發(fā)布時(shí)間：2023-03-20 16:16:09
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的土地制度論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
土地是人類賴以生存和發(fā)展的最珍貴的自然資源，是一切勞動(dòng)過程得以實(shí)現(xiàn)的必要條件和物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，也是工業(yè)生產(chǎn)的場所。我國總土地面積為960萬平方公里（折合144億畝），其中有耕地14.9億畝、草地42.9億畝、林地18.3億畝，其它面積為67.9億畝。應(yīng)當(dāng)說我國國土遼闊，土地資源是豐富的，但是人口眾多，人均耕地僅有1.2畝左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界人均耕地4.8畝的水平。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大中城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部都成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)化和土地利用變化最為頻繁和快速的地區(qū)，流動(dòng)人口增加導(dǎo)致的房屋、土地租賃為主要形式的土地市場發(fā)展較快。土地利用非農(nóng)化速度加快，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)越來越普遍，隨著體制改革，結(jié)構(gòu)的調(diào)整與資產(chǎn)的重組，現(xiàn)在進(jìn)行的結(jié)構(gòu)調(diào)整就是通過產(chǎn)權(quán)的交易、轉(zhuǎn)讓，依靠資本市場來進(jìn)行的。
本文先后闡述了我國土地管理法中土地的所有權(quán)和使用權(quán)制度；我國集體土地的五項(xiàng)征用原則；國有土地有償使用的使用權(quán)出讓、出租、作價(jià)入股和劃撥的形式。并著重介紹了國有土地使用權(quán)出讓的四種形式：一.以協(xié)議方式出讓土地；二.以招標(biāo)方式出讓土地；三.以拍賣方式出讓土地；四.以協(xié)議方式出讓土地。在最后介紹了目前我國閑置土地的認(rèn)定方法及國家對(duì)其處置的方案。
關(guān)鍵詞：集體土地國有土地土地使用權(quán)
一．中國現(xiàn)行土地制度的內(nèi)容
（一）我國土地目前的利用現(xiàn)狀
土地是人類賴以生存和發(fā)展的最珍貴的自然資源，是一切勞動(dòng)過程得以實(shí)現(xiàn)的必要條件和物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，也是工業(yè)生產(chǎn)的場所。我國總土地面積為960萬平方公里（折合144億畝），其中有耕地14.9億畝、草地42.9億畝、林地18.3億畝，其它面積為67.9億畝。應(yīng)當(dāng)說我國國土遼闊，土地資源是豐富的，但是人口眾多，人均耕地僅有1.2畝左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界人均耕地4.8畝的水平①。再加上長期以來，人們無法使用土地，對(duì)科學(xué)開發(fā)和利用土地問題重視不夠，亂占濫用等現(xiàn)象很普遍，土地資源遭到破壞，耕地面積逐年減少，土地問題的矛盾將日益尖銳。為了管好和用好土地，必須制定和完善土地管理法規(guī)，以便更好地用法律手段調(diào)整土地關(guān)系，保護(hù)土地資源。
為了適應(yīng)土地管理和全面建設(shè)小康社會(huì)的需要，提高土地的集中節(jié)約利用水平，緩解建設(shè)用地指標(biāo)不足的壓力，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地資源的需求，近年來開封市政府按照河南省政府常務(wù)會(huì)議關(guān)于開展磚瓦窯場、工礦廢棄地整治工作的指示精神，依據(jù)國務(wù)院加強(qiáng)耕地保護(hù)的要求和法律、法規(guī)的規(guī)定，在全市范圍內(nèi)開展磚瓦窯場、工礦廢棄地的整治工作，并取得可喜成績，這樣，不僅提高了土地的集中節(jié)約利用效率，減少耕地占用，降低用地成本，減少閑置浪費(fèi)，更能促進(jìn)小康社會(huì)的建設(shè)。
（二）土地的所有權(quán)制度
土地的所有權(quán)，是指土地所有人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用和處分土地，并從土地上獲得利益的權(quán)利。土地所有權(quán)制度是保護(hù)土地所有制的法律工具我國《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定我國土地所有制為社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。集體所有，即農(nóng)民群眾集體經(jīng)濟(jì)組織（或村民委員會(huì)）的土地的所有權(quán)。
目前我國存在兩種土地所有制形式，即土地的國家所有制和土地的農(nóng)村集體所有制?！吨腥A人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！蓖瑫r(shí)，《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。”顯然，我國現(xiàn)行的土地所有權(quán)制度與國家推行的社會(huì)制度即公有制是相適應(yīng)的。
（三）土地的使用權(quán)制度
土地的使用權(quán)，是指土地使用人依照法律的規(guī)定，對(duì)占有的土地進(jìn)行合理利用的權(quán)利。所有權(quán)的內(nèi)容是由占有、使用、收益和處分的權(quán)能組成的。我國土地管理法規(guī)定，國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。單位和個(gè)人依法使用的國有土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)。
農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。
我國的土地使用權(quán)制度，應(yīng)視使用者使用土地的所有權(quán)性質(zhì)而定。一般情況下，農(nóng)民使用本集體所有的土地是無償?shù)?。不僅如此，由于歷史原因引起的非農(nóng)業(yè)人口使用的農(nóng)村集體所有的土地也是無償?shù)模热缯兀瑢?duì)于國有土地來說，除了法律規(guī)定的無償使用者外，就連中國公民住宅使用的國有土地都是有償?shù)摹！吨腥A人民共和國土地管理法》第二條第五款規(guī)定：“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥土地使用權(quán)的除外。”
隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大中城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部都成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)化和土地利用變化最為頻繁和快速的地區(qū)，流動(dòng)人口增加導(dǎo)致的房屋、土地租賃為主要形式的土地市場發(fā)展較快。土地利用非農(nóng)化速度加快，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)越來越普遍，隨著體制改革，結(jié)構(gòu)的調(diào)整與資產(chǎn)的重組，現(xiàn)在進(jìn)行的結(jié)構(gòu)調(diào)整就是通過產(chǎn)權(quán)的交易、轉(zhuǎn)讓，依靠資本市場來進(jìn)行的。
二．我國集體土地的征用原則
我國將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，在征用土地時(shí)，土地管理部
門和用地單位必須嚴(yán)格遵守以下原則：②
（一）珍惜耕地、合理利用土地的原則
土地是人類賴以生存和生活的基礎(chǔ)，我國耕地具有明顯的特點(diǎn)：人均占有耕地少、耕地總體質(zhì)量差、生產(chǎn)水平低、退化嚴(yán)重、后備資源不足。但是，隨著城市建設(shè)的發(fā)展和建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要以及人民生活水平的不斷提高，必然還要占用一部分耕地，因此，在征用地時(shí)必須要堅(jiān)持“一要吃飯、二要建設(shè)”的方針，必須堅(jiān)持精打細(xì)算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，堅(jiān)決反對(duì)征而不用、多征少用、浪費(fèi)土地的做法。
（二）保證國家建設(shè)用地原則
在征用土地時(shí)應(yīng)反對(duì)兩個(gè)極端：一是以節(jié)約土地為理由，拒絕國家征用；二是大幅度提高征地費(fèi)用，以限制非農(nóng)業(yè)部門占用土地。因此，既要貫徹節(jié)約用地的原則，又要保證國家建設(shè)項(xiàng)目所必須的土地。
（三）妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則
由于中國土地遼闊，各地情況差異較大，補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)很難確定，更不易統(tǒng)一，但補(bǔ)償、補(bǔ)助要求適度。所謂適度，是既不要因?yàn)檎饔猛恋囟档捅徽鞯厣a(chǎn)單位的生產(chǎn)水平和農(nóng)民個(gè)人的生活水平，也不要因征地而過大的提高農(nóng)民的生活水平或超過當(dāng)?shù)氐纳钏健?/p>
（四）有償使用土地的原則
有償使用土地，是管好土地、促進(jìn)節(jié)約用地和合理利用土地、提高經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)手段。在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，土地使用制度將實(shí)行雙軌制，既土地使用權(quán)有償出讓和土地使用權(quán)劃撥兩種制度長期并存。
（五）依法征地的原則
建設(shè)單位征用土地，必須依據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定和要求，持有國家主管部門或縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)的證書和文件，并按照征用土地的程序和法定的審批權(quán)限，依法辦理了征用手續(xù)后，才能合法用地③。凡無征地手續(xù)或無權(quán)批準(zhǔn)使用土地的單位批準(zhǔn)使用的土地或超權(quán)限批準(zhǔn)使用的土地，均屬非法征地，不受法律保護(hù)。
三．國有土地有償使用的形式
國有土地有償使用是指國家將一定時(shí)期內(nèi)的土地使用權(quán)提供給單位和個(gè)人
使用，而土地使用者一次或分年度向國家繳納土地使用費(fèi)的行為。目前，國有土地有償使用的形式如下：
（一）國有土地使用權(quán)出讓
國有土地使用權(quán)出讓，是指國家將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。
國有土地使用權(quán)出讓必須符合土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，可以采取招標(biāo)、拍賣、協(xié)議、掛牌交易的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式④。出讓的最高年限是由國務(wù)院規(guī)定，應(yīng)當(dāng)簽定書面合同，合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽定；使用者要改變土地用途必須取得出讓方和市、縣人民政府規(guī)劃主管部門的同意，簽定土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或重新簽定土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)
金。國家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的年限屆滿前不得收回。
（二）國有土地使用權(quán)出租
國有土地使用權(quán)出租，是指土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。
在我國土地使用者如果未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資、開發(fā)土地的，不得出租土地使用權(quán)；在土地使用權(quán)出租時(shí)，出租人與承租人應(yīng)當(dāng)簽定租賃合同，其內(nèi)容不得違反國家法律、法規(guī)和土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定，出租人必須履行土地使用權(quán)出讓合同中規(guī)定的義務(wù)；土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物出租時(shí)，出租人必須依法辦理登記手續(xù)。
（三）國有土地使用權(quán)作價(jià)入股
對(duì)于省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)實(shí)行授權(quán)經(jīng)營或國家控股公司試點(diǎn)的企業(yè)方可采用授權(quán)經(jīng)營或國家作價(jià)出資（入股）方式配置土地。經(jīng)國務(wù)院改制的企業(yè)，土地資產(chǎn)處置方案應(yīng)報(bào)國土資源部審批；其他企業(yè)的土地資產(chǎn)處置方案應(yīng)報(bào)土地所在的省級(jí)土地行政主管部門審批。
（四）國有土地使用權(quán)劃撥
國有土地使用權(quán)劃撥，是指經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)后，在土地使用者依法繳納了土地補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后，國家將該幅土地交付給土地使用者使用，或國家將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者的行為。
我國下列幾種建設(shè)用地的土地使用權(quán)，確屬必須的，可以由縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)劃撥：⑴國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地。⑵城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地。⑶國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地。⑷法律、法規(guī)規(guī)定的其他特殊用地⑤。在這里需要說明，對(duì)國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目，可以劃撥方式提供土地使用權(quán)。但是對(duì)于以營利為目的，非國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)以有償使用方式提供土地使用權(quán)。
四．土地取得的程序及有關(guān)規(guī)定
（一）集體土地征用的程序
嚴(yán)密可行的工作程序，對(duì)于提高工作效率、防止失誤、保證工作質(zhì)量有著重要的作用。征用集體土地一般按照下列工作程序辦理：先申請(qǐng)用地，建設(shè)單位持經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書或初步設(shè)計(jì)、年度基本建設(shè)計(jì)劃以及地方政府規(guī)定需提交的相應(yīng)材料、證明。凡土地所在地的縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門申請(qǐng)建設(shè)用地，縣級(jí)以上人民政府土地行政管理部門負(fù)責(zé)建設(shè)用地的申請(qǐng)、審查、報(bào)批工作，對(duì)應(yīng)受理的建設(shè)項(xiàng)目在30日內(nèi)擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征地方案和供地方案，編制建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說明書，經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意后報(bào)上一級(jí)土地管理部門審查，經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施。建設(shè)用地批準(zhǔn)后直至頒發(fā)土地使用證書之前，應(yīng)進(jìn)行跟蹤和管理。建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，用地單位向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T提出土地登記申請(qǐng)，經(jīng)測繪部門測繪，核定用地面積，確認(rèn)土地權(quán)屬界限，地籍管理部門注冊(cè)登記后由人民政府頒發(fā)土地使用證，作為使用土地的法律憑證。
（二）國有土地使用權(quán)出讓的形式
為了進(jìn)一步對(duì)國有土地的管理，體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)中的公開、公平、公正原則，在我國除涉及國家安全和保密外，都必須向社會(huì)公開。招標(biāo)、拍賣出讓國有土地使用權(quán)不僅集中體現(xiàn)了公開、公平、公正的原則，同時(shí)可以實(shí)現(xiàn)政府按規(guī)劃統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地，以供應(yīng)引導(dǎo)和制約需求，實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置，還可以有效防止土地出讓中的不正之風(fēng)和腐敗行為，保障依法行政。
1.以協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)主要適用于：高科技項(xiàng)目用地；福利住宅用地；國家機(jī)關(guān)、部隊(duì)、文化、教育、衛(wèi)生、體育、科研和市政公共設(shè)施等非營利性用地；政府批準(zhǔn)的其他用地。土地使用者需要按協(xié)議出讓方式獲得土地使用權(quán)時(shí)，可向土地使用權(quán)出讓方索取地塊的有關(guān)資料和文件，并于規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提交包括土地開發(fā)建設(shè)方案、出讓金數(shù)額及付款方式等內(nèi)容的文件。出讓方在收到上述有關(guān)文件后，應(yīng)于規(guī)定期限內(nèi)給予答復(fù)。如果雙方均有意向，就可進(jìn)一步協(xié)商，直至達(dá)成協(xié)議。土地使用者可與土地管理部門簽定合同并支付定金。土地使用者支付出讓金后，可向土地管理局或房地產(chǎn)管理部門辦理使用登記，領(lǐng)取國有土地使用證。
.以招標(biāo)方式出讓土地使用權(quán)是指在規(guī)定的期限內(nèi)，由符合條件的單位和個(gè)人以書面的形式投標(biāo)，競投某一地塊的使用權(quán)，由招標(biāo)人經(jīng)過開標(biāo)、評(píng)標(biāo)，最后擇優(yōu)中標(biāo)者的出讓方式。其程序是依據(jù)市、縣人民政府土地行政主管機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃等擬訂招標(biāo)公告，包括出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時(shí)間等內(nèi)容，邀請(qǐng)有意向的公民、法人和其他組織參加國有土地使用權(quán)招標(biāo)。招標(biāo)分為公開招標(biāo)和定向招標(biāo)。投標(biāo)人提出申請(qǐng)后，招標(biāo)人對(duì)其資格能力等方面進(jìn)行審查，然后向符合條件的投標(biāo)人發(fā)出招標(biāo)文件，投標(biāo)人在拖表結(jié)束前將標(biāo)書投入標(biāo)箱，并交納保證金，標(biāo)書投入標(biāo)箱后不可撤回，如果撤回投標(biāo)書，則投標(biāo)人喪失保證金，但在投標(biāo)截止日期前如果需要修改標(biāo)書可另投修改好的標(biāo)書，原標(biāo)書歸于無效。招標(biāo)人按照招標(biāo)公告規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)開標(biāo)，推選代表檢查標(biāo)箱的密封情況，應(yīng)當(dāng)開啟標(biāo)箱，宣布招標(biāo)人名稱、投標(biāo)價(jià)格和投標(biāo)文件的主要內(nèi)容（投標(biāo)人少于三個(gè)的應(yīng)重新招標(biāo)）最后由評(píng)標(biāo)小組進(jìn)行評(píng)標(biāo)，中標(biāo)者保證金可轉(zhuǎn)為定金，亦有地方規(guī)定可抵作出讓金，未中標(biāo)者可退還保證金，中標(biāo)者在拿到中標(biāo)通知書之后，在一定時(shí)間內(nèi)和招標(biāo)人簽定《國有土地使用權(quán)出讓合同》并支付規(guī)定數(shù)額的定金，在簽約后60日內(nèi)支付全部土地使用權(quán)出讓金，過期不全部支付的，招標(biāo)人有權(quán)解除合同，并請(qǐng)求違約賠償。
3.以拍賣方式出讓國有土地使用權(quán)，是指出讓人拍賣公告，由競買人在指定時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行公開競價(jià)，根據(jù)出價(jià)結(jié)果確定土地使用者的行為。國有土地使用權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，可以通過拍賣這種競爭易方式得到較為充分的對(duì)價(jià)。其程序是拍賣出讓國有土地使用權(quán)是指出讓拍賣公告，由競買人在指定的時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行公開競價(jià)根據(jù)出價(jià)結(jié)果確定土地使用者的行為。市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地估價(jià)結(jié)果和政府產(chǎn)業(yè)政策確定底價(jià)，在拍賣前七日，拍賣人應(yīng)通過報(bào)紙和其他新聞媒體拍賣公告。公告內(nèi)容包括：拍賣時(shí)間、地點(diǎn)、出讓地點(diǎn)的編號(hào)、位置、面積、用途、使用條件、出讓年限；競拍人應(yīng)當(dāng)具備條件，并辦理相關(guān)手續(xù)⑥。拍賣當(dāng)天，由主持人介紹有關(guān)拍賣的情況，宣布起叫價(jià)，競買人競價(jià)，最高應(yīng)價(jià)者為競得人，應(yīng)當(dāng)注意競買人不足三人，或競買人的最高應(yīng)價(jià)未達(dá)到底價(jià)時(shí)，主持人應(yīng)當(dāng)終止拍賣。拍賣成交后，雙方應(yīng)當(dāng)簽署成交確認(rèn)書，買方應(yīng)當(dāng)持拍賣出具的成交證明和有關(guān)材料向土地管理部門辦理證照變更手續(xù)。
4.國有土地使用權(quán)通過協(xié)議方式出讓給土地使用者。在我國只有除法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或掛牌方式外才可采取。出讓金不得低于新
增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)、征地補(bǔ)償費(fèi)用以及按照國家規(guī)定應(yīng)當(dāng)交納的有關(guān)稅費(fèi)之和；有基準(zhǔn)地價(jià)的土地協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于出讓地塊所在級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)的70%。實(shí)行授權(quán)經(jīng)營、作價(jià)出資方式取得應(yīng)按政府收取出讓金額計(jì)作國家資本金或股金。以協(xié)議出讓方式取得國有土地使用權(quán)的土地使用者，需要將土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用途的，應(yīng)當(dāng)取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃部門的同意，簽定土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽定土地使用權(quán)出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時(shí)的土地市場價(jià)格補(bǔ)交相應(yīng)的土地使用權(quán)出讓金，并依法辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)。
五.我國閑置土地的處置辦法
閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)政府同意，超過規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。
在我國國有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動(dòng)工開發(fā)建設(shè)日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿一年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的；已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經(jīng)批準(zhǔn)終止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿一年的都認(rèn)定為閑置土地。
目前我國的處置方案有：（1）延長開發(fā)建設(shè)時(shí)間，但最長不得超過一年；（2）改變土地用途，辦理有關(guān)手續(xù)后繼續(xù)開發(fā)建設(shè)；（3）安排臨時(shí)使用，待原項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)條件具備后，重新批準(zhǔn)開發(fā)，土地增值的由政府收取增值地價(jià)；（4）政府為土地使用者置換其他等價(jià)閑置土地或者現(xiàn)有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)；（5）政府采取招標(biāo)、拍賣等方式確定新的土地使用者，對(duì)原建設(shè)項(xiàng)目繼續(xù)開發(fā)建設(shè)，并對(duì)原土地使用者給予補(bǔ)償；（6）土地使用者與政府簽訂土地使用權(quán)交還協(xié)議等文書，將土地使用權(quán)交還政府。原土地使用者需要使用土地時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)依照土地使用權(quán)交還協(xié)議等文書的約定供應(yīng)與其交還土地等價(jià)的土地。
在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費(fèi)；滿兩年未動(dòng)工開發(fā)時(shí)，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)
工開發(fā)必須的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)延遲的除外。
綜上所述，大家都能看出，土地作為重要的生產(chǎn)資料，無論在什么樣的社會(huì)，無論在什么樣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，都是一樣重要的。為此，我國政府在近年來也出臺(tái)了一些相關(guān)的法律、法規(guī)，只有管好國有土地和集體所有土地，進(jìn)行科學(xué)的土地規(guī)劃，合理利用和征用土地，建立良好的土地管理秩序和生態(tài)環(huán)境，才能促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
[注釋]：
①參見《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》主編潘靜成，中央廣播電視大學(xué)出版社出版，2000年8月。
②參見1988年8月29日修訂的《中華人民共和國土地管理法》第一章第四條。
③參見1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第
五章第二十二條。
④參見1995年1月1日起施行的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二章第十二條。
⑤參見《房地產(chǎn)基本制度與政策》主編陸克華，中國建筑工業(yè)出版社出版，2003年5月第49頁。
⑥參見1997年1月1日起施行的《中華人民共和國拍賣法》第四章第二條。
[參考文獻(xiàn)]：
1.《土地利用管理文件匯編》地質(zhì)出版社出版，2004年12月。
2.《土地利用管理調(diào)研報(bào)告匯編》國土資源部土地利用管理司編，2004年11月。
3.《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》主編潘靜成，中央廣播電視大學(xué)出版社出版，2000年8月。
4.《房地產(chǎn)政策與法規(guī)》主編孫辛勤李勝利，中國物資出版社出版，1998年11月。
5.《房地產(chǎn)法學(xué)》主編程信和，北京大學(xué)出版社出版，2001年2月。
「關(guān)鍵詞物權(quán)、他物權(quán)、地上權(quán)、物權(quán)法原則
1我國土地物權(quán)制度的基本理論
物權(quán)與債權(quán)同為財(cái)產(chǎn)法的兩大支柱，但相較于債權(quán)，物權(quán)具有支配性、絕對(duì)性及排他性，故物權(quán)法在各國立法原則上均采取物權(quán)法定主義規(guī)則，即由法律事先強(qiáng)行對(duì)物權(quán)之種類、內(nèi)容及其效力等予以規(guī)定，而不允許當(dāng)事人在此內(nèi)容方面有意思自治。同時(shí)又因物權(quán)法（尤其是土地物權(quán)制度）與各國的政策性規(guī)定關(guān)聯(lián)很強(qiáng)（如各國所有制的不同），這樣各國物權(quán)法雖在物權(quán)法原則及物權(quán)效力上具有相通性，但彼此的物權(quán)種類卻因各國的政策性選擇及習(xí)慣法的作用而有很大差異。
自物權(quán)法的發(fā)展及其規(guī)范內(nèi)容來觀察，土地自始至終均為物權(quán)的最重要的標(biāo)的，土地物權(quán)是最基本的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)。我國目前有關(guān)土地的立法性文件林林總總，雖已達(dá)100多件，但從土地為物權(quán)標(biāo)的角度來看，因我國目前尚無完善物權(quán)法，民法基本法《民法通則》甚至未使用“物權(quán)”之概念（其第五章僅有“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”為章名），如嚴(yán)格依物權(quán)法定主義原則，則除所有權(quán)之外，很難依現(xiàn)行法而確定我國的土地物權(quán)種類及其體系。此立法背景亦導(dǎo)致法學(xué)理論界在闡述我國的土地物權(quán)制度時(shí)，于概念使用的不規(guī)范、土地物權(quán)種類及其體系的極不統(tǒng)一與混亂的現(xiàn)狀。相應(yīng)地亦導(dǎo)致土地經(jīng)濟(jì)學(xué)界在概念使用上的不統(tǒng)一（如土地產(chǎn)權(quán)概念），故目前在我國確有制定一部物權(quán)法之迫切需要。而制定物權(quán)法則首應(yīng)明確我國物權(quán)法在民法體系上的選擇與定位，即我國目前的物權(quán)立法（實(shí)質(zhì)內(nèi)容的）與理論研究均經(jīng)前蘇聯(lián)而繼承傳統(tǒng)大陸法系（以德國民法、法國民法為首）一脈，并非英美法系的財(cái)產(chǎn)法制度。而在大陸法系，物權(quán)是以所有權(quán)為核心而建立其抽象體系，并經(jīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展而側(cè)重向他物權(quán)體系拓展，以達(dá)物盡其用的社會(huì)目的。至于“產(chǎn)權(quán)”則為英美財(cái)產(chǎn)法上的概念，而英美財(cái)產(chǎn)法（包括整個(gè)英美私法）是在判例的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，沒有由能夠適用于各種具體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的共同性效力及屬性構(gòu)建起來的一般性的、抽象性的財(cái)產(chǎn)權(quán)概念，這與將物權(quán)作為與債權(quán)相對(duì)應(yīng)的概念，并將支配性屬性寓于整個(gè)物權(quán)制度之中，講究抽象的演繹方法的大陸法系很不一樣，英美法中的財(cái)產(chǎn)權(quán)或產(chǎn)權(quán)概念很難在大陸法系的物權(quán)法體系中找到合適的定義，這是兩大法系的差異性所致。而我國目前所討論或擬將制定的，很明顯是繼受大陸法系的“物權(quán)法”制度。故在我國應(yīng)摒棄產(chǎn)權(quán)概念在土地物權(quán)制度中的使用。
2土地所有權(quán)-公有制的定位
我國土地在所有制上經(jīng)幾十年的發(fā)展已形成現(xiàn)在的分屬國家與集體所有的公有制局面，這是探討我國土地物權(quán)法制度的基本前提。土地國家所有權(quán)在一些基本理論問題上已有較統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，而集體土地所有權(quán)則在以下兩個(gè)問題存在爭議：其一，集體土地所有權(quán)的主體虛化，不能體現(xiàn)所有者的地位與利益；其二，集體土地所有權(quán)的內(nèi)容遠(yuǎn)較一般所有權(quán)而大受限制。就第一個(gè)問題而言，則已不僅為物權(quán)法問題，而關(guān)乎所有制度。實(shí)際上集體所有權(quán)的主體應(yīng)為全體集體組織成員，但就具體權(quán)利的行使倘應(yīng)由全體成員或須征得全體成員的同意，則在事實(shí)上為不可能，故應(yīng)須在選舉基礎(chǔ)上推舉集體組織的代表，并由此代表（一人或數(shù)人）依全體成員的意思來行使所有權(quán)，并為全體成員取得因行使所有權(quán)而獲得的利益。至于該集體組織的代表如何產(chǎn)生，如何行使所有權(quán)等則應(yīng)由民法及相關(guān)法律共同規(guī)定。就第二個(gè)問題而言，其權(quán)利內(nèi)容的限制實(shí)際上是受集體所有的土地用途（無非是為了農(nóng)耕或非經(jīng)營性建筑，如宅基用地等）的限制，且倘考慮到目前各國對(duì)耕地的保護(hù)以及我國公有制的性質(zhì)，則這一點(diǎn)是不足為怪的。當(dāng)然在如何限制方面也確實(shí)存在許多需完善的地方。
3城鎮(zhèn)國有土地他物權(quán)
現(xiàn)代物權(quán)法在強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的以所有權(quán)為核心的靜態(tài)歸屬的同時(shí)，更不斷地向動(dòng)態(tài)利用方面發(fā)展，其表現(xiàn)則是他物權(quán)體系的發(fā)達(dá)。因?yàn)樵谖餀?quán)法一物一權(quán)主義原則下，一物之上只能存在一個(gè)所有權(quán)；而在資源有限的現(xiàn)代社會(huì)，所有權(quán)相對(duì)于眾多的人口的需要來講，終是少數(shù)，倘再有所有權(quán)崇拜的心理作用，則物（社會(huì)資源）很難流轉(zhuǎn)到其最佳或最需要利用人手中，必造成資源的浪費(fèi)，這樣就必須在所有權(quán)（自物權(quán)）之外另辟途徑。而物所具有的使用價(jià)值與交換價(jià)值的二重屬性正好迎合此需要，這樣在物的這二重屬性基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的他物權(quán)制度在現(xiàn)代社會(huì)獲得巨大的發(fā)展，并在將來也深深地影響著物權(quán)法的發(fā)展趨勢。我國城鎮(zhèn)國有土地使用制度改革實(shí)質(zhì)上亦是按此思路進(jìn)行的。城鎮(zhèn)國有土地的所有權(quán)主體為國家（實(shí)代表全體人民）所壟斷，而國家主體為抽象的存在，其權(quán)利必須由實(shí)然的主體去行使，即設(shè)立國家所有權(quán)的代表機(jī)關(guān)。另一方面，既然國家壟斷所有，則在土地交易市場上不可能存在所有權(quán)的交易，而城鎮(zhèn)國有土地要改變以前無償無期無限制的使用狀況，并使土地進(jìn)入地產(chǎn)市場成為交易的客體，則必須尋找另一種土地上的權(quán)利替代土地所有權(quán)以帶動(dòng)土地進(jìn)入流通領(lǐng)域。而這種權(quán)利在我國就是土地使用權(quán)。
土地使用權(quán)概念在各國物權(quán)法上并未有見，就概念的科學(xué)性來講，此概念并不能完全地揭示其內(nèi)涵，因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)的內(nèi)容依我國現(xiàn)行法的規(guī)定來看，并不是單純的使用，至少還應(yīng)包括占有、土地的開發(fā)及收益等權(quán)能。但此概念在我國的使用已相沿成習(xí)，故立法及大多學(xué)者均使用此概念。另自所有權(quán)權(quán)能之角度看，使用又僅為所有權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能，且用益物權(quán)也主以使用為其最基本的權(quán)能。這樣在我國就土地的用益物權(quán)方面使用“使用權(quán)”這一概念時(shí)，就不得不繁瑣地限定“城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)”、“宅基地使用權(quán)”、“農(nóng)村土地使用權(quán)”等以示區(qū)別。土地就其用途而言，無非耕作與建筑（包括宅基地）二種，城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)的內(nèi)容則主要是建筑及土地開發(fā)，此類似于傳統(tǒng)大陸法系中地上權(quán)內(nèi)容，故大多民法學(xué)者主張以地上權(quán)概念取代“土地使用權(quán)”概念。筆者亦認(rèn)為采用地上權(quán)概念有助于我國土地物權(quán)體系的建立。但也應(yīng)看到：地上權(quán)是在土地私有制條件下產(chǎn)生的概念，地上權(quán)的內(nèi)容廣于我國的國有土地使用權(quán)概念，即地上權(quán)還包含了非開發(fā)性經(jīng)營的宅基地使用權(quán)。故在我國采用地上權(quán)概念，只須明確在他人土地上從事建筑及開發(fā)為其內(nèi)容，這樣現(xiàn)行的國有土地使用權(quán)，農(nóng)村或城鎮(zhèn)集體土地的宅基地使用權(quán)均包括于其中，至于哪些地上權(quán)可以進(jìn)行交易則可由法律規(guī)定解決。至于有些學(xué)者所認(rèn)為應(yīng)成為一項(xiàng)獨(dú)立物權(quán)的土地開發(fā)權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)，實(shí)際上均僅為地上權(quán)的內(nèi)容或權(quán)能，已為地上權(quán)概念的內(nèi)容所包括，并無獨(dú)立的必要。
我國選擇地上權(quán)（下述均用地上權(quán)概念代替土地使用權(quán)概念）作為國有土地使用制度改革的出發(fā)點(diǎn)，其原因在于：①確保土地公有制；②擔(dān)保物權(quán)（不動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保物權(quán)僅有抵押權(quán)一種）在性質(zhì)上雖為他物權(quán)，但它追求的是土地的交換價(jià)值，倘以土地所有權(quán)作為抵押權(quán)的標(biāo)的，則在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)即會(huì)導(dǎo)致土地所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，此與堅(jiān)持土地國有原則不符；③地上權(quán)是以追求土地的使用價(jià)值為內(nèi)容的用益物權(quán)，地上權(quán)的享有與行使以實(shí)際占有土地為其基本條件，地上權(quán)的移轉(zhuǎn)與流通，必導(dǎo)致土地占有人（即利用人）的不斷變動(dòng)，這樣在有序的房地產(chǎn)交易市場條件下地上權(quán)的流轉(zhuǎn)，就必帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)到最佳的利用人手中，而絲毫不動(dòng)搖國家所有人的地位。這樣在私有制國家以土地所有權(quán)與地上權(quán)為二元交易標(biāo)的模式，在我國因公有制度原因就僅能體現(xiàn)為以地上權(quán)為交易標(biāo)的一元模式。目前，城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)依行政劃撥或出讓合同而取得，在性質(zhì)上這兩種土地使用權(quán)（地上權(quán)）均應(yīng)為物權(quán)，只是因取得方式不同而在權(quán)利效力上有所差異。
地上權(quán)的移轉(zhuǎn)，自民法上看即為地上權(quán)人對(duì)其權(quán)利標(biāo)的-地上權(quán)依法律行為方式所作的法律上的處分，即地上權(quán)人對(duì)其所擁有的地上權(quán)享有處分權(quán)。此處分權(quán)的享有為地上權(quán)交易市場得以形成的法律邏輯起點(diǎn)。地上權(quán)人處分地上權(quán)行為的方式大體有買賣、互易、贈(zèng)與、設(shè)定抵押權(quán)等。買賣、互易、贈(zèng)與（此為非交易方式）為依債權(quán)行為方式使地上權(quán)產(chǎn)生變動(dòng)；而設(shè)定抵押權(quán)則是在地上權(quán)之上再設(shè)定一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保物權(quán)，于被擔(dān)保的債務(wù)人不履行債務(wù)而導(dǎo)致抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，通過變賣、拍賣（在我國現(xiàn)行法上就土地使用權(quán)抵押只允許以拍賣方式實(shí)現(xiàn)）而使地上權(quán)發(fā)生變動(dòng)。故就土地所有權(quán)、地上權(quán)與地上權(quán)之抵押權(quán)三者的關(guān)系來講，構(gòu)成立體層次的物權(quán)關(guān)系，即由國家土地所有權(quán)中派生出地上權(quán)，再在地上權(quán)之上設(shè)定抵押權(quán)，前者以土地為標(biāo)的，后者則以地上權(quán)為標(biāo)的。地上權(quán)人通過買賣、互易、設(shè)定抵押權(quán)等方式使地上權(quán)進(jìn)入流通領(lǐng)域，進(jìn)而形成房地產(chǎn)交易的二級(jí)、三級(jí)……市場。
地上權(quán)可否成為租賃行為的標(biāo)的，因1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓暫行條例》與1995年《城市房地產(chǎn)管理法》先后規(guī)定的不同而有爭議。租賃權(quán)雖然在近現(xiàn)代民法中有物權(quán)化的趨勢，但仍屬債權(quán)，且是以對(duì)標(biāo)的的用益（即追求使用價(jià)值）為內(nèi)容的用益性債權(quán)。既然要使用，則必須要求以對(duì)客體的實(shí)際占有為前提，這樣亦必然要求租賃權(quán)的客體必須是有形的實(shí)體物。而地上權(quán)為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，顯然不成為使用的標(biāo)的。當(dāng)然地上權(quán)人仍不妨以其所取得的土地出租于他人，但此時(shí)租賃之標(biāo)的為土地，而非為地上權(quán)，且還應(yīng)視法律或地上權(quán)設(shè)定合同（即我國現(xiàn)行法上所稱的土地使用權(quán)出讓合同）中地上權(quán)人有無出租的權(quán)能而決定。
4集體土地他物權(quán)
集體包含著各種具體而特定的集體組織，依此集體土地所有權(quán)在理論上應(yīng)存在不同集體組織間以及集體與國家間土地所有權(quán)移轉(zhuǎn)的可能。但實(shí)際上在我國集體與國家只存在由集體土地所有權(quán)變?yōu)閲宜袡?quán)一種可能（且此又大多依征收、征用等行政方式實(shí)施），而集體與集體間因土地的不動(dòng)性，土地所有權(quán)的交易也很少見，故此集體土地物權(quán)的重點(diǎn)仍在于他物權(quán)制度上。集體土地用于建筑時(shí)，其他物權(quán)內(nèi)容已包含于上述地上權(quán)概念中。集體土地用于農(nóng)耕在現(xiàn)行法稱之以“土地承包經(jīng)營權(quán)”。筆者認(rèn)為“農(nóng)地耕作權(quán)”概念較能恰當(dāng)?shù)胤从称錂?quán)利內(nèi)容，因?yàn)槌邪?jīng)營權(quán)是自取得權(quán)利之合同行為來命名的，且易與企業(yè)的承包經(jīng)營行為相混。農(nóng)地耕作權(quán)的主體基本上是集體組織的成員，其取得雖以自愿性合同行為為基礎(chǔ)，但實(shí)際上是按人口分配的，這一點(diǎn)是由我國的農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)的現(xiàn)實(shí)所決定的。雖有學(xué)者提出農(nóng)地耕作權(quán)的主體可以是集體組織成員以外的人，對(duì)于那些未能取得農(nóng)地耕作權(quán)的農(nóng)民可以通過健全的社會(huì)保障制度以保證他們的生活需要。但筆者認(rèn)為，農(nóng)地的平均分配耕作雖受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的局限，但在目前的中國農(nóng)村允許農(nóng)地的自由流通仍不具備現(xiàn)實(shí)可操作性。問題的關(guān)鍵在于如何保障農(nóng)民的積極性，這在物權(quán)法上的解決方案則是保障農(nóng)民所取得的農(nóng)地耕作權(quán)，即在期限上規(guī)定農(nóng)地耕作權(quán)應(yīng)有合理的相當(dāng)長的最低存續(xù)期間，以保證農(nóng)民的長期投資而避免短期行為；在權(quán)利效力及內(nèi)容上，賦于農(nóng)地耕作權(quán)的物權(quán)性，使農(nóng)民可依物權(quán)的絕對(duì)性、排他性及優(yōu)先性等效力規(guī)則主張自己的權(quán)利，以防止他人的不法干預(yù)。
5相鄰關(guān)系與地役權(quán)
土地因其不動(dòng)性而須毗鄰。若彼此毗鄰的土地歸屬于不同的所有人，而各所有人各依自己的意思與利益需要任意在自己的土地上行使權(quán)利，自由地利用土地，則必影響相鄰一方對(duì)土地的利用，其土地的價(jià)值也必受損及，故有自立法上予以相互調(diào)節(jié)的必要。相鄰關(guān)系（不僅針對(duì)土地，其他相鄰不動(dòng)產(chǎn)也包括其中），則是自立法上對(duì)相鄰?fù)恋氐睦米髯畹拖薅鹊恼{(diào)節(jié)，而地役權(quán)則是相鄰?fù)恋氐乃腥藶楦咭蟮睦猛ㄟ^相互協(xié)商產(chǎn)生的彼此權(quán)利的較高程度的調(diào)節(jié)。在土地私有制下，相鄰關(guān)系在本質(zhì)上是相鄰一方土地所有權(quán)的擴(kuò)張，相應(yīng)地是另一方土地所有權(quán)的限制，不成其一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)。此擴(kuò)張或限制是土地所有權(quán)中的應(yīng)有之義，或者說是法律強(qiáng)行規(guī)定的，不須相鄰各方所有人之協(xié)商，故也就不必要專為相鄰關(guān)系而辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。但地役權(quán)在本質(zhì)上是相鄰?fù)恋馗鞣剿腥艘舛ǖ漠a(chǎn)物，故構(gòu)成一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)，是以用益為內(nèi)容的不動(dòng)產(chǎn)他物權(quán)，其成立必須滿足不動(dòng)產(chǎn)登記要件。
就相鄰關(guān)系與地役權(quán)，各國立法規(guī)定不一，有就二者均予以規(guī)定的，有僅就相鄰關(guān)系進(jìn)行規(guī)定，而將地役權(quán)內(nèi)容納入相鄰關(guān)系之中。我國現(xiàn)行民法僅規(guī)定了相鄰關(guān)系，而未規(guī)定地役權(quán)，且相鄰關(guān)系的規(guī)定非常簡單，難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，較多數(shù)學(xué)者認(rèn)為除完善相鄰關(guān)系的規(guī)定外，還應(yīng)規(guī)定地役權(quán)這種物權(quán)，以適應(yīng)物權(quán)主體不同層次的需要。這一點(diǎn)筆者深表贊同。但必須注意到在我國土地所有制特色下，相鄰關(guān)系的本質(zhì)應(yīng)重新理解。因?yàn)樵谖覈恋厮袡?quán)二元格局下，相鄰關(guān)系在土地所有權(quán)間雖有發(fā)生，但多體現(xiàn)在不同利用主體間，故此相鄰關(guān)系不應(yīng)機(jī)械地理解為所有權(quán)內(nèi)容的擴(kuò)張或限制，而應(yīng)擴(kuò)張理解為土地用益物權(quán)（地上權(quán)與農(nóng)地耕地權(quán)）權(quán)能的擴(kuò)張或限制。當(dāng)然在同一所有人（國家或集體組織）將其所有土地設(shè)定用益物權(quán)于他人時(shí)，亦可在用益物權(quán)設(shè)定合同中依據(jù)所有人的宏觀規(guī)劃而對(duì)不同用益物權(quán)人的權(quán)利進(jìn)行限制，從而起到調(diào)節(jié)相鄰?fù)恋乩藐P(guān)系的作用。
6土地物權(quán)的登記
物權(quán)因其法定主義規(guī)則、絕對(duì)性屬性，以及排他性、優(yōu)先性效力，對(duì)社會(huì)公眾的利益影響很大，所以又產(chǎn)生物權(quán)公示原則，并因此公示而產(chǎn)生物權(quán)公信力原則。物權(quán)公示在動(dòng)產(chǎn)以占有為方式，在不動(dòng)產(chǎn)以登記為方式，這在各國物權(quán)法中概莫例外，只是在其公示的效力方面有不同規(guī)定而已。我國因無物權(quán)法，在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示方面的規(guī)定亦極不完善。首先在集體所有制土地方面，土地登記制度幾乎是空白的；其次是城鎮(zhèn)國有土地方面，雖近幾年頒布的法律強(qiáng)調(diào)登記，但也未能明確揭示土地物權(quán)登記的效力。故有必要建立完善的土地物權(quán)登記制度，這是在法律有序化環(huán)境下國家對(duì)土地進(jìn)行宏觀管理與控制的唯一手段，也是土地物權(quán)人的物權(quán)得以保障的外部表現(xiàn)與依據(jù)。
完善土地物權(quán)登記工作，應(yīng)做到如下幾個(gè)方面：第一，應(yīng)明確國家與集體土地所有權(quán)客體的范圍。國家所有土地與集體所有土地雖在立法上有其原則性規(guī)定，但仍須通過登記造冊(cè)而予以具體化、明確化。第二，應(yīng)明確規(guī)定，以法律行為方式進(jìn)行土地物權(quán)交易的，土地物權(quán)登記應(yīng)為其取得物權(quán)的生效要件。
這一點(diǎn)與我國現(xiàn)行民法理論中有關(guān)物權(quán)變動(dòng)不采德國民法上的物權(quán)行為主義而采折衷主義方式相適應(yīng)。而在《城市房地產(chǎn)管理法》及有關(guān)法律中對(duì)這一點(diǎn)規(guī)定極不明確。第三，以非法律行為方式的征用、繼承等取得土地物權(quán)的，應(yīng)明確規(guī)定在未辦理登記手續(xù)前，取得人不得處分其所取得的土地物權(quán)，即強(qiáng)調(diào)此時(shí)土地物權(quán)的登記的對(duì)抗性效力。第四，應(yīng)明確土地物權(quán)登記的公信力，即應(yīng)保護(hù)因信賴土地物權(quán)登記狀況而進(jìn)行土地物權(quán)交易的善意第三人，以保護(hù)土地物權(quán)交易的安全性。
「參考文獻(xiàn)
1.柳經(jīng)緯，從我國土地制度之變革看物權(quán)法之廢興，政治與法律，1996年第3期。
2.康恭舜，集體土地所有權(quán)的困惑與出路，廣東法學(xué)，1994年第3期。
關(guān)鍵詞：土地征用；公共利益；征地補(bǔ)償
土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉，是人類賴以生存和發(fā)展的最重要的資源。土地的歸屬和利用關(guān)涉到社會(huì)的安寧和發(fā)展，與社稷的興衰與人民的福祉息息相關(guān)。在當(dāng)下，隨著我國城市化步伐的大大加快，城市向郊區(qū)迅速擴(kuò)張，以及各地掀起了建設(shè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的熱潮，農(nóng)民的土地被大量征用，出現(xiàn)了大量的種地?zé)o土地、進(jìn)城無工作、拆遷無家園、“非農(nóng)”無保障、告狀無門路的“五無農(nóng)民”群體[1]。從而引發(fā)了大量和上訪事件。一組國土資源部統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，2002年僅上半年群眾反映征地糾紛違法占地等問題的占接待部門受理總量的73%。其中40%的上訪訴說的是征地糾紛問題，這其中87%是征地補(bǔ)償安置問題，而在反映征地問題的上訪中，又有一多半是集體上訪。因此農(nóng)地征用補(bǔ)償問題是導(dǎo)致政府和農(nóng)民關(guān)系緊張的關(guān)鍵問題。這一問題不僅關(guān)涉到政府的公信力以及農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)，而且也關(guān)系到我國社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。黨的十六屆四中全會(huì)指出“要適應(yīng)我國社會(huì)的深刻變化，把和諧社會(huì)的建設(shè)擺在重要位置”。但是農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠硎沟霉怖婧退饺死嫖茨艿玫接行У膮f(xié)調(diào)，農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)未能得到有效保障。因此農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠沓蔀樽璧K農(nóng)村和諧社會(huì)實(shí)現(xiàn)的一大障礙。
一、征用補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)和補(bǔ)償原則
所謂農(nóng)地征用補(bǔ)償是指國家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人補(bǔ)償后，強(qiáng)制性的變更農(nóng)村土地所有權(quán)或使用權(quán)的行政行為[2]。從理論上講“征用”本身僅僅指使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，而征收是指所有權(quán)的變更。而且我國2004年的憲法修正案也明確了這一點(diǎn)。但是在以往的法制實(shí)踐以及理論研究中大多使用“土地征用”這一概念，因此為了與以往的理論研究相銜接避免不必要的麻煩，本文也使用土地征用這一概念。但是在此，土地征用的內(nèi)涵既包括所有權(quán)也包括使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剝奪私人權(quán)益，而且是對(duì)人賴以生存和發(fā)展的最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)的克減。那么實(shí)現(xiàn)公共利益和私人利益的平衡就是我們首先需要面對(duì)的一個(gè)問題。在強(qiáng)調(diào)“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的權(quán)利本位時(shí)代，土地征用制度的存在空間是有限的。但是隨著強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)義務(wù)性的社會(huì)本位時(shí)代的到來，基于公共利益的需要而對(duì)私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以限制和剝奪逐漸被人們所接受。但是基于公平正義的觀念，“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個(gè)人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會(huì)整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認(rèn)為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當(dāng)?shù)?，不承認(rèn)許多人享受的較大利益能綽綽有余補(bǔ)償強(qiáng)加于少數(shù)人的犧牲。所以，在一個(gè)正義的社會(huì)里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權(quán)利決不受制于政治的交易或社會(huì)利益的權(quán)衡。[3]”土地征用作為一種土地公共取得制度，對(duì)于個(gè)人因?yàn)楣怖嫠馐艿膿p失必須給予補(bǔ)償。圍繞土地征用補(bǔ)償問題，形成了眾多的學(xué)說，通過分析這些學(xué)說，可以把握征地補(bǔ)償合理性的依據(jù)。
（一）農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)
1、既得權(quán)說。此說以自然法思想作為基礎(chǔ)認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)是人民的天賦人權(quán)，是合法取得的既得權(quán)，因此應(yīng)該得到絕對(duì)的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受經(jīng)濟(jì)上的特別損失，也應(yīng)當(dāng)基于公平的原則給予補(bǔ)償。
2、恩惠說。此說強(qiáng)調(diào)絕對(duì)的國家權(quán)力，認(rèn)為土地征用權(quán)是國家與生俱來的權(quán)力，主張公益至上和法律萬能。此說認(rèn)為個(gè)人沒有與國家相對(duì)抗的理由，甚至完全否認(rèn)國家對(duì)私人有提供補(bǔ)償?shù)谋匾仪址競€(gè)人權(quán)利給予補(bǔ)償那完全是出于國家的恩惠。
3社會(huì)職務(wù)說。此說摒棄了權(quán)利天賦的觀念，認(rèn)為國家為了使個(gè)人盡其社會(huì)一份子的責(zé)任，首先應(yīng)該承認(rèn)個(gè)人的權(quán)利，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)職務(wù)的手段，因?yàn)闄?quán)利的本質(zhì)具有義務(wù)性，人民的財(cái)產(chǎn)被征用后，國家酌量給予補(bǔ)償，才能使得社會(huì)職務(wù)得以繼續(xù)履行。
4、社會(huì)協(xié)作說。該說基于法國狄驥的社會(huì)連帶理論，認(rèn)為社會(huì)作為一整體系統(tǒng)，其存在和運(yùn)轉(zhuǎn)依賴社會(huì)成員的相互協(xié)作，因此社會(huì)成員為保證社會(huì)的存在和發(fā)展只能犧牲部分權(quán)利和自由，而社會(huì)則以其整體的力量保障社會(huì)成員的生存和發(fā)展，對(duì)其利益所受損失和損害給予救濟(jì)。
5、公共負(fù)擔(dān)說。由于國家行為的受益者是社會(huì)全體，故當(dāng)一部分人或個(gè)別人因?yàn)閲倚袨槎袚?dān)的義務(wù)超出其因該承擔(dān)的份額時(shí)，國家就應(yīng)該基于平等原則，將其平均分擔(dān)給社會(huì)全體，實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的平衡。
6、特別犧牲說。該說由德國奧托·麥耶提出，認(rèn)為國家的合法征地行為對(duì)人民權(quán)益所造成的損失與國家課以人民的一般的負(fù)擔(dān)不同，它是使無義務(wù)的特定人對(duì)國家所做得特別犧牲，這種特別犧牲應(yīng)當(dāng)由社會(huì)全體人民共同分擔(dān)，給其以補(bǔ)償，才符合公平正義的精神，實(shí)現(xiàn)私人利益與公共利益的協(xié)調(diào)。[4]
上述第一種以及第二種學(xué)說，前者強(qiáng)調(diào)權(quán)利的絕對(duì)保障而后者強(qiáng)調(diào)絕對(duì)的國家權(quán)力，在當(dāng)下都無法得到社會(huì)一般觀念的認(rèn)同，因此均被摒棄。社會(huì)職務(wù)說、社會(huì)協(xié)作說以及公共負(fù)擔(dān)說都從一個(gè)側(cè)面反映了征用補(bǔ)償?shù)暮侠硇?，但是都可以被特別犧牲理論所涵蓋，所以特別犧牲說成為當(dāng)下的主流學(xué)說，也極容易被廣大的民眾所理解和接受。因?yàn)樵诋?dāng)今社會(huì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)被視為一項(xiàng)重要的憲法原則。財(cái)產(chǎn)權(quán)雖然有社會(huì)義務(wù)性但是也應(yīng)該適用平等保護(hù)原則。一般情況下，對(duì)于法律明文規(guī)定的公法上的義務(wù)，財(cái)產(chǎn)權(quán)利人可以預(yù)期因?yàn)槌袚?dān)該義務(wù)所遭受的損失。但是土地征用則不然，其權(quán)利人只有等到具體的征用行為公告后才能獲悉自己的財(cái)產(chǎn)因?yàn)檎饔枚馐艿膿p失。這對(duì)于權(quán)利人來說無疑是一種十分不確定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)此種少數(shù)人為了公共利益所做得特別犧牲如果不給予補(bǔ)償是違反平等原則的，因此補(bǔ)償義務(wù)得以確立。補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)在于實(shí)現(xiàn)公共利益和私人利益的協(xié)調(diào)。征用必須建立在補(bǔ)償基礎(chǔ)上也為世界各國的憲法所明文規(guī)定。1789年法國的《人權(quán)宣言》就已經(jīng)規(guī)定“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必須時(shí)，且在公平且預(yù)先賠償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不受剝奪?！泵绹鴳椃ǖ?條修正案規(guī)定，“沒有正當(dāng)程序不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)；沒有公平的補(bǔ)償不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！蔽覈稇椃ā返?0條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。征用補(bǔ)償原則基本上成為各國法律的一項(xiàng)重要原則，但是如何補(bǔ)償各國法律規(guī)定得并不一致。有的國家采用完全補(bǔ)償原則，有的則采用不完全補(bǔ)償原則，還有的國家采用相當(dāng)補(bǔ)償原則。
（二）征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t
1、完全補(bǔ)償原則。該原則認(rèn)為土地征用的受益者是全體人民，對(duì)于國家土地征用而遭受特別犧牲的人，理應(yīng)由公眾受益人負(fù)完全補(bǔ)償責(zé)任才符合平等原則的精神。而且確保權(quán)利人不因土地征用而處于財(cái)產(chǎn)狀況惡化的狀態(tài)，也是憲法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的宗旨所在。從生存權(quán)的保障來看，土地作為人民尤其是農(nóng)民的生活依靠，不僅僅是生活之源而且是生存之本。因此補(bǔ)償不應(yīng)該僅僅限于征用的客體，而且還應(yīng)包括與該客體直接或間接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)上和非經(jīng)濟(jì)上的利益。
2、不完全補(bǔ)償原則。該原則從強(qiáng)調(diào)“所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性”觀念出發(fā)，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)因負(fù)有社會(huì)義務(wù)而不具有絕對(duì)性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是應(yīng)該給予合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償僅僅限于財(cái)產(chǎn)上的損失，對(duì)于精神上的損失，應(yīng)該被視為特別犧牲，個(gè)人有忍受的義務(wù)。
3、相當(dāng)補(bǔ)償原則。該原則認(rèn)為，由于“特別犧牲”的標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)的、活動(dòng)的，因此征地補(bǔ)償應(yīng)斟酌征用的目的及必要程度等各種要素，并結(jié)合社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，選擇采用完全補(bǔ)償原則或者不完全補(bǔ)償原則。一般說來，基于平等原則，對(duì)于特別財(cái)產(chǎn)的征用損害，應(yīng)當(dāng)給予完全補(bǔ)償，但是特殊情況下，可以準(zhǔn)許給予不完全補(bǔ)償。[5]
目前我國土地征用過程中，采用的以土地年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不完全補(bǔ)償原則。這一補(bǔ)償原則未將農(nóng)民的生存權(quán)損失納入補(bǔ)償范圍并且基本未考慮土地發(fā)展權(quán)價(jià)格，而只是一種生活補(bǔ)貼性的補(bǔ)償，而在現(xiàn)實(shí)生活中那些非公益性的征地，政府在征地前對(duì)于被征用農(nóng)地并不享有所有權(quán)，征地后一般對(duì)農(nóng)地也沒絲毫的投入，政府僅靠征地權(quán)就將征地補(bǔ)償費(fèi)與市地批租價(jià)之間的巨大利益據(jù)為己有，無疑是對(duì)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的剝奪。在當(dāng)下國家的價(jià)值取向正開始轉(zhuǎn)變，2004年的憲法修正案明確規(guī)定了“國家尊重和保障人權(quán)”，“公民個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯”。在注重人權(quán)保障的國家價(jià)值觀下，個(gè)人的權(quán)利應(yīng)當(dāng)決定國家權(quán)力，個(gè)人是一個(gè)目的性存在，個(gè)人權(quán)利的保障應(yīng)該是社會(huì)的最高價(jià)值。對(duì)于失地農(nóng)民來說，土地關(guān)系到其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，因此對(duì)于土地征用制度，我們應(yīng)該從人權(quán)保障的角度進(jìn)行重新審視，探究當(dāng)前農(nóng)民和政府關(guān)系緊張的法律制度層面的原因。
二、我國農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度透析
土地作為一種稀缺性的資源，各個(gè)國家都有嚴(yán)格保護(hù)土地資源的規(guī)定。從“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本國策出發(fā)，我國立法機(jī)關(guān)在1998年修改《土地管理法》時(shí)旨在建立世界上最嚴(yán)格的土地管理制度?；谶@一宗旨，我國土地征用法律制度幾乎完全行政化，建立了嚴(yán)格的土地征用審批制度。但是嚴(yán)格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市發(fā)展對(duì)土地需求日益增大，客觀上要求土地的利用和流轉(zhuǎn)市場化。征地補(bǔ)償工作中存在的一系列問題折射出現(xiàn)行征地補(bǔ)償法律制度的不完善。
（一）征地補(bǔ)償未區(qū)分“公益性征地”和“非公益性征地”
在現(xiàn)代國家，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪只能基于公共利益已為世界各國的法律所明文規(guī)定，政府作為行政主體，其行為必須以公共利益為依歸?！霸诿裰鞣ㄖ螄?、社會(huì)國家和環(huán)境國家，公共行政的目的是維護(hù)和促進(jìn)公共利益或者大眾福祉，這是任何公共行政的一個(gè)不成文的基本原則，以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性，是公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的基礎(chǔ)。”[6]我國憲法第10條也規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是《土地管理法》在將憲法具體化的過程中，對(duì)于征地的前提規(guī)定的卻不一致?！锻恋毓芾矸ā返?條：“國家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。但是《土地管理法》43條規(guī)定任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由土地使用者向土地所在地的縣級(jí)人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)?！笨梢娬畬⒐嫘哉鞯睾头枪嫘越ㄔO(shè)用地都納入統(tǒng)一的征地工作中，均按照統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā穼⒎枪嫘杂玫丶{入征地工作中本身就是違反我國憲法的。如果不考慮其違憲性因素，僅從這一征地補(bǔ)償規(guī)定來看，也是十分不合理的。因?yàn)樵诜枪嫘哉鞯剡^程中，農(nóng)地有很大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，土地轉(zhuǎn)手間可以增值10多倍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年全國土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣收入平均每畝為35.67萬元，而對(duì)征地農(nóng)民的補(bǔ)償通常每畝只有1.5萬-3.5萬元。我國現(xiàn)行的土地征用補(bǔ)償規(guī)定并未考慮非公益性征地所帶來的土地增值收益，未考慮土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格。土地發(fā)展權(quán)的收益本來應(yīng)該歸農(nóng)民所有，現(xiàn)在的現(xiàn)實(shí)卻是政府僅靠征地權(quán)就將征地補(bǔ)償費(fèi)與市地批租價(jià)之間的巨大利益據(jù)為己有，不僅是對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的剝奪，而且激發(fā)了政府征地的內(nèi)在沖動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自改革開放至今，中國政府利用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的征地方式和市場經(jīng)濟(jì)的賣地方式從農(nóng)民手中拿走的土地出讓和補(bǔ)償安置差價(jià)超過了2億人民幣，有人稱之為“政府請(qǐng)客，農(nóng)民買單”。[7]因此，公益性征地因其關(guān)乎公共福祉而不考慮土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格還有一定的合理性，但是非公益性征地也剝奪農(nóng)民的土地的增值收益，無論從理論上講還是從社會(huì)公平正義的角度考慮都是不合理的。因此，征地補(bǔ)償未區(qū)分公益性征地和非公益性征地是我國農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度的一大缺陷。
（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理
1、按土地原用途給予補(bǔ)償違反公平正義原則
土地作為一種稀缺性的資源具有巨大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，由于具備發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢，土地用途的改變可以帶來巨大的增值收益。按照馬克思的地租理論，由于區(qū)位不同可以產(chǎn)生級(jí)差地租，這部分土地收益由于并非是土地權(quán)利人投資形成的，所里理應(yīng)在土地的所有者、國家和用地單位之間合理分配。但是按照現(xiàn)行法律規(guī)定，國家征用土地再出讓時(shí)決定不同地價(jià)的級(jí)差地租是國家投資形成的，原則上這項(xiàng)收益應(yīng)當(dāng)屬于國家。作為被征地農(nóng)民的利益被剝奪了，因此是違反法律的公平正義理念的。
2、以年產(chǎn)值的倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)
按照年產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算補(bǔ)償數(shù)額雖然簡便易行，但是在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的今天，土地價(jià)格的確定很大程度上同被征地所處的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r緊密相關(guān)，而同農(nóng)業(yè)用地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性程度并不明顯，而現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場交易價(jià)格以及人均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資情況下出現(xiàn)產(chǎn)出差別的真實(shí)價(jià)值。尤其值得注意的是當(dāng)前我國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍偏低，以土地的年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民得到的補(bǔ)償僅僅也就幾萬元，無法保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。
3、確立征地補(bǔ)償?shù)淖罡哐a(bǔ)償限額不合理
我國《土地管理法》47條規(guī)定“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！币勒毡緱l第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！备鶕?jù)2006年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。因此，在征地補(bǔ)償中設(shè)定一個(gè)征地補(bǔ)償?shù)淖畹拖揞~有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益，但是設(shè)定一個(gè)最高不超過30倍的最高限額卻是不合理的。因?yàn)樵诋?dāng)前我國農(nóng)村尚未建立有效的社會(huì)保障體系，因此土地對(duì)于農(nóng)民來說不僅僅是生活之源，而且具有生存保障的社會(huì)功能。所以規(guī)定一個(gè)補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~，很有可能使得失地農(nóng)民生活無保障，所以這一規(guī)定是不合理的。
（三）征地補(bǔ)償方式單一，補(bǔ)償分配不合理
1、征地補(bǔ)償方式單一
根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，征地補(bǔ)償以金錢補(bǔ)償為主。對(duì)于安置補(bǔ)助費(fèi)，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。政府采用金錢補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑢⒏黜?xiàng)費(fèi)用一次性的支付給農(nóng)民，可以避免采用其他方式所帶來的麻煩?，F(xiàn)實(shí)的情況卻是當(dāng)前農(nóng)民的市場意識(shí)還比較差，除少數(shù)農(nóng)民將所得土地補(bǔ)償費(fèi)用于長遠(yuǎn)投資外，大多數(shù)的農(nóng)民得到補(bǔ)償費(fèi)后，用來建設(shè)房屋等，因此本來就不多的補(bǔ)償費(fèi)，很快就被花光，進(jìn)而成為生活無保障的邊緣人。在此種情況下，失地農(nóng)民有的再向政府要錢，有的甚至走向極端，實(shí)施違法犯罪活動(dòng)。因此，單一的金錢補(bǔ)償方式雖然簡便易行，但是卻忽視了現(xiàn)實(shí)，不利于社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。在此，我們可以借鑒國外的有益做法，采用多種補(bǔ)償方式。
2、補(bǔ)償分配不合理
根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》26條“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用?！钡侵贫热∠螅r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在很多地方已經(jīng)不復(fù)存在，而且很多村組沒有章程辦事，所以支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的安置補(bǔ)助費(fèi)，缺乏有效的監(jiān)督控制。而且從目前中國農(nóng)村基層組織體制看，村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農(nóng)民的利益。作為農(nóng)民集體代表的農(nóng)村權(quán)勢階層受自身利益的驅(qū)動(dòng)，又往往有著與農(nóng)民集體不一致的個(gè)人利益，他們往往利用特殊的身份和地位，擴(kuò)大尋租空間。[8]所以村集體留存的征地補(bǔ)償費(fèi)比例過大，而且留存在村集體的征地補(bǔ)償費(fèi)使用和管理缺乏有效的監(jiān)督。而土地收益中的主要成分是土地補(bǔ)償費(fèi)，至少應(yīng)當(dāng)占到土地收益總額的70%以上，土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體所有以后由于集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)戶的利益并不完全一致，因此對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)農(nóng)民僅能得到5%-10%。
（四）征地補(bǔ)償法律程序不完善
在我國這樣一個(gè)缺乏法治傳統(tǒng)的國度，數(shù)千年的人治傳統(tǒng)已經(jīng)深深地影響了人們的思維方式和行為模式，在君主與父母官的支配下，子民永遠(yuǎn)都是受政者，他們只有服從命令和安排的義務(wù)而沒有所謂的權(quán)利，因此在這樣一個(gè)缺乏權(quán)利意識(shí)的社會(huì)，法律權(quán)威的最終確立更多地需要依靠程序的力量。因?yàn)椤叭魏螌?shí)體目標(biāo)的定位都需要借助程序的技巧以安排和落實(shí)，也就是說，法律上實(shí)體性目標(biāo)的追求只能被置于程序性的邏輯框架中，才能真正體現(xiàn)其現(xiàn)實(shí)意義?！盵9]但是，在我國土地征用程序在限制公權(quán)力運(yùn)作方面卻未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
1、程序性法律規(guī)范本身有漏洞
許多征地法律法規(guī)僅僅有原則性的規(guī)定，缺乏操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，為政府濫用自由裁量權(quán)打開了方便之門。例如，《土地管理法實(shí)施條理》25條規(guī)定，如果對(duì)征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有疑義，最終將由批準(zhǔn)征地的機(jī)關(guān)裁量。但是對(duì)裁量的程序和標(biāo)準(zhǔn)未做出具體的規(guī)定。再如，我國雖然對(duì)土地征用聽證作了規(guī)定，但是在聽證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規(guī)定?？傊P(guān)于土地的法律規(guī)范本身存在許多的漏洞和不足，需要進(jìn)一步完善。
2、農(nóng)民的程序性權(quán)利無保障，缺乏有效的法律救濟(jì)機(jī)制
現(xiàn)行法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后公告農(nóng)民，新出臺(tái)的《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》賦予了被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償方案有提出不同意見和要求聽證的權(quán)利，對(duì)農(nóng)民提出的意見確需修改的時(shí)候，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)修訂，并在報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)的時(shí)候附上相關(guān)意見和聽證筆錄。但是程序規(guī)范的法律約束力不足。我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》等等的程序性規(guī)定本身僅僅屬于部門規(guī)章。
在我國的土地征用過程中，政府往往追求效率而忽視程序，但是農(nóng)民的權(quán)益卻與程序密切相關(guān)。對(duì)于農(nóng)村征用補(bǔ)償爭議的處理由縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批地政府裁決，對(duì)土地征用的決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議，且復(fù)議為終局裁決。這樣一來，農(nóng)民在自身權(quán)益受損時(shí)，如果得不到行政救濟(jì)，也就失去了司法救濟(jì)的途徑。而且實(shí)踐中法院基于自身在權(quán)力體系中的地位，往往對(duì)涉及征地的案件拒絕司法，致使農(nóng)民的訴訟權(quán)得不到保障，更使得政府肆無忌憚。
三、實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度完善之路
（一）實(shí)現(xiàn)“非公益性用地”市場化
通過上面的分析我們知道，非公益性征地剝奪了農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，違的公平正義法理念，最重要的是土地管理法規(guī)定的非公益性征地是違反憲法的，破壞了以憲法為基礎(chǔ)的法制秩序。因此，應(yīng)該取消政府非公益性用地的審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場化。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，由市場來配置土地資源，也有利于提高土地資源的利用效率。布坎南認(rèn)為“國家不是神造物，它并不具有無所不在和正確無誤的天賦。因?yàn)閲夷耸且环N人類的組織，它并不一定比其他任何社會(huì)組織的規(guī)則和結(jié)構(gòu)更加正確無誤，因?yàn)樵谶@里作決定的人—政治家和官員與其他人沒有什么差別，既不更好也不更壞，這些人也一樣會(huì)犯錯(cuò)誤?！盵10]因此，政府試圖憑借公權(quán)力對(duì)土地資源進(jìn)行嚴(yán)格控制的做法，往往不能實(shí)現(xiàn)其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地資源的利用率，而且極易導(dǎo)致權(quán)力尋租現(xiàn)象。因?yàn)樵谕恋乩谜呖磥?，用較低的賄賂成本可以獲取較高的收益。同樣官員也可以憑借公權(quán)力謀私利。因此，雖然市場調(diào)節(jié)土地資源存在諸多的缺陷，市場調(diào)節(jié)也可能出現(xiàn)失靈，但是這并不是把問題交給政府處理的充分條件，市場調(diào)節(jié)不好的問題，政府未必解決得好，甚至?xí)咽虑樘幚淼酶狻?/p>
為了保證以憲法為基礎(chǔ)的法制秩序的統(tǒng)一，也為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，保證土地資源的有效配置，我國法律應(yīng)該取消非公益性用地的審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場化。土地權(quán)利人和土地使用者就土地價(jià)格等問題直接磋商，達(dá)成協(xié)議后經(jīng)政府土地管理部門確認(rèn)后即發(fā)生土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效力。由于農(nóng)民在信息方面處于劣勢，所以政府應(yīng)建立土地價(jià)格的信息公布機(jī)制，克服單純依靠市場調(diào)節(jié)所帶來的弊端。
因此，實(shí)現(xiàn)非公益性用地市場化，可以實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一，有利于土地資源的有效利用，也有利于政府公權(quán)力的合法運(yùn)行。
（二）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行完全補(bǔ)償原則
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下包括土地在內(nèi)的一切生產(chǎn)要素均實(shí)行非市場的配置方式。土地被征用以后，農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶口，可以享受城市戶口所帶來的福利待遇，因此失地農(nóng)民的生活水平在當(dāng)時(shí)是提高了而非下降了。征地所帶來的風(fēng)險(xiǎn)沒有分散給農(nóng)民個(gè)人家庭。但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，失地農(nóng)民必須考慮就業(yè)問題。但是由于農(nóng)民缺乏生存技能，因此失地農(nóng)民的再就業(yè)非常困難。而且在當(dāng)下，農(nóng)村沒有建立起完善的社會(huì)保障機(jī)制，對(duì)于農(nóng)民來說，失去土地實(shí)際上失去一筆家庭財(cái)富，失去基本的就業(yè)崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發(fā)展方式，失去生存和發(fā)展的保障基礎(chǔ)[11]。因此失去土地不僅意味著失業(yè)，而且意味著生計(jì)沒有保障。所以征地補(bǔ)償必須著眼于農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，采取完全補(bǔ)償原則。
基于完全補(bǔ)償原則，在具體的制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。可以借鑒國外關(guān)于補(bǔ)償范圍的規(guī)定，補(bǔ)償?shù)姆秶ǎ和恋丶捌涓街锏闹苯訐p失，因征地而發(fā)生的可預(yù)期利益的損失，殘余地分割損害，征用發(fā)生的必要費(fèi)用損失等。另外，基于農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障的考慮，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，應(yīng)該納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)的范圍。借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于相關(guān)問題的研究，我國的土地征用完全補(bǔ)償費(fèi)用=地價(jià)+青苗等地上附著物價(jià)格+由征地外部不經(jīng)濟(jì)引起的損害連帶補(bǔ)償價(jià)格+土地發(fā)展價(jià)格。其中地價(jià)以馬克思地租理論為基礎(chǔ)，地價(jià)=地租/資本化率=[農(nóng)地級(jí)差地租Ⅰ+農(nóng)地級(jí)差地租Ⅱ+絕對(duì)地租（農(nóng)用）+壟斷地租（農(nóng)用）]/資本化率。[12]
（三）采取多種補(bǔ)償方式，健全征地補(bǔ)償分配機(jī)制
首先，要改變單一的補(bǔ)償方式，以金錢補(bǔ)償為主，多種補(bǔ)償方式并存。目前我國征地補(bǔ)償?shù)姆绞街饕獮橐淮涡缘慕疱X貨幣補(bǔ)償。但是土地是農(nóng)民的生存之本，失地農(nóng)民在缺乏其他謀生手段的條件下，僅憑土地補(bǔ)償費(fèi)難以維持其長久的生存，加上我國農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善，無疑使失地農(nóng)民的生活陷入絕境。因此我應(yīng)該借鑒國外的做法實(shí)現(xiàn)，補(bǔ)償方式多樣化。日本的征地補(bǔ)償方式除現(xiàn)金補(bǔ)償外，還有替代地補(bǔ)償、遷移代辦和工程代辦補(bǔ)償（即被征地由物件時(shí)在土地被征用人的請(qǐng)求下，由需用地人遷移改物件以替代遷移費(fèi)的補(bǔ)償）。德國的土地征用補(bǔ)償方式除金錢補(bǔ)償外，還有代償?shù)氐难a(bǔ)償，代償權(quán)利的補(bǔ)償?shù)鹊取Ｎ覈恼鞯匮a(bǔ)償方式，應(yīng)該在借鑒外國有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，例如咸嘉“三集中、三統(tǒng)一”的安置模式，南海模式以及蕪湖模式等等。可以考慮征地補(bǔ)償費(fèi)入股，社會(huì)保險(xiǎn)方式，留地方式，債券方式以及其他方式。
其次、要完善我國的土地補(bǔ)償分配方式。由于我國的征地補(bǔ)償分配不合理，占土地收益總額的70%以上土地補(bǔ)償費(fèi)根據(jù)法律規(guī)定歸屬農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，但是在當(dāng)下村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農(nóng)民的利益。甚至犧牲農(nóng)民的利益換取政治資本或者牟取個(gè)人私利?，F(xiàn)行補(bǔ)償金發(fā)放環(huán)節(jié)過多，時(shí)限不明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組、農(nóng)民缺乏統(tǒng)一的可操作的分配方法?！霸趯?shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，集體宣布的土地補(bǔ)償金額為每畝600～40000元，但絕大多數(shù)宣布的土地補(bǔ)償金為每畝12000元以下，甚至還有征地補(bǔ)償全部付給了村里，村里一分錢都沒有給村民組的情況發(fā)生?！?004年1月18日《中國建設(shè)報(bào)》報(bào)道有關(guān)資料顯示，我國目前在土地征用時(shí)，許多地方在實(shí)際操作中采取法定標(biāo)準(zhǔn)的最低限，有的甚至低于法定標(biāo)準(zhǔn)；在土地轉(zhuǎn)變?cè)鲋档耐恋厥找娣峙渲?，地方政府大約獲得60%-70%；村級(jí)集體組織25%-30%；真正到農(nóng)民手里的不足10%。因此為了保障農(nóng)民的合法權(quán)益，必須健全征地補(bǔ)償?shù)姆峙浞绞?，將土地補(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放個(gè)農(nóng)民個(gè)人，并完善征地補(bǔ)償費(fèi)用的監(jiān)督機(jī)制，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。
（四）完善征地補(bǔ)償法律程序，保障農(nóng)民的程序性權(quán)利
在法治條件下，對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪除合乎公共利益的需要外，還要遵循正當(dāng)程序。美國憲法第5條修正案規(guī)定，“沒有正當(dāng)程序不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)；沒有公平的補(bǔ)償不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！痹谕恋卣饔眠^程中，完善的土地征用程序，可以防止政府權(quán)力的恣意，使公權(quán)力在法律預(yù)設(shè)的軌道上運(yùn)行，同時(shí)法律程序的設(shè)計(jì)可以使財(cái)產(chǎn)權(quán)利人預(yù)知公權(quán)力的運(yùn)行模式，從而監(jiān)督其運(yùn)行，防止其濫用而侵犯自身的合法權(quán)益。
通過本文第二部分的分析我們知道，農(nóng)民的程序性權(quán)利無保障。在補(bǔ)償安置公告并聽證的過程中，由于我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》等等的程序性規(guī)定本身僅僅屬于部門規(guī)章，所以程序規(guī)范的法律約束力不足。例如法律雖然規(guī)定了依法應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，當(dāng)事人要求舉行聽證，主管部門不組織聽證的，法律并沒有對(duì)因程序違法而造成的當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利損害給予任何的救濟(jì)途徑和規(guī)則原則。對(duì)于農(nóng)村征用補(bǔ)償爭議的處理由縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批地政府裁決，對(duì)土地征用的決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議，且復(fù)議為終局裁決。這樣一來，農(nóng)民在自身權(quán)益受損時(shí)，如果得不到行政救濟(jì)，也就失去了司法救濟(jì)的途徑。所以必須完善我國的征地補(bǔ)償法律程序，明確違法征地補(bǔ)償法律程序而實(shí)施的行政行為是無效的行為，農(nóng)民對(duì)此可以提起行政訴訟。對(duì)于農(nóng)民的，法院可以根據(jù)《行政訴訟法》54條的規(guī)定，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出具體行政行為。
四、小結(jié)
在當(dāng)代，傳統(tǒng)的“管得越少的政府越是好政府的”理念已經(jīng)被“最好的政府、最大的服務(wù)”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福祉的必然要求。但是，土地征用必須建立在合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，這是實(shí)現(xiàn)正義原則的必然要求，也為世界各國的實(shí)踐所廣泛認(rèn)可。我國憲法也規(guī)定國家為了公共利益的需要可以對(duì)土地進(jìn)行征收、征用并給予補(bǔ)償。但是相關(guān)的具體法律并沒有將這一憲法的原則性規(guī)定具體化，因此在土地征用的過程中，出現(xiàn)了政府公權(quán)力的異化，嚴(yán)重的損害了農(nóng)民的利益。因此，征地行為必須基于公共利益的需要且必須給予充分的補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)土地征用目的的合理性。同時(shí)，政府征地補(bǔ)償必須履行法律規(guī)定的正當(dāng)程序，實(shí)現(xiàn)征地行為形式的合理性。如果因?yàn)橥恋卣饔醚a(bǔ)償引起矛盾沖突，侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益，法律必須規(guī)定救濟(jì)機(jī)制，使矛盾可以通過合法的方式解決，防止出現(xiàn)救濟(jì)無門而引發(fā)集體暴力事件。建立在完善的征地補(bǔ)償法律規(guī)范基礎(chǔ)上的土地征用行為，可以使政府和民眾之間相互信任，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。
注釋：
[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。
[2]劉燕萍：《征地制度創(chuàng)新與合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定》，《中國土地》，2002（2）。
[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，1-2頁。
[4]以上原則參照陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。
[5]參照陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。
[6]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，324頁。
[7]於忠祥、李學(xué)明、朱林：《論農(nóng)地征用的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與失地農(nóng)民的安置》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題》，2004年（12）。
[8]廖小軍：《中國失地農(nóng)民研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，193頁。
[9]謝暉、陳金釗：《法理學(xué)》，高等教育出版社2005年版，173頁。
[10]轉(zhuǎn)引自張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設(shè)計(jì)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版，145頁。
[11]廖小軍：《中國失地農(nóng)民研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，16頁。
[12]張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設(shè)計(jì)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版，231頁。
參考書目：
[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。
[2]劉燕萍：《征地制度創(chuàng)新與合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定》，《中國土地》，2002（2）。
[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社1988年版。
[4]陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。
[5]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版
[6]於忠祥、李學(xué)明、朱林：《論農(nóng)地征用的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與失地農(nóng)民的安置》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題》，2004年（12）。
[7]廖小軍：《中國失地農(nóng)民研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版
論文關(guān)鍵詞 房屋產(chǎn)權(quán) 土地制度 房屋所有權(quán) 土地所有權(quán) 土地使用權(quán)
《禮記》曰“修身、齊家、治國、平天下”。家國天下是中國人斬不斷、舍不下的“根”與“信念”?，F(xiàn)代社會(huì)，對(duì)于“家”的重視并沒有因?yàn)闀r(shí)間的延伸而削弱，“家”對(duì)中國人而言，仍然具有“根”與“信念”的重要意義。精神境界的“家”的存在與發(fā)展，離不開物質(zhì)意義上的“家”——房屋與土地。
前段時(shí)間，人民日?qǐng)?bào)微信公眾號(hào)再次確認(rèn)房屋所有權(quán)的永久性。 但是根據(jù)我國《憲法》第十條，土地所有權(quán)屬于國家和集體，個(gè)人僅享有一定期限的土地使用權(quán)。房屋所有權(quán)與土地所有權(quán)歸屬不同，房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)年限不同，在特定情況下，必然存在一定緊張關(guān)系。如何處理好房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地所有權(quán)之間的相互關(guān)系，對(duì)維護(hù)公民合法權(quán)益，保障國家利益，維護(hù)社會(huì)和諧具有重要意義。
一、我國房屋產(chǎn)權(quán)概述
（一）房屋產(chǎn)權(quán)概念
房屋產(chǎn)權(quán)是指，房產(chǎn)的所有者按照國家法律規(guī)定所享有的權(quán)利，也就是房屋各項(xiàng)權(quán)益的總和，即房屋所有者對(duì)該房屋財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。我國房屋產(chǎn)權(quán)主要由房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)兩部分組成。
房屋所有權(quán)作為物權(quán)中的所有權(quán)，是私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種，依法受到法律保護(hù)。此外，房屋所有權(quán)也不存在年限規(guī)定，其永久屬于房屋所有權(quán)人。土地使用權(quán)是土地所有權(quán)的衍生權(quán)利。《憲法》第十條規(guī)定我國土地所有權(quán)屬于國家和集體。土地使用權(quán)是國家和集體基于土地所有權(quán)，向相關(guān)的自然人、法人和其他組織出讓的土地使用權(quán)利。根據(jù)不同的土地使用用途，土地使用權(quán)的年限也不同，一般情況下，民用住宅建筑權(quán)屬年限為70年，商用房屋建筑權(quán)屬年限為40年。
（二）房屋產(chǎn)權(quán)內(nèi)在矛盾
房屋產(chǎn)權(quán)的兩大組成部分，房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)之間存在一定的緊張關(guān)系。
其一，權(quán)利屬性不同。房屋所有權(quán)屬于民事法律關(guān)系中的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是私權(quán)；土地使用權(quán)作為土地所有權(quán)的衍生權(quán)利，其屬性也不能簡單視作私權(quán)。
其二，時(shí)間限定不同。房屋所有權(quán)具有恒久性，房屋所有權(quán)作為私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)永久有效；房屋使用權(quán)則具有期限限定。
其三，房屋與土地之間的分界線，法律未明文規(guī)定。雖然房屋與土地所有權(quán)相互獨(dú)立，但是，在物理上二者相互聯(lián)結(jié)。
二、當(dāng)前土地制度下的房屋產(chǎn)權(quán)問題
《憲法》第十條規(guī)定我國當(dāng)前的土地制度，對(duì)土地所有權(quán)、使用權(quán)等均作出詳細(xì)規(guī)定。在房屋所有權(quán)與土地所有權(quán)不一致的制度架構(gòu)下，房屋產(chǎn)權(quán)存在一系列問題尚待解決。
（一）土地所有權(quán)公有化之問題
第一，土地所有權(quán)公有化、國有化，是公權(quán)力向私權(quán)擴(kuò)張的重要表現(xiàn)。首先，所有權(quán)作為民法物權(quán)體系的重要基石之一，其本質(zhì)屬性應(yīng)當(dāng)屬于私權(quán)。但是不論是《憲法》、《土地管理法》還是《物權(quán)法》，都將土地所有權(quán)列為例外規(guī)定。其次，土地作為重要的生產(chǎn)資料，其所有權(quán)分配是社會(huì)資源分配的重要環(huán)節(jié)。社會(huì)財(cái)富是一定的，國家和集體占有土地這一絕對(duì)優(yōu)勢資源，私人主體的權(quán)益將受到限制。再次，私人主體僅享有土地使用權(quán)，且該權(quán)利受到大量限制。因此，土地所有權(quán)歸屬于國家和集體，是將私權(quán)利公權(quán)化，是對(duì)國家公權(quán)力的擴(kuò)張。
第二，土地所有權(quán)的所有者缺位，經(jīng)濟(jì)利益旁落。國家與集體都是抽象概念，無法具象為某一組織、機(jī)構(gòu)或個(gè)人，因此，國家和集體無法直接行使土地所有權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返诙l第二款規(guī)定，“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)有國務(wù)院代表國家行使”；第十條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理”。土地帶來的經(jīng)濟(jì)利益非?？捎^，是各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。2015年前三個(gè)季度GDP，房地產(chǎn)投資占海南省的46.42%，即使是江蘇上海等發(fā)達(dá)地區(qū)，所占比例也高達(dá)12～13%。國有土地所有權(quán)為全民所有，亦即國有土地的收益應(yīng)當(dāng)由全民共享。但是由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范，全民所有之賬戶體系未建立，國有土地的收益主要由各地方政府支配管理。即在國有土地所有權(quán)人缺位的情況下，實(shí)則由代管人取代國有土地所有權(quán)人對(duì)國有土地行使各項(xiàng)權(quán)能。同理，關(guān)于集體土地所有權(quán)，也存在主體缺位的情況。
（二）土地使用權(quán)到期或依法征收后，房屋產(chǎn)權(quán)如何保障問題
房屋產(chǎn)權(quán)包括房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)，二者缺一不可?！稇椃ā返谑畻l第四款明確規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》第十二條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓最高年限按下例用途確定：居住用地70年。工業(yè)用地50年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年；商業(yè)旅游、娛樂用地40年；綜合或其他用地50年?！蓖恋厥褂脵?quán)的有期限性與不穩(wěn)定性，和房屋所有權(quán)的永久性之間存在一定矛盾。
第一種情形，土地使用權(quán)到期。應(yīng)對(duì)該種情況，可以采取依法續(xù)期等方法延續(xù)土地使用權(quán)，使得房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)歸屬一致。
第二種情形是土地使用權(quán)被依法征收?！稇椃ā返谑畻l第三款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！奔捶梢?guī)定補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)房屋產(chǎn)權(quán)人因征收征用所遭受的損失。但是，對(duì)于土地征收與征用的決定，公民只能接受而缺乏異議機(jī)制，不少公民通過自殺、沖撞政府等不合理、不合法的行為表達(dá)不滿。
三、如何化解當(dāng)前土地制度下的房屋產(chǎn)權(quán)問題
對(duì)于如何化解我國房屋產(chǎn)權(quán)存在的一系列問題，目前主要有兩種模式，一種是改革土地公有制，另一種則是在維持當(dāng)前土地制度不變的前提下，針對(duì)各個(gè)問題所做的適當(dāng)調(diào)整。
（一）模式一：改革現(xiàn)有土地制度
在該種模式下，主要存在兩種觀點(diǎn)。
第一種觀點(diǎn)是實(shí)行土地私有化，即將土地所有權(quán)與房屋所有權(quán)統(tǒng)一歸屬于房屋產(chǎn)權(quán)人。該觀點(diǎn)可行性較低。首先，土地制度改革涉及范圍廣。其次，土地制度改革公平分配難。再次，土地制度改革阻力大。由此可見，改革土地制度可行性不高，況且在當(dāng)前社會(huì)背景下，改革的必要條件尚不具備，該觀點(diǎn)不宜采用。
第二種觀點(diǎn)是通過強(qiáng)化土地使用權(quán)制度，虛化土地所有權(quán)制度，間接變更現(xiàn)有土地制度。這是借鑒英國的土地制度，英國采用絕對(duì)自由繼承地產(chǎn)制度，“fee simple absolute in possession”，意為土地保有權(quán)人可以無限制的保有土地，并自由的行使使用權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能。這種制度通過虛化土地所有權(quán)，強(qiáng)化土地保有權(quán)人各項(xiàng)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利的穩(wěn)定化、個(gè)人化和自由化。第一，放寬甚至取消土地使用權(quán)年限。有利于平衡房屋所有權(quán)永恒性與土地使用權(quán)有限性之間的差距。第二，構(gòu)建土地使用權(quán)人對(duì)土地占有、使用、收益、處分等權(quán)利運(yùn)行機(jī)制。由土地使用權(quán)人行使對(duì)土地的相關(guān)權(quán)能，促進(jìn)土地自由交易，充分發(fā)揮土地潛在價(jià)值，實(shí)現(xiàn)藏富于民。同時(shí)，房屋產(chǎn)權(quán)人直接參與土地自由交易，更有利于保障其合法權(quán)益。
（二）模式二：保留現(xiàn)有制度框架
第一，建立土地收益共享機(jī)制，保障土地所有權(quán)人實(shí)際權(quán)益。創(chuàng)設(shè)統(tǒng)一土地收益賬戶統(tǒng)籌管理土地收益，建立透明公開的土地收益管理制度，真正實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)人的合法權(quán)益。首先，設(shè)立統(tǒng)一土地收益賬戶，統(tǒng)一管理地方各類土地凈收益。其次，建立土地收益管理信息公開制度。最后，建立巨額支出聽證制度。
第二，逐步統(tǒng)一土地所有權(quán)制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃。統(tǒng)一土地所有權(quán)制度，亦即取消集體土地所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)集體土地國有化。首先，取消集體土地所有制，統(tǒng)一并入國有土地所有制，有利于真正實(shí)現(xiàn)人民。其次，根據(jù)實(shí)際用途進(jìn)行土地分類管理。工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地以及建設(shè)用地等應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分，分類管理。
第三，加強(qiáng)立法、司法、執(zhí)法工作，落實(shí)房屋征收征用以及補(bǔ)償機(jī)制。土地征收征用以及補(bǔ)償問題的解決，是房屋產(chǎn)權(quán)面臨的一大難題。對(duì)于該問題的法律解決途徑，應(yīng)當(dāng)綜合立法、司法、執(zhí)法多個(gè)領(lǐng)域，尋求合理有效的對(duì)策。首先，在立法層面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作。其次，在司法層面，應(yīng)當(dāng)公正審判，依法裁決。最后，在執(zhí)法層面，應(yīng)當(dāng)依法行政，文明執(zhí)法。
第四，完善監(jiān)督制約機(jī)制，保障房屋產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益。權(quán)力的濫用危害私人權(quán)利，因此，必須完善監(jiān)督制約機(jī)制，將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。其一，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。利用行政機(jī)關(guān)部門與部門之間、上下級(jí)之間的監(jiān)督關(guān)系，制約權(quán)力合法規(guī)范運(yùn)行，杜絕侵犯房屋產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益的行為。其二，建立并完善外部監(jiān)督體系。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行信息公開義務(wù)，保障公眾知情權(quán)。相對(duì)應(yīng)的，社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)提高監(jiān)督和維權(quán)意識(shí)，督促行政機(jī)關(guān)依法辦事。新聞媒體應(yīng)當(dāng)積極履行其社會(huì)功能，客觀引導(dǎo)公眾輿論，行使社會(huì)監(jiān)督權(quán)能。
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【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地，規(guī)劃管理，存在問題，對(duì)策分析
中圖分類號(hào)：G812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
一、前言
改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)得到了迅速的發(fā)展，在農(nóng)村中掀起了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱潮，各種資源得到了充分的開發(fā)利用。在農(nóng)村資源中，土地資源是最為關(guān)鍵的資源之一，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地資源的規(guī)劃和管理，有助于我國土地資源的優(yōu)化配置，產(chǎn)生更多的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。但是，伴隨著相關(guān)農(nóng)業(yè)政策的變化和調(diào)整，農(nóng)村中的土地問題在發(fā)展中逐漸凸顯出各種矛盾，對(duì)新農(nóng)村的建設(shè)和社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)產(chǎn)生了極大的阻礙，不利于整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康快速可持續(xù)發(fā)展，因此，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的土地整理和規(guī)劃具有十分重要的社會(huì)現(xiàn)實(shí)意義。
二、我國農(nóng)村土地資源整理規(guī)劃中存在的問題分析
伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村建設(shè)取得了迅速發(fā)展的契機(jī)，農(nóng)村建設(shè)用地面積逐漸增大，在各種建筑施工規(guī)模日漸擴(kuò)大的同時(shí)，也面臨著各種建設(shè)用地問題，既造成了農(nóng)村土地資源的管理困難，也造成了很多土地資源的浪費(fèi)，分析農(nóng)村土地管理和規(guī)劃中存在的問題，有助于采取有效的整理措施。筆者將從下面幾個(gè)方面做出分析。
1.缺乏健全的土地規(guī)劃整理機(jī)制
(一)土地的規(guī)劃整理，要首先對(duì)整個(gè)農(nóng)村土地資源的最原始的狀況，并結(jié)合各種相關(guān)的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行科學(xué)的分析評(píng)判，編制相關(guān)的整理規(guī)劃，如此可以對(duì)整個(gè)農(nóng)村土地資源的整理規(guī)劃起到很大的指導(dǎo)作用，但是我國現(xiàn)階段的農(nóng)村土地資源的規(guī)劃管理過程中，這方面的工作做得很不到位。
（二）缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。任何政策的貫徹落實(shí)都需要一定的獎(jiǎng)懲機(jī)制，農(nóng)村的土地資源的管理和規(guī)劃具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，也因此相對(duì)于一些農(nóng)地的整理而言，具有一些特殊性，在農(nóng)村各種土地資源的管理和規(guī)劃過程中，對(duì)各種政策的貫徹落實(shí)，都不能夠強(qiáng)制性的采取相關(guān)措施，而應(yīng)該采取有效的激勵(lì)制度，必須形成有效的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。而目前為止，我國的農(nóng)村土地資源管理和規(guī)劃過程中，缺乏相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，農(nóng)民和地方政府缺乏積極性和熱情。
2.法律法規(guī)和政策措施不健全
我國的農(nóng)村的土地資源的管理和規(guī)劃還處于初級(jí)階段，各種法律法規(guī)都不夠完善，一套符合多方利益，符合土地資源利用規(guī)律的制度和法規(guī)尚未正式形成，各種法規(guī)規(guī)定尚不夠成熟，上需要在具體的實(shí)際情況中得到不斷的完善，要堅(jiān)持各種措施都有法可依，如此，可以加快農(nóng)村土地資源的整理朝著規(guī)范化和制度化的方向發(fā)展。
3.管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡完善，管理人員專業(yè)化水平有待提高
農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計(jì)劃管理主要涉及縣鄉(xiāng)兩級(jí)國土管理部門，在規(guī)劃的編制實(shí)施等具體管理上又集中到縣級(jí)規(guī)劃管理相關(guān)科室，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計(jì)劃的編制、實(shí)施、管理存在缺位，只是簡單的完成上級(jí)布置的任務(wù)。應(yīng)通過健全制度、完善機(jī)制、規(guī)范管理，不斷提高管理人員的整體素質(zhì)和專業(yè)化水平。
4.規(guī)劃計(jì)劃管理信息化水平區(qū)域差異巨大
農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計(jì)劃管理信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后于城市的信息化建設(shè)，主要表現(xiàn)在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、專業(yè)人員的配備、硬件設(shè)施、資金投入、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、信息系統(tǒng)建設(shè)等多方面。農(nóng)村的信息化建設(shè)僅停留土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫上。各地農(nóng)村土地利用規(guī)劃信息化建設(shè)發(fā)展不平衡。不同地貌條件地區(qū)的農(nóng)村土地利用規(guī)劃及管理信息化建設(shè)呈現(xiàn)不同水平。
三、加強(qiáng)我國農(nóng)村土地資源管理規(guī)劃的對(duì)策分析
1. 完善規(guī)劃實(shí)施的法律法規(guī)保障
通過具有強(qiáng)制效力的法律法規(guī)是規(guī)范和保障規(guī)劃實(shí)施管理的最基本方法，如以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)體系，對(duì)一切城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、實(shí)施管理等都作了明確規(guī)定。而土地利用總體規(guī)劃法律法規(guī)依據(jù)只有《土地管理法》第三章共14條的1600多字，且由于土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施管理包括土地利用年度計(jì)劃管理、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、規(guī)劃局部調(diào)整或修改、指導(dǎo)或協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃、規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)或評(píng)估等非常多的內(nèi)容，沒辦法對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行全面、深入的規(guī)定。
這幾年來，各級(jí)政府和主管部門為確保土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施，通過探索和經(jīng)驗(yàn)積累，出臺(tái)了很多的規(guī)章制度和相關(guān)政策，如國土資源部37號(hào)令《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》，地方層面上，由于土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的工作重點(diǎn)是地方性規(guī)劃，尤其是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)實(shí)施規(guī)劃，因此，在遵循國家法律法規(guī)的前提下，制定可操作的地方性配套法規(guī)(如規(guī)劃實(shí)施條例)，提出涉及規(guī)劃所有實(shí)施管理內(nèi)容和違反規(guī)劃的強(qiáng)制處理措施等具體規(guī)定，來保證各級(jí)規(guī)劃的實(shí)施管理。
2.建立并完善補(bǔ)償和收益分配機(jī)制。在進(jìn)行農(nóng)村土地資源管理和規(guī)劃過程中，要對(duì)各種和農(nóng)民切身利益相關(guān)的環(huán)節(jié)加以合理科學(xué)的處理，比如對(duì)產(chǎn)權(quán)歸屬等進(jìn)行合理調(diào)整，同時(shí)，要對(duì)收益作出公正客觀的分配，如果有受到損失的農(nóng)民，要給予合理的補(bǔ)償，這樣有助于推進(jìn)各種土地整理措施的貫徹落實(shí)，也有助于緩解社會(huì)矛盾，在這項(xiàng)工作中，要堅(jiān)持公正，客觀的原則。
3.農(nóng)村土地資源的管理和規(guī)劃必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，把其列入各級(jí)政府的重要議事日程。大力宣傳開展農(nóng)村土地資源的管理和規(guī)劃的必要性及重大意義，提高廣大干部群眾的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)開展農(nóng)村土地資源的管理和規(guī)劃過程中的緊迫感、責(zé)任感及自覺性。
4.建立和完善農(nóng)村土地資源管理和規(guī)劃的相關(guān)法律和政策。法律、法規(guī)和政策的完善，是農(nóng)村建設(shè)用地整理順利實(shí)施的保障。農(nóng)村建設(shè)用地整理必須按法律法規(guī)進(jìn)行，并有嚴(yán)格的操作程序和規(guī)范。因而，必須建立和完善農(nóng)村建設(shè)用地整理法律法規(guī)和政策措施。
5.編制農(nóng)村建設(shè)用地整理專項(xiàng)規(guī)劃。開展農(nóng)村土地資源的整理和規(guī)劃調(diào)查摸底，充分了解農(nóng)村土地資源的利用現(xiàn)狀、潛力及存在問題，為編制農(nóng)村土地資源管理和規(guī)劃專項(xiàng)規(guī)劃提供依據(jù)。一個(gè)好的規(guī)劃是有效開展農(nóng)村土地資源管理和規(guī)劃的依據(jù)和前提，要在充分科學(xué)分析的基礎(chǔ)上編制好農(nóng)村土地資源的管理和專項(xiàng)規(guī)劃，以確保有計(jì)劃、有步驟地開展農(nóng)村土地資源的規(guī)劃管理。
6. 農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計(jì)劃管理是農(nóng)村土地管理的核心內(nèi)容。農(nóng)村土地利用規(guī)劃是合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，對(duì)土地資源開發(fā)、利用、整治、保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所作的戰(zhàn)略性、宏觀性規(guī)劃。新時(shí)期．農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理的總體指導(dǎo)思想是：以黨的十七大和十七屆三中全會(huì)精神為指引，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的要求，加強(qiáng)農(nóng)村土地利用的用途管制，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供必要的用地保障，充分發(fā)揮農(nóng)村土地對(duì)國家糧食安全、生態(tài)安全和農(nóng)民利益的多重保障作用。
7.建立農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制的共同責(zé)任機(jī)制。農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理的共同責(zé)任包括規(guī)劃計(jì)劃編制和實(shí)施管理的共同責(zé)任，其核心是理順土地管理部門與政府其他相關(guān)職能部門在農(nóng)村土地規(guī)劃計(jì)劃編制上的關(guān)系，明確各部門在農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃編制上的共同責(zé)任，防止中央政府與地方政府之間、各級(jí)地方政府之間、部門與部門之間各唱各調(diào)。
四、結(jié)束語
農(nóng)村土地資源的規(guī)劃整理關(guān)系到我國農(nóng)村土地資源的合理規(guī)劃和利用，關(guān)系到我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，科學(xué)規(guī)范的土地資源整理，既有助于農(nóng)村建設(shè)的規(guī)范性和統(tǒng)一性，有助于改善我國農(nóng)村布局混亂的狀況，又有助于提高土地資源的利用效率，提升經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)農(nóng)村的和諧，在此過程中，各個(gè)部門，各個(gè)參與主體都要本著從全局出發(fā)，兼顧局部利益，統(tǒng)籌整體，堅(jiān)持以人為本的思想，從而促進(jìn)整個(gè)農(nóng)村土地整理規(guī)劃的規(guī)范化和透明化。
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一、選題依據(jù)(選題的目的與意義，與選題有關(guān)的國內(nèi)外研究綜述，附主要參考文獻(xiàn)。)
保護(hù)和合理利用土地資源，加強(qiáng)土地資源管理對(duì)珠海特區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。土地資源管理信息系統(tǒng)的建立，是推進(jìn)土地資源信息化的一項(xiàng)重要舉措。本人在參與周口市土地資源管理地理信息系統(tǒng)項(xiàng)目開發(fā)小組工作的基礎(chǔ)上，對(duì)系統(tǒng)設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)作了進(jìn)一步分析和研究。
當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)已進(jìn)入快速建設(shè)階段，城鎮(zhèn)建設(shè)是社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)，其中一個(gè)核心問題就是土地有效開發(fā)與集約利用問題。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，我國城鎮(zhèn)土地利用面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。土地是不可再生資源之一，極其寶貴，土地合理利用是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要基礎(chǔ)。我國人口眾多，資源相對(duì)不足，土地資源尤為緊缺，因此要大力提倡小城鎮(zhèn)在建設(shè)過程中堅(jiān)持土地的合理利用。但我國城鎮(zhèn)的土地開發(fā)建設(shè)的現(xiàn)狀不容樂觀。區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致了城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設(shè)在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上的迅速變化，產(chǎn)生了許多普遍問題，如土地利用無序、利用粗放、土地利用集約化程度偏低，建設(shè)用地與耕地的矛盾日益顯著，土地破壞、污染、浪費(fèi)嚴(yán)重等等，造成半城市化、生態(tài)惡化等嚴(yán)峻的問題。這是小城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設(shè)中的兩難困境，它表現(xiàn)出一種短期利益與長期利益，么地方政府、開發(fā)商與當(dāng)?shù)刈∶竦拿?。在目前人口、資源、環(huán)境問題日益加劇的情況下，土地作為不可再生資源，對(duì)它的開發(fā)建設(shè)進(jìn)行科學(xué)管理具有重要意義。
土地資源信息種類繁多、數(shù)量巨大、涉及面廣、管理利用相當(dāng)復(fù)雜。需要依靠科技進(jìn)步，實(shí)施信息化發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)土地資源工作的現(xiàn)代化，在土地資源調(diào)查評(píng)價(jià)、政務(wù)管理和社會(huì)服務(wù)等各個(gè)層面廣泛利用現(xiàn)代信息技術(shù)，以信息化帶動(dòng)土地資源管理方式的根本轉(zhuǎn)變，以信息化帶動(dòng)信息采集技術(shù)與分析技術(shù)的飛躍，以信息化促進(jìn)政府工作方式由管理型向管理服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。建立土地資源管理信息系統(tǒng)順應(yīng)資源、環(huán)境的全球性持續(xù)利用需求。土地資源數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、信息共享、科學(xué)監(jiān)督以及將這些信息快速反映到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去需要建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的土地資源管理信息系統(tǒng)，用以管理海量數(shù)據(jù)，迅速處理文檔、圖件，提供準(zhǔn)確可靠信息，從而將資料的大量積累、更新與經(jīng)濟(jì)快速增長聯(lián)結(jié)起來，為綜合利用土地資源信息進(jìn)行宏觀決策和管理提供科學(xué)依據(jù)。
自20世紀(jì)90年代以來，隨著土地信息產(chǎn)業(yè)的建立和地理數(shù)字化產(chǎn)品的發(fā)展，社會(huì)對(duì)土地資源管理的認(rèn)識(shí)普通提高，對(duì)農(nóng)村土地的認(rèn)識(shí)逐漸加強(qiáng)，對(duì)其需求也大幅度提高。農(nóng)村土地資源信息管理系統(tǒng)成為包括政府部門在內(nèi)的必備的重要系統(tǒng)，各國都大力開發(fā)自己的農(nóng)村土地資源信息管理系統(tǒng)，并將先進(jìn)的技術(shù)、方法應(yīng)用到其中，如空間信息分析的新模型和方法，空間信息應(yīng)用的新模型和方法:三維、四維數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)和數(shù)據(jù)模型，人工智能和專家系統(tǒng)，網(wǎng)絡(luò)地理信息系統(tǒng)，虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)等，來提高土地資源信息管理的技術(shù)含量，以更好的為土地管理服務(wù)。
西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家很早就意識(shí)到了土地資源的使用價(jià)值和稀缺性，對(duì)土地資源配置調(diào)控的研究較早，目前已經(jīng)形成了較為系統(tǒng)的研究成果，主要體現(xiàn)在土地地租理論、土地資源市場配置機(jī)制、土地用途管制制度等多個(gè)方面。
無論是市場經(jīng)濟(jì)國家，還是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國家，無論是資本主義國家，還是社會(huì)主義國家，每個(gè)國家都有一定數(shù)量的國有土地資源。在認(rèn)識(shí)到擁有一定數(shù)量的國有土地資源有調(diào)控土地市場，維護(hù)公共福利，儲(chǔ)備能源，調(diào)節(jié)生態(tài)平衡等功能后，一些發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的國有土地資源數(shù)量還有擴(kuò)大的趨勢。國有土地資源管理日益受到各國的重視。在多種影響因素共同作用下，雖然世界各國的國有土地資源管理體制多種多樣，但國有土地資源管理體制的現(xiàn)狀和發(fā)展存在共性，是有規(guī)律可循的。
土地資源配置調(diào)控是一個(gè)綜合性的過程，其調(diào)控結(jié)果是各種因素、各種手段綜合作用的結(jié)果，而且各種因素和手段相互作用、相互影響，最終共同影響調(diào)控結(jié)果。要達(dá)到土地資源的合理配置，發(fā)揮土地資源的最大綜合效益，需要調(diào)動(dòng)市場、政府、社會(huì)等各種力量，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律、稅收等多種手段，并且各種手段相互協(xié)調(diào)，互相促進(jìn)。土地資源調(diào)控就是綜合運(yùn)用各種手段和措施，達(dá)到土地資源合理配置，既滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，又能同時(shí)兼顧社會(huì)和環(huán)境效益。
土地市場是生產(chǎn)要素市場,是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以來,土地資源實(shí)行了由無償無限期無流動(dòng),向有償有限期有流動(dòng)的土地使用制度改革。十余年的改革,成效和缺陷并存。一方面,國有土地以地生財(cái),為地方政府積累了大量的建設(shè)資金,從而加快了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改變了城市落后的面貌。另一方面,由于歷史的原因,有償使用的改革仍然采用的是政府審批模式,即要用地找市長的模式,從而影響了資配置的公平與效率,并成為長期 以來困繞改革深化的重大問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展史證明,實(shí)現(xiàn)土地資源和資產(chǎn)利益最大化的最佳途徑,是市場配置資源13%建立土地交易市場,是今天社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展 的必然選擇。當(dāng)前,我們必須重新認(rèn)識(shí)市場,并進(jìn)行 土地市場運(yùn)作機(jī)制的觀念創(chuàng)新。
貿(mào)規(guī)則強(qiáng)調(diào)行政主體一致原則、公平原則、透明原則、非歧視原則。在中國人世的大背景下思考建立土地市場新機(jī)制,首要的問題是要認(rèn)清當(dāng)前土地市場政府與市場的現(xiàn)狀,找準(zhǔn)和WTO規(guī)則存在的差距。土地市場新機(jī)制必須圍繞政府與市場、監(jiān)管與競爭、平臺(tái)與服務(wù)等市場機(jī)制,開展全面而有針對(duì)性的深刻的行政革命, 實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念向市場經(jīng)濟(jì)觀念的轉(zhuǎn)變,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變,確保政府行政管理體系必須和 世貿(mào)規(guī)則所任。
因此，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，各種活動(dòng)對(duì)土地的使用展開競爭，以土地需求的市場價(jià)格變化和自身能從土地上獲得的經(jīng)濟(jì)利益來決定各自活動(dòng)的最佳區(qū)位，從而使商業(yè)、工業(yè)、住宅等土地利用類型的空間布局與地價(jià)之間得到禍合，推動(dòng)了城市用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使城市空間結(jié)構(gòu)發(fā)展變化，形成合理的土地資源空間布局(曹建海，2002)[22]，使得城市土地利用空間布局呈同心圈層分布。
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二、研究方案與技術(shù)路線
(一)研究內(nèi)容
本文的第一部分是緒論。這部分首先分析了選題的背景與意義，指出文章研究的內(nèi)容及研究意義，然后對(duì)國內(nèi)外研究進(jìn)行了綜合介紹與簡要評(píng)述。第二部分是介紹城市土地資源調(diào)控管理的理論基礎(chǔ)及土地資源調(diào)控系統(tǒng)與手段。城市土地資源的調(diào)控管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，相關(guān)的理論基礎(chǔ)有產(chǎn)權(quán)理論、地租地價(jià)理論、土地市場理論、土地資源配置理論、公共政策理論。土地資源調(diào)控系統(tǒng)主要包括市場機(jī)制、政府調(diào)控、公眾參與三種手段。論文的第三部分是國外經(jīng)驗(yàn)的介紹及其經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。這一部分主要從市場機(jī)制和政府調(diào)控兩個(gè)方面介紹國外經(jīng)驗(yàn)。其中，市場機(jī)制方面主要介紹了市場機(jī)制的作用、美、日、加等國土地交易的制度和做法及其對(duì)我國的啟示，政府調(diào)控主要從土地用途管制、土地征購儲(chǔ)備制度兩個(gè)方面介紹了西方國家的做法。最后，系統(tǒng)地總結(jié)了國外做法對(duì)我國城市土地資源調(diào)控管理的啟示，即需要完善市場機(jī)制，建立市場與政府相結(jié)合的調(diào)控系統(tǒng)。論文的第四、五、六章是文章的重點(diǎn)，第四章分析了周口地區(qū)土地資源利用的現(xiàn)狀與特點(diǎn)，第五章在介紹周口地區(qū)土地調(diào)控管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上分析了周口土地資源管理調(diào)控存在的問題。在前面幾章的基礎(chǔ)上，第六章在構(gòu)建周口地區(qū)上地資源調(diào)控管理模式，分析其構(gòu)成要素、運(yùn)作機(jī)制的基礎(chǔ)上，提出了優(yōu)化地區(qū)土地資源管理的具體措施，最后根據(jù)周口地區(qū)的城市發(fā)展和功能定位提出了土地資源合理利用與制度創(chuàng)新的幾點(diǎn)探索性建議。
第一章 緒論
1.1選題的背景與意義
1.2研究綜述
1.2.1國外研究綜述
1.2.2國內(nèi)研究綜述
1.2.3國內(nèi)外研究的簡要評(píng)述
1.3論文的思路結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新之處
1.3.1論文的思路與結(jié)構(gòu)
1.3.2論文的創(chuàng)新之處
第二章土地資源調(diào)控管理的理論基礎(chǔ)及調(diào)控系統(tǒng)
2.1土地資源調(diào)控管理的理論基礎(chǔ)
2.1.1產(chǎn)權(quán)理論
2.1.2地租地價(jià)理論
2.1.3土地市場理論
2.1.4土地資源配置理論
2.1.5公共政策理論
2.2土地資源調(diào)控管理系統(tǒng)及手段
2.2.1市場機(jī)制
2.2.2政府調(diào)控
2.2.3政府與市場的關(guān)系
2.2.4公眾參與
第三章土地資源調(diào)控管理的國際經(jīng)驗(yàn)
3.1市場機(jī)制調(diào)控土地資源的國際經(jīng)驗(yàn)
3.1.1國外實(shí)施市場機(jī)制調(diào)控土地資源的實(shí)踐
3.1.2國外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國建立土地市場調(diào)控機(jī)制的啟示
3.2政府調(diào)控土地市場的國際經(jīng)驗(yàn).
3.2.1土地用途管制制度的國際經(jīng)驗(yàn)
3.2.2土地征購儲(chǔ)備制度的國際經(jīng)驗(yàn)
3.2.3國際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國城市政府調(diào)控土地資源的啟示
第四章 周口地區(qū)土地資源開發(fā)利用現(xiàn)狀
4.1土地資源利用結(jié)構(gòu)
4.2土地資源開發(fā)利用的特點(diǎn)
4.2.1農(nóng)業(yè)用地迅速減少
4.2.2可預(yù)征地空間減小
4.2.3城市建設(shè)用地增長很快
4.2.4土地閑置量較大...
4.2.5土地批租總量逐漸由粗放轉(zhuǎn)向集約
4.2.6土地批租方式出現(xiàn)多樣化
第五章 周口地區(qū)土地資源管理系統(tǒng)及其存在的問題
5.周口地區(qū)土地資源管理系統(tǒng)
5.1.1地區(qū)管理系統(tǒng)
5.1.2開發(fā)公司管理系統(tǒng)
5.2土地資源調(diào)控管理存在的問題.
5.2.1政府宏觀調(diào)控力度不足
5.2.2土地調(diào)控管理制度、體制不完善
第六章 周口地區(qū)土地資源調(diào)控管理模式與措施
6.1構(gòu)建周口地區(qū)土地資源調(diào)控優(yōu)化管理模式
6.1.1周口地區(qū)土土地資源利用優(yōu)化模型的選擇
6.1.2周口地區(qū)土地資源調(diào)控管理目標(biāo)函數(shù)
6.1.3周口地區(qū)土地資源調(diào)優(yōu)化方案
6.2周口地區(qū)土地資源的合理利用與管理創(chuàng)新..
6.2.1確定合理的土地利用結(jié)構(gòu)
6.2.2根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行合理的土地功能分區(qū)
6.2.3實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的土地管理機(jī)制
6.2.4逐步實(shí)現(xiàn)全部土地有償使用
參考文獻(xiàn)
(二)研究方法
本文從宏觀和微觀兩個(gè)層面對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)及其土地問題進(jìn)行了初步研究。筆者從小城鎮(zhèn)的概念入手，分析我國城鎮(zhèn)化中選擇小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的客觀必然性，并回顧了伴隨我國城鎮(zhèn)發(fā)展歷程中的土地問題的歷史演進(jìn)。論文結(jié)合我國城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀，著重對(duì)我國小城鎮(zhèn)建設(shè)中的重大土地問題進(jìn)行分析。在此基礎(chǔ)上，文章討論了城鎮(zhèn)建設(shè)中土地開發(fā)與管理的幾種有代表性的發(fā)展模式，概括了其特征，探討了城鎮(zhèn)土地開發(fā)與管理的原則與方向，并嘗試對(duì)其成因作出論證。最后，文章立足土地管理實(shí)踐，以土地增減掛鉤管理為例，有針對(duì)性地提出了完善土地管理的學(xué)理性對(duì)策建議。
(三)擬解決的關(guān)鍵問題
(l)比較系統(tǒng)、全面地總結(jié)了國外土地資源調(diào)控管理的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的啟示與借鑒，包括市場機(jī)制調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)和政府調(diào)控管理的經(jīng)驗(yàn)兩個(gè)方面。
(2)針對(duì)周口地區(qū)土地利用和管理的現(xiàn)狀與特點(diǎn)，系統(tǒng)地分析了周口地區(qū)土地利用和管理中存在的問題，并分析了問題存在的原因。
(3)在總結(jié)各種土地資源調(diào)控手段的同時(shí)，構(gòu)建了一個(gè)政府、市場、公眾三方共同作用的周口地區(qū)土地資源調(diào)控管理模式，對(duì)這一模式的構(gòu)成要素、運(yùn)行機(jī)制等提出了較為系統(tǒng)的觀點(diǎn)，并在土地管理措施的優(yōu)化與創(chuàng)新上進(jìn)行了一些有益的探索。
(4)由于本文是在課題研究成果上的深化，是基于周口地區(qū)土地資源利用和管理實(shí)踐的分析，因此提出的土地調(diào)控管理措施具有較好的實(shí)踐指導(dǎo)意義。
(五)可行性分析
無論是市場經(jīng)濟(jì)國家，還是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國家，無論是資本主義國家，還是社會(huì)主義國家，每個(gè)國家都有一定數(shù)量的國有土地資源。在認(rèn)識(shí)到擁有一定數(shù)量的國有土地資源有調(diào)控土地市場，維護(hù)公共福利，儲(chǔ)備能源，調(diào)節(jié)生態(tài)平衡等功能后，一些發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的國有土地資源數(shù)量還有擴(kuò)大的趨勢。國有土地資源管理日益受到各國的重視。在多種影響因素共同作用下，雖然世界各國的國有土地資源管理體制多種多樣，但國有土地資源管理體制的現(xiàn)狀和發(fā)展存在共性，是有規(guī)律可循的。
土地資源是一切城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，土地資源的合理配置與高效利用是影響到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要條件。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地資源的稀缺性越來越突出，如何分配有效的土地資源，使其在城市功能布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市整體環(huán)境的提升等方面發(fā)揮基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用是擺在政府面前的一個(gè)突出的問題。
市場機(jī)制是資源配置的基本方式，但是土地資源作為城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的基本物質(zhì)條件，需要從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境多方面綜合考慮其利用效益，實(shí)現(xiàn)土地資源利用綜合效益最大化。市場機(jī)制和政府調(diào)控是土地資源優(yōu)化配置的兩種必要手段，一方面，通過市場機(jī)制可以最大限度地發(fā)揮土地資源的資產(chǎn)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)地優(yōu)用另一方面，通過政府調(diào)控可以保證土地資源的利用符合社會(huì)和環(huán)境等方面發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活和國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，公眾參與是保障土地合理利用的一種有效機(jī)制，通過公眾建議和意見反饋影響政府政策而修正市場失靈，促使土地資源利用效益符合廣大人民群眾的利益。
但是目前我國土地資源調(diào)控體系還不完善，政府的調(diào)控力度不夠，特別是在一級(jí)市場上沒有實(shí)現(xiàn)壟斷，無法有力地調(diào)控市場供需，同時(shí)各種管理制度還不完善，既無法保障政府政策、規(guī)劃等的貫徹與落實(shí)，又無法有效地為市場機(jī)制的正常運(yùn)行創(chuàng)造條件。并且公眾參與機(jī)制還沒有建立起來，公眾參與既沒有在法律制度上得到明確和保障，也沒有具體實(shí)施措施。因此，我國土地資源調(diào)控的優(yōu)化還在于政府職能的完善，通過法律、制度、政策的完善，既保障政府的調(diào)控，又為市場機(jī)制正常作用創(chuàng)造平臺(tái)，最終保障人民群眾的利益和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
本文提出的周口新區(qū)土地資源調(diào)控系統(tǒng)是市場機(jī)制、政府調(diào)控、公眾參與三種機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。但是在具體實(shí)施過程中，如何把握三種機(jī)制的作用程度，使之既相互促進(jìn)又相互制衡，不是一個(gè)簡單的模式能概括出來的，也不能用一個(gè)固定的模式生搬硬套，需要根據(jù)實(shí)踐的變化不斷調(diào)整和深化。并且，一個(gè)成熟的土地資源調(diào)控系統(tǒng)，主要還是以完善的市場機(jī)制為基礎(chǔ)，通過市場的競爭機(jī)制、供求機(jī)制實(shí)現(xiàn)供需平衡，政府的各項(xiàng)政策只是其補(bǔ)充，并且具有較大的穩(wěn)定性和連續(xù)性，政府政策的變動(dòng)只是對(duì)市場的微調(diào)，不會(huì)引起市場較大波動(dòng)。
目前，周口新區(qū)實(shí)行的是新區(qū)政府和開發(fā)公司二級(jí)土地管理系統(tǒng)，開發(fā)公司在一定程度上代替政府形式土地基礎(chǔ)開發(fā)和招商引資的職能。但是在實(shí)際操作過程中，出現(xiàn)了一級(jí)市場調(diào)控乏力，二級(jí)市場存量過大，土地管理措施和制度不完善等問題，本文針對(duì)這些問題提出了強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的控制性作用，建立土地儲(chǔ)備機(jī)制，加強(qiáng)土地市場建設(shè)，完善土地管理系統(tǒng)，建立公眾參與機(jī)制等具體措施，希望能對(duì)周口新區(qū)土地資源調(diào)控管理的優(yōu)化具有實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)意義。
由于本人的研究水平和知識(shí)有限，論文對(duì)土地資源調(diào)控的具體措施的研究尚不深入，有的措施還缺乏可操作性，對(duì)各種調(diào)控要素的變化引起的土地市場的變化也缺乏系統(tǒng)的討論。而且由于數(shù)據(jù)有限，周口新區(qū)還沒有建立地價(jià)指數(shù)等原因，論文對(duì)土地資源調(diào)控優(yōu)化的分析和提出的管理措施還僅限于定性的描述，沒有進(jìn)行定量分析，希望今后隨著對(duì)實(shí)踐的了解和知識(shí)的深化能夠深入研究下去，彌補(bǔ)以上不足。
三、研究基礎(chǔ)及進(jìn)度安排
(一)研究基礎(chǔ)
本人自1990年開始一直在河南省周口地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作和行政管理工作，曾擔(dān)周口市淮陽縣的鎮(zhèn)長和黨委書記，對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系有過深入的研究，對(duì)農(nóng)業(yè)區(qū)域的知識(shí)、態(tài)度和行為了解透徹，因而有能力完成該論文的研究工作。
(二)進(jìn)度安排 論題前期準(zhǔn)備30天。
相關(guān)文獻(xiàn)資料論證查閱、國家和地方政府涉農(nóng)政策、法律法規(guī)研究、借鑒、分析，制訂出論題研究方案。
論題調(diào)研實(shí)施150天。
社會(huì)調(diào)研展開，調(diào)研資料、數(shù)據(jù)整理、分析、歸類卡片制作、確立本論闡述內(nèi)容構(gòu)架構(gòu)思。 論題寫作形成150天。
調(diào)研報(bào)告―――提煉形成論題初稿―――立論觀點(diǎn)、內(nèi)容座談考證修正、正式文本形成。
四、預(yù)期研究結(jié)果及本研究創(chuàng)新之處
土地資源調(diào)控管理是作者三年來一直在持續(xù)研究的重點(diǎn)內(nèi)容，通過不斷的學(xué)習(xí)、借鑒、總結(jié)與深化，形成了本文的一些創(chuàng)新之處，主要有以下幾點(diǎn):
(l)比較系統(tǒng)、全面地總結(jié)了國外土地資源調(diào)控管理的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的啟示與借鑒，包括市場機(jī)制調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)和政府調(diào)控管理的經(jīng)驗(yàn)兩個(gè)方面。
(2)針對(duì)周口地區(qū)土地利用和管理的現(xiàn)狀與特點(diǎn)，系統(tǒng)地分析了周口地區(qū)土地利用和管理中存在的問題，并分析了問題存在的原因。
公共管理碩士(mpa)專業(yè)學(xué)位論文 開題報(bào)告范文
開 題 報(bào) 告
學(xué) 號(hào)： xxxx
姓 名： xxxxx
類 別： 在 職
導(dǎo) 師： xxxxx
選題類型：
選題方向： 政府治理與領(lǐng)導(dǎo)
擬定題目：
入學(xué)時(shí)間： 20xx年7月
開題時(shí)間： 20xxx年11月
專業(yè)學(xué)位教育學(xué)院制表
年 月 日
填 表 說 明
一、本表封面“類別”一欄，填寫“在職”。
二、本表封面“選題類型”一欄，分別填寫“專題研究論文”、“調(diào)研報(bào)告”或者“案例研究”。
三、本表封面“選題方向”一欄，分別填寫“政府治理與領(lǐng)導(dǎo)”、“公共人力資源開發(fā)與管理”、“交通行政管理”、“海事管理”。
四、開題報(bào)告中由學(xué)生填寫的內(nèi)容部分必須用計(jì)算機(jī)輸入和打印。輸入一律用宋體小四號(hào)字1.5倍行距。
五、開題報(bào)告格式可在大連海事大學(xué)專業(yè)學(xué)位教育學(xué)院網(wǎng)站下載，網(wǎng)址:zyxw.dlmu.edu.cn。
六、開題報(bào)告一律用a4紙打印，于左側(cè)裝訂成冊(cè)。各欄空格不夠時(shí)，請(qǐng)自行加頁。
七、開題報(bào)告一式兩份，通過后由學(xué)生、專業(yè)學(xué)位教育學(xué)院各存檔一份。
學(xué)位論文選題 伊春市林權(quán)制度改革研究(以此論文為例)
開題報(bào)告內(nèi)容(以下八項(xiàng)分別在題目下填寫，總字?jǐn)?shù)不少于3000字)
一、選題形式和選題的目的與意義
(一)選題形式
專題研究論文/調(diào)研報(bào)告/案例研究(三者選其一)
(二)選題目的
本文將在大量閱讀文獻(xiàn)的基礎(chǔ)之上，選取伊春地區(qū)國有林權(quán)改革為研究對(duì)象，運(yùn)用產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，通過對(duì)大量的數(shù)據(jù)分析，對(duì)于以下幾個(gè)方面進(jìn)行研究：
1.對(duì)職工在改革前后收入結(jié)構(gòu)，生活水平，固定資產(chǎn)等方面的變化，以量化的方法對(duì)改革的有效性進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)。
2.認(rèn)真的分析林權(quán)改革對(duì)林業(yè)生產(chǎn)的影響，包括林木砍伐，造林情況，及土地狀況的變化是否合理，并為以后的深入改革提供方向。
3.對(duì)政府的政策實(shí)施進(jìn)行分析，并對(duì)改革的目標(biāo)，內(nèi)容，范圍，方式，任務(wù)等進(jìn)行重新回顧，對(duì)政策的制定提出演進(jìn)行科學(xué)性的要求。
4.在森林資源領(lǐng)域真正建立起“歸屬清晰，權(quán)責(zé)明確，保護(hù)嚴(yán)格，流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度;實(shí)現(xiàn)生態(tài)的和諧，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，國家、企業(yè)、職工的互贏互利。
(三)選題的意義
1.理論意義
本文研究的理論意義如下：
(1)在我國國有林業(yè)這個(gè)特定的領(lǐng)域，研究現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論體系的新發(fā)展以及林業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的新途徑和新方法，從而豐富現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論。
(2)嘗試性地探索在林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的框架下實(shí)現(xiàn)林業(yè)的生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和林區(qū)職工致富有效結(jié)合的新模式，從而豐富和發(fā)展林業(yè)產(chǎn)權(quán)理論、生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)和可持續(xù)發(fā)展理論。
(3)積極探索國有林業(yè)資源如何實(shí)現(xiàn)保值與增值、改革與發(fā)展，從而豐富國有資產(chǎn)改革理論。
(4)嘗試從林權(quán)制度改革的層面推動(dòng)國有林區(qū)作為資源型地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)軌，從而豐富資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型理論。
(5)積極的對(duì)政府的政策制定過程、實(shí)施過程以及事后評(píng)估提出建議，并提出了規(guī)范性和程序性及監(jiān)督性到位的建議 ，從而豐富了公共政策分析理論。
