發(fā)布時(shí)間：2023-03-20 16:16:09
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的土地制度論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
土地是人類賴以生存和發(fā)展的最珍貴的自然資源，是一切勞動(dòng)過程得以實(shí)現(xiàn)的必要條件和物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，也是工業(yè)生產(chǎn)的場(chǎng)所。我國總土地面積為960萬平方公里（折合144億畝），其中有耕地14.9億畝、草地42.9億畝、林地18.3億畝，其它面積為67.9億畝。應(yīng)當(dāng)說我國國土遼闊，土地資源是豐富的，但是人口眾多，人均耕地僅有1.2畝左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界人均耕地4.8畝的水平。隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大中城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部都成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)化和土地利用變化最為頻繁和快速的地區(qū)，流動(dòng)人口增加導(dǎo)致的房屋、土地租賃為主要形式的土地市場(chǎng)發(fā)展較快。土地利用非農(nóng)化速度加快，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)越來越普遍，隨著體制改革，結(jié)構(gòu)的調(diào)整與資產(chǎn)的重組，現(xiàn)在進(jìn)行的結(jié)構(gòu)調(diào)整就是通過產(chǎn)權(quán)的交易、轉(zhuǎn)讓，依靠資本市場(chǎng)來進(jìn)行的。
本文先后闡述了我國土地管理法中土地的所有權(quán)和使用權(quán)制度；我國集體土地的五項(xiàng)征用原則；國有土地有償使用的使用權(quán)出讓、出租、作價(jià)入股和劃撥的形式。并著重介紹了國有土地使用權(quán)出讓的四種形式：一.以協(xié)議方式出讓土地；二.以招標(biāo)方式出讓土地；三.以拍賣方式出讓土地；四.以協(xié)議方式出讓土地。在最后介紹了目前我國閑置土地的認(rèn)定方法及國家對(duì)其處置的方案。
關(guān)鍵詞：集體土地國有土地土地使用權(quán)
一．中國現(xiàn)行土地制度的內(nèi)容
（一）我國土地目前的利用現(xiàn)狀
土地是人類賴以生存和發(fā)展的最珍貴的自然資源，是一切勞動(dòng)過程得以實(shí)現(xiàn)的必要條件和物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，也是工業(yè)生產(chǎn)的場(chǎng)所。我國總土地面積為960萬平方公里（折合144億畝），其中有耕地14.9億畝、草地42.9億畝、林地18.3億畝，其它面積為67.9億畝。應(yīng)當(dāng)說我國國土遼闊，土地資源是豐富的，但是人口眾多，人均耕地僅有1.2畝左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界人均耕地4.8畝的水平①。再加上長(zhǎng)期以來，人們無法使用土地，對(duì)科學(xué)開發(fā)和利用土地問題重視不夠，亂占濫用等現(xiàn)象很普遍，土地資源遭到破壞，耕地面積逐年減少，土地問題的矛盾將日益尖銳。為了管好和用好土地，必須制定和完善土地管理法規(guī)，以便更好地用法律手段調(diào)整土地關(guān)系，保護(hù)土地資源。
為了適應(yīng)土地管理和全面建設(shè)小康社會(huì)的需要，提高土地的集中節(jié)約利用水平，緩解建設(shè)用地指標(biāo)不足的壓力，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地資源的需求，近年來開封市政府按照河南省政府常務(wù)會(huì)議關(guān)于開展磚瓦窯場(chǎng)、工礦廢棄地整治工作的指示精神，依據(jù)國務(wù)院加強(qiáng)耕地保護(hù)的要求和法律、法規(guī)的規(guī)定，在全市范圍內(nèi)開展磚瓦窯場(chǎng)、工礦廢棄地的整治工作，并取得可喜成績(jī)，這樣，不僅提高了土地的集中節(jié)約利用效率，減少耕地占用，降低用地成本，減少閑置浪費(fèi)，更能促進(jìn)小康社會(huì)的建設(shè)。
（二）土地的所有權(quán)制度
土地的所有權(quán)，是指土地所有人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用和處分土地，并從土地上獲得利益的權(quán)利。土地所有權(quán)制度是保護(hù)土地所有制的法律工具我國《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定我國土地所有制為社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。集體所有，即農(nóng)民群眾集體經(jīng)濟(jì)組織（或村民委員會(huì)）的土地的所有權(quán)。
目前我國存在兩種土地所有制形式，即土地的國家所有制和土地的農(nóng)村集體所有制?！吨腥A人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！蓖瑫r(shí)，《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制?！憋@然，我國現(xiàn)行的土地所有權(quán)制度與國家推行的社會(huì)制度即公有制是相適應(yīng)的。
（三）土地的使用權(quán)制度
土地的使用權(quán)，是指土地使用人依照法律的規(guī)定，對(duì)占有的土地進(jìn)行合理利用的權(quán)利。所有權(quán)的內(nèi)容是由占有、使用、收益和處分的權(quán)能組成的。我國土地管理法規(guī)定，國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。單位和個(gè)人依法使用的國有土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)。
農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。
我國的土地使用權(quán)制度，應(yīng)視使用者使用土地的所有權(quán)性質(zhì)而定。一般情況下，農(nóng)民使用本集體所有的土地是無償?shù)?。不僅如此，由于歷史原因引起的非農(nóng)業(yè)人口使用的農(nóng)村集體所有的土地也是無償?shù)?，比如宅基地，?duì)于國有土地來說，除了法律規(guī)定的無償使用者外，就連中國公民住宅使用的國有土地都是有償?shù)??！吨腥A人民共和國土地管理法》第二條第五款規(guī)定：“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥土地使用權(quán)的除外?！?/p>
隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大中城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部都成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)化和土地利用變化最為頻繁和快速的地區(qū)，流動(dòng)人口增加導(dǎo)致的房屋、土地租賃為主要形式的土地市場(chǎng)發(fā)展較快。土地利用非農(nóng)化速度加快，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)越來越普遍，隨著體制改革，結(jié)構(gòu)的調(diào)整與資產(chǎn)的重組，現(xiàn)在進(jìn)行的結(jié)構(gòu)調(diào)整就是通過產(chǎn)權(quán)的交易、轉(zhuǎn)讓，依靠資本市場(chǎng)來進(jìn)行的。
二．我國集體土地的征用原則
我國將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，在征用土地時(shí)，土地管理部
門和用地單位必須嚴(yán)格遵守以下原則：②
（一）珍惜耕地、合理利用土地的原則
土地是人類賴以生存和生活的基礎(chǔ)，我國耕地具有明顯的特點(diǎn)：人均占有耕地少、耕地總體質(zhì)量差、生產(chǎn)水平低、退化嚴(yán)重、后備資源不足。但是，隨著城市建設(shè)的發(fā)展和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要以及人民生活水平的不斷提高，必然還要占用一部分耕地，因此，在征用地時(shí)必須要堅(jiān)持“一要吃飯、二要建設(shè)”的方針，必須堅(jiān)持精打細(xì)算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，堅(jiān)決反對(duì)征而不用、多征少用、浪費(fèi)土地的做法。
（二）保證國家建設(shè)用地原則
在征用土地時(shí)應(yīng)反對(duì)兩個(gè)極端：一是以節(jié)約土地為理由，拒絕國家征用；二是大幅度提高征地費(fèi)用，以限制非農(nóng)業(yè)部門占用土地。因此，既要貫徹節(jié)約用地的原則，又要保證國家建設(shè)項(xiàng)目所必須的土地。
（三）妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則
由于中國土地遼闊，各地情況差異較大，補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)很難確定，更不易統(tǒng)一，但補(bǔ)償、補(bǔ)助要求適度。所謂適度，是既不要因?yàn)檎饔猛恋囟档捅徽鞯厣a(chǎn)單位的生產(chǎn)水平和農(nóng)民個(gè)人的生活水平，也不要因征地而過大的提高農(nóng)民的生活水平或超過當(dāng)?shù)氐纳钏健?/p>
（四）有償使用土地的原則
有償使用土地，是管好土地、促進(jìn)節(jié)約用地和合理利用土地、提高經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)手段。在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，土地使用制度將實(shí)行雙軌制，既土地使用權(quán)有償出讓和土地使用權(quán)劃撥兩種制度長(zhǎng)期并存。
（五）依法征地的原則
建設(shè)單位征用土地，必須依據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定和要求，持有國家主管部門或縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)的證書和文件，并按照征用土地的程序和法定的審批權(quán)限，依法辦理了征用手續(xù)后，才能合法用地③。凡無征地手續(xù)或無權(quán)批準(zhǔn)使用土地的單位批準(zhǔn)使用的土地或超權(quán)限批準(zhǔn)使用的土地，均屬非法征地，不受法律保護(hù)。
三．國有土地有償使用的形式
國有土地有償使用是指國家將一定時(shí)期內(nèi)的土地使用權(quán)提供給單位和個(gè)人
使用，而土地使用者一次或分年度向國家繳納土地使用費(fèi)的行為。目前，國有土地有償使用的形式如下：
（一）國有土地使用權(quán)出讓
國有土地使用權(quán)出讓，是指國家將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。
國有土地使用權(quán)出讓必須符合土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，可以采取招標(biāo)、拍賣、協(xié)議、掛牌交易的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式④。出讓的最高年限是由國務(wù)院規(guī)定，應(yīng)當(dāng)簽定書面合同，合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽定；使用者要改變土地用途必須取得出讓方和市、縣人民政府規(guī)劃主管部門的同意，簽定土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或重新簽定土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)
金。國家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的年限屆滿前不得收回。
（二）國有土地使用權(quán)出租
國有土地使用權(quán)出租，是指土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。
在我國土地使用者如果未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資、開發(fā)土地的，不得出租土地使用權(quán)；在土地使用權(quán)出租時(shí)，出租人與承租人應(yīng)當(dāng)簽定租賃合同，其內(nèi)容不得違反國家法律、法規(guī)和土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定，出租人必須履行土地使用權(quán)出讓合同中規(guī)定的義務(wù)；土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物出租時(shí)，出租人必須依法辦理登記手續(xù)。
（三）國有土地使用權(quán)作價(jià)入股
對(duì)于省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)實(shí)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)或國家控股公司試點(diǎn)的企業(yè)方可采用授權(quán)經(jīng)營(yíng)或國家作價(jià)出資（入股）方式配置土地。經(jīng)國務(wù)院改制的企業(yè)，土地資產(chǎn)處置方案應(yīng)報(bào)國土資源部審批；其他企業(yè)的土地資產(chǎn)處置方案應(yīng)報(bào)土地所在的省級(jí)土地行政主管部門審批。
（四）國有土地使用權(quán)劃撥
國有土地使用權(quán)劃撥，是指經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)后，在土地使用者依法繳納了土地補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后，國家將該幅土地交付給土地使用者使用，或國家將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者的行為。
我國下列幾種建設(shè)用地的土地使用權(quán)，確屬必須的，可以由縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)劃撥：⑴國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地。⑵城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地。⑶國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地。⑷法律、法規(guī)規(guī)定的其他特殊用地⑤。在這里需要說明，對(duì)國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目，可以劃撥方式提供土地使用權(quán)。但是對(duì)于以營(yíng)利為目的，非國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)以有償使用方式提供土地使用權(quán)。
四．土地取得的程序及有關(guān)規(guī)定
（一）集體土地征用的程序
嚴(yán)密可行的工作程序，對(duì)于提高工作效率、防止失誤、保證工作質(zhì)量有著重要的作用。征用集體土地一般按照下列工作程序辦理：先申請(qǐng)用地，建設(shè)單位持經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書或初步設(shè)計(jì)、年度基本建設(shè)計(jì)劃以及地方政府規(guī)定需提交的相應(yīng)材料、證明。凡土地所在地的縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門申請(qǐng)建設(shè)用地，縣級(jí)以上人民政府土地行政管理部門負(fù)責(zé)建設(shè)用地的申請(qǐng)、審查、報(bào)批工作，對(duì)應(yīng)受理的建設(shè)項(xiàng)目在30日內(nèi)擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征地方案和供地方案，編制建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說明書，經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意后報(bào)上一級(jí)土地管理部門審查，經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施。建設(shè)用地批準(zhǔn)后直至頒發(fā)土地使用證書之前，應(yīng)進(jìn)行跟蹤和管理。建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，用地單位向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T提出土地登記申請(qǐng)，經(jīng)測(cè)繪部門測(cè)繪，核定用地面積，確認(rèn)土地權(quán)屬界限，地籍管理部門注冊(cè)登記后由人民政府頒發(fā)土地使用證，作為使用土地的法律憑證。
（二）國有土地使用權(quán)出讓的形式
為了進(jìn)一步對(duì)國有土地的管理，體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公開、公平、公正原則，在我國除涉及國家安全和保密外，都必須向社會(huì)公開。招標(biāo)、拍賣出讓國有土地使用權(quán)不僅集中體現(xiàn)了公開、公平、公正的原則，同時(shí)可以實(shí)現(xiàn)政府按規(guī)劃統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地，以供應(yīng)引導(dǎo)和制約需求，實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置，還可以有效防止土地出讓中的不正之風(fēng)和腐敗行為，保障依法行政。
1.以協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)主要適用于：高科技項(xiàng)目用地；福利住宅用地；國家機(jī)關(guān)、部隊(duì)、文化、教育、衛(wèi)生、體育、科研和市政公共設(shè)施等非營(yíng)利性用地；政府批準(zhǔn)的其他用地。土地使用者需要按協(xié)議出讓方式獲得土地使用權(quán)時(shí)，可向土地使用權(quán)出讓方索取地塊的有關(guān)資料和文件，并于規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提交包括土地開發(fā)建設(shè)方案、出讓金數(shù)額及付款方式等內(nèi)容的文件。出讓方在收到上述有關(guān)文件后，應(yīng)于規(guī)定期限內(nèi)給予答復(fù)。如果雙方均有意向，就可進(jìn)一步協(xié)商，直至達(dá)成協(xié)議。土地使用者可與土地管理部門簽定合同并支付定金。土地使用者支付出讓金后，可向土地管理局或房地產(chǎn)管理部門辦理使用登記，領(lǐng)取國有土地使用證。
.以招標(biāo)方式出讓土地使用權(quán)是指在規(guī)定的期限內(nèi)，由符合條件的單位和個(gè)人以書面的形式投標(biāo)，競(jìng)投某一地塊的使用權(quán)，由招標(biāo)人經(jīng)過開標(biāo)、評(píng)標(biāo)，最后擇優(yōu)中標(biāo)者的出讓方式。其程序是依據(jù)市、縣人民政府土地行政主管機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃等擬訂招標(biāo)公告，包括出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時(shí)間等內(nèi)容，邀請(qǐng)有意向的公民、法人和其他組織參加國有土地使用權(quán)招標(biāo)。招標(biāo)分為公開招標(biāo)和定向招標(biāo)。投標(biāo)人提出申請(qǐng)后，招標(biāo)人對(duì)其資格能力等方面進(jìn)行審查，然后向符合條件的投標(biāo)人發(fā)出招標(biāo)文件，投標(biāo)人在拖表結(jié)束前將標(biāo)書投入標(biāo)箱，并交納保證金，標(biāo)書投入標(biāo)箱后不可撤回，如果撤回投標(biāo)書，則投標(biāo)人喪失保證金，但在投標(biāo)截止日期前如果需要修改標(biāo)書可另投修改好的標(biāo)書，原標(biāo)書歸于無效。招標(biāo)人按照招標(biāo)公告規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)開標(biāo)，推選代表檢查標(biāo)箱的密封情況，應(yīng)當(dāng)開啟標(biāo)箱，宣布招標(biāo)人名稱、投標(biāo)價(jià)格和投標(biāo)文件的主要內(nèi)容（投標(biāo)人少于三個(gè)的應(yīng)重新招標(biāo)）最后由評(píng)標(biāo)小組進(jìn)行評(píng)標(biāo)，中標(biāo)者保證金可轉(zhuǎn)為定金，亦有地方規(guī)定可抵作出讓金，未中標(biāo)者可退還保證金，中標(biāo)者在拿到中標(biāo)通知書之后，在一定時(shí)間內(nèi)和招標(biāo)人簽定《國有土地使用權(quán)出讓合同》并支付規(guī)定數(shù)額的定金，在簽約后60日內(nèi)支付全部土地使用權(quán)出讓金，過期不全部支付的，招標(biāo)人有權(quán)解除合同，并請(qǐng)求違約賠償。
3.以拍賣方式出讓國有土地使用權(quán)，是指出讓人拍賣公告，由競(jìng)買人在指定時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行公開競(jìng)價(jià)，根據(jù)出價(jià)結(jié)果確定土地使用者的行為。國有土地使用權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，可以通過拍賣這種競(jìng)爭(zhēng)易方式得到較為充分的對(duì)價(jià)。其程序是拍賣出讓國有土地使用權(quán)是指出讓拍賣公告，由競(jìng)買人在指定的時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行公開競(jìng)價(jià)根據(jù)出價(jià)結(jié)果確定土地使用者的行為。市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地估價(jià)結(jié)果和政府產(chǎn)業(yè)政策確定底價(jià)，在拍賣前七日，拍賣人應(yīng)通過報(bào)紙和其他新聞媒體拍賣公告。公告內(nèi)容包括：拍賣時(shí)間、地點(diǎn)、出讓地點(diǎn)的編號(hào)、位置、面積、用途、使用條件、出讓年限；競(jìng)拍人應(yīng)當(dāng)具備條件，并辦理相關(guān)手續(xù)⑥。拍賣當(dāng)天，由主持人介紹有關(guān)拍賣的情況，宣布起叫價(jià)，競(jìng)買人競(jìng)價(jià)，最高應(yīng)價(jià)者為競(jìng)得人，應(yīng)當(dāng)注意競(jìng)買人不足三人，或競(jìng)買人的最高應(yīng)價(jià)未達(dá)到底價(jià)時(shí)，主持人應(yīng)當(dāng)終止拍賣。拍賣成交后，雙方應(yīng)當(dāng)簽署成交確認(rèn)書，買方應(yīng)當(dāng)持拍賣出具的成交證明和有關(guān)材料向土地管理部門辦理證照變更手續(xù)。
4.國有土地使用權(quán)通過協(xié)議方式出讓給土地使用者。在我國只有除法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或掛牌方式外才可采取。出讓金不得低于新
增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)、征地補(bǔ)償費(fèi)用以及按照國家規(guī)定應(yīng)當(dāng)交納的有關(guān)稅費(fèi)之和；有基準(zhǔn)地價(jià)的土地協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于出讓地塊所在級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)的70%。實(shí)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)、作價(jià)出資方式取得應(yīng)按政府收取出讓金額計(jì)作國家資本金或股金。以協(xié)議出讓方式取得國有土地使用權(quán)的土地使用者，需要將土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用途的，應(yīng)當(dāng)取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃部門的同意，簽定土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽定土地使用權(quán)出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)交相應(yīng)的土地使用權(quán)出讓金，并依法辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)。
五.我國閑置土地的處置辦法
閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)政府同意，超過規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。
在我國國有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動(dòng)工開發(fā)建設(shè)日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿一年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的；已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經(jīng)批準(zhǔn)終止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿一年的都認(rèn)定為閑置土地。
目前我國的處置方案有：（1）延長(zhǎng)開發(fā)建設(shè)時(shí)間，但最長(zhǎng)不得超過一年；（2）改變土地用途，辦理有關(guān)手續(xù)后繼續(xù)開發(fā)建設(shè)；（3）安排臨時(shí)使用，待原項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)條件具備后，重新批準(zhǔn)開發(fā)，土地增值的由政府收取增值地價(jià)；（4）政府為土地使用者置換其他等價(jià)閑置土地或者現(xiàn)有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)；（5）政府采取招標(biāo)、拍賣等方式確定新的土地使用者，對(duì)原建設(shè)項(xiàng)目繼續(xù)開發(fā)建設(shè)，并對(duì)原土地使用者給予補(bǔ)償；（6）土地使用者與政府簽訂土地使用權(quán)交還協(xié)議等文書，將土地使用權(quán)交還政府。原土地使用者需要使用土地時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)依照土地使用權(quán)交還協(xié)議等文書的約定供應(yīng)與其交還土地等價(jià)的土地。
在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費(fèi)；滿兩年未動(dòng)工開發(fā)時(shí)，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)
工開發(fā)必須的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)延遲的除外。
綜上所述，大家都能看出，土地作為重要的生產(chǎn)資料，無論在什么樣的社會(huì)，無論在什么樣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，都是一樣重要的。為此，我國政府在近年來也出臺(tái)了一些相關(guān)的法律、法規(guī)，只有管好國有土地和集體所有土地，進(jìn)行科學(xué)的土地規(guī)劃，合理利用和征用土地，建立良好的土地管理秩序和生態(tài)環(huán)境，才能促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
[注釋]：
①參見《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》主編潘靜成，中央廣播電視大學(xué)出版社出版，2000年8月。
②參見1988年8月29日修訂的《中華人民共和國土地管理法》第一章第四條。
③參見1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第
五章第二十二條。
④參見1995年1月1日起施行的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二章第十二條。
⑤參見《房地產(chǎn)基本制度與政策》主編陸克華，中國建筑工業(yè)出版社出版，2003年5月第49頁。
⑥參見1997年1月1日起施行的《中華人民共和國拍賣法》第四章第二條。
[參考文獻(xiàn)]：
1.《土地利用管理文件匯編》地質(zhì)出版社出版，2004年12月。
2.《土地利用管理調(diào)研報(bào)告匯編》國土資源部土地利用管理司編，2004年11月。
3.《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》主編潘靜成，中央廣播電視大學(xué)出版社出版，2000年8月。
4.《房地產(chǎn)政策與法規(guī)》主編孫辛勤李勝利，中國物資出版社出版，1998年11月。
5.《房地產(chǎn)法學(xué)》主編程信和，北京大學(xué)出版社出版，2001年2月。
（1）政府行為的失當(dāng)。
一方面表現(xiàn)為，政府行為過渡介入。為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，政府介入過多，介入過大，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展違背自身原則，行為與功能扭曲，往往追求組織效益，忽視農(nóng)民自身收入的提高，導(dǎo)致虛假繁榮，不能科學(xué)持續(xù)發(fā)展。另一個(gè)方面變現(xiàn)為，政府行為缺失，涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的部門過多，如農(nóng)委、科協(xié)、農(nóng)技站等等，形成多頭管理，無自身利益時(shí)，又往往不作為或亂作為。
（2）法律制度有待完善。
各種經(jīng)濟(jì)組織的活動(dòng)，必須依據(jù)一定的法律來調(diào)節(jié)，組織內(nèi)部以及組織之間的經(jīng)濟(jì)利益。而各種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織形式還缺少相關(guān)的法律進(jìn)行調(diào)節(jié)。其自身的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必然受到限制，經(jīng)濟(jì)組織的進(jìn)一步發(fā)展也必然受到制約。
（3）相關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)研究不足。
對(duì)農(nóng)村基于土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)研究才起步，沒有形成適合我國的經(jīng)濟(jì)組織理論體系。往往是借鑒西方國家的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織研究方法，忽視了我國土地集體所有這一本質(zhì)特征，理論已經(jīng)滯后于實(shí)踐的發(fā)展。
2基于土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織形式
（1）家庭經(jīng)濟(jì)。
適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的家庭經(jīng)濟(jì)不同于傳統(tǒng)的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。現(xiàn)代家庭經(jīng)濟(jì)雖然也是由家庭血緣和婚姻為紐帶，但是更主要的是以共同的家庭利益，以家庭作為一個(gè)生產(chǎn)主體，進(jìn)行生產(chǎn)組織，利益分配的經(jīng)濟(jì)組織。它既是我國原有的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的體現(xiàn)，也是適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，按家庭范圍內(nèi)生產(chǎn)要素的重組。是我國現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的基本模式。它經(jīng)營(yíng)組織相對(duì)靈活，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，能夠在一定程度中，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。如：現(xiàn)在的家庭農(nóng)場(chǎng)，當(dāng)生產(chǎn)力水平不斷提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也將不斷專業(yè)化、集約化，通過土地流轉(zhuǎn)，生產(chǎn)要素就會(huì)逐步向優(yōu)勢(shì)家庭集中，必然加速了其他農(nóng)戶的轉(zhuǎn)變，并使他們逐步轉(zhuǎn)換職業(yè)與身份，逐步向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。通過這種生產(chǎn)要素的逐步集中，逐步形成了家庭農(nóng)場(chǎng)。
（2）農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。
通過合作經(jīng)濟(jì)，能夠降低交易費(fèi)用。多個(gè)農(nóng)民的多次買賣行為，通過合作經(jīng)濟(jì)組織，轉(zhuǎn)化為一次，隨著交易規(guī)模的上升，交易次數(shù)的下降，必然帶來交易費(fèi)用的降低。一是合作領(lǐng)域深化。農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織將不再局限于生產(chǎn)領(lǐng)域，逐步向加工、流通領(lǐng)域拓展。通過農(nóng)民合作興辦不同類型的產(chǎn)前、產(chǎn)后企業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值進(jìn)一步增值、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民進(jìn)一步增收。二是合作方式緊密化。農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織將逐步建立現(xiàn)代利益分配體系。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前、產(chǎn)后的增值利潤(rùn)。要按照一定比例向農(nóng)民返還，實(shí)行二次分配。按照土地流轉(zhuǎn)的方式，相對(duì)應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)管理方式，也將逐步在合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部實(shí)施。三是合作組織實(shí)體化。一般的、松散的技術(shù)合作或互助合作組織在搞好自我服務(wù)、滿足自身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基木需要以外，將會(huì)進(jìn)一步實(shí)體化，增強(qiáng)合作組織內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，擴(kuò)大盈利性經(jīng)營(yíng)范圍，提高經(jīng)營(yíng)效率和競(jìng)爭(zhēng)力，以適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力的要求。
（3）農(nóng)業(yè)企業(yè)是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織形式發(fā)展的高級(jí)形式。
隨著土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步深入，社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，必然帶來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)是指按照現(xiàn)代企業(yè)制度，建立的從事商品性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)直接相關(guān)的經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)業(yè)企業(yè)化，必將農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)的自給自足的，或半自給自足的一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)方式，向高度商品化的市場(chǎng)生產(chǎn)方式、經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變。使農(nóng)民從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者向具有市場(chǎng)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、投資意識(shí)、科技意識(shí)的農(nóng)業(yè)企業(yè)家方向轉(zhuǎn)變，從而解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過度分散化和非組織化問題的過程。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的微觀基礎(chǔ)和表現(xiàn)形式是農(nóng)業(yè)企業(yè)化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的過程就是農(nóng)業(yè)企業(yè)化的過程。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中產(chǎn)生的各種新型合作經(jīng)濟(jì)組織形式，促進(jìn)了市場(chǎng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素合理配置和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，依靠社會(huì)力量，運(yùn)用市場(chǎng)手段發(fā)展農(nóng)業(yè)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)主導(dǎo)，有利于鞏固和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，解決農(nóng)戶小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的矛盾，有利于解決農(nóng)產(chǎn)品加工率低、銷路差、效益低的問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、區(qū)域化、專業(yè)化，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)整體素質(zhì)。在企業(yè)化的低級(jí)階段，社會(huì)分工由垂直型向水平型轉(zhuǎn)變，在企業(yè)化的高級(jí)階段，生產(chǎn)和資本的集中逐漸形成壟斷性的農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。企業(yè)化的充分發(fā)展將直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)企業(yè)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的高級(jí)階段。
3農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織形式發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)注意的問題
（1）加大社會(huì)保障體系建設(shè)。
各種農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)組織，在成長(zhǎng)的過程中必然面臨各種風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。社會(huì)保障體系作為改革與發(fā)展的減震器必須發(fā)揮保障，兜底作用，提供必須的生活、生產(chǎn)保障。為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的健康發(fā)展提供必要的前提條件，并進(jìn)一步降低其成長(zhǎng)中面臨的風(fēng)險(xiǎn)。
（2）實(shí)事求是，靈活多樣。
我國各地的經(jīng)濟(jì)、風(fēng)俗習(xí)慣和自然條件各不相同。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的時(shí)候，不能搞一刀切。要根據(jù)各地實(shí)際條件，實(shí)事求是，尊重農(nóng)民自身意愿，可以是家庭經(jīng)濟(jì)、也可以是合作經(jīng)濟(jì)組織，不管什么組織形式，只要有利于提高農(nóng)民生活水平，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，都可以進(jìn)行嘗試探索。在具體實(shí)踐中，要圍繞當(dāng)?shù)刈陨碣Y源優(yōu)勢(shì)、通過典范帶動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性。
（3）不斷健全自我發(fā)展機(jī)制。
一是要加強(qiáng)教育培訓(xùn)，通過教育培訓(xùn)以及引進(jìn)高級(jí)管理人才，提高管理者的經(jīng)營(yíng)管理水平，才能是經(jīng)濟(jì)組織在競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的市場(chǎng)中生存和發(fā)展。二是要改革分配制度，要充分重視各種生產(chǎn)要素合理報(bào)酬，特別是知識(shí)技術(shù)的作用。三是要完善經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，特別要充分發(fā)揮廣大社員的監(jiān)督作用。
（4）培育市場(chǎng)支持系統(tǒng)。
一、制度創(chuàng)新的動(dòng)因與方式
經(jīng)過整個(gè)80年代的發(fā)展，珠江三角洲已成為我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的一個(gè)地區(qū)。農(nóng)村工業(yè)化與城市化的迅速進(jìn)程，使原來隱藏在以“均包制”為特征的土地制度背后的一系列現(xiàn)實(shí)問題，在珠江三角洲變得異常突出。
第一，隨著農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，珠江三角洲普遍出現(xiàn)了半自給性小規(guī)模土地經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)的農(nóng)戶兼業(yè)化。農(nóng)戶的拋荒，土地的分散使用，經(jīng)營(yíng)規(guī)模的狹小在資源配置上造成了巨大的效率損失。由此，按照效益原則配置土地資源，改變現(xiàn)有分散的、狹小的、低效率的土地使用格局，造就土地集中機(jī)制，從而實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，使土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)立提到了議事日程。
第二，隨著農(nóng)村城市化的快速推進(jìn)，珠江三角洲每年都有大最的農(nóng)地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，地價(jià)及土地資本收益也隨之提高。尤其是1992年4月廣東省糧價(jià)放開，取消合同定購任務(wù)，過去隱含在糧食平議差價(jià)中的“暗稅”隨之取消，農(nóng)戶的土地使用權(quán)得以強(qiáng)化，加之農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整使土地的機(jī)會(huì)利潤(rùn)大幅度上漲，從而進(jìn)一步刺激了土地價(jià)格的倍增。農(nóng)戶原來視土地為不可或缺的福利保障，現(xiàn)在卻進(jìn)一步視土地為增殖手段。在此情形下，土地的集中與流轉(zhuǎn)對(duì)土地的管理使用制度提出了重新調(diào)整的要求。
第三，由于土地資源增值收益的直線上揚(yáng)，如何合理地分配列益，處理好政府與農(nóng)民、農(nóng)民與，全國公務(wù)員共同天地社區(qū)集體的關(guān)系，并保障農(nóng)民的合法權(quán)益也直接涉及到土地制度的產(chǎn)權(quán)安排問題。
第四，從市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的角度而言，在產(chǎn)權(quán)所包含的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)中，轉(zhuǎn)讓權(quán)是最重要的。從產(chǎn)權(quán)界定是為了促成交易的角度說，對(duì)轉(zhuǎn)讓權(quán)的不當(dāng)限制乃至禁上就會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)界定在很大程度上失去意義。首先，在轉(zhuǎn)讓權(quán)受不當(dāng)限制的條件下，資源不時(shí)能流向?qū)ζ湓u(píng)價(jià)最高的地方，資源配置效率不能不受到損害，其次轉(zhuǎn)讓權(quán)受不當(dāng)限制必然導(dǎo)致有效競(jìng)爭(zhēng)的缺乏。若產(chǎn)權(quán)主體相互間的沖突不能通過競(jìng)爭(zhēng)性的轉(zhuǎn)讓（即“你不合適，再找別人”）的方式解決，而只能“吊死在一棵樹上”，就是容忍低效率的存在成者陷入無休止的“內(nèi)耗”。最后，轉(zhuǎn)讓權(quán)受不當(dāng)限制以會(huì)導(dǎo)致收益權(quán)受限制。應(yīng)該說，家庭承包制的產(chǎn)權(quán)殘缺，尤以轉(zhuǎn)讓權(quán)受限制（這種限制既來源于產(chǎn)權(quán)界定上的原因，因?yàn)檗r(nóng)戶出賣土地是違法的，也起因于土地的福利保障功能）所導(dǎo)致的后果最為嚴(yán)重。
基于上述背景，珠江三角洲沿著“農(nóng)地集中--使用權(quán)流轉(zhuǎn)――規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的線索，拉開了土地制度創(chuàng)新活動(dòng)的序幕，進(jìn)而推動(dòng)了整個(gè)廣東農(nóng)村土地制度的變遷，在廣東農(nóng)村，盡管土地制度創(chuàng)新活動(dòng)的方式多種多樣，但基本的思路是：將土地所有權(quán)以憲法規(guī)定為基準(zhǔn)，置其于集體所有制的框架，并在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化并規(guī)范農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）以及與之相應(yīng)的收益權(quán)利轉(zhuǎn)讓權(quán)，進(jìn)而對(duì)平均地權(quán)（均田問承包）的資源配置低效率格局進(jìn)行修正，從而以產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)為中心，培育土地流轉(zhuǎn)的集中小機(jī)制，逐步推動(dòng)土地的規(guī)?；c企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。從1993年開始，順德市、南海市、番禺市、龍崗區(qū)、寶安區(qū)等地嘗試土地使用權(quán)入股進(jìn)而推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，其中尤以南海市最為典型，南海市作為全國農(nóng)村土地制度建設(shè)試驗(yàn)區(qū)之一，在這方面的變化利制度安排格外值得注意。
二、制度創(chuàng)新的價(jià)值
1、制度安排與環(huán)境的相容性。南海市在土地制長(zhǎng)和社區(qū)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造出現(xiàn)的變化，至少滿足了三個(gè)方面的要求：一是克服土地的細(xì)碎化與分散經(jīng)營(yíng)，從而使土地集中與規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為可能；二是既促導(dǎo)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，又充分保障了土地的福利功能：三是為農(nóng)業(yè)的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件。
2、產(chǎn)權(quán)運(yùn)作成本的節(jié)約。從產(chǎn)權(quán)界定成本來看，南海的土地用權(quán)入股，使產(chǎn)權(quán)的界定與調(diào)整由實(shí)物對(duì)象轉(zhuǎn)為價(jià)值形態(tài)，不僅降低了技術(shù)難度，而已操作相對(duì)簡(jiǎn)單。第一，使原來的實(shí)物形態(tài)上無法確立的排他性產(chǎn)權(quán)能夠在價(jià)值形態(tài)上順利得以確立；第二，農(nóng)戶使用權(quán)入股，社隊(duì)所有權(quán)折價(jià)，使集體與農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)關(guān)系異常明了，從而界定費(fèi)用大大降低；第三，價(jià)值形態(tài)上分散的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)可以在實(shí)物方面合并起來，從而提高了規(guī)模經(jīng)濟(jì)與資源配置效率。
3、節(jié)省內(nèi)部管理成本。南海市的土地使用權(quán)入股，也使其內(nèi)部管理費(fèi)用大為節(jié)約：第一，單個(gè)農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)決策轉(zhuǎn)為董事會(huì)決策，決策成本降低；第二，減少了農(nóng)戶之間在土地利用方式的摩擦，降低了均包制條件下農(nóng)戶轉(zhuǎn)包發(fā)生的交易費(fèi)用；第三，土地的集中招標(biāo)與投標(biāo)，避免了集體與多個(gè)農(nóng)戶承包合同的反復(fù)簽訂；第四，集體由對(duì)眾多分散農(nóng)戶的組織管理轉(zhuǎn)為對(duì)專業(yè)化農(nóng)業(yè)公司的監(jiān)督，也大大降低了管理運(yùn)作費(fèi)用。
三、制度涵義及啟示
珠江三角洲的土地制度和社區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的新變化，對(duì)于穩(wěn)定和完善家庭承包制，推動(dòng)農(nóng)村的改革與發(fā)展，具有重要的制度涵義與啟迪意義。
第一，產(chǎn)權(quán)的可分解性造就了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多樣性，從而使得人們可以根據(jù)不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件選擇出交易費(fèi)用最小，運(yùn)行效率最高的產(chǎn)權(quán)制度形式。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究結(jié)果表明，不管產(chǎn)權(quán)屬于何方，只要產(chǎn)權(quán)界定清晰，人們就可以通過自愿交換的合約行為來達(dá)到資源配置的滿意效果。這表明，過去那種單純地強(qiáng)調(diào)土地歸誰所有或改變土地所有者的變革主張已經(jīng)沒有多少實(shí)際意義。因此，從土地所有制改革轉(zhuǎn)向土地產(chǎn)權(quán)形式的選擇安排，為我們進(jìn)行土地制度的變革提供了新的思維方式。珠江三角洲的土地使用權(quán)入股的實(shí)踐表明，土地制度進(jìn)一步變革和新的激勵(lì)機(jī)制的培育，并不意味著土地集體所有權(quán)和家庭經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本界定格局要重新選擇。相反，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)權(quán)并進(jìn)而對(duì)平均分配的資源配置低效率進(jìn)行修正，促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育，恐怕是土地制度變革最為現(xiàn)實(shí)而有效的選擇。
第二，土地使用權(quán)入股形式的土地集中機(jī)制與投資激勵(lì)機(jī)制，為我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整提供了新的線索。應(yīng)該說農(nóng)戶在耕種其占有的承包地時(shí)，其土地產(chǎn)權(quán)是相對(duì)（但絕不是充分的）明確的，但當(dāng)土地需要轉(zhuǎn)包時(shí)，產(chǎn)權(quán)的不確定性就表現(xiàn)出來了。首先，原承包者轉(zhuǎn)出承包地所獲地租具有不穩(wěn)定性，而且面臨著與新承包者可能是高昂的談判費(fèi)用：其次，由于沒有新的福利手段替代作為福利均包的土地，退包土地使農(nóng)戶面臨著機(jī)會(huì)收益的損失和風(fēng)險(xiǎn)成本的增加；最后，出讓土地使原承包者在土地投入的資本和分動(dòng)未必能得到合理的補(bǔ)償（因缺乏規(guī)則保障）。由于這些原因，出讓土地將是農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重侵蝕。正因?yàn)槿绱?，我們就不難理解農(nóng)戶寧肯將土地拋荒也不轉(zhuǎn)包或退包的現(xiàn)象普遍存在。
土地使用權(quán)的股份化，既為農(nóng)戶提供了福利保障，也保證了對(duì)土地經(jīng)營(yíng)和增值收益的獲取。更為重要的是，珠江三角洲的土地使用權(quán)入股，既不同于農(nóng)戶之間利用土地使用權(quán)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓土地，更是與前些時(shí)候一些地方的社區(qū)集體強(qiáng)行收回農(nóng)戶土地位用權(quán)有著原則區(qū)別，而是由集體出面以入股方式集中使用權(quán)，使農(nóng)戶穩(wěn)定地分享一塊地租，從而有效地集中土地，實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。
另一方面，把集中起來的土地分片投標(biāo)承包，從而在平等競(jìng)爭(zhēng)中有效地保證土地產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，增加了集體收入，使農(nóng)村承包利更具積累功能和激勵(lì)功能。
論文關(guān)鍵詞 房屋產(chǎn)權(quán) 土地制度 房屋所有權(quán) 土地所有權(quán) 土地使用權(quán)
《禮記》曰“修身、齊家、治國、平天下”。家國天下是中國人斬不斷、舍不下的“根”與“信念”?，F(xiàn)代社會(huì)，對(duì)于“家”的重視并沒有因?yàn)闀r(shí)間的延伸而削弱，“家”對(duì)中國人而言，仍然具有“根”與“信念”的重要意義。精神境界的“家”的存在與發(fā)展，離不開物質(zhì)意義上的“家”——房屋與土地。
前段時(shí)間，人民日?qǐng)?bào)微信公眾號(hào)再次確認(rèn)房屋所有權(quán)的永久性。 但是根據(jù)我國《憲法》第十條，土地所有權(quán)屬于國家和集體，個(gè)人僅享有一定期限的土地使用權(quán)。房屋所有權(quán)與土地所有權(quán)歸屬不同，房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)年限不同，在特定情況下，必然存在一定緊張關(guān)系。如何處理好房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地所有權(quán)之間的相互關(guān)系，對(duì)維護(hù)公民合法權(quán)益，保障國家利益，維護(hù)社會(huì)和諧具有重要意義。
一、我國房屋產(chǎn)權(quán)概述
（一）房屋產(chǎn)權(quán)概念
房屋產(chǎn)權(quán)是指，房產(chǎn)的所有者按照國家法律規(guī)定所享有的權(quán)利，也就是房屋各項(xiàng)權(quán)益的總和，即房屋所有者對(duì)該房屋財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。我國房屋產(chǎn)權(quán)主要由房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)兩部分組成。
房屋所有權(quán)作為物權(quán)中的所有權(quán)，是私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種，依法受到法律保護(hù)。此外，房屋所有權(quán)也不存在年限規(guī)定，其永久屬于房屋所有權(quán)人。土地使用權(quán)是土地所有權(quán)的衍生權(quán)利?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定我國土地所有權(quán)屬于國家和集體。土地使用權(quán)是國家和集體基于土地所有權(quán)，向相關(guān)的自然人、法人和其他組織出讓的土地使用權(quán)利。根據(jù)不同的土地使用用途，土地使用權(quán)的年限也不同，一般情況下，民用住宅建筑權(quán)屬年限為70年，商用房屋建筑權(quán)屬年限為40年。
（二）房屋產(chǎn)權(quán)內(nèi)在矛盾
房屋產(chǎn)權(quán)的兩大組成部分，房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)之間存在一定的緊張關(guān)系。
其一，權(quán)利屬性不同。房屋所有權(quán)屬于民事法律關(guān)系中的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是私權(quán)；土地使用權(quán)作為土地所有權(quán)的衍生權(quán)利，其屬性也不能簡(jiǎn)單視作私權(quán)。
其二，時(shí)間限定不同。房屋所有權(quán)具有恒久性，房屋所有權(quán)作為私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)永久有效；房屋使用權(quán)則具有期限限定。
其三，房屋與土地之間的分界線，法律未明文規(guī)定。雖然房屋與土地所有權(quán)相互獨(dú)立，但是，在物理上二者相互聯(lián)結(jié)。
二、當(dāng)前土地制度下的房屋產(chǎn)權(quán)問題
《憲法》第十條規(guī)定我國當(dāng)前的土地制度，對(duì)土地所有權(quán)、使用權(quán)等均作出詳細(xì)規(guī)定。在房屋所有權(quán)與土地所有權(quán)不一致的制度架構(gòu)下，房屋產(chǎn)權(quán)存在一系列問題尚待解決。
（一）土地所有權(quán)公有化之問題
第一，土地所有權(quán)公有化、國有化，是公權(quán)力向私權(quán)擴(kuò)張的重要表現(xiàn)。首先，所有權(quán)作為民法物權(quán)體系的重要基石之一，其本質(zhì)屬性應(yīng)當(dāng)屬于私權(quán)。但是不論是《憲法》、《土地管理法》還是《物權(quán)法》，都將土地所有權(quán)列為例外規(guī)定。其次，土地作為重要的生產(chǎn)資料，其所有權(quán)分配是社會(huì)資源分配的重要環(huán)節(jié)。社會(huì)財(cái)富是一定的，國家和集體占有土地這一絕對(duì)優(yōu)勢(shì)資源，私人主體的權(quán)益將受到限制。再次，私人主體僅享有土地使用權(quán)，且該權(quán)利受到大量限制。因此，土地所有權(quán)歸屬于國家和集體，是將私權(quán)利公權(quán)化，是對(duì)國家公權(quán)力的擴(kuò)張。
第二，土地所有權(quán)的所有者缺位，經(jīng)濟(jì)利益旁落。國家與集體都是抽象概念，無法具象為某一組織、機(jī)構(gòu)或個(gè)人，因此，國家和集體無法直接行使土地所有權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返诙l第二款規(guī)定，“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)有國務(wù)院代表國家行使”；第十條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理”。土地帶來的經(jīng)濟(jì)利益非常可觀，是各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。2015年前三個(gè)季度GDP，房地產(chǎn)投資占海南省的46.42%，即使是江蘇上海等發(fā)達(dá)地區(qū)，所占比例也高達(dá)12～13%。國有土地所有權(quán)為全民所有，亦即國有土地的收益應(yīng)當(dāng)由全民共享。但是由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范，全民所有之賬戶體系未建立，國有土地的收益主要由各地方政府支配管理。即在國有土地所有權(quán)人缺位的情況下，實(shí)則由代管人取代國有土地所有權(quán)人對(duì)國有土地行使各項(xiàng)權(quán)能。同理，關(guān)于集體土地所有權(quán)，也存在主體缺位的情況。
（二）土地使用權(quán)到期或依法征收后，房屋產(chǎn)權(quán)如何保障問題
房屋產(chǎn)權(quán)包括房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)，二者缺一不可?！稇椃ā返谑畻l第四款明確規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》第十二條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓最高年限按下例用途確定：居住用地70年。工業(yè)用地50年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年；商業(yè)旅游、娛樂用地40年；綜合或其他用地50年?！蓖恋厥褂脵?quán)的有期限性與不穩(wěn)定性，和房屋所有權(quán)的永久性之間存在一定矛盾。
第一種情形，土地使用權(quán)到期。應(yīng)對(duì)該種情況，可以采取依法續(xù)期等方法延續(xù)土地使用權(quán)，使得房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)歸屬一致。
第二種情形是土地使用權(quán)被依法征收?！稇椃ā返谑畻l第三款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”即法律規(guī)定補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)房屋產(chǎn)權(quán)人因征收征用所遭受的損失。但是，對(duì)于土地征收與征用的決定，公民只能接受而缺乏異議機(jī)制，不少公民通過自殺、沖撞政府等不合理、不合法的行為表達(dá)不滿。
三、如何化解當(dāng)前土地制度下的房屋產(chǎn)權(quán)問題
對(duì)于如何化解我國房屋產(chǎn)權(quán)存在的一系列問題，目前主要有兩種模式，一種是改革土地公有制，另一種則是在維持當(dāng)前土地制度不變的前提下，針對(duì)各個(gè)問題所做的適當(dāng)調(diào)整。
（一）模式一：改革現(xiàn)有土地制度
在該種模式下，主要存在兩種觀點(diǎn)。
第一種觀點(diǎn)是實(shí)行土地私有化，即將土地所有權(quán)與房屋所有權(quán)統(tǒng)一歸屬于房屋產(chǎn)權(quán)人。該觀點(diǎn)可行性較低。首先，土地制度改革涉及范圍廣。其次，土地制度改革公平分配難。再次，土地制度改革阻力大。由此可見，改革土地制度可行性不高，況且在當(dāng)前社會(huì)背景下，改革的必要條件尚不具備，該觀點(diǎn)不宜采用。
第二種觀點(diǎn)是通過強(qiáng)化土地使用權(quán)制度，虛化土地所有權(quán)制度，間接變更現(xiàn)有土地制度。這是借鑒英國的土地制度，英國采用絕對(duì)自由繼承地產(chǎn)制度，“fee simple absolute in possession”，意為土地保有權(quán)人可以無限制的保有土地，并自由的行使使用權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能。這種制度通過虛化土地所有權(quán)，強(qiáng)化土地保有權(quán)人各項(xiàng)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利的穩(wěn)定化、個(gè)人化和自由化。第一，放寬甚至取消土地使用權(quán)年限。有利于平衡房屋所有權(quán)永恒性與土地使用權(quán)有限性之間的差距。第二，構(gòu)建土地使用權(quán)人對(duì)土地占有、使用、收益、處分等權(quán)利運(yùn)行機(jī)制。由土地使用權(quán)人行使對(duì)土地的相關(guān)權(quán)能，促進(jìn)土地自由交易，充分發(fā)揮土地潛在價(jià)值，實(shí)現(xiàn)藏富于民。同時(shí)，房屋產(chǎn)權(quán)人直接參與土地自由交易，更有利于保障其合法權(quán)益。
（二）模式二：保留現(xiàn)有制度框架
第一，建立土地收益共享機(jī)制，保障土地所有權(quán)人實(shí)際權(quán)益。創(chuàng)設(shè)統(tǒng)一土地收益賬戶統(tǒng)籌管理土地收益，建立透明公開的土地收益管理制度，真正實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)人的合法權(quán)益。首先，設(shè)立統(tǒng)一土地收益賬戶，統(tǒng)一管理地方各類土地凈收益。其次，建立土地收益管理信息公開制度。最后，建立巨額支出聽證制度。
第二，逐步統(tǒng)一土地所有權(quán)制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃。統(tǒng)一土地所有權(quán)制度，亦即取消集體土地所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)集體土地國有化。首先，取消集體土地所有制，統(tǒng)一并入國有土地所有制，有利于真正實(shí)現(xiàn)人民。其次，根據(jù)實(shí)際用途進(jìn)行土地分類管理。工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地以及建設(shè)用地等應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分，分類管理。
第三，加強(qiáng)立法、司法、執(zhí)法工作，落實(shí)房屋征收征用以及補(bǔ)償機(jī)制。土地征收征用以及補(bǔ)償問題的解決，是房屋產(chǎn)權(quán)面臨的一大難題。對(duì)于該問題的法律解決途徑，應(yīng)當(dāng)綜合立法、司法、執(zhí)法多個(gè)領(lǐng)域，尋求合理有效的對(duì)策。首先，在立法層面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作。其次，在司法層面，應(yīng)當(dāng)公正審判，依法裁決。最后，在執(zhí)法層面，應(yīng)當(dāng)依法行政，文明執(zhí)法。
第四，完善監(jiān)督制約機(jī)制，保障房屋產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益。權(quán)力的濫用危害私人權(quán)利，因此，必須完善監(jiān)督制約機(jī)制，將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。其一，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。利用行政機(jī)關(guān)部門與部門之間、上下級(jí)之間的監(jiān)督關(guān)系，制約權(quán)力合法規(guī)范運(yùn)行，杜絕侵犯房屋產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益的行為。其二，建立并完善外部監(jiān)督體系。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行信息公開義務(wù)，保障公眾知情權(quán)。相對(duì)應(yīng)的，社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)提高監(jiān)督和維權(quán)意識(shí)，督促行政機(jī)關(guān)依法辦事。新聞媒體應(yīng)當(dāng)積極履行其社會(huì)功能，客觀引導(dǎo)公眾輿論，行使社會(huì)監(jiān)督權(quán)能。
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【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地，規(guī)劃管理，存在問題，對(duì)策分析
中圖分類號(hào)：G812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
一、前言
改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)得到了迅速的發(fā)展，在農(nóng)村中掀起了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱潮，各種資源得到了充分的開發(fā)利用。在農(nóng)村資源中，土地資源是最為關(guān)鍵的資源之一，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地資源的規(guī)劃和管理，有助于我國土地資源的優(yōu)化配置，產(chǎn)生更多的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。但是，伴隨著相關(guān)農(nóng)業(yè)政策的變化和調(diào)整，農(nóng)村中的土地問題在發(fā)展中逐漸凸顯出各種矛盾，對(duì)新農(nóng)村的建設(shè)和社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)產(chǎn)生了極大的阻礙，不利于整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康快速可持續(xù)發(fā)展，因此，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的土地整理和規(guī)劃具有十分重要的社會(huì)現(xiàn)實(shí)意義。
二、我國農(nóng)村土地資源整理規(guī)劃中存在的問題分析
伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村建設(shè)取得了迅速發(fā)展的契機(jī)，農(nóng)村建設(shè)用地面積逐漸增大，在各種建筑施工規(guī)模日漸擴(kuò)大的同時(shí)，也面臨著各種建設(shè)用地問題，既造成了農(nóng)村土地資源的管理困難，也造成了很多土地資源的浪費(fèi)，分析農(nóng)村土地管理和規(guī)劃中存在的問題，有助于采取有效的整理措施。筆者將從下面幾個(gè)方面做出分析。
1.缺乏健全的土地規(guī)劃整理機(jī)制
(一)土地的規(guī)劃整理，要首先對(duì)整個(gè)農(nóng)村土地資源的最原始的狀況，并結(jié)合各種相關(guān)的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行科學(xué)的分析評(píng)判，編制相關(guān)的整理規(guī)劃，如此可以對(duì)整個(gè)農(nóng)村土地資源的整理規(guī)劃起到很大的指導(dǎo)作用，但是我國現(xiàn)階段的農(nóng)村土地資源的規(guī)劃管理過程中，這方面的工作做得很不到位。
（二）缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。任何政策的貫徹落實(shí)都需要一定的獎(jiǎng)懲機(jī)制，農(nóng)村的土地資源的管理和規(guī)劃具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，也因此相對(duì)于一些農(nóng)地的整理而言，具有一些特殊性，在農(nóng)村各種土地資源的管理和規(guī)劃過程中，對(duì)各種政策的貫徹落實(shí)，都不能夠強(qiáng)制性的采取相關(guān)措施，而應(yīng)該采取有效的激勵(lì)制度，必須形成有效的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。而目前為止，我國的農(nóng)村土地資源管理和規(guī)劃過程中，缺乏相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，農(nóng)民和地方政府缺乏積極性和熱情。
2.法律法規(guī)和政策措施不健全
我國的農(nóng)村的土地資源的管理和規(guī)劃還處于初級(jí)階段，各種法律法規(guī)都不夠完善，一套符合多方利益，符合土地資源利用規(guī)律的制度和法規(guī)尚未正式形成，各種法規(guī)規(guī)定尚不夠成熟，上需要在具體的實(shí)際情況中得到不斷的完善，要堅(jiān)持各種措施都有法可依，如此，可以加快農(nóng)村土地資源的整理朝著規(guī)范化和制度化的方向發(fā)展。
3.管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡完善，管理人員專業(yè)化水平有待提高
農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計(jì)劃管理主要涉及縣鄉(xiāng)兩級(jí)國土管理部門，在規(guī)劃的編制實(shí)施等具體管理上又集中到縣級(jí)規(guī)劃管理相關(guān)科室，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計(jì)劃的編制、實(shí)施、管理存在缺位，只是簡(jiǎn)單的完成上級(jí)布置的任務(wù)。應(yīng)通過健全制度、完善機(jī)制、規(guī)范管理，不斷提高管理人員的整體素質(zhì)和專業(yè)化水平。
4.規(guī)劃計(jì)劃管理信息化水平區(qū)域差異巨大
農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計(jì)劃管理信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后于城市的信息化建設(shè)，主要表現(xiàn)在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、專業(yè)人員的配備、硬件設(shè)施、資金投入、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、信息系統(tǒng)建設(shè)等多方面。農(nóng)村的信息化建設(shè)僅停留土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫上。各地農(nóng)村土地利用規(guī)劃信息化建設(shè)發(fā)展不平衡。不同地貌條件地區(qū)的農(nóng)村土地利用規(guī)劃及管理信息化建設(shè)呈現(xiàn)不同水平。
三、加強(qiáng)我國農(nóng)村土地資源管理規(guī)劃的對(duì)策分析
1. 完善規(guī)劃實(shí)施的法律法規(guī)保障
通過具有強(qiáng)制效力的法律法規(guī)是規(guī)范和保障規(guī)劃實(shí)施管理的最基本方法，如以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)體系，對(duì)一切城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、實(shí)施管理等都作了明確規(guī)定。而土地利用總體規(guī)劃法律法規(guī)依據(jù)只有《土地管理法》第三章共14條的1600多字，且由于土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施管理包括土地利用年度計(jì)劃管理、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、規(guī)劃局部調(diào)整或修改、指導(dǎo)或協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃、規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)或評(píng)估等非常多的內(nèi)容，沒辦法對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行全面、深入的規(guī)定。
這幾年來，各級(jí)政府和主管部門為確保土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施，通過探索和經(jīng)驗(yàn)積累，出臺(tái)了很多的規(guī)章制度和相關(guān)政策，如國土資源部37號(hào)令《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》，地方層面上，由于土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的工作重點(diǎn)是地方性規(guī)劃，尤其是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)實(shí)施規(guī)劃，因此，在遵循國家法律法規(guī)的前提下，制定可操作的地方性配套法規(guī)(如規(guī)劃實(shí)施條例)，提出涉及規(guī)劃所有實(shí)施管理內(nèi)容和違反規(guī)劃的強(qiáng)制處理措施等具體規(guī)定，來保證各級(jí)規(guī)劃的實(shí)施管理。
2.建立并完善補(bǔ)償和收益分配機(jī)制。在進(jìn)行農(nóng)村土地資源管理和規(guī)劃過程中，要對(duì)各種和農(nóng)民切身利益相關(guān)的環(huán)節(jié)加以合理科學(xué)的處理，比如對(duì)產(chǎn)權(quán)歸屬等進(jìn)行合理調(diào)整，同時(shí)，要對(duì)收益作出公正客觀的分配，如果有受到損失的農(nóng)民，要給予合理的補(bǔ)償，這樣有助于推進(jìn)各種土地整理措施的貫徹落實(shí)，也有助于緩解社會(huì)矛盾，在這項(xiàng)工作中，要堅(jiān)持公正，客觀的原則。
3.農(nóng)村土地資源的管理和規(guī)劃必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，把其列入各級(jí)政府的重要議事日程。大力宣傳開展農(nóng)村土地資源的管理和規(guī)劃的必要性及重大意義，提高廣大干部群眾的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)開展農(nóng)村土地資源的管理和規(guī)劃過程中的緊迫感、責(zé)任感及自覺性。
4.建立和完善農(nóng)村土地資源管理和規(guī)劃的相關(guān)法律和政策。法律、法規(guī)和政策的完善，是農(nóng)村建設(shè)用地整理順利實(shí)施的保障。農(nóng)村建設(shè)用地整理必須按法律法規(guī)進(jìn)行，并有嚴(yán)格的操作程序和規(guī)范。因而，必須建立和完善農(nóng)村建設(shè)用地整理法律法規(guī)和政策措施。
5.編制農(nóng)村建設(shè)用地整理專項(xiàng)規(guī)劃。開展農(nóng)村土地資源的整理和規(guī)劃調(diào)查摸底，充分了解農(nóng)村土地資源的利用現(xiàn)狀、潛力及存在問題，為編制農(nóng)村土地資源管理和規(guī)劃專項(xiàng)規(guī)劃提供依據(jù)。一個(gè)好的規(guī)劃是有效開展農(nóng)村土地資源管理和規(guī)劃的依據(jù)和前提，要在充分科學(xué)分析的基礎(chǔ)上編制好農(nóng)村土地資源的管理和專項(xiàng)規(guī)劃，以確保有計(jì)劃、有步驟地開展農(nóng)村土地資源的規(guī)劃管理。
6. 農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計(jì)劃管理是農(nóng)村土地管理的核心內(nèi)容。農(nóng)村土地利用規(guī)劃是合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，對(duì)土地資源開發(fā)、利用、整治、保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所作的戰(zhàn)略性、宏觀性規(guī)劃。新時(shí)期．農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理的總體指導(dǎo)思想是：以黨的十七大和十七屆三中全會(huì)精神為指引，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的要求，加強(qiáng)農(nóng)村土地利用的用途管制，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供必要的用地保障，充分發(fā)揮農(nóng)村土地對(duì)國家糧食安全、生態(tài)安全和農(nóng)民利益的多重保障作用。
7.建立農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制的共同責(zé)任機(jī)制。農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理的共同責(zé)任包括規(guī)劃計(jì)劃編制和實(shí)施管理的共同責(zé)任，其核心是理順土地管理部門與政府其他相關(guān)職能部門在農(nóng)村土地規(guī)劃計(jì)劃編制上的關(guān)系，明確各部門在農(nóng)村土地利用規(guī)劃計(jì)劃編制上的共同責(zé)任，防止中央政府與地方政府之間、各級(jí)地方政府之間、部門與部門之間各唱各調(diào)。
四、結(jié)束語
農(nóng)村土地資源的規(guī)劃整理關(guān)系到我國農(nóng)村土地資源的合理規(guī)劃和利用，關(guān)系到我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，科學(xué)規(guī)范的土地資源整理，既有助于農(nóng)村建設(shè)的規(guī)范性和統(tǒng)一性，有助于改善我國農(nóng)村布局混亂的狀況，又有助于提高土地資源的利用效率，提升經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)農(nóng)村的和諧，在此過程中，各個(gè)部門，各個(gè)參與主體都要本著從全局出發(fā)，兼顧局部利益，統(tǒng)籌整體，堅(jiān)持以人為本的思想，從而促進(jìn)整個(gè)農(nóng)村土地整理規(guī)劃的規(guī)范化和透明化。
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一、選題依據(jù)(選題的目的與意義，與選題有關(guān)的國內(nèi)外研究綜述，附主要參考文獻(xiàn)。)
保護(hù)和合理利用土地資源，加強(qiáng)土地資源管理對(duì)珠海特區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。土地資源管理信息系統(tǒng)的建立，是推進(jìn)土地資源信息化的一項(xiàng)重要舉措。本人在參與周口市土地資源管理地理信息系統(tǒng)項(xiàng)目開發(fā)小組工作的基礎(chǔ)上，對(duì)系統(tǒng)設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)作了進(jìn)一步分析和研究。
當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)已進(jìn)入快速建設(shè)階段，城鎮(zhèn)建設(shè)是社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)，其中一個(gè)核心問題就是土地有效開發(fā)與集約利用問題。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，我國城鎮(zhèn)土地利用面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。土地是不可再生資源之一，極其寶貴，土地合理利用是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要基礎(chǔ)。我國人口眾多，資源相對(duì)不足，土地資源尤為緊缺，因此要大力提倡小城鎮(zhèn)在建設(shè)過程中堅(jiān)持土地的合理利用。但我國城鎮(zhèn)的土地開發(fā)建設(shè)的現(xiàn)狀不容樂觀。區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致了城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設(shè)在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上的迅速變化，產(chǎn)生了許多普遍問題，如土地利用無序、利用粗放、土地利用集約化程度偏低，建設(shè)用地與耕地的矛盾日益顯著，土地破壞、污染、浪費(fèi)嚴(yán)重等等，造成半城市化、生態(tài)惡化等嚴(yán)峻的問題。這是小城鎮(zhèn)土地開發(fā)建設(shè)中的兩難困境，它表現(xiàn)出一種短期利益與長(zhǎng)期利益，么地方政府、開發(fā)商與當(dāng)?shù)刈∶竦拿堋Ｔ谀壳叭丝?、資源、環(huán)境問題日益加劇的情況下，土地作為不可再生資源，對(duì)它的開發(fā)建設(shè)進(jìn)行科學(xué)管理具有重要意義。
土地資源信息種類繁多、數(shù)量巨大、涉及面廣、管理利用相當(dāng)復(fù)雜。需要依靠科技進(jìn)步，實(shí)施信息化發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)土地資源工作的現(xiàn)代化，在土地資源調(diào)查評(píng)價(jià)、政務(wù)管理和社會(huì)服務(wù)等各個(gè)層面廣泛利用現(xiàn)代信息技術(shù)，以信息化帶動(dòng)土地資源管理方式的根本轉(zhuǎn)變，以信息化帶動(dòng)信息采集技術(shù)與分析技術(shù)的飛躍，以信息化促進(jìn)政府工作方式由管理型向管理服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。建立土地資源管理信息系統(tǒng)順應(yīng)資源、環(huán)境的全球性持續(xù)利用需求。土地資源數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、信息共享、科學(xué)監(jiān)督以及將這些信息快速反映到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去需要建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的土地資源管理信息系統(tǒng)，用以管理海量數(shù)據(jù)，迅速處理文檔、圖件，提供準(zhǔn)確可靠信息，從而將資料的大量積累、更新與經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)聯(lián)結(jié)起來，為綜合利用土地資源信息進(jìn)行宏觀決策和管理提供科學(xué)依據(jù)。
自20世紀(jì)90年代以來，隨著土地信息產(chǎn)業(yè)的建立和地理數(shù)字化產(chǎn)品的發(fā)展，社會(huì)對(duì)土地資源管理的認(rèn)識(shí)普通提高，對(duì)農(nóng)村土地的認(rèn)識(shí)逐漸加強(qiáng)，對(duì)其需求也大幅度提高。農(nóng)村土地資源信息管理系統(tǒng)成為包括政府部門在內(nèi)的必備的重要系統(tǒng)，各國都大力開發(fā)自己的農(nóng)村土地資源信息管理系統(tǒng)，并將先進(jìn)的技術(shù)、方法應(yīng)用到其中，如空間信息分析的新模型和方法，空間信息應(yīng)用的新模型和方法:三維、四維數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)和數(shù)據(jù)模型，人工智能和專家系統(tǒng)，網(wǎng)絡(luò)地理信息系統(tǒng)，虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)等，來提高土地資源信息管理的技術(shù)含量，以更好的為土地管理服務(wù)。
西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家很早就意識(shí)到了土地資源的使用價(jià)值和稀缺性，對(duì)土地資源配置調(diào)控的研究較早，目前已經(jīng)形成了較為系統(tǒng)的研究成果，主要體現(xiàn)在土地地租理論、土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制、土地用途管制制度等多個(gè)方面。
無論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，還是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國家，無論是資本主義國家，還是社會(huì)主義國家，每個(gè)國家都有一定數(shù)量的國有土地資源。在認(rèn)識(shí)到擁有一定數(shù)量的國有土地資源有調(diào)控土地市場(chǎng)，維護(hù)公共福利，儲(chǔ)備能源，調(diào)節(jié)生態(tài)平衡等功能后，一些發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的國有土地資源數(shù)量還有擴(kuò)大的趨勢(shì)。國有土地資源管理日益受到各國的重視。在多種影響因素共同作用下，雖然世界各國的國有土地資源管理體制多種多樣，但國有土地資源管理體制的現(xiàn)狀和發(fā)展存在共性，是有規(guī)律可循的。
土地資源配置調(diào)控是一個(gè)綜合性的過程，其調(diào)控結(jié)果是各種因素、各種手段綜合作用的結(jié)果，而且各種因素和手段相互作用、相互影響，最終共同影響調(diào)控結(jié)果。要達(dá)到土地資源的合理配置，發(fā)揮土地資源的最大綜合效益，需要調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、政府、社會(huì)等各種力量，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律、稅收等多種手段，并且各種手段相互協(xié)調(diào)，互相促進(jìn)。土地資源調(diào)控就是綜合運(yùn)用各種手段和措施，達(dá)到土地資源合理配置，既滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，又能同時(shí)兼顧社會(huì)和環(huán)境效益。
土地市場(chǎng)是生產(chǎn)要素市場(chǎng),是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以來,土地資源實(shí)行了由無償無限期無流動(dòng),向有償有限期有流動(dòng)的土地使用制度改革。十余年的改革,成效和缺陷并存。一方面,國有土地以地生財(cái),為地方政府積累了大量的建設(shè)資金,從而加快了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改變了城市落后的面貌。另一方面,由于歷史的原因,有償使用的改革仍然采用的是政府審批模式,即要用地找市長(zhǎng)的模式,從而影響了資配置的公平與效率,并成為長(zhǎng)期 以來困繞改革深化的重大問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展史證明,實(shí)現(xiàn)土地資源和資產(chǎn)利益最大化的最佳途徑,是市場(chǎng)配置資源13%建立土地交易市場(chǎng),是今天社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 的必然選擇。當(dāng)前,我們必須重新認(rèn)識(shí)市場(chǎng),并進(jìn)行 土地市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制的觀念創(chuàng)新。
貿(mào)規(guī)則強(qiáng)調(diào)行政主體一致原則、公平原則、透明原則、非歧視原則。在中國人世的大背景下思考建立土地市場(chǎng)新機(jī)制,首要的問題是要認(rèn)清當(dāng)前土地市場(chǎng)政府與市場(chǎng)的現(xiàn)狀,找準(zhǔn)和WTO規(guī)則存在的差距。土地市場(chǎng)新機(jī)制必須圍繞政府與市場(chǎng)、監(jiān)管與競(jìng)爭(zhēng)、平臺(tái)與服務(wù)等市場(chǎng)機(jī)制,開展全面而有針對(duì)性的深刻的行政革命, 實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念的轉(zhuǎn)變,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變,確保政府行政管理體系必須和 世貿(mào)規(guī)則所任。
因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各種活動(dòng)對(duì)土地的使用展開競(jìng)爭(zhēng)，以土地需求的市場(chǎng)價(jià)格變化和自身能從土地上獲得的經(jīng)濟(jì)利益來決定各自活動(dòng)的最佳區(qū)位，從而使商業(yè)、工業(yè)、住宅等土地利用類型的空間布局與地價(jià)之間得到禍合，推動(dòng)了城市用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使城市空間結(jié)構(gòu)發(fā)展變化，形成合理的土地資源空間布局(曹建海，2002)[22]，使得城市土地利用空間布局呈同心圈層分布。
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二、研究方案與技術(shù)路線
(一)研究?jī)?nèi)容
本文的第一部分是緒論。這部分首先分析了選題的背景與意義，指出文章研究的內(nèi)容及研究意義，然后對(duì)國內(nèi)外研究進(jìn)行了綜合介紹與簡(jiǎn)要評(píng)述。第二部分是介紹城市土地資源調(diào)控管理的理論基礎(chǔ)及土地資源調(diào)控系統(tǒng)與手段。城市土地資源的調(diào)控管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，相關(guān)的理論基礎(chǔ)有產(chǎn)權(quán)理論、地租地價(jià)理論、土地市場(chǎng)理論、土地資源配置理論、公共政策理論。土地資源調(diào)控系統(tǒng)主要包括市場(chǎng)機(jī)制、政府調(diào)控、公眾參與三種手段。論文的第三部分是國外經(jīng)驗(yàn)的介紹及其經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。這一部分主要從市場(chǎng)機(jī)制和政府調(diào)控兩個(gè)方面介紹國外經(jīng)驗(yàn)。其中，市場(chǎng)機(jī)制方面主要介紹了市場(chǎng)機(jī)制的作用、美、日、加等國土地交易的制度和做法及其對(duì)我國的啟示，政府調(diào)控主要從土地用途管制、土地征購儲(chǔ)備制度兩個(gè)方面介紹了西方國家的做法。最后，系統(tǒng)地總結(jié)了國外做法對(duì)我國城市土地資源調(diào)控管理的啟示，即需要完善市場(chǎng)機(jī)制，建立市場(chǎng)與政府相結(jié)合的調(diào)控系統(tǒng)。論文的第四、五、六章是文章的重點(diǎn)，第四章分析了周口地區(qū)土地資源利用的現(xiàn)狀與特點(diǎn)，第五章在介紹周口地區(qū)土地調(diào)控管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上分析了周口土地資源管理調(diào)控存在的問題。在前面幾章的基礎(chǔ)上，第六章在構(gòu)建周口地區(qū)上地資源調(diào)控管理模式，分析其構(gòu)成要素、運(yùn)作機(jī)制的基礎(chǔ)上，提出了優(yōu)化地區(qū)土地資源管理的具體措施，最后根據(jù)周口地區(qū)的城市發(fā)展和功能定位提出了土地資源合理利用與制度創(chuàng)新的幾點(diǎn)探索性建議。
第一章 緒論
1.1選題的背景與意義
1.2研究綜述
1.2.1國外研究綜述
1.2.2國內(nèi)研究綜述
1.2.3國內(nèi)外研究的簡(jiǎn)要評(píng)述
1.3論文的思路結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新之處
1.3.1論文的思路與結(jié)構(gòu)
1.3.2論文的創(chuàng)新之處
第二章土地資源調(diào)控管理的理論基礎(chǔ)及調(diào)控系統(tǒng)
2.1土地資源調(diào)控管理的理論基礎(chǔ)
2.1.1產(chǎn)權(quán)理論
2.1.2地租地價(jià)理論
2.1.3土地市場(chǎng)理論
2.1.4土地資源配置理論
2.1.5公共政策理論
2.2土地資源調(diào)控管理系統(tǒng)及手段
2.2.1市場(chǎng)機(jī)制
2.2.2政府調(diào)控
2.2.3政府與市場(chǎng)的關(guān)系
2.2.4公眾參與
第三章土地資源調(diào)控管理的國際經(jīng)驗(yàn)
3.1市場(chǎng)機(jī)制調(diào)控土地資源的國際經(jīng)驗(yàn)
3.1.1國外實(shí)施市場(chǎng)機(jī)制調(diào)控土地資源的實(shí)踐
3.1.2國外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國建立土地市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制的啟示
3.2政府調(diào)控土地市場(chǎng)的國際經(jīng)驗(yàn).
3.2.1土地用途管制制度的國際經(jīng)驗(yàn)
3.2.2土地征購儲(chǔ)備制度的國際經(jīng)驗(yàn)
3.2.3國際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國城市政府調(diào)控土地資源的啟示
第四章 周口地區(qū)土地資源開發(fā)利用現(xiàn)狀
4.1土地資源利用結(jié)構(gòu)
4.2土地資源開發(fā)利用的特點(diǎn)
4.2.1農(nóng)業(yè)用地迅速減少
4.2.2可預(yù)征地空間減小
4.2.3城市建設(shè)用地增長(zhǎng)很快
4.2.4土地閑置量較大...
4.2.5土地批租總量逐漸由粗放轉(zhuǎn)向集約
4.2.6土地批租方式出現(xiàn)多樣化
第五章 周口地區(qū)土地資源管理系統(tǒng)及其存在的問題
5.周口地區(qū)土地資源管理系統(tǒng)
5.1.1地區(qū)管理系統(tǒng)
5.1.2開發(fā)公司管理系統(tǒng)
5.2土地資源調(diào)控管理存在的問題.
5.2.1政府宏觀調(diào)控力度不足
5.2.2土地調(diào)控管理制度、體制不完善
第六章 周口地區(qū)土地資源調(diào)控管理模式與措施
6.1構(gòu)建周口地區(qū)土地資源調(diào)控優(yōu)化管理模式
6.1.1周口地區(qū)土土地資源利用優(yōu)化模型的選擇
6.1.2周口地區(qū)土地資源調(diào)控管理目標(biāo)函數(shù)
6.1.3周口地區(qū)土地資源調(diào)優(yōu)化方案
6.2周口地區(qū)土地資源的合理利用與管理創(chuàng)新..
6.2.1確定合理的土地利用結(jié)構(gòu)
6.2.2根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行合理的土地功能分區(qū)
6.2.3實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的土地管理機(jī)制
6.2.4逐步實(shí)現(xiàn)全部土地有償使用
參考文獻(xiàn)
(二)研究方法
本文從宏觀和微觀兩個(gè)層面對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)及其土地問題進(jìn)行了初步研究。筆者從小城鎮(zhèn)的概念入手，分析我國城鎮(zhèn)化中選擇小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的客觀必然性，并回顧了伴隨我國城鎮(zhèn)發(fā)展歷程中的土地問題的歷史演進(jìn)。論文結(jié)合我國城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀，著重對(duì)我國小城鎮(zhèn)建設(shè)中的重大土地問題進(jìn)行分析。在此基礎(chǔ)上，文章討論了城鎮(zhèn)建設(shè)中土地開發(fā)與管理的幾種有代表性的發(fā)展模式，概括了其特征，探討了城鎮(zhèn)土地開發(fā)與管理的原則與方向，并嘗試對(duì)其成因作出論證。最后，文章立足土地管理實(shí)踐，以土地增減掛鉤管理為例，有針對(duì)性地提出了完善土地管理的學(xué)理性對(duì)策建議。
(三)擬解決的關(guān)鍵問題
(l)比較系統(tǒng)、全面地總結(jié)了國外土地資源調(diào)控管理的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的啟示與借鑒，包括市場(chǎng)機(jī)制調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)和政府調(diào)控管理的經(jīng)驗(yàn)兩個(gè)方面。
(2)針對(duì)周口地區(qū)土地利用和管理的現(xiàn)狀與特點(diǎn)，系統(tǒng)地分析了周口地區(qū)土地利用和管理中存在的問題，并分析了問題存在的原因。
(3)在總結(jié)各種土地資源調(diào)控手段的同時(shí)，構(gòu)建了一個(gè)政府、市場(chǎng)、公眾三方共同作用的周口地區(qū)土地資源調(diào)控管理模式，對(duì)這一模式的構(gòu)成要素、運(yùn)行機(jī)制等提出了較為系統(tǒng)的觀點(diǎn)，并在土地管理措施的優(yōu)化與創(chuàng)新上進(jìn)行了一些有益的探索。
(4)由于本文是在課題研究成果上的深化，是基于周口地區(qū)土地資源利用和管理實(shí)踐的分析，因此提出的土地調(diào)控管理措施具有較好的實(shí)踐指導(dǎo)意義。
(五)可行性分析
無論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，還是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國家，無論是資本主義國家，還是社會(huì)主義國家，每個(gè)國家都有一定數(shù)量的國有土地資源。在認(rèn)識(shí)到擁有一定數(shù)量的國有土地資源有調(diào)控土地市場(chǎng)，維護(hù)公共福利，儲(chǔ)備能源，調(diào)節(jié)生態(tài)平衡等功能后，一些發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的國有土地資源數(shù)量還有擴(kuò)大的趨勢(shì)。國有土地資源管理日益受到各國的重視。在多種影響因素共同作用下，雖然世界各國的國有土地資源管理體制多種多樣，但國有土地資源管理體制的現(xiàn)狀和發(fā)展存在共性，是有規(guī)律可循的。
土地資源是一切城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，土地資源的合理配置與高效利用是影響到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要條件。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地資源的稀缺性越來越突出，如何分配有效的土地資源，使其在城市功能布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市整體環(huán)境的提升等方面發(fā)揮基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用是擺在政府面前的一個(gè)突出的問題。
市場(chǎng)機(jī)制是資源配置的基本方式，但是土地資源作為城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的基本物質(zhì)條件，需要從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境多方面綜合考慮其利用效益，實(shí)現(xiàn)土地資源利用綜合效益最大化。市場(chǎng)機(jī)制和政府調(diào)控是土地資源優(yōu)化配置的兩種必要手段，一方面，通過市場(chǎng)機(jī)制可以最大限度地發(fā)揮土地資源的資產(chǎn)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)地優(yōu)用另一方面，通過政府調(diào)控可以保證土地資源的利用符合社會(huì)和環(huán)境等方面發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活和國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，公眾參與是保障土地合理利用的一種有效機(jī)制，通過公眾建議和意見反饋影響政府政策而修正市場(chǎng)失靈，促使土地資源利用效益符合廣大人民群眾的利益。
但是目前我國土地資源調(diào)控體系還不完善，政府的調(diào)控力度不夠，特別是在一級(jí)市場(chǎng)上沒有實(shí)現(xiàn)壟斷，無法有力地調(diào)控市場(chǎng)供需，同時(shí)各種管理制度還不完善，既無法保障政府政策、規(guī)劃等的貫徹與落實(shí)，又無法有效地為市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行創(chuàng)造條件。并且公眾參與機(jī)制還沒有建立起來，公眾參與既沒有在法律制度上得到明確和保障，也沒有具體實(shí)施措施。因此，我國土地資源調(diào)控的優(yōu)化還在于政府職能的完善，通過法律、制度、政策的完善，既保障政府的調(diào)控，又為市場(chǎng)機(jī)制正常作用創(chuàng)造平臺(tái)，最終保障人民群眾的利益和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
本文提出的周口新區(qū)土地資源調(diào)控系統(tǒng)是市場(chǎng)機(jī)制、政府調(diào)控、公眾參與三種機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。但是在具體實(shí)施過程中，如何把握三種機(jī)制的作用程度，使之既相互促進(jìn)又相互制衡，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的模式能概括出來的，也不能用一個(gè)固定的模式生搬硬套，需要根據(jù)實(shí)踐的變化不斷調(diào)整和深化。并且，一個(gè)成熟的土地資源調(diào)控系統(tǒng)，主要還是以完善的市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，通過市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、供求機(jī)制實(shí)現(xiàn)供需平衡，政府的各項(xiàng)政策只是其補(bǔ)充，并且具有較大的穩(wěn)定性和連續(xù)性，政府政策的變動(dòng)只是對(duì)市場(chǎng)的微調(diào)，不會(huì)引起市場(chǎng)較大波動(dòng)。
目前，周口新區(qū)實(shí)行的是新區(qū)政府和開發(fā)公司二級(jí)土地管理系統(tǒng)，開發(fā)公司在一定程度上代替政府形式土地基礎(chǔ)開發(fā)和招商引資的職能。但是在實(shí)際操作過程中，出現(xiàn)了一級(jí)市場(chǎng)調(diào)控乏力，二級(jí)市場(chǎng)存量過大，土地管理措施和制度不完善等問題，本文針對(duì)這些問題提出了強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的控制性作用，建立土地儲(chǔ)備機(jī)制，加強(qiáng)土地市場(chǎng)建設(shè)，完善土地管理系統(tǒng)，建立公眾參與機(jī)制等具體措施，希望能對(duì)周口新區(qū)土地資源調(diào)控管理的優(yōu)化具有實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)意義。
由于本人的研究水平和知識(shí)有限，論文對(duì)土地資源調(diào)控的具體措施的研究尚不深入，有的措施還缺乏可操作性，對(duì)各種調(diào)控要素的變化引起的土地市場(chǎng)的變化也缺乏系統(tǒng)的討論。而且由于數(shù)據(jù)有限，周口新區(qū)還沒有建立地價(jià)指數(shù)等原因，論文對(duì)土地資源調(diào)控優(yōu)化的分析和提出的管理措施還僅限于定性的描述，沒有進(jìn)行定量分析，希望今后隨著對(duì)實(shí)踐的了解和知識(shí)的深化能夠深入研究下去，彌補(bǔ)以上不足。
三、研究基礎(chǔ)及進(jìn)度安排
(一)研究基礎(chǔ)
本人自1990年開始一直在河南省周口地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作和行政管理工作，曾擔(dān)周口市淮陽縣的鎮(zhèn)長(zhǎng)和黨委書記，對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系有過深入的研究，對(duì)農(nóng)業(yè)區(qū)域的知識(shí)、態(tài)度和行為了解透徹，因而有能力完成該論文的研究工作。
(二)進(jìn)度安排 論題前期準(zhǔn)備30天。
相關(guān)文獻(xiàn)資料論證查閱、國家和地方政府涉農(nóng)政策、法律法規(guī)研究、借鑒、分析，制訂出論題研究方案。
論題調(diào)研實(shí)施150天。
社會(huì)調(diào)研展開，調(diào)研資料、數(shù)據(jù)整理、分析、歸類卡片制作、確立本論闡述內(nèi)容構(gòu)架構(gòu)思。 論題寫作形成150天。
調(diào)研報(bào)告―――提煉形成論題初稿―――立論觀點(diǎn)、內(nèi)容座談考證修正、正式文本形成。
四、預(yù)期研究結(jié)果及本研究創(chuàng)新之處
土地資源調(diào)控管理是作者三年來一直在持續(xù)研究的重點(diǎn)內(nèi)容，通過不斷的學(xué)習(xí)、借鑒、總結(jié)與深化，形成了本文的一些創(chuàng)新之處，主要有以下幾點(diǎn):
(l)比較系統(tǒng)、全面地總結(jié)了國外土地資源調(diào)控管理的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的啟示與借鑒，包括市場(chǎng)機(jī)制調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)和政府調(diào)控管理的經(jīng)驗(yàn)兩個(gè)方面。
(2)針對(duì)周口地區(qū)土地利用和管理的現(xiàn)狀與特點(diǎn)，系統(tǒng)地分析了周口地區(qū)土地利用和管理中存在的問題，并分析了問題存在的原因。
公共管理碩士(mpa)專業(yè)學(xué)位論文 開題報(bào)告范文
開 題 報(bào) 告
學(xué) 號(hào)： xxxx
姓 名： xxxxx
類 別： 在 職
導(dǎo) 師： xxxxx
選題類型：
選題方向： 政府治理與領(lǐng)導(dǎo)
擬定題目：
入學(xué)時(shí)間： 20xx年7月
開題時(shí)間： 20xxx年11月
專業(yè)學(xué)位教育學(xué)院制表
年 月 日
填 表 說 明
一、本表封面“類別”一欄，填寫“在職”。
二、本表封面“選題類型”一欄，分別填寫“專題研究論文”、“調(diào)研報(bào)告”或者“案例研究”。
三、本表封面“選題方向”一欄，分別填寫“政府治理與領(lǐng)導(dǎo)”、“公共人力資源開發(fā)與管理”、“交通行政管理”、“海事管理”。
四、開題報(bào)告中由學(xué)生填寫的內(nèi)容部分必須用計(jì)算機(jī)輸入和打印。輸入一律用宋體小四號(hào)字1.5倍行距。
五、開題報(bào)告格式可在大連海事大學(xué)專業(yè)學(xué)位教育學(xué)院網(wǎng)站下載，網(wǎng)址:zyxw.dlmu.edu.cn。
六、開題報(bào)告一律用a4紙打印，于左側(cè)裝訂成冊(cè)。各欄空格不夠時(shí)，請(qǐng)自行加頁。
七、開題報(bào)告一式兩份，通過后由學(xué)生、專業(yè)學(xué)位教育學(xué)院各存檔一份。
學(xué)位論文選題 伊春市林權(quán)制度改革研究(以此論文為例)
開題報(bào)告內(nèi)容(以下八項(xiàng)分別在題目下填寫，總字?jǐn)?shù)不少于3000字)
一、選題形式和選題的目的與意義
(一)選題形式
專題研究論文/調(diào)研報(bào)告/案例研究(三者選其一)
(二)選題目的
本文將在大量閱讀文獻(xiàn)的基礎(chǔ)之上，選取伊春地區(qū)國有林權(quán)改革為研究對(duì)象，運(yùn)用產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，通過對(duì)大量的數(shù)據(jù)分析，對(duì)于以下幾個(gè)方面進(jìn)行研究：
1.對(duì)職工在改革前后收入結(jié)構(gòu)，生活水平，固定資產(chǎn)等方面的變化，以量化的方法對(duì)改革的有效性進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)。
2.認(rèn)真的分析林權(quán)改革對(duì)林業(yè)生產(chǎn)的影響，包括林木砍伐，造林情況，及土地狀況的變化是否合理，并為以后的深入改革提供方向。
3.對(duì)政府的政策實(shí)施進(jìn)行分析，并對(duì)改革的目標(biāo)，內(nèi)容，范圍，方式，任務(wù)等進(jìn)行重新回顧，對(duì)政策的制定提出演進(jìn)行科學(xué)性的要求。
4.在森林資源領(lǐng)域真正建立起“歸屬清晰，權(quán)責(zé)明確，保護(hù)嚴(yán)格，流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度;實(shí)現(xiàn)生態(tài)的和諧，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，國家、企業(yè)、職工的互贏互利。
(三)選題的意義
1.理論意義
本文研究的理論意義如下：
(1)在我國國有林業(yè)這個(gè)特定的領(lǐng)域，研究現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論體系的新發(fā)展以及林業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的新途徑和新方法，從而豐富現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論。
(2)嘗試性地探索在林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的框架下實(shí)現(xiàn)林業(yè)的生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和林區(qū)職工致富有效結(jié)合的新模式，從而豐富和發(fā)展林業(yè)產(chǎn)權(quán)理論、生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)和可持續(xù)發(fā)展理論。
(3)積極探索國有林業(yè)資源如何實(shí)現(xiàn)保值與增值、改革與發(fā)展，從而豐富國有資產(chǎn)改革理論。
(4)嘗試從林權(quán)制度改革的層面推動(dòng)國有林區(qū)作為資源型地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)軌，從而豐富資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型理論。
(5)積極的對(duì)政府的政策制定過程、實(shí)施過程以及事后評(píng)估提出建議，并提出了規(guī)范性和程序性及監(jiān)督性到位的建議 ，從而豐富了公共政策分析理論。
