發(fā)布時(shí)間：2023-10-30 10:36:02
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的土地利用規(guī)劃案例樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
本次規(guī)劃修編以《土地管理法》等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，按照黨的十六屆三中全會(huì)精神，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和省委“八八戰(zhàn)略”，文秘部落圍繞市五屆人大三次會(huì)議精神和推進(jìn)率先發(fā)展、實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)市的戰(zhàn)略部署，結(jié)合我市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，堅(jiān)持以人為本、堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展、堅(jiān)持“三?！爸骶€，正確處理內(nèi)涵挖潛與外延擴(kuò)張、全面利益和局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和當(dāng)前利益的關(guān)系，通過(guò)合理配置土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變土地利用方式，提高土地利用水平，推進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。
本次規(guī)劃要充分與上一輪規(guī)劃相銜接，繼承和發(fā)揚(yáng)在規(guī)劃編制、實(shí)施中的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)要與時(shí)俱進(jìn)，做到六個(gè)“轉(zhuǎn)變”，即規(guī)劃定位向區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)變，工作任務(wù)向資源保護(hù)和集約利用并重轉(zhuǎn)變，規(guī)劃方法由指標(biāo)控制型向空間控制型轉(zhuǎn)變，規(guī)劃內(nèi)容由耕地保護(hù)研究向綜合研究轉(zhuǎn)變，決策方法逐步由領(lǐng)導(dǎo)決策向民主決策轉(zhuǎn)變，規(guī)劃實(shí)施由目標(biāo)導(dǎo)向型向過(guò)程導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。努力使修編后的規(guī)劃更具科學(xué)性、可行性和可操作性，服務(wù)于全市社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
二、土地利用總體規(guī)劃修編的原則
總體上要堅(jiān)持“保護(hù)、保障、挖潛和集約利用”的原則。保護(hù)就是依法依法保護(hù)耕地、保障基本農(nóng)田、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益；保障，就是千方百計(jì)保障我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的合理需求；挖潛，就是清理消化閑置土地和盤活存量土地；集約用地，就是努力提高節(jié)約、集約利用土地水平。
1、用途管制原則。
土地用途管制是土地利用總體規(guī)劃的核心。要統(tǒng)籌合理安排各業(yè)用地，明確各土地利用區(qū)塊的用途，嚴(yán)禁隨意改變土地用途。用途管制的重點(diǎn)是耕地保護(hù)，特別是加強(qiáng)基本農(nóng)田和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的保護(hù)，要立足保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，努力推進(jìn)耕地保護(hù)向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)上并重轉(zhuǎn)變。
2、占補(bǔ)平衡原則。
根據(jù)《紹興市土地開發(fā)整理規(guī)劃》，進(jìn)一步加大土地開發(fā)整理復(fù)墾力度，適度開發(fā)宜耕后備土地資源，大力推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)的撤并和退耕，增加有效耕地面積，確保實(shí)現(xiàn)全市耕地占補(bǔ)平衡。
3、合力建設(shè)原則。
“工業(yè)立市、開放興市、合力建市”是這幾年我市社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，也是各項(xiàng)工作的指導(dǎo)方針。土地利用總體規(guī)劃要按照明確重點(diǎn)，兼顧一般，統(tǒng)籌安排的原則，遵循市場(chǎng)化機(jī)制，在全市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資金和資源的互補(bǔ)和互流，優(yōu)化土地資源配置。
4、集約用地原則。
一是要加強(qiáng)土地利用水平評(píng)價(jià)，調(diào)查閑置土地情況，制定盤活存量建設(shè)用地的措施和方法。二是要研究促進(jìn)新增建設(shè)用地集約利用的政策，完善“雙控”指標(biāo)體系。
5、公眾參與原則。
規(guī)劃編制要充分利用“外腦”，依靠科研單位、專業(yè)技術(shù)單位和大專院校的技術(shù)力量，提高規(guī)劃編制的客觀性、科學(xué)性和技術(shù)性。在規(guī)劃編制過(guò)程中要廣泛征求公眾和社會(huì)各界的意見和建議，建立相關(guān)信息的交流和互動(dòng)渠道，同時(shí)要加大宣傳力度，通過(guò)聽證或公示等手段，完善規(guī)劃的決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，努力做到規(guī)劃“以人為本”、公正透明。
6、三規(guī)銜接原則。
土地利用總體規(guī)劃要正確把握社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向和重點(diǎn)，科學(xué)預(yù)測(cè)用地需求，認(rèn)真分析土地供應(yīng)潛力，合理土地資源布局，正確處理“保護(hù)”和“保障”的關(guān)系，使土地利用總體規(guī)劃與“十一五“規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合。同時(shí)土地利用總體規(guī)劃還要與礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃相銜接。
7、成方成塊原則
根據(jù)城市發(fā)展邊界理論，按發(fā)展階段、重要程度和資源供給能力，合理界定城市和開發(fā)區(qū)的外延擴(kuò)張邊界，開發(fā)區(qū)塊盡量做到成方成塊，以利于資源配置、規(guī)劃實(shí)施和耕地保護(hù)。
8、可持續(xù)利用原則。
要按照生態(tài)紹興建設(shè)的要求，充分考慮“環(huán)境容量”和生態(tài)承載力，開展土地適宜性評(píng)價(jià)，進(jìn)行土地敏感性分析和不確定性分析，減少對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)地區(qū)的不合理的開發(fā)，切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，確保土地的可持續(xù)利用。
9、信息化原則。
要建立土地利用總體規(guī)劃信息系統(tǒng)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，進(jìn)行規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃實(shí)施,滿足規(guī)劃要素實(shí)時(shí)更新、快速統(tǒng)計(jì)、共享互動(dòng)等要求，增加規(guī)劃科技含量，有效提高規(guī)劃管理水平和工作效率。
三、土地利用總體規(guī)劃修編工作計(jì)劃及時(shí)間安排
工作時(shí)間總體上按省廳和市政府有關(guān)要求安排，即計(jì)劃在本年度完成整項(xiàng)工作。如遇國(guó)家、省、市相關(guān)政策及安排的影響，則作相應(yīng)的時(shí)間調(diào)整。
1、健全組織機(jī)構(gòu)。
(1)由市政府統(tǒng)一成立“三規(guī)”領(lǐng)導(dǎo)小組。(時(shí)間根據(jù)市政府安排)
(2)在成立“三規(guī)”領(lǐng)導(dǎo)小組后半個(gè)月內(nèi)設(shè)置聯(lián)絡(luò)員、專家咨詢組。
(3)成立市國(guó)土局規(guī)劃修編工作組。(4月1日---4月15日)
2、落實(shí)資金。(4月1日----4月23日)
已編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算，由辦公室具體落實(shí)。
3、落實(shí)編制單位。(4月30日前)
(1)確定落實(shí)編制單位的方法、程序和要求；(4月4日前)
(2)收集編制單位的資料、信息；(4月11前)
(3)按規(guī)定落實(shí)編制單位，簽訂委托協(xié)議。(4月23日前)
4、調(diào)查研究階段(4月24日至7月23日)
這一階段與下階段的工作將穿行，主要工作包括資料收集、實(shí)地踏勘、召開座談會(huì)?？傮w規(guī)劃綜合性強(qiáng)，涉及部門多，需要進(jìn)行多方調(diào)查。走訪各有關(guān)部門，調(diào)查各部門規(guī)劃期內(nèi)用地需求，征求各部門對(duì)總體規(guī)劃的建議。深入各重點(diǎn)地塊進(jìn)行實(shí)地踏勘和典型調(diào)查。
5、專題研究階段(5月24日至7月23日)
在前期調(diào)查研究和全市土地利用更新調(diào)查批準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，開展上一輪土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)、土地供給與需求分析、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)與土地利用戰(zhàn)略研究等專題研究，為規(guī)劃大綱及規(guī)劃文本草案的編制提供依據(jù)。
6、規(guī)劃大綱擬定階段(7月24日至9月23日)版權(quán)所有
規(guī)劃大綱文本包括紹興市基本概況、規(guī)劃總則、規(guī)劃目標(biāo)、土地利用總體布局與結(jié)構(gòu)優(yōu)化、主要用地規(guī)劃和空間管制引導(dǎo)、規(guī)劃修編方法與實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新、預(yù)期規(guī)劃實(shí)施成效等內(nèi)容。規(guī)劃大綱編制完成后須報(bào)市、省批準(zhǔn)后方可開展下步工作，時(shí)間進(jìn)度較難把握。
7、規(guī)劃草案擬定與選優(yōu)階段(9月24日至11月23日)
本階段主要是落實(shí)土地利用分區(qū)、土地利用結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整、確定土地用途以及完成規(guī)劃草圖。
需擬定的方案包括：全市、區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整方案、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局方案、土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)方案和土地利用分區(qū)方案。最終提供2～3套供選規(guī)劃方案。
確定規(guī)劃供選方案的主要要求：⑴在編制土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整方案過(guò)程中，應(yīng)分析土地利用的影響因素和變化趨勢(shì)，擬定規(guī)劃供選方案。⑵每個(gè)供選方案均需保證規(guī)劃主要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。⑶對(duì)每個(gè)供選方案的實(shí)施，從組織、技術(shù)，資金投入、公眾接受程度等方面進(jìn)行可行性論證、評(píng)價(jià)其實(shí)施可能達(dá)到的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益，綜合評(píng)價(jià)后，提出推薦方案，供領(lǐng)導(dǎo)小組審定。
8、規(guī)劃協(xié)調(diào)、編制規(guī)劃成果階段(11月24日至11月30日)
對(duì)推薦方案廣泛征求相關(guān)部門、干部和公眾意見，必要時(shí)召開規(guī)劃協(xié)調(diào)和論證會(huì)，對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商處理，形成最終規(guī)劃方案，編寫規(guī)劃報(bào)告。
村級(jí)土地利用項(xiàng)目在編制過(guò)程中主要針對(duì)的是新農(nóng)村建設(shè)背景以及現(xiàn)代土地管理要求，而項(xiàng)目的提出主要就是解決土地利用規(guī)劃體系不完整的問(wèn)題。國(guó)內(nèi)對(duì)于村級(jí)土地利用規(guī)劃項(xiàng)目的編制意義已經(jīng)投入研究，一方面，部分學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目等進(jìn)行了深入探索，主要論述的觀點(diǎn)也是圍繞規(guī)劃編制的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義展開的。普遍認(rèn)為編制土地利用規(guī)劃就是為了進(jìn)一步完善農(nóng)村土地的生產(chǎn)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)管理項(xiàng)目，提高整體規(guī)劃結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性和融合度[1]。另一發(fā)面，部分學(xué)者從土地利用規(guī)劃結(jié)構(gòu)的特征和缺陷出發(fā)，對(duì)整體研究機(jī)制進(jìn)行分析，集中闡釋了村級(jí)土地利用規(guī)劃研究項(xiàng)目的實(shí)際意義，并且要強(qiáng)化規(guī)劃管理的力度。
渠甲源等（2010）提出，在實(shí)行村級(jí)土地利用規(guī)劃項(xiàng)目的過(guò)程中，要保證土地利用規(guī)劃按照保護(hù)耕地、節(jié)約用地、協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌管控、生態(tài)保護(hù)以及公眾參與的原則。
陳榮蓉等（2014）提出，村級(jí)土地利用規(guī)劃要堅(jiān)持“三遵守和三突破”，要在實(shí)際工作過(guò)程中，集中遵守耕地保護(hù)紅線、上級(jí)土地利用規(guī)劃不超標(biāo)以及集約化利用耕地。而三突破指的是，要有效突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、突破傳統(tǒng)建設(shè)模式、突破傳統(tǒng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)兼顧模式。
鄭?。?010）提出，在分析村級(jí)土地利用規(guī)劃的過(guò)程中，深度貫徹落實(shí)合理化利用以及深層次保護(hù)的原則，確保能順應(yīng)國(guó)家政策要求，提升利用效率。
趙立強(qiáng)（2013）指出，以浙江省山村試點(diǎn)為例，在土地利用規(guī)劃項(xiàng)目建立過(guò)程中，要確保規(guī)劃的銜接性，提高差異性和特色化。
鄧偉（2010）指出，以重慶市鄉(xiāng)村試點(diǎn)為例，在相關(guān)規(guī)劃結(jié)構(gòu)研究過(guò)程中，對(duì)規(guī)劃特征進(jìn)行分析，并對(duì)大比例尺數(shù)圖以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃問(wèn)題作為研究重點(diǎn)，切實(shí)維護(hù)整體管理項(xiàng)目的實(shí)際要求，從而建構(gòu)規(guī)劃剛性和彈性的結(jié)合框架。
2 新農(nóng)村建設(shè)村級(jí)土地利用規(guī)劃研究存在的問(wèn)題
在對(duì)相關(guān)研究項(xiàng)目進(jìn)行分析的過(guò)程中，研究學(xué)者盡管提出了自己的見解，但是也存在一些疏忽的問(wèn)題和分歧[2]。
第一，在對(duì)土地利用規(guī)劃項(xiàng)目具體內(nèi)容的討論方面，相關(guān)研究人員就出現(xiàn)了兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)是受到農(nóng)村自然環(huán)境和社會(huì)發(fā)展水平差異的影響，另一種則會(huì)受到相關(guān)部門下設(shè)行政命令的影響。正是由于總體規(guī)劃內(nèi)容存在相左的意見，因此，整體落實(shí)情況彈性不足，但是剛度過(guò)度[3]。
第二，在對(duì)土地利用規(guī)劃項(xiàng)目定位方面，有部分學(xué)者認(rèn)為，在對(duì)村級(jí)土地利用規(guī)劃進(jìn)行劃分時(shí)，將其列入詳細(xì)規(guī)劃，將總體規(guī)劃進(jìn)行分類細(xì)化和落實(shí)。另一部分學(xué)者認(rèn)為市級(jí)土地利用規(guī)劃和總體規(guī)劃內(nèi)容較為相似，需要將市級(jí)、縣級(jí)規(guī)劃進(jìn)行整合。
第三，在對(duì)實(shí)證項(xiàng)目進(jìn)行分析的過(guò)程中，只有很少一部分作者對(duì)其進(jìn)行了實(shí)證研究，更多的學(xué)者還是總政策、理論等方面進(jìn)行分析，這就導(dǎo)致研究?jī)?nèi)容對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義存在差異[4]。
3 新農(nóng)村建設(shè)村級(jí)土地利用規(guī)劃研究?jī)?yōu)化路徑
3.1 ??建更加有效的理論研究模型
相關(guān)研究部門需要對(duì)理論體系進(jìn)行深度分析和集中管控，特別是村級(jí)土地規(guī)劃利用項(xiàng)目會(huì)對(duì)整體規(guī)劃產(chǎn)生影響，甚至發(fā)生沖突，因此，村級(jí)土地規(guī)劃項(xiàng)目要結(jié)合法定規(guī)劃要求，建構(gòu)更加完整的運(yùn)行體系，順應(yīng)政策和法律規(guī)范，確保管理模型和運(yùn)行機(jī)制貼合實(shí)際需求。
3.2 確保研究結(jié)構(gòu)的連貫完整
在對(duì)村級(jí)土地利用規(guī)劃編制進(jìn)行階段性分析，要對(duì)全局性和持續(xù)性進(jìn)行統(tǒng)籌管控，提高規(guī)劃性和關(guān)注度，切實(shí)維護(hù)編制結(jié)構(gòu)、論證結(jié)構(gòu)、監(jiān)督維護(hù)結(jié)構(gòu)和反饋結(jié)構(gòu)能形成良好的動(dòng)態(tài)研究機(jī)制，確保其能對(duì)土地利用規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行全面認(rèn)知和綜合理解，從而積累更多的項(xiàng)目運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)。特別要注意的是，在項(xiàng)目研究過(guò)程中，要保證管理項(xiàng)目的全局性和持續(xù)性，確保管控要求和管理項(xiàng)目之間能形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)。
3.3 協(xié)調(diào)相關(guān)配套政策和規(guī)劃
要想深度貫徹落實(shí)有效的城鎮(zhèn)化運(yùn)行要求，就要保證政策配套機(jī)制和土地利用規(guī)劃項(xiàng)目之間能形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目和城鄉(xiāng)發(fā)展之間的有效性，也為村級(jí)土地利用規(guī)劃的進(jìn)一步發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。例如，要針對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村歷史文化景觀保護(hù)問(wèn)題、農(nóng)民城鎮(zhèn)化利益等問(wèn)題進(jìn)行集中探討，并且進(jìn)行進(jìn)一步探索和研究[5]。
3.4 高度重視研究中的實(shí)踐過(guò)程
在研究村級(jí)土地利用管理規(guī)劃項(xiàng)目的過(guò)程中，要充分發(fā)揮實(shí)踐的重要價(jià)值，制定詳細(xì)的、可操作的運(yùn)行計(jì)劃，在對(duì)比和總結(jié)的同時(shí)，并針對(duì)具體案例進(jìn)行對(duì)比分析，提高公共參與熱情的同時(shí)，建構(gòu)更加完整的項(xiàng)目規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展后對(duì)運(yùn)行結(jié)構(gòu)和收效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。
[關(guān)鍵詞]土地利用規(guī)劃 實(shí)踐環(huán)節(jié) 教學(xué)模式 仿真實(shí)驗(yàn)
一、前言
創(chuàng)新人才的培養(yǎng)是要使學(xué)生在學(xué)習(xí)過(guò)程中具備主動(dòng)學(xué)習(xí)的精神和創(chuàng)造性學(xué)習(xí)的能力，具有創(chuàng)新意識(shí)并能夠獨(dú)立獲取知識(shí)，更為重要的是要讓學(xué)生在走出校門后能夠成為具有創(chuàng)新精神和創(chuàng)造能力的建設(shè)者。當(dāng)前，人類社會(huì)由工業(yè)社會(huì)邁入到信息社會(huì)，信息技術(shù)的飛速發(fā)展，一方面給我們帶來(lái)新的機(jī)遇，而另一方面也給我們帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。對(duì)人才的全新要求，要求大學(xué)的人才培養(yǎng)教育體系必須與時(shí)俱進(jìn)。從課程教學(xué)上來(lái)說(shuō)，在傳授基礎(chǔ)性知識(shí)的同時(shí)，應(yīng)該注重創(chuàng)新性和適應(yīng)性能力的培養(yǎng)，并使其具備自我更新知識(shí)結(jié)構(gòu)的能力。利用仿真實(shí)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)學(xué)生自主學(xué)習(xí)，是高等教育中實(shí)踐教學(xué)這一改革環(huán)節(jié)中尤為重要的一個(gè)內(nèi)容。仿真實(shí)驗(yàn)就是創(chuàng)建一個(gè)可視化的實(shí)驗(yàn)操作環(huán)境，其中每個(gè)可視化仿真物體代表一種實(shí)驗(yàn)儀器或設(shè)備，通過(guò)操作這些虛擬的實(shí)驗(yàn)儀器或設(shè)備進(jìn)行各種復(fù)雜的實(shí)驗(yàn)，達(dá)到理想實(shí)驗(yàn)的教學(xué)要求和目的?；赪EB的仿真實(shí)驗(yàn)實(shí)際上就是一種遠(yuǎn)程仿真實(shí)驗(yàn)，它作為一種融合仿真技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的全新教學(xué)方式，不受時(shí)空限制，實(shí)現(xiàn)了資源共享。
《土地利用規(guī)劃》是高校面向土地管理、資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、地理科學(xué)、測(cè)繪等專業(yè)開設(shè)的一門重要的專業(yè)核心課程，具有較強(qiáng)的實(shí)用性。同時(shí)，該課程也是一門理論與實(shí)踐密切結(jié)合的課程，這就要求學(xué)生在掌握基本理論的基礎(chǔ)上，具備規(guī)劃設(shè)計(jì)能力，而規(guī)劃設(shè)計(jì)能力主要體現(xiàn)在撰寫規(guī)劃報(bào)告、編制圖集、構(gòu)建數(shù)據(jù)庫(kù)3項(xiàng)基本技能上，因此實(shí)驗(yàn)是其教學(xué)活動(dòng)中一個(gè)必不可少的過(guò)程。然而在教學(xué)中，往往注重規(guī)劃文本撰寫知識(shí)的傳授，而輕規(guī)劃制圖以及土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)建庫(kù)的訓(xùn)練，加上抽象的理論概念無(wú)法通過(guò)實(shí)驗(yàn)平臺(tái)加以綜合認(rèn)識(shí)理解，使學(xué)生學(xué)習(xí)上很難提高興趣，這對(duì)學(xué)生理解課程內(nèi)容和實(shí)驗(yàn)的過(guò)程、方法都是很不利的。利用計(jì)算機(jī)仿真技術(shù)，在不同的虛擬現(xiàn)實(shí)環(huán)境條件下對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行仿真試驗(yàn)，可取得因目前實(shí)驗(yàn)條件欠缺和高昂的實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)費(fèi)用直接試驗(yàn)無(wú)法取得的數(shù)據(jù)和結(jié)果，可在相當(dāng)程度上彌補(bǔ)實(shí)驗(yàn)教學(xué)上這方面的缺憾。為此，作者結(jié)合自身多年來(lái)的教學(xué)，就基于仿真實(shí)驗(yàn)平臺(tái)設(shè)計(jì)的《土地利用規(guī)劃》實(shí)踐環(huán)節(jié)教學(xué)模式的創(chuàng)新談一些思考與認(rèn)識(shí)，也為進(jìn)一步探索新型的仿真實(shí)驗(yàn)教學(xué)平臺(tái)和教學(xué)方法提供思路。
二、課程教學(xué)改革的現(xiàn)狀
目前國(guó)內(nèi)關(guān)于土地利用規(guī)劃課程教學(xué)改革方面，大致可分為兩個(gè)方面。第一是涉及各級(jí)精品課程的建設(shè)；第二是課程實(shí)踐應(yīng)用數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)。其中，精品課程建設(shè)主要有南京農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)家級(jí)精品課程――“土地利用規(guī)劃學(xué)”（2010年）；華中農(nóng)業(yè)大學(xué)省級(jí)精品課程――“土地利用規(guī)劃學(xué)”（2006年）；中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)省級(jí)精品課程“土地利用規(guī)劃”（2006年）；河北農(nóng)業(yè)大學(xué)省級(jí)精品課程――“土地利用規(guī)劃”（2005年）；南京農(nóng)業(yè)大學(xué)的“土地利用規(guī)劃制圖”，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)“土地利用規(guī)劃信息數(shù)據(jù)庫(kù)”，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)“土地利用遙感影像處理與規(guī)劃制圖”等網(wǎng)絡(luò)課程等國(guó)家級(jí)、省級(jí)和校級(jí)精品課程的建設(shè)。該課程精品系列建設(shè)建立了課程支撐網(wǎng)站，有效地利用多媒體手段進(jìn)行教學(xué)。各課題組根據(jù)有效地利用科研工作中購(gòu)買的土地利用遙感影像處理后建立適合教學(xué)的數(shù)據(jù)庫(kù)和土地利用遙感影像信息庫(kù)，在很大程度上解決了由于缺乏土地利用規(guī)劃遙感影像數(shù)據(jù)而學(xué)生無(wú)法充分認(rèn)識(shí)和應(yīng)用進(jìn)行專業(yè)學(xué)習(xí)的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)資源庫(kù)共享。本科生可根據(jù)學(xué)習(xí)進(jìn)度，自主選擇不同區(qū)域的土地遙感影像進(jìn)行規(guī)劃建庫(kù)和制圖實(shí)習(xí)，碰到學(xué)習(xí)難點(diǎn)，可利用互聯(lián)網(wǎng)提供的網(wǎng)絡(luò)鏈接、導(dǎo)航、搜索，深入鉆研或廣泛閱讀相關(guān)知識(shí)，將課堂教學(xué)的內(nèi)容通過(guò)實(shí)習(xí)和網(wǎng)絡(luò)自學(xué)逐步理解與消化，掌握土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)建庫(kù)的方法與規(guī)劃制圖技術(shù)的應(yīng)用。綜上所述，不難發(fā)現(xiàn)目前關(guān)于土地利用規(guī)劃的課程教學(xué)改革主要是集中于網(wǎng)絡(luò)課程和專業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)方面，而在課程的實(shí)踐教學(xué)方面目前尚且不足。根據(jù)資料收集結(jié)果發(fā)現(xiàn)，目前專門針對(duì)于土地利用規(guī)劃程實(shí)驗(yàn)教學(xué)改革研究方面，目前尚且只有劉金花，鄭新奇，楊忠學(xué)等人進(jìn)行了課程實(shí)踐環(huán)節(jié)教學(xué)模式改革的研討，但主要從實(shí)驗(yàn)課、課程設(shè)計(jì)、實(shí)踐基地、畢業(yè)設(shè)計(jì)4個(gè)環(huán)節(jié)，分析了如何循序漸進(jìn)地提高學(xué)生的報(bào)告編寫、規(guī)劃圖件編制等規(guī)劃設(shè)計(jì)能力，但對(duì)于如何開展實(shí)施以及操作性未能涉及。
三、課程實(shí)踐環(huán)節(jié)教學(xué)中的創(chuàng)新改革認(rèn)識(shí)
仿真實(shí)驗(yàn)就是利用計(jì)算機(jī)及多媒體技術(shù)仿真或虛構(gòu)某些情境，供學(xué)生觀察、操縱、建構(gòu)影像特征，使他們獲得體驗(yàn)或有所發(fā)現(xiàn)。而該仿真實(shí)驗(yàn)平臺(tái)的設(shè)計(jì)融合了Internet技術(shù)、多媒體技術(shù)、仿真技術(shù)、圖像處理技術(shù)，為提高學(xué)生的實(shí)驗(yàn)興趣、提高學(xué)生的創(chuàng)新能力提供了良好的虛擬現(xiàn)實(shí)學(xué)習(xí)之輔助平臺(tái)。因此，創(chuàng)新探索基于仿真實(shí)驗(yàn)平臺(tái)設(shè)計(jì)的《土地利用規(guī)劃》實(shí)踐環(huán)節(jié)教學(xué)模式，可完善“土地利用遙感影像處理與規(guī)劃制圖”的動(dòng)態(tài)模擬和仿真效果，較好地解決在土地規(guī)劃遙感數(shù)據(jù)資料不足的情況下土地規(guī)劃制圖課程實(shí)驗(yàn)教學(xué)中的問(wèn)題。同時(shí)，通過(guò)開展動(dòng)態(tài)模擬實(shí)驗(yàn)和自主學(xué)習(xí)實(shí)驗(yàn)，為培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新實(shí)踐提供一個(gè)更好的平臺(tái)。
（一）改革思路
針對(duì)目前教學(xué)中的一些問(wèn)題，如重教學(xué)（實(shí)驗(yàn)）內(nèi)容，輕自主學(xué)習(xí)的環(huán)境設(shè)計(jì)和平臺(tái)，缺乏激發(fā)學(xué)生自主動(dòng)手能力的培養(yǎng)，提出如下具體改革內(nèi)容包括：
①改革傳統(tǒng)的課程教學(xué)方法，在傳統(tǒng)多媒體課件的基礎(chǔ)上增加仿真實(shí)驗(yàn)內(nèi)容。借助于仿真技術(shù)和多媒體技術(shù)，建構(gòu)課程教學(xué)模擬仿真平臺(tái)，設(shè)計(jì)虛構(gòu)的實(shí)驗(yàn)情境。大量的模擬、仿真實(shí)驗(yàn)啟發(fā)引導(dǎo)式地供學(xué)生觀察、操縱模擬實(shí)驗(yàn)，并啟發(fā)學(xué)生去思考，以使他們獲得體驗(yàn)或有所發(fā)現(xiàn)達(dá)到創(chuàng)新思維訓(xùn)練。
②改革教學(xué)手段，在傳統(tǒng)教師單一教學(xué)模式下增加設(shè)計(jì)實(shí)時(shí)溝通的平臺(tái)。以此實(shí)時(shí)解決學(xué)生在自主學(xué)習(xí)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題；同時(shí)針對(duì)目前的CAI課件的單調(diào)性，利用仿真技術(shù)實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃制圖的動(dòng)態(tài)仿真效果，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)驗(yàn)的動(dòng)態(tài)模擬和演示，達(dá)到在虛擬環(huán)境中的真實(shí)性、可觀性和可操作性；
③改革傳統(tǒng)固定的教學(xué)組織模式，增加自主實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)平臺(tái)。給學(xué)生創(chuàng)造一個(gè)自主學(xué)習(xí)的環(huán)境。避免單一的分組的課堂教學(xué)組織模式，讓每個(gè)學(xué)生都參與到個(gè)性化學(xué)習(xí)中，充分發(fā)揮實(shí)驗(yàn)學(xué)習(xí)目標(biāo)的激勵(lì)和導(dǎo)向作用。
④加強(qiáng)課程實(shí)驗(yàn)方法的訓(xùn)練和結(jié)果的自主論證及論證說(shuō)明。
（二）具體內(nèi)容
根據(jù)當(dāng)前教學(xué)中實(shí)驗(yàn)與實(shí)踐課的流程，在實(shí)驗(yàn)仿真平臺(tái)里安排模擬實(shí)驗(yàn)、演示實(shí)驗(yàn)、管理實(shí)驗(yàn)報(bào)告，與學(xué)生進(jìn)行討論交流等功能。主要包括以下內(nèi)容：
①土地遙感圖像處理。模擬實(shí)驗(yàn)平臺(tái)設(shè)計(jì)，即利用ENVI遙感軟件動(dòng)態(tài)模擬土地遙感圖像處理處理的全過(guò)程，包括土地影像的幾何校正和增強(qiáng)處理；
②土地規(guī)劃數(shù)據(jù)建庫(kù)。在土地遙感圖像處理的基礎(chǔ)上，進(jìn)行土地規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，即以計(jì)算機(jī)技術(shù)為依托，建立區(qū)域土地利用規(guī)劃的空間矢量數(shù)據(jù)庫(kù)；
③土地規(guī)劃制圖技術(shù)專題應(yīng)用。引入空間信息技術(shù)，運(yùn)用MapGIS、ArcGIS、SuperMAP等地理信息系統(tǒng)軟件進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，強(qiáng)化土地利用規(guī)劃編制傳統(tǒng)作業(yè)方法與現(xiàn)代技術(shù)手段的融合，從平面的、手工的規(guī)劃向立體的、空間的數(shù)字規(guī)劃發(fā)展與應(yīng)用。
④學(xué)生教師交流平臺(tái)。包括采用電子郵件、BBS、討論室、教師信箱、問(wèn)答天地、疑難解答等，充分開展師生之間的交流。
⑤開放的教學(xué)環(huán)境系統(tǒng)。包括參考文獻(xiàn)、資源、網(wǎng)址、案例的提供等相關(guān)內(nèi)容。
（三）改革效果與目標(biāo)
①教學(xué)模式的轉(zhuǎn)變。打破原來(lái)固定式的教學(xué)組織模式，向動(dòng)態(tài)的、實(shí)用的模式轉(zhuǎn)變；利用網(wǎng)絡(luò)模擬教學(xué)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)從“一對(duì)多”向“一對(duì)一”教學(xué)模式的轉(zhuǎn)變。
②把現(xiàn)有的教學(xué)性實(shí)踐轉(zhuǎn)變?yōu)樘骄啃詫?shí)驗(yàn)。通過(guò)增加自主實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)新型的互動(dòng)式和開放型實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/p>
③把課內(nèi)實(shí)驗(yàn)轉(zhuǎn)變?yōu)檎n內(nèi)外結(jié)合的實(shí)驗(yàn)。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)和實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)課內(nèi)外實(shí)驗(yàn)相結(jié)合的方式和方法。
四、結(jié)語(yǔ)
創(chuàng)新探索基于仿真實(shí)驗(yàn)平臺(tái)設(shè)計(jì)的《土地利用規(guī)劃》實(shí)踐環(huán)節(jié)教學(xué)模式，以此在這種新的教學(xué)模式和教學(xué)組織上，充分調(diào)動(dòng)學(xué)生學(xué)習(xí)的熱情和自覺(jué)性，其效果遠(yuǎn)大于由老師規(guī)定讓學(xué)生按部就班去完成實(shí)驗(yàn)。利用仿真虛擬平臺(tái)，為學(xué)生創(chuàng)造條件把學(xué)習(xí)的主動(dòng)權(quán)交給學(xué)生，讓他們有較多的自主學(xué)習(xí)和研究的余地。對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)和掌握科學(xué)的思維方法、研究問(wèn)題的方法、理論聯(lián)系實(shí)際的方法都起著積極的作用，同時(shí)也能激發(fā)學(xué)生的探索和創(chuàng)新精神，對(duì)提高實(shí)踐能力以及綜合素質(zhì)起到積極的作用。此外，充分利用現(xiàn)代化的教學(xué)手段，改進(jìn)教學(xué)方法，開辟一個(gè)學(xué)生自主學(xué)習(xí)的環(huán)境，建立一條教師與學(xué)生交流的渠道，提高學(xué)生學(xué)習(xí)興趣和積極性，同時(shí)也為學(xué)生提供一個(gè)創(chuàng)新的氛圍和平臺(tái)，達(dá)到提高教學(xué)效果與提升學(xué)生實(shí)踐動(dòng)手能力的目的。
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關(guān)鍵詞：政府 出讓土地地價(jià)確定
國(guó)有土地出讓制度是我國(guó)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)制度的核心內(nèi)容之一，依法科學(xué)確定出讓國(guó)有土地地價(jià)是土地出讓中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于規(guī)范國(guó)有土地出讓的操作行為，合理顯化國(guó)有土地資產(chǎn)價(jià)值，防止國(guó)有土地資產(chǎn)流失，具有重要意義。為此，探討政府出讓土地地價(jià)確定的程序、原則與方法，十分必要。
一、出讓土地地價(jià)確定的一般程序
土地出讓主要是指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的出讓， 往往涉及的標(biāo)的價(jià)格較高，達(dá)數(shù)千萬(wàn)元甚至數(shù)億元，由于土地供應(yīng)量的有限性和土地市場(chǎng)需求的無(wú)限性，同時(shí)還要綜合考慮其后期的開發(fā)利用情況，影響因素多，其價(jià)格穩(wěn)定性難以確定，為避免國(guó)有土地資產(chǎn)流失，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓，必須進(jìn)行土地估價(jià)，以了解招標(biāo)、拍賣、掛牌地塊的正常價(jià)格，并在此基礎(chǔ)上綜合確定出讓土地地價(jià)，在這里需要注意出讓土地有一個(gè)底價(jià)界限。出讓底價(jià)是指政府根據(jù)土地估價(jià)結(jié)果、相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和土地市場(chǎng)行情等情況，集體決策，綜合確定的宗地最低出讓價(jià)格。根據(jù)出讓形式不同，出讓底價(jià)可以分為協(xié)議出讓底價(jià)、招標(biāo)出讓標(biāo)的底價(jià)、拍賣出讓底價(jià)和掛牌出讓底價(jià)四種具體形式。
一般程序?yàn)椋菏紫龋_定擬出讓宗地的用途、容積率、建筑密度、綠化率等規(guī)劃和土地使用條件；其次，由市、縣國(guó)土資源管理部門根據(jù)擬出讓地塊的條件和土地市場(chǎng)行情，依據(jù)《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》，組織對(duì)擬出讓地塊的正常土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估；第三，明確政府相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策和供地政策，收集了解擬出讓宗地所在級(jí)別的基準(zhǔn)地價(jià)和協(xié)議出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及土地市場(chǎng)狀況等資料；最后，政府土地出讓協(xié)調(diào)決策部門，依據(jù)擬出讓宗地的市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估結(jié)果，綜合考慮政府產(chǎn)業(yè)政策、供地政策、土地市場(chǎng)狀況等，最終確定擬出讓地塊的地價(jià)包括出讓底價(jià)。
二、確定出讓土地地價(jià)的原則
第一、遵循基準(zhǔn)地價(jià)的原則。基準(zhǔn)地價(jià)是指人民政府對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)現(xiàn)狀利用條件下不同級(jí)別或不同地域內(nèi)的土地，按照商業(yè)、住宅、工業(yè)等土地用途分別評(píng)估確定的某一估價(jià)期日上法定最高出讓年期內(nèi)土地使用權(quán)區(qū)域平均價(jià)格。它是政府組織評(píng)估確定的一定區(qū)片內(nèi)的平均地價(jià)，它代表一個(gè)級(jí)別或區(qū)片范圍內(nèi)某類用地平均價(jià)格水平，是衡量區(qū)域地價(jià)水平和確定出讓地價(jià)包括底價(jià)的重要參考。
第二、低于底價(jià)不成交的原則。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓最低價(jià)，主要包括協(xié)議出讓最低價(jià)和工業(yè)用地出讓最低價(jià)，兩者與出讓底價(jià)之間存在密切關(guān)系。協(xié)議出讓最低價(jià)，按《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部21號(hào)令）規(guī)定：協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)、征地（拆遷）補(bǔ)償費(fèi)用以及按照國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的有關(guān)稅費(fèi)之和；有基準(zhǔn)地價(jià)的地區(qū)，協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于出讓地塊所在級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)的70%。招標(biāo)拍賣掛牌出讓的土地也不得低于協(xié)議出讓最低價(jià)。有些地方政府在確定招標(biāo)拍賣掛牌出讓的出讓底價(jià)時(shí)，在這一政策的理解上存在誤區(qū)，認(rèn)為以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓的土地，在確定地價(jià)時(shí)，可以按低于協(xié)議出讓最低價(jià)來(lái)確定，可以低于協(xié)議出讓最低價(jià)成交。這種理解是不正確的。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)務(wù)院15號(hào)文件）明確規(guī)定：各級(jí)人民政府均不得低于協(xié)議出讓最低價(jià)出讓土地。協(xié)議出讓最低價(jià)是出讓土地地價(jià)的最低“門檻”，低于底價(jià)，出讓土地不成交。
第三、底價(jià)保密的原則。招標(biāo)、拍賣、掛牌底價(jià)由市、縣人民政府確定后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保密。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓，包括有底價(jià)出讓和無(wú)底價(jià)出讓。《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》和《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》明確要求，有底價(jià)出讓的，底價(jià)確定后，在出讓活動(dòng)結(jié)束之前應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保密，不得泄露，泄露底價(jià)的，承擔(dān)法律責(zé)任。對(duì)于底價(jià)確定的時(shí)間，可自行掌握。一般的做法是，在拍賣會(huì)開始之前和接近掛牌截止時(shí)間之前，市、縣土地出讓協(xié)調(diào)決策部門所有成員在拍賣會(huì)結(jié)束和掛牌結(jié)束前不得離開拍賣或掛牌現(xiàn)場(chǎng)，從而有效地防止泄露底價(jià)。
三、確定出讓土地地價(jià)的方法
第一、有基準(zhǔn)地價(jià)的地區(qū)，首先應(yīng)當(dāng)適用基準(zhǔn)地價(jià)，政府確定出讓土地地價(jià)包括底價(jià)，要按不低于基準(zhǔn)地價(jià)70%來(lái)綜合確定；沒(méi)有基準(zhǔn)地價(jià)的地區(qū)，方可按照新增建設(shè)有償使用費(fèi)、征地（拆遷）補(bǔ)償費(fèi)和國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的有關(guān)稅費(fèi)之和來(lái)確定出讓土地地價(jià)；
第二、工業(yè)用地出讓地價(jià)包括底價(jià)，不得低于《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，即所在地土地級(jí)別相對(duì)應(yīng)的工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
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關(guān)鍵詞：海洋空間規(guī)劃 土地利用規(guī)劃 海洋利用規(guī)劃 歐洲案例
1引言
現(xiàn)如今，隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，制約海洋經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的因素和問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，特別是海洋空間結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題日益突出。主要表現(xiàn)在以下三方面：一、海洋開局不盡合理，海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)趨同性嚴(yán)重。二、海洋資源開發(fā)代價(jià)重、海洋生態(tài)環(huán)境損害大。由于現(xiàn)今絕大多數(shù)的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)和開發(fā)利用活動(dòng)發(fā)生在近岸海域，這直接導(dǎo)致近岸開發(fā)過(guò)度，近海海岸生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。三、海陸開發(fā)未能統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)問(wèn)題。陸域開發(fā)未能充分考慮海域開發(fā)的兼容性以及海洋生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性，這直接導(dǎo)致海洋管理和海洋生態(tài)環(huán)境壓力過(guò)大。這使得整合陸海使用規(guī)劃成為了一種必然選擇。
近年來(lái)，歐美等海洋發(fā)達(dá)國(guó)家陸續(xù)推進(jìn)陸海使用規(guī)劃整合的實(shí)踐，其中，澳大利亞較早將海洋空間規(guī)劃應(yīng)用到實(shí)際海洋空間治理之中，構(gòu)建了以生態(tài)為基礎(chǔ)的海洋生態(tài)區(qū)規(guī)劃體系；加拿大作較早進(jìn)行海洋綜合立法，構(gòu)建了大海洋管理區(qū)和東斯科舍海脊綜合管理區(qū)兩大海洋管理區(qū)域；美國(guó)通過(guò)構(gòu)建海洋空間規(guī)劃法律框架，將海洋空間規(guī)劃納入國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)管理體系；比利時(shí)率先在其領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)開展海域空間多用途規(guī)劃系統(tǒng)（Douvere F， Maes F，2007）。荷蘭、德國(guó)等將空間規(guī)劃法案擴(kuò)展到其海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，開始構(gòu)建海洋空間規(guī)劃總體框架（Gee，2004），英國(guó)也提出愛爾蘭海域多用途區(qū)劃（DEFRA， 2006）。
隨著歐美海洋發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)陸海使用規(guī)劃整合的研究逐步深入，逐步構(gòu)建起一套完善的整合陸海規(guī)劃的方法，本文通過(guò)對(duì)歐洲陸海使用規(guī)劃整合的追本溯源，探究陸海使用規(guī)劃整合的難點(diǎn)，必要性，方法，以期為我國(guó)的陸海統(tǒng)籌規(guī)劃提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。
2土地利用規(guī)劃
規(guī)劃起源于十九世紀(jì)末的英國(guó)，其后，受Patrick Geddes思潮的影響，全球興起了土地利用規(guī)劃的發(fā)展潮流。二戰(zhàn)以后，土地利用規(guī)劃得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，對(duì)城鎮(zhèn)基本要素的規(guī)劃得到了廣泛采用。雖然這些規(guī)劃體系主要集中在城市地區(qū)（Cherry，1996），但隨著時(shí)間的推移，這種體系已經(jīng)發(fā)展成為更為全面的城鄉(xiāng)土地使用監(jiān)管規(guī)劃體系，并且成為了現(xiàn)今以可持續(xù)發(fā)展和有效的環(huán)境管理為目標(biāo)的規(guī)劃體系的基礎(chǔ)（Allmendinger et al.，2002）。而人類對(duì)于海洋的規(guī)劃則發(fā)展較晚，一直到20世紀(jì)70年代，海洋利用規(guī)劃的思想才得以萌發(fā)（Young and Fricke，1973）。
在20世紀(jì)中期，土地利用規(guī)劃體系逐步形成并不斷完善合理，許多早期思想的發(fā)展和實(shí)際運(yùn)用都發(fā)生在19世紀(jì)后期的英國(guó)。在土地利用規(guī)劃早期階段，其中心主題就是要采用一個(gè)發(fā)展規(guī)劃體系以明確發(fā)展過(guò)程的核心階段。土地規(guī)劃?rùn)C(jī)制的決定僅受到本國(guó)家而不是超國(guó)家的議程和需求的影響。因此，土地利用規(guī)劃能夠自主的發(fā)展到國(guó)家水平，其主要受該國(guó)家特定的立法、行政及社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響（Adams et al.，2006）。規(guī)劃體系還是存在許多共同點(diǎn)，例如對(duì)城市區(qū)域的工業(yè)、商業(yè)及居住用地的劃分上各地規(guī)劃大同小異。然而，以上這些僅僅是從一個(gè)靜態(tài)角度來(lái)探討，隨著經(jīng)濟(jì)的加快發(fā)展，這種方式已不適合解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化所產(chǎn)生的問(wèn)題。
最后，土地利用規(guī)劃已發(fā)展成國(guó)家體系中不可或缺的重要因素，因而能夠影響了城市的發(fā)展，在某種程度上，也影響了城鄉(xiāng)結(jié)合處的發(fā)展。現(xiàn)在，農(nóng)村地區(qū)也正逐步接受規(guī)劃調(diào)整。
3海洋利用規(guī)劃
伴隨著海洋資源的開發(fā)利用，海洋空間規(guī)劃的方法也隨之誕生，海洋空間規(guī)劃的第一個(gè)大規(guī)模發(fā)展產(chǎn)生在20世紀(jì)70年代的英國(guó)和澳大利亞。之后，1972年，美國(guó)制定了美國(guó)聯(lián)邦沿海地帶管理法案和俄勒岡州的海上規(guī)劃。在歐洲，海洋空間規(guī)劃體系的發(fā)展在歐洲西北部的核心地區(qū)是最快的，特別是在荷蘭、比利時(shí)、德國(guó)和英國(guó)，包括蘇格蘭擁有自在海洋法案的規(guī)定下，建立兩層海上規(guī)劃。
隨著海洋利用規(guī)劃?rùn)C(jī)制的形成，其中有兩個(gè)特點(diǎn)是特別值得注意的。第一個(gè)特點(diǎn)是海洋空間規(guī)劃的三維空間，這與土地利用規(guī)劃的二維空間的特點(diǎn)形成鮮明對(duì)比。第二個(gè)特點(diǎn)從一開始就與生態(tài)系統(tǒng)的方法有關(guān)聯(lián)。20世紀(jì)90年代后期，人們逐步意識(shí)到海洋生態(tài)管理的重要性。在土地利用規(guī)劃的早期發(fā)展階段，這種意識(shí)并不存在。對(duì)采用海洋空間規(guī)劃的困難進(jìn)行妥協(xié)，因?yàn)楹Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)的知識(shí)受到極大的限制。
對(duì)于空間規(guī)劃來(lái)說(shuō)，一個(gè)重要的先決條件就是能夠更為直觀的表述一些知識(shí)，這種知識(shí)包括目前和潛在的用戶地區(qū)的物理和生態(tài)特征，以及對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)之間的可能性的影響。海洋空間規(guī)劃正努力朝著最優(yōu)分配所有基于平衡管理決定的相關(guān)活動(dòng)，這個(gè)活動(dòng)不僅考慮到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益，而且還包括不同區(qū)域的特點(diǎn)和由所發(fā)生或計(jì)劃的活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境影響（Maes et al.，2007）。
4陸海綜合規(guī)劃的方法
在陸海分異的背景下，存在許多機(jī)制和方法可以促進(jìn)陸海綜合規(guī)劃，例如海岸帶綜合管理（ICZM）和戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)（SEA）。與此同時(shí)，其他歐洲環(huán)境指導(dǎo)政策也需要對(duì)陸海使用規(guī)劃進(jìn)行整合，以便改善政策方針和增強(qiáng)能力來(lái)更好的理解海洋及陸地成分。這些機(jī)制和方法這將會(huì)要求參與不同規(guī)劃發(fā)展的人們之間建立良好的關(guān)系，同時(shí)通過(guò)實(shí)施更為有利和適合的規(guī)劃指導(dǎo)政策推動(dòng)陸海綜合發(fā)展，并使得海洋和陸地規(guī)劃的利益相關(guān)者可以針對(duì)其需求進(jìn)行調(diào)整。
以上所提到的機(jī)制中，海岸帶綜合管理（ICZM）已被學(xué)術(shù)界、眾多的決策者所接受，該管理中所實(shí)行政策文件作為一種較好的綜合規(guī)劃?rùn)C(jī)制的方法，在環(huán)境管理和空間規(guī)劃本身的發(fā)展中起到了重要作用。歐盟成員國(guó)已將海岸帶綜合管理作為國(guó)家策略，以便更好的制定具有實(shí)踐性的關(guān)鍵原則及實(shí)施對(duì)沿海資源的有效管理，比如現(xiàn)在地中海相鄰的國(guó)家必須遵守近來(lái)在巴塞羅那會(huì)議下的海岸帶綜合管理協(xié)議。然而，迄今為止，海岸帶綜合管理是通過(guò)自上而下的努力和地方的自主性規(guī)劃出來(lái)的。
實(shí)際上，海岸帶綜合管理的地方發(fā)展意味著海岸綜合管理的創(chuàng)造性和它們的方法取決于當(dāng)?shù)氐膯?wèn)題和需求，即便管理體系的資金來(lái)源于歐洲的一些計(jì)劃。由于歐洲的海岸帶綜合管理的異質(zhì)性，簡(jiǎn)單的解決辦法就是使用海岸帶綜合管理作為一種整合陸海規(guī)劃的方法。在英國(guó)的2009年海洋與海岸準(zhǔn)入法案的背景下，海洋管理組織已然意識(shí)到許多創(chuàng)新的參與海岸帶綜合管理的方法和以及社區(qū)聯(lián)系的重要性，由此，英國(guó)仔細(xì)考慮了未來(lái)的沿海關(guān)系在新興的海洋規(guī)劃管理協(xié)議中的作用。
海岸帶綜合管理的效應(yīng)和創(chuàng)新性具有共性，這種共性將便于識(shí)別海岸帶綜合管理作為整合陸海使用規(guī)劃工具的潛力。在積極的方面，海岸帶綜合管理強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的參與性和利益相關(guān)者，這兩方面都可以推動(dòng)陸海使用規(guī)劃的整合（Stojanovic and Ballinger，2009）。此外，許多海岸帶綜合管理活動(dòng)的范圍已不僅僅局限于規(guī)劃本身，還涉及到了能力的構(gòu)建、合伙人間的合作項(xiàng)目和制定影響人類活動(dòng)和態(tài)度的政策。海岸帶綜合管理所涉及的范圍仍然局限在相對(duì)有限的海岸，并且政府支持也相對(duì)較少（Stojanovic and Ballinger，2009）。除極少數(shù)情況外，海岸帶綜合管理大多缺乏制法律依據(jù)，到目前為止，在陸地或海洋利用規(guī)劃上也沒(méi)有得到或僅得到較少的認(rèn)知。目前的海岸帶綜合利用規(guī)劃實(shí)施也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋空間進(jìn)行合理分配的目標(biāo)。
然而，海岸帶綜合管理也許并不會(huì)為學(xué)術(shù)界所建議的陸海使用規(guī)劃整合提供靈丹妙藥，這是因?yàn)樵诙唐趦?nèi)，要求行業(yè)部門和規(guī)劃間的進(jìn)行整合必須同時(shí)針對(duì)當(dāng)時(shí)現(xiàn)行的歐盟立法相互調(diào)整適應(yīng)才行。比如，所有的法定法規(guī)（包括陸地和海洋規(guī)劃）其都依據(jù)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估（SEA）的要求而制定，因而對(duì)陸地海洋規(guī)劃進(jìn)行整合，勢(shì)必也要對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，從而需要一個(gè)額外的整合機(jī)制，現(xiàn)階段所指定的棲息地與水資源管理框架條例以逐步構(gòu)建更加全面的，綜合的陸海管理，特別針對(duì)離岸區(qū)域，限制性專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及沿岸一海里以外的區(qū)域制定了相應(yīng)的管理?xiàng)l例。在塞文河口所實(shí)施的綜合管理，一個(gè)重要的英國(guó)海岸平原河口，所實(shí)施的綜合管理表明陸海使用規(guī)劃整合既要符合陸地和海洋自身的發(fā)展訴求，也為考慮到相關(guān)的權(quán)威機(jī)構(gòu)間的規(guī)劃協(xié)調(diào)，并且能夠提供法律約束力（Ballinger and Stojanovic，2010）。針對(duì)上述的水資源管理?xiàng)l例，Howe和White（2002）和Page和Kaika（2003）都認(rèn)為該條例將會(huì)為針對(duì)更大區(qū)域水資源使用者所制定的流域規(guī)劃提供新的框架和政策安排。同時(shí)，這種流域規(guī)劃與陸地規(guī)劃的整合也為陸海使用規(guī)劃提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。
5陸海使用規(guī)劃整合的難點(diǎn)
為了進(jìn)一步對(duì)陸海使用規(guī)劃進(jìn)行整合，必須構(gòu)建一套咨詢機(jī)制體系，以便解決海洋影響力不足的弊端。然而要構(gòu)建咨詢體系，就必須要考慮到政治敏感性問(wèn)題以及利益相關(guān)者之間受影響的評(píng)估問(wèn)題。那些主要利益集中在陸地上的利益相關(guān)者不會(huì)對(duì)海洋及海岸的發(fā)展感興趣，因此在這種情況下，最為有效的解決辦法就是將近海，海岸以及海洋結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)一規(guī)劃，從而將陸地利益相關(guān)者納入到陸海司法管轄中來(lái)，使之逐步成為陸海利益相關(guān)者。蘇格蘭海洋法案（2010）已提出了這樣的一種機(jī)制，地方和國(guó)家權(quán)威機(jī)構(gòu)的聯(lián)合制定12海里內(nèi)海岸地區(qū)的海洋規(guī)劃的編制管理責(zé)任。
然而，盡管海洋和陸地使用規(guī)劃依據(jù)法案條例流程應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)完整整合（UK Marine and Coastal Access ACT，2009）。事實(shí)上，陸海使用規(guī)劃整合機(jī)制要求良好的協(xié)調(diào)體系和政府利益相關(guān)者等參與規(guī)劃的各方付出相當(dāng)大的努力，要實(shí)現(xiàn)基于生態(tài)系統(tǒng)管理的目標(biāo)也需要花費(fèi)很長(zhǎng)的時(shí)間。在整合的過(guò)程中還會(huì)面臨很多的挑戰(zhàn)，其中包括時(shí)間框架構(gòu)建和對(duì)不同規(guī)劃的目標(biāo)、現(xiàn)行情況、權(quán)力關(guān)系和支持者的意見的協(xié)調(diào)整合（Ballinger et al.，2005）。這就要求進(jìn)行規(guī)劃整合的專業(yè)人士要學(xué)習(xí)立法、文化及地理空間方面的知識(shí)。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，國(guó)家要從宏觀角度對(duì)規(guī)劃整合進(jìn)行必要的引導(dǎo)，例如在海岸線的管理和土地利用規(guī)劃間，研究表明兩者之間整合存在許多不足之處，在這種特殊的狀態(tài)下，政府需要站在宏觀角度進(jìn)行統(tǒng)籌安排，比如綜合考慮各自規(guī)劃選區(qū)的不同視角和技術(shù)知識(shí)，以及重要的時(shí)間和資源的限制。
6結(jié)論
綜上所述，對(duì)陸海使用規(guī)劃的整合可以概括為三方面。第一方面就是海洋空間規(guī)劃對(duì)陸海使用規(guī)劃整合的主要方法，并具有重要的影響。運(yùn)用海洋空間規(guī)劃整合陸海使用規(guī)劃的過(guò)程將會(huì)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。這已經(jīng)在歐洲國(guó)家的實(shí)踐中得以驗(yàn)證，例如目前英國(guó)通過(guò)海洋空間規(guī)劃對(duì)海外石油平臺(tái)以及軍事行為進(jìn)行的政策和行政干預(yù)，歐洲各國(guó)的漁業(yè)產(chǎn)業(yè)逐步復(fù)蘇，海洋生態(tài)逐步轉(zhuǎn)好等。
第二個(gè)方面就是陸海使用規(guī)劃的整合任重而道遠(yuǎn)。海岸帶綜合管理的發(fā)展與執(zhí)行經(jīng)常被認(rèn)為是整合陸海使用規(guī)劃的一個(gè)關(guān)鍵的解決辦法，但是目前海岸帶綜合管理仍然存在于虛擬的隔離陸地和海洋規(guī)劃理論與實(shí)際的發(fā)展階段。海岸帶綜合管理的概念界定仍然很模糊，盡管在歐盟已經(jīng)針對(duì)海岸帶綜合規(guī)劃界定了許多相關(guān)原則，比如采取巴塞羅那公約的海岸帶綜合管理協(xié)議，但仍然在整合陸海使用規(guī)劃上收效甚微。當(dāng)然，陸海使用規(guī)劃的整合也取得了一定的成果，比如在短期內(nèi)，針對(duì)陸地和海洋利益相關(guān)者，制定包括海洋專屬區(qū)、水框架與棲息地的相關(guān)的法律，以使得僅具有陸地或海洋單方利益的利益相關(guān)者逐步轉(zhuǎn)變成為陸海利益相關(guān)者，從基礎(chǔ)上推動(dòng)陸海使用規(guī)劃的整合，同時(shí)，明確制定適合陸海雙向體系的規(guī)劃指導(dǎo)方針，培育規(guī)劃制定專家的海洋，海事以及受陸地規(guī)劃影響大海洋規(guī)劃的相關(guān)問(wèn)題的知識(shí)。
【關(guān)鍵詞】:土地 規(guī)劃修編 農(nóng)田保護(hù)
中圖分類號(hào):S2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-8809(2010)06-0014-01
一、土地利用規(guī)劃中基本農(nóng)田保護(hù)存在的問(wèn)題及成因
(一)基礎(chǔ)研究工作不扎實(shí)
一些規(guī)劃編制采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件時(shí)效性不強(qiáng),未能做到與時(shí)俱進(jìn)。編制過(guò)程中缺乏廣泛深入的調(diào)查、評(píng)價(jià)、反饋,細(xì)致科學(xué)的評(píng)估論證,未能取得真實(shí)、詳細(xì)、可靠的第一手基礎(chǔ)資料。相關(guān)規(guī)劃銜接工作不力,上下級(jí)規(guī)劃部門對(duì)接、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、溝通不夠,使規(guī)劃確定的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量不符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)際。
(二)耕地保護(hù)重點(diǎn)偏僻
側(cè)重耕地的數(shù)量保護(hù)而對(duì)質(zhì)量保護(hù)、結(jié)構(gòu)和布局規(guī)劃,特別是生態(tài)保護(hù)等方面重視不夠、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。有的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定上存在著“劃遠(yuǎn)不劃近”、“劃劣不劃優(yōu)”的狀況,保護(hù)指標(biāo)也未準(zhǔn)確地落實(shí)在規(guī)劃圖上。同時(shí),因缺乏對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)周邊環(huán)境影響的調(diào)查、評(píng)估、分析,將一些土壤污染、地下水、地表水源污染、荒漠化、鹽漬化以及水土流失現(xiàn)象嚴(yán)重、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)域內(nèi)的土地也劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域進(jìn)行保護(hù),未能做到一切從實(shí)際出發(fā),因此規(guī)劃修編工作中一定要避免這種現(xiàn)象的發(fā)生,做到因時(shí)制宜、因地制宜,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)。
(三)編制方法的“剛性”和“靈活性”結(jié)合不緊密
“指標(biāo)控制與土地用途分區(qū)規(guī)劃相結(jié)合”是貫穿規(guī)劃修編工作全過(guò)程的一項(xiàng)基本原則,但在實(shí)際修編工作中,偏重指標(biāo)控制,忽視土地用途分區(qū)的空間管制作用。一些耕地和基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)的確定和分解缺乏科學(xué)有力的依據(jù)、工作方法簡(jiǎn)單,對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)戰(zhàn)略作用、管制作用認(rèn)識(shí)不深,普遍缺乏有依據(jù)、可操作性強(qiáng)的管制細(xì)則。
(四)一些規(guī)劃的編制和實(shí)施嚴(yán)重脫節(jié)
主要是實(shí)施措施未納入規(guī)劃方案,具體內(nèi)容不夠全面深入,缺少有力、有效的保障機(jī)制。近年來(lái),一些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì),加快城市化、工業(yè)化進(jìn)程,隨意修改縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,頻繁調(diào)整耕地和基本農(nóng)田保護(hù)布局,為各類園區(qū)和基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地大開綠燈,嚴(yán)重?fù)p害了規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。
上述問(wèn)題對(duì)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)工作產(chǎn)生不利影響的原因,既有目前體制、機(jī)制等深層次矛盾的作用,也有現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃自身存在的問(wèn)題。因此,在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中,應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的規(guī)劃基礎(chǔ)研究、技術(shù)方法和實(shí)施保障大力改進(jìn)與充實(shí)完善,全面提高規(guī)劃編制的科學(xué)性、合理性,保障規(guī)劃實(shí)施的嚴(yán)肅性、可行性,適應(yīng)新形勢(shì)下國(guó)家糧食安全和耕地保護(hù)政策的總體要求。
二、基于土地利用規(guī)劃中的基本農(nóng)田保護(hù)對(duì)策
(一)改進(jìn)規(guī)劃編制方法和程序,合理確定耕地保護(hù)目標(biāo)
一要推進(jìn)規(guī)劃編制程序的規(guī)范化、公開化、民主化。在規(guī)劃的準(zhǔn)備宣傳、編制論證、協(xié)調(diào)銜接、審批公告全過(guò)程貫徹耕地保護(hù)的思想?；巨r(nóng)田保護(hù)、村莊大環(huán)境治理,撂荒土地復(fù)墾等等,均應(yīng)由具體承擔(dān)保護(hù)義務(wù)和涉及利益分配的相關(guān)權(quán)利關(guān)系人參與討論,有關(guān)結(jié)果應(yīng)及時(shí)公告。有專家提出,規(guī)劃不僅是技術(shù)問(wèn)題,也是政策問(wèn)題,修編規(guī)劃在考慮技術(shù)層面的同時(shí)也要考慮提出相應(yīng)的政策。
二要繼承堅(jiān)持“自上而下,上下結(jié)合”、 “指標(biāo)控制和土地用途分區(qū)規(guī)劃相結(jié)合”等規(guī)劃原則,加強(qiáng)上級(jí)規(guī)劃對(duì)下級(jí)規(guī)劃的指導(dǎo),建立上下級(jí)規(guī)劃信息反饋的互動(dòng)機(jī)制,合理測(cè)算、統(tǒng)籌確定符合實(shí)際的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積,把落實(shí)國(guó)家土地資源保護(hù)目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略和滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展緊密結(jié)合,統(tǒng)籌兼顧。
(二)科學(xué)規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),強(qiáng)化土地用途分區(qū)管制的作用
根據(jù)耕地地力分等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)田分等定級(jí)成果,將糧、棉、油、蔬菜、經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)基地以及有良好的水利灌溉與水土保持設(shè)施的耕地、農(nóng)用地劃人基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。將基本農(nóng)田和生態(tài)建設(shè)服務(wù)的農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)和其他農(nóng)業(yè)設(shè)施以及農(nóng)田之間的零星土地也可一并劃入統(tǒng)一管理保護(hù)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))規(guī)劃編制中,確定為基本農(nóng)田的土地應(yīng)當(dāng)全部劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),其數(shù)量應(yīng)符合上級(jí)規(guī)劃的要求。
(三)重點(diǎn)落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的區(qū)位布局
充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的空間引導(dǎo)作用,耕地特別是基本農(nóng)田布局必須集中在自然條件好、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較為完備的區(qū)域,國(guó)家級(jí)商品糧基地,糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū),重要農(nóng)產(chǎn)品基地,土地開發(fā)整理重大工程集中分布區(qū),優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品物種保存地等必須納入保護(hù)范圍。新一輪規(guī)劃修編必須要從實(shí)際出發(fā),對(duì)不符合生態(tài)建設(shè)和環(huán)保要求的基本農(nóng)田分布現(xiàn)狀進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整,重點(diǎn)是中西部生態(tài)退耕地區(qū),環(huán)境污染嚴(yán)重的城市和獨(dú)立廠礦周邊的基本農(nóng)田。充分尊重基本農(nóng)田保護(hù)法律的嚴(yán)肅性,調(diào)整基本農(nóng)田的數(shù)量和布局,必須由相關(guān)部門出具不宜劃為基本農(nóng)田的證明文件,經(jīng)上級(jí)規(guī)劃確認(rèn)后方可核減。有耕地后備資源和土地整理復(fù)墾潛力的地區(qū)還應(yīng)在規(guī)劃修編中進(jìn)行補(bǔ)劃。
(四)完善規(guī)劃實(shí)施措施,全面建立保障機(jī)制
在規(guī)劃行政職責(zé)管理范圍內(nèi),將規(guī)劃目標(biāo)與具體實(shí)施措施相掛鉤。采取經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、科技、法律等手段,建立耕地和基本農(nóng)田保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。其中,在經(jīng)濟(jì)手段上,應(yīng)優(yōu)先將資金、先進(jìn)科技應(yīng)用于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域,尤其是通過(guò)土地專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施,使土地整理復(fù)墾項(xiàng)目投資政策向基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)傾斜,提高糧食綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí),在技術(shù)措施上,注重基本農(nóng)田地力和生態(tài)保護(hù),摧動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
(五)采用高新科技,擴(kuò)展監(jiān)測(cè)內(nèi)容,公告相關(guān)結(jié)果
通過(guò)土地變更調(diào)查和衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)工作,建立耕地和基本農(nóng)田的調(diào)查統(tǒng)計(jì)序列和保護(hù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng),準(zhǔn)確掌握資源的變化情況,建立預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法行為。加強(qiáng)基本農(nóng)田規(guī)劃、劃定、保護(hù)、監(jiān)測(cè)等信息化管理工作,建立全國(guó)性基本農(nóng)田的信息處理與管理系統(tǒng)平臺(tái)。
政府要定期向社會(huì)公告耕地和基本農(nóng)田的監(jiān)測(cè)與評(píng)估結(jié)果,并與相關(guān)的目標(biāo)管理責(zé)任考核制度掛鉤,接受社會(huì)和公眾的監(jiān)督。凡是違法占用耕地和基本農(nóng)田受到依法查處的重點(diǎn)案例,還應(yīng)在全國(guó)通報(bào),不斷提高全社會(huì)的耕地保護(hù)意識(shí)。
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【關(guān)鍵詞】農(nóng)家樂(lè) 土地利用 安吉縣
一、安吉縣“農(nóng)家樂(lè)”概況
1、“農(nóng)家樂(lè)”的概念
“農(nóng)家樂(lè)”旅游一直沒(méi)有一個(gè)社會(huì)公認(rèn)的定義，提法很多，通常與鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)旅游聯(lián)系在一起。本文所研究的“農(nóng)家樂(lè)”與鄉(xiāng)村旅游是包含關(guān)系，認(rèn)為“農(nóng)家樂(lè)”是鄉(xiāng)村旅游的一種，它是指在農(nóng)民自由宅基地和農(nóng)村集體土地上利用庭院、果園、花圃及菜畦等田園景觀、鄉(xiāng)村人文資源，以家庭為經(jīng)營(yíng)主體，為游客提供以農(nóng)業(yè)體驗(yàn)為特色的觀光、餐飲、住宿及娛樂(lè)等服務(wù)的鄉(xiāng)村旅游。它以農(nóng)民家庭為基本接待單位，以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及農(nóng)事為主要載體，以利用環(huán)境資源、體驗(yàn)農(nóng)村生活為特色，以“吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家屋、干農(nóng)家活、享農(nóng)家樂(lè)”為主要內(nèi)容，以旅游經(jīng)營(yíng)為目的。
2、安吉縣“農(nóng)家樂(lè)”現(xiàn)狀分析
（1）發(fā)展規(guī)模。安吉地處天目山北麓，太湖南濱，素有“中國(guó)竹鄉(xiāng)”之稱，面積1886平方公里。安吉“農(nóng)家樂(lè)”始于1998年，作為安吉生態(tài)旅游特色項(xiàng)目之一，具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)和發(fā)展空間，已經(jīng)成為安吉生態(tài)旅游和休閑度假的一大亮點(diǎn)。經(jīng)過(guò)培育、發(fā)展及規(guī)范階段，到現(xiàn)在已有“農(nóng)家樂(lè)”經(jīng)營(yíng)戶約500戶，床位8000多張。2005年，全縣“農(nóng)家樂(lè)”共接待旅游人數(shù)35萬(wàn)，總收入3000萬(wàn)元。2006年“農(nóng)家樂(lè)”旅游保持旺盛發(fā)展勢(shì)頭，全年接待游客311.6萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)旅游收人9.5億元，同比分別增長(zhǎng)19.6%和26.8%。
（2）安吉“農(nóng)家樂(lè)”的主要類型。依托良好的生態(tài)環(huán)境和資源優(yōu)勢(shì)，歷經(jīng)10年的培育和發(fā)展，安吉“農(nóng)家樂(lè)”已經(jīng)擁有自己獨(dú)特的竹鄉(xiāng)特色。目前全縣“農(nóng)家樂(lè)”已經(jīng)逐步建成三種類型：農(nóng)家旅社型、農(nóng)家餐館型和休閑農(nóng)莊型。如天荒坪鎮(zhèn)農(nóng)家樂(lè)，以景點(diǎn)密集著稱，可為周邊景區(qū)的游客提供住宿；開發(fā)區(qū)農(nóng)家樂(lè)，以百筍宴、鐵板全魚及三色茅草根等眾多山珍美味為拳頭產(chǎn)品；鄣吳鎮(zhèn)的無(wú)蚊村可以過(guò)沒(méi)有蚊子的清涼夏季。
但安吉“農(nóng)家樂(lè)”的發(fā)展總體上仍處在初級(jí)階段，并表現(xiàn)出自發(fā)特點(diǎn)：發(fā)展區(qū)域單向集聚，西南山區(qū)呈持續(xù)擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，中部丘陵和北部土斗區(qū)幾乎還是空白；青山綠水的視覺(jué)享受和相對(duì)廉價(jià)的食宿幾乎是產(chǎn)品的全部?jī)?nèi)涵；經(jīng)營(yíng)機(jī)制和運(yùn)作模式單一，個(gè)體粗放經(jīng)營(yíng)。
二、“農(nóng)家樂(lè)”土地利用現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題
1、土地利用特點(diǎn)
（1）多效益性。旅游用地可以獲得多種效益，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。這些效益具有兩面性，一方面能增加經(jīng)營(yíng)戶的經(jīng)濟(jì)效益，滿足旅游者的需求，促進(jìn)文化的交流；另一方面也可能給旅游地帶來(lái)不可逆轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的負(fù)面效果。
（2）高收益性?！稗r(nóng)家樂(lè)”用地不僅能維持原有的土地功能收入，而且還能通過(guò)發(fā)展旅游得到額外的收入，明顯的增加了土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出；河流水面、灘涂等未利用地，通過(guò)承包、租賃發(fā)揮其未利用地的經(jīng)濟(jì)潛力；經(jīng)營(yíng)戶利用疏林下的空隙種植蔬菜、布置娛樂(lè)設(shè)施，也使土地經(jīng)濟(jì)收益顯著增加。
（3）復(fù)雜性?！稗r(nóng)家樂(lè)”用地類型眾多，包括水田、果園、茶園、林地、坑塘水面及農(nóng)村宅基地等?？紤]不同類型用地本身的特點(diǎn)，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，也是“農(nóng)家樂(lè)”發(fā)展中需要考慮的一個(gè)復(fù)雜而重要的問(wèn)題。雖然我國(guó)法律規(guī)定一切土地都?xì)w國(guó)家和集體所有，但是“農(nóng)家樂(lè)”用地仍然涉及種種復(fù)雜的土地管理體制，對(duì)不同的土地利用類型進(jìn)行不同的土地用途管制。
2、“農(nóng)家樂(lè)”用地的空間形態(tài)分布
安吉縣“農(nóng)家樂(lè)”經(jīng)營(yíng)個(gè)體用地的空間形態(tài)有點(diǎn)狀和塊狀兩種。采取何種布局形態(tài)與地理?xiàng)l件、投資規(guī)模及土地管理制度等有關(guān)。點(diǎn)狀的空間形態(tài)是指除了主體接待設(shè)施以外，基本上沒(méi)有附屬的戶外休閑娛樂(lè)設(shè)施，目前安吉“農(nóng)家樂(lè)”經(jīng)營(yíng)戶的75%左右以這種形態(tài)分布。它們坐落在景區(qū)旁邊，依靠得天獨(dú)厚的自然環(huán)境，本身除了餐飲、住宿和休閑（局限于麻將、卡拉OK等），沒(méi)有其他戶外娛樂(lè)設(shè)施或項(xiàng)目。例如大漢七十二峰旅游區(qū)（石嶺）旁邊的小家農(nóng)家，竹博園旁邊的竹博園新亞農(nóng)家樂(lè)，靈峰勝景區(qū)旁邊的青青果園山莊等。塊狀的空間形態(tài)是指除主體接待設(shè)施以外，周圍還有小范圍的景觀休閑用地和戶外休閑娛樂(lè)設(shè)施。除了優(yōu)越的地理位置和優(yōu)雅的環(huán)境，經(jīng)營(yíng)戶本身自有或租賃來(lái)的水庫(kù)、菜地及農(nóng)地等可供游客進(jìn)行垂釣、乘竹排和摸魚蝦等戶外娛樂(lè)休閑活動(dòng)。如報(bào)福景溪野趣農(nóng)莊、獅子山莊和七十二峰山景園農(nóng)家等。
3、土地利用類型結(jié)構(gòu)分析與收益變化
“農(nóng)家樂(lè)”的用地結(jié)構(gòu)通常包括三部分，第一部分是主體的接待設(shè)施，包括接待廳、餐廳、住房和室內(nèi)的休閑娛樂(lè)場(chǎng)地，這一部分屬于建設(shè)用地類別，是已辦理土地占用相關(guān)手續(xù)的永久性用地；第二部分是經(jīng)營(yíng)戶在主體接待設(shè)施旁搭建的輔助用房和周邊的停車場(chǎng)、前坪、園林化構(gòu)筑物等。這一部分一般屬于園地和林地，為利用地類別，未全部辦理土地占用的相關(guān)手續(xù)。第三部分是作為“農(nóng)家樂(lè)”背景而存在的林地、園地和湖泊水面，這一部分主要由經(jīng)營(yíng)戶自有或租用或本身屬于未利用地，而且一般沒(méi)有基建投入。
從1998年“農(nóng)家樂(lè)”悄然興起以來(lái)，安吉縣的一些土地的用地性質(zhì)就發(fā)生了變化，由單純的農(nóng)村居住用地、農(nóng)村宅基地發(fā)展成一種復(fù)合型的土地利用類型，一些農(nóng)地、林地也具備了兩個(gè)產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)）的特性。這些變化給安吉縣帶來(lái)的影響是多方面的，促進(jìn)了農(nóng)民的就地就近就業(yè)，增加了農(nóng)民收入。以安吉發(fā)展“農(nóng)家樂(lè)”最早的大溪村為例，據(jù)地稅部門數(shù)據(jù)反映，1998年大溪村農(nóng)家樂(lè)稅收14萬(wàn)多元；2003年為80多萬(wàn)元，翻了二番多；2004年稅收達(dá)90多萬(wàn)；2006年大溪村每家農(nóng)戶靠農(nóng)家樂(lè)年收入最少的也達(dá)到了17至18萬(wàn)元。安吉縣農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)也由原來(lái)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)向農(nóng)商結(jié)合的模式轉(zhuǎn)化。
4、土地利用存在的問(wèn)題
（1）避開審批，違法占地?！稗r(nóng)家樂(lè)”為農(nóng)民增收開辟了一條新的途徑，在利益的驅(qū)使下，一些業(yè)主在向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織租賃、承包和村民合作聯(lián)營(yíng)的方式取得土地后，擅自改變土地用途，硬化地面，建設(shè)永久性的建筑物，虛報(bào)、瞞報(bào)實(shí)際的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，借開發(fā)“農(nóng)家樂(lè)”之名，行房地產(chǎn)項(xiàng)目之實(shí)。例如“安吉鶴鹿生態(tài)觀光園”擬建30幢聯(lián)體河景小別墅，并配備600平方米的竹園，價(jià)格為7.5萬(wàn)元起，使用期也為30年，但沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證，是為變異的農(nóng)莊。除了私家農(nóng)莊，縮小版的農(nóng)家樂(lè)公寓也漸露頭角。這些行為既破壞了耕地，又?jǐn)_亂了土地市場(chǎng)。
（2）用地需求擴(kuò)張與耕地保護(hù)相矛盾。土地資源日益緊缺已成為制約各地發(fā)展的瓶頸。近年來(lái)安吉生態(tài)旅游開發(fā)加快，以生態(tài)旅游為龍頭的第三產(chǎn)業(yè)得到迅猛發(fā)展，這一朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)已成為安吉縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)新的亮點(diǎn)，但是風(fēng)景旅游開發(fā)、會(huì)展業(yè)開發(fā)及“農(nóng)家樂(lè)”的發(fā)展都對(duì)用地指標(biāo)需求較大。土地要素的稀缺在一定程度上限制了農(nóng)家樂(lè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大。
（3）發(fā)展區(qū)域單向集中，資源依賴程度高。安吉縣域丘陵山地占60%以上，地勢(shì)呈三面環(huán)山，中間凹陷（西苕溪河谷平原）的“畚箕形”盆地特征，是一個(gè)特殊的地理區(qū)域。安吉縣的土地利用類型齊全，各類用地面積由大到小依次為：林地>耕地>草地>園地>水域>工礦居民>交通>未利用地?！稗r(nóng)家樂(lè)”的開發(fā)位置主要依附于旅游景點(diǎn)或依山旁水，如大漢七十二峰周邊的農(nóng)家樂(lè)就不下十家。發(fā)展區(qū)域單向集聚，西南山區(qū)呈持續(xù)擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，中部丘陵和北部土斗區(qū)幾乎還是空白。由于青山綠水的支撐，缺乏開發(fā)新產(chǎn)品的動(dòng)力，“農(nóng)家樂(lè)”產(chǎn)品大多局限于餐飲和住宿。參與性、體驗(yàn)性項(xiàng)目不多，反應(yīng)農(nóng)村鄉(xiāng)土文化的節(jié)事、風(fēng)俗展現(xiàn)的較少。
三、基本對(duì)策
1、重視土地利用規(guī)劃，協(xié)調(diào)各規(guī)劃之間關(guān)系
避免盲目、無(wú)序的發(fā)展“農(nóng)家樂(lè)”，堅(jiān)持與區(qū)域范圍內(nèi)的社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、農(nóng)林業(yè)發(fā)展規(guī)劃及城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃相銜接。對(duì)“農(nóng)家樂(lè)”的發(fā)展還要進(jìn)行堵疏結(jié)合，特色引導(dǎo)。
2、集約土地利用，完善土地管理政策
土地集約利用體現(xiàn)在土地投入的強(qiáng)度，土地利用的深度、精細(xì)程度、效益以及合理的布局和產(chǎn)品體系上。在現(xiàn)在和可預(yù)見的未來(lái)?xiàng)l件下，滿足“農(nóng)家樂(lè)”用地的完整功能，適度的發(fā)展規(guī)模，在取得最大規(guī)模效益的基礎(chǔ)上，增加存量土地的利用，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，不斷地提高土地利用效率。完善土地管理制度，在不破壞農(nóng)用地耕作層和種植條件等的前提下，明確界定“農(nóng)家樂(lè)”用地的規(guī)定。
3、升級(jí)旅游產(chǎn)品，保護(hù)生態(tài)環(huán)境
加強(qiáng)高級(jí)“農(nóng)家樂(lè)”旅游產(chǎn)品的規(guī)劃設(shè)計(jì)，細(xì)分市場(chǎng)，針對(duì)不同的目標(biāo)市場(chǎng)開發(fā)不同的旅游產(chǎn)品，提供不同的旅游活動(dòng)和旅游體驗(yàn)，展現(xiàn)人文資源，對(duì)鄉(xiāng)村文化內(nèi)涵進(jìn)行深層次挖掘，加強(qiáng)游客與當(dāng)?shù)鼐用竦幕?dòng)性。保護(hù)“農(nóng)家樂(lè)”旅游地的生態(tài)環(huán)境和人文環(huán)境，重視生態(tài)容量的運(yùn)用。
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農(nóng)村集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。根據(jù)憲法、土地管理法和物權(quán)法的規(guī)定，集體建設(shè)用地所有權(quán)歸村民集體所有，農(nóng)民享有使用權(quán)，沒(méi)有使用期限的限制。集體建設(shè)用地一般分為三類：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村宅基地、公共設(shè)施和公益事業(yè)用地。因公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地所占比例較小，集體建設(shè)用地主要指宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地。《土地管理法》第43條規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用集體所有的土地的以外，所有建設(shè)都要使用國(guó)有土地，集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須經(jīng)過(guò)國(guó)家征收轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地方能使用。該法第63條規(guī)定，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，除因破產(chǎn)、兼并等原因使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移外，集體建設(shè)用地的使用權(quán)不允許出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，法律將集體建設(shè)用地用于建設(shè)保留在極其狹小的范圍內(nèi)。隨著新型城鎮(zhèn)化的推行，大量的集體建設(shè)用地成為解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺的必然選擇。政府在遵循兩公告一登記制度后，給以農(nóng)民一定的補(bǔ)償，即可將集體土地征收為國(guó)有土地，永久地脫離農(nóng)民集體。雖然2008年十七屆三中全會(huì)中央就提出要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，縮小征地范圍，改革征地補(bǔ)償機(jī)制，按照同地同價(jià)的原則給集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民以合理的補(bǔ)償，但實(shí)踐中并沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行。國(guó)土部為解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙擴(kuò)張的局面，也推出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，意圖通過(guò)土地的綜合整治，將整理的土地復(fù)墾后等量置換新增建設(shè)用地指標(biāo)，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地和保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給的目標(biāo)，但在執(zhí)行中背離了初衷，侵犯了農(nóng)民利益而處于清理階段。目前低價(jià)征收仍是集體建設(shè)用地利用的主要方式。
二、農(nóng)村集體建設(shè)用地利用中存在的問(wèn)題
（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不完整
集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)被政府所掌控，忽略農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體對(duì)其產(chǎn)權(quán)的收益與處置權(quán)利。
1.以征收為主的利用方式，忽視農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。
首先，法律未對(duì)公共利益作出明確界定《土地管理法》第43條又模糊了土地征收的公益性，為政府?dāng)U大征收權(quán)提供了法律上的支持，政府可以合法的濫用土地征收權(quán)，任意擴(kuò)大征地范圍，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供建設(shè)用地，以致強(qiáng)征強(qiáng)拆等違法、違規(guī)現(xiàn)象層出不窮，侵害失地農(nóng)民的合法權(quán)益。其次，集體土地所有權(quán)主體虛位，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不完整，弱化了農(nóng)民集體處分和流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利，集體土地的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)基本集中在村委會(huì)，村長(zhǎng)和村委會(huì)成員成為實(shí)際的所有者，致使土地征收中職務(wù)犯罪頻發(fā)，侵占、挪用、截留征地補(bǔ)償款的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民無(wú)法抵制這些侵害。最后，土地征收補(bǔ)償機(jī)制不完善，征地程序缺乏透明度和協(xié)商機(jī)制，政府按照被征收土地的原用途對(duì)失地農(nóng)民采取一次性的貨幣形式補(bǔ)償，農(nóng)民沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。政府通過(guò)低征高賣所得的增值收益基本與農(nóng)民無(wú)關(guān)，農(nóng)民群體所得的征地補(bǔ)償費(fèi)僅相當(dāng)于土地征收之后增值收益的1/50，集體土地所有者的權(quán)利被否定，土地的社會(huì)保障功能喪失。政府成為土地征收的最大受益者，不僅催生了土地財(cái)政，透支了未來(lái)的土地收益，更為嚴(yán)重的是農(nóng)民集體基本被排除在土地增值的受益群體之外，忽視了農(nóng)民的土地權(quán)利，導(dǎo)致政府、開發(fā)商和農(nóng)民群體三方利益分享嚴(yán)重失衡，與農(nóng)民的預(yù)期收益發(fā)生沖突，在利益訴求缺少救濟(jì)途徑的情形下，征地過(guò)程中的矛盾不斷激化。今年10月13日和14日發(fā)生于河南駐馬和昆明富有村的暴力沖突事件都源于征地拆遷事件，特別是富有村沖突出現(xiàn)致8人死亡的嚴(yán)重后果，社會(huì)影響極壞。
2.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，違背了農(nóng)民的意愿。
為克服集體土地征收的固有頑疾，創(chuàng)新集體建設(shè)用地的利用方式，推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，提高了集體建設(shè)用地的使用效率，改善了農(nóng)村面貌，一定程度上緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾。但在增減掛鉤過(guò)程中為了獲得更多的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，擅自擴(kuò)大試點(diǎn)范圍和掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，大規(guī)模開展拆村并居，強(qiáng)制村民搬遷，增減掛鉤變成了讓農(nóng)民“上樓”的行動(dòng)。實(shí)踐中對(duì)安置樓房的標(biāo)準(zhǔn)、樓層、樓間距等問(wèn)題都沒(méi)規(guī)定，安置房的建設(shè)并沒(méi)有考慮農(nóng)民生活的實(shí)際狀況，引起部分農(nóng)民的不滿。農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增值收益的絕大部分都?xì)w屬于政府，跟農(nóng)民無(wú)關(guān)。增減掛鉤并沒(méi)有突破城鄉(xiāng)二元化的土地格局，未從根本上解決我國(guó)土地二元制所帶來(lái)的矛盾，農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)有限，缺乏表達(dá)自己意見的意愿和機(jī)會(huì)，仍處于弱勢(shì)地位。2010年底國(guó)務(wù)院發(fā)文要求對(duì)增減掛鉤進(jìn)行清理。農(nóng)民集體在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中享有的權(quán)益難以得到保障，現(xiàn)行集體建設(shè)用地制度犧牲了農(nóng)村和農(nóng)民的利益。
（二）缺乏科學(xué)的建設(shè)用地規(guī)劃，土地利用效率低
在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，由于法律對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的限制，加之相關(guān)制度的缺失，出現(xiàn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地同時(shí)擴(kuò)張，耕地面枳不斷減少，導(dǎo)致建設(shè)用地緊張與浪費(fèi)并存的局面。
1.規(guī)劃的缺失，使集體建設(shè)用地利用粗放。
農(nóng)村集體建設(shè)用地沒(méi)有規(guī)劃或者對(duì)規(guī)劃執(zhí)行不力，導(dǎo)致農(nóng)房建設(shè)無(wú)序，布局分散零亂，農(nóng)村居民點(diǎn)呈條狀分布且以庭院式結(jié)構(gòu)為主。缺乏必要的監(jiān)督和指導(dǎo)，亂圈亂占宅基地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一戶多宅現(xiàn)象普遍存在，難以治理。農(nóng)村建設(shè)用地基本處于自發(fā)狀態(tài)、缺乏有效的約束與管理機(jī)制，布局散、用地亂、環(huán)境差是當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地的顯著特點(diǎn)。規(guī)劃、土地、城管等部門在對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行管理中工作有交叉，政出多門，形成管理漏洞，存在一定的“扯皮”現(xiàn)象。大部分農(nóng)村地區(qū)的集體建設(shè)用地規(guī)劃建設(shè)實(shí)際上處于放任自流的狀態(tài)，造成無(wú)序管理的局面。
2.集體建設(shè)用地利用率低，閑置或低效利用問(wèn)題突出。
隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，原宅基地被閑置或廢棄。另有大量?jī)蓷用竦拇嬖?，因宅基地?zé)o償取得且缺失監(jiān)督和制約，回村又重選址建房，原有的宅基地閑置，出現(xiàn)一戶多宅的現(xiàn)象，同時(shí)在城鎮(zhèn)也擠占建設(shè)用地，出現(xiàn)了城市和農(nóng)村兩頭擠占耕地的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地的增加和耕地的減少，農(nóng)村空閑住宅達(dá)到10%至15%。法律禁止宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，宅基地的交換價(jià)值不能實(shí)現(xiàn)，大量閑置宅基地不能盤活利用，降低了農(nóng)村土地的利用效率。雖有一戶一宅的規(guī)定，但沒(méi)有相應(yīng)的配套措施。重新選址和進(jìn)城的村民都保留宅基地，由于缺乏積極的土地回收、復(fù)墾機(jī)制，宅基地退出機(jī)制不健全，各地農(nóng)村均存在人均建設(shè)用地超標(biāo)、空心村、用地粗放的問(wèn)題。農(nóng)村人口在減少，但農(nóng)村居民點(diǎn)面積卻有增無(wú)減，出現(xiàn)大量的閑置用地，閑置規(guī)模相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地的1/4到1/3，進(jìn)城人口占用的宅基地并沒(méi)有退出。既增加了城市建設(shè)用地的緊張狀態(tài)，又在農(nóng)村形成事實(shí)上的耕地緊缺與宅基地浪費(fèi)并存的局面。
（三）集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)無(wú)序，沖擊了國(guó)家土地制度和土地交易市場(chǎng)
法律限制集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，集體土地的價(jià)值難以體現(xiàn)，隨著城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求越來(lái)越大，集體建設(shè)用地的價(jià)值逐漸凸顯，為集體建設(shè)用地交易提供了機(jī)會(huì)。由于集體建設(shè)用地的管理空白和流轉(zhuǎn)成本低，潛在收益導(dǎo)致集體建設(shè)用地隱形交易市場(chǎng)大量存在。集體建設(shè)用地突破了原有的使用范圍，通過(guò)私下交易進(jìn)行自發(fā)流轉(zhuǎn)，從自建自用轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎?、抵押、轉(zhuǎn)讓、入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。農(nóng)民個(gè)人非法占用集體土地建小產(chǎn)權(quán)房和私下轉(zhuǎn)讓宅基地，導(dǎo)致不受法律保護(hù)的小產(chǎn)權(quán)房大量地存在，并且蓬勃發(fā)展，屢禁不止，如北京的“畫家村”、深圳的“城中村”等；農(nóng)村集體將集體土地使用權(quán)進(jìn)入地下交易市場(chǎng)，通過(guò)聯(lián)營(yíng)、股份制、出售、出租等各種形式變相轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)；而政府也鼓勵(lì)利用集體建設(shè)用地興辦工業(yè)園區(qū)，大力招商引資以加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這與現(xiàn)行的法律法規(guī)相背離。但在利益的驅(qū)使下人們大肆進(jìn)行“灰色”交易，集體建設(shè)用地使用權(quán)頻繁地進(jìn)入“黑市”流轉(zhuǎn)，給土地法律制度帶來(lái)重大挑戰(zhàn)，導(dǎo)致集體建設(shè)用地隱形市場(chǎng)活躍，沖擊了土地利用總體規(guī)劃的有效實(shí)施和國(guó)有土地交易市場(chǎng)，造成土地利用混亂和交易秩序混亂。缺少法律的保護(hù)和制約，易引發(fā)糾紛，給流轉(zhuǎn)雙方交易安全帶來(lái)隱患，也不利于保證交易安全。但法律限制了集體土地的流轉(zhuǎn)，禁止集體土地入市，集體建設(shè)用地的使用權(quán)能和處置權(quán)能得不到有效保障，阻塞了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)渠道。
三、完善農(nóng)村集體建設(shè)用地利用的對(duì)策
弱化農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的制度，允許集體建設(shè)用地入市，通過(guò)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)對(duì)集體建設(shè)用地資源配置的優(yōu)化。
（一）科學(xué)制定并嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地合理布局
1.完善土地利用規(guī)劃，堅(jiān)持以規(guī)劃控制為前提。
加強(qiáng)土地規(guī)劃用途管制，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、村級(jí)土地利用規(guī)劃和村莊整治規(guī)劃，發(fā)揮土地利用規(guī)劃的調(diào)控功能。按照控制總量、合理布局、節(jié)約用地的要求，加大對(duì)農(nóng)村宅基地的管理，嚴(yán)格劃定農(nóng)村居民點(diǎn)，合理確定宅基地?cái)?shù)量、布局和用地規(guī)模，引導(dǎo)農(nóng)村居民點(diǎn)由零亂分散變?yōu)榧杏行?、促進(jìn)自然村落適度撤并，穩(wěn)步推進(jìn)居住點(diǎn)向小城鎮(zhèn)、中心村集中，禁止散點(diǎn)建房，確保農(nóng)民新建住宅按照規(guī)劃、計(jì)劃使用土地。重新開發(fā)和利用廢棄、閑置的土地，推行占一補(bǔ)一工程，拆除廢棄房屋，杜絕一戶多宅情況的發(fā)生，逐步清理空心村。統(tǒng)籌生產(chǎn)生活設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改造村莊環(huán)境的整治，整治村容村貌，突出鄉(xiāng)村特色，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的有效整合與規(guī)范，保證土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施。目前農(nóng)村建設(shè)用地有2.84億畝，承載著7.4億人，而城鎮(zhèn)建成區(qū)面積只有5700萬(wàn)畝，卻承載著5.7億人，農(nóng)村人均占用建設(shè)用地是城市人口的3.8倍。充分挖掘集體建設(shè)用地的潛力，對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃和整合，可以避免農(nóng)村集體建設(shè)用地?zé)o序和混亂流轉(zhuǎn)，實(shí)行土地利用規(guī)劃法制化，節(jié)約大量的集體建設(shè)用地。
2.嚴(yán)格執(zhí)行宅基地使用權(quán)面積標(biāo)準(zhǔn)，建立宅基地有償使用制度。
可效仿?？谑小掇r(nóng)村宅基地管理辦法》，建立宅基地使用權(quán)收回、退回和置換機(jī)制，采取經(jīng)濟(jì)措施對(duì)退出宅基地的農(nóng)戶給予補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村閑置宅基地的合理流轉(zhuǎn)，對(duì)地上農(nóng)房依法給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)積極復(fù)墾宅基地的農(nóng)戶給以土地復(fù)墾、整理補(bǔ)助費(fèi)，以解決一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地等問(wèn)題。推進(jìn)村鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)施和空閑宅基地的盤活和復(fù)墾，提高農(nóng)村宅基地的利用效率。嚴(yán)格執(zhí)行宅基地使用權(quán)面積標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)農(nóng)民依法按程序申請(qǐng)和使用宅基地，在面積標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，農(nóng)民無(wú)償使用，對(duì)超出標(biāo)準(zhǔn)的部分實(shí)行有償使用，其有償使用價(jià)格由市場(chǎng)的供求關(guān)系決定。堅(jiān)持一戶一宅和面積限制的原則，賦予農(nóng)民對(duì)宅基地享有占有、使用、收益等完整的權(quán)能，允許出租、抵押、轉(zhuǎn)讓、置換、繼承等方式流轉(zhuǎn)宅基地，促進(jìn)宅基地的商品化。農(nóng)民一旦將宅基地流轉(zhuǎn)，不能再無(wú)償從集體取得宅基地，只能依轉(zhuǎn)讓、出租的方式取得宅基地，對(duì)于一戶多宅和面積超標(biāo)的農(nóng)民住宅，征收宅基地使用費(fèi)，每年向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納多宅或超標(biāo)部分的宅基地使用費(fèi)。弱化宅基地的社會(huì)保障功能，將農(nóng)民的社會(huì)保障與宅基地分離，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，減少農(nóng)民對(duì)土地的依賴。賦予宅基地使用權(quán)人繼承人合法的繼承權(quán)，給予不符合條件的繼承人適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，將宅基地使用權(quán)收回。
（二）允許集體建設(shè)用地入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)
1.對(duì)集體建設(shè)用地確權(quán)登記。
賦予集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地平等的地位和相同的權(quán)能，修改土地管理法、擔(dān)保法、物權(quán)法等法律法規(guī)，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的修改和完善。建立農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地和農(nóng)村房屋的確權(quán)登記發(fā)證制度。成立專門的登記機(jī)構(gòu)，開展集體所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記，在確權(quán)的基礎(chǔ)上，頒發(fā)具有法律效力的集體土地使用權(quán)證、宅基地使用權(quán)證及房屋所有權(quán)證，享有與國(guó)有土地同等的權(quán)利。通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度保障集體土地同權(quán)參與城市開發(fā)。集體建設(shè)用地確權(quán)、登記、發(fā)證工作是集體土地流轉(zhuǎn)管理的基礎(chǔ)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供條件，切實(shí)保障農(nóng)民長(zhǎng)期分享土地增值收益。
2.允許集體建設(shè)用地入市，打破政府對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)的壟斷。
