)并不輕松。國土資源部副部長李元在會議中透露，下一步的工作將集中解決三個問題：如何處理大量的未批先用土地？如何全面實施“招拍掛”（即招標、拍賣和掛牌）？如何規(guī)范開發(fā)區(qū)用地？
早在8月11日，這次檢查開始后三天，國土資源部治理整頓督查辦公室就給出了一組數(shù)據(jù)，足以使得公眾管窺中國土地市場的混亂現(xiàn)狀。開始于去年底至今年初國土資源部的這一調(diào)查結(jié)果顯示：今年上半年全國各地共查出多年來產(chǎn)生的各類土地違法行為10.1萬起，其中今年發(fā)生5.3萬起。10.1萬起涉及土地面積39133.33公頃，其中耕地19400公頃。
消息人士透露，此次盤點全國土地使用狀況的結(jié)果不容樂觀，決策層已嚴令各地對違規(guī)行為限期整改，不合規(guī)的堅決撤銷，有關(guān)部門還將組織核查。據(jù)說，高層的態(tài)度是，在整改中，“不能光對事不對人”。
開發(fā)區(qū)之禍
土地審批專用章又稱為“2號圖章”，根據(jù)1998年頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》，本應屬于國土資源管理部門專用，但無錫市一些開發(fā)區(qū)的管理機構(gòu)也都配置上了這枚“千金之印”――這是他們以優(yōu)化招商引資環(huán)境的名義，從當?shù)卣掷餇幦〉降?。就在五部委督察組即將到達之前，除了當?shù)貒临Y源管理部門之外，其余的“2號圖章”都被收回并銷毀了。不過，在此之前，這枚章已經(jīng)在這些機構(gòu)手里掌管并使用了三年之久――大量的土地在這枚印章下流失了。
類似的情形在此次聯(lián)合督察組的行程中并不鮮見。一位專家在總結(jié)目前土地違規(guī)現(xiàn)象時指出，“地方政府違法，特別是建開發(fā)區(qū)亂占土地是其中突出的特點”，結(jié)果是“把本該由政府掌握的管地權(quán)，分散到了開發(fā)區(qū)管委會和‘指揮部’等本不具備土地管理權(quán)的機構(gòu)，造成一些開發(fā)區(qū)成為大量土地違規(guī)行為的滋生地，可以不按規(guī)劃計劃批地、不按法規(guī)搞‘招拍掛’、不按規(guī)定用途和批準的條件搞建設(shè)?！?/p>
盡管在1998年修訂后的《中華人民共和國土地管理法》中，已收緊批地權(quán)限，明確只有中央、省、市三級有權(quán)批地，對土地使用和交易的方式也陸續(xù)了出臺了相應的國務(wù)院文件或部門法規(guī)予以細化，但是地方政府在實際的操作中卻自有一套做法，屢屢與國家法規(guī)相悖（詳見輔文《缺少的不是法規(guī)》）?！氨热绫本?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然可以與開發(fā)商簽合同批地。”曾任國土資源局局長、此次督察負責人之一鄒玉川舉例說。
在此次五部委的突擊檢查中，四川省共清查出市、縣國土部門之外的非法供地主體327個，各個城市都存在著城區(qū)和開發(fā)區(qū)國土資源機構(gòu)與市局分離的情況。不少開發(fā)區(qū)成為突破國家法律政策的“特區(qū)”。
1996年，廣西欽州市委、市政府印發(fā)了《欽州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》，向開發(fā)區(qū)下放市級土地審批權(quán)，2002年10月，市政府又公布了《欽州市欽州港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理辦法（試行）》，繼續(xù)保留開發(fā)區(qū)市級土地審批權(quán)，開發(fā)區(qū)管委會可自行確定供地方式、土地出讓價格、可與用地單位簽訂土地出讓合同；并規(guī)定開發(fā)區(qū)管委會負責開發(fā)區(qū)內(nèi)建設(shè)項目的規(guī)劃管理工作，“一書兩證”，行使市級規(guī)劃管理權(quán)。
2002年8月，陜西省人大出臺《陜西省經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)土地管理規(guī)定》對開發(fā)區(qū)賦予了某些特權(quán)，如“開發(fā)區(qū)管委會可以根據(jù)派出政府的授權(quán)，……對開發(fā)區(qū)內(nèi)的土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一出讓和統(tǒng)一管理。”“負責區(qū)內(nèi)土地使用權(quán)的出讓、具體組織建設(shè)項目供地……依法對于開發(fā)區(qū)內(nèi)的土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和參股實施管理?！?/p>
更有甚者，在督察過程中，還發(fā)現(xiàn)地方政府屢屢出臺與現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)直接沖突的文件。今年6月26日，貴陽市委、市政府出臺了《關(guān)于進一步加大招商引資工作力度的若干規(guī)定》，其中第九條規(guī)定：“各區(qū)（市、縣）對建設(shè)項目可采用協(xié)議出讓方式出讓國有土地使用權(quán)?！彪S后該規(guī)定還在媒體上進行了公布。而此前一年，國土資源部已下發(fā)了11號文，要求各地以招投標方式來進行經(jīng)營性土地的出讓。
貴州省督察組指出，貴陽市的這一“土政策”有兩條嚴重錯誤。一是將批地權(quán)交給了區(qū)一級政府，違反了《城市房地產(chǎn)管理法》及《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國務(wù)院55號令）中關(guān)于土地使用權(quán)的出讓，由市、縣一級政府進行的規(guī)定。二是自2002年7月1日起實施的國土資源部11號文即《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》中已明確：“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。”而該規(guī)定籠統(tǒng)提出“建設(shè)用地可采用協(xié)議方式出讓土地”，明顯與國家法規(guī)政策相沖突。
如此不具用地政策基本常識的“低級錯誤”，令人費解。貴陽有關(guān)方面給出的解釋是，文件不是由當?shù)貒敛块T、而是由政府負責招商引資部門完成的。在五部委到達之前，貴陽市政府已于8月14日再次下文，修正了有關(guān)規(guī)定。
中國土地學會理事長，前國家國土資源局局長鄒玉川，是這次掛職督察組長之一，曾帶隊赴遼寧省、河北省和江蘇省三地督察。他向記者介紹說，國務(wù)院在7月18日剛剛了《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設(shè)用地管理的通知》，停止審批各項開發(fā)區(qū)，而一個省會城市就在一個星期之后的7月25日新批準了七個開發(fā)區(qū)。督查組發(fā)現(xiàn)的當天，省政府召開緊急常務(wù)辦公會，了這個決定。 “這不是睜著眼晴違法嗎？！”鄒玉川大搖其頭。
被壓低的“龍頭”
被地方突破的不僅有土地管理權(quán)限，作為土地管理另一道重要防線的國家土地利用總體規(guī)劃也屢屢成為被突破的對象。
“在世界各國，對土地都是實施規(guī)劃管理，土地利用總體規(guī)劃就是土地管理的龍頭?！?中國人民大學公共管理學院土地經(jīng)濟系的嚴金明介紹說。但是規(guī)劃在現(xiàn)實中的效用卻不能不令他扼腕。我國自上而下建立起的五級土地利用總體規(guī)劃，在《土地管理法》中確立了至高無上的法律地位，但多年來，很多地區(qū)不顧本地實際，違反規(guī)劃批地和超規(guī)劃用地。城區(qū)規(guī)劃面積無度擴張，以使得土地利用總體規(guī)劃名存實亡。
中國在1997年曾制定了至2010年的全國土地利用總體規(guī)劃?！翱墒堑侥壳盀橹?，用地指標在包括浙江在內(nèi)的一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已差不多用完了。”嚴金明認為，雖然存在客觀原因，但這首先應歸因于中央與地方在土地使用問題上目標并不一致，地方政府在操作中實際上把工業(yè)化和城市化等同于用地的非農(nóng)化。
國家在制定土地規(guī)劃時，第一考慮公平，第二考慮效益，且規(guī)劃動輒十幾年，而地方上每屆政府的任期也就4年～5年，從政績上考慮總是效益第一，搞開發(fā)區(qū)都出現(xiàn)攀比現(xiàn)象?！澳阍诔菛|搞，我在城西搞。”督察組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多開發(fā)區(qū)根本未得到有效利用，甚至荒蕪了。新任領(lǐng)導班子不管前任的項目，寧可再搞新的開發(fā)區(qū)。
大部分城市化和政績化的開發(fā)，都存在著違反規(guī)劃的情況。首先是濫用規(guī)劃修改權(quán)，“領(lǐng)導一句話，規(guī)劃就改了，在他們看來，規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫?！眹澜鹈髡f。實際上，在《土地管理法》中明確規(guī)定，下級土地利用總體規(guī)劃應當依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制，建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標。而規(guī)劃審批權(quán)則只下放到省一級。地市一級的規(guī)劃變動，如果是非農(nóng)業(yè)人口在50萬以上的，也需國務(wù)院一級來批。但有的地方是幾乎每逢規(guī)劃必然報改，“有的自認為項目太復雜，或者需時較長，所以干脆就未批先用，連修改規(guī)劃的申請都不上報?！?/p>
無視規(guī)劃，必然導致未批先用、多占多用、非法占地、違法交易等現(xiàn)象，鄒玉川引用國土資源部的統(tǒng)計數(shù)字說：在全國450個各類園區(qū)中，未依法批準的就達310多個，將近68％是未批先用的。“多占多用的原因之一是地方政府急功近利，招商引資，有產(chǎn)值無產(chǎn)值甚至倒貼也愿意。”
早在1995年建設(shè)部頒布的《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》中，開篇即規(guī)定了“開發(fā)區(qū)規(guī)劃應當納入城市總體規(guī)劃。”另外，“國務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門負責全國開發(fā)區(qū)的規(guī)劃管理工作?！?/p>
由于各開發(fā)區(qū)密度過高，形成競爭，在招商引資時，壓低地價就成為一種必然?！斑@次督察過程中，發(fā)現(xiàn)河北和遼寧普遍存在利用效率低的情況，開發(fā)區(qū)內(nèi)單位面積的土地的產(chǎn)出及稅費都較低?！编u玉川說。
“招拍掛”難局
從去年7月1日開始，按國土資源部的11號文，所有經(jīng)營性用地，都必須通過招標、拍賣和掛牌的公開方式進行出讓?！暗浆F(xiàn)在為止，全國城市建設(shè)用地中協(xié)議出讓和公開交易的比例仍在80：20。”嚴金明告訴記者。
“招拍掛”迄今得不到很多地方政府的青睞，在督察組專家看來，原因很多，但政府的違規(guī)行為及歷史遺留問題是主因。
很多地方政府將“招拍掛”當做可用可不用的“先進經(jīng)驗”，而不是必須執(zhí)行的國家政策。有的地方干脆自行決定將“招拍”掛制度的執(zhí)行推遲到2004年。還有的地方政府先與開發(fā)商簽協(xié)議，后掛牌出讓，形成假掛牌。還有的在拍賣后又以各種名目暗地里返還出讓金，甚至干預“招拍掛”，擅自減免地價。
而對類似于北京這樣的大城市，則面臨另一個難題：由于經(jīng)營性用地供應過多，多頭供應，導致土地公開交易難以進行。一位業(yè)內(nèi)人士舉例說，某省會城市幾年來通過“招拍掛”方式出讓的土地只有25宗，面積僅千余畝，原因在于自1992年起，該市共批出房地產(chǎn)用地8萬余畝，用地單位已投入大量資金進行前期工作，目前尚余2萬多畝已確定用地單位，只需繼續(xù)完善協(xié)議出讓手續(xù)。還有一個地方的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)在1998年之前自行批了大量房地產(chǎn)用地，近年大量竣工積壓，給下一步的“招拍掛”增加難度。
專家指出，以地換橋、以地換路在一些地區(qū)普遍實行，也在相當程度上排斥了“招拍掛”的競爭。在西部某市，幾年來只成功出讓一宗國有土地。另外，企業(yè)改制、城中村改造、舊城改造等涉及的土地出讓，都游離于“招拍掛”之外。還有一些地方政府通過變更土地用途、捆綁成片開發(fā)、以地抵債等方式，規(guī)避公開交易。
五部委督察組的領(lǐng)隊人之一，原國土資源局局長鄒玉川對此感受很深，有些地區(qū)把本應公開交易的土地，以修路、修公園等方式批出去，不收地價，讓開發(fā)商賺錢。他認為，應當盡可能減少這種批地方式，實在有必要搞，至少也要對土地本身及所涉工程引入評估程序。
此外，還有相當一部分開發(fā)區(qū)的土地以各種形式非法入市，形成了“隱性土地市場”，從而扭曲了市場價格，使得“招拍掛”難以進行。個別地方對于撤銷后的工業(yè)園區(qū)管理松馳，致使很多變臉成為房地產(chǎn)開發(fā)用地。對此，《土地管理法》和《房地產(chǎn)管理法》實際上都有明確規(guī)定，即使是已取得土地使用權(quán)，也嚴禁改變用途，私下交易。
嚴金明總結(jié)道：“名義上國務(wù)院是國有土地的代表者，主管部門是國土資源部，但‘招拍掛’的權(quán)力及操作都在地方政府手里，所以講到土地方面的違法行為，地方政府或官員都難脫干系。”
征地
取得土地的途徑一是新征農(nóng)地，二是利用城區(qū)中的存量土地。但地方政府普遍對于征用農(nóng)地情有獨鐘。對于地方政府來說，前者的拆遷成本太高，而向農(nóng)民征地，則相對容易得多。盡管國家法規(guī)中有征地補償?shù)囊?guī)定，但具體安置時，違規(guī)壓價的現(xiàn)象比比皆是。
下放、分散批地權(quán)力的惡果之一，即是獲得批地權(quán)之后，地方官員在大搞開發(fā)區(qū)過程中，蓄意多征多占，其意也是利用法律上的薄弱環(huán)節(jié)。因為開發(fā)區(qū)土地的來源主要是農(nóng)地征用，而征地權(quán)之所以被濫用，癥結(jié)在于目前國家對于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)和農(nóng)地征用制度缺乏法律上的明確界定。盡管現(xiàn)行的土地法規(guī)均明確規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，然而，集體產(chǎn)權(quán)卻是不明晰的概念，作為集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地在現(xiàn)實中一直被當做公共用品對待。
國土資源部1999年下發(fā)了《關(guān)于加強征地管理工作的通知》，2003年又先后補充了《關(guān)于嚴禁非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田的通知》和《關(guān)于加強城市建設(shè)用地審查報批工作有關(guān)問題的通知》等文件，試圖控制愈演愈烈的“圈地熱“。但各地征地的步伐卻遠比法規(guī)頒布的速度要快?，F(xiàn)在，地方上征地項目不僅包括交通、能源、水利等法律許可的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，一些工商業(yè)、房地產(chǎn)的經(jīng)營性用地也混入了征地范疇。一些開發(fā)商打著辦教育、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的旗號騙取劃撥土地，然后改變土地用途搞房地產(chǎn)開發(fā)以牟取暴利。房地產(chǎn)業(yè)的此類違規(guī)現(xiàn)象已引起國務(wù)院高層的注意，最近國務(wù)院總理就專門批示，要完善土地產(chǎn)權(quán)和征地制度，并將此作為實行最嚴格的土地管理制度的一項重要措施。
中國土地規(guī)劃設(shè)計院總工程師周建春認為，《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，只有公益性的用途，才能征地。可到了地方上，卻是什么用途的項目，都能征地。而所謂公益性，在現(xiàn)行法規(guī)中卻缺乏明晰的界定。“地方上的靈活性比較大，有規(guī)定的事情尚且不一定執(zhí)行，更何況規(guī)定不清呢？”周說。
【關(guān)鍵詞】土地征收；公共利益；《國有土地上房屋征收和補償條例》
當前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要時期。2010年我國城鎮(zhèn)化率為46.6%，城鎮(zhèn)化水平近年每年提高0.8-1.0個百分點，每年有1000多萬人從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)。伴隨經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)人口規(guī)模的擴張，對城鎮(zhèn)公共設(shè)施、公共服務(wù)和住房等需求有增無減，從而需要在大量的土地上開展這些建設(shè)。同時，因城鎮(zhèn)房屋拆遷引發(fā)的利益沖突和社會矛盾，已成為影響我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程和社會穩(wěn)定的突出問題。近期，國務(wù)院公布了《國有土地上房屋征收和補償條例》（以下簡稱《征收補償條例》）。條例的頒布實施，將有效緩解國有土地上房屋征收引發(fā)的利益沖突和社會矛盾，對穩(wěn)步推進我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程具有重要意義。
一、公共利益及其特性分析
公共利益（publicbenefits，public use，publicpurpose），是與征收權(quán)關(guān)聯(lián)密切的一個用語，其內(nèi)涵的界定必須追溯至“征收權(quán)”（eminentdomain）的概念。一般認為，為了限制政府獲得私人財產(chǎn)的能力，憲法應當規(guī)定私人財產(chǎn)的征收須服從“公共利益”，其目的是為了抵制個人財產(chǎn)由于政府的專斷或者不公正行為而喪失。但實際上，由于征收權(quán)從屬于范疇，是國家行使的警察權(quán)力的體現(xiàn)，具有絕對性、至上性和不可限制性，這使得“公共利益”只能成為一個在法律上極為模糊的概括條款或者彈性條款。
就我國《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定來看，對于什么是公共利益都只是作了概括性的規(guī)定，未作列舉性的規(guī)定，梁慧星先生的《物權(quán)法建議稿》第鎬條對公共利益作出了較為明確的界定：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災害防治、科學及文化教育事業(yè)，環(huán)境保護、文化古跡及風景名勝的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)，以及國家規(guī)定的其他公共利益?！痹摋l同時指出“征收不得適用于商業(yè)目的”。該草案也僅僅是確定了公共利益的大致范圍。
公共利益這一概念的最大特點，在于其“內(nèi)容的不確定性”，即公共利益的“受益人”與“利益”的抽象。一般而言，要對公共利益作一個普遍有效且可適用于任何情況的定義，是不可能的。其原因如下：一是各個法律領(lǐng)域的本質(zhì)及目的并不相同，即每一個法律規(guī)范的側(cè)重點不同，其目的和本質(zhì)也就有所差異，因此。要建立每一法律或者法律部門都適用的公共利益概念，是不可能的；二是公共利益概念的內(nèi)涵往往會受到當時社會關(guān)系的影響與制約，而社會、文化與政治的結(jié)構(gòu)又往往是快速地發(fā)展變化的，因此，要確立一個普遍適用的公共利益概念也是不可能的。故我們無法找到一個普遍適用的公共利益概念，故此，多數(shù)人認為公共利益概念具有可變性口。
二、《國有土地上房屋征收和補償條例》中“公共利益”范圍認定的思考
《征收補償條例》頒布后最大的亮點莫過于征收城市房屋應該滿足的條件，即應當滿足符合“公共利益”的目的，才可征收公民城鎮(zhèn)房屋。其中，《征收補償條例》第8條規(guī)定：征收房屋應符合公共利益的目的，并對符合公共利益目的的情形做出了列舉性規(guī)定，包括國防設(shè)施建設(shè)；國家重點扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利、科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)；為改善低收入住房困難家庭居住條件，有政府組織實施的廉租住房、經(jīng)濟適用住房等建設(shè)；為改善城市居民居住條件，由政府組織實施的危舊房改造；國家機關(guān)辦公用房建設(shè)以及法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要。
雖然一直以來，我國司法實踐中對“公共利益”理解存在不一致的現(xiàn)象，新的《征收補償條例》從用途角度對“公共利益”做了規(guī)定。但就公共利益與商業(yè)利益劃分，很難有一個涇渭分明的界限。以任志強為代表的觀點，認為根本不存在以純粹商業(yè)目的拆遷，此觀點雖非完全正確，卻頗具有極大合理性?？v觀中國近三十年來的城市化發(fā)展，城市拆遷雖是由商業(yè)利益主導的房產(chǎn)開發(fā)推動的，但房產(chǎn)開發(fā)對于城市整體功能的提升、配套設(shè)施的完善，卻具有非常明顯的公益性質(zhì)，因此，很難將公共利益與商業(yè)利益進行有效區(qū)分，公共利益與商業(yè)利益并存的現(xiàn)象客觀存在。
值得注意的是，各國司法實踐中對于“公共利益”的理解也存在不同看法，即使是在美國各州法院，法院就同一事實的認定上也會有截然相反的判決。但其中有非常重要的一點極為相似，政府必須在法庭上接受被征收人關(guān)于“公共利益”是否存在的挑戰(zhàn)，政府必須就“公共利益”的存在負擔舉證責任，申言之，即政府應就整體規(guī)劃的公益性質(zhì)作出說明，并且應當說明公共利益程度應高于商業(yè)利益，向社會公眾給出一個合理解釋，此點可以為我們審理城市房屋拆遷案件所借鑒。
然而，《征收補償條例》在實體標準外給我們提供一個形式標準：各項規(guī)劃中是否有民眾參與?！墩魇昭a償條例》規(guī)定：“征收房屋的各項建設(shè)活動，應當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。實施保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應廣泛征求社會公眾意見，科學論證制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，應當廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學論證”。立法中存在這么一個假設(shè)，經(jīng)過公眾參與并獲得通過的規(guī)劃即是代表公共利益，這就為我們在司法審判中，對“公共利益”的認定找到了另一條形式標準。
“公共利益”認定問題的復雜性決定了我們必須堅持實體標準與形式標準相結(jié)合的判斷方式進行綜合性判定。唯有如此，才能在我國司法實踐中關(guān)于“公共利益”認定這一問題上，保持一定司法統(tǒng)一。
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關(guān)鍵詞：教學有效性；土地資源管理專業(yè)；路徑
作者簡介：王兆林（1979-），男，山東沂南人，重慶工商大學旅游與國土資源學院，助理研究員。（重慶 400067）張婷（1984-），女，重慶永川人，重慶永川中學校教學發(fā)展中心副主任，中學二級教師。（重慶 402160）
基金項目：本文系重慶工商大學教學改革研究項目“土地資源管理專業(yè)研究性教學改革研究――以重慶市為例”（項目編號：130213）的研究成果。
中圖分類號：G642 文獻標識碼：A 文章編號：1007-0079（2014）09-0038-03
土地資源管理專業(yè)的發(fā)展是與時俱進的，依據(jù)我國土地利用與管理中出現(xiàn)的新問題，教育部于1998年對我國高等教育專業(yè)目錄進行修訂并頒布，將原來的“土地管理”專業(yè)和“土地規(guī)劃與利用”專業(yè)合并更名為“土地資源管理”專業(yè)。土地資源管理專業(yè)是一門綜合性的學科，它涵蓋了經(jīng)濟學、管理學、法學、系統(tǒng)科學、信息科學等諸多領(lǐng)域，是以公共管理大理論為核心，以規(guī)劃、信息技術(shù)為手段，多學科緊密聯(lián)系的綜合性、實踐性專業(yè)。因此該學科的綜合性、交叉性和邊緣性決定了土地資源管理人才的培養(yǎng)具有極大的挑戰(zhàn)性，需要教師必須具有寬厚的知識基礎(chǔ)和較強綜合研究能力。另一方面由于該學科體系復雜，同時該專業(yè)涉及眾多學科的交叉，也給缺少具體土地管理工作經(jīng)驗及專業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱的本科生學習帶來了不小難度。因而如何增強土地資源管理專業(yè)教學有效性成為該專業(yè)學生培養(yǎng)中一個非常有必要探討的問題。
一、對土地資源管理專業(yè)教學有效性內(nèi)涵的理解
教學有效性是教學的根本目的與出發(fā)點，提升教學的有效性是當前深化高校課程改革的關(guān)鍵和根本要求。有關(guān)教學有效性內(nèi)涵，理論界對此有兩種定義，余文森認為“課堂教學的有效性是指通過課堂教學活動，學生在學業(yè)上有收獲、提高、進步。[1]孫亞玲認為“教學有效性是教學效率、教學效果、教學效益三者的有機整合”。[2]認真分析上述定義發(fā)現(xiàn)，余文森將課堂教學有效性的落腳點定在學生身上，這是必要和必需的。他強調(diào)關(guān)注學生的認知與情感發(fā)展也是合適的，但他的觀點也有一定片面性。因為課堂教學固然主要應關(guān)注學生，但是教師的進步和發(fā)展也是不可少的。基于此，本文認為土地資源管理有效性學習是指土地資源管理專業(yè)教學對教師、學生的發(fā)展以及對課堂資源的開發(fā)與利用三者是有機統(tǒng)一，且都是有效果、有效率和有效益的，其外延還應包括該專業(yè)課堂教學的有效性、課外實踐教學有效性以及研究性教學的有效性。
二、當前土地資源管理專業(yè)教學低效表現(xiàn)及原因分析
1.專業(yè)教材過于陳舊
我國在2000年前后組織國內(nèi)土地資源管理專業(yè)一些著名的老專家，如王萬茂、韓桐魁、葉公強等針對土地科學的學科體系編寫了一套面向21世紀的課程教材，如《土地利用規(guī)劃學》、《地籍管理》、《土地信息系統(tǒng)》等。有些教材首次出版的時間甚至比現(xiàn)在一些在校的本科生年齡還要大。盡管這些教材奠定了我國土地資源管理專業(yè)學科基礎(chǔ)，顯然一些內(nèi)容已經(jīng)不能與時俱進了。如劉耀林主編的《土地信息系統(tǒng)》中演示的軟件Arc/Info、ArcView等軟件，早已被更為先進的Arcgis軟件所替代。學生對于舊版軟件學習興趣不高，而對新版軟件Arcgis表現(xiàn)出較為濃厚的興趣。
2.專業(yè)課程設(shè)置較多且不成體系
有些高校在土地資源管理專業(yè)課程設(shè)置方面存在較大的隨意性，比如將“城市規(guī)劃原理”、“土壤學”、“生態(tài)學”等課程亦納入相關(guān)專業(yè)課程學習。盡管這些課程都是建立在土地資源科學基礎(chǔ)上的，但是這是課程與土地資源管理專業(yè)還是存在較大差距。學生在學習過程中理解有關(guān)專業(yè)問題有難度，導致學生對課堂學習提不起興趣；加之本來該專業(yè)課程設(shè)置較多，該專業(yè)絕大所數(shù)大四學生盡管學習了四年的專業(yè)知識，甚至不知道土地資源管理學科體系具體內(nèi)容。
3.專業(yè)實踐教學缺乏
如前所述，土地資源管理專業(yè)是一門理論與實踐結(jié)合緊密的學科，脫離實踐單純向?qū)W生灌輸理論知識，不但乏味而且難以理解。如在“土地信息系統(tǒng)”課程學習過程中，單純講授空間數(shù)據(jù)編輯以及數(shù)據(jù)庫的理論，若不結(jié)合具體的上機實踐操作，對于非計算機專業(yè)的學生來講是非常抽象和難以理解的。由于有些高校該課程沒有設(shè)置上機操作部分，使得老師講授該課程感覺異常費力，學生學習也更加吃力。
4.專業(yè)研究性教學不強
這里所說的研究性教學分為兩部分內(nèi)容，一方面教師通過對土地資源專業(yè)的課題研究與，將該領(lǐng)域最新的成果介紹給學生；另一方面學生通過參與有關(guān)課題研究與專業(yè)論文撰寫，理解課堂所學知識。當然兩者能夠結(jié)合是最為理想的。實際上，該專業(yè)有些教師由于參與有關(guān)科研任務(wù)不多，對于教材理解有限，無法舉出恰當?shù)睦訉⑾冗M的學科知識應用到理論教學領(lǐng)域，也就無法激發(fā)學生學習興趣；此外，很多本科生由于缺乏參與課題研究的機會，無法通過課題實踐來加深專業(yè)理論知識，因而如何將學生理論學習運用到實踐操作中來也是一個值得探討的問題。
5.部分教師職業(yè)素養(yǎng)存在問題
教師的職業(yè)道德關(guān)系到肯不肯教好；教師的教育觀念關(guān)系到會不會教好；教師的專業(yè)技能教育方法影響著能不能教好。在利益驅(qū)動下，有些土地資源管理專業(yè)教師對教學不負責任，一心謀“第二職業(yè)”，而不把精力放在教學上，工作馬馬虎虎，敷衍塞責；在這種情況下，教學能維持就不錯了，哪談得上提高教學有效性呢？ 有的教師不注意學生的差異，在教學中采取一刀切的方法進行教學；有的教學過程簡單化，完全是我講你聽，等等。教學方法的簡單化導致土地資源管理專業(yè)教學對學生失去吸引力，也會導致教學失去預期效果。
三、增強土地資源管理專業(yè)教學有效性的路徑
1.完善教學課程體系
高校教學方案的制訂，應依據(jù)我國未來經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，圍繞土地資源管理專業(yè)的學生培養(yǎng)目標，合理設(shè)置與當前土地資源管理熱點與難點問題息息相關(guān)的教學課程體系。在此前提下各高?？梢砸罁?jù)自己的特色開設(shè)特色課程，形成模塊化的課程體系。也就是把課程體系中具有某種性質(zhì)或擔負類似功能幾門課程的小集群劃分為同一模塊，具體遵照“課程體系課程模塊主干課程”遞進式分層。具體講，首先依據(jù)各學校的實際，遴選土地資源管理及其相關(guān)學科中可開設(shè)的備選課程，并由此通過學科交叉、內(nèi)容重組組織主干課程；其次為了協(xié)調(diào)課程體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)，需要按照教學內(nèi)容及功能的相似性歸并成若干個課程模塊。本文參照吳壯金、嚴志強等人的研究將土地資源管理專業(yè)所開設(shè)的課程劃分為資源模塊、經(jīng)濟模塊、管理模塊、技術(shù)模塊、應用模塊、選修模塊等六個模塊，并在選修模塊中，根據(jù)研究方向的差異又分為土地資源管理、房地產(chǎn)經(jīng)營與管理、不動產(chǎn)評估四個系列。[3]
2.更新與完善實踐教學內(nèi)容與體系
傳統(tǒng)的土地資源管理專業(yè)教學內(nèi)容已經(jīng)難以適應經(jīng)濟社會快速發(fā)展的要求，必須及時更新實踐教學的內(nèi)容。首先學校應積極組織和激勵專家教授根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢及科學技術(shù)發(fā)展的新成果編著新教材，并按照社會對土地資源管理專業(yè)人才的素質(zhì)要求及時更新與豐富實踐教學內(nèi)容。其次教師應具有創(chuàng)新意識，將自身或者學界最新研究成果作為課堂教學內(nèi)容，運用到課堂教學中來；最后，要完善土地資源管理專業(yè)實踐教學體系框架，建立“一個中心，五個系統(tǒng)”的土地資源管理專業(yè)實踐教學體系?！耙粋€中心”即提高學生綜合能力為中心；建立“五個系統(tǒng)”，即通過建立課堂教學子系統(tǒng)、教學實驗子系統(tǒng)、專業(yè)實習子系統(tǒng)、畢業(yè)實習子系統(tǒng)、社會實踐子系統(tǒng)對學生進行漸進的系列培訓和鍛煉。[4]
3.構(gòu)建研究性教學體系
作為一種全新的教學理念，研究性教學不再是把預先設(shè)計好的流程讓學生按部就班完成的過程，而是由教師提出一組相關(guān)課題，再由學生自己去查閱文獻，制訂流程或方案。在整個過程中，教師扮演的角色是指導者甚至是共同學習者。因而土地資源管理專業(yè)的研究性實踐教學體系的建設(shè)可使學生在鞏固所學理論知識，開展科學研究和社會調(diào)查，拓展并檢驗創(chuàng)新性思維等方面均可發(fā)揮重要作用。這就要求各院校依據(jù)土地資源管理專業(yè)特點，以科技進步和社會發(fā)展對人才的要求為背景，以基本能力訓練為基礎(chǔ)，以培養(yǎng)綜合素質(zhì)為核心，以提高學生的科學實驗、工程設(shè)計、文藝創(chuàng)作等專業(yè)素質(zhì)為目標，按照“研究性”教學和“產(chǎn)學研”相結(jié)合的理念，構(gòu)建基本技能、專業(yè)技能、綜合能力、教學實踐基地建設(shè)、“雙師制”師資建設(shè)、考核評估為主體的研究性教學體系。[5]詳見圖3。
4.改良實踐教學資源
實踐教學資源是教學與實踐效果的重要保障，此處的實踐教學資源不僅包括教學的硬件設(shè)施還包括教學軟件設(shè)施以及教師隊伍等內(nèi)容。當前很多院校缺少土地資源專業(yè)實踐教學所需的基本教學資源，因而各院校有必要加大校內(nèi)實驗室投入，特別是軟件資金投入，提高實踐教學質(zhì)量。同時，高校應建立完善的實驗室管理制度，學生根據(jù)自身的學習情況和興趣來擇實驗項目，使他們積極參與，提高學習興趣。再如，當前一些高校土地資源管理專業(yè)學習以封閉式學習為主，較少組織多種形式的社會調(diào)查與校外實踐，學生對當前學科前沿問題根本搞不清楚。有鑒于此，學?？梢越M織形式多樣的校外實踐考察，如組織知名教授進行專題講座，介紹本學科前沿動態(tài)，使學生了解本學科目前的研究動態(tài)和研究成果；還可以組織學生去相關(guān)研究機構(gòu)管理機構(gòu)參觀實習，加強學生對抽象概念的理解，拓展他們的視野通過校外實踐提高學生運用所學理論知識獨立分析問題以及解決問題的能力，提高學生理論水平。[6]最后針對教師專業(yè)素養(yǎng)不高的問題，要在強化教師隊伍管理的同時，努力為教師提供各種繼續(xù)教育深造的機會，還要為教師創(chuàng)造各種條件，定期到相關(guān)企事業(yè)單位交流鍛煉，并與管理人員以及技術(shù)人員廣泛交流，建設(shè)“雙師型”教師隊伍。
參考文獻：
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[2]孫亞玲.課堂教學有效性標準研究[D].上海：華東師范大學，
2004.
[3]吳壯金，嚴志強，廖赤眉.土地資源管理專業(yè)課程體系優(yōu)化的理論與實踐研究――以廣西師范學院土地資源管理專業(yè)為例[J].廣西師范學院學報，2006，（1）：24-25.
[4]王承武，馬瑛.土地資源管理專業(yè)實踐教學體系研究[J].廣西教育學院學報，2007，（5）：68-69.
關(guān)鍵詞：公共政策沖突；行政事實行為；法律救濟
中圖分類號：D9
文獻標識碼：A
doi：10.19311/ki.16723198.2016.25.062
1文獻與問題
任何一個國家、區(qū)域都存在公共政策沖的問題，表現(xiàn)為政策之間發(fā)生的不同程度的表面化的矛盾現(xiàn)象，其實質(zhì)是公共政策主體之間的利益沖突。目前，西方學者們主要從兩個層面進行公共政策沖突的相關(guān)研究，一是公共政策沖突的一般性原理，涉及的具體問題有公共政策沖突的內(nèi)涵、原因、治理方式等（吳錫泓、金榮枰等，2005；Deborah A.Stone，2006）；另一個則是具體的政策之間沖突的研究（Rosemary Sales，2011；Thomas R.Dye，2011）。
國內(nèi)學術(shù)界對公共政策沖突的研究與國外學者的研究維度比較相似，但相關(guān)研究較之國外起步晚。如胡象明（1995）探討了公共政策沖突的內(nèi)涵、表現(xiàn)，認為公共政策沖突就是政策體制中的政令的相互矛盾。袁明旭（2009）在總結(jié)前人研究的基礎(chǔ)上，著重分析了公共政策沖突的具體表現(xiàn)和可能產(chǎn)生的效應，并進一步對公共政策沖突的內(nèi)涵進行界定，認為公共政策沖突是指在政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)之中由各級政府部門所制定的公共政策之間的相互矛盾、相互抵觸、相互對立的一種表面化的態(tài)勢和現(xiàn)象。王仰文（2011）從客觀因素、主觀因素、制度因素三個維度對公共政策沖突產(chǎn)生的原因進行了較為深刻的分析。任鵬（2015）以政策沖突為研究視窗，實證分析了不同類型的政策沖突中的地方政府行為，在政府行為邏輯的分析框架下探討了政策沖突是如何產(chǎn)生的。由于公共政策沖突不可能完全消除，只能通過各種方法手段盡可能減少。因此，越來越多的學者開始關(guān)注政策沖突治理的研究。王仰文（2011）認為公共政策沖突的基本治理需要明確權(quán)力界限，規(guī)范權(quán)力運行，建立有效的利益調(diào)整機制。蔡英輝、劉文靜（2012）指出解決中國政策沖突的一個可行路徑是構(gòu)建一種兼容性的政策網(wǎng)絡(luò)。吳光蕓（2014）認為政策沖突治理要求政府模式從“回應性”向“前瞻性”轉(zhuǎn)變。也有學者以政策沖突的具體案例為研究對象，相關(guān)案例涉及經(jīng)濟政策、房產(chǎn)政策、行政執(zhí)法等。
綜觀學界的研究，目前學者們較多關(guān)注公共政策沖突的發(fā)生機理、行為過程和運作邏輯等方面。但公共政策沖突作為一種伴隨著權(quán)責利博弈的外顯的矛盾現(xiàn)象，這一過程中必然對政策相對人產(chǎn)生事實影響，甚至造成利益損失。因此，政策沖突所產(chǎn)生的事實影響極其法律救濟問題不容忽視。本文第一部分檢索相關(guān)文獻，提出基本的研究問題；第二部分呈現(xiàn)一個公共政策沖突的具體案例，探討政策沖突給政策相對人帶來的事實影響和利益危害；第三部分具體分析政策沖突的相關(guān)法律救濟缺失的現(xiàn)狀及原因；最后一部分進行一些討論。
2案例呈現(xiàn)與分析
2.1案例呈現(xiàn)
2009年，為推進A縣城鎮(zhèn)化建設(shè)，A縣人民政府立項征收A縣B鎮(zhèn)C社區(qū)第X村民小組（下文簡稱“村民小組”）所有的位于A縣B鎮(zhèn)的集體土地，共136畝。2009年A縣人民政府通過A政發(fā)[2009]64號文件和A政發(fā)[2009]73號文件公布相關(guān)的征地補償方案。經(jīng)雙方協(xié)商后由A縣土地儲備中心與村民小組簽訂《征地協(xié)議書》。2010年8月，A縣人民政府下屬機構(gòu)國土資源局和住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局與村民小組達成《承諾書》，承諾給予村民小組貨幣補償及每征一畝地安置占地7.2米×9米、建筑高度四層半的“三產(chǎn)”用地宅基地。此后，根據(jù)雙方簽訂的《征地協(xié)議書》，村民小組將土地交付后，A縣人民政府給予了相應的征地補償款，征地工作按期進行，但協(xié)議中的安置方案有待實施。事實上，A縣人民政府的征地行為于2010年9月才得到上級政府的批復。
2014年5月，在雙方已經(jīng)開始履行《征地協(xié)議》后，A縣人民政府認為《承諾書》中給予村民小組每征一畝地安置占地7.2米×9米、建筑高度四層半的“三產(chǎn)”用地宅基地的補償安置方案與D省建設(shè)廳和國土廳下發(fā)的D建村鎮(zhèn)[2007]11號《關(guān)于加強獨立式城鎮(zhèn)居民私人住宅建設(shè)管理的通知》的相關(guān)規(guī)定相悖，應予改正，并作出A政發(fā)[2014]21號《A縣人民政府關(guān)于印發(fā)A縣B鎮(zhèn)片區(qū)及繞城路征地安置方案的通知》，單方面取消了原定的征地補償安置方案。新的補償方案為：將原來安置宅基地方式改為每征一畝地按30平方米建筑面積標準商用產(chǎn)業(yè)房或80平方米建筑面積標準住宅用房安置方式。
村民小組對改變后的安置方式不予接受，向A縣人民政府提出異議，未果。遂上訴至D省E縣人民法院，要求A縣人民政府撤銷[2014]21號文件和責令其執(zhí)行[2009]64號文件和73號文件的安置方案。經(jīng)E縣人民法院裁定，A縣人民政府作出的[2009]64號文件和73號文件的安置宅基地方案，雖然村民小組沒有異議，但與現(xiàn)行的規(guī)范性文件相抵觸，A縣人民政府有權(quán)予以改正和重新作出不同的安置方式。村民小組對[2014]21號文件的征地安置方案不服，是對征地補償安置的一種行政爭議。根據(jù)2011年8月7日最高人民法院釋[2011]20號公布的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條規(guī)定，以及2011年5月18日國法[2011]35號《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》的相關(guān)規(guī)定，村民小組對[2014]21號文件的安置方案有異議，不能直接向人民法院提起行政訴訟，而是應當先經(jīng)過政府行政裁決程序，村民小組可以向A縣人民政府的上一級地方政府即F市人民政府申請行政裁決。最終，E縣人民法院駁回了村民小組的。
2.2案例分析
上述案例中主要存在兩處政策沖突。一是A政發(fā)[2009]64號文件、73號文件、《承諾書》與D省建設(shè)廳和國土廳下發(fā)的D建村鎮(zhèn)[2007]11號文件之間的沖突。這一政策沖突較為明顯，屬于政府職能部門政策之間的沖突。二是A政發(fā)[2009]64號文件、73號文件、《承諾書》與《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《建設(shè)用地審查報批管理辦法》之間的沖突，這一公共政策沖突則相對較為隱蔽。
2.2.1案例中的第一個政策沖突點
根據(jù)A縣人民政府作出的[2009]64號文件、73號文件和《承諾書》三份文件，原定的征收補償方案為：土地補償費、安置補助費、青苗補償費共計40000元/畝，按征收被征地單位的集體土地計算，及每征一畝地安置占地7.2米×9米、建筑高度四層半的“三產(chǎn)”用地宅基地。但根據(jù)D省建設(shè)廳和國土廳下發(fā)的[2007]11號文件的相關(guān)規(guī)定：從本通知發(fā)出之日起，各地城市規(guī)劃（建設(shè)）行政主管部門不得核發(fā)獨立式城鎮(zhèn)居民私人住宅《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，對未取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》而辦理了土地使用權(quán)手續(xù)的，不能核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。此外，各地不得以任何名義、任何形式批準出讓土地給城鎮(zhèn)居民作私人宅基地。顯然，爭議點在于對宅基地的使用許可上。根據(jù)D省建設(shè)廳和國土廳下發(fā)的[2007]11號文件作出的新的補償方案A政發(fā)[2014]21號文件取消了對村民小組宅基地的補償，這也是整個案例的訴點。
2.2.2案例中的第二個公共政策沖突點
案例中的第二個沖突點涉及地方性政策和中央政策的沖突，也是行政文件與法律條款之間的沖突，而這一沖突在本文中顯得相對隱蔽。這種“隱蔽”是指因相關(guān)主體專業(yè)知識、認知結(jié)構(gòu)、行動條件上差異產(chǎn)生的政策沖突“可視”程度的差異。一般而言，熟悉相關(guān)法律政策的專業(yè)人士能夠區(qū)分這種存在的公共政策沖突。但對于普通被征地群眾、農(nóng)民或業(yè)務(wù)素質(zhì)不高的征地工作人員來說公共政策沖突的“可視”程度有限。征地主體相對于被征地群眾占有較多的權(quán)力、物質(zhì)、信息等方面的資源，但在某種“自利性”導向下，如果“有意規(guī)避”相關(guān)法律、政策，更降低了政策沖突的“可視性”。
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《建設(shè)用地審查報批管理辦法》征用土地的一般工作程序應當是：“申請用地―受理申請并審查有關(guān)文件―審批用地―實施征地―簽發(fā)用地證書―征地批準后的實施管理―頒發(fā)土地使用證”。根據(jù)案例中呈現(xiàn)的情況，征地行為于2009年就已經(jīng)開始，而到2010年9月D省才對相關(guān)征地行為進行批復。A縣人民政府的做法存在不規(guī)范的問題。因此在這個案例中A縣人民政府作出的[2009]64號文件、73號文件和《承諾書》等相關(guān)文件與《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《建設(shè)用地審查報批管理辦法》的規(guī)定與要求存在沖突。
2.3案例分析結(jié)論
綜觀整個案例，雖然A縣人民政府制定[2014]21號文件是為了完善優(yōu)化[2009]73號的補充方案。重新制定的[2014]21號文件的安置方式合理合法。但問題在于，案例中D省建設(shè)廳和國土廳下發(fā)的[2007]11號文件早于A政發(fā)[2009]64號文件、73號文件和《承諾書》存在。A縣人民政府、國土資源局、住房與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局依然作出了與之沖突的政策方案。因此，案例中所呈現(xiàn)的政策沖突，既可能是一次因工作疏忽導致的偶發(fā)的政策沖突，也可能是一種異化了的實現(xiàn)征地目標的“特殊手段”。但無論是何種情況，既定事實已經(jīng)發(fā)生，我們不僅要看到政策之間存在的沖突，更應當關(guān)注在“一來一去”的政策撕扯之中和政策沖突之后給相關(guān)主體帶來的事實影響和利益危害。A縣政府首先對被征地群眾做出了違背相關(guān)法律規(guī)定的方案和承諾，可能在既定事實上已經(jīng)對被征地群眾造成了各方面的影響和損失。村民小組最后以訴訟的形式尋求利益保護，即是一個證明。經(jīng)E縣人民法院判定雙方的糾紛是對征地補償安置的一種行政爭議，不應直接向人民法院，而是應當先申請行政機關(guān)裁決，最后駁回了村民小組的訴訟。實際上這也是我國公共政策沖突法律救濟缺失的一種表現(xiàn)。筆者將在本文的第三部分對這一問題進行闡述。
3公共政策沖突的法律救濟
3.1概念界定
公共政策沖突法律救濟的概念應當建立在法律救濟的概念之上。法律救濟是指公民、法人或者其他組織認為自己的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)因行政機關(guān)的行政行為或者其他單位和個人的行為受到侵害，依照法律規(guī)定向有權(quán)受理的國家機關(guān)告訴并要求解決、要求予以補救的活動。因此，公共政策沖突的法律救濟是指公民、法人或者其他組織認為自己的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)因公共政策沖突產(chǎn)生的事實影響而受到侵害，依照法律規(guī)定向有權(quán)受理的國家機關(guān)告訴并要求解決，予以補救，相關(guān)部門受理并做出具有法律效力的活動。其實質(zhì)是保護權(quán)利人受損的合法權(quán)益。
3.2存在的問題
目前國內(nèi)公共政策沖突的法律救濟現(xiàn)狀并不樂觀。一方面，不論是政策主體還是相對人，都缺乏法律救濟的意識和知識。另一方面，則是救濟制度本身的缺陷。在我國，法律救濟一般包括司法救濟、行政救濟等。司法救濟方式有行政訴訟、民事訴訟、刑事訴訟；行政救濟方式主要有行政申訴、行政復議、行政賠償?shù)?。相應地，公共政策沖突的法律救濟形式也應當包括在內(nèi)。但不論是司法救濟還是行政救濟，都存在立法或是制度設(shè)計上的缺陷。在上述案例中我們也能發(fā)現(xiàn)這些存在的問題。
首先，由于政策沖突，導致政府先前作出的承諾成為一種過失，但承諾和約定又實際上影響了的征地行為，并且關(guān)系到被征地群眾的補償安置問題、利益問題，因此政府作出行政承諾不作為，一方面嚴重影響了政府的權(quán)威和信用，另一方面也對公共政策中的其他相關(guān)主體造成了損失。即使是由于政策沖突政府做出過失承諾，政府也仍應承擔相關(guān)責任，承認其中存在的問題，并及時補償相關(guān)人承受的利益損失，而不是經(jīng)法院一紙裁決就不再承擔相關(guān)責任。
其次，申請行政機關(guān)裁決即申請行政復議，是行政機關(guān)內(nèi)部低成本且高效的監(jiān)督救濟的方式，但其制度自身也并不完善。較為突出的問題在于行政復議機構(gòu)不獨立。這一問題內(nèi)生于行政機關(guān)的層級制，即很多政策或方案是經(jīng)過上級機關(guān)或部門的指示作出的，這就導致了一部分復議機關(guān)的設(shè)置違背了“自己不做自己法官”的原則，形成了行政機關(guān)自己既當運動員又當裁判員的局面。即使政策沖突給政策相對人造成了一些事實影響甚至是利益損失，但由于相對人維護自身權(quán)益的渠道相對比較狹窄，其合法權(quán)益可能也難以得到保障。如在本案例中，法院最后駁回了村民小組的訴訟請求，意味著只能選擇行政復議的救濟方式，似乎又陷入了上述“行政復議的悖論”。
4結(jié)束語
公共政策是政府的一種重要治理方法和工具。但由于不同政策主體利益沖突的客觀存在，公共政策的沖突難以避免?？梢酝ㄟ^加強政策沖突的治理盡可能在事前和事中減少由于政策沖突帶來的不必要的損失和危害。但由于各方面因素的限制，我國還存在大量的相對隱蔽的政策沖突。因此，我們除了需要關(guān)注政策沖突產(chǎn)生的機理和過程，更應關(guān)注它的后果，即它對政策相對人產(chǎn)生的事實影響。只要這種事實影響使政策相對人的合法權(quán)益和利益受到損害，那么政策沖突就必須受到法律的規(guī)制，相對人也應得到法律對其合法權(quán)益的保障，即公共政策沖突的救濟。關(guān)注與加強政策沖突的法律救濟問題，一方面能由果推因地發(fā)掘公共政策制定中存在的問題，提升公共政策沖突的治理能力；另一方面有助于減輕公共政策沖突所帶來的危害。這不僅是我國政府依法行政，建設(shè)法治國家的題中之意，更是維護社會穩(wěn)定和發(fā)展的必然選擇。法律救濟是權(quán)利人的一種法定的、不可剝奪的權(quán)利。一個重要的前提在于，法律救濟以損害合法利益事實的發(fā)生為前提，沒有損害事實就沒有法律救濟。但如何科學、合理、公正地界定政策相對人的合法利益事實是否遭受損害，則是下一步需要研究的問題。
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土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀?、?jīng)濟、社會條件，在空間上、時間上對土地的開發(fā)、利用、治理、保護所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎(chǔ)。土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化又是土地利用總體規(guī)劃的核心。因此，土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化能夠促進土地資源的合理利用，減少利用過程中對土地資源的浪費，確保土地資源的可持續(xù)發(fā)展[1-2]。
1土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化配置的概念
土地利用結(jié)構(gòu)就是指各種用途的用地比例和空間結(jié)構(gòu)之間相互影響、相互作用的關(guān)系。土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化是指通過土地資源的規(guī)劃配置，對土地水平和垂直方向進行開發(fā)利用，以減少土地資源的浪費，提高土地使用率，在獲得較好的經(jīng)濟利益的同時獲得良好的生態(tài)和社會效益。
土地利用配置，可以簡單地認為是為了達到一定的生態(tài)經(jīng)濟最優(yōu)目標，依據(jù)土地的特性，利用科學技術(shù)和管理手段，對區(qū)域一定數(shù)量的土地利用結(jié)構(gòu)、方向，在時空尺度上，分層次進行安排、設(shè)計、組合和布局，以提高土地利用效率和土地產(chǎn)出率，使土地生態(tài)系統(tǒng)維持相對平衡，實現(xiàn)土地可持續(xù)利用。
“優(yōu)化”是一種針對不合理的土地利用問題而提出的人類期望和目標，包括目標優(yōu)化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效益優(yōu)化等。隨著近幾年來經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，人們對產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量提出了更高的要求。如何在土地資源總量不變的前提下，獲得較高的產(chǎn)量和品質(zhì)是土地資源進行優(yōu)化的目的?！芭渲谩眲t是一種過程，是通過對土地潛力適宜性進行評價之后，利用合理的土地利用管理方式進行配置。Plummer L N在1993年給出了具體的定義為：“土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化是為了達到一定的生態(tài)經(jīng)濟最優(yōu)目標，依據(jù)土地資源的自身特征和土地適宜性評價，對區(qū)域內(nèi)土地資源的各種利用類型進行更加合理的數(shù)量安排和空間布局，以提高土地利用效率和效益，維持土地生態(tài)系統(tǒng)的相對平衡，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。”
2土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化配置的目標設(shè)置
大多數(shù)的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化配置的目標都是基于短時間內(nèi)、小范圍的規(guī)劃，例如生活的基本需求，包括水、食物、生活、交通、生產(chǎn)、居住等。實際上，經(jīng)濟、社會和生態(tài)更是人們應該關(guān)注的目標。土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化是土地利用優(yōu)化配置的核心，其涉及到諸多的因素，例如科技進步、信息暢通、自然地理、人文環(huán)境等方面，因而其優(yōu)化目標也具有多樣性，各目標相互制約，各目標的重要性也各不相同。對土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置不僅要符合單方面的目標，更要與綜合目標相統(tǒng)一。
3土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的模型設(shè)計
進行模型設(shè)計時不能僅以尋找靜態(tài)最佳方案為目的，這種思想不適應當前快速發(fā)展的社會環(huán)境。因為人群的思想和社會經(jīng)濟水平構(gòu)成的多樣性，再加上當今快速發(fā)展的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)，使得土地利用結(jié)構(gòu)必須時刻保持動態(tài)的變化才可能適應當今社會條件下的土地利用。因此，選擇模型方案時必須要考慮到未來的各種情況進行模型建立，即動態(tài)的優(yōu)化模型。在進行模型設(shè)計時可以把模型看作是一個系統(tǒng)，對系統(tǒng)進行分析和描述，進而形成模型設(shè)計的產(chǎn)物——土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的流程圖。
3.1準備工作階段
準備階段的工作主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：一是進行組織準備。建立領(lǐng)導機構(gòu)，組織專業(yè)隊伍，舉辦技術(shù)培訓，制訂工作計劃。二是進行資料準備。需要準備的資料包括地形圖和遙感資料等。航片、衛(wèi)片航片收集時要注意攝影時間、航高、焦距等參數(shù)資料。收集時還要注意航片是否經(jīng)過糾正，對未糾正的要進行糾正或轉(zhuǎn)繪。三是進行背景資料收集。背景資料主要包括專業(yè)調(diào)查資料，如行政區(qū)劃圖、地貌、地址、土壤、水資源、草資源、森林資源、氣象、交通等圖件與資料；社會經(jīng)濟統(tǒng)計資料，如人口、勞力、耕地、產(chǎn)量、產(chǎn)值、獸醫(yī)、分配等。
3.2土地現(xiàn)狀調(diào)查與評價
為了建立合理的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案，必須要建立評價指標體系，進行土地現(xiàn)狀評價，構(gòu)建土地資源數(shù)據(jù)庫，主要包括土地利用布局、土地適宜性評價、土地利用現(xiàn)狀、土地生產(chǎn)潛力、土地物理經(jīng)濟生態(tài)條件等。對這些選定的影響因素進行歸納總結(jié)，對各因素的重要性進行排序來設(shè)定其權(quán)重。
3.3分析與數(shù)學模型設(shè)計
通過對土地開發(fā)利用程度、土地集約經(jīng)營程度、土地用途的選定及其與土地評價單元質(zhì)量的比配，土地利用的綜合（社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益等）效益，土地供給量需求量的分析，了解土地利用的現(xiàn)狀，土地利用的優(yōu)點和缺陷，掌握土地的質(zhì)量狀況和土地的利用潛力等。
傳統(tǒng)的優(yōu)化設(shè)計側(cè)重于定性研究，這就導致了主觀判斷占有主要地位。不同人群的判斷千差萬別，導致決策結(jié)果的不一致性。因此，要逐漸加大模型的引入，進行科學準確的定量分析，當然也不能舍棄定性分析，因為定性是定量的基礎(chǔ)，定量是定性的進一步延伸。通過定量與定性結(jié)合的分析方法，最終得出結(jié)論[3-4]。
由于土地利用需求受到社會經(jīng)濟各方面的影響，這就需要使得規(guī)劃目標的時刻變動，也就是模型方案也要處于動態(tài)中，所以要建立規(guī)劃目標與規(guī)劃因素之間的對應關(guān)系，建立二者之間的信息反饋機制，從而能夠方便快速地進行模型的微調(diào)[5-6]。
3.4對比與決策
對比計算各種方案下區(qū)域土地的總生產(chǎn)潛力，作為評價土地經(jīng)濟效益的標準；對比確定生態(tài)用地量和各資源利用率，評價土地利用結(jié)構(gòu)的生態(tài)效益；對比考慮土地產(chǎn)出的產(chǎn)品和服務(wù)與社會需求適應性，評價土地利用結(jié)構(gòu)的社會效益。最后通過總結(jié)3種綜合效益進行抉擇。
3.5方案實施與反饋
在土地利用結(jié)構(gòu)化配置方案實施后，要運用計算機和相關(guān)軟件對提出的優(yōu)化方案進行中長期的觀察反饋與糾正，并由決策者和優(yōu)化方案實施者如土地管理者、土地利用規(guī)劃人員對優(yōu)化方案進行實地的檢驗，動態(tài)評估優(yōu)化方案的實施過程。只有經(jīng)過反饋、糾正、實地檢驗這些過程，才能夠確定方案是否合理。
4土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化配置的建議
4.1重視研究領(lǐng)域的學科交叉
由于土地利用空間結(jié)構(gòu)的研究與經(jīng)濟學、規(guī)劃學、房地產(chǎn)學、管理學、土地信息系統(tǒng)都有必然的聯(lián)系，因而在優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)時也就要對相應的學科進行研究整理，將學科交叉應用到具體的土地利用空間中，做到土地利用空間結(jié)構(gòu)在社會、經(jīng)濟、生態(tài)等各方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
4.1.1建筑規(guī)劃學角度。在規(guī)劃、建筑學專業(yè)知識背景的基礎(chǔ)上，嚴格參照區(qū)域土地規(guī)劃和建設(shè)的要求，分析工程技術(shù)的可實施性、經(jīng)濟性，并注重進行多因素綜合分析和多方案選擇。
4.1.2經(jīng)濟學角度。以宏觀和微觀經(jīng)濟學為基礎(chǔ)，運用經(jīng)濟學中的各種模型，采用定量分析方法，著重從土地利用的經(jīng)濟效益角度分析設(shè)計土地利用結(jié)構(gòu)。
4.1.3地理學角度。對土地資源進行優(yōu)化的目的就是為了提高土地資源的利用率。要更好地發(fā)揮土地資源的作用，就要在優(yōu)化的過程中對地理的各種因素進行周密考慮。充分發(fā)揮人文地理學的優(yōu)勢，將自然、經(jīng)濟、社會理論緊密結(jié)合起來，以此作為研究土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的理論基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上注重地域的差異和分工，采用GIS和CAD等專業(yè)工具進行繪圖。
4.14從生態(tài)學角度。生態(tài)學理論將土地作為典型的社會經(jīng)濟與自然復合的生態(tài)系統(tǒng)，從物質(zhì)能量流、生態(tài)協(xié)調(diào)系數(shù)、自我調(diào)節(jié)能力等方面為土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的研究設(shè)計提供了一個新視角。
4.2重視科學性
以應用土地信息系統(tǒng)和遙感技術(shù)為基礎(chǔ)，結(jié)合各種數(shù)學模型優(yōu)化采集、存儲、操作、管理、分析和顯示輸出地球空間數(shù)據(jù)的各種操作過程，為規(guī)劃管理和決策提供信息和技術(shù)方面的支持。利用高分辨率衛(wèi)星影像與GIS方法獲取土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上建立土地利用空間數(shù)據(jù)庫，以促進信息共享，為合理開發(fā)利用土地資源提供資料，最終實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的采集、錄入、編輯、管理、瀏覽、查詢和數(shù)據(jù)的可視化功能。
4.3重視社會性
從社會學角度出發(fā)，要注重了解社會群體對土地利用結(jié)構(gòu)各方面的需求，因地制宜地進行改革建設(shè)，加強公眾參與的土地利用優(yōu)化配置研究。在以往的土地資源利用過程中，往往更加重視社會上層集團的利益，而忽視社會其他各方團體的利益。傳統(tǒng)的這種土地利用結(jié)構(gòu)配置方法只能滿足人數(shù)較少的上層集團的利益需求，限制了土地資源的優(yōu)化，不能使土地資源發(fā)揮其重要作用，不利于社會的進步和生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，在土地資源利用過程中要注重基層土地用戶的需求，協(xié)調(diào)好個人與群體之間的利益關(guān)系，使人地關(guān)系協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。
總之，隨著社會和經(jīng)濟的逐漸發(fā)展，提高土地資源的利用率，優(yōu)化土地資源利用方案，確保土地資源的可持續(xù)利用是社會發(fā)展的必然要求。只有優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和配置，才能確保土地資源合理利用，才能保證社會和經(jīng)濟的持續(xù)、健康發(fā)展[7-8]。
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(云南農(nóng)業(yè)大學 建筑工程學院，云南 昆明 650201)
摘要：
人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃為新設(shè)置的本科專業(yè)，定位不清將影響到人才培養(yǎng)和畢業(yè)生就業(yè)。本文通過對國家本科培養(yǎng)不同層次、專業(yè)內(nèi)涵以及云南地方經(jīng)濟和社會發(fā)展需求宏觀分析，總結(jié)過去云南農(nóng)業(yè)大學該專業(yè)三階段人才培養(yǎng)經(jīng)驗，提出未來以職業(yè)為導向的專業(yè)定位，確定培養(yǎng)方向和課程結(jié)構(gòu)體系，明確專業(yè)基本課程和方向拓展課程，以供其他地方高校探討和參考。
關(guān)鍵詞 ：地方高校；人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)；專業(yè)定位
中圖分類號：G 640文獻標志碼： A文章編號： 1004.390X(2015)01.0051.05
收稿日期：2014.08.02修回日期：2014.10.22網(wǎng)絡(luò)出版時間：2015.01.0713：06
作者簡介： 吳曉敏（1970—），女，湖北蘄春人，副教授，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃研究。
網(wǎng)絡(luò)出版地址：http：//cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20150107.1306.011.html
Discussion on the Specialty Orientation of Human Geography
and Urban and Rural Planning for the Local University
WU Xiaomin， DONG Ping， LU Xiang， HU Hu
（College of Architectural Engineering， Yunnan Agricultural University， Kunming 650201，China）
Abstract：
Human Geography and Urban and Rural Planning is a new undergraduate specialty. In a long term， the specialty has an unclear orientation which has seriously affected on graduate′s job seeking. This article makes macro analysis on the different factors such as different levels of national bachelor′s education， professional connotation and local economic as well as the need of social development， on this basis， it summarizes the former personal training experience of three stages of this specialty inYunnan Agricultural University， and then it proposes an idea with a career?orientated undergraduate training program and main courses structure， as well as basic course and course expanding directions， at last，it offers a discussion and useful reference for other local universities.
Keywords： local universities； specialty of urban and rural planning；professional orientation
一、人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)背景
人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)來源于“資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理”專業(yè)，是1998年教育部新增地理學科類本科專業(yè)， 1999年首屆招生，至2009年統(tǒng)計，全國開設(shè)該專業(yè)的高校（包括獨立學院、民辦院校）已達173所，成為了教育部新增速度最快的專業(yè)之一 ［1］。由于專業(yè)名稱涉及理、工及管理多種學科門類，全國開辦該本科專業(yè)的院系的學科背景多樣，包括理學、工學、管理學等，專業(yè)培養(yǎng)定位存在多種傾向：在綜合性大學、理工院校定位為資源環(huán)境規(guī)劃方向；在具有城市規(guī)劃和建筑學科背景定位為城鄉(xiāng)規(guī)劃方向；在以地理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)的定位為應用數(shù)字城鄉(xiāng)規(guī)劃管理方向；在管理學科為背景的院校定位為土地管理方向、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營管理、旅游管理方向等［2］。辦學十多年來，全國該專業(yè)缺乏統(tǒng)一而明確的專業(yè)培養(yǎng)目標，各校根據(jù)自己的學科背景設(shè)置專業(yè)培養(yǎng)方向，導致對新專業(yè)培養(yǎng)人才難以得到社會認可，影響到新專業(yè)持久發(fā)展。不少院校將各學科的主要課程拼接在一起，沒有形成一個專業(yè)基本理論和基本技能培養(yǎng)框架，從對畢業(yè)生就業(yè)來看，主要是專業(yè)方向不明，沒有對口的行業(yè)和崗位［3.4］ 。
基于實際情況，2012年教育部新公布的專業(yè)目錄中，將“資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理”專業(yè)一分為二，即“070502自然地理與資源環(huán)境”和“070503人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃”兩個專業(yè)［5］，可授予理學或管理學學士學位。2013年開始，各高校以原資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)為基礎(chǔ)，調(diào)整新專業(yè)的人才培養(yǎng)計劃。在大學擴招背景下，對于一個全新的快速發(fā)展的專業(yè)，厘清專業(yè)定位顯得非常重要 ［6］。
二、地方高校人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)定位分析
（一）國際國內(nèi)本科教育定位政策導向
根據(jù)聯(lián)合國教科文組織通過的《國際教育標準分類2011》中規(guī)定，大學本科（LEVEL6） “3年以上的理論學習期，以具體職業(yè)需要為導向，注重基礎(chǔ)理論和實踐應用 ［7］”。《中華人民共和國高等教育法》對本科教育學業(yè)標準規(guī)定是：“應當使學生比較系統(tǒng)地掌握本專業(yè)必需的基礎(chǔ)理論、基礎(chǔ)知識，掌握本專業(yè)必要的基本技能、方法及相關(guān)知識，具有從事本專業(yè)實際工作和研究工作的初步能力?！?/p>
在我國實際的人才培養(yǎng)過程中，根據(jù)學科背景各高校在長期的辦學過程中形成了一定的層次，大體上可以分為三類 ［8］：（1）研究型和教學研究型高校，強調(diào)的是理論的應用性，屬于理論應用型人才，或稱工程研究型人才。其培養(yǎng)目標是培養(yǎng)能夠?qū)l(fā)現(xiàn)的一般自然規(guī)律轉(zhuǎn)化為應用成果的橋梁性人才。（2）教學型的地方普通本科院校，培養(yǎng)目標介于工程研究型和技能應用型之間的工程應用型人才，這類人才主要從事第一線的技術(shù)應用和工藝過程的指導、監(jiān)測、管理和控制等方面的工作，屬于使研究開發(fā)的成果轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品，在生產(chǎn)第一線解決實際問題、保證產(chǎn)品質(zhì)量和性能而必需的人才。（3）高職類院校，培養(yǎng)技能應用型人才，突出應用性、實踐性，有較強操作技能和解決實際問題的能力。
地方高校以服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展為目標。畢業(yè)生直接面向就業(yè)市場，出國、考研和再深造為少數(shù)，因此本科人才培養(yǎng)以應用型人才為主。在當今大學生就業(yè)困境下，明確的職業(yè)定位對于專業(yè)定位來說是其關(guān)鍵所在。
（二）地方高校人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)人才培養(yǎng)解讀
2013年起，新調(diào)整人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃本科專業(yè)從名稱上看，仍保留了多學科交叉專業(yè)特點，理學學位側(cè)重于人文地理，管理學學位側(cè)重于城鄉(xiāng)規(guī)劃。新調(diào)整的專業(yè)名稱可以解讀為“基于人文地理學科背景的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理 ”，重點是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理 ［9］。 根據(jù)政策確定的本科教育以職業(yè)為導向，確定以城鄉(xiāng)規(guī)劃管理作為新專業(yè)的職業(yè)方向，是制定人才培養(yǎng)方案的關(guān)鍵。
（三）云南地方城鄉(xiāng)規(guī)劃管理人才社會需求分析
在當前我國快速城鎮(zhèn)化背景下，當前及今后一段時期城鄉(xiāng)管理人才需求旺盛。1992年以后，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進入高速增長期，平均每年新增小城鎮(zhèn)800個左右。1978年我國城鎮(zhèn)人口為1.72億人，城鎮(zhèn)化率為17.9％，至2011年，城鎮(zhèn)化率到51.27%［10］，城市人口首次超過農(nóng)村人口。這個階段，城鎮(zhèn)建筑數(shù)量多，規(guī)模大可謂史無前例。在城鎮(zhèn)化過程中，面臨著一些重大問題，城市建設(shè)與環(huán)境協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)管理、新農(nóng)村建設(shè)管理等，這些問題的解決需要大量的專業(yè)人才。2008年我國建設(shè)部更名為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，從國家管理層面上，開始了對城鄉(xiāng)規(guī)劃進行全面統(tǒng)籌管理，并從根本上結(jié)束“城鄉(xiāng)分治”的局面，反映了國家對于城市、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)管理的重視。過去資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理專業(yè)的迅速發(fā)展和招生旺盛的局面，在一定程度上反映了社會該方面人才的迫切需求。
云南屬于邊疆少數(shù)民族省份，資源豐富，但社會經(jīng)濟不發(fā)達。城鄉(xiāng)建設(shè)水平比內(nèi)地落后較多，2011年云南省城鎮(zhèn)化率為36.80%［11］，低于同期全國城鎮(zhèn)化率15%左右。以縣城鎮(zhèn)為主體的城鎮(zhèn)基本處于農(nóng)業(yè)社會形態(tài)。云南教育相對落后，農(nóng)村和少數(shù)民族地區(qū)受教育人數(shù)和教育程度低，有些地方甚至不懂普通話，城鄉(xiāng)建設(shè)的專業(yè)技術(shù)人才更加缺乏。
云南共有129個縣（市、區(qū)），建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)1500余個。城鄉(xiāng)建設(shè)管理基層部門是縣級住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，主要職責是城鄉(xiāng)建設(shè)管理、規(guī)劃管理、園林綠化管理等，每個部門都需要相關(guān)專業(yè)的技術(shù)人才。據(jù)了解，目前大多數(shù)縣住建局主要領(lǐng)導為中專畢業(yè)生，技術(shù)崗位有本科相關(guān)專業(yè)學歷的僅有1~3人，有些偏遠縣住建局基本沒有土木建筑類本科專業(yè)畢業(yè)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)住建所普遍沒有具有基本建筑知識的人員，由此可見云南城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和管理專業(yè)技術(shù)人才需求旺盛。然而，除云南大學以外，其他4所高校該專業(yè)學生培養(yǎng)方向定位為礦產(chǎn)資源、林業(yè)資源、房地產(chǎn)等，相關(guān)城市規(guī)劃、建筑學專業(yè)畢業(yè)生基本不愿意回地方，因此對口人才供給明顯不足。
三、云南農(nóng)業(yè)大學人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)發(fā)展歷程
（一）初期資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理專業(yè)基本情況
云南農(nóng)業(yè)大學為云南省省屬重點大學，辦學思想是植根邊疆、服務(wù)三農(nóng)，圍繞國家和云南地方經(jīng)濟發(fā)展需求，培養(yǎng)邊疆民族人才的具有農(nóng)科優(yōu)勢特色的地方高校。云南農(nóng)業(yè)大學水利水電與建筑學院于2001年正式面向全國招收資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理專業(yè)。除2007年停招以外，至2013年共招生13屆。已畢業(yè)和在校學生共計 600余人。從2008—2013年招生控制線來看，該專業(yè)比學校大部分專業(yè)錄取分數(shù)高，最低控制線高于錄取線18分以上，2011年最低控制線超出錄取線54分?？傮w上講，專業(yè)招生容易，生源質(zhì)量相對較好，學生綜合素質(zhì)高，思維活躍，云南籍生源約占80%以上。
據(jù)已畢業(yè)的8屆畢業(yè)生就業(yè)情況看，總體就業(yè)形勢不如其他工科專業(yè)，就業(yè)難成為學生和專業(yè)發(fā)展的首要問題。對往屆就業(yè)情況分析發(fā)現(xiàn)，就業(yè)去向不夠明確，零散分布于縣市建設(shè)局、規(guī)劃局、設(shè)計公司、房地產(chǎn)公司等、測繪公司等、建筑施工單位等。
（二）專業(yè)人才培養(yǎng)發(fā)展三階段
專業(yè)招生以來，人才培養(yǎng)方案歷經(jīng)多次的修正與完善，大致可以分為如下三個階段。
第一階段，2001—2006年。按照教育部地理學科指導標準下設(shè)置的培養(yǎng)計劃。以地理學科為基礎(chǔ)，課程設(shè)置涉及地理、建筑學、城市規(guī)劃等專業(yè)。人才培養(yǎng)方案實施學生反映課程內(nèi)容寬泛，能力與就業(yè)目標指向不明確，畢業(yè)生從事專業(yè)工作的實際能力有所欠缺。
第二階段，2007—2012年。對已畢業(yè)的學生在就業(yè)方向、業(yè)務(wù)能力兩方面進行調(diào)查的基礎(chǔ)上，改變按照地理學科的培養(yǎng)思路，確定以城鄉(xiāng)規(guī)劃為培養(yǎng)方向，主導就業(yè)方向是縣市建設(shè)局、規(guī)劃設(shè)計院所、房地產(chǎn)公司等。重新梳理該專業(yè)應具備的專業(yè)基礎(chǔ)知識和技能，特別強調(diào)學生畢業(yè)能夠有“建筑和規(guī)劃設(shè)計方面的”技能。在此原則下，調(diào)整課程結(jié)構(gòu)，由原先較多的理論型課程改變?yōu)橐砸?guī)劃設(shè)計為主線，以造型能力、制圖表現(xiàn)以及綜合設(shè)計課程為專業(yè)主干課程。實施效果：由于學科背景和師資隊伍缺乏，規(guī)劃及設(shè)計課程沒有相關(guān)教師隊伍，導致主干課程不能完全按計劃安排。
第三階段，2013至今?；趯W校專業(yè)整合，該專業(yè)由水利水電與建筑學院調(diào)整到建筑工程學院，隨著全國專業(yè)名稱調(diào)整，招生專業(yè)定為 “人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃”，初步確定專業(yè)方向城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，授予管理學學位。以建筑學和城鄉(xiāng)規(guī)劃為學科背景，師資隊伍、實踐基地、就業(yè)領(lǐng)域等能夠有效形成對專業(yè)的支撐，明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理應用型人才培養(yǎng)為主線，為擴大就業(yè)面，增加國土與環(huán)境管理、建筑設(shè)計、房地產(chǎn)開發(fā)等三個拓展方向，從而確定專業(yè)基本課程和拓展方向課程，優(yōu)化培養(yǎng)方案和課程結(jié)構(gòu)體系。
四、基于職業(yè)導向的人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)定位
（一）專業(yè)定位
結(jié)合云南農(nóng)業(yè)大學定位，人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)地區(qū)定位以云南為主，培養(yǎng)服務(wù)于云南邊疆城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和管理應用型人才。專業(yè)培養(yǎng)目標面向規(guī)劃設(shè)計院所、城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門和房地產(chǎn)行業(yè)，掌握城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)管理基本知識和基本技能，能夠在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村進行規(guī)劃設(shè)計、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、咨詢、房地產(chǎn)開發(fā)等行業(yè)和部門從事相關(guān)技術(shù)工作。
（二）畢業(yè)生的基本要求
1.素質(zhì)要求。學生接受通識教育，打下較堅實的自然科學與人文科學基礎(chǔ)，具有良好的思想道德素質(zhì)、文化素質(zhì)和身心素質(zhì)。系統(tǒng)學習城鄉(xiāng)規(guī)劃學科基礎(chǔ)課程，掌握扎實的學科專業(yè)基本理論和基本技能，畢業(yè)生能從事城鄉(xiāng)規(guī)劃及其相關(guān)規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)的業(yè)務(wù)工作；政府有關(guān)部門、土地綜合利用和市場服務(wù)機構(gòu)，以及項目策劃、決策與工程等部門咨詢工作；城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、國土、環(huán)保等政府主管部門管理工作；城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)教育及研究工作。
2.能力要求。以調(diào)查分析和研究能力、城鄉(xiāng)規(guī)劃及管理能力、信息技術(shù)運用能力、表達能力、其他能力（外語運用能力、自學能力）等構(gòu)成畢業(yè)生的專業(yè)技能結(jié)構(gòu)。畢業(yè)生必須具備從事城鄉(xiāng)規(guī)劃、設(shè)計和管理工作，可以拓展到從事建筑類相關(guān)行業(yè)的技術(shù)工作，如國土資源及環(huán)境管理、建筑設(shè)計、房地產(chǎn)開發(fā)管理等領(lǐng)域工作。
3.知識結(jié)構(gòu)要求。在校期間，提供學生三種訓練：基本素質(zhì)訓練、工程素質(zhì)訓練和基礎(chǔ)研究素質(zhì)訓練，使學生具備三種能力：工程應用能力、工程設(shè)計能力和一定的科技創(chuàng)新能力，最終達到工程應用型人才的基本要求。
（三）課程結(jié)構(gòu)體系
根據(jù)專業(yè)定位，重構(gòu)專業(yè)課程體系框架，如圖1。
專業(yè)課程體系分為專業(yè)基本課程和方向拓展課程。其中，專業(yè)基本課程共計28門，分別為：（1）基本方法工具課程：畫法幾何與陰影透視、建筑與規(guī)劃制圖、構(gòu)成、美術(shù)、計算機輔助設(shè)計（CAD、Photoshop、Sketch up）、地理信息系統(tǒng)（Arc GIS）、建筑表現(xiàn)技法9門；（2）專業(yè)基礎(chǔ)知識及理論課程：工程測量、建筑材料、建筑初步、建筑設(shè)計原理、建筑構(gòu)造、城市建設(shè)史、城市環(huán)境與生態(tài)、人文地理學、城市地理學、城市社會學、城市經(jīng)濟學、城市規(guī)劃原理等12門；（3）城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理技能課程：城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃、城鎮(zhèn)工程系統(tǒng)規(guī)劃、城鎮(zhèn)道路交通規(guī)劃、景觀規(guī)劃設(shè)計、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)、城市設(shè)計等7門。專業(yè)方向拓展課程8門，分別為：（1）國土與環(huán)境管理課程：公共行政學基礎(chǔ)、土地評價管理、區(qū)域規(guī)劃；（2）建筑設(shè)計方向課程：建筑模型、中國建筑史，外國建筑史；（3）房地產(chǎn)開發(fā)方向課程：房地產(chǎn)策劃與管理、工程經(jīng)濟等。
（四）畢業(yè)生就業(yè)主要領(lǐng)域
就業(yè)方向和部門主要有： （1）政府部門：建設(shè)局、規(guī)劃局、土地局、環(huán)保局；（2）企業(yè)：規(guī)劃設(shè)計院、房地產(chǎn)公司等。（3）考研究生：方向為人文地理學、建筑學、城市規(guī)劃、風景園林等；（4）教學科研部門：中學、職業(yè)教育、民辦大學等。
五、結(jié)論與探討
在我國大學擴招背景下，人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)歷經(jīng)十多年發(fā)展過程，反映了新專業(yè)發(fā)展的縮影。云南農(nóng)業(yè)大學在總結(jié)專業(yè)定位不清的基礎(chǔ)上，初步探索了人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)人才培養(yǎng)基本規(guī)律，結(jié)合地方城鄉(xiāng)建設(shè)，明確專業(yè)定位和職業(yè)方向為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。確定了專業(yè)課程結(jié)構(gòu)體系，明確城鄉(xiāng)規(guī)劃管理應用與技能為課程結(jié)構(gòu)主線，結(jié)合多樣化人才需求，提出國土與環(huán)境管理、建筑技術(shù)設(shè)計和房地產(chǎn)開發(fā)三個拓展方向。確定了專業(yè)基本方法工具課程、專業(yè)基礎(chǔ)知識及理論課程和城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理技能課程等3個課群。
一個新專業(yè)在人才培養(yǎng)的具體實踐過程中，有些問題往往不是一所大學、一個培養(yǎng)方案就能解決的，而需要全國高等教育管理頂層設(shè)計?；诙嗄甑霓k學實踐，提出如下建議。
（1）盡快成立全國人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)指導委員會。機構(gòu)的確立便于研討本科專業(yè)辦學普遍性問題的，提出明確的思路和方向。盡快凝練人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃這個“二次新”專業(yè)的統(tǒng)一規(guī)格，明確專業(yè)人才的基礎(chǔ)標準和基本要求，指導不同層次的大學所辦的該專業(yè)人才的基本規(guī)格，明確“門檻”和辦學方向。
（2）引導專業(yè)特色。目前各高校根據(jù)自己背景學科，培養(yǎng)具有自身特色的專業(yè)人才，社會對專業(yè)認可度不高，畢業(yè)生就業(yè)時往往“找不著北”。全國統(tǒng)一人才規(guī)格便于社會對新專業(yè)的認識和接納，有利于新專業(yè)的持續(xù)發(fā)展。規(guī)范的學科和人才培養(yǎng)標準，可以讓不同院校該專業(yè)的畢業(yè)生都找到“歸屬”和認同，對于新專業(yè)而言，共性比“特色”更為重要。
（3）理清與類似專業(yè)間的關(guān)系。與人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃相近專業(yè)有：“資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃”、“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，三個本科名稱相近，各高校分清楚其中的差異很困難，更重要的是專業(yè)雷同，與“寬口徑”培養(yǎng)要求不符。從土木專業(yè)辦學經(jīng)驗來看，由于它包含房屋建筑、地下建筑以及道路橋梁三個專業(yè)方向，畢業(yè)生就業(yè)面寬，對相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)崗位適應性有明顯優(yōu)勢，是近來成為熱門專業(yè)重要原因之一。
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