發(fā)布時間：2023-09-06 17:05:21
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的土地管理法規(guī)定樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
第二條 違反《實施辦法》的行為， 按照《實施辦法》法律責任各條款的規(guī)定， 分別予以責令退還土地、恢復(fù)地貌、責令停產(chǎn)、限期拆除非法建筑物、沒收非法所得等處罰； 應(yīng)當處以罰款的， 按下列規(guī)定執(zhí)行：
（一）占用耕地修建墳?zāi)埂A倒廢棄物或者擅自挖砂、取土、采石、采礦等破壞土地資源的， 處以被破壞的土地面積每平方米5 元至15元的罰款。
（二）未經(jīng)批準占用耕地、林地新建磚瓦窯廠或者擅自擴大原批準的磚瓦窯廠用地范圍的， 處以非法占用土地面積每平方米5 元至15元的罰款。
（三）未經(jīng)批準占用耕地種果樹、建魚塘的， 處以所占用耕地面積每平方米5 元以下的罰款。
（四）全民所有制單位、城市集體所有制單位和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 村企業(yè)， 未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準， 非法占用土地， 情節(jié)較重的， 處以非法占用土地面積每平方米10元至15元罰款； 情節(jié)較輕的 ，處以非法占用土地每平方米10元以下罰款。
（五）買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的， 處以非法所得30% 至50% 的罰款； 情節(jié)較輕的， 處以非法所得30%以下罰款。
（六）上級機關(guān)或者其他單位非法占用被征地單位的補償費和安置補助費的， 處以非法占用款數(shù)額10% 至 30%的罰款； 情節(jié)較輕的， 處以非法占用款數(shù)額10% 以下罰款。
（七）使用期滿拒不交回臨時用地的， 處以非法使用土地每平方米5 元的罰款； 情節(jié)較輕的， 處以非法使用土地每平方米5 元以下的罰款。
一、法律法規(guī)有關(guān)探礦采礦使用土地的規(guī)定
1.現(xiàn)行法律法規(guī)對探礦使用土地的規(guī)定主要有：
1.1《土地管理法》第五十七條：“建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準?！蓖恋毓芾矸▽嵤l例第二十八條：“建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應(yīng)當自臨時用地期滿之日起1年內(nèi)恢復(fù)種植條件。”
1.2國務(wù)院《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》第十六條第一款：“探礦權(quán)人享有下列權(quán)利……（四）根據(jù)工程需要臨時使用土地?！钡谑邨l：“探礦權(quán)人應(yīng)當履行下列義務(wù)……（七）遵守有關(guān)法律、法規(guī)關(guān)于勞動安全、土地、復(fù)墾和環(huán)境保護的規(guī)定?！钡诙粭l：“探礦權(quán)人取得臨時使用土地權(quán)后，在勘查過程中給他人造成財產(chǎn)損害的，按照下列規(guī)定給予補償……。”
1.3福建省人大常委會通過的《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十五條：“有下列情形之一的，用地單位和個人應(yīng)當向市、縣人民政府土地行政主管部門申領(lǐng)臨時用地許可證明，并按規(guī)定支付臨時用地補償費：……（二）地質(zhì)勘查工作場地?！?/p>
2.現(xiàn)行法律法規(guī)對采礦使用土地的規(guī)定主要有：
2.1《礦產(chǎn)資源法》第三十二條第二款：“開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施?！?/p>
2.2土地管理法第三十六條第二款：“禁止……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等?！钡谒氖l：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定負責復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當繳納土地復(fù)墾費，專項用于土地復(fù)墾。”
2.3福建省人大常委會通過的《福建省礦產(chǎn)資源條例》第四十四條：“采礦權(quán)人開辦、停辦、關(guān)閉礦山，應(yīng)按規(guī)定做好勞動安全、水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護工作。”
此外，水土保持法、環(huán)境保護法、國務(wù)院《土地復(fù)墾規(guī)定》和《基本農(nóng)田保護條例》等法律法規(guī)對探礦采礦用地特別是采礦用地也作了規(guī)定。
二、探礦采礦使用土地存在的主要問題
由于法律法規(guī)還不夠完善和管理體制、思想觀念等方面的原因，探礦采礦使用土地存在的問題相當突出，這些問題主要有：
1.探礦權(quán)人沒有辦理臨時用地審批手續(xù)
土地管理法及其實施條例、礦產(chǎn)資源法實施細則、《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等法律法規(guī)對地質(zhì)勘查必須取得臨時用地手續(xù)，都作了明確的規(guī)定。
2.探礦權(quán)采礦權(quán)的取得與土地使用權(quán)的取得存在沖突
取得探礦權(quán)采礦權(quán)不當然取得相關(guān)土地的使用權(quán)，同樣取得土地使用權(quán)也不當然取得相關(guān)土地使用權(quán)范圍內(nèi)的探礦權(quán)采礦權(quán)。
3.探礦采礦用地使用權(quán)的取得方式不夠明確
由于歷史的原因，我國現(xiàn)在大部分礦業(yè)用地特別是國有礦山企業(yè)用地都是以劃撥方式取得的。隨著《土地管理法》、國土資源部《劃撥用地目錄》的出臺，對新增的礦業(yè)用地，凡不符合劃撥取得條件的，均應(yīng)以出讓方式取得，對于原來屬于農(nóng)民集體所有的，國家征收后，礦權(quán)人以出讓方式取得礦業(yè)用地使用權(quán)。就我省而言，絕大多數(shù)礦產(chǎn)資源儲量不大，礦山企業(yè)規(guī)模不大，而且礦山企業(yè)是以營利為目的的，所以新辦礦山需以有償方式取得土地使用權(quán)。但是如何取得，現(xiàn)行法律法規(guī)并不十分明確、具體。
4.探礦采礦用地在使用和管理上不協(xié)調(diào)
一是使用年限問題。一般勘查許可證有效期最長為3年，石油、天然氣勘查許可證有效期最為7年；采礦許可證有效期按照礦山建設(shè)規(guī)模的不同，最長有效期分別為30年、20年、10年；臨時使用土地期限一般不超過二年，工業(yè)用地最長年限為50年。二是管理側(cè)重點上的問題。三是閉礦后土地復(fù)墾責任得不到落實。四是礦山環(huán)境整治不到位。礦山環(huán)境涉及地質(zhì)構(gòu)造、土地表層，涉及土地能否得到重新利用。
三、探礦采礦非法使用土地的法律責任
對勘查、開采礦產(chǎn)資源非法使用土地的，有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了法律責任。這些規(guī)定主要有：
第一：刑法第三百四十二條：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！?/p>
第二：土地管理法第七十四條：“違反本法規(guī)定……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的……由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”第七十六條：“未經(jīng)批準……非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地……可以并處罰款……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！?/p>
土地管理法實施條例第四十條：“依照《土地管理法》第七十四條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為耕地開墾費的2倍以下?！钡谒氖l：“依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平米30元以下?！?/p>
《基本農(nóng)田保護條例》第三十三條：“違反本條例規(guī)定，占用基本農(nóng)田……挖砂、采石、取土……破壞基本農(nóng)田，毀壞種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令改正或者治理，恢復(fù)原種植條件，處占用基本農(nóng)田的耕地開墾費1倍以上2倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”
《土地復(fù)墾規(guī)定》第二十條：“對不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復(fù)墾義務(wù)的企業(yè)和個人，……處以每畝每年200元至1000元的罰款?！?/p>
第三：《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第五十三條第二款：“未經(jīng)批準臨時使用土地或者在臨時用地修建永久性建筑物的，由縣級以上土地行政主管部門責令限期改正，恢復(fù)土地原貌；逾期不改正的，按非法占用土地論處?！贝送?，水土保持法、環(huán)境保護法等法律法規(guī)對開采礦產(chǎn)資源造成水土流失，不進行治理及破壞環(huán)境的行為也規(guī)定了法律責任。
四、做好探礦采礦用地管理的若干看法
1.科學(xué)界定探礦采礦用地的性質(zhì)
根據(jù)國土資源部有關(guān)規(guī)章的規(guī)定，采礦用地屬于建設(shè)用地中的工礦用地，工礦用地屬于工業(yè)用地中的一種。從探礦采礦使用土地特別是采礦使用土地的最終結(jié)果看，礦山總會關(guān)閉，礦產(chǎn)資源采空后，礦山用地有可能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，也有可能成為農(nóng)用地，還有可能成為生態(tài)用地，礦山無法永久性用地。由于用地性質(zhì)不同，導(dǎo)致用地期限、審批手續(xù)等用地制度的不同，既不利于節(jié)約和合理利用土地資源，又不利于降低礦業(yè)成本，所以要準確界定礦業(yè)用地性質(zhì)，并建立與之相適應(yīng)的、科學(xué)的用地制度。
2.規(guī)范探礦采礦使用土地的法律法規(guī)要互相銜接
不僅礦產(chǎn)資源法及其實施細則、土地管理法及其實施條例需要相互銜接，《土地復(fù)墾規(guī)定》、《基本農(nóng)田保護條例》、《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》、《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《福建省礦產(chǎn)資源條例》等法規(guī)都需要相互銜接。
一要明確前置條件，把取得土地使用權(quán)作為取得探礦權(quán)采礦權(quán)的前置條件，明確程序。
二要實施集中辦理。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，對依法定權(quán)限由同一個國土資源管理部門進行勘查、開采礦產(chǎn)資源審批登記與用地申請審核的，實行內(nèi)部會審制度，確定一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達行政許可決定。
三要明確探礦采礦造成土地損失、財產(chǎn)損害的補償項目、標準和幅度。
四要加大土地復(fù)墾工作的力度。對不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復(fù)墾義務(wù)的探礦權(quán)人、采礦權(quán)人要有嚴格的制約措施，保證土地復(fù)墾工作的正常進行，提高土地利用率，做好水土保持，消除已關(guān)閉礦山的隱患。
3.探礦采礦用地使用權(quán)的取得方式要明確
國土資源部辦公廳在《關(guān)于開采金礦、石灰石等礦區(qū)以何種方式供地的復(fù)函》（國土資廳函[2004]177號）中指出：“對開采金礦、石灰石等工礦用地，不論何種性質(zhì)的企業(yè)，均應(yīng)以有償使用方式供地。對采礦區(qū)用地，可區(qū)別不同情況采取出讓、租賃等有償方式供地。”因此，探礦采礦用地使用權(quán)應(yīng)當分別不同情況，可以考慮通過下列三條途徑取得：
一是臨時用地。土地管理法及其實施條例、《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》雖然對臨時用地管理工作作了規(guī)定，但還不夠具體，需要進一步細化。就福建而言，福建省國土資源廳印發(fā)的《福建省臨時用地管理辦法（試行）》（閩國土資文[2002]68號）的文件效力太低，至少需要升至政府規(guī)章的層次，才有利做好這項工作。
二是自營或聯(lián)營。根據(jù)土地管理法第六十條，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，可以依法申請辦理批準手續(xù)，無需經(jīng)過征地途徑。
三是出讓。這種情況只能適用于礦產(chǎn)儲量多、用地面積廣、開采時間長、對經(jīng)濟建設(shè)影響大的礦山。對于規(guī)模小、開采時間短的礦山，不宜采取出讓方式取得土地使用權(quán)。
一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律空間。
在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，有很大一部分人所持的觀點就是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)，他們所持觀點的法律依據(jù)就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”以及《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號,以下簡稱《決定》）第十條規(guī)定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”等規(guī)定，筆者認為，以此來作為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，是極其偏面的，是對法律規(guī)定的斷章取義。
對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一概念，盡管在我國國家層面的土地管理法律規(guī)范中沒有明確的概念或規(guī)定，但并沒有排除法律為其留存的空間。對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)能夠用于流轉(zhuǎn),包括出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)租和抵押、用于入股或聯(lián)營，我國的土地管理法及相關(guān)規(guī)定是留有一定的法律空間的。
我國《土地管理法》第九條“國有土地和農(nóng)村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”，第十一條“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確定建設(shè)用地使用權(quán)”，第十三條“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了大的原則。
而《土地管理法》第四十三條盡管規(guī)定了“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的內(nèi)容，但其同樣也規(guī)定了“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村建設(shè)住宅經(jīng)依法使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”內(nèi)容?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l盡管也同樣規(guī)定了“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但也同樣規(guī)定了“符合土地總體利用規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移”除外的內(nèi)容；《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第二十八條“舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其建設(shè)用地應(yīng)當符合土地利用總體規(guī)劃，嚴格控制、合理利用和節(jié)約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用農(nóng)村集體所有的土地的，應(yīng)當依照法律、法規(guī)的規(guī)定，辦理有關(guān)用地批準手續(xù)和土地登記手續(xù)”；《決定》第十條規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”；《擔保法》第三十六條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押?！薄锻恋毓芾矸ā返诹畻l“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當持有關(guān)批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！痹瓏彝恋毓芾砭帧洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995年5月1日實施）第四十三條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位和個人依法使用農(nóng)村集體土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，可依法確定使用者集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”等等規(guī)定，對我國農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都進行了明確的規(guī)定，就是農(nóng)民集體土地建設(shè)土地使用權(quán)可以確認給單位或個人用于非農(nóng)建設(shè)并予以流轉(zhuǎn)。但根據(jù)上述規(guī)定，其流轉(zhuǎn)有著嚴格的條件，部分流轉(zhuǎn)方式，如農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓及宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓附帶宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押，農(nóng)村承包經(jīng)營的荒地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押甚至受到更嚴格的限制，但總的說來，其表現(xiàn)如下：）主體限定，使用農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的主體只能是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位，或因破產(chǎn)、實施兼并而取得、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并實現(xiàn)土地使用權(quán)抵押權(quán)的單位及符合在農(nóng)村申領(lǐng)宅基地或接受房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)移（包括受贈、繼承、購買）的個人；
2）使用用途限定，僅能或必須用于興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，或農(nóng)村居民建設(shè)住宅三類情形；實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的，未經(jīng)審批不得更改土地性質(zhì)和用途。
3）程序限定，必須符合土地總體利用規(guī)劃，并辦理有關(guān)非農(nóng)建設(shè)用地批準手續(xù)和土地使用權(quán)或他向權(quán)登記手續(xù)。
以上三個條件缺一不可。只有在上述情況下，取得集體建設(shè)用地使用權(quán)才為合法、有效。這也是我國法律、法規(guī)、部門規(guī)章為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)留存的法律空間。
當然在對待農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題和實現(xiàn)承包荒地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押權(quán)而引起的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，我國有其特殊的規(guī)定。
對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，我國法律有著這樣的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積……。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”，以及《擔保法》第三十七條規(guī)定的農(nóng)村宅基地不能用于抵押。但這里僅禁止了城鎮(zhèn)居民不能取得農(nóng)村宅基地，并沒有禁止可以向農(nóng)村居民轉(zhuǎn)讓、出租宅基地及在轉(zhuǎn)讓房屋時附帶宅基地使用權(quán)一同轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。對此，從《土地管理法》第六十二條第四款“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”的規(guī)定本意，可以一窺究竟。其內(nèi)在含義對于住房出賣還是允許的，只是其出賣的主體不能是城鎮(zhèn)居民，而對出租對象則沒有限制。這是一個特殊情況。
對于實現(xiàn)實現(xiàn)農(nóng)村承包荒地或農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，根據(jù)《擔保法》第五十五條規(guī)定“依照本法規(guī)定以承包的荒地的土地使用權(quán)抵押的，或者以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)抵押的，在實現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法定程序不得改變土地集體所有和土地用途?！钡浼w如何實現(xiàn)，實現(xiàn)程序等還有待于明確規(guī)定。
二、應(yīng)在法律層面明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)定，建立合法、有效的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。
法律規(guī)定的駁雜、語言文字的表述不明確、不明晰，往往導(dǎo)致人們對法律規(guī)定理解的曲解和錯誤，為斷章取義和任意取舍留存了空間。在關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，相關(guān)規(guī)定的非直接、非明確、非明晰表述尤為明顯。
比如，在對于可以使用農(nóng)村建設(shè)用地主體的表述上，《土地管理法》第四十三條、六十三條都在“但”字之后進行了表述，而在“但”字之前的內(nèi)容規(guī)定及文意表達上又用了絕對性的文字表述，使法律條文的內(nèi)容在邏輯上出現(xiàn)了前后矛盾；還比如，在對農(nóng)村宅基地的取得和轉(zhuǎn)讓上則沒有給出明確的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條在規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準”同時，卻沒有規(guī)定取得或因繼承、受贈等方式取得多處宅基地，或由農(nóng)村居民變?yōu)槌擎?zhèn)居民后擁有農(nóng)村宅基地如何處理方式。同時，該條文又規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，而不對該出賣、出租的合法性做出規(guī)定，而結(jié)合《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”規(guī)定，推測《土地管理法》第六十二條第四款的本意，對于宅基地上房屋的轉(zhuǎn)讓除不能賣給城鎮(zhèn)居民外，還是可以轉(zhuǎn)讓、出租的，其結(jié)果只是對于出賣者不能再申請宅基地。使人只能去推測法律的本意或?qū)ふ曳山o人們行為留存的空間。
再比如，對于因?qū)嵤┢飘a(chǎn)、兼并、實現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而獲得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的，如果其取得主體不是土地管理法規(guī)定的三類主體的話，由誰回收集體建設(shè)用地使用權(quán)，有無時間限制、程序如何掌握，均沒有明確規(guī)定。有的只是個性法律規(guī)定，如《商業(yè)銀行法》第四十二條規(guī)定“商業(yè)銀行因行使抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)而取得的不動產(chǎn)或者股權(quán)，應(yīng)當自取得之日起二年內(nèi)予以處分”，從中存在為實現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)的情形。而這些規(guī)定僅僅指的是個性主體，不具有規(guī)范一般主體、特定行為的效力；再說這些個性法律條款，也需要土地管理法律法規(guī)中有進一步如何實現(xiàn)具體針對實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押權(quán)的明確規(guī)定。為此，應(yīng)首先通過修改、完善土地管理法，或國土資源管理部門頒布的部門規(guī)章，進一步具體明確規(guī)定三種類型集體建設(shè)用地使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)的方式、程序和內(nèi)容。
其次，為配合上述規(guī)定，由相應(yīng)區(qū)域范圍內(nèi)的某一級政府主導(dǎo)分類建立——興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村建設(shè)住宅用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)無償取得、劃撥、出讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押、入股、聯(lián)營等的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一市場或登記機構(gòu)，明確規(guī)定相應(yīng)集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體資格、用途申報、相應(yīng)權(quán)利流轉(zhuǎn)年限、登記、批準程序，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
再次，規(guī)定或指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照《村民委員會自治法》的規(guī)定，對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)建立村民議決制度，避免影響國家基本土地管理制度和農(nóng)村基本經(jīng)濟制度。
第四，與時俱進，修改不應(yīng)時代的法律法規(guī)，使法律概念與現(xiàn)實相統(tǒng)一。
如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的定義，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”作為一個明顯帶有時代特征的字眼，隨著現(xiàn)代公司制度的日益深入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理機構(gòu)的改革和職能的改變、諸多原來所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)摘掉全民或集體的帽子或現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，其已經(jīng)越來越不合事宜，其作為一類使用集體建設(shè)用地的主體，應(yīng)重新定義，并在相應(yīng)法律規(guī)定中要取得統(tǒng)一。
只有通過以上四個方面的努力，才能建立我國合法、有序的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度。使全國各地不斷出現(xiàn)的、在地方性法規(guī)或政府規(guī)章層次上進行詳細規(guī)定的情形或付諸于司法實踐的情況，早日能夠上升到法律的層面，以盡快建立和完善我國的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。
附：以上文章參考了以下法律、法規(guī)、行政法規(guī)或國務(wù)院頒布的行政規(guī)范性文件、部門和地方政府規(guī)章：
1）中華人民共和國土地管理法
2）中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法
3）中華人民共和國擔保法
4）中華人民共和國商業(yè)銀行法
5）《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）
6）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號）
7）原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》
8）《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》〔2008〕第11號
9）《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》［2002］第7號
10）其他省、市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)地方性法規(guī)、部門規(guī)定
第二條 本辦法所稱土地監(jiān)察是指土地管理部門依法對公民、法人和其他組織執(zhí)行土地管理、房地產(chǎn)管理法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的情況進行監(jiān)督檢查，追究違法者法律責任的行政執(zhí)法活動。
市和區(qū)市縣國土管理部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的土地監(jiān)察工作。
市土地監(jiān)察大隊是土地監(jiān)察執(zhí)法專職隊伍，具體承辦執(zhí)法任務(wù)。
第三條 各級人民政府應(yīng)支持土地管理部門依法實施土地監(jiān)察。
建設(shè)、規(guī)劃、房管、公安、監(jiān)察、工商、稅務(wù)等部門應(yīng)積極配合土地管理部門搞好土地監(jiān)察執(zhí)法工作。
第四條 土地監(jiān)察工作應(yīng)堅持合法、及時、高效的原則。實行預(yù)防為主、預(yù)防與查處相結(jié)合、查處與管理相結(jié)合的方針。
第五條 土地管理部門進行土地監(jiān)察，依法行使下列職權(quán)：
（一）檢查權(quán)。檢查本行政區(qū)域內(nèi)土地管理、房地產(chǎn)管理等法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的執(zhí)行情況；
（二）監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督征地測算、交撥土地、項目用地驗收以及土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押管理等活動；
（三）調(diào)查權(quán)。在查處土地違法案件中對有關(guān)當事人和知情人進行調(diào)查取證；
（四）制止權(quán)。對有土地違法行為的，可發(fā)出《責令停止土地違法行為通知書》，對再繼續(xù)施工的，可以采取查封、責令自行拆除，直至強制拆除繼續(xù)違法修建部分建筑的措施；
（五）處罰權(quán)。對違反土地管理、房地產(chǎn)管理法律、法規(guī)和規(guī)章的，依法進行處罰和其他處理；
（六）處分建議權(quán)。對依法應(yīng)給予行政處分的人員，有權(quán)建議其所在單位或有關(guān)主管部門進行處理。
第六條 土地監(jiān)察人員進行土地監(jiān)察，依法行使職公時可以采用下列措施：
（一）查看、調(diào)取、復(fù)制、摘錄土地占用者有關(guān)文件，圖件、證照等資料；
（二）現(xiàn)場勘測、拍照、攝像等；
（三）詢問當事人和知情人，制作詢問筆錄，必要時可以錄音；
（四）通知違法當事人按指定時間到指定地點陳述有關(guān)情況；
（五）口頭或書面現(xiàn)場責令違法用地者停止土地違法行為；
（六）按照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，采取其他措施。
第七條 土地監(jiān)察人員在土地監(jiān)察中，負有保守秘密的義務(wù)。土地管理人員執(zhí)行職務(wù)，實行回避制度和損失責任賠償制度。
第八條 市土地監(jiān)察大隊可以辦理下列土地違法案件：
（一）近郊九區(qū)內(nèi)的各類土地違法案件；
（二）涉外土地違法案件；
（三）市人民政府、上級國土管理部門交辦的案件。
市、區(qū)市縣國土管理部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對土地違法案件的管轄，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定辦理。
第九條 土地管理部門處理土地違法案件，應(yīng)當按照有關(guān)法律、法規(guī)和上級國土管理部門規(guī)定的程序及本規(guī)定第十條辦理。
第十條 土地管理部門根據(jù)具體情況，對土地違法案件的處理可以采取公告處理和現(xiàn)場處理的方式。
只要土地違法事實存在，可進行公告處理，處理決定應(yīng)張?zhí)谶`法現(xiàn)場，并送達基層土地管理部門。
對土地違法主要事實清楚，證據(jù)充分的案件，可以現(xiàn)場調(diào)查取證后當場作出處理。但必須制作現(xiàn)場筆錄，將調(diào)查取證及處理全過程如實記錄在案。
第十一條 土地管理部門對土地違法案件立案后，應(yīng)向有關(guān)部門送達《暫停辦理違法當事人土地手續(xù)通知書》，該通知書未經(jīng)解除，不得辦理土地手續(xù)。
第十二條 下列行為按非法占用土地處理：
（一）未經(jīng)合法批準，擅自占用土地的；
（二）擅自改變法定批準機關(guān)批定的用地位置占用土地的；
（三）土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，而未申請續(xù)期或申請續(xù)期未獲批準繼續(xù)占用土地的；
（四）臨時占地超過期限使用的；
（五）批準文件被政府宣布作廢，仍不退出所占用土地的；
（六）擅自開發(fā)國有荒山、荒地、荒溝、灘涂、河灘的。
對未經(jīng)批準非法占用土地的，分別按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十三條、第四十四條、第四十五條、第四十六條進行處罰。也可按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十六條第一款或《四川省土地管理實施辦法》第三十八條第一款進行處罰。
城鎮(zhèn)居民從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，未經(jīng)批準非法占用土地的，參照《中華人民共和國土地管理法》第四十三條進行處罰。農(nóng)村居民從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，未經(jīng)批準非法占用土地的，參照《中華人民共和國土地管理法》第四十四條進行處罰。
第十三條 下列行為按非法轉(zhuǎn)讓土地處理：
（一）依法應(yīng)辦而未辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)并補交出讓金，擅自轉(zhuǎn)讓劃撥國有土地使用權(quán)的；
（二）地上建筑物、其他附著物作為不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時，其占用范圍內(nèi)的劃撥國有土地使用權(quán)未依法辦理出讓手續(xù)、繳納出讓金隨之轉(zhuǎn)讓的；
（三）擅自以劃撥的國有土地使用權(quán)易房、易物或與其他單位、個人聯(lián)建房屋按比例分成的；
（四）擅自以劃撥的國有土地使用權(quán)入股或作為聯(lián)營條件與其他單位或個人共同進行經(jīng)營活動，從中獲得經(jīng)濟利益的；
（五）違背有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定或出讓合同約定的條件，轉(zhuǎn)讓以出讓方式取得的土地使用權(quán)的；
（六）違背《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十七條規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的；
（七）擅自買賣、以各種名義改變土地使用性質(zhì)轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)的。
對非法轉(zhuǎn)讓土地的，按《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第四十七條和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第六十五條、第六十六條進行處罰，也可以按照《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十六條和《四川省土地管理法實施辦法》第三十五條進行處罰。
第十四條 房屋出租，包括以各種形式變相出租，其房屋占用范圍內(nèi)的劃撥土地使用權(quán)未依法辦理土地使用權(quán)出租手續(xù)的，依照《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十六條規(guī)定沒收其非法收入，可并處非法收50％以下的罰款。但市以上人民政府另有規(guī)定的除外。
第十五條 違反《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等有關(guān)法律、法規(guī)，未依法進行土地登記的，責令申報登記，可并處每平方米10元以下的罰款。
第十六條 未經(jīng)合法批準，改變土地用途的，分下列情況予以處罰：
（一）改變劃撥土地使用用途的，責令限期糾正，確需改變用途的，責令土地使用者依法申請變更登記，并可參照第十五條的規(guī)定處以罰款；
（二）改變出讓土地用途的，責令限期糾正，確需改變用途的，責令土地使用者按新的土地用途繳納地價款，可并處地價款額以下的罰款；
（三）改變土地用途，情節(jié)嚴重的，依法限縣級以上人民政府批準， 可收回土地使用權(quán)，地上建筑物予以沒收或者責令土地使用者自行拆除。
第十七條 未經(jīng)土地出讓者同意并調(diào)整土地出讓金，增加建筑容積率的，根據(jù)情節(jié)給予下列之一處罰：
（一）凡經(jīng)規(guī)劃部門批準的，則責令當事人繳納增容地價款。如不按期繳納則處以應(yīng)繳納地價款額以下的罰款。
（二）未經(jīng)規(guī)劃部門批準的，則會同規(guī)劃部門責令其自行拆除或者沒收其擅自增加的建筑物。
第十八條 不按時繳納或者拒不繳納土地出讓金或其他土地費用的，根據(jù)情節(jié)給予下列之一的處罰：
（一）責令限期繳納應(yīng)繳款項的滯納金。當事人逾期仍不繳納的，可申請人民法院強制執(zhí)行。
（二）報縣級以上人民政府批準，收回土地使用權(quán)，注銷土地使用證，地上建筑物責令其自行拆除或者予以沒收變賣。
第十九條 違反「中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法開發(fā)建設(shè)資金未達到工程建設(shè)總投資25％而轉(zhuǎn)讓土地的，沒收違法所得，并可處非法收入50％以下的罰款。情節(jié)嚴重的，可收回土地使用權(quán)，注銷土地使用證，地上建筑物予以沒收或者責令其自行拆除。
第二十條 未經(jīng)依法批準取得土地使用權(quán)，在城市道路、廣場、公路、鐵路旁濫占土地亂搭、亂建的，會同規(guī)劃部門責令清除，恢復(fù)原狀，并處以500元以上5000元以下的罰款。
第二十一條 違反《中華人民共和國土地管理法實施條例》第十六條，不按照《土地復(fù)墾規(guī)定》進行復(fù)墾的，責令限期復(fù)墾，可并處每平方米10元以下的罰款。拒不復(fù)墾的，責令加倍支付復(fù)墾費用。
第二十二條 申請建設(shè)用地后未獲得法定批準文件，而先行利用土地進行建設(shè)的，責令停止建設(shè)活動，可并處每平方米處10元以下的罰款。情節(jié)嚴重的，按未經(jīng)批準非法占用土地處理。
第二十三條 違反重慶市外商投資企業(yè)用地管理規(guī)定使用土地的，視情節(jié)輕重，按應(yīng)繳納土地使用費等額以下的標準處以罰款。情況嚴重的，報縣級以上政府批準，收回土地使用權(quán)。
第二十四條 拒絕、阻礙、干擾土地監(jiān)察人員依法執(zhí)行職務(wù)的，由公安機關(guān)依照治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定處罰。
第二十五條 土地管理人員在土地監(jiān)察活動中，泄露秘密、徇私舞弊的，由主管部門或行政監(jiān)察部門給予行政處分：觸犯刑律的，由司法機關(guān)依法追究刑事責任。
第二十六條 本辦法以外的其他土地違法行為的處罰，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理。
第二十七條 被依法沒收的建構(gòu)筑物，由土地管理部門或有關(guān)部門依法處理。罰沒款、追繳款及變價款，上繳財政。
第二條 加強土地管理，是各級人民政府的重要職責。縣級以上人民政府土地管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)土地的統(tǒng)一管理工作。鄉(xiāng)級人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作。
第三條 各級人民政府應(yīng)采取有效措施，宣傳貫徹《土地管理法》和本辦法，保護土地資源，制止亂占濫用土地的行為。鼓勵合理開發(fā)和充分利用每寸土地。同時，必須保證國家建設(shè)項目，特別是重點建設(shè)項目需要的用地。
城鄉(xiāng)建設(shè)必須節(jié)約使用土地。根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，可以利用原有的空閑地、宅基地和荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。個人建房，提倡蓋樓房。
第四條 國家建設(shè)征用土地，必須按下列程序辦理審批手續(xù)。
（一）建設(shè)單位持國務(wù)院主管部門或縣級以上人民政府按照基本建設(shè)程序批準的計劃任務(wù)書或其他批準文件，向土地所在地的省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門提出用地申請。
（二）省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門根據(jù)批準的文件和總平面布置圖、地形圖，以及城市規(guī)劃管理等有關(guān)部門的書面意見，正式核定用地面積，并組織用地單位與被征地單位簽訂補償、安置協(xié)議。
（三）用地申請按批準權(quán)限經(jīng)縣級以上人民政府批準后，由所在地的省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門簽發(fā)土地使用證，并根據(jù)建設(shè)進度一次或分期劃撥土地。
因搶險急需用地，經(jīng)縣級以上人民政府同意，可以先使用。需要長期使用的，應(yīng)及時補辦用地審批手續(xù)。
第五條 征用土地審批權(quán)限：
征用耕地（含菜地、園地、魚池、藕田，下同）3畝以下（“以下”含本數(shù)，下同），非耕地（含林地、牧地、柴山、灘地等，下同）10畝以下，由縣（市、區(qū)）人民政府批準；征用耕地10畝以下，非耕地20畝以下，由省轄市、自治州人民政府或由省人民政府委托地區(qū)行署批準；征用武漢市行政區(qū)域內(nèi)耕地100畝以下，非耕地200畝以下，由武漢市人民政府批準。超過上述用地面積的逐級報批。
一個建設(shè)項目需要征用跨縣以上行政區(qū)域土地的，由上一級人民政府或地區(qū)行署按本辦法規(guī)定的審批權(quán)限批準或報批。
省轄市、自治州、縣（市、區(qū)）人民政府和地區(qū)行署批準征用土地的文件，須抄報省人民政府土地管理部門備案。
第六條 國家建設(shè)征用土地，由用地單位按下列標準支付征地費。除國家另有規(guī)定外，任何單位和個人，未經(jīng)省人民政府批準，不得擅自提高或降抵標準，也不得以任何借口收取本辦法規(guī)定以外的費用或附加其他條件。
（一）土地補償費和地面附著物補償費。
1、征用省轄市郊區(qū)耕地的，按其年產(chǎn)值的五到六倍補償；征用縣級市和縣轄鎮(zhèn)郊區(qū)耕地的，按其年產(chǎn)值的四到五倍補償；征用其他地方耕地的，按其年產(chǎn)值的三到四倍補償。年產(chǎn)值的計算：國家牌價和市場價的平均數(shù)，乘以同類土地前三年平均年產(chǎn)量（下同）。
2、征用有收益的非耕地，按其年產(chǎn)值的二到三倍補償。
3、征用宅基地，按鄰近土地的補償標準補償。
4、被征土地上的青苗、樹木，能計算產(chǎn)值的，按產(chǎn)值補償；不能計算產(chǎn)值的，合理計價補償。征地協(xié)議簽訂后搶種的作物、樹木，不予補償。
5、被征土地上的建（構(gòu)）筑物等的補償標準，由省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府規(guī)定。違章建筑，不予補償。
（二）安置補助費。
1、征用耕地的，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助標準，為被征用耕地每畝年產(chǎn)值的二至三倍。但是，每畝被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用耕地年產(chǎn)值的十倍。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按《土地管理法》第二十八條規(guī)定的方法計算。
2、征用有收益的非耕地的安置補助費，按其年產(chǎn)值的二至三倍支付。
3、征用無收益的土地，不付安置補助費。
（三）上述土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省人民政府批準，可以增加安置補助費。但土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征地年產(chǎn)值的二十倍。
（四）征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。
收費標準為：武漢市每畝7000至1萬元；其他省轄市每畝5000至7000元；縣級市每畝3000至5000元。
第七條 土地補償費和安置補助費，除被征土地上屬于個人的附著物和青苗補償費付給本人外，其余的按《土地管理法》第三十條規(guī)定的用途，由被征地單位擬訂使用計劃，經(jīng)省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門審查同意后，由用地單位支付給被征地單位，在土地部門的監(jiān)督下按計劃使用。
新菜地開發(fā)建設(shè)基金由土地管理部門收取，交同級財政專項儲存，?？顚Ｓ茫魏螁挝徊坏门灿?。此項經(jīng)費用于開發(fā)新菜地和改造老菜地。使用計劃由土地管理部門會同農(nóng)業(yè)和蔬菜生產(chǎn)主管部門及商業(yè)部門提出，經(jīng)省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府批準后實施。
第八條 因國家建設(shè)征用土地造成的多余勞動力，由當?shù)赝恋毓芾聿块T和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府及被征地單位、用地單位共同協(xié)商，予以安置。其中安置到集體所有制單位和全民所有制單位就業(yè)人員的條件，由省人民政府另定。
第九條 對村（組）的集體土地一般不得全部征用，確因國家建設(shè)需要全部征用的，必須經(jīng)省人民政府批準，其原有的農(nóng)業(yè)戶口經(jīng)審查核定后，可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。
第十條 計稅土地被征后，其農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅的減免，按農(nóng)業(yè)稅減免程序辦理。減免以前，由用地單位負擔。
第十一條 國家建設(shè)使用國家荒山、荒地、荒灘，按本辦法第五條規(guī)定的審批權(quán)限，經(jīng)批準后無償劃撥。劃撥國營農(nóng)、林、牧、漁場和科研、教育單位附設(shè)場、站使用的國有土地，按本辦法第六條規(guī)定的補償標準的下限，補給原使用單位。
第十二條 國家機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和農(nóng)、林、牧、漁場，在國家批準用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科研或本場范圍內(nèi)的土地上進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，按本辦法規(guī)定的征地程序，報縣級以上人民政府批準。
第十三條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村興辦企業(yè)，應(yīng)首先利用現(xiàn)有設(shè)施和場地，嚴格控制占用土地。確需使用土地的，必須持縣級以上主管部門批準的計劃任務(wù)書或其他批準文件，向省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門提出申請，按本辦法規(guī)定的審批權(quán)限辦理用地審批手續(xù)。使用非本集體所有土地的，還應(yīng)按本辦法規(guī)定的各項補償標準的下限支付補償費，并妥善安置農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村興辦企業(yè)，其用地面積，不得超過國家關(guān)于同行業(yè)和相同經(jīng)營規(guī)模的國營或集體企業(yè)的用地定額。
第十四條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)需要使用集體土地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，按本辦法規(guī)定的審批權(quán)限辦理用地審批手續(xù)，對使用非本集體所有土地的，由主辦單位給被用地單位調(diào)整土地或給予適當補償。
第十五條 農(nóng)村個人或個人合伙興辦企業(yè)，應(yīng)首先利用自有的房屋庭院。確需使用集體土地的，須提出申請，并與土地所有單位簽訂有償使用土地的協(xié)議，使用非耕地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準；使用耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查，報省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府批準。上述個人經(jīng)批準使用的土地，仍歸原集體所有。停止使用后，交還集體，并負責恢復(fù)耕種條件。地面附著物可作價交集體或自行拆除，不準把生產(chǎn)、營業(yè)用地作為宅基地。
第十六條 農(nóng)民建房用地，由本人申請，經(jīng)村民委員會同意，使用非耕地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準；使用耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查，報省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府批準，并按被占耕地年產(chǎn)值的二到四倍支付土地補償費。
農(nóng)民新建、改建房屋的宅基地（含一切附屬設(shè)施）總面積，使用耕地的每戶不得超過140平方米，使用非耕地的每戶不得超過200平方米。具體用地面積，由省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府在上述限額內(nèi)，根據(jù)當?shù)厝司氐惹闆r確定。
出賣、出租房屋的，不得再在當?shù)厣暾堈亍＾r(nóng)民遷居和拆除房屋后騰出的宅基地，由集體收回，統(tǒng)一安排使用。
第十七條 城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體土地的，由本人申請，所在單位或居民委員會同意，報省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府批準。并參照國家建設(shè)征用土地補償標準，支付土地補償費和安置補助費。
居民建住宅每戶宅基地面積：大中城市內(nèi)不得超過80平方米，其他城鎮(zhèn)內(nèi)不得超過100平方米。具體用地面積由省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，在上述規(guī)定限額內(nèi)確定。
第十八條 用地單位或個人經(jīng)批準征用、劃撥的耕地、園地和其它有收益的土地，未經(jīng)原批準機關(guān)同意，從征地批準劃撥之日起滿一年未使用的，由縣（市、區(qū)）土地管理部門收取荒蕪費。滿兩年還未使用的，依法收回。
荒蕪費按同類土地年產(chǎn)值一到二倍收取，交同級財政，作為土地開發(fā)建設(shè)基金。
第十九條 依據(jù)《土地管理法》第十九條規(guī)定，收回的國有土地，縣級以上人民政府可在本辦法規(guī)定的審批權(quán)限內(nèi)，按本辦法規(guī)定的補償標準有償劃撥給其他符合用地條件的單位使用，用地單位支付的各項費用交同級財政。收回的國有土地也可以暫借給農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織耕種，但不得在土地上興建永久性建筑物或種植多年生植物，國家建設(shè)需要時，予以收回，只支付青苗補償費。
第二十條 對違反《土地管理法》和本辦法，除按《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定處理外，對并處罰款的，按以下標準執(zhí)行：
（一）買賣、出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的當事人，根據(jù)情節(jié)輕重，按其非法收入的10％至20％處以罰款。
（二）非法占用城市土地的，按城市市郊菜地年產(chǎn)值的一至三倍罰款；非法占用其他地方土地的，按照被占土地或鄰近土地年產(chǎn)值的一至二倍罰款。
（三）批準的臨時用地期滿不歸還，以及拒不交出依法應(yīng)收回使用權(quán)的土地的，按本條第二項規(guī)定標準處以罰款。
（四）非法占用被征地單位補償費和安置補助費的，按被占用金額的5％至10％罰款。
第二十一條 以上罰款由縣級以上人民政府的土地管理部門決定，被處罰的單位或個人，對處罰決定不服的，可在接到處罰決定通知之日起30日內(nèi)，向人民法院起訴，期滿不起訴又不履行的，由作出處罰的機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。
第二十二條 本辦法具體應(yīng)用問題由省人民政府土地管理部門負責解釋。
第二條 本辦法所稱宅基地，是指蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)和嘎查村的農(nóng)業(yè)戶口或城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的居民（以下簡稱居民），在農(nóng)村牧區(qū)的住房和雜屋等附屬建筑物占地及庭院占地。
居民在自治區(qū)境內(nèi)使用宅基地，必須遵守本辦法。
第三條 居民建房，應(yīng)利用舊宅基地。在空閑地、劣地、廢棄地的，不得占用耕地和好地。
第四條 各級人民政府應(yīng)加強農(nóng)村牧區(qū)宅基地管理，嚴格申請、審核、批準手續(xù)。
第五條 居民對宅基地，只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。
第六條 居民使用宅基地，應(yīng)符合蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求。
未作村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的，應(yīng)按照土地利用規(guī)劃，搞好宅基地規(guī)劃，經(jīng)旗縣級土地管理部門和村鎮(zhèn)建設(shè)管理部門審查，由旗縣級人民政府批準后執(zhí)行。
第七條 有條件的地方，可以遷并分散的村莊和零散住戶，復(fù)耕原址，擴大耕地面積。遷并應(yīng)符合土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。
鼓勵城市郊區(qū)和經(jīng)濟條件較好的人口密集地區(qū)集中建房和建多層住宅。
第八條 旗縣級人民政府應(yīng)制定宅基地用地計劃，經(jīng)盟行政公署、設(shè)區(qū)的市人民政府計劃部門和土地管理部門審核后，報自治區(qū)人民政府批準下達執(zhí)行。
第九條 居民建住宅實行一戶一宅。宅基地面積按照《實施辦法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；宅基地的申請、審批程序，按《中華人民共和國土地管理法實施條例》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第十條 具備下列條件之一的，可以申請新的宅基地：
（一）因國家或集體建設(shè)占用土地，原住宅需要拆遷的；
（二）因土地利用規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，原住宅需要拆遷的；
（三）因騰優(yōu)占劣將原址復(fù)耕復(fù)植，需搬遷的；
（四）達到婚齡，確需建住宅的。
第十一條 宅基地使用者應(yīng)按批準用途使用，不得買賣和非法轉(zhuǎn)讓。
第十二條 居民依法使用的宅基地，由旗縣級人民政府登記造冊，確認使用權(quán)，核發(fā)使用證。
第十三條 居民住宅依法出售、繼承、贈與引起宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，應(yīng)向所在地集體經(jīng)濟組織或嘎查村民委員會提出申請，經(jīng)蘇木鄉(xiāng)級人民政府審核，由旗縣級人民政府土地管理部門辦理宅基地變更登記手續(xù)，換發(fā)使用證。
第十四條 宅基地實行有償使用的原則。對超過規(guī)定標準，確實不能收回土地的，應(yīng)按超占面積數(shù)量加收使用費；對五保戶、軍烈屬、特困戶可以減收或免收費用。具體收費辦法另行制定。
第十五條 宅基地使用費實行?？顚Ｓ?，主要用于嘎查村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。各級土地管理、財政、審計部門監(jiān)督其使用，任何單位或個人不得挪用。
第十六條 宅基地使用權(quán)發(fā)生爭議時，當事人應(yīng)協(xié)商解決。協(xié)商不成的，由蘇木鄉(xiāng)級或旗縣級人民政府處理。當事人對處理不服的，可以向作出處理決定的上一級人民政府申請復(fù)議；對復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定通知之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴；也可以直接向人民法院起訴。
第十七條 宅基地爭議處理期間，雙方應(yīng)維持宅基地及其附著物使用現(xiàn)狀，任何一方不得改變和破壞。
第十八條 宅基地糾紛處理期間，故意制造糾紛、煽動鬧事、阻撓處理工作正常運行的，由公安機關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
第十九條 違反本辦法的其他處罰，由蘇木鄉(xiāng)級人民政府或旗縣級人民政府土地管理部門依照《土地管理法》、《實施辦法》、《關(guān)于違反土地管理法規(guī)行政處罰暫行規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定予以處罰。
第二十條 各級土地管理部門和土地審批機關(guān)及其工作人員，在宅基地審批管理工作中，利用職權(quán)徇私舞弊、假公濟私的，由有關(guān)機關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
【關(guān)鍵詞】集體土地征收；土地征收和土地征用；缺陷及完善
一、目前我國土地征收的法律概況
我國土地實行的是社會主義公有制，即全民所有制和農(nóng)民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)分為國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規(guī)定，我國的土地征收也只能發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權(quán)的征用。
二、當前土地征收制度的缺陷
（一）土地征收權(quán)被濫用
當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對土地管理的缺位有關(guān)。《中華人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償?！睂嶋H上公共利益的概念已被擴大到經(jīng)濟建設(shè)，可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。
（二）土地征收補償標準和范圍不合理
1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)
按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。既然是兩種所有制的轉(zhuǎn)移，那么在市場經(jīng)濟條件下土地的價格就應(yīng)該由市場來決定，就應(yīng)該由法定的土地價格評估機構(gòu)來評估。而現(xiàn)行法律規(guī)定是按照被征用土地前3年的平均產(chǎn)值的6―10倍來計算的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對土地補償標準有異議的，才有權(quán)要求批準征收土地的人民政府裁決。
2、征地補償范圍小、標準低
從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、土地復(fù)墾費或耕地開墾費等。這樣的補償范圍在土地市場發(fā)展的今天遠遠彌補不了農(nóng)民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進一步擴大征地的補償范圍，如加拿大的土地征收補償一般包括（1）被征收部分的補償，必須根據(jù)土地的最高和最佳用途及當時的市場價格。（2）有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經(jīng)營損失及其他相關(guān)損失的補償。（3）干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產(chǎn)全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。
（三）土地征收程序不規(guī)范，缺乏民主
我國土地管理法及其實施條例雖然對建設(shè)用地的規(guī)劃、批準及其實施方案作出了具體規(guī)定，但在實施過程中存在許多問題，嚴重侵犯了被征地農(nóng)民的利益。如《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款規(guī)定：市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬定征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。而事實上在征收土地的過程中不但不聽取意見，甚至在補償方案未出臺的情況下用地單位就將推土機開到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。實質(zhì)上不管是土地管理法及其實施條例或是村民委員會組織法，其立法目的都是為了規(guī)范和監(jiān)督在土地征收過程中存在的問題。也就是防止征收權(quán)利被濫用，在這里主要是指村民委員會和村民小組的主任、組長，因為他們的民主法律意識很淡薄，有些事情不要說召開村民會議，甚至事后也不通知群眾，嚴重違反村民委員會組織法19條規(guī)定的民主議定原則。一個小組長甚至連上百畝的土地都敢私自出賣，完全不顧村民的利益，更不考慮失去土地的農(nóng)民以后的生計，這也是近年來土地上訪案件逐漸增多的原因之一。
三、對完善土地征收法律制度的思考
（一）從立法上明確“土地征收”和“土地征用”的概念
我國2004年《憲法》第10條第3款規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?，F(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款也規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。上述兩部法律雖然對土地征收和征用作出了規(guī)定，但土地管理法實施條例及其他有關(guān)土地征用的法律法規(guī)、部門規(guī)章還未作出相應(yīng)修改，立法上有點滯后，在現(xiàn)行土地征收、征用的操作過程中出現(xiàn)了法律空擋。那么什么是土地征收？什么是土地征用？實際上征收和征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補償。不同之處在于，征收是所有權(quán)的改變，征用只是使用權(quán)的改變。
（二）盡快制定《土地征收法》
你局《關(guān)于執(zhí)行土地法律、法規(guī)有關(guān)問題的請示》（皖土［法］字［1993］第062號）收悉，經(jīng)研究，現(xiàn)答復(fù)如下：
一、《土地管理法》第十九條所稱“土地管理部門”是指縣級以上人民政府土地管理部門。人民政府收回土地使用權(quán)的批準權(quán)限與原批準用地的審批權(quán)限相同。人民政府對用地單位已經(jīng)撤銷或者遷移的；公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的，其土地使用權(quán)的收回，是一種行政處理決定。無償收回土地使用權(quán)時，其地上建筑物、附著物可酌情予以補償。對未經(jīng)原批準機關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的，不按批準的用途使用的土地使用權(quán)的收回，屬于行政處罰。其地上建筑物、附著物以及征地費等不予補償或返還。收回土地使用權(quán)的決定由市、縣土地管理部門依據(jù)縣級以上人民政府的批準文件下達。公路、鐵路、機場、礦場等的報廢，應(yīng)由其主管部門核準，土地管理部門依據(jù)其主管部門核準報廢的決定，報經(jīng)縣級以上人民政府批準后，收回土地使用權(quán)。
二、《土地管理法》第二十五條所稱“耕地”，是指用于種植農(nóng)作物的土地。
三、《土地管理法》第三十四條中所稱“原使用單位受到損失”是指因國家建設(shè)使用其他單位使用的國有土地，而使原使用單位實際受到的直接損失?！斑m當補償”是指按原使用單位實際損失的程度，予以合理補償。如原使用單位需要搬遷的，建設(shè)單位應(yīng)當負責有關(guān)搬遷費用。
