發(fā)布時間：2024-04-01 10:58:04
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的基層社會治理的背景樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：社區(qū)治理 居民參與 城市
城市社區(qū)是基層社會治理的基本單位，也是居民生活的基本單元。隨著社會轉(zhuǎn)型的深入，當(dāng)前中國社會進(jìn)入了利益訴求多元化、價值取向多元化的時期，各種社會矛盾凸顯，因此在城市社會治理體系中，需加強(qiáng)城市社區(qū)治理的基礎(chǔ)性作用。作為居民聚集的生活場所，社區(qū)的基本屬性決定了在社區(qū)治理中居民參與的核心作用。因此，在社會轉(zhuǎn)型期，為了維持基層社會的穩(wěn)定，探討城市社區(qū)治理中的居民參與具有重要意義。
一、社區(qū)治理中居民參與的必要性
社區(qū)治理是在政府指導(dǎo)下，社區(qū)職能部門、社區(qū)組織、社區(qū)居民等對于社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行管理的過程，以最終促進(jìn)社區(qū)的和諧發(fā)展以及居民生活利益的滿足。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，利益訴求多元化，社會整合方式也發(fā)生了相應(yīng)的變遷，社區(qū)治理的對象從一元到多元發(fā)展，社區(qū)治理的目標(biāo)也發(fā)生了變化，單一的治理主體難以滿足社區(qū)發(fā)展的需要，因此社區(qū)治理中需要居民參與。
首先，社區(qū)治理中的居民參與能夠整合不同居民利益訴求的需要。隨著住房商品化進(jìn)程的推進(jìn)，在城市社區(qū)，來自于不同地域、具有不同文化背景、具有不同價值訴求的居民因為商品房的購買而居住在同一小區(qū)。在社區(qū)內(nèi)部的人口結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜化、價值趨于多元化的背景下，社區(qū)居民參與社區(qū)治理能夠解決治理資源不足問題，同時社區(qū)居民的充分參與也能彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理模式、單一治理主體的不足[1]。社區(qū)發(fā)展的根本目的是滿足居民高品質(zhì)生活的需要，因此社區(qū)治理必須建立在社區(qū)居民需要的基礎(chǔ)上，整合不同利益訴求，社區(qū)居民的參與能夠充分整合不同居民利益訴求的需要，從而促進(jìn)社區(qū)的和諧穩(wěn)定。
其次居民參與社區(qū)治理能滿足社區(qū)日常管理及居民自我實現(xiàn)的需要。社區(qū)治理的最終目的是滿足居民的利益需求，社區(qū)的服務(wù)和治理水平關(guān)系到每個居民的日常生活。對于居委會、物業(yè)公司等社區(qū)治理組織來說，社區(qū)治理很難做到事無巨細(xì)、面面俱到。面對龐雜的居民群體，居委會與物業(yè)公司做的非常有限，因此要以提高社區(qū)服務(wù)為核心，居委會、物業(yè)公司與居民共同參與，實現(xiàn)社區(qū)自我管理、自我監(jiān)督的作用，必須要發(fā)揮居民的主體性作用，讓居民參與到社區(qū)治理中來。同時，居民通過參與社區(qū)治理，為社區(qū)發(fā)展出謀劃策、與鄰里互動，這種溝通與能力的實現(xiàn)也能滿足居民自我實現(xiàn)的需要，通過參與社區(qū)活動，建立起強(qiáng)烈的社區(qū)歸屬感、責(zé)任感，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，最終實現(xiàn)社區(qū)共同體的建設(shè)目標(biāo)。
二、當(dāng)前社區(qū)治理中居民參與的形式
根據(jù)居民參與內(nèi)容、現(xiàn)實表征，當(dāng)前居民參與的形式主要分為娛樂活動參與型、公共事務(wù)參與型等形式。
隨著城市社區(qū)的發(fā)展，為了滿足居民的生活需要，一些商品房社區(qū)一般配備了小區(qū)廣場、健身設(shè)施、開發(fā)了一些文體娛樂的場所。居民有在室外活動的需求，對于時間比較充裕的中老年人來說，這種需求尤為強(qiáng)烈。所以在城市社區(qū)，居民參與比較多的是共同的娛樂活動。一些社區(qū)還成立了進(jìn)出比較自由的娛樂組織，近來年，很多居民出于鍛煉的需要，在社區(qū)廣場跳廣場舞。一些居民出于共同的興趣和愛好，早晨一起散步、打球，或一起下圍棋、象棋等。
隨著住房商品化以及物業(yè)公司進(jìn)駐社區(qū)，小區(qū)居民一般對關(guān)系切身利益的物業(yè)收費、停車位、小區(qū)治安、保潔等問題比較關(guān)注。公共事務(wù)參與是指社區(qū)居民參與社區(qū)的公共設(shè)施、公共服務(wù)等問題。在目前的社區(qū)參與中，公共事務(wù)參與比較少。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多居民對物業(yè)收費問題、車位問題、治安問題雖然比較關(guān)注，但是缺乏正確、合理的參與渠道。一些社區(qū)居民停留在私下議論公共事務(wù)的階段，在居民看來，作為居民個體去向物業(yè)公司、居委會提出意見，很難得到滿意的答復(fù)。從居民的參與意愿來看，很多居民有強(qiáng)烈的公共事務(wù)參與意愿，但是在現(xiàn)實的社區(qū)治理體制中，社區(qū)公共決策一般由物業(yè)公司、居委會等組織做出，很難傾聽居民意見，居民缺乏參與公共事務(wù)的暢通的、常規(guī)的渠道。
三、提高社區(qū)治理效果、推動居民參與的核心路徑
居民作為社區(qū)治理的主體之一，有著參與社區(qū)治理、參與公共事務(wù)決策的訴求。居民公共事務(wù)的參與狀況直接影響社區(qū)治理的效果。面對社區(qū)居民日益復(fù)雜化、多樣化以及其需求的多元化，必須打破傳統(tǒng)單一化的行政管理模式，加強(qiáng)自下而上的雙向交流互動，物業(yè)公司、居委會等社區(qū)組織需要依據(jù)自身的功能定位與職能設(shè)定適時地調(diào)整和改進(jìn)其決策形式及與居民的聯(lián)結(jié)方式。為有效推動居民參與公共事務(wù)決策，需要構(gòu)建新的參與平臺。如可以利用互聯(lián)網(wǎng)，建立公共事務(wù)交流平臺，物業(yè)公司、居委會等組織負(fù)責(zé)人參與其中，居民可以對社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)發(fā)表意見、同物業(yè)公司、居委會交流互動。也可以增加居民與物業(yè)公司、居委會面對面交流的機(jī)會，設(shè)置物業(yè)公司經(jīng)理、居委會主任聯(lián)合接待居民日，傾聽居民的意見。在關(guān)系居民利益的物業(yè)收費、停車位、公共設(shè)施維護(hù)等重要決策中，居委會、物業(yè)公司要傾聽居民的意見，在決策程序中要強(qiáng)化居民的監(jiān)督作用。當(dāng)前物業(yè)公司與居民矛盾突出，根本原因就在于在涉及居民利益的決策中，物業(yè)公司只考慮自身的經(jīng)濟(jì)利益，不顧居民的意見，導(dǎo)致矛盾突出，直接影響了社區(qū)治理的效果，也正在危及社區(qū)的和諧穩(wěn)定。
四、結(jié)論與思考
隨著社會轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，基層社會日益呈現(xiàn)出價值多元化、利益訴求多元化的趨勢，社區(qū)作為基層社會治理的基本單元，傳統(tǒng)行政性的治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會要求。當(dāng)前物業(yè)公司與居民矛盾突出，社區(qū)公共事務(wù)決策漠視居民的參與需求，這給當(dāng)前的基層社區(qū)治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。在這種背景下，必須改變傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式，給予居民社區(qū)參與更多的空間，創(chuàng)建居民公共事務(wù)決策參與的平臺。在涉及居民利益的公共設(shè)施維護(hù)、物業(yè)收費、小區(qū)治安、停車位等問題上，考慮居民的意見，顧及居民利益，這樣才能達(dá)成社區(qū)治理的和諧目標(biāo)，才能促進(jìn)社區(qū)的和諧穩(wěn)定。
參考文獻(xiàn)：
[1]. 向德平，王志丹. 城市社區(qū)管理中的公眾參與. 學(xué)習(xí)與探索.2012（2）：37.
作者聯(lián)系地址：石家莊市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)珠峰大街288號 石家莊學(xué)院政法學(xué)院 張紅霞
關(guān)鍵詞：吉林市 智慧社區(qū) 建設(shè)典型培樹 問題研究 探索
中圖分類號：D6693文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-5349（2016）11-0001-02
現(xiàn)階段，“智慧城市”的概念已經(jīng)在國內(nèi)逐步得到關(guān)注和重視，未來城市建設(shè)與智慧電子網(wǎng)絡(luò)等結(jié)合將更為突出，智慧城市建設(shè)將是重點體現(xiàn)。智慧社區(qū)建設(shè)是城市智慧化的重要環(huán)節(jié)，隨著新技術(shù)、新的管理方式以及先進(jìn)經(jīng)驗的引進(jìn)，其已經(jīng)成為社區(qū)發(fā)展的重要選擇?；诋?dāng)前吉林市社區(qū)管理薄弱，社區(qū)服務(wù)不夠深入，社區(qū)參與意識不強(qiáng)等狀況，綜合國內(nèi)外智慧社區(qū)典型培樹經(jīng)驗的基礎(chǔ)，有的放矢地針對存在問題進(jìn)行對策探索。在借鑒國內(nèi)外智慧社區(qū)典型經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)行典型培樹分析，建設(shè)有針對性的智慧服務(wù)平臺。提出植于政府宏觀調(diào)控下，構(gòu)建新型管理方式，發(fā)展智慧服務(wù)理念；同時結(jié)合社區(qū)社會層面，通過建設(shè)社區(qū)信息服務(wù)中心等多功能服務(wù)系統(tǒng)，整合社區(qū)資源，切實調(diào)動社區(qū)的積極性；從社區(qū)自身來說，社區(qū)內(nèi)智慧平臺建設(shè)應(yīng)結(jié)合新一代信息技術(shù)，發(fā)展智慧服務(wù)體系，創(chuàng)建智能服務(wù)系統(tǒng)。
目前，我國智慧社區(qū)建設(shè)以及其治理模式還處于探索時期，成功運行的只在北京、上海、廣州等一線城市的部分社區(qū)，智慧社區(qū)建設(shè)促進(jìn)了現(xiàn)代基層社會治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，也創(chuàng)新了社會治理觀念、手段乃至內(nèi)容，終將為提升社會公共服務(wù)能力提供契機(jī)。
一、智慧社區(qū)建設(shè)典型培樹研究現(xiàn)狀
（一）智慧社區(qū)信息化建設(shè)內(nèi)涵
智慧社區(qū)信息化建設(shè)，其定義是基于街道、鎮(zhèn)、村等地理區(qū)域范圍內(nèi)，利用信息技術(shù)整合社區(qū)資源，為社區(qū)居民提供高效、便捷和智慧的服務(wù)，提升社區(qū)居民對智慧城市的體驗度和感受度。因此，智慧社區(qū)建設(shè)首先要以社區(qū)居民的需求為導(dǎo)向，突出為民、便民、惠民的基本要求，通過智慧化的社區(qū)管理與服務(wù)，打造安全、便捷、宜居的社區(qū)；其次要統(tǒng)籌考慮、整體規(guī)劃、分步實施智慧社區(qū)的建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)內(nèi)容，因地制宜，扎實推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)工作，并做好與市級層面社會事業(yè)、公共服務(wù)項目的銜接工作，減少重復(fù)建設(shè)；最后探索智慧社區(qū)的建設(shè)模式和運維模式，充分發(fā)揮市場作用，積極利用社會各方資源，合力推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，建立長效運行機(jī)制。
（二）智慧社區(qū)建設(shè)典型培樹基本概況
智慧城市綜合了資源多樣化、信息交互無障礙化以及信息程序的自動運行化等特點，以實現(xiàn)城市便捷、高效發(fā)展和運行為目標(biāo)。我國從2012年12月開始國家層面的智慧城市工作，主要在北京、上海、廣州和深圳等一線城市，以及江蘇、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份進(jìn)行試點開展。2014年12月底，在試點的基礎(chǔ)上，我國智慧城市建設(shè)已達(dá)90多個，涉及了全國大部分省份，同時越來越多的城市和地區(qū)加入到智慧城市建設(shè)中來。智慧社區(qū)是智慧城市的重要環(huán)節(jié)，起到承上啟下的作用，它密切聯(lián)系智慧建設(shè)的受眾――社區(qū)和社區(qū)居民。智慧社區(qū)建設(shè)，在我國尚處于初級階段，經(jīng)驗借鑒有限，有必要進(jìn)行必要的探索與研究。
社區(qū)是城市組合的基本單元，也是社會的基本單位，更是黨和政府加強(qiáng)智慧城市建設(shè)注重的基礎(chǔ)。十八屆三中全會就已經(jīng)提出推進(jìn)社會治理創(chuàng)新要率先從社區(qū)入手，基層社區(qū)的創(chuàng)新管理與建設(shè)事關(guān)我國發(fā)展的根本，隨著社區(qū)的拓展以及新要求的提出，社區(qū)管理模式改革迫在眉睫，結(jié)合新時代下新型信息技術(shù)以及電子商務(wù)技術(shù)的發(fā)展與融合，社區(qū)管理職能要不斷提高，管理模式要進(jìn)行創(chuàng)新，服務(wù)平臺也應(yīng)拓展和創(chuàng)新建設(shè)。基于這樣的基礎(chǔ)下，將“智慧化、數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化”作為社區(qū)建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)，并在全市部分社區(qū)啟動了智慧社區(qū)建設(shè)，是吉林市進(jìn)行智慧城市和智慧社區(qū)建設(shè)深入研究的根本所在，一方面可以為智慧社區(qū)建設(shè)提供參考和借鑒，另一方面對推動社區(qū)治理創(chuàng)新研究，具有必要性與重要性。
（三）智慧社區(qū)建設(shè)典型培樹研究的內(nèi)容
1.智慧社區(qū)的信息化建設(shè)
在基于物聯(lián)網(wǎng)、下一代互聯(lián)網(wǎng)、云計算等新一代信息技術(shù)基礎(chǔ)上進(jìn)行應(yīng)用、整合和再造，通過主動感知和網(wǎng)絡(luò)互連的方式，建立吉林市智慧社區(qū)生態(tài)化服務(wù)和運行平臺。
2.智慧社區(qū)的系統(tǒng)化建設(shè)
智慧社區(qū)強(qiáng)調(diào)信息的采集、互通、處理和應(yīng)用的系統(tǒng)化，通過建立一套符合智慧社區(qū)要求的現(xiàn)代化、精細(xì)化和標(biāo)準(zhǔn)化的社區(qū)公共服務(wù)系統(tǒng)。
3.智慧社區(qū)的治理化建設(shè)
主要是把社區(qū)中各主體，即政府公共部門、社區(qū)機(jī)構(gòu)（企事業(yè)單位和社會組織）和社區(qū)居民圍繞社區(qū)公共事務(wù)充分協(xié)商的互動過程，綜合建構(gòu)智慧社區(qū)基層社會治理結(jié)構(gòu)和基層共同體的發(fā)展方向，轉(zhuǎn)變到以社會為中心的治理結(jié)構(gòu)，培育社區(qū)共同體，重構(gòu)社區(qū)共同體。
二、吉林市智慧社區(qū)建設(shè)典型培樹培養(yǎng)措施
根據(jù)發(fā)改委、工信部、民政部等部門《關(guān)于加快實施信息惠民工程有關(guān)工作的通知》《關(guān)于開展養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)服務(wù)信息惠民工程試點工作的通知》等文件要求，吉林市現(xiàn)階段要結(jié)合社區(qū)智慧型信息化建設(shè)的基本情況，開展智慧社區(qū)建設(shè)典型培樹網(wǎng)格化策略探索。
（一）信息基礎(chǔ)設(shè)施“樹”的網(wǎng)絡(luò)化
吉林市要基于規(guī)劃引導(dǎo)、集約建設(shè)、資源共享、規(guī)范管理、滿足需求的原則，依托通信運營商全面開展智慧社區(qū)的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)綜合承載能力和信息通信集聚輻射能力，提升信息基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)水平和普遍服務(wù)能力，滿足居民對通信質(zhì)量和服務(wù)的要求。
當(dāng)前，吉林市信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要從光纖寬帶網(wǎng)、無線局域網(wǎng)、第四代移動通信（4G）網(wǎng)絡(luò)、下一代廣播電視網(wǎng)（NGB）以及應(yīng)用終端等五個方面著手開展，為社區(qū)居民提供高速、安全、優(yōu)質(zhì)的上網(wǎng)服務(wù)，保障通信質(zhì)量，為廣大社區(qū)提供高清電視、高速數(shù)據(jù)接入和語音等三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)的能力，并借助電腦屏、手機(jī)屏、電視屏、社區(qū)屏等多種載體，面向不同群體和推送具有針對性的公共服務(wù)信息。
（二） 生活服務(wù)“樹”的便利化
吉林市要以社區(qū)居民生活服務(wù)需求為出發(fā)點，建立完善的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)社區(qū)生活服務(wù)建設(shè)。
吉林市的生活服務(wù)樹主要從生活信息、便捷服務(wù)開展，匯聚社區(qū)周邊生活信息，通過多種渠道，及時、準(zhǔn)確地提供給社區(qū)居民，積極創(chuàng)新為居民服務(wù)的方式、方法，為居民提供方便快捷的服務(wù)。
（三） 社區(qū)管理與公共服務(wù)“樹”的信息化
吉林市要以居民需求為導(dǎo)向，完善社區(qū)管理與公共服務(wù)功能，推進(jìn)廣覆蓋、易使用的社區(qū)管理與公共服務(wù)信息化應(yīng)用，提高社區(qū)管理與公共服務(wù)水平。
社區(qū)管理與公共服務(wù)“樹”主要從社區(qū)管理、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)文化、關(guān)愛救助、教育體育以及交通出行六方面著手實施。結(jié)合家庭醫(yī)生制度，創(chuàng)新社區(qū)居民就醫(yī)模式，為家庭醫(yī)生提供隨訪、診療服務(wù)的信息化支撐，并建立完善的預(yù)約掛號服務(wù)流程，實現(xiàn)實時查看聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院掛號就診情況，同時為社區(qū)居民建立涵蓋個人基本信息和主要衛(wèi)生服務(wù)記錄的電子健康檔案，以及提供遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)，實現(xiàn)遠(yuǎn)程醫(yī)療會診、遠(yuǎn)程健康監(jiān)護(hù)等，構(gòu)建社區(qū)遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)模式。充分發(fā)揮社區(qū)文化中心的公益文化服務(wù)功能，豐富社區(qū)居民的文化生活。加強(qiáng)關(guān)愛救助信息管理，助力社區(qū)幫扶救助和養(yǎng)老助老工作的開展。關(guān)注社區(qū)學(xué)生教育和居民體質(zhì)，營造社區(qū)和諧教育、健康環(huán)境，同時為社區(qū)居民提供全方位、高品質(zhì)的公共交通出行服務(wù)，創(chuàng)建有序、便利的出行環(huán)境。
（四）小區(qū)管理智能“樹”的建設(shè)
吉林市可以因地制宜，根據(jù)實際情況通過運用多種技術(shù)手段，打造安全、舒適、高效的智能化小區(qū)，主要做好居住區(qū)周界、重點部位和住戶室內(nèi)的安全防范，提高居住區(qū)整體安全防范水平，可以通過訪客對講、周界防越報警、閉路電視監(jiān)控、電子巡更、管理與監(jiān)控（物業(yè)運營管理、公共設(shè)備監(jiān)控和小區(qū)門禁管理）、車輛出入與停車來進(jìn)行管控。
（五）家居生活智能“樹”的建設(shè)
吉林市可以引用先進(jìn)技術(shù)，實現(xiàn)家居生活設(shè)備設(shè)施和家庭生活環(huán)境的智能化管理和監(jiān)控，使居家生活更加舒適、安全、低碳，主要從家庭設(shè)備監(jiān)控、家庭安全防范入手，利用各種探測工具和手段，對居家環(huán)境進(jìn)行監(jiān)控，保障人身和家庭財產(chǎn)安全，提升居家生活品質(zhì)和安全。
三、吉林市智慧社區(qū)建設(shè)典型培樹問題探索的意義
智慧社區(qū)是一種全新的社區(qū)生態(tài)模式，是智慧城市建設(shè)的重要內(nèi)容體現(xiàn)，它需要結(jié)合到社區(qū)民生服務(wù)、公共安全、社會保障和社區(qū)管理等一系列基層社會治理，進(jìn)行創(chuàng)新建設(shè)。吉林市通過智慧社區(qū)的建設(shè)來重構(gòu)社區(qū)新型管理和發(fā)展建設(shè)，結(jié)合存在的背景和發(fā)展的時代性，吉林市智慧社區(qū)建設(shè)典型培樹問題研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
1.智慧社區(qū)建設(shè)研究的理論意義
智慧社區(qū)在吉林市來說是一個全新的概念和視角，縱然有理論研究和學(xué)術(shù)分析基礎(chǔ)，但
真正的因地制宜的研究依然處于初級摸索階段，原有的部分理論概念不能適應(yīng)新型信息時代背景下社區(qū)管理。因此，吉林市智慧社區(qū)建設(shè)需要通過網(wǎng)絡(luò)背景下，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)管理理論，依靠多元治理理論進(jìn)行合作和自我契合。通俗來說，就是結(jié)合時代和信息發(fā)展要求，進(jìn)行新型治理拓展，以更便捷、高效服務(wù)和管理為目標(biāo)。
2.現(xiàn)實意義
智慧社區(qū)是社區(qū)的高級階段，在信息化手段的基礎(chǔ)上，重構(gòu)“線下”現(xiàn)實社區(qū)和“線上”虛擬社區(qū)的結(jié)合體。把政府公共部門、私人部門、第三部門和個人等都囊括進(jìn)智慧社區(qū)平臺上進(jìn)行互動和協(xié)商，共同參與治理社區(qū)公共事務(wù)。
首先是，政府通過信息化平臺技術(shù)，建設(shè)一系列的智慧服務(wù)平臺，更加高效地提供了社區(qū)服務(wù)，可以更全面地把握整個社區(qū)的服務(wù)建設(shè)，及時提供社區(qū)的必要服務(wù)，通過技術(shù)化手段進(jìn)行監(jiān)控和分析。
其次是，通過智慧社區(qū)建設(shè)，把社區(qū)資源全面整合，把社區(qū)的衛(wèi)生、人文、教育、信息化搜索以及電子商務(wù)都進(jìn)行互聯(lián)共享，促進(jìn)了社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)化和服務(wù)化。
最后是，通過智慧社區(qū)建設(shè)，激發(fā)了市場和社會活力，形成社區(qū)治理合力。通過打造現(xiàn)代化社區(qū)“智慧綜合體”，創(chuàng)造社區(qū)成員之間的溝通空間和平臺，從而為拉近社區(qū)成員之間的距離，提供了技術(shù)上的可行性。
通過此課題研究，分析吉林市智慧社區(qū)建設(shè)的典型培樹的優(yōu)勢和未來對基層社會治理的現(xiàn)實意義，最終目的是實現(xiàn)信息化時代基層社區(qū)的科學(xué)管理。
參考文獻(xiàn)：
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以新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹四中全會推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步提升司法所建設(shè)整體水平。
二、工作目標(biāo)
以鞏固和完善基層法治平臺建設(shè)為目標(biāo)，整體規(guī)劃、分步實施、重點突破、全面提升，努力打造設(shè)施完備、制度健全、保障有力、素質(zhì)優(yōu)良、職能彰顯的高水平規(guī)范化基層司法行政工作平臺，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)和保障。通過司法所建設(shè)提檔升級三年行動，持續(xù)打造司法行政基層綜合性、一站式服務(wù)平臺，推進(jìn)司法所內(nèi)涵式發(fā)展，全面提升司法所基礎(chǔ)保障、管理水平及履職能力，進(jìn)一步夯實司法行政基層基礎(chǔ)。到2022年底，所有司法所達(dá)到提檔升級基本要求。
三、主要任務(wù)
1.加強(qiáng)司法所黨的建設(shè)
2.完善司法所組織體系
3.提升司法所隊伍建設(shè)水平
4.優(yōu)化司法所所務(wù)管理
5.強(qiáng)化司法所基礎(chǔ)設(shè)施保障
6.充分發(fā)揮司法所職能作用
7.積極打造“智慧司法所”
四、創(chuàng)新舉措
堅持示范引導(dǎo)，爭先創(chuàng)優(yōu)。立足新時代司法所工作面臨的新形勢新任務(wù)，修訂市級示范司法所標(biāo)準(zhǔn)，組織開展示范司法所創(chuàng)建復(fù)評活動，加強(qiáng)示范司法所動態(tài)管理。通過培育典型，樹立標(biāo)桿，強(qiáng)化典型示范帶動作用，營造比學(xué)趕超氛圍，不斷提升全市司法所建設(shè)整體水平；
堅持整合資源，協(xié)調(diào)聯(lián)動。積極整合法治宣傳、法律服務(wù)、人民調(diào)解、法律援助等系統(tǒng)內(nèi)資源，通過開展結(jié)對共建、掛職鍛煉、交流任職、駐點實習(xí)等方式進(jìn)一步壯大司法所力量，提升司法所服務(wù)能力。加強(qiáng)司法所與基層綜治、公安、等工作部門協(xié)作配合，打造基層綜合性、一體化服務(wù)平臺。積極探索社會力量參與司法所工作常態(tài)化機(jī)制。
五、活動時間
第一階段：動員部署階段（2020年4月底前）
第二階段：組織實施階段（20205月—2022年6月）
第三階段：總結(jié)驗收階段（2022年下半年）
六、下一步工作考慮
結(jié)合本地實際，分級分層抓好示范點建設(shè)，及時總結(jié)提煉并固化好的做法，探索形成一批可復(fù)制、可借鑒、可推廣的經(jīng)驗，推出一批立得住、有特色、效果好的品牌。要在司法行政內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)首頁開辟行動計劃專欄，宣傳司法行政基層基礎(chǔ)建設(shè)成果，加強(qiáng)工作信息和典型經(jīng)驗交流。要積極運用傳統(tǒng)媒體及新媒體，宣傳司法所在促進(jìn)基層法治建設(shè)、推進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新方面工作成效，充分展示司法行政機(jī)關(guān)服務(wù)為民的良好形象，擴(kuò)大社會影響，提高人民群眾的知曉度、認(rèn)同度。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村信用社；法人治理結(jié)構(gòu)；經(jīng)營風(fēng)險
一、農(nóng)村信用社會法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵
當(dāng)前，關(guān)于治理結(jié)構(gòu)的研究一般具備兩個基本共識：第一，治理結(jié)構(gòu)是有關(guān)所有者、董事會及高級執(zhí)行人員即高級管理人員和其他利益相關(guān)者之間權(quán)利分配和制衡關(guān)系的一種制度安排，表現(xiàn)為明確界定股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理人員職責(zé)和功能的一種組織結(jié)構(gòu)。第二，治理結(jié)構(gòu)存在兩類機(jī)制，一是外部治理機(jī)制，包括治理市場、控制市場等，是由市場、政府等企業(yè)外部權(quán)力運作機(jī)制綜合作用形成的對內(nèi)部治理機(jī)制的影響；二是內(nèi)部治理機(jī)制，是指某個組織通過組織程序所確定企業(yè)利益相關(guān)者之間的權(quán)力分配和制衡關(guān)系，即法人治理結(jié)構(gòu)。因此，從本質(zhì)上講，法人治理結(jié)構(gòu)是某個法人組織所有權(quán)安排的具體化，是有關(guān)某個法人組織控制權(quán)和剩余索取權(quán)分配的一整套法律、文化和制度性安排。
一、專業(yè)改革背景
開放大學(xué)是在原電視大學(xué)體系基礎(chǔ)上改建而來，屬于成人高等繼續(xù)教育范疇，辦學(xué)定位就是培養(yǎng)合格的“當(dāng)班人”。上海開放大學(xué)于2010年建立之時就明確將辦學(xué)目標(biāo)定位在構(gòu)建為學(xué)習(xí)者提供終身學(xué)習(xí)的開放教育平臺。而如何充分體現(xiàn)開放大學(xué)的“開放性”，是專業(yè)改革的頭等大事。
行政管理在我國是一個新發(fā)展起來的專業(yè)，以政治學(xué)和管理學(xué)學(xué)科為理論基礎(chǔ)，為黨政機(jī)關(guān)培養(yǎng)具有現(xiàn)代政治理念和管理思想的干部人才。隨著社會的發(fā)展，企事業(yè)單位對組織內(nèi)部的現(xiàn)代化專業(yè)化管理需求增加，行政管理的內(nèi)容和層次也豐富起來：行政管理不僅包括政府公共管理，也包括企事業(yè)單位內(nèi)部管理;從層次上也可以分為高級、中級和基層三種管理。
二、專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)方案改造的邏輯演繹
要解決上述問題，上海開放大學(xué)行政管理專業(yè)改造及需要符合學(xué)科發(fā)展的規(guī)律，也需要從實際出發(fā)回應(yīng)社會現(xiàn)實需求和學(xué)習(xí)者的實際需求。
(一)專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)多元化
上海開放大學(xué)的行政管理專業(yè)生源構(gòu)成以企業(yè)員工和社區(qū)服務(wù)人員為主體，因此上海開放大學(xué)行政管理專業(yè)培養(yǎng)適應(yīng)上海區(qū)域發(fā)展與社會治理的實際需求，掌握行政管理專業(yè)基礎(chǔ)理論、專門知識，具有現(xiàn)代行政管理基本技能和初步能力，同時兼具較好的政治素質(zhì)、法律意識、人文素養(yǎng)，能夠在上海的基層政府、社區(qū)、企事業(yè)單位和社會組織從事行政管理工作的應(yīng)用型專門人才及具有優(yōu)良素養(yǎng)的勞動者。
(二)專業(yè)培養(yǎng)要求層次化
在專業(yè)優(yōu)化過程中，應(yīng)綜合專業(yè)特征、社會需求和學(xué)習(xí)者素質(zhì)等三方面因素，將開放專科層次的行政管理專業(yè)培養(yǎng)要求解構(gòu)為三個層次：
一是知識要求，即具有較為完整的行政管理專業(yè)知識結(jié)構(gòu)和較寬的行政管理專業(yè)視野;掌握行政管理領(lǐng)域的基本知識和基本方法。
二是能力要求，即具有較強(qiáng)的解讀法律與政策的理解能力和適用法律及貫徹政策的執(zhí)行能力;具有較強(qiáng)的行政工作能力，具有運用代信息技術(shù)的能力，能參與到行政管理的網(wǎng)格管理中。
三是素質(zhì)要求，即具有從事行政管理事務(wù)性工作所必需的基本素質(zhì)，包括職業(yè)道德素質(zhì)、文化素質(zhì)、基礎(chǔ)能力素質(zhì)等;具有健康的體魄，良好的心理素質(zhì)和承擔(dān)專業(yè)工作的身心條件;具有一定的奉獻(xiàn)精神。
(三)優(yōu)化課程體系
專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)與培養(yǎng)要求最終要由課程體系來體現(xiàn)。上述專業(yè)改造的總體思路必須落實到專業(yè)課程體系的優(yōu)化上。在課程結(jié)構(gòu)方面，根據(jù)知識、能力和素質(zhì)三個層次的培養(yǎng)要求設(shè)計;對應(yīng)培養(yǎng)目標(biāo)的多元化，按照公共行政(政府營銷、社會保障理論與實務(wù))、企業(yè)行政(企業(yè)行政管理)和基層社會治理(社會組織管理、社區(qū)管理)三個方向設(shè)置專業(yè)選修課。
(四)強(qiáng)化實踐教學(xué)
為了強(qiáng)化學(xué)生的實踐能力，行政管理專業(yè)針對應(yīng)用型人才的培養(yǎng)目標(biāo)和行政管理崗位背景進(jìn)行多元化設(shè)計，在專業(yè)課程體系優(yōu)化過程中，首先考慮到了實踐的因素，許多課程都以“方法”、“實務(wù)”、“應(yīng)用”命名，教學(xué)內(nèi)容強(qiáng)調(diào)理論與實踐相結(jié)合;在課時分配上，專業(yè)課程安排了不低于20%的課程實踐教學(xué)，提升學(xué)生應(yīng)用理論知識和方法的能力。
三、對專業(yè)改造的反思
專業(yè)改造也不可避免地存在遺憾。一方面，在缺乏國家財政支持的情況下，開放大學(xué)不得不以市場為導(dǎo)向，使得行政管理專業(yè)的課程設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)要求、考核方式都隨著生源素質(zhì)的下降而改變;在課程作業(yè)和考試環(huán)節(jié)盡量采用客觀題形式，降低對學(xué)生書面表達(dá)能力的培養(yǎng)要求，甚至連畢業(yè)作業(yè)都將采用電腦模擬實踐系統(tǒng)，把大學(xué)教育導(dǎo)向職業(yè)崗位技能培訓(xùn)的方向。另一方面，實驗室與實驗基地的缺位也造成實踐教學(xué)的局限性。盡管在教學(xué)計劃中專業(yè)課程設(shè)置了不低于20%的實踐教學(xué)學(xué)時，但是，并沒有足夠的實踐教學(xué)資源可供利用，因此，不得不將“小組討論”、“參觀認(rèn)知”設(shè)為主要的實踐教學(xué)形式，對于提升學(xué)生的實踐能力幫助甚微。
關(guān)鍵詞 治理能力 社會治理 大慶經(jīng)驗
中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
創(chuàng)新社會治理，意味著要創(chuàng)新社會治理主體、社會治理理念、社會治理方式、社會治理體制、社會治理機(jī)制以及社會治理績效評估等，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化題中應(yīng)有之義。近年來，黑龍江大慶市以大慶精神、鐵人精神為魂，從2005年大慶市率先在全國地級市中啟動以扁平化管理，綜合執(zhí)法為特征的公安體制改革，2009年率先在全國地級市中成立市委社會工作委員會，發(fā)揮綜合組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢，整合20多個黨委和政府部門資源，搭建了改善民生工作大平臺，2012年在基層社會管理體制改革上先行先試，將市區(qū)原有的29個街道和200個社區(qū)重新劃分為70個新社區(qū)。接連幾年的大膽嘗試，大慶市的創(chuàng)新社會治理模式被總結(jié)為“大慶經(jīng)驗”。
1“大慶經(jīng)驗”：社會治理的新探索
“大慶”之名源于石油、取之國慶，聞明于其豐富的能源資源。1959年開發(fā)建設(shè)，1979年建市，是國家重要的能源基地和工業(yè)戰(zhàn)線的一面旗幟。
2005年，大慶市開始實施以“1+5”為基本脈絡(luò)的公安體制改革?！?”即以扁平化和綜合執(zhí)法為特征的改革，包括縱向管理體制和橫向機(jī)構(gòu)改革，變市局、分局、派出所管理為市局、分局兩層管理，變分局多部門、多警種、多派出所為“三警種、一部門”?！?”即在扁平化基礎(chǔ)上推行警務(wù)指揮，社區(qū)管理、交通管理、消防管理、出入境管理等五項深化改革舉措。該項創(chuàng)新警務(wù)工作機(jī)制，不僅大大提高了群眾的安全感和滿意度，同時也更合理的進(jìn)行了警隊配置。從宏觀層面觀察大慶市的公安“扁平化”改革，打通了公安內(nèi)部條線管理，處理好了體制和機(jī)制的關(guān)系。明確了上下級的職責(zé)，做到對口服務(wù)，資源集中，一對一責(zé)任、提高效率，百姓遇到應(yīng)急問題時能夠及時得到相應(yīng)的服務(wù)。
2009年，大慶市又率先在全國地級市中成立市委社會工作委員會，委員會的成立高度集中了社會資源、集中治理，以“解決問題”為核心思路，整合20多個黨委和政府部門資源，搭建了改善民生工作大平臺。在這場改制中，百姓的需求、群眾的特性、人的價值訴求被提上日程，正確處理了社會與政府的關(guān)系問題。在提倡政府工作做減法，社會治理做加法的今天，大慶市政府減少了行政審批，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)從管制、管理到服務(wù)的重大轉(zhuǎn)變；政府瘦了身，從大政府變成小政府，社會做了加法，大力培育社會組織，充分發(fā)揮社會組織的作用。繼市委社會工作委員會成立，大慶市即建立了民情社情政情收集處置反饋系統(tǒng)和“百湖民聲”網(wǎng)絡(luò)問政機(jī)制。在豐富了政治參與渠道的同時優(yōu)化了群眾監(jiān)督的入口，通過問情于民落實知情權(quán)，問需于民落實選舉權(quán)，問計于民落實參與權(quán)，問績于民落實監(jiān)督權(quán)，大慶市以民為中心的治理模式真正意義上激發(fā)了群眾主人翁意識，提高了政府解決問題的效率。
2012年，大慶市再次大膽嘗試在基層社會管理體制改革上先行先試，將原有的29個街道和200個社區(qū)重新劃分為70個新社區(qū)。新社區(qū)的合并改革了社區(qū)管理體制，使管理層級由市、區(qū)、街道、社區(qū)四級變?yōu)槭小^(qū)、社區(qū)三級。新社區(qū)實行“一委一站一會”新模式?！耙晃奔瓷鐓^(qū)黨工委；“一站”即社區(qū)工作站，是政府在社區(qū)實施服務(wù)和管理的基礎(chǔ)平臺，內(nèi)設(shè)綜合管理中心和公共服務(wù)中心；“一會”即居民議事會，是新社區(qū)議事協(xié)商機(jī)構(gòu)。同時，實行“一社多居”，即在一個社區(qū)管理服務(wù)范圍內(nèi)設(shè)置三到四個居委會，居委會不再參與行政管理事務(wù)，而是作為基層群眾性自治組織。這次改革再次發(fā)揮了公民自治組織的主觀能動性，從根本上改變了傳統(tǒng)社區(qū)管理體制存在的管理層級多、辦事流程繁瑣、社區(qū)自治和服務(wù)功能不強(qiáng)、居委會行政化傾向嚴(yán)重等問題。
縱觀三次社會治理模式的改革，從警務(wù)工作機(jī)制、民生工作機(jī)制到社區(qū)工作機(jī)制，大慶給我們的是一種范本、一種模式，但更多的是一種啟示和印證。
2“大慶經(jīng)驗”：有效社會治理的三個要點
區(qū)別于“溫州模式”、“深圳模式”的工業(yè)化轉(zhuǎn)型道路以及經(jīng)濟(jì)服務(wù)性的“浦東模式”，“大慶模式”開創(chuàng)了獨一無二的資源性城市轉(zhuǎn)型之路。以“浦東模式”作對比，其在改革開放的背景下，準(zhǔn)確把握歷史機(jī)遇、大量吸引高端外資、走開發(fā)公司主導(dǎo)下的國家級開發(fā)區(qū)建設(shè)之路?；诂F(xiàn)代化的大背景，浦東依托于上海開放城市的環(huán)境善于吸收發(fā)達(dá)國家政府先進(jìn)管理經(jīng)驗的海派文化、大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)，從源頭開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)。但相比較政治地位特殊的大慶市，最初肩負(fù)保障國家能源安全重任，陸續(xù)又扛起支撐龍江發(fā)展。其完全是主動作為，自力更生，以石油為支撐，以內(nèi)生動力為驅(qū)動，追求經(jīng)濟(jì)城市“雙轉(zhuǎn)型”的道路。因此總結(jié)大慶治理模式中的有效經(jīng)驗作為折射鏡，亦是轉(zhuǎn)型中的中國社會治理一個良好的參考。
2.1創(chuàng)新社會治理準(zhǔn)確定位，做到改體制與建機(jī)制同步
政府和社會的關(guān)系是體制改革要解決的根本性問題，體制是一個框架和結(jié)構(gòu)，機(jī)制是一種規(guī)則和運行，體制問題解決了，機(jī)制問題同樣要解決好，否則體制就難以發(fā)揮作用。大慶市的改革不是小打小鬧，是結(jié)構(gòu)性的改革，通過體制再造將人力、物力、財力、權(quán)力、注意力下沉到基層。大慶市的扁平化改革符合行政體制改革和社會治理體制改革的基本方向，深入分析、理性定位，切中百姓需要。減少層級，提高效率，零成本零距離的深入基層，將具體的改革落實到社區(qū)、公安、公共服務(wù)等與百姓生活息息相關(guān)的領(lǐng)域。對于大慶市而言，在科學(xué)的框架設(shè)計下良性的運轉(zhuǎn)自己的機(jī)制，建立規(guī)范化的制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)和資源上的轉(zhuǎn)型，以此來形成系統(tǒng)良好的動力機(jī)制、保障機(jī)制、激勵機(jī)制和運轉(zhuǎn)機(jī)制。動力機(jī)制促進(jìn)保障機(jī)制的完善與健全，保障機(jī)制的周密使得激勵機(jī)制更富實際價值與作用，同時帶動運轉(zhuǎn)機(jī)制的活力，盤活了整個社會治理的生物鏈。
2.2創(chuàng)新社會治理提高公民參與度， 建立互信互任關(guān)系
公民的政治參與是社會治理創(chuàng)新中的主要環(huán)節(jié)，是監(jiān)督政府的審判者與執(zhí)行者。隨著基層民眾的民主意識、法治意識、競爭意識和參政意識的不斷增強(qiáng)，人民群眾對政府的期望越來越高，希望投入到社會治理與基層建設(shè)中來。同時，政府在履行職能過程中許多不盡如人意的問題，如形式主義、的問題、行政審批程序煩瑣，推諉扯皮，效率低下、辦事缺乏透明度、官員腐敗等現(xiàn)象也切實得需要基層群眾的民主公正的監(jiān)督。因此政府與百姓之間應(yīng)當(dāng)形成良性互動的局面。政府提供增益，提升公民生活品質(zhì)的同時保障維持的提供，使公民生活品質(zhì)不降低，公民在享受公共服務(wù)的同時履行公民責(zé)任，認(rèn)真務(wù)實的投入到政府監(jiān)督中，起到規(guī)范政府行為的作用。
2.3創(chuàng)新社會治理堅持以人為本，全面提高社會治理能力
社會治理的目標(biāo)是對公眾生活的改善，創(chuàng)新社會治理應(yīng)當(dāng)尊重公眾的主體地位。隨著人們的需求結(jié)構(gòu)從最基本的溫飽需求向高水平高質(zhì)量的小康需求轉(zhuǎn)變，公民對于公平、正義、人格、尊嚴(yán)等現(xiàn)代需求、價值觀看得越發(fā)重要。具體體現(xiàn)在戶籍制度、高考改革、住房公積金等具體項目上個人利益的爭取上，更體現(xiàn)在公民爭取政治參與平等觀念的轉(zhuǎn)變，每一個人都積極投身于政府活動的監(jiān)督與管理中。其次，隨著人員流動性的加強(qiáng)，逐步從有組織到組織相對弱化，從單位人向社會人的轉(zhuǎn)變，因此唯有全面提高社會治理能力，有效管理社會人的同時引導(dǎo)并支持社會人參與到社會管理中，投身于民間組織的建設(shè)中，社會治理才能良性運作。再者，人的思想價值觀念變得多元化，趨勢更加明顯。人們在信仰、道德、倫理方面有著不同的走向，因此加強(qiáng)社會治理能力，不僅僅體現(xiàn)在剛性需求的建設(shè)開發(fā)中，更應(yīng)營造一個良好的社會文化，即時調(diào)整傳統(tǒng)的社會管理指導(dǎo)理念、體制機(jī)制、以及方法手段，強(qiáng)調(diào)社會治理的本質(zhì)與核心當(dāng)是“以人為本”。
3創(chuàng)新社會治理：由權(quán)力管制走向多元治理
轉(zhuǎn)型中的中國社會治理創(chuàng)新是國家現(xiàn)代化治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略中的一部分。社會主義和諧社會的構(gòu)建離不開社會參與，創(chuàng)新社會治理意味著執(zhí)政者從權(quán)利管制走向多元治理?！按髴c經(jīng)驗”是成功踐行創(chuàng)新社會治理的典范，轉(zhuǎn)型中的中國社會治理應(yīng)當(dāng)擇其益者，明確政府權(quán)力邊界，正確處理政府與社會的關(guān)系，改變執(zhí)政觀念，提供公民更多參與社會治理的權(quán)限與渠道，積極培育社會組織的同時發(fā)揮社會組織在社會管理中的作用，真正做到在創(chuàng)新治理中夯實執(zhí)政基礎(chǔ)，提升社會治理實效。
（1）制度規(guī)范問題。創(chuàng)新社會治理，意味著創(chuàng)新社會治理主體、社會治理理念、社會治理方式、社會治理體制等等，這就對公眾制度化組織化的參與提出了現(xiàn)代政治意義上的規(guī)范，對公眾參與的制度和途徑提出了期待。我國公眾參與社會治理存在很多問題：參與社會治理缺乏足夠的法律支持，公眾參與的代表遴選不科學(xué)，程序不明確等等，在公眾參與機(jī)制不健全不規(guī)范的情況下也就導(dǎo)致了非制度化的參與，諸如集體散步等政治參與行為。因此，在創(chuàng)新社會治理的背景下，應(yīng)當(dāng)完善公眾參與社會治理的制度規(guī)范，做到制度公開，程序透明公正，使公眾參與社會治理獲得法律的保障。
（2）理念問題。在傳統(tǒng)國家，官民關(guān)系表現(xiàn)為“統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的關(guān)系”，而在現(xiàn)代國家，官民關(guān)系則體現(xiàn)為“委托與的關(guān)系”。在治理現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵中，治理不等同于統(tǒng)治。在治理中，每一個人既是被治理者，又是治理參與者。治理的目的不是過去把人給管死，而是通過積極的參與、溝通、協(xié)調(diào)、鼓勵、規(guī)范和閱讀形成一種遵循正確的價值取向、朝向一定目標(biāo)的良好的秩序和狀態(tài)。政府與公眾應(yīng)當(dāng)是建設(shè)性的合作伙伴，共同承擔(dān)起社會治理的責(zé)任。這不僅可以降低政府管理社會的成本，提高管理的效率，更重要的是可以建立公民與政府的相互信任，限制政府公共權(quán)力的無限擴(kuò)張，維護(hù)和實現(xiàn)公民的政治權(quán)益。
（3）培育與發(fā)展的問題。一個現(xiàn)代化的社會，一定是個社會組織極為發(fā)達(dá)的社會?，F(xiàn)代意義上的社會管理亦是一個政府分權(quán)社會增權(quán)的過程，即政府的權(quán)力從社會領(lǐng)域適當(dāng)退出，留下的空間由社會組織填補(bǔ)。我國作為發(fā)展中國家里的發(fā)達(dá)國家，每萬人里擁有的社會組織的數(shù)量只有3.8個，法國是110個，日本是97個，發(fā)展中國家平均10個以上，足見我國的社會力量太弱?，F(xiàn)代社會管理既是政府向社會提供公共服務(wù)并依法對有關(guān)社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程，也是社會自我服務(wù)并依據(jù)法律和道德進(jìn)行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程。黨和政府是治理的主體，社會組織和平民百姓同樣也是社會治理的主體，平等對待并有效發(fā)展才能盤活整個社會的治理能力，真正在創(chuàng)新社會治理中夯實執(zhí)政基礎(chǔ)，提升社會治理實效。
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[4] 謝志強(qiáng).體制再造：大慶社會治理的新探索[J].人民論壇，2014（16）.
關(guān)鍵詞村民自治民主國家市民社會
20世紀(jì)80年代初我國農(nóng)村出現(xiàn)了村民自治，此后，它越來越引起研究者廣泛關(guān)注。村民自治研究不僅成為我國農(nóng)村問題研究的一個熱點，而且在當(dāng)代中國的政治研究領(lǐng)域也占有重要地位。
本文無意對所有村民自治研究作出概述，而只是試圖分析其中關(guān)系到我國民主政治制度建設(shè)的內(nèi)容，并試圖通過對村民自治這一“標(biāo)本”的解剖，提煉出某種理論資源；通過對當(dāng)前村民自治研究的“政治民主”和“國家與社會的關(guān)系”兩大視野進(jìn)行區(qū)分，對當(dāng)前村民自治研究的新發(fā)展、新趨勢進(jìn)行探討和展望。
一、村民自治研究的“政治民主”視野
村民自治研究的“政治民主”視野，指研究主要集中于村民自治制度本身運行的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式，并以此為出發(fā)點，討論我國的民主政治制度建設(shè)。持這種視野的研究又因其對“民主”理解的不同側(cè)重，大致分為兩種觀點。
一種觀點偏重村民自治中的民主實質(zhì)內(nèi)容對我國民主政治制度的作用，即認(rèn)為村民自治的民主是對村莊場域內(nèi)的公共資源的一種支配方式，而國家政治民主是對國家場域內(nèi)的政治資源的一種支配方式，兩者是同質(zhì)的；認(rèn)為村民自治是中國建設(shè)民主的試驗點和突破口，把建設(shè)民主的試驗點和突破口放在農(nóng)村，可以大大降低推進(jìn)社會主義民主的成本和風(fēng)險，既可以推動民主進(jìn)程，又可以保持全國的政治穩(wěn)定。他們以深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)“兩票制”選舉試點工作的成功為例，認(rèn)為這“標(biāo)志著中國的民主政治建設(shè)已經(jīng)開始由村民自治向更高層次的民主建設(shè)——基層政權(quán)建設(shè)邁進(jìn)”。
后一種觀點認(rèn)為，村民自治的民主對我國民主政治制度建設(shè)的示范意義主要是形式上的，村民自治產(chǎn)生的原因是農(nóng)村的承包制突破體制的國家外殼時，國家急于以一種替代性組織填補(bǔ)國家治理真空；村民自治自身在發(fā)展過程中形成民主價值，作為“草根民主”的村民自治的民主價值是有限度的“，村民自治的形式示范效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其實質(zhì)性”；“村民自治最重要的價值就是在民主進(jìn)程中，建立起一系列民主規(guī)則和程序，并通過形式化民主訓(xùn)練民眾，使民眾得以運用民主方式爭取和維護(hù)自己的權(quán)益，從而不斷賦予民主以真實內(nèi)容”；“對于中國的民主化進(jìn)程來說，一方面必須重視為民主創(chuàng)造外部條件，另一方面更不可忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的民主形式實踐，通過在民主形式實踐中建立民主規(guī)則和程序，訓(xùn)練民眾，為民主創(chuàng)造內(nèi)在的條件，逐步實現(xiàn)由形式化民主到實體性民主的轉(zhuǎn)換。這便是村民自治給我們的啟示?！边@可以看作是對村民自治的“民主”價值的一個總結(jié)。
上述兩類觀點，前者認(rèn)為村民自治對我國民主政治制度建設(shè)有實質(zhì)性價值，將社會民主(自治)和政治民主相等同，把作為“市民社會內(nèi)部的民主發(fā)展”與作為主要政治體制的政治民主相等同，研究視野從村莊所代表的社會范疇不自覺地轉(zhuǎn)到了某種意義上與之相平行的國家這一政治范疇；后者則始終將視野限定于村民自治的社會范疇，只是在必要的時候揭示其對我國民主政治制度建設(shè)的形式上的示范意義。當(dāng)然，前者的認(rèn)識也有一定的客觀原因。從法律條文上看，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條第一款規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！比齻€“自我”、四個“民主”基本上可以看作是正式法律文本對村民自治的性質(zhì)概括和定位。
有些研究者沒有區(qū)分這四個“民主”的程序和形式上的意義，以及三個“自我”所代表的村民自治的實質(zhì)上的內(nèi)涵，從而把社會民主和政治民主混為一談。從實際執(zhí)行情況看，村民自治機(jī)構(gòu)既是群眾自治的組織，又充當(dāng)著國家在農(nóng)村的“人”的角色，這使村民自治的社會獨立空間和政治體制內(nèi)的民主的末梢不能從實際上分別開來，容易使人只看到兩者形式上的共同點而沒有看到其實質(zhì)上的區(qū)別。羅伯特·達(dá)爾給政治民主的定位是：“在最低水平上，民主理論關(guān)心的是普通公民借以對領(lǐng)導(dǎo)行使相對強(qiáng)的控制的過程”④，而“獨立的社會組織在一個民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型民主制中是如此”⑤。達(dá)爾這里前半句說的是政治民主，后半句說的是獨立社會組織對政治民主的作用，但獨立社會組織內(nèi)部也可以有民主形式，社會空間內(nèi)的民主形式使社會組織的運作更公平有效，也就是說，社會民主對政治民主的影響和推進(jìn)只是形式的或外部的，而不是實質(zhì)的與內(nèi)部的。
持“政治民主”視野的研究者一般都認(rèn)為村民自治制度具有“國家主導(dǎo)型制度變遷”的性質(zhì)，認(rèn)為雖然村民自治起源于群眾的自發(fā)行為，具有“誘致型制度變遷”的初始特點，但是大多數(shù)村民自治的相關(guān)制度都是由國家各級政府部門通過行政網(wǎng)絡(luò)推廣到全國各地的，而且在推廣這些制度的過程中對原生的制度作了選擇和改造。研究者從中國的民主政治(包括社會民主和政治民主)的現(xiàn)實情況出發(fā)，認(rèn)為在中國民主政治制度變遷過程中，國家處于主動的地位，中國的民主政治有必要“自下而上”提供政治的社會基礎(chǔ)，但是國家的權(quán)力體制與村民自治的原則存在著結(jié)構(gòu)性矛盾，不從制度結(jié)構(gòu)上解決現(xiàn)代化進(jìn)程中國家權(quán)力不斷向鄉(xiāng)村滲透和國家與鄉(xiāng)村的權(quán)力邊界問題，村民自治的發(fā)展限度是可想而知的。到此為止，村民自治“政治民主”研究視角的困難已經(jīng)顯現(xiàn)出來了。正如這些研究者所說：“雖然更高一級的基層民主制度知識是一種可以交流和學(xué)習(xí)的知識，但是從制度供給的角度出發(fā)，中國村民自治制度向更高一級民主制度演進(jìn)面臨無法回避的困難?！彪m然村民自治對我國民主政治的建設(shè)從形式上有示范意義，但是如果沒有實質(zhì)性的支撐，農(nóng)村社會范圍內(nèi)的民主形式又有多大示范意義?更何況村民自治本身的民主形式也并不規(guī)范，所以村民自治的社會民主沒有上升到政治民主的邏輯必然性。部分學(xué)者認(rèn)為：“在國家民主和基層民主缺乏連接時，想不通過改革國家民主制度而享用基層民主的成果幾乎是不可能的。”我們似乎可以進(jìn)一步認(rèn)為，試圖找出村民自治內(nèi)的社會民主對政治民主的直接而實際的作用是不現(xiàn)實的。
二、“國家與社會”視野下的村民自治
運用“國家與社會”分析框架于中國市民社會研究，始于鄧正來和景躍進(jìn)在《中國社會科學(xué)季刊》1992年11月創(chuàng)刊號上發(fā)表的《建構(gòu)中國的市民社會》一文。該文引發(fā)了一系列以“市民社會”為話語的研究。持“國家與社會”視野的研究者把國家與社會視為某種意義上的兩個平行體。正如鄧正來所說，這些研究者是想尋找一個與國家的體制外對話的模式。
科勒爾(Kelliher)發(fā)現(xiàn)，在非組織的、個體分散的中國農(nóng)村，國家能夠影響社會的原因，在于兩者結(jié)構(gòu)上的同一性而非社會獨立的組織化③。持“政治民主”視野的研究者基本上認(rèn)同這種觀點。在從“政治民主”的視角觀察和分析村民自治出現(xiàn)困惑時，有研究者漸漸轉(zhuǎn)換了視野，從尋找村民自治與國家政治民主體制的“同”，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)國家與社會的“異”，試圖找出促進(jìn)民主政治制度建設(shè)的另一途徑。他們除了承認(rèn)國家對村民自治的介入和巨大影響外，還看到了村莊作為一支獨立的力量，與國家進(jìn)行著一種獨立的對話和博弈?！稗r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)改革不僅突破了這一結(jié)構(gòu)性外殼，而且使億萬農(nóng)民成為相對獨立的利益主體，國家的體制性權(quán)力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一下便產(chǎn)生了一個相對獨立的社會空間。這個社會空間是由一個個獨立的利益主體組成的，同時也有公共事務(wù)、公共權(quán)力、群己的界限，有了個人利益與公共利益的博弈，也就有了民主的原始動機(jī)”④。這里說的“民主”是社會民主而不是政治民主。當(dāng)然，“政治民主”視野和“國家與社會的關(guān)系”的視野有內(nèi)在的聯(lián)系，因為民主可以看作是人民群眾對國家政治的參與方式，是國家與社會關(guān)系的一個方面。
1998年“國家與社會關(guān)系”課題組“中國鄉(xiāng)村制度：歷史與現(xiàn)實”學(xué)術(shù)會議的召開，標(biāo)志著對“國家與社會”視野形成共識。在《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》試行十周年之際，《中國書評》5月號刊發(fā)了該次會議綜述和對徐勇教授專著《中國農(nóng)村村民自治》的主題書評。張小勁在《中國農(nóng)村的村民自治再思考》一文中指出：“研究村民自治有兩個視角是應(yīng)當(dāng)給予特別重視的，其中之一是所謂國家與社會之關(guān)系的研究視角，其二是社區(qū)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力關(guān)系的視角”。景躍進(jìn)說：“國家與社會關(guān)系的調(diào)整是消除‘鄉(xiāng)政村治’內(nèi)在緊張的根本出路”，村民自治研究“忽視了一個基本的問題：政府行政管理的合理/合法性(抽象到理論高度，也就是國家與社會關(guān)系問題)”②。其實，早在1997年王旭就指出：村民自治制度實現(xiàn)了“國家與農(nóng)民權(quán)力相互增強(qiáng)的績效”“，從長遠(yuǎn)來看，一種相對和平而有序的民主化轉(zhuǎn)型過程是可能的，而國家的專制性權(quán)力在這過程中最終將被消解，其基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)性權(quán)力則得以保持甚至加強(qiáng)！”
持“國家與社會”視野的研究者認(rèn)為，解體以后，“國家仍試圖改造農(nóng)民傳統(tǒng)的生活理念卻無力安排村民的一切政治經(jīng)濟(jì)生活”，國家介入基層社會的成本過大，沒有必要。
而另一方面村莊借國家的力量合法地擴(kuò)大自己的利益空間和與國家對話的實力：“村莊正在利用非均質(zhì)的國家來塑造村莊的邊界與整合村莊的利益。國家進(jìn)退與村莊建構(gòu)是同步的，村莊最終是與非均質(zhì)國家一起完成自我定位和自我構(gòu)造”。
那么，我國農(nóng)村形成的獨立的社會空間有多大?我國村莊的自治程度又如何?對此，鄭法援引達(dá)爾的話說：“如果一個組織從事的活動被另一個組織認(rèn)為是不當(dāng)?shù)?，但任何其他組織——包括國家的政府———都不能阻止，也不能通過提高其行動的成本來阻止它這樣做，符合這兩個條件的組織才是相對自治的”，并提出了衡量村民自治制度中的社會活動空間的尺度：“農(nóng)民組織首先必須在組織上獨立：能夠以一個獨立組織的主體資格參與社會生活，自主處理有關(guān)事務(wù)”，而我國村民自治的許多相關(guān)制度和職能設(shè)置都是由政府代為設(shè)計和規(guī)定的，村民自治組織——村民委員會往往同時扮演村民的自治機(jī)構(gòu)和國家“人”的雙重角色，國家可以按自己的利益和意愿比較容易地調(diào)整農(nóng)村社會的權(quán)力和活動空間。從這個意義上來說，我們的村莊社會的自治程度還是十分有限的。
由于“國家與社會”的研究視野主要注重國家與社會間的利益權(quán)衡關(guān)系，而國家在“利益權(quán)衡中的絕對優(yōu)勢決定了‘國家’可以隨時作出是否及多大程度上介入‘基層社會’的抉擇，國家一貫的利益取向也決定了并不因為基層社會的自治空間的大小而改變‘國家’與‘基層社會’關(guān)系的性質(zhì)”，這樣“，國家與社會”的視野也就回到了前述“國家主導(dǎo)型制度變遷”的困境。
三、村民自治研究的新進(jìn)展
以上我們區(qū)分了村民自治研究的兩種視野。在大多數(shù)論者的研究中，這兩種視野并不表現(xiàn)得涇渭分明，這與村民委員會往往同時扮演村民自治機(jī)構(gòu)和國家“人”的雙重角色的現(xiàn)狀有關(guān)。兩種研究視野最終都把關(guān)懷點落在我國的民主政治(社會民主和政治民主)體制的建設(shè)上。有論者說：“對于村民自治的政治價值和政治意義不宜過分強(qiáng)調(diào)，那樣可能反會損傷村民自治的實效與進(jìn)展”。也有論者說：“現(xiàn)在不是擔(dān)心民主來得太慢而是擔(dān)心民主來得太快，知識界不能提供足夠的理論支援和制度構(gòu)造?！蹦壳把芯空呋旧弦讶〉玫墓沧R是，村民自治的實行是國家管理在某種意義上從社會的退出，同時村莊在村民自治中也為自身爭取了一定的“社會空間”。當(dāng)代西方市民社會理論大師泰勒說：“就最低限度的含義來說，只要存在不受制于國家權(quán)力支配的自由社團(tuán)，市民社會便存在了”。換句話說，社會從國家那里爭得一個不能與國家相混淆或者不能為國家所淹沒的社會生活領(lǐng)域，這本身就是一個進(jìn)步。從現(xiàn)有的研究來看，雖然當(dāng)前學(xué)術(shù)界對村民自治的關(guān)注大多超越了村民自治本身，但無論持“政治民主”視野還是持“國家與社會”視野的研究者都認(rèn)為，當(dāng)前制約村民自治的主要障礙因素之一是國家的制度供給不足，尤其是裁量手段缺乏，使得地方政府在具體制度實施中隨意性過大，造成了村民自治發(fā)展的地區(qū)不平衡和形式化等問題。這些論者認(rèn)為，當(dāng)前國家頒布法律制度應(yīng)強(qiáng)化制裁手段，對于違規(guī)行為尤其是政府的違法、違規(guī)行為，應(yīng)予以司法制裁，對于村民則應(yīng)提供法律救濟(jì)。對此賀雪峰評論說：“在當(dāng)前的村民自治研究中，特別容易出現(xiàn)簡單化和直觀化的判斷，不能科學(xué)分析表象背后的真實。更糟糕的是，在村民自治研究領(lǐng)域，有些學(xué)者并未真正理解問題的復(fù)雜性即匆匆提出成套對策，由此嚴(yán)重?fù)p害了村民自治研究的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。對村民自治制度供給不足和裁量手段太少的判斷，大致就屬于這種情況?！?
前面已經(jīng)提到，市民社會理論把重點放在“國家與社會”的關(guān)系上，是想在國家體制外的社會領(lǐng)域用功，這在某種意義上是轉(zhuǎn)移了研究的視線。當(dāng)國家與社會的互動因國家方面的動作遲延而影響互動效果甚至影響良性互動的可能性時，必須強(qiáng)調(diào)國家體制內(nèi)的變革。這樣說并不是要回到“民主先導(dǎo)論”的作法上，而是指為使國家與社會的互動健康持續(xù)地進(jìn)行，國家必須對社會作出某種程度的讓步，使社會擁有更多的原生性資源。這一要求與“民主先導(dǎo)論”的不同之處是，它并不要求從結(jié)構(gòu)上對現(xiàn)有政治體制作根本性的變革。這一要求在國家與農(nóng)村社會的互動中表現(xiàn)為：給農(nóng)民更多的經(jīng)營自，給農(nóng)民更完整的土地產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)村社會擁有更多的資源同時更少地受政治權(quán)力的直接干預(yù)，增強(qiáng)農(nóng)村社會與國家對話的力量和主動性，這樣就可以避免一味強(qiáng)調(diào)制度變遷的“國家主導(dǎo)型”的性質(zhì)。如果每一個具體情況都要有政策法規(guī)來規(guī)制的話，恰恰為國家過多地干預(yù)社會提供了機(jī)會，因此我們認(rèn)為應(yīng)給社會更多的原生性資源以實現(xiàn)更多的社會空間和與國家互動中的主動性，同時規(guī)范國家對社會資源的汲取方式，減少國家與社會互動的隨意性。當(dāng)然，我們并不是說不需要國家對社會的行為進(jìn)行規(guī)范，相反在社會獲得更多的資源以后，更有必要加強(qiáng)和規(guī)范社會的自組織能力和方式；但這種規(guī)范社會的行為本身也需要規(guī)范，而不能成為行政干預(yù)的借口。這一點正是法治社會的精髓所在。在村民自治研究領(lǐng)域，對國家與社會互動的具體研究是很缺乏的。在這方面，吳重慶對孫村的研究是一個有益嘗試。在《孫村的路：“國家—社會”關(guān)系格局中的民間權(quán)威》一文中，吳重慶通過對孫村的道路建設(shè)過程中展現(xiàn)的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”進(jìn)行考察，提出了“‘合算’的國家”這一概念，并對國家與基層社會間的利益權(quán)衡關(guān)系進(jìn)行了個案說明，但他“把‘國家’與‘基層社會’間的關(guān)系視為利益權(quán)衡關(guān)系，目的在于說明利益權(quán)衡的動態(tài)性決定了‘國家’可以隨時作出是否及多大程度介入‘基層社會’的抉擇，而國家一貫的利益取向也決定了并不因為基層社會的自治空間的大小而改變‘國家’與‘基層社會’關(guān)系的性質(zhì)”。這表明他仍然沒有跳出“國家主導(dǎo)型制度變遷”定勢的影響，所以還沒有試圖從擴(kuò)大農(nóng)村社會的自主性來解決村民自治發(fā)展的瓶頸問題。
蕭樓、王小軍認(rèn)為，在國家與社會視野的研究中，“關(guān)鍵路徑在以往的個案中總是未被深入探究”，因此提出了以“國家—社會”關(guān)系為視角，以權(quán)力問題為核心，以權(quán)力運行空間為背景，以正式或非正式政治組織為對象的村民自治研究框架，強(qiáng)調(diào)要著力從個案中考察村莊與國家的復(fù)雜的權(quán)力博弈：“國家在不斷地塑造著村莊，一如村莊在不斷地塑造著國家”；“國家獨占意識形態(tài)上的正統(tǒng)性的局面已經(jīng)打破，村莊最終與非均質(zhì)國家一起完成自我定位和自我構(gòu)造?！钡撬麄兊难芯恳膊]有突破國家與社會之間的力量權(quán)衡的窠臼。
鄧正來在對北京三個民營書店所作的案例分析中，對以前“國家與社會”分析框架中國家與社會互動的理論進(jìn)行了修正和補(bǔ)充。他吸取并改造了哈耶克關(guān)于“秩序原理”的社會理論，對其關(guān)于國家與社會互動中的完全“理性”的過程和結(jié)果提出質(zhì)疑，提出了國家與市民社會互動過程中及其結(jié)果的“未意圖擴(kuò)展”的概念，即“整個事態(tài)的發(fā)展過程及其結(jié)果是介入這一過程的各方抱持自己的意圖參與這一過程，卻在每一階段上和最后得到了事先未曾預(yù)料和計劃的結(jié)果”。他發(fā)現(xiàn)，國家與社會互動的結(jié)果是“理性”行為和“未意圖擴(kuò)展”的共同結(jié)果，“簡單地‘自上而下’強(qiáng)調(diào)國家政治經(jīng)濟(jì)力量對于社會轉(zhuǎn)型的決定意義，或反過來，同樣簡單地‘自下而上’地看待社會轉(zhuǎn)型的‘民間動態(tài)’，都無法完整地覆蓋我們正在經(jīng)歷的力量變局。”鄧正來這項研究成果的最大貢獻(xiàn)在于突破了“國家主導(dǎo)論”，或者說突破了“國家力量在與社會力量的相互作用的過程中總是處于主動或主導(dǎo)的狀態(tài)”這樣一種粗放的結(jié)論。如果說此前部分論者只是論證了國家退出某些社會空間、社會在某些領(lǐng)域內(nèi)保持獨立的可能性的話，鄧正來則論證了出現(xiàn)這種現(xiàn)象的必然性，因為國家并不能完全控制它與社會互動行為產(chǎn)生的結(jié)果。他的研究試圖告訴我們，政治制度發(fā)展的真正動力是在政治之外，因而“國家主導(dǎo)型制度變遷”理論并不是鐵板一塊。這種探索為我們重新分析村民自治、為我國民主制度的建設(shè)提供了新的理論支援。
那么，“未意圖擴(kuò)展”在“國家與社會”的分析框架中是否具有普適性?或者換一句話說，村莊的社會權(quán)力與國家權(quán)力的博弈過程中是否也有鄧正來所說的“未意圖擴(kuò)展”的結(jié)果、而不是國家和社會的完全理性的設(shè)計和行動的結(jié)果?村民自治研究如何擺脫“國家主導(dǎo)型制度變遷”的窠臼?一些研究者不管是否明確認(rèn)識到，實際上已經(jīng)在試圖解答這個問題。具體來說，一些論者的研究興趣已逐漸從與村民自治相關(guān)的政治制度轉(zhuǎn)向以下其他相關(guān)制度，以此試圖在政治領(lǐng)域以外尋找政治發(fā)展的推動力：其一，農(nóng)村土地制度。有論者認(rèn)為土地股份合作制是“農(nóng)村制度的可行選擇”，因為“土地股份合作制既符合國家關(guān)于土地承包責(zé)任制的基本政策，又確保了國家、集體和個人三者的利益，有利于土地的規(guī)模經(jīng)營和提高土地的生產(chǎn)效率”，但是這種制度創(chuàng)新給農(nóng)村問題的解決帶來的效果是有限的；也有學(xué)者認(rèn)為，我國農(nóng)村土地所有權(quán)的完整性嚴(yán)重不足，由此產(chǎn)生了權(quán)利主體缺位、產(chǎn)權(quán)邊際模糊、物權(quán)債權(quán)化等問題，“村集體土地雖然法定由作為群眾自治組織——村委會經(jīng)營管理，但是村委會實際上是以政府人形象作為政權(quán)末梢而存在的，因而村有土地事實管理者同樣也是政府”；又有論者指出，我國土地產(chǎn)權(quán)“正是由于沒有上升為物權(quán)，土地承包權(quán)的內(nèi)容具有很大的隨意性，農(nóng)戶對抗他人的侵權(quán)行為尤其是鄉(xiāng)村集體干部隨意調(diào)整、處置土地、更改土地合同行為的權(quán)利效力隨之降低”，農(nóng)村土地所有制從多個層面影響了村民自治的績效。其二，農(nóng)村稅收制度。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村、農(nóng)民的一些權(quán)利保障可以通過建立合理的現(xiàn)代稅收制度確立起來，從而為村民自治爭取一個比較穩(wěn)定的、外在于村民自治制度本身的政治資源和活動空間③；又有論者指出，要對農(nóng)村稅費制度進(jìn)行深入改革，要徹底改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制，實行與城市相配套的現(xiàn)代稅收制度，廢除農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、三提五統(tǒng)等專門面向農(nóng)民征收的各種農(nóng)業(yè)稅費④，從而給農(nóng)民更多的能與國家對話的穩(wěn)定的社會資源，進(jìn)而增大農(nóng)村在自身發(fā)展問題上“自下而上”的體制創(chuàng)新的力量。
其三，村級集體資產(chǎn)、農(nóng)村財政體制等因素。
關(guān)鍵詞：社會管理；經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)；管理創(chuàng)新
中圖分類號：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0166-02
一、中國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)社會管理的特殊背景
第一，流動人口大量涌入。隨著開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，越來越多的企業(yè)需要大量勞動力，流動人口大量涌入。流動人口在為開發(fā)區(qū)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時也給開發(fā)區(qū)的服務(wù)與管理工作帶來了壓力，如流動人口與當(dāng)?shù)鼐用竦娜谌?、犯罪預(yù)防、勞資糾紛、教育、醫(yī)療等問題；第二，村民市民化進(jìn)程帶來的挑戰(zhàn)。由于開發(fā)區(qū)多處于市郊，當(dāng)?shù)匾郧熬用穸酁檗r(nóng)民，農(nóng)村區(qū)域建設(shè)為社區(qū)后，村民向市民轉(zhuǎn)化過程中的心理、職業(yè)等社會適應(yīng)性問題較突出，同時社區(qū)服務(wù)與社區(qū)管理理念缺乏積淀，社區(qū)成員的政治文化構(gòu)成導(dǎo)致社區(qū)參與度不高；第三，社會保障問題突出。隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張，開發(fā)區(qū)的面積不斷擴(kuò)大，土地征用規(guī)模不斷擴(kuò)大，失地農(nóng)民激增，由此帶來房屋拆遷、安置、賠償、再就業(yè)和社會保障等諸多問題；第四，社會服務(wù)設(shè)施配套不足。由于開發(fā)區(qū)社會管理基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，在大規(guī)模興建基礎(chǔ)設(shè)施、強(qiáng)化道路運輸?shù)任锪飨到y(tǒng)設(shè)施的同時，開發(fā)區(qū)對于學(xué)校、娛樂、商業(yè)等社會服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)普遍重視不足，許多開發(fā)區(qū)缺乏基本的社會服務(wù)功能和設(shè)施，生活設(shè)施的不便捷導(dǎo)致多數(shù)開發(fā)區(qū)活力不夠，城市氣息不足[1]。
二、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)社會管理存在的突出問題
1.一元社會管理主體無法滿足多種社會需求。改革開放后，中國體制的變化帶來社會結(jié)構(gòu)的不斷分化，不同的社會群體有著不同的需求，而且需求日益多樣化。面對日益復(fù)雜的社會矛盾和日益繁重的社會管理任務(wù)，社會管理這一龐大系統(tǒng)工程僅靠黨和政府的力量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須依靠政府、社會組織、社會成員的廣泛參與。
2.重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕社會管理現(xiàn)象普遍存在。中央提出的社會管理，說到底是管理主體對人的管理和服務(wù)。這種新理念尚未在開發(fā)區(qū)社會管理中得到充分認(rèn)識和推廣。對于“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”這一特殊區(qū)域，有些地方領(lǐng)導(dǎo)往往只注重經(jīng)濟(jì)增長，忽視社會民生建設(shè)，而且對社會管理僅僅停留在抓穩(wěn)定的層面上，對社會管理的內(nèi)容、重要性和意義等認(rèn)識不足。對常規(guī)化和科學(xué)化的社會管理研究甚少，而且忽視弱勢群體權(quán)利保障的現(xiàn)象依然存在[2]。
3.社會管理難度不斷加大。一是各項改革縱深推進(jìn)，化解社會矛盾難度增大。隨著各項改革力度不斷加大，利益機(jī)制的重建與調(diào)整，觸及了各方利益，各種社會矛盾交織，相互作用。二是人口管理難度加大。隨著開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷加速，流動人口激增，大量“單位人”變成“社會人”，政法機(jī)關(guān)的人口管理工作難度加大。三是預(yù)防、打擊犯罪的難度加大。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型過程中，隨著人流、資金流、物流等加大，一方面誘發(fā)犯罪的因素大量存在；另一方面當(dāng)前社會的防范管理機(jī)制不健全，存在漏洞。四是社會分配不均、貧富差距大。隨著貧富差距的拉大，一些人會出現(xiàn)心理失衡，進(jìn)而鋌而走險，走向犯罪的深淵。
4.社會管理缺乏相應(yīng)管理依據(jù)。一是社會管理法律法規(guī)不健全。由于社會管理設(shè)計領(lǐng)域眾多，事務(wù)繁雜，盡管中國社會管理法律法規(guī)體系建設(shè)取得了一定的成績，但是有一些領(lǐng)域還是存在空白。到目前為止，中國尚未有一部完善的關(guān)于社會組織管理的基本法律[3]，已經(jīng)出臺的管理條例因其權(quán)威性不足和配套性缺乏而導(dǎo)致操作性不強(qiáng)，尤其是社會組織管理方面的法律法規(guī)空白較多，致使社會組織管理工作難以開展好，社會管理工作受到影響較大。二是社會管理體制機(jī)制陳舊，缺乏創(chuàng)新。流動人口的管理和服務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會組織的管理、社會矛盾的化解以及精神文明建設(shè)等工作，都有待于進(jìn)一步的創(chuàng)新和探索。三是權(quán)責(zé)失衡。此種現(xiàn)象在基層顯現(xiàn)的尤為突出?；鶎愚r(nóng)村許多突發(fā)事件都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)第一時間趕赴現(xiàn)場做好處理工作，處理不好便會出亂子。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年和上級簽訂幾十個責(zé)任書，每一項檢查驗收都與獎懲掛鉤，而這些工作大多數(shù)執(zhí)法權(quán)都在部門。在有限的權(quán)力和無限的責(zé)任情況下，做好社會管理實在很難。
5.基層社會管理缺乏物力人力保障。盡管國家對基層政法工作投入了大量的人力物力財力，使基層政法工作有了極大的改善，但是對于有限的人力、物力和財力在繁重的事務(wù)面前仍顯得捉襟見肘。比如，現(xiàn)在開發(fā)區(qū)加快建設(shè)，將大量的人力物力和財力用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工程投入中去，致使在社會管理涉及的多方面投入不足，許多機(jī)關(guān)經(jīng)費不足；而且基層不完善的人才成長機(jī)制和艱苦的環(huán)境，導(dǎo)致大量人才外流，許多有才華有能力的公務(wù)員考到其他地方去發(fā)展。
三、開發(fā)區(qū)社會管理創(chuàng)新對策
1.明確社會管理主體，培育社會組織。開發(fā)區(qū)社會管理創(chuàng)新的最可能突破點就在于試驗和形成政府、社會組織和公民多方參與的社會管理模式，建設(shè)成新型社會管理格局。從國際慣例看，社會管理格局的建立需要政府、民眾和第三方的相互作用，以公民社會為核心，積極利用基本社會組織、社會利益群體、非政府組織進(jìn)行社會協(xié)作治理，發(fā)揮民眾的民主和參與熱情，使政府與民眾的溝通更加暢通。但是中國歷來有強(qiáng)政府、弱社會的傳統(tǒng)，抑制了民間社會組織的發(fā)育。開發(fā)區(qū)不僅是經(jīng)濟(jì)改革試驗區(qū)，還應(yīng)該成為綜合改革試驗區(qū)，在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)社會管理創(chuàng)新上肩負(fù)起更加重要的責(zé)任。必須充分發(fā)揮第三部門（包括各種社會組織、志愿者組織以及國際組織）在社會管理中的重要作用，培育和發(fā)展社會中介組織，完善社會的自治組織結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)社會的自治與自律能力，建立政府與社會的相互依賴、相互協(xié)作的互動關(guān)系，實現(xiàn)公共服務(wù)的最佳供給和公共資源的有效配置。
2.轉(zhuǎn)變社會管理理念，強(qiáng)化服務(wù)意識。從傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)管理為主逐步向經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)管理，從過去的單純管制控制思維轉(zhuǎn)向以加強(qiáng)改善民生、完善社會服務(wù)、公平配置資源、疏通訴求渠道、維護(hù)公眾權(quán)益、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解社會矛盾、解決社會問題為主的管理和服務(wù)理念上來[4]。
3.完善社會管理法規(guī)，推進(jìn)體制創(chuàng)新。開發(fā)區(qū)在社會管理工作上，政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)性作用，出臺一部適合本地區(qū)實際的社會管理規(guī)章制度，尤其是在規(guī)范和管理社會組織方面形成制度。先做好轄區(qū)內(nèi)社會管理，以后在更大范圍內(nèi)為完善中國社會管理法規(guī)建設(shè)做出努力。推進(jìn)社會管理各領(lǐng)域工作的體制創(chuàng)新。在人口服務(wù)管理方面，建立開發(fā)區(qū)流動人口基礎(chǔ)信息庫，提高對實有人口的管理服務(wù)水平；在經(jīng)濟(jì)、社會組織管理方面，要建立健全勞動關(guān)系協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制，努力構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，鼓勵各類社會組織依法依規(guī)成立和發(fā)揮作用，建立分類發(fā)展、分類管理機(jī)制，促進(jìn)其健康有序發(fā)展；在社會矛盾化解方面，要完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，主動依法維護(hù)群眾權(quán)益，努力把矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)；在社會治安方面，要深入開展平安創(chuàng)建活動，建立健全社會治安防控體系；在維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序方面，要建立社會誠信制度，嚴(yán)厲打擊制假售假行為，保障人民生命健康安全；在精神衛(wèi)生方面，要建立預(yù)測、預(yù)警、疏導(dǎo)、救助機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)和解決社會成員的心理問題，防范和降低社會風(fēng)險。
4.加大對基層社會管理的物力人力投入。政府公共開支向社會管理傾斜，是確保社會管理順利進(jìn)行的基礎(chǔ)性條件。借鑒國外經(jīng)驗，開發(fā)區(qū)在實施社會管理創(chuàng)新的過程中，需要將公共開支的比重、對社會事業(yè)的投入等事關(guān)社會管理核心的問題予以明確[5]。逐步形成財政投入持續(xù)增長的財政保障機(jī)制，對社會組織相關(guān)市場活動稅收給予合理減免，逐步完善經(jīng)費劃撥機(jī)制和公共服務(wù)購買機(jī)制，確保社會事業(yè)發(fā)展所需的財力支撐。完善創(chuàng)新開發(fā)區(qū)的人才評價、選撥和成長激勵機(jī)制，是地區(qū)發(fā)展留住人才的重要保障。在人才評價和使用的過程中，對不同類型的工作崗位分類指導(dǎo)，采用不同的管理方式，避免“一刀切”的盲目性[6]。
5.重視社區(qū)建設(shè)和創(chuàng)新管理。社區(qū)建設(shè)是開發(fā)區(qū)近年來發(fā)展中面臨的難題，由于城市化進(jìn)程和開發(fā)區(qū)人口增長、人口流動的速度和范圍都超出預(yù)期，開發(fā)區(qū)的發(fā)展面臨著社區(qū)建設(shè)的難題。大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，在解決開發(fā)區(qū)人口最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益，解決好開發(fā)區(qū)教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等發(fā)展偏弱的問題，完善社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)，強(qiáng)化服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮社區(qū)參與和監(jiān)督社會管理，掌握民情民意、理順情緒的作用[7]。不斷增強(qiáng)外來人口、流動人口和居民對開發(fā)區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，是建設(shè)開放、包容、和諧開發(fā)區(qū)的關(guān)鍵所在。開發(fā)區(qū)的社區(qū)建設(shè)和創(chuàng)新管理，一是完善基礎(chǔ)設(shè)施體系，確保社區(qū)社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。在完善法律、制度的前提下，通過采取招標(biāo)、委托合同的形式與社區(qū)組織建立合作伙伴關(guān)系[8]；二是為社區(qū)發(fā)展提供專業(yè)的人力資源，真正提高社區(qū)能力；三是推進(jìn)社區(qū)組織的專業(yè)化程度，對現(xiàn)在的居民委員會以及社會組織加強(qiáng)專業(yè)化、職業(yè)化的培訓(xùn)，對社區(qū)發(fā)展組織做定期的培訓(xùn)指導(dǎo)；四是加強(qiáng)居委會和業(yè)主委員會等基層組織培育，讓社區(qū)居民通過一定的組織參與到社區(qū)發(fā)展的管理中。
參考文獻(xiàn)：
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