發(fā)布時間：2023-08-28 16:53:58
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共管理的范疇樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
建立公平、公正、合理的薪酬管理制度，促進公司及員工的發(fā)展與成長。
二、適用范圍
適用于____________ 。
三、內(nèi)容
1.新雇用的員工,公司通過考查本人的學(xué)歷、工作經(jīng)驗、工作能力等綜合資歷和所擔(dān)任的職務(wù)，確定其薪級。試用期結(jié)束后，公司將根據(jù)其本人的實際表現(xiàn)，決定是否調(diào)整其薪級。并且在員工勞動合同有效期內(nèi)，公司有權(quán)根據(jù)員工的表現(xiàn)情況隨時調(diào)整(高、低)員工的薪級。
根據(jù)公司政策，工資每年____月調(diào)整一次。
國家相關(guān)政策、行政法規(guī)變更或公司人員結(jié)構(gòu)有較大變化及其他原因時，公司可對工資做臨時調(diào)整。
2.工資構(gòu)成
員工的薪酬由月薪及年終雙薪(年終分紅)構(gòu)成。
月薪=標(biāo)準(zhǔn)工資+獎金
標(biāo)準(zhǔn)工資=基本工資+福利津貼+崗位工資
標(biāo)準(zhǔn)工資為員工的合同工資，根據(jù)每位員工的任職崗位、資歷、能力等確定。
基本工資占標(biāo)準(zhǔn)工資的40%，為員工的最低生活保障工資，應(yīng)不低于當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。
福利津貼占標(biāo)準(zhǔn)工資的30%，含國家規(guī)定的所有生活津貼及政策性補貼。不在職工作的員工不享受福利津貼。
崗位工資占標(biāo)準(zhǔn)工資的30%，不同崗位的員工，崗位工資不同。不在職工作的員工不享受福利津貼。
年終雙薪(年終紅利)是為體現(xiàn)公司對員工的關(guān)心而設(shè)立。于每年的二月份(春節(jié)一前)根據(jù)公司上年度的營業(yè)情況給與額外發(fā)放一個月的工資。年終雙薪只限于對公司的正式員工發(fā)放。
獎金(效益工資)：
根據(jù)各部門工作任務(wù)、經(jīng)營指標(biāo)、員工職責(zé)履行狀況、工作績效考核結(jié)果確立;
績效考評由人事部統(tǒng)一進行，與經(jīng)營利潤、銷售額、特殊業(yè)績、貢獻相聯(lián)系;
獎金在工資總額中占_______%左右，也可上不封頂;
獎金考核標(biāo)準(zhǔn)見正式員工工資標(biāo)準(zhǔn)表;
獎金通過隱秘形式發(fā)放。
3.加班費計算公式
工作日：加班至20:00以后,____________元補助
休息日：加班工資=(基本工資+補貼)/22200%加班時間(天)
員工缺勤、曠工期間的工資計算依照本公司制定的《員工休假規(guī)定》、《員工考勤規(guī)定》。
5.新進員工第一月工資或離職員工最后一月工資將根據(jù)實際出勤天數(shù)按以下公式計算：(實際出勤天數(shù)/月規(guī)定出勤天數(shù))月工資總額
6.支付方式
員工工資以________方式直接在公司規(guī)定的發(fā)薪日支付給員工本人或存入員工的銀行賬戶。新進員工的銀行卡于第一次發(fā)薪日發(fā)給員工，員工工資以月為單位計算，如有本月未能計入的加班，將與次月工資一起發(fā)放。
標(biāo)準(zhǔn)工資：標(biāo)準(zhǔn)工資于每月的________日發(fā)放，遇節(jié)假日或公休日則提前至最近的工作日發(fā)放。
月獎金:月獎金于每月的__________日由人事部級財務(wù)部核算后發(fā)放。
年終雙薪:年終雙薪于每年的春節(jié)前發(fā)放。
(1)個人所得稅;
(2)社會保險費(養(yǎng)老、失業(yè)、大病、住房公積金)中個人負(fù)擔(dān)的部分，住房公積金為員工自愿參加的社會保險，員工可根據(jù)自身情況聲明放棄此項保險;
(3)應(yīng)由個人負(fù)擔(dān)、但公司已預(yù)支的費用;
(4)其他扣款;
(5)其他個人應(yīng)負(fù)擔(dān)部分。
四、薪酬保密
1.公司實行薪金保密制度;
2.除公司指定管理人員知道員工薪水外，任何員工泄露薪酬秘密，嚴(yán)重者將受到開除的處分。
五、附注
（廣東食品藥品職業(yè)學(xué)院 廣東·廣州）
摘要：本文從公務(wù)卡結(jié)算的角度出發(fā)，針對省級示范院校建設(shè)項目資金統(tǒng)籌管理在推進公務(wù)卡結(jié)算改革過程中出現(xiàn)的問題，從公務(wù)卡要解決的財務(wù)管理、賬務(wù)處理和數(shù)據(jù)分析等方面對公務(wù)卡結(jié)算改革及實踐應(yīng)用進行分析，切實加強對省級示范院校建設(shè)項目資金的管理，保證資金使用的合法性、合理性，提高資金的使用效益。
關(guān)鍵詞 ：示范院校；公務(wù)卡；資金管理
省級示范性高職院校建設(shè)項目涉及面廣，涉及眾多部門和人員，資金來源復(fù)雜，支出結(jié)算方式改革變化多，有支票、匯款、網(wǎng)上銀行、公務(wù)卡結(jié)算等方式，而公務(wù)卡結(jié)算改革是國庫集中支付改革的組成部分，采用“公務(wù)卡透支消費，憑單據(jù)發(fā)票報銷，單位統(tǒng)一還款”以替代現(xiàn)金結(jié)算的方式，從而提高了省級示范院校建設(shè)項目經(jīng)費支出的透明度，有助于從源頭上堵住資金統(tǒng)籌管理的漏洞，保證資金使用的合法性、合理性，從而提高資金的使用效益。
一、公務(wù)卡結(jié)算改革在實踐中存在的問題
1．影響公務(wù)卡結(jié)算改革的客觀因素
(I)商戶拒絕為公務(wù)卡持卡人進行刷卡消費?，F(xiàn)行刷公務(wù)卡的手續(xù)費由POS機商戶承擔(dān)的，部分商戶為了避免操作麻煩及支付手刷卡續(xù)費，以各種原因拒絕為公務(wù)消費提供刷卡服務(wù)，從而影響了持卡人刷卡意愿。
(2)POS機的設(shè)施配套不到位。縣市之間的POS機設(shè)施配備數(shù)量不均衡，市級以上城市較為集中，而縣級以下配備POS機成本較高，從而限制了POS機的發(fā)展數(shù)量，影響了持卡人的公務(wù)消費業(yè)務(wù)。
(3)公務(wù)卡經(jīng)辦銀行的辦卡速度緩慢。對于公務(wù)卡辦理申請，銀行辦理申請表一變再變，有時半年變一次申請表，有時三個月變一次申請表，更有甚者一個月變一次申請表，還需要補充各種申請材料。
(4)職工因信用問題不能辦卡。經(jīng)辦銀行在辦理公務(wù)卡時需要上報銀行所在信用卡中心審批，審批時間較長，有時存在職工個人信用問題導(dǎo)致無法辦卡，有時個人信用良好，但公務(wù)卡仍一直辦不下來，銀行業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員對此無法解釋，給資金統(tǒng)籌管理造成麻煩。
(5)公務(wù)卡的監(jiān)督力度有待進一步提升。雖然銀行在公務(wù)卡的申請辦理環(huán)節(jié)進行了嚴(yán)格審核，但對于使用以及注銷公務(wù)卡等環(huán)節(jié)管理不是很到位，需要單位提醒職工辦理注銷等相關(guān)手續(xù)。如果持卡人本人不愿意主動注銷公務(wù)卡，單位無法對該卡進行相關(guān)管理，該卡可以一直保持所有消費功能，公務(wù)卡的監(jiān)督力度有待進一步提升。
2．影響公務(wù)卡結(jié)算改革的財務(wù)因素
(1)高校學(xué)生報銷事項管理。由于高校面向?qū)W生，高校財務(wù)自然也面向?qū)W生經(jīng)濟事項的報銷，而學(xué)生報銷內(nèi)容一般較為零散，時間跨度長、金額小且數(shù)量多。一般情況下還是學(xué)生墊付資金進行支付，事后才申請報銷，而學(xué)生本人并不能辦理公務(wù)卡，限制了公務(wù)卡的推行范圍。
(2)收款商戶與開具發(fā)票單位不一致?，F(xiàn)實報銷結(jié)算中存在發(fā)票單位與刷卡收款商戶不一致的情況，該商戶多是為了節(jié)省刷卡手續(xù)費等原因通過租借其他渠道的POS機進行收款，影響了報銷事項的一致性。
(3)公務(wù)卡結(jié)算業(yè)務(wù)核算不規(guī)范。現(xiàn)行公務(wù)卡結(jié)算業(yè)務(wù)與還款業(yè)務(wù)是獨立的，并沒有融合在一起，如沒有設(shè)置專門的公務(wù)卡結(jié)算會計科目，沒有關(guān)聯(lián)相關(guān)會計憑證，沒有自動匹配與數(shù)據(jù)處理功能，結(jié)算業(yè)務(wù)沒有做到規(guī)范，沒有公務(wù)卡消費統(tǒng)計功能，不利于財務(wù)核算，不利于與國庫系統(tǒng)之間的對賬工作，也不便于持卡人查詢公務(wù)卡消費和還款信息。
(4)公務(wù)卡刷卡消費審批控制力度不夠。公務(wù)卡具有一定的授信額度，持卡人可以持卡先消費后報銷。雖然公務(wù)卡結(jié)算仍然執(zhí)行公務(wù)行為的事前審批，但由于沒有涉及現(xiàn)金支出，如果沒有加強審批控制力度，會造成資金預(yù)算控制有難度，出現(xiàn)預(yù)算超支等問題。
二、公務(wù)卡結(jié)算改革在實踐中的應(yīng)用
1．公務(wù)卡結(jié)算的財務(wù)管理
完善公務(wù)卡會計核算，確保公務(wù)卡結(jié)算與預(yù)算管理的有效聯(lián)接，有利于提高預(yù)算資金的使用效率。按照省級財政改革尤其是省級國庫集中支付管理制度的要求，以能夠滿足省級財政和單位資金動態(tài)監(jiān)控管理的需要和方便用款、靈活用款為原則，以公務(wù)卡（信用卡）為媒介，按規(guī)定使用公務(wù)卡進行公務(wù)消費，最大程度減少高校現(xiàn)金結(jié)算業(yè)務(wù)量，具體可以從以下三個方面來加強財務(wù)管理工作。
一是按照先刷卡后報銷的公務(wù)卡結(jié)算業(yè)務(wù)特點來強化審批控制流程。加強事前審批控制力度，對不符合規(guī)定的票據(jù)視為個人消費行為，不予報銷。
二是根據(jù)照現(xiàn)金管理制度要求，嚴(yán)格控制1000元以下使用公務(wù)卡結(jié)算，1000元以上支出使用支票或匯款結(jié)算方式。這樣，可以從審批流程管理和消費金額控制這兩個方面來避免已經(jīng)發(fā)生公務(wù)消費卻不被單位認(rèn)可而導(dǎo)致持卡人無法報銷的情況出現(xiàn)。
三是按照經(jīng)費審批管理規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理，提高預(yù)算資金的使用效率。
2．公務(wù)卡結(jié)算的賬務(wù)處理
(2)賬務(wù)核算。高校財務(wù)人員在辦理公務(wù)卡結(jié)算業(yè)務(wù)時，按照新的《事業(yè)單位會計制度》、《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》和《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》的規(guī)定進行賬務(wù)處理。財務(wù)人員經(jīng)核實發(fā)票和公務(wù)卡POS消費憑證等報銷手續(xù)后，編制會計憑證。
對于零余額賬戶資金的消費支出，編制如下：
借：教育事業(yè)支出
貸：其他應(yīng)付款——公務(wù)卡還款
——零余額賬戶還款
“其他應(yīng)付款——公務(wù)卡還款——零余額賬戶還款”科目的貸方余額反映的是已報銷但未辦理還款的公務(wù)卡支出金額。在每次辦理還款時，財務(wù)人員可以將“其他應(yīng)付款——公務(wù)卡還款——零余額賬戶還款”科目的貸方發(fā)生額與國庫集中支付系統(tǒng)確認(rèn)報銷的公務(wù)卡消費明細金額核對無誤后，制作授權(quán)支付憑證，統(tǒng)一生成還款金額。
借：其他應(yīng)付款——公務(wù)卡還款
——零余額賬戶還款
貸：零余額賬戶用款額度
對于基本戶等其他非零余額賬戶資金的消費支出，編制如下：
借：教育事業(yè)支出
貸：其他應(yīng)付款——公務(wù)卡還款
——非零余額賬戶還款
“其他應(yīng)付款——公務(wù)卡還款——非零余額賬戶還款”科目的貸方余額反映的是已報銷但未辦理還款的公務(wù)卡支出金額。在每次辦理還款時，財務(wù)人員可以將“其他應(yīng)付款——公務(wù)卡還款——非零余額賬戶還款”科目的貸方發(fā)生額與國庫集中支付系統(tǒng)確認(rèn)報銷的公務(wù)卡消費明細金額核對無誤后，制作授權(quán)支付憑證，統(tǒng)一生成還款金額，同時將總金額通過非零余額賬戶匯款轉(zhuǎn)到公務(wù)卡還款過渡賬戶。
再由公務(wù)卡還款過渡賬戶所屬銀行根據(jù)上述提供的公務(wù)卡還款明細清單與轉(zhuǎn)賬匯入的還款總金額核對無誤后進行公務(wù)卡還款處理，再將公務(wù)卡持卡人消費金額分別轉(zhuǎn)入持卡人公務(wù)卡個人賬戶。
3．公務(wù)卡結(jié)算的數(shù)據(jù)分析
目前國庫集中支付系統(tǒng)里的公務(wù)卡結(jié)算功能只能對使用零余額賬戶資金的公務(wù)卡消費進行審核和記錄、匯總還款，高校使用了非零余額賬戶的資金，也只能通過公務(wù)卡支持系統(tǒng)進行查詢功能，只能部分反映公務(wù)卡消費的信息。為方便進行公務(wù)卡消費數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和分析，加強公務(wù)卡報銷的內(nèi)部控制與風(fēng)險防范，在審核報銷時，高校財務(wù)人員可以建立專門的公務(wù)卡臺賬，直接記錄公務(wù)消費的時間、金額等多項明細信息，并與發(fā)票及刷卡憑證一一核對審核，對刷卡消費的信息進行查詢、審核，確認(rèn)無誤后才能予以報銷。具體如下：
(1)表格1基礎(chǔ)信息表。
A公務(wù)卡賬號B公務(wù)卡尾號C開戶銀行D刷卡人E原有賬號F備注A公務(wù)卡賬號：指持卡人的公務(wù)卡賬號，初始數(shù)據(jù)可以跟開卡銀行聯(lián)系導(dǎo)入批量數(shù)據(jù)。
B公務(wù)卡尾號：可以用插入函數(shù)RIGHT(根據(jù)所指定的字符數(shù)返回文本字符串中最后一個或多個字符)，如“=RIGHT(B2，4）”，或直接輸入。建議采用公務(wù)卡賬號的后4位數(shù)，原因在于持卡人的POS消費憑證通常會用星號隱藏完整公務(wù)卡號，但會顯示公務(wù)卡賬號的后4位數(shù)，有助于信息自動校驗，提高工作效率。經(jīng)實踐檢驗，同個高校持卡人公務(wù)卡賬號的后4位數(shù)相同的情況不多，如有，只需單獨標(biāo)記。
C開戶銀行：通常指高校零余額賬戶，也就是公務(wù)卡的開戶銀行。
D刷卡人：指開立公務(wù)卡的持卡人姓名，如姓名為兩個字，中間不可出現(xiàn)空格。
E原有賬號：由于持卡人開立公務(wù)卡后因各種原因重新更換公務(wù)卡賬號，此處補充登記便于核對。
F備注：注明其他事項。
(2)表格2公務(wù)卡報銷明細表。
A序號B制單日期C憑證月份D憑證號E摘要F還款金額G刷卡金額H差額I公務(wù)卡尾號J刷卡人K經(jīng)費指標(biāo)A序號：指公務(wù)卡刷卡筆數(shù)，為便于統(tǒng)計，可插入函數(shù)SUBTOTAL(返回數(shù)據(jù)庫中的分類匯總數(shù))，如“=SUBTOTAL(103，B$2:B2)”，只要你增加一行，序號就會自動增加排序。
B制單日期、C憑證月份、D憑證號、E摘要、F還款金額：這五列信息完全取數(shù)自賬務(wù)系統(tǒng)，每次還款時只需要導(dǎo)出賬務(wù)數(shù)據(jù)再進行編輯處理即可。
G刷卡金額：指POS消費憑證上的消費金額，與還款金額不同，兩者有時會出現(xiàn)不一致。于是設(shè)置‘‘H差額”項目，設(shè)置公式為兩者相減，便于核對金額差異。
I公務(wù)卡尾號：此處需要手工輸入，對照POS刷卡消費憑證，核對后進行手工輸入，同時對“J刷卡人”項目插入函數(shù)LOOKUP (lookup_value，lookup_vector, re-sult_vector)（從單列區(qū)域返回值），可以自動返回刷卡人的姓名，自動核對消費憑證與持卡人消費信息一致。
K經(jīng)費指標(biāo)：是登記公務(wù)卡消費還款資金來源。
(3)表格3公務(wù)卡還款明細表。
A憑證號B資金用途C刷卡日期D刷卡人E刷卡金額F還款金額G經(jīng)費指標(biāo)將表格2公務(wù)卡報銷明細表的數(shù)據(jù)生成“數(shù)據(jù)透視表”作為表格3公務(wù)卡還款明細表，即以制單日期作為“報表篩選”對象，結(jié)合高校財務(wù)管理需要添加報表字段，并設(shè)置①憑證交單；②憑證制單（一審）；③憑證合規(guī)性審核（二審）；④憑證資金審核（三審）；⑤憑證網(wǎng)上支付制單；⑥憑證網(wǎng)上支付審核；⑦領(lǐng)導(dǎo)意見等業(yè)務(wù)流程。
關(guān)鍵字；公共行政；公共管理；區(qū)別與互動；
【中圖分類號】D035
公共行政在十九世紀(jì)末成為了一個單獨的學(xué)科領(lǐng)域；而公共管理則在上個世紀(jì)七十年代興起。在現(xiàn)階段的發(fā)展過程中，二者有著一定的區(qū)別，又有著本質(zhì)的關(guān)聯(lián)。下面我們就來簡單的分析公共管理與公共行政的區(qū)別與互動。
一、公共行政與公共管理的區(qū)別。
第一，內(nèi)涵區(qū)分。公共管理的主要核心是政府管理，有著多元化主體的基本特征，是以公民社會為基礎(chǔ)的管理體制。公共管理是一種全新的管理模式，這是一門學(xué)科，也是一種新的學(xué)位教育方式。公共管理在一定意義上來說，是把公共行政作為基礎(chǔ)，將管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)一級政治學(xué)的相關(guān)理論與方法進行整合，主要涉及政府以及非政府組織等公共事務(wù)。而公共行政則是把剛性規(guī)范以及固化原則作為基本的支撐，主要依托于政府主體開展相關(guān)的政治統(tǒng)治工作，是國家行政機構(gòu)根據(jù)法律規(guī)定開展相關(guān)社會公共事務(wù)的活動。筆者認(rèn)為，公共行政主要把政府、法律法規(guī)等授權(quán)組織機構(gòu)作為主體，把國家、社會以及自身的相關(guān)事務(wù)作為客體，根據(jù)法律法規(guī)展開相關(guān)決策、組織等活動的科學(xué)體系，有著工具性以及依附性的內(nèi)在本質(zhì)。
第二，主客體區(qū)分。首先，主體區(qū)分。主體就是行為的實施者，可以是單一亦可是多元化的。公共管理主體多呈現(xiàn)多元化，主要以政府、非政府組織以及其他社會組織為主。根據(jù)自身的業(yè)務(wù)范圍，對責(zé)權(quán)范圍內(nèi)的事項進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，享有法律范圍內(nèi)的權(quán)限自由。公共行政的主體主要為政府以及其他法律授權(quán)的相關(guān)組織，主要依靠政府代表的相關(guān)機構(gòu)。大多數(shù)主要把政府作為單一的主體。其次，客體區(qū)分?？腕w對象主要就是指主體行為的主要內(nèi)容。公共管理主要重視社會性，對公共服務(wù)、公眾的參與性以及政府的行政事務(wù)的公開化等責(zé)任與義務(wù)的履行，主要彰顯了客體的社會性。公共行政較重視其公共性，對公共權(quán)力與利益的執(zhí)行與維護較為重視，主要有著工具性。權(quán)威性以及規(guī)范性的基本特征。公共管理的客體有著多樣化的特征，在不斷的變化與拓展中有著具象化的形式。公共行政有著動態(tài)性的特點，主要針對社會發(fā)展的實際問題為方向，通過其他學(xué)科知識的引入，主要包含著公共管理以及行政管理等領(lǐng)域。公共行政的客體有固有的管理程序，把民生利益為主要導(dǎo)向，維護公共利益是公共行政的主要表現(xiàn)。
第三，內(nèi)在區(qū)分。首先，管理目標(biāo)區(qū)分。公共行政對機構(gòu)、過程以及程序的管理較為重視，屬于內(nèi)部取向；而公共管理則對項目、結(jié)果以及績效的管理較為重視，屬于外部取向。其次，管理體制以及運作模式的區(qū)分。公共行政對具體的計劃、組織以及指導(dǎo)等基本技能的運用較為重視，主要強的是政策的科學(xué)化；而公共管理則更加重視管理的市場化模式。
二、公共行政與公共管理的互動關(guān)系
公共行政在歷史的舞臺上一直是政府公共部門管理的重要理論。在其發(fā)展歷史中，經(jīng)歷了傳統(tǒng)的公共行政學(xué)與新公共行政學(xué)說的形式改革。作為二十世紀(jì)七十年代國際流行的行政改革主流的新公共管理，對傳統(tǒng)的公共行政帶來一定的_擊，這種全面的公共部門管理方法取代了公共行政模式成為了新的管理理念。公共管理與公共行政在發(fā)展中有著密不可分的關(guān)系。
第一，公共管理模式與公共行政的主體都是社會公眾事務(wù)進行治理，二者的管理初衷是一致的。公共管理主要是通過多元化主體采取合作管理模式開展社會治理，把公共行政中的精華與社會管理進行了細化處理，把行政管理與社會管理充分的融合在一起。
第二，公共行政是一種政府管理模式，公共管理模式的核心主體則為政府作為主，其他非政府組織作為復(fù)制管理。公共管理的主體基本上都是以組織的形式表現(xiàn)的。而公共龐合作系統(tǒng)中的組織要通過核心的、關(guān)鍵性的管理部門達到提高組織整體一致性的根本目的，其組織行政有著公共性的特征。公共管理模式中的組織對其行政管理有著共同管理的權(quán)利，其行政價值有著中立性的特征，把公共行政在表現(xiàn)形式上轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)的將行政管理模式，根據(jù)公共管理組織的相關(guān)服務(wù)內(nèi)容、社會治理的實際需求等因素構(gòu)建行政模式，將公共服務(wù)與合作治理有效的融合起來。在公共管理中的相關(guān)管理工作是社會治理的實際的、共同需求體現(xiàn)，可以通過合作管理模式的表現(xiàn)出來；公共管理行政有著科學(xué)化、技術(shù)化理論思想，注重與合作活動的開展，彰顯著合作之間的信息溝通，通過社會道德體制，優(yōu)化、完善公共管理活動的開展。
第三，公共管理與公共行政有著規(guī)范性的本質(zhì)特征。在開展具體的活動過程中，二者都嚴(yán)格的執(zhí)行著相關(guān)的規(guī)章制度，有著一定的規(guī)范性特征。把管理機構(gòu)作為基本的、主要的活動機構(gòu)；
第四，公共管理與公共行政的主要目標(biāo)有著一致性的特征。在社會治理的實際過程中，二者都是將公共利益作為基本的工作目標(biāo)，開展活動的過程中貫徹執(zhí)行著公平性、公正性以及透明的性的政策宗旨。
第五，公共管理與公共行政工作在形式上都屬于服務(wù)行政范疇之內(nèi)。公共管理與公共行政都是一種社會管理的行政手段，二者有著本質(zhì)的聯(lián)系，都屬于服務(wù)型社會治理模式范疇。
結(jié)束語：
公共行政與公共管理二者在歷史的發(fā)展過程中有著密切的聯(lián)系。在歷史與時代的二者的影響與作用下，公共行政與公共管理有著相互對立的層次也有著內(nèi)在的無法割舍的必然聯(lián)系，二者之間的區(qū)別與互動等錯綜復(fù)雜的關(guān)系會社會治理與改革帶來極其重要的影響與啟示。
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關(guān)鍵詞：公共管理學(xué)；學(xué)科定位；價值基礎(chǔ)；研究對象
中圖分類號：G642.0 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-9324（2015）07-0149-03
一、學(xué)科定位
中國公共管理學(xué)專業(yè)最早開設(shè)于上個世紀(jì)20年代，其后經(jīng)歷了80年代的重建與復(fù)蘇，現(xiàn)已逐漸形成中國特色的公共管理學(xué)學(xué)科體系。它包含公共行政學(xué)、（新）公共管理學(xué)以及公共服務(wù)理論等。公共管理學(xué)本身是一個由許多學(xué)者組成的科學(xué)共同體，盡管存在不同的階段但發(fā)展是一貫的?！爸劣诠残姓M展中不斷有新知識的注入和創(chuàng)新，是在范式之中的，知識由共同體生產(chǎn)，是秉承信念介入現(xiàn)實的實踐中生產(chǎn)出來的，核心是解決實際問題的需求?！比绻麑F(xiàn)今中國學(xué)界的公共管理學(xué)學(xué)科比作一個人的話，那么公共行政學(xué)就像是他的年少懵懂期，（新）公共管理學(xué)是他的青年發(fā)展時期，而公共服務(wù)理論則是他開始走向成熟理性的階段。
公共行政學(xué)與政治學(xué)有著千絲萬縷的聯(lián)系?？梢哉f，政治學(xué)是其母學(xué)科?，F(xiàn)代生活中各種各樣的情況不斷地將官僚體制推上統(tǒng)治過程中的杰出位置……結(jié)果，業(yè)已成為現(xiàn)代國家主要政策場所的不是政黨政治，而是官僚政治。公共行政的首要也是最基本的理論基礎(chǔ)是官僚模型。傳統(tǒng)的官僚模型始于弗雷德里克?泰勒的科學(xué)管理。它強調(diào)以機械的控制手段來提高效率，利用嚴(yán)格的科學(xué)原理進行組織設(shè)計與管理，卻忽視了對人的關(guān)懷。逐漸發(fā)展的新官僚模型改進其原有的靜態(tài)結(jié)構(gòu)研究，形成理性的決策模式。同時，也更關(guān)注人的需要，以及非正式組織的作用。公共行政在某種意義上一直又都比政治學(xué)的內(nèi)容要少，因為作為政治學(xué)這個母學(xué)科的一個子學(xué)科，公共行政不僅與其母學(xué)科的關(guān)系不太融洽，而且它還一直在熱切并富有成效地在其他學(xué)科中尋找自己的“父學(xué)科”。在霍哲等人看來，公共行政=政治+管理。
廣泛吸收公共選擇理論與管理經(jīng)驗的新公共管理運動始于新西蘭。它強調(diào)將私營部門的管理經(jīng)驗引入公共部門，并充分利用市場的理性選擇作用，是一套取自于市場經(jīng)濟和企業(yè)管理的價值觀，倡導(dǎo)管理的自由化和市場化，并且強調(diào)政府應(yīng)集中力量“掌舵”而非“劃槳”。公共管理要求以政治敏銳和公共服務(wù)價值觀來平衡責(zé)任感。作為一個術(shù)語，“公共管理”意味著公共政策與行政的會聚，并確認(rèn)在公共管理中管理與政治兩者不可或缺。在公共管理模式中，政治家與經(jīng)理的關(guān)系比以前更有彈性、更為融洽。不僅如此，公共管理的作用范圍較之公共行政階段的官僚體系也更加廣泛。但是當(dāng)我們急于掌舵時，也許我們正在淡忘誰擁有這條船。正是在對新公共管理理論批判的基礎(chǔ)上登哈特夫婦提出了公共服務(wù)理論。公共服務(wù)是一套以公民為中心的理論，它所關(guān)注的不是“掌舵”或“劃槳”的問題，而是如何提供良好的公共服務(wù)，建立一套“明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機構(gòu)”。公共管理要為社會的公共利益服務(wù)。政府組織已不在是傳統(tǒng)意義上社會資源的提供者或創(chuàng)造者，政府及其公共部門運用公共權(quán)力，通過多種機制和方式的靈活運用，提供各種物質(zhì)形態(tài)和非物質(zhì)形態(tài)的公共物品，以不斷回應(yīng)社會公共需求偏好、維護公共利益。
同時，作為統(tǒng)一學(xué)科的中國公共管理學(xué)又具有雙重性，不僅體現(xiàn)在其作為學(xué)科的研究性，還體現(xiàn)在它是一個“職業(yè)的、實務(wù)領(lǐng)域的公共行動”。從理論層面來說，公共管理學(xué)將公共管理活動作為研究主題，探究如何有效組織公共部門合理配置資源，綜合研究各種理論或?qū)W派的理想方案并結(jié)合社會現(xiàn)實狀況，尋找適合本國國情的公共管理路徑；在實踐意義上，公共管理學(xué)又旨在培養(yǎng)高質(zhì)量的公共管理人才，使其在政府機構(gòu)、事業(yè)單位、非營利組織中能夠與所處的政治環(huán)境有效溝通并熟練的執(zhí)行各項政策，運行所處機構(gòu)。
二、價值基礎(chǔ)
選定與夯實合理完備的價值基礎(chǔ)是當(dāng)代中國公共管理學(xué)學(xué)科建設(shè)的津要所在。一方面，公共管理學(xué)的學(xué)科特色、專業(yè)內(nèi)涵以及發(fā)展方向等重大問題，均取決于價值基礎(chǔ)的價值結(jié)構(gòu)的合理規(guī)劃、價值秩序的有效構(gòu)建；另一方面，合理的價值基礎(chǔ)不僅在理論上為公共管理學(xué)作為獨立的學(xué)科存在提供了堅實的合法性、正當(dāng)性理據(jù)，也在實踐中成為對公共管理實踐做出好壞優(yōu)劣等評判的基本準(zhǔn)繩?？紤]到“公共行政是政府的藝術(shù)與科學(xué)跟管理的藝術(shù)與科學(xué)的聯(lián)姻。效率與經(jīng)濟主要屬于管理理論的范疇，而社會公平屬于政府理論的范疇?！蓖瑫r，隨著公共服務(wù)理論的發(fā)展，民主參與、公民權(quán)也日益成為公共管理學(xué)走向成熟的重要理論支柱。因此，公平、民主與效率應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)代中國公共管理學(xué)的價值基礎(chǔ)。
進而言之，正如學(xué)人江暢所言，“由于人的需要（欲望）所指向的無非是目的和手段，同時只有當(dāng)一個事物作為目的或手段時它才能成為滿足人的需要（欲望）的事物，因而目的和手段對于人都是有價值的，而且對于人而言的所有價值都無非是目的（性）價值和手段（性）價值這兩類?！苯梃b上述對價值的分類，公平應(yīng)屬公共管理學(xué)的目的性價值，而效率則是手段性價值；至于民主，筆者認(rèn)為兼而有之。
首先，公平應(yīng)當(dāng)被確立為公共管理學(xué)的目的性價值基礎(chǔ)。“社會公平強調(diào)政府提供服務(wù)的平等，強調(diào)公共管理者決策和項目執(zhí)行的責(zé)任，強調(diào)公共管理的變革，強調(diào)對公民需求而非公共組織需求的回應(yīng)……新公共行政所關(guān)注的基本問題之一就是公平的對待公民。社會公平就包括旨在增強這些少數(shù)群體政治權(quán)力并改進他們經(jīng)濟福祉的一系列活動?！痹凇墩x論》中，羅爾斯針對正義分配提出了著名的“差別原則”，即：“社會的和經(jīng)濟的不平等應(yīng)這樣安排，使它們在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益”。誠然，社會公平并不意味著所有的不平等都會消失，但是每個人的基本利益都應(yīng)該得到起碼的尊重與保障。公平價值賦予了公共管理倫理的內(nèi)容，強調(diào)了公共組織提供的服務(wù)是面向全體公民的，每個人都應(yīng)該享受平等的權(quán)利。公共管理學(xué)研究如何合理有效的配置社會資源，如何為社會提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，這與每個公民的切身利益密切相關(guān)。
其次，民主既是一種手段性價值也是一種目的工具性價值。就前者而言，不論是政治生活還是社會生活，目的都在于追求一種公平、正義、自由、幸福的生活。近千年的人類政治實踐歷史已經(jīng)揭示了如下政治學(xué)公理，即：相對于其他政治范式，民主是實現(xiàn)優(yōu)良生活的最有效手段。就后者而言，民主本身已然成為一種可欲的現(xiàn)代生活方式?，F(xiàn)代民主生活中所充盈的平等的理念、自由的氛圍、尊重的品格、人道的魅力甚至參與的樂趣等待，已經(jīng)吸引著越來越多的個人與民族矢志不渝地將民主作為上下求索的價值目標(biāo)。在當(dāng)代共和主義思潮、尤其是公民資格理論的深度影響下，民主即參與、“民主意味著參與”，已經(jīng)成為公共管理學(xué)學(xué)科建設(shè)的思想背景。民主價值、公民參與等依然成為作為公共管理理論重要補充的公共服務(wù)理論的觀念圭臬。因為公共服務(wù)中公民參與的初衷是為了通過公民的參與來保障公民享受公共服務(wù)的權(quán)利。不論是公民參與還是享受公共服務(wù)，都是公民權(quán)的重要體現(xiàn)。公共服務(wù)是政府運用公共資源，根據(jù)社會公共需求，為社會福利最大化而提供的社會產(chǎn)品和服務(wù)。公民的參與能迅速高效的反應(yīng)社會需求，從而為政府最大限度的滿足社會需求提供有力參數(shù)。
最后，作為公共管理學(xué)的手段性價值，“效率”是一個頗具歧義的概念。通常而言，效率可分為經(jīng)濟與社會兩個層面，經(jīng)濟學(xué)效率“強調(diào)的是以最少投入取得最大產(chǎn)出”；社會性效率“以社會價值觀念為目標(biāo)，規(guī)范的予以衡量的效率”。從行政學(xué)本身的應(yīng)用屬性來看，對于效率的一定追求有其合理性和必要性，然而由于實際操作中對于“效率至上”原則的過分夸大，原本的“工具合理性”變?yōu)樽非蟮淖罱K價值目標(biāo)。公共管理學(xué)在合理吸收西方價值工具的同時也要警惕工具的目的化，盡量規(guī)避效率原則的弊端。不可以簡單的將績效作為評判組織優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，還要防止效率異化而破壞了社會的公平，以致出現(xiàn)公共權(quán)力的濫用現(xiàn)象。西方傳統(tǒng)的科學(xué)管理所追求的效率原則是建立在工具理性的操作程序之上的，而當(dāng)代社會的公共管理學(xué)在研究其效率的同時更應(yīng)關(guān)注“人”――效率的創(chuàng)造者；畢竟，公共管理的最終目的并不是效率，它只是實現(xiàn)目標(biāo)的手段。
中國公共管理學(xué)早期深受傳統(tǒng)行政學(xué)“效率至上”原則影響，提出“效率優(yōu)先兼顧公平”原則并以此指導(dǎo)社會實踐。單純的追求效率讓社會陷入兩極分化動蕩不安，中國飽嘗效率至上之苦。上世紀(jì)90年代以來，中國公共管理學(xué)進入平穩(wěn)發(fā)展階段，其價值取向也發(fā)生了變化，認(rèn)識到行政的目的在于更好的服務(wù)；亦即，公共管理要為社會的公共利益服務(wù)。政府組織有先天的官僚特質(zhì)，在參與社會利益分配時不僅會降低效率更會損害其公平性，因此公共管理學(xué)要做的是建立公正合理的分配秩序，滿足公共需求。
三、研究對象
眾所周知，確定研究對象不僅是劃定學(xué)科分類的重要依據(jù)，也是界定研究任務(wù)、創(chuàng)建學(xué)科體系的觀念前提。就當(dāng)代中國公共管理學(xué)學(xué)科建設(shè)而言，確立妥當(dāng)?shù)难芯繉ο笫瞧淞⑸碇九c發(fā)展之源。人類是在對利益的不斷追求中發(fā)展進步的，然而人的社會性又決定人類對于利益的追求不能離開社會，也就是說面臨著公共利益的分配。公共管理就是要滿足社會需求，合理分配公共利益，最大限度地為社會提供服務(wù)。
公共管理學(xué)以公共部門管理作為研究對象，其核心是政府部門管理。公共利益的現(xiàn)實表現(xiàn)形態(tài)是公共資源。政府組織要做的是有效地組織公共資源，使其能夠有效增值；合理分配公共資源，使其能夠依據(jù)社會需求實現(xiàn)資源利用最大化。政府保障對于公共資源的合理分配是滿足社會和個人需求的前提。但與此同時也要防止在追逐利益的過程中，對于社會公平與正義的破壞。對于中國來說，政府以官僚組織的形式運行，在官僚體制中人治現(xiàn)象突出缺乏法制規(guī)范。同時，臃腫龐大的官僚機構(gòu)也容易使得信息在收集、傳遞過程中出現(xiàn)失真，效率低下。這就容易導(dǎo)致政府對于社會需求的變化反映遲緩，也就不可能有效地組織、合理地分配公共資源。權(quán)力過分的集中于中央政府，地方政府權(quán)力有限。但我們面對的是瞬息萬變的21世紀(jì)，長長的信息傳遞鏈條不僅容易使信息失真，而且往往會錯失良機。公共服務(wù)理論認(rèn)為現(xiàn)代政府組織的角色是幫助公民表達并滿足他們的利益訴求，而不是“掌舵”。因此，行政機構(gòu)改革勢在必行?！傲η笫拐蛔邚澛罚拐畬Ｐ奶幚砉珓?wù)減少閑雜事務(wù)，加強和純潔政府的組織機構(gòu)，為政府的盡職盡責(zé)帶來美譽?！边@也要求政府組織在進行政策制定、執(zhí)行時要鼓勵公民參與。民主不僅有利于公民的主人公意識、公民精神的培育，也會促進公共資源的合理流動。
另一方面，隨著公共管理學(xué)的推進，公民社會自治網(wǎng)絡(luò)的形成，公共管理的主體趨向多元化，不僅包涵政府組織也包括為社會公共利益提供服務(wù)的非政府組織。非政府組織管理是公民參與社會治理的一條路徑，同時非政府組織的參與也是對于政府組織管理的有效制約和監(jiān)督，對于維護公民權(quán)利有重要意義。俞可平先生認(rèn)為：由民間組織獨自行使或他們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統(tǒng)治，而是治理……治理和善治的本質(zhì)特征是公民社會組織對社會公共事務(wù)的獨立管理或與政府的合作管理。當(dāng)前中國社會非政府組織發(fā)展極不健全，原因是多方面的。在中國公共公共管理學(xué)未來的發(fā)展中，應(yīng)探究如何應(yīng)健全法規(guī)從制度層面保障非政府組織的合理存在，發(fā)揮非政府組織的應(yīng)有作用。
中國的公共管理學(xué)研究雖不似西方的百家爭鳴但也已然走在途中。然而理論的發(fā)展還需要實踐的檢驗。因此，研究當(dāng)前社會公共組織中存在的問題，將公共管理學(xué)結(jié)合國家社會實踐，并逐漸探索適合中國基本情況的學(xué)科體系，是中國公共管理學(xué)發(fā)展任重而道遠的任務(wù)。
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自我國設(shè)置公共管理碩士學(xué)位（MPA）教育以來，有關(guān)公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念及其相互關(guān)系的爭論一直不斷。直至今天依然是基本概念混亂不清，基礎(chǔ)理論膚淺薄弱，學(xué)術(shù)論著自相矛盾的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。本文試圖規(guī)范澄清公共管理、行政管理、私人管理幾個基本概念的含義，理順三者的相互關(guān)系，以促進我國的公共管理碩士學(xué)位（MPA）教育和研究健康深入發(fā)展。
1.何謂公共管理？有人認(rèn)為，公共管理（學(xué)）就是行政管理（學(xué)）。例如，夏書章教授就是這樣看的。他指出，行政管理學(xué)是從西方引進的，英文為administration，意為行政、管理，因此，有人把它譯為行政學(xué)，有人把它譯為行政管理學(xué)。因為行政天生具有公共性特質(zhì)，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修飾，所以，有人也把它譯為公共行政學(xué)，有人譯為公共管理學(xué)。[1]我理解夏老的意思，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)僅僅是個譯名不同的問題，并無實質(zhì)性的內(nèi)容差別。如果我的理解是夏老的本意。那么，有幾個問題是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理過去在外國表達的可能是同一個對象的含義，但是也不是對國外在這一個領(lǐng)域全部研究現(xiàn)狀和歷史的全面概括，至少它沒有能夠概括進去國外新公共行政、新公共管理、全球治理等理論。其二，既然我們把外國在這個方面的理論引進國內(nèi)，那就遇到一個與中國歷史和現(xiàn)實相結(jié)合的問題，而夏老的看法沒有完成這項工作。其三，當(dāng)前中國教育部在專業(yè)設(shè)置上把公共管理設(shè)為一級學(xué)科，把行政管理置于公共管理之下設(shè)為二級學(xué)科，表達了公共管理與行政管理有差別的意向，此時再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。當(dāng)然，夏老強調(diào)公共管理就是行政管理不僅在譯文上有他的道理，而且在實踐中更有重要的現(xiàn)實意義，因為行政管理即政府管理確實在公共管理中處于核心地位，扮演著主導(dǎo)者的角色；舍棄政府的行政管理，公共管理只是一句空話。
2.有人認(rèn)為，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陳振明教授說“：說到底，公共管理與公共行政還是有相當(dāng)大的區(qū)別的，而且它代表了公共部門管理研究的新趨勢。因此，我寧愿將公共管理視為一種傳統(tǒng)的公共行政和公共政策之后的新途徑、新范式，我稱之為‘第三種途徑’，而將前兩者分別稱之為‘第一種途徑’和‘第二種途徑’。”[2]陳教授講的“第三種途徑”的“公共管理”，就是上世紀(jì)80年代在英、美一度很興盛的“新公共管理”，它是一種在“重塑政府形象”名義下以市場經(jīng)濟學(xué)和公共選擇理論為基礎(chǔ)的以市場為導(dǎo)向的引入私人管理企業(yè)方法的公共事務(wù)管理市場化的公共管理模式。陳教授關(guān)注當(dāng)今世界公共管理學(xué)科發(fā)展的前沿趨勢，令人欽佩。但是，他的觀點也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽視了公共行政和公共政策也屬于公共管理范疇，顯然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引進私人管理方法的優(yōu)點，沒有看到這種模式存在的缺點。據(jù)我觀察，當(dāng)年在美國很興盛的新公共管理如今并不是很時髦的東西，相反，強調(diào)政府權(quán)威才是當(dāng)今在美國起主導(dǎo)作用的公共管理模式。其三，有意思的是陳教授一方面寫文章贊揚宣傳西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主編的《公共管理學(xué)》卻講的是政府管理的內(nèi)容，這種論著上面的互相矛盾表現(xiàn)了作者自己研究中的困惑。
3.陳慶云教授是最早參與公共管理譯名爭論的學(xué)者之一。他認(rèn)為，公共管理（publicmanagement）與公共行政（publicadministra-tion）,不僅英文譯名不同，含義也不同，公共管理與公共政策在本質(zhì)上是一致的。他說“：所謂公共管理是指那些不以營利為目的，旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益的調(diào)控活動?！啊睆谋举|(zhì)上看，我們對公共管理的定義與公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是為公共事務(wù)管理活動所制定的行為準(zhǔn)則，因此，公共政策就是有效地增進與公平地分配社會公共利益調(diào)控活動中的行為規(guī)范。”[4]陳慶云教授強調(diào)公共政策在公共管理中的重要地位是完全正確的，因為當(dāng)今世界各國的公共管理最主要的工具就是公共政策這只“看得見的手”。但是，他的觀點也值得商榷：其一，就譯名而論，publicmanagement僅僅是西方新公共管理的譯名，不能全面反映和概括西方公共管理的歷史和現(xiàn)實。administration在英文里既有行政含義，也有管理的含義，因此，publicadmin-istration既可譯為公共行政，也可譯為公共管理，怎么能說publicadministration就只能譯為公共行政而不能譯為公共管理呢？
4.上述情況表明，當(dāng)前我國學(xué)者對公共管理概念的理解是相當(dāng)混亂不清的，對公共管理和行政管理、私人管理的關(guān)系的說明也是自相矛盾的和很難自圓其說的。這就是當(dāng)代中國公共管理學(xué)界的現(xiàn)狀。它既說明了學(xué)界對公共管理的研究尚處于起步和不成熟階段，也說明學(xué)界正在積極熱情地探討公共管理這門學(xué)問的科學(xué)真理。
關(guān)鍵詞:變革時代;公共管理
公共管理作為現(xiàn)代管理科學(xué)的重要分支，具有自身顯著的特征，如主體多元化，客體不斷擴展，不斷提高社會公共利益等。隨著社會發(fā)展形勢的不斷變化，變革時代下公共管理體制、手段的創(chuàng)新及其控制、調(diào)節(jié)作用的更好發(fā)揮受到了廣大學(xué)者及公眾的高度重視。
一、變革時代下公共管理主題的突出
隨著社會經(jīng)濟、科技、文化等各方面發(fā)展水平的不斷提高，政府改革已成為新時期各國面臨的新問題。如何提高社會管理效率、促使管理方式轉(zhuǎn)變以及優(yōu)化政府職能受到了各國重視。公共管理的對象主要包括公共資源、項目及社會問題，在社會變革時代下其管理模式的轉(zhuǎn)型主要受到以下幾方面因素的影響:其一，政府財政壓力不斷提高。我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)背景下，社會治理的改革為政府改革發(fā)展的主要表現(xiàn)形式，而公共管理作為社會治理的主要內(nèi)容，在社會經(jīng)濟矛盾不斷突出的過程中發(fā)揮著重要的緩解作用。其二，政府與市場關(guān)系轉(zhuǎn)型，在我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷深化改革發(fā)展的過程中，市場發(fā)揮著配置資源的關(guān)鍵作用，政府不斷減少對市場經(jīng)濟的干預(yù)，從宏觀層面發(fā)揮調(diào)控、穩(wěn)定經(jīng)濟的作用，政府與市場新關(guān)系的構(gòu)建為公共管理主體的多元化提供條件。其三，全球化、信息化為政府改革提供動力。經(jīng)濟全球化發(fā)展趨勢不僅對國家整體經(jīng)濟發(fā)展帶來了巨大的競爭壓力，究其本質(zhì)，在全球化背景下政府間的競爭日趨明顯，政府治理受到了國際競爭力影響的同時，也促使人們從民族國家的角度對社會治理進行重新審視，公共管理面臨轉(zhuǎn)型。此外，信息化時代的到來使得公共管理事務(wù)更加多樣化、復(fù)雜化。信息技術(shù)水平的不斷提高為公共管理信息化平臺的建設(shè)及新技術(shù)的應(yīng)用也提供了條件［1］。
二、變革時代的公共管理新模式
隨著我國政府不斷深化改革發(fā)展，公共管理在政府不斷簡政放權(quán)、分權(quán)治理的改革背景下其服務(wù)性特征更加突出，相較于傳統(tǒng)管理型模式呈現(xiàn)出政府力量。首先，公共管理的服務(wù)性更加突出，實現(xiàn)了形式、實質(zhì)上服務(wù)性的結(jié)合，管理的主、客體成為服務(wù)者與被服務(wù)者，政府不再是唯一進行實施管理的主體，具有公共服務(wù)性質(zhì)的社會組織所進行的管理活動也包含在公共管理的范疇內(nèi)，進而促使了現(xiàn)代社會治理方式的轉(zhuǎn)變。新型公共管理模式相較于傳統(tǒng)政府行政管理具有本質(zhì)上的差別:其一，以服務(wù)為導(dǎo)向，管理意識及活動的實施不再以控制為目的;其二，以公正為導(dǎo)向，管理效率意識削弱，以真正解決社會公正問題為核心;其三，以服務(wù)客體為導(dǎo)向，管理主體價值的實現(xiàn)以其為客體提供的服務(wù)為衡量標(biāo)準(zhǔn)。同時，服務(wù)主體實現(xiàn)了多元化，不再單一由政府進行管理和控制;其四，以開放管理為導(dǎo)向，在治理主體打破單一化的基礎(chǔ)上，管理方式不再是封閉、神秘的，管理過程及內(nèi)容透明化、公開化，不同管理主體間構(gòu)建起相互監(jiān)督、合作的關(guān)系［2］。其次，公共管理的民主性、可參與性得到加強，服務(wù)式的行政管理通過賦予社會公眾提供參與管理的權(quán)利，使得政府在實施決策、管理、執(zhí)行的過程中不再將公眾隔離，打破了公眾與政府間的陌生感與緊張感。公眾參與公共管理實際上是對政府治理壟斷地位的打破，通過讓公眾參與公共管理的決策、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，將社會治理中存在的各種問題最終以政策的形式體現(xiàn)出來，才能真正提高公共管理實效，切實維護公眾利益，避免社會危機的發(fā)生。同時，為公眾提供表達意愿的途徑，如聽證、協(xié)商、咨詢及公示等，收集公眾對社會問題的意見及建議，能夠?qū)⑸鐣栴}所涉及到的各方利益真實反映出來，進而促使提高政府決策的公平公正性，在兼顧效益的同時達到公平，為服務(wù)型公共管理新模式的順利轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)［3］。最后，公共管理新模式的服務(wù)性、公開性、合作性是其未來發(fā)展中期望達到的理想形式，同時也是實現(xiàn)民主行政的重要途徑。在目前公共管理主體非政府化、多元化的發(fā)展形勢下，政府與社會管理主體間合作關(guān)系的構(gòu)建成為公共管理未來的發(fā)展前景。
三、結(jié)語
總之，變革時代中的公共管理打破了以往以政府為中心的社會治理方式，社會其他主體的參與不僅促使了公共管理主體的多元化，更調(diào)整了政府與社會間的關(guān)系，打破了傳統(tǒng)治理中政府中心化、社會邊緣化的狀態(tài)，公共管理在各方主體平等參與的基礎(chǔ)上全面展開并堅持信任、公平、服務(wù)的基本原則，使得公共利益切實得到了保護。因此，新時期應(yīng)明確政府在公共管理中的地位，其宏觀調(diào)控全局的地位仍未變化，但其不再是唯一的主體，而是公共管理體系中的重要構(gòu)成要素之一。
［參考文獻］
［1］方堃．論民主性知識建構(gòu)中的合作治理———＜民有政府:反政府時代的公共管理＞評析［J］．學(xué)術(shù)界，2011，12(11):223－232．
［2］耿焱．變革社會中的公共管理———中、西方管理思想的融合［J］．行政管理改革，2011，10(11):74－78．
既然傳統(tǒng)行政學(xué)的研究對象是以政府管理為基本內(nèi)容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內(nèi)容的一門新學(xué)科的建立已勢在必行。
正如建立企業(yè)管理（學(xué)），以此去研究企業(yè)管理活動中的一般規(guī)律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務(wù)的管理實踐中，找出關(guān)于研究公共事務(wù)管理的一般性規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了公共管理學(xué)的基本內(nèi)容。誠然，它也會包括政府管理學(xué)的內(nèi)容。企業(yè)管理學(xué)與公共管理學(xué)，有它們共同的規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了作為研究所有管理活動規(guī)律的一部分，但它們也有由于各自研究領(lǐng)域的不同而獲得的特殊規(guī)律。探求公共事務(wù)管理活動中的一般性規(guī)律，實際上在傳統(tǒng)的行政學(xué)中早已開始。不過人們誤以為政府管理學(xué)的理論與方法是它的全部內(nèi)容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結(jié)得到的。
作為獨立的新學(xué)科，公共管理學(xué)的理論研究框架是什么？它與公共行政學(xué)的研究框架有何異同？構(gòu)成它的基礎(chǔ)概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學(xué)》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學(xué)》與《公共行政學(xué)》會無實質(zhì)性區(qū)別。
公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現(xiàn)管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)來協(xié)調(diào)人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標(biāo)的過程?！焙翢o疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學(xué)》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務(wù)實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權(quán)力，承擔(dān)著與企業(yè)目標(biāo)不同的公共責(zé)任。這些目標(biāo)是有效公平地向民眾提供公共產(chǎn)品（服務(wù)），維護社會的公共秩序。為了實現(xiàn)目標(biāo)，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監(jiān)督，倡導(dǎo)高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：
從區(qū)別企業(yè)管理與各種形式的私域管理出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調(diào)控活動?！倍x的前半部是區(qū)別企業(yè)管理，定義的后半部是區(qū)別非企業(yè)化的私域中一切形式的管理。
從公共管理所包括的基本內(nèi)容出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權(quán)力，處理社會公共事務(wù)的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進行的管理活動?！?/p>
同樣，公共管理學(xué)可以定義為：“公共管理學(xué)是一門研究社會公共事務(wù)管理活動規(guī)律的科學(xué)。具體地講，它要以那些擁有公共權(quán)力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學(xué)科?！彼?，公共管理要研究如下基本內(nèi)容：
公共管理的基礎(chǔ)理論，公共管理系統(tǒng)公共利益公共權(quán)力公共責(zé)任公共問題公共決策公共產(chǎn)品（服務(wù)）公共資源管理公共項目管理公共監(jiān)督公共道德法與公共秩序戰(zhàn)略管理公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協(xié)調(diào)、激勵等）公共管理的改革與發(fā)展
二、公共管理與公共行政及“新公共管理運動”
關(guān)于西方學(xué)者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學(xué)界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務(wù)。當(dāng)20世紀(jì)80年代行政學(xué)在中國恢復(fù)時，學(xué)者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現(xiàn)的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權(quán)力的管理活動，凡不屬于國家機關(guān)的管理活動，便不屬于行政。也有一些學(xué)者認(rèn)為：把行政確定為國家機關(guān)的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學(xué)界主流觀點是把“公共行政(publicadministration)簡稱行政，是政府依法對國家事務(wù)、自身事務(wù)和社會公共事務(wù)進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學(xué)又叫行政學(xué)、政府管理學(xué)”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學(xué)》，北京：中央黨校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務(wù)概念的理解大大地擴展了。公共服務(wù)不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務(wù)的人員?！保ㄗⅲ簭垑糁校骸懊绹残姓ü芾恚v史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學(xué)院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務(wù)的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內(nèi)的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務(wù)管理還需若干配角。
20世紀(jì)80年代前后，西方不少發(fā)達國家均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。
正因為如此，臺灣學(xué)者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標(biāo)題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務(wù)》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發(fā)展歷程及內(nèi)涵，我們可以發(fā)現(xiàn)，公共管理是公共行政學(xué)科發(fā)展的一部分?！薄盁o論就理論及實務(wù)而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內(nèi)涵?！保ㄗⅲ赫仓性骸缎鹿补芾恚赫僭斓睦碚撆c實務(wù)》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內(nèi)容還是究其實質(zhì)，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學(xué)的分支內(nèi)容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。
三、研究公共管理的意義
在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們?nèi)菀鬃⒅氐絻蓚€方面的內(nèi)容：一是管理主體從僅由政府發(fā)展到包括政府、非政府公共組織在內(nèi)的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務(wù)管理的權(quán)力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產(chǎn)品允許私人企業(yè)生產(chǎn)。這些結(jié)論基本上屬于“新公共管理”的理念。
我們認(rèn)為，推行公共管理實踐的發(fā)展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發(fā)看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現(xiàn)代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調(diào)動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權(quán)力，更多地是要認(rèn)真考慮還權(quán)于社會，還權(quán)于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權(quán)力太大，剝奪了大量應(yīng)屬于社會的權(quán)力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發(fā)揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。
我國經(jīng)濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應(yīng)目標(biāo)，應(yīng)該是經(jīng)濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發(fā)展的民主化。經(jīng)濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構(gòu)的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關(guān)系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設(shè)定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。
社會的共同事務(wù)應(yīng)由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務(wù)實施管理，并在缺乏健全的監(jiān)督機制，由此所帶來的教訓(xùn)是極其深刻的。否認(rèn)政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中幾個技術(shù)性問題
既然公共行政研究的實質(zhì)是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區(qū)別的。而我國研究生專業(yè)目錄中，把一級學(xué)科定為公共管理，二級學(xué)科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經(jīng)常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：
1.把研究生專業(yè)目錄中的二級學(xué)科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？
2.把研究生專業(yè)目錄中的一級學(xué)科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。
3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"PublicAdministration"。
[關(guān)鍵詞]公共事業(yè)管理；行政管理；柔性管理；異同
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.170
[中圖分類號]D630 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）06-0-01
目前，對于公共事業(yè)管理與行政管理的概念和內(nèi)容依然存在分歧。筆者認(rèn)為公共事業(yè)與行政管理的現(xiàn)行管理范圍不同，但無本質(zhì)上的區(qū)別。公共事業(yè)管理多作為管理內(nèi)容出現(xiàn)，而行政管理多作為一種管理手段存在，認(rèn)清公共事業(yè)的本質(zhì)，如何采取必要的行政管理手段促進我國公共事業(yè)的發(fā)展是本文研究的重點，也是公共事業(yè)單位應(yīng)該重點關(guān)注的問題。
1 公共事業(yè)管理的概念與內(nèi)涵
公共事業(yè)管理概念在我國出現(xiàn)的時間并不長，但實際上，公共事業(yè)管理無處不在，目前對公共事業(yè)管理尚無完整統(tǒng)一的定義。但可以肯定是，公共事業(yè)管理是政府管理的核心，筆者認(rèn)為，公共管理就是以政府為核心，以公務(wù)員所涉及的項目管理為內(nèi)容，實現(xiàn)政府利益與社會整體利益的共同發(fā)展。政府有權(quán)力與職責(zé)對公共事業(yè)單位進行必要的協(xié)調(diào)與管理，公共事業(yè)管理的效率和效果涉及民眾的生活質(zhì)量，甚至經(jīng)濟的整體發(fā)展形勢，即公共關(guān)系管理是社會為公眾生活質(zhì)量提供保障的一種手段，公共事業(yè)管理是一種服務(wù)體系。在我國大學(xué)專業(yè)教學(xué)中，公共事業(yè)管理的設(shè)置處于發(fā)展階段，很多高校已經(jīng)開始開設(shè)這一課程，但由于對管理概念的認(rèn)知不清，因此在專業(yè)設(shè)置上存在缺陷，另外對公共事業(yè)管理與行政管理專業(yè)的異同區(qū)分不清，造成公共事業(yè)管理人才缺失，影響公共事業(yè)管理單位的發(fā)展。近幾年，高校公共管理事業(yè)發(fā)展迅速，但對于公共事業(yè)管理人才的輸送上，必須弄清一些問題，比如公共事業(yè)管理與行政管理的關(guān)系，二者之間的差別，以及如何實現(xiàn)二者之間的統(tǒng)一。為了進一步研究公共事業(yè)管理，促進公共事業(yè)的發(fā)展與穩(wěn)定，筆者對公共事業(yè)管理與行政管理之間易混淆的內(nèi)容進行分析，確定公共事業(yè)管理的范圍、性質(zhì)及內(nèi)容，在高校中設(shè)置合理的專業(yè)內(nèi)容和教學(xué)方法，培養(yǎng)公共事業(yè)管理人才，確保我國行政事業(yè)單位的穩(wěn)定發(fā)展。
2 公共事業(yè)管理與行政管理的異同
公共事業(yè)管理具有整合性，包含了管理技術(shù)、管理方法和管理目標(biāo)，而行政管理則主要是一種管理方式。筆者將行政管理作為公共事業(yè)管理的一個子領(lǐng)域進行研究。當(dāng)然，二者都是以政府事業(yè)為中心，以提供公共服務(wù)體系和促進公共事業(yè)發(fā)展為目的。另外，公共事業(yè)管理與行政管理都采用現(xiàn)代化的管理手段與管理技術(shù)，都具有動員社會力量的能力與義務(wù)。當(dāng)然，要確保二者的和諧發(fā)展，還需要對二者的差別進行研究，筆者對其具體差異做了分析與調(diào)查，并闡述如下。
2.1 管理的范圍不同
公共事業(yè)管理是我國大學(xué)廣泛開設(shè)的專業(yè)，一般認(rèn)為公共事業(yè)管理的范圍更大，而行政管理則主要涉及政府機關(guān)的管理項目與管理方法，與公共事業(yè)管理之間并不沖突。目前，我國對于公共事業(yè)管理的范圍具有相對明確的規(guī)定，包括體育、教育、文化、衛(wèi)生事務(wù)及保險行業(yè)，另外物業(yè)、郵政、電業(yè)局等都屬于公共事業(yè)范疇?？傊彩聵I(yè)管理主要是以服務(wù)性質(zhì)的國家行政單位為主，涉及范圍廣。行政管理主要是政府部門，是公共管理范圍的一個分支。管理范圍小于公共事業(yè)管理，但是行政單位在公共事業(yè)管理中具有模范和引導(dǎo)作用，加強公共事業(yè)的管理需要必要的行政管理支持。值得一提的是，軍事與國防也是公共事業(yè)管理的一個范疇，并且對于管理手段具有較高的要求。
2.2 管理的主體不同
從公共事業(yè)管理與行政管理不同的管理范疇可以看出二者之間的管理主體不同。公共事業(yè)管理是我國經(jīng)濟、政治和行政發(fā)展中不可缺少的項目，公共管理具有更廣泛的主體，涉及項目涵蓋了大部分的領(lǐng)域。上文筆者分析了其涉及范疇，凡是涉及的范疇均屬于公共管理范疇。行政管理的范疇則相對固定，主要是以獨立的行政機關(guān)為主。公共事業(yè)的主體為以公共事業(yè)為主的公益性組織，在我國，公共事業(yè)組織主要為事業(yè)單位和不具有政治色彩的團體組織。
2.3 管理手段不同
公共事業(yè)管理結(jié)合了宏觀和微觀上的管理概念，涉及管理中的具體問題，管理方法以樹立榜樣，影響民眾價值觀和說服為主；研究方向以綜合性的基本理論為主。近年來，隨著管理的不斷發(fā)展，開始增加了行政管理手段，也就是實現(xiàn)了公共事業(yè)管理與行政管理之間的交叉。事實上，二者之間在管理手段上也無明顯的差別，主要是行政手段強調(diào)強制性，而公共事業(yè)管理手段強調(diào)服務(wù)性，法律是行政管理與公共事業(yè)管理共同遵循的規(guī)則。在國家相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，實施行政管理與公共事業(yè)管理，將柔性的管理手段與剛性的管理手段結(jié)合在一起，突顯出公共事業(yè)管理的政策以及行政管理的手段與方法，促進二者的共同發(fā)展。
3 結(jié) 語
公共事業(yè)管理與行政管理在內(nèi)容、形式上有一定區(qū)別，但二者在目的上是相同的，即都是促進我國公共事業(yè)單位的發(fā)展，為社會提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此，理清公共事業(yè)管理與行政管理之間的關(guān)系是必要的，但要以和諧發(fā)展為主。借助行政管理手段，Y合公共事業(yè)管理的柔性管理，達到二者之間的統(tǒng)一，使公共事業(yè)管理具有高效性。對于公共事業(yè)管理部門而言，要承認(rèn)行政管理的重要性，認(rèn)識到公共事業(yè)管理的服務(wù)型特征，并且具有創(chuàng)新精神，逐漸實現(xiàn)我國公共事業(yè)管理的改革與發(fā)展。
主要參考文獻
