發(fā)布時(shí)間：2022-07-15 13:30:53
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的生活保障論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
論文摘要：近年來(lái)，農(nóng)村在實(shí)施“低?！边^(guò)程中還存在一些問(wèn)題，需要采取相應(yīng)的措施加以解決。
據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)農(nóng)村人口7.37億，占全國(guó)人口的56.1％。截至2006年末，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口有2148萬(wàn)人，低收入人群為3558萬(wàn)人。目前，已有25個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的2133個(gè)縣(市、區(qū))初步建立了農(nóng)村最低生活保障制度，1509萬(wàn)農(nóng)民享受了農(nóng)村最低生活保障。但農(nóng)村實(shí)施“低保”制度過(guò)程中還存在一系列的問(wèn)題，需采取相應(yīng)措施加以解決。
一、農(nóng)村實(shí)施“低?！敝贫却嬖诘闹饕獑?wèn)題
(一)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。部分地區(qū)實(shí)際領(lǐng)取低保人數(shù)與省級(jí)轉(zhuǎn)移支付核定的領(lǐng)取“低?！睌?shù)量有很大偏差，這主要是認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)。2005年某些省進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革，對(duì)領(lǐng)取低保人供養(yǎng)采取省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)支付補(bǔ)助辦法。由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)未認(rèn)真執(zhí)行農(nóng)村低保的有關(guān)規(guī)定，領(lǐng)取低保對(duì)象的評(píng)定和發(fā)證工作沒(méi)有正常開(kāi)展，致使調(diào)查摸底人數(shù)偏少，影響其準(zhǔn)確核定。造成這種狀況的主要原因是許多基層政府工作人員對(duì)“低保"-r作的認(rèn)識(shí)不足。有不少地方的政府部門(mén)認(rèn)為“低?！惫ぷ鞴倘恢匾?，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、財(cái)政資金不足。所以，他們也不知所措。不少人認(rèn)為，同是作為弱勢(shì)群體的農(nóng)村居民與城市居民相比，前者還擁有賴(lài)以生存的生產(chǎn)資料——土地，而城市三無(wú)人員、下崗人員等，失去工作，就失去了任何經(jīng)濟(jì)來(lái)源。所以。認(rèn)為在農(nóng)村建立最低生活保障制度是多余的。認(rèn)為錢(qián)多就多保一點(diǎn)，錢(qián)少就可少保一點(diǎn)，沒(méi)錢(qián)就可不保。
(二)“低?！睂?duì)象的界定標(biāo)準(zhǔn)需規(guī)范。首先，在“低?！辟Y格確認(rèn)上，最大的問(wèn)題是對(duì)收入缺乏有效的審核手段，或者隱性收入問(wèn)題比較嚴(yán)重，難以貨幣化。由于農(nóng)村居民收入中糧食等實(shí)物收入占相當(dāng)比重，在價(jià)值轉(zhuǎn)化過(guò)程中，存在較大的隨意性。其次，難以準(zhǔn)確計(jì)算農(nóng)民的個(gè)人收入。除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加也增大了收入的不穩(wěn)定性。由于我國(guó)在農(nóng)村主要采用人工手段進(jìn)行收入審核，反映在審查、審核“低?！睂?duì)象時(shí)，對(duì)困難家庭的收入計(jì)算雖有統(tǒng)計(jì)部門(mén)提供的計(jì)算農(nóng)村家庭收入辦法，但實(shí)際計(jì)算時(shí)還比較困難；個(gè)別地方為獲得最低生活保障，存在嚴(yán)重的逆向選擇行為和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，他們把年老父母與子女分開(kāi)，單獨(dú)由父母申請(qǐng)農(nóng)村低保，而把法律規(guī)定由子女承擔(dān)的贍養(yǎng)義務(wù)推向政府。
(三)縣、鄉(xiāng)負(fù)擔(dān)的最低生活保障資金難以落實(shí)。很多地區(qū)雖然已建立最低生活保障制度，但財(cái)政緊張。據(jù)調(diào)查，部分縣、鄉(xiāng)政府的“低?！辟Y金來(lái)源渠道單一，完全依賴(lài)財(cái)政投入。這是制約農(nóng)村“低?！惫ぷ髡w推進(jìn)的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。
(四)農(nóng)村最低生活保障制度的配套措施不健全。從對(duì)部分省市的調(diào)查結(jié)果看，大部分地區(qū)只單純注重農(nóng)村“低?！敝贫鹊膶?shí)施，而相應(yīng)的配套措施卻不完善。在政策銜接方面，與計(jì)劃生育政策相沖突。如，山東省某農(nóng)村地區(qū)將因超生造成生活貧困的農(nóng)村居民排除在農(nóng)村最低生活保障之外，這樣雖然有利于計(jì)劃生育工作，但出現(xiàn)最低生活保障制度與我國(guó)計(jì)劃生育政策“斷層”的現(xiàn)象。按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村特困戶的補(bǔ)助由村公益金解決。但實(shí)施最低生活保障后，貧困對(duì)象的補(bǔ)助來(lái)源由村公益金擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。這樣，就出現(xiàn)與國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定不一致的現(xiàn)象。
二、對(duì)策
(一)確定合理的經(jīng)費(fèi)籌集辦法。農(nóng)村最低生活保障制度的經(jīng)費(fèi)籌集應(yīng)有兩種辦法。一是地方各級(jí)財(cái)政與村集體經(jīng)濟(jì)按一定比例分擔(dān)。二是由政府財(cái)政全部負(fù)擔(dān)。后一種辦法更切合實(shí)際。因?yàn)槌覈?guó)東部沿海開(kāi)放地區(qū)外，中西部地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)根本沒(méi)有能力負(fù)擔(dān)最低生活保障的經(jīng)費(fèi)。當(dāng)然，第二種做法在沿海等比較發(fā)達(dá)的地區(qū)可以做到，在實(shí)施過(guò)程中兩種辦法可同時(shí)進(jìn)行。中西部地區(qū)可實(shí)行第一種做法，沿海等比較發(fā)達(dá)的地區(qū)可實(shí)行第二種做法，這樣可減輕國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。(二)增強(qiáng)低保人員的維權(quán)意識(shí)。農(nóng)村享受“低?！钡囊话愣际悄挲g比較大或疾病傷殘者，他們對(duì)“低保”制度不了解，大多是政府給多少就拿多少，沒(méi)有維權(quán)意識(shí)?？梢?jiàn)，最低生活保障制度的實(shí)施不能停留在表面上，而應(yīng)讓領(lǐng)取人知道他們應(yīng)領(lǐng)多少以及讓他們明白領(lǐng)取“低?！笔撬麄兊臋?quán)利，不是想給多少就給多少，從而增強(qiáng)他們對(duì)“低?！钡木S權(quán)意識(shí)。
論文摘要:大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障是解決“三農(nóng)”問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要途徑。本文針時(shí)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保陣中存在的主要問(wèn)題，提出了相應(yīng)的對(duì)策措施，只有這樣，才能不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化。
一、當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障存在的問(wèn)題
(一)農(nóng)民自我保障的觀念淡薄，大多數(shù)的農(nóng)民還指望家庭和土地養(yǎng)老，年輕力壯時(shí)掙點(diǎn)錢(qián)浪費(fèi)在埋葬老人、給兒子娶媳婦等事情上，遇到天災(zāi)人禍或者自己老了生活卻沒(méi)有辦法。
(二)城市和農(nóng)村社會(huì)保障體系二元化，農(nóng)社村會(huì)保障水平低、覆蓋面小。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)，決定了城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系也必然是二元性的。從總體上來(lái)看，城鎮(zhèn)已初步建立起水平較高且完整的社會(huì)保障體系，養(yǎng)老保險(xiǎn)金已基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)統(tǒng)籌，建立了國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的基金模式，醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)以及女職工生育保險(xiǎn)，都在原有的制度上進(jìn)行了改革和逐步完善。而在廣大的農(nóng)村，仍然是以國(guó)家救濟(jì)和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為主的社會(huì)保障，除養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行了改革試點(diǎn)以外，其他保險(xiǎn)項(xiàng)目基本上沒(méi)有建立起來(lái)。無(wú)論是優(yōu)撫、“五?！?，還是救災(zāi)、救濟(jì)，者提以特定的農(nóng)民為對(duì)象的，數(shù)量也很少，大多數(shù)農(nóng)民并沒(méi)有享受社會(huì)保障。這種非均衡的二元保障政策，直接造成城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村人口在社會(huì)保障資源享用與權(quán)利分配過(guò)程中的不平等，農(nóng)民往往在醫(yī)療、教育和就業(yè)保障方面遭遇排斥和擠壓，無(wú)法分享到應(yīng)有待遇，致使農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)生體系不健全，保障水平低層次。
(三)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)緩慢，農(nóng)民的最低生活保障嚴(yán)重依賴(lài)于土地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)有2610萬(wàn)農(nóng)村人口年人均收入不足668元，4977萬(wàn)農(nóng)村人口年人均收入不足924元，他們處于絕對(duì)貧困線與相對(duì)貧困線水平。近年來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村特困群體的救助主要是采取季節(jié)性救助，各地也根據(jù)實(shí)際，開(kāi)展了農(nóng)村特困群體定期定量補(bǔ)助及臨時(shí)困難補(bǔ)助等辦法，使得部分農(nóng)村特困群體生活有了一定的保障。但由于補(bǔ)助面不寬，補(bǔ)助金額有限，對(duì)特別困難的農(nóng)村家庭只能是杯水車(chē)薪。1994年開(kāi)始，民政部在山東、廣東、江蘇、上海、廣西、山西等地進(jìn)行了建立農(nóng)村最低生活保障體系的試點(diǎn)工作，然而由于農(nóng)民實(shí)際收人難以確定，在試點(diǎn)工作中遇到種種問(wèn)題，致使農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)緩慢。在這種情況下，農(nóng)民只得依賴(lài)土地獲得最低生活保障，而這種土地保障只能發(fā)揮低水平的保障功能。
(四)農(nóng)村養(yǎng)老保障的社會(huì)互濟(jì)性低、保障能力弱。目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌集采取以農(nóng)民個(gè)人繳納為主、集體為輔、國(guó)家投入為補(bǔ)充的形式。這使國(guó)家和集體所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任過(guò)小，不僅造成了資金來(lái)源的不足，降低了保障標(biāo)準(zhǔn)，而且也影響了廣大農(nóng)民參保的積極性。同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是以交費(fèi)的方式籌集資金，并且由農(nóng)民根據(jù)自己的繳費(fèi)能力和保障需求自主選擇繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際開(kāi)辦過(guò)程中，大部分農(nóng)民由于采納了最低標(biāo)準(zhǔn)，受益期時(shí)領(lǐng)取的養(yǎng)老金過(guò)低，不能有效地保障老年生活。而自由交費(fèi)原則，使養(yǎng)老保障制度缺乏約束力和強(qiáng)制力，農(nóng)戶參保行為上普遍存在逆向選擇。許多農(nóng)戶出于自利的動(dòng)機(jī)而選擇不交費(fèi)，導(dǎo)致基金規(guī)模和覆蓋人群無(wú)法擴(kuò)大。人均領(lǐng)取年養(yǎng)老金極少，投保農(nóng)民受益很少，很難起到養(yǎng)老保障作用。
(五)農(nóng)村合作醫(yī)療的可持續(xù)發(fā)展面臨困境。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的推行，使農(nóng)民看病可以報(bào)銷(xiāo)，增強(qiáng)了農(nóng)民抵御大病風(fēng)險(xiǎn)的能力，深受農(nóng)民群眾的歡迎。但是隨著農(nóng)民參加合作醫(yī)療后醫(yī)療需求的釋放和增長(zhǎng)，合作醫(yī)療的可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在:合作醫(yī)療的籌資標(biāo)淮低，不能有效減輕農(nóng)民的疾病負(fù)擔(dān)。國(guó)家規(guī)定的合作醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)是，中央財(cái)政補(bǔ)10元，地方財(cái)政補(bǔ)10元，個(gè)人交10元，每人年籌資30元。由于籌資水平過(guò)低，基金有限，受益面大，補(bǔ)助額度小。目前的合作醫(yī)療能夠?yàn)椴∪颂峁┎糠仲Y金幫助，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決農(nóng)民因病致貧、因病返貧的問(wèn)題;合作醫(yī)療資金的相又婦意定性與群眾不斷增加的醫(yī)療服務(wù)需求呈現(xiàn)出不適應(yīng)性。從各試點(diǎn)縣看，在資金總額不變、住院人次和費(fèi)用不斷增加的情形下，要保持補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定性、連續(xù)性，必然面臨資金透支的風(fēng)險(xiǎn)。要規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)唯有降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這又勢(shì)必造成補(bǔ)償強(qiáng)度大起大落的問(wèn)題?；鶎佣c(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)能力薄弱，無(wú)法應(yīng)對(duì)和滿足農(nóng)民的醫(yī)療服務(wù)需求。同時(shí)推行醫(yī)療合作各部門(mén)政策存在矛盾。比如，對(duì)于農(nóng)村合作醫(yī)療的資金來(lái)源，各職能部門(mén)的觀點(diǎn)不一，民政部規(guī)定，為了建立合作醫(yī)療制度，地方政府可以向農(nóng)民收取一定的費(fèi)用。然而，在農(nóng)業(yè)部等五部委頒布的《減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)條例》中，“合作醫(yī)療”項(xiàng)目被視為“交費(fèi)”項(xiàng)目，列為“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”不應(yīng)當(dāng)征收。這一政策與中央政府支持發(fā)展合作醫(yī)療的政策相沖突，致使許多地方放棄合作醫(yī)療制度的重建。
二、完善農(nóng)村社會(huì)保障的對(duì)策
從當(dāng)前的情況看，廣大農(nóng)民群眾的基本要求和愿望是實(shí)現(xiàn)“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”。當(dāng)前在農(nóng)村社會(huì)保障各項(xiàng)制度建設(shè)中，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)最低生活保障制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。
(一)增強(qiáng)社會(huì)保障意識(shí)。突破思想障礙，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，更新觀念，增強(qiáng)廣大農(nóng)村干部與居民的社會(huì)保障意識(shí)是健全和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的前提條件。
通過(guò)宜傳教育，使廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)到發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)既是社會(huì)主義優(yōu)越j(luò)險(xiǎn)的體現(xiàn)，又是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然需求。認(rèn)識(shí)到由低層次的家庭自我保障進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)保障是社會(huì)發(fā)展的歷史必然。認(rèn)識(shí)到隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)保障資金在今后將主要不是依靠國(guó)家財(cái)政撥款，而是按權(quán)利與義務(wù)對(duì)等、效率與公平兼顧的原則，由社區(qū)積累和個(gè)人投保為主來(lái)籌集保障資金，克服“等、靠、要”的依賴(lài)思想，增強(qiáng)自我保障意識(shí)。具體宣傳發(fā)動(dòng)時(shí)，可以從以下三點(diǎn)做到:一抓住典型并以多種方式宣傳農(nóng)民受益事例。二要通過(guò)補(bǔ)償公示來(lái)宣傳，特別在村一級(jí)要定期向農(nóng)民公布補(bǔ)償兌現(xiàn)情況。三要通過(guò)農(nóng)民喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式來(lái)宣傳醫(yī)保政策(如:參保辦法、參保人的權(quán)利義務(wù)、審核結(jié)算流程等)。通過(guò)宣傳能夠使醫(yī)保各項(xiàng)規(guī)定家喻戶曉，提高農(nóng)民的自我保健意識(shí)和互助共濟(jì)意識(shí)，打消各種顧慮，提高參加新農(nóng)醫(yī)的自覺(jué)性和主動(dòng)性。
(二)建立農(nóng)村最低生活保障制度。讓農(nóng)民與城市居民一樣實(shí)行低保制度既是農(nóng)民的迫切要求，也是新農(nóng)村建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度，需要注意兩個(gè)問(wèn)題:科學(xué)確定最低生活保障線標(biāo)淮。確定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)需考慮維持農(nóng)民基本生活物質(zhì)需要、當(dāng)?shù)厝司鶉?guó)民生產(chǎn)總值、農(nóng)民人均純收人、地方財(cái)政和鄉(xiāng)村集體承受能力以及物價(jià)上漲等因素，合理界定最低生活保障對(duì)象。農(nóng)村最低生活保障對(duì)象大體上包括因缺少勞力、低收人造成生活困難的家庭，因?yàn)?zāi)、因病及殘疾致貧的家庭，無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源及無(wú)法定撫養(yǎng)人的老年人、未成年人、殘疾人等。另外對(duì)于在城市化過(guò)程中，一次性出讓土地的農(nóng)民和失地農(nóng)民，首先應(yīng)該提供最低生活保障。因?yàn)樵诔鞘谢M(jìn)程中，很多農(nóng)民因?yàn)閲?guó)家基礎(chǔ)建設(shè)的需要失去了土地，而土地作為農(nóng)民唯一的社會(huì)保障載體，一旦失去，將無(wú)所依靠，因而應(yīng)給予他們最低生活保障。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，已經(jīng)進(jìn)城落戶并將土地一次性出讓的農(nóng)民，已經(jīng)屬于城鎮(zhèn)居民，而且在失業(yè)期間不會(huì)有任何經(jīng)濟(jì)來(lái)源，應(yīng)該將他們納入低保范圍，享受最低生活保障。對(duì)于還未進(jìn)城落戶的失地農(nóng)民，他們的情況比已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民還差，真正屬于“種田無(wú)地，上班無(wú)崗”，更應(yīng)該享受最低生活保障，由地方財(cái)政解決他們的低保收入來(lái)源。
〔論文摘要〕我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系主要包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障與生活保障三部分。養(yǎng)老保障應(yīng)采取家庭保障與社會(huì)保障相結(jié)合的模式;醫(yī)療保障宜建立大病費(fèi)用統(tǒng)籌的新型醫(yī)療制度;生活保障可仿照城市建立農(nóng)村最低生活保障制度。
我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系主要應(yīng)包括:農(nóng)村養(yǎng)老保障、農(nóng)村醫(yī)療保障與農(nóng)村生活保障三部分。
一、養(yǎng)老保障應(yīng)采取家庭保障與社會(huì)養(yǎng)老保障相結(jié)合的模式
在我國(guó)農(nóng)村，還不可能實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)完全一致的模式，而應(yīng)實(shí)行家庭保障與社會(huì)養(yǎng)老保障相結(jié)合的形式。因?yàn)?，家庭養(yǎng)老是我國(guó)延續(xù)了幾千年的傳統(tǒng)做法，目前，這種養(yǎng)老模式的基礎(chǔ)并沒(méi)有完全喪失，要想徹底改變也并非易事，而且借鑒西方一些國(guó)家建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老顧此失彼的教訓(xùn)，我國(guó)農(nóng)村的家庭養(yǎng)老短期內(nèi)不可能取消，它仍是農(nóng)村養(yǎng)老的一部分。
但是，農(nóng)村實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老是必然趨勢(shì)。建立農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度是農(nóng)村社會(huì)化生產(chǎn)方式發(fā)展的需要，是深化農(nóng)村改革的需要，是對(duì)付“白潮”的需要，是落實(shí)計(jì)劃生育政策的需要，是引導(dǎo)農(nóng)民消費(fèi)、積累建設(shè)資金的需要。此外，建立農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度，對(duì)于完善社會(huì)保障體系，縮小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別都有著積極的意義。目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀是家庭保障有余而社會(huì)養(yǎng)老不足。因此，建立農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)是我國(guó)農(nóng)村甚至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。當(dāng)前應(yīng)立足于中國(guó)國(guó)情和農(nóng)村實(shí)際，形成有中國(guó)特色的農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度。根據(jù)《基本方案》及我國(guó)一些試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，建立農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)遵循以下原則:
第一，低標(biāo)準(zhǔn)起步，以保障老年人基本生活為目的。社會(huì)保障水平的設(shè)定，一般宜從低到高，留有余地，而不宜盲目攀比，一步到位。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的交納和養(yǎng)老金的給付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)定在一個(gè)能基本滿足農(nóng)村實(shí)際生活需要的低水平上。凡年滿20歲的農(nóng)民，可根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，選擇適合的交費(fèi)檔位和靈活的交費(fèi)時(shí)間參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。由于大多數(shù)60歲以上的健康農(nóng)民仍可以從事一些力所能及的生產(chǎn)勞動(dòng)，因而領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡可以適當(dāng)延長(zhǎng)至65歲，標(biāo)準(zhǔn)為100元/人月左右，這個(gè)水平基本能滿足老年農(nóng)民的生活需要。
第二，建立由政府組織和管理、財(cái)政投人的強(qiáng)制性農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度。政府負(fù)有公共管理的職責(zé)，因而是舉辦公共事業(yè)的最穩(wěn)妥的主體。政府的組織和管理表現(xiàn)為設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和工作人員進(jìn)行具體事務(wù)的管理;設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)督機(jī)制，提高管理效率。強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資渠道應(yīng)多元化，既有農(nóng)民個(gè)人繳納，也有集體補(bǔ)助，還應(yīng)有財(cái)政的投人。實(shí)踐表明，強(qiáng)制性的保險(xiǎn)，沒(méi)有政府的投人是很難奏效的。當(dāng)然，投人的力度應(yīng)通過(guò)科學(xué)測(cè)算而定。
第三，建立嚴(yán)格、高效的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理和運(yùn)營(yíng)機(jī)制。資金短缺間題是制約農(nóng)村社會(huì)保障工作的瓶頸。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是農(nóng)民的“保命錢(qián)”，因而，把有限的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金管好、用好就顯得更加重要。根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作有利于實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。即由符合規(guī)定的市場(chǎng)法友，按有關(guān)法規(guī)經(jīng)辦農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，進(jìn)行自主經(jīng)營(yíng)管理。國(guó)家應(yīng)對(duì)其實(shí)行嚴(yán)格、有效的監(jiān)管，盡量降低和避免風(fēng)險(xiǎn)。
第四，采取“個(gè)人賬戶儲(chǔ)備積累”的模式。根據(jù)對(duì)國(guó)內(nèi)外各種保障模式的分析可看出，“個(gè)人賬戶儲(chǔ)備積累”模式運(yùn)行得最為正常，它強(qiáng)調(diào)個(gè)人的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任，強(qiáng)化政府的組織和管理責(zé)任，逐步淡化政府的交費(fèi)責(zé)任，突出個(gè)人的自保意識(shí)，這也是國(guó)內(nèi)外社會(huì)保障制度改革的取向。因而，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)仍將主要靠自己。建立個(gè)人賬戶，個(gè)人交費(fèi)和有關(guān)補(bǔ)貼全部記人個(gè)人賬戶，并可以轉(zhuǎn)移和繼承。
第五，制定和完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度。農(nóng)村社會(huì)保障是整個(gè)社會(huì)保障中最薄弱的環(huán)節(jié)，而立法滯后是這些年農(nóng)村社會(huì)保障工作進(jìn)展緩慢的重要原因。據(jù)調(diào)查，多數(shù)農(nóng)民有參保的意愿，但總擔(dān)心政策會(huì)變，故而不愿積極主動(dòng)去參保。因此，必須改變當(dāng)前僅靠政策指導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)保障工作的現(xiàn)狀，盡快制定并完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度。
二、建立大病費(fèi)用統(tǒng)籌的新型合作醫(yī)療制度
20世紀(jì)50年代以后，通過(guò)運(yùn)動(dòng)搞起來(lái)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，目前已經(jīng)名存實(shí)亡，農(nóng)民重新面臨看病難的問(wèn)題。有專(zhuān)家通過(guò)調(diào)查指出，解決農(nóng)民看病難的出路在于實(shí)行新型合作醫(yī)療制度。建立新型合作醫(yī)療制度應(yīng)注意的問(wèn)題是:
第一，政府牽頭，多元籌資。由于長(zhǎng)期“以農(nóng)養(yǎng)工”、“二元保障”，農(nóng)村社會(huì)保障的建立與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障的改革是逆向的。因此，在城市應(yīng)改變政府大包大攬的做法，而在農(nóng)村，政府則應(yīng)承擔(dān)起自己的責(zé)任，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障給予支持。建立國(guó)家與農(nóng)戶共同投人，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制，使國(guó)家投人的有限資金發(fā)揮引導(dǎo)農(nóng)民參加合作醫(yī)療的作用。同時(shí)，要建立多元籌資機(jī)制，引導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)體、慈善機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、個(gè)人捐助，充實(shí)農(nóng)民醫(yī)療保障基金，國(guó)家投人的資金可以從國(guó)家衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)中轉(zhuǎn)移一大部分，也可以通過(guò)稅收轉(zhuǎn)移一部分。
第二，建立家庭賬戶和統(tǒng)籌賬戶。以家庭為單位，由家庭成員繳費(fèi)形成家庭賬戶，供全家共同使用，主要用于支付家庭成員日常門(mén)診費(fèi)用。根據(jù)測(cè)算，按每人每年不低于10元的標(biāo)準(zhǔn)交費(fèi)，基本可以滿足這一需要。統(tǒng)籌賬戶由國(guó)家和當(dāng)?shù)卣鲑Y形成，國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，每人每年不少于10元，地方政府投人每人每年不低于2p元，這部分資金集合起來(lái)，用于支付患大病、慢性病的患者的醫(yī)療費(fèi)用。大病的確定及統(tǒng)籌范圍內(nèi)的報(bào)銷(xiāo)比例根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r決定，但基本原則是“以收定支，量人為出”。兩個(gè)賬戶分開(kāi)核算，分別管理，不得擠占挪用。這樣農(nóng)民“病有所醫(yī)”的問(wèn)題基本可以解決。除此以外，對(duì)于特別困難的成員，應(yīng)建立社會(huì)救助制度。
第三，強(qiáng)化基金的運(yùn)營(yíng)和管理。新型合作醫(yī)療制度提高了各級(jí)政府及農(nóng)民的繳費(fèi)額，因而結(jié)合起來(lái)的醫(yī)療保險(xiǎn)基金將很可觀，而且這跟農(nóng)民的切身利益密切相關(guān)，因而保證基金高效運(yùn)營(yíng)，保值增值，監(jiān)管得力至關(guān)重要。管得好，將是一件利國(guó)利民的好事;管不好，合作醫(yī)療制度將永遠(yuǎn)失去存在的群眾基礎(chǔ)。根據(jù)智利的成功經(jīng)驗(yàn)，基金交由專(zhuān)門(mén)的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)依市場(chǎng)化原則進(jìn)行管理，加強(qiáng)投資各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)管理，建立和完善相關(guān)的法律體系和具體的管理規(guī)章，并嚴(yán)格執(zhí)行，這是合作醫(yī)療得以開(kāi)展和健康發(fā)展的保證。
第四，堅(jiān)持社會(huì)化的原則。社會(huì)性是社會(huì)保障的基本特點(diǎn)，它符合大數(shù)法則基本原理，即參與者越多，越普遍，保障效果越好。統(tǒng)籌層次是衡量社會(huì)化程度的重要指標(biāo)，一般來(lái)說(shuō)統(tǒng)籌層次越高，互濟(jì)功能越強(qiáng)，保障效果也越明顯。因而，新型合作醫(yī)療制度應(yīng)當(dāng)以縣(區(qū)、鎮(zhèn))而不是以村或鄉(xiāng)為基礎(chǔ)，通過(guò)國(guó)家立法(而不僅僅是“自愿參加”)，促使農(nóng)戶參加進(jìn)來(lái)，擴(kuò)大參?；鶖?shù)，擴(kuò)大醫(yī)療保障基金的規(guī)模和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。同時(shí)應(yīng)根據(jù)各統(tǒng)籌區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜地探索適合區(qū)情、符合民意的多形式、多層次的醫(yī)療保障體系。
此外，要特別注意激發(fā)農(nóng)民參加合作醫(yī)療的意愿，切實(shí)為農(nóng)民辦實(shí)事。改革開(kāi)放這么多年，農(nóng)民收人水平與生活水平都大大提高，但是，雖然政府一再宣傳合作醫(yī)療的好處，但響應(yīng)者并不多。這說(shuō)明農(nóng)民社會(huì)保障的意識(shí)還是不夠強(qiáng)，更深層的原因是農(nóng)民曾狂熱地信奉和追隨過(guò)農(nóng)村合作醫(yī)療，然而最后都心灰意冷了，他們一朝被蛇咬，十年怕井繩，再不敢輕易相信什么了。有資料說(shuō)，有的地方合作醫(yī)療的組織者和管理者作風(fēng)惡劣，侵吞公共利益，謀一己私利，農(nóng)民感覺(jué)不到合作醫(yī)療的好處，對(duì)組織者失去信任。有的干部及家屬多拿藥、拿好藥，帶頭欠費(fèi)。甚至有農(nóng)民認(rèn)為，合作醫(yī)療就是“群眾交錢(qián)，干部吃藥;群眾吃草藥，干部吃好藥”，農(nóng)民喪失了對(duì)制度公平的信心。因而，新型合作醫(yī)療必須注意讓干部帶好頭，公平、公正，讓農(nóng)民真正從中得到實(shí)惠，才能激發(fā)人們參加合作醫(yī)療的熱情和意愿。
三、建立農(nóng)村最低生活保障制度
最低生活保障制度是國(guó)家給予社會(huì)成員以滿足其最低生活需要的物質(zhì)幫助，是國(guó)家實(shí)施的最后一道保障的安全網(wǎng)，也是保障制度最低層次的目標(biāo)。目前，我國(guó)城市已全部建立了最低生活保障制度，而且做到了“應(yīng)保盡?！保瑸槌鞘胸毨丝跇?gòu)筑了最后一道保障線，取得了較好的社會(huì)效益。但在農(nóng)村，這項(xiàng)社會(huì)保障的“兜底工程”開(kāi)展得遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市。目前，僅在某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市如廣東、上海、浙江等地的少數(shù)地區(qū)開(kāi)展。事實(shí)上，我國(guó)農(nóng)村還有10%的人口尚未脫貧，或由于種種原因返貧，農(nóng)村人口是最需要幫助和關(guān)心的弱勢(shì)群體。因而，建立農(nóng)村最低生活保障制度具有十分重大的意義。
在如何更合理地構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度問(wèn)題上，有人認(rèn)為，完善最低生活保障制度是事關(guān)社會(huì)保障制度整體設(shè)計(jì)的一項(xiàng)重要工作，因此首先需要理清設(shè)計(jì)思路。一種思路是根據(jù)同類(lèi)人群在不同方面的需要，設(shè)立一個(gè)不同類(lèi)型救助金的結(jié)構(gòu)，以滿足不同方面的需要。另一種思路是根據(jù)救助對(duì)象的家庭特征或者本人特征，設(shè)計(jì)可以有差別的救助金標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)。也有人認(rèn)為，農(nóng)村集體補(bǔ)助特困戶資金是“救命錢(qián)”，不能可有可無(wú)，可多可少，它具有明顯的剛性特征，因此，應(yīng)通過(guò)征稅的方式籌集資金，這樣既可以體現(xiàn)稅收在保護(hù)貧困人群方面的強(qiáng)制性，也是農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)的發(fā)展方向。因此，應(yīng)將農(nóng)村集體補(bǔ)助特困戶資金與五保戶供養(yǎng)資金一起列人新的農(nóng)業(yè)稅附加統(tǒng)一收取。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；失地農(nóng)民；社會(huì)保障
在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)的背景之下，農(nóng)村大量的土地將被征用，越來(lái)越多的農(nóng)民失去了自己的土地。對(duì)于依賴(lài)于土地生存的農(nóng)民而言，其失去土地之后，如何保障其生存與發(fā)展，成為了我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中必須化解的難題，也成為了我國(guó)社會(huì)保障體系構(gòu)建過(guò)程中必須考量的因素。
一、失地農(nóng)民社會(huì)保障的前提：完善土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)
失地農(nóng)民社會(huì)保障必須堅(jiān)持走制度化的道路，這就要求在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，不斷完善相應(yīng)的法律法規(guī)，避免土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中對(duì)農(nóng)民權(quán)益的損害。就當(dāng)前的情況來(lái)看，在征地過(guò)程中，存在不合理甚至不合法的政府征地行為。比如政府強(qiáng)行征地導(dǎo)致農(nóng)民被迫失業(yè)，征地賠償不合理等等。這樣的政府失范行為導(dǎo)致失地農(nóng)民的生存境遇更加艱難，農(nóng)民拿不到自己應(yīng)有的保障，經(jīng)濟(jì)困難也導(dǎo)致他們很難再參與其他社會(huì)保障體系，最終損害了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。歸根結(jié)底，這主要是由于政府的行為缺乏監(jiān)督，我國(guó)的現(xiàn)行法律存在漏洞導(dǎo)致的。因此，政府在解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題要規(guī)范和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序?，F(xiàn)階段我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)制度存在著諸多問(wèn)題，比如違背農(nóng)民的意愿，強(qiáng)制征地；缺乏規(guī)范，謀取私利；流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育遲緩，配套改革制度不完善等等。那么應(yīng)該如何解決呢？本文認(rèn)為，要切實(shí)保障土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中失地農(nóng)民的生存和發(fā)展，首先就必須賦予農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村集體土地長(zhǎng)久的使用權(quán)，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中失地農(nóng)民之所以“失地”，只是暫時(shí)向其他市場(chǎng)主體讓渡農(nóng)村集體土地的使用權(quán)?；诖?，建議在《土地承包法》與《物權(quán)法》中，對(duì)于農(nóng)村集體所有土地的性質(zhì)、使用主體進(jìn)行明確的說(shuō)明，避免土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中對(duì)于農(nóng)民土地使用權(quán)的絕對(duì)剝奪。其次，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律中明確界定各個(gè)利益主體的權(quán)利范圍。當(dāng)前我國(guó)失地農(nóng)民在土地流程過(guò)程中的權(quán)利之所以不能得到切實(shí)的保障，正是源于我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律中對(duì)于各方利益主體的利益分配方式?jīng)]有進(jìn)行明確的說(shuō)明，特別是針對(duì)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的利益分配方式，缺乏相關(guān)的規(guī)定?；诖?，應(yīng)逐步完善當(dāng)前土地流程過(guò)程中各個(gè)主體對(duì)于土地占有、使用、收益、處分的權(quán)利范圍，以切實(shí)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)利。最后，在土地流程法律中進(jìn)一步規(guī)范政府的職能。作為政府部門(mén)而言，要有效、合理地引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，避免土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中對(duì)于農(nóng)民合法權(quán)益的剝奪。土地管理部門(mén)要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，用法律手段來(lái)禁止擅自違法征用土地的發(fā)生，并且要不斷提高土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中對(duì)于失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以滿足失地農(nóng)民生存與發(fā)展的需求。
二、失地農(nóng)民社會(huì)保障的核心：健全農(nóng)村社會(huì)保障制度
與城鎮(zhèn)居民相比，失地農(nóng)民的文化程度較低，他們大多數(shù)都是初中或初中以下的學(xué)歷，加之相關(guān)的職業(yè)技能較為缺乏，這就導(dǎo)致了他們?cè)谇舐毷袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位，在失去賴(lài)以生存的土地之后，其生存面臨巨大的考驗(yàn)?；诖耍瑢?duì)于失地農(nóng)民而言，要緩解他們的生存壓力，最主要的一點(diǎn)就是要健全社會(huì)保障制度，從制度上保障土地流轉(zhuǎn)之后農(nóng)民的生存問(wèn)題。從這個(gè)維度來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)保障制度應(yīng)是失地農(nóng)民社會(huì)保障的核心。在健全農(nóng)村社會(huì)保障制度的具體路徑上，可以嘗試從以下幾個(gè)方面出發(fā)。一是建立和完善失地農(nóng)民最低生活保障制度。在土地沒(méi)有流轉(zhuǎn)之前，土地可以說(shuō)是農(nóng)民生活最低生活的重要保障，但在土地流轉(zhuǎn)之后，這一最低生活保障的載體也不復(fù)存在，就必須完善農(nóng)民最低生活保障制度。建議在我國(guó)目前的社會(huì)保障體系中，將因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)而失去土地的農(nóng)民納入最低生活保障體系之中，特別是針對(duì)那些因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)而失去土地的老年人、殘疾人等，必須予以最低生活保障。在最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)方面，對(duì)于那些土地流轉(zhuǎn)之后生活在城鄉(xiāng)結(jié)合部的失地農(nóng)民，其最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與城鎮(zhèn)居民大致保持一致。對(duì)于那些仍然生活在農(nóng)村的失地農(nóng)民，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平制定合適的標(biāo)準(zhǔn)，以保障失地農(nóng)民的衣、食、住、行。二是完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。當(dāng)前制約農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的首要問(wèn)題是資金問(wèn)題，建議從土地流轉(zhuǎn)收益中，專(zhuān)門(mén)提取一定比例的資金作為失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的補(bǔ)貼，這有利于提高失地農(nóng)民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性，也在一定程度上化解了當(dāng)前失地農(nóng)民養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。與此同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的引導(dǎo)。由于農(nóng)民群體對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)有限，他們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)過(guò)程中領(lǐng)到一定的收益或補(bǔ)償之后，往往不愿意用于繳納養(yǎng)老費(fèi)用，這直接影響了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推行?；诖?，建議各地針對(duì)失地農(nóng)民做好養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳，并做好養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值與增值工作，讓失地農(nóng)民切實(shí)感受到養(yǎng)老保險(xiǎn)的益處。三是完善失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。對(duì)于失地農(nóng)民而言，疾病問(wèn)題也是影響其生存和發(fā)展的重大問(wèn)題之一，在廣大的農(nóng)村，因病致貧、返貧的現(xiàn)象較為突出，要切實(shí)保障土地流轉(zhuǎn)之后失地農(nóng)民的利益，就必須進(jìn)一步完善農(nóng)村醫(yī)療保障制度。第一，作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的承包方，可以要求其每年從土地流轉(zhuǎn)收益中拿出一部分來(lái)，為失地農(nóng)民投保一份大病保險(xiǎn)，以避免失地農(nóng)民因?yàn)榇蟛《仑毣蚍地?。第二，可以嘗試設(shè)立農(nóng)民醫(yī)療救助基金，通過(guò)社會(huì)公益募捐的形式籌集經(jīng)費(fèi)，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中所出現(xiàn)的失地農(nóng)民無(wú)法支付醫(yī)療費(fèi)用問(wèn)題，可以由該基金提供一定的支持，以分擔(dān)當(dāng)前農(nóng)村醫(yī)療經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。第三，進(jìn)一步創(chuàng)新新農(nóng)村合作醫(yī)療制度。各地農(nóng)村可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，依據(jù)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的具體效益狀況，建立多層次的新農(nóng)村合作醫(yī)療保障體系，滿足失地農(nóng)民對(duì)于醫(yī)療保障的需求。
三、失地農(nóng)民社會(huì)保障的支撐：提升失地農(nóng)民的就業(yè)能力
要為失地農(nóng)民的生存和發(fā)展提供可持續(xù)的保障，還需要不斷提升失地農(nóng)民的就業(yè)能力，以為其社會(huì)保障體系提供相應(yīng)的補(bǔ)充和支撐。從失地農(nóng)民自身素質(zhì)來(lái)看，失地農(nóng)民的文化程度普遍不高，大多在初中以下（含初中）。除了耕田種地之外，其他的職業(yè)技能薄弱，對(duì)于絕大多數(shù)的失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，失去了土地就意味著失去了生活來(lái)源保障。而且失地農(nóng)民的年齡偏高，再次就業(yè)的難度就更加大。，失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)生活相對(duì)比較拮據(jù)，經(jīng)濟(jì)水平很低。從社會(huì)外因來(lái)看，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，社會(huì)各方面對(duì)勞動(dòng)者素質(zhì)的要求越來(lái)越高。在失地農(nóng)民就業(yè)的過(guò)程中，只有少部分的失地農(nóng)民能夠抓住城區(qū)發(fā)展所帶來(lái)的機(jī)遇提高自己的生活水平。因此，要破解失地農(nóng)民的生存與發(fā)展問(wèn)題，提升失地農(nóng)民的就業(yè)能力。一是建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐的加快，大量土地被征用，失地農(nóng)民多半涌入城市市場(chǎng)，農(nóng)村勞動(dòng)力急劇增加，就業(yè)和崗位之間存在著巨大的不匹配，尤其是就業(yè)人員的素質(zhì)與所需勞動(dòng)力之間存在差距，導(dǎo)致農(nóng)民就業(yè)困難。因此，最為主要的就是要建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，這個(gè)市場(chǎng)有別于傳統(tǒng)的就業(yè)市場(chǎng)，它針對(duì)的大多是失地農(nóng)民的就業(yè)。在市場(chǎng)中，企業(yè)可以給出所需的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)可以根據(jù)這樣的需求組織失地農(nóng)民進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)，這樣在就業(yè)時(shí)農(nóng)民就能夠有較強(qiáng)的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，也能夠及時(shí)適應(yīng)市場(chǎng)的需求和企業(yè)的需要，找到一份較為理想的工作。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)失業(yè)農(nóng)民就業(yè)后的權(quán)益保護(hù)。比如做到同工同酬，不差別待遇等等。在勞動(dòng)合同簽約環(huán)節(jié)，政府也可以采取相應(yīng)的宣傳措施提高失地農(nóng)民的法律意識(shí)，提高自身的能力，再比如建立完善的勞動(dòng)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管和調(diào)控等等，也可以鼓勵(lì)失地農(nóng)民投入發(fā)展地方政府工程建設(shè)中來(lái)，優(yōu)先選擇失地農(nóng)戶，進(jìn)行地方基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與建設(shè)，在建設(shè)過(guò)程中，給予他們提供適當(dāng)?shù)墓ぷ?，這些都是解決失地農(nóng)民就業(yè)的有效措施。二是加大人力資本開(kāi)發(fā)。加大人力資本開(kāi)發(fā)則是政府對(duì)于失地農(nóng)民自身的素質(zhì)提高所做出的努力。人力資源的開(kāi)發(fā)，可以根據(jù)市場(chǎng)行業(yè)的導(dǎo)向，培養(yǎng)技術(shù)類(lèi)人才，將農(nóng)業(yè)人轉(zhuǎn)向工業(yè)技術(shù)，以及服務(wù)行業(yè)類(lèi)的人才培養(yǎng)方向發(fā)展，在技術(shù)的發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)該結(jié)合本地區(qū)的主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展行業(yè)，進(jìn)行有選擇的技術(shù)培訓(xùn)。具體來(lái)看，政府可以投入部分資金建立一個(gè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，加大對(duì)失地農(nóng)民能力素質(zhì)的培訓(xùn)，這不僅包括實(shí)踐能力還包括失地農(nóng)民的文化能力，比如法律知識(shí)，權(quán)益維護(hù)等能力。其次是要加大對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn)補(bǔ)貼。針對(duì)當(dāng)前的情況來(lái)看，盡管有培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的存在，但是失地農(nóng)民也不愿意參加，這是由于培訓(xùn)時(shí)，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)沒(méi)有盈利，失地農(nóng)民也拿不到報(bào)酬。此時(shí)政府就可以通過(guò)加大對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的資金投入以及給予失地農(nóng)民相應(yīng)的培訓(xùn)補(bǔ)貼的方式來(lái)提高失地農(nóng)民參與培訓(xùn)的積極性。同時(shí)失地農(nóng)民所在的村也可以為準(zhǔn)備外出的失地農(nóng)民發(fā)放相關(guān)資料，提供免費(fèi)的就業(yè)咨詢(xún)、信息提供以及具體職業(yè)介紹等服務(wù)。讓失地農(nóng)民能夠及時(shí)了解就業(yè)市場(chǎng)的信息，從而有針對(duì)性地尋找適合自己的工作，減輕失地農(nóng)民的就業(yè)負(fù)擔(dān)。
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這種模式規(guī)定如果失業(yè)者在規(guī)定的失業(yè)保險(xiǎn)金給付期間仍未找到工作，則在接受勞工局對(duì)其本人及家庭的例行調(diào)查并被確認(rèn)后，再經(jīng)過(guò)規(guī)定的過(guò)渡期開(kāi)始領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金。失業(yè)救濟(jì)金的待遇水平要比失業(yè)保險(xiǎn)金的給付水平低，但比社會(huì)救濟(jì)金略高，其目的是為了促進(jìn)失業(yè)者的再就業(yè)。
二、激勵(lì)就業(yè)
它是通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)待遇與再就業(yè)掛鉤的辦法，激勵(lì)失業(yè)者盡快就業(yè)。具體措施：(1)拉大保險(xiǎn)待遇的差距。根據(jù)失業(yè)期長(zhǎng)短，失業(yè)期越短給付額就越高。如阿根廷規(guī)定，失業(yè)四個(gè)月以?xún)?nèi)可獲相當(dāng)于原工資收入100%的失業(yè)保險(xiǎn)金，而失業(yè)期超過(guò)四個(gè)月便逐月降低給付，直到降至60%。(2)提前就業(yè)可獲就業(yè)補(bǔ)助。在享受失業(yè)保險(xiǎn)給付的法定期限內(nèi)，失業(yè)者如提前找到工作便可得到一部分尚未支付的保險(xiǎn)金。如在日本，失業(yè)者只要在給付期還剩一半以上的時(shí)間內(nèi)找到可持續(xù)一年以上的工作，便可領(lǐng)取30～120天的失業(yè)保險(xiǎn)金作為就業(yè)補(bǔ)助。(3)愿意從事簡(jiǎn)單工作可獲工資補(bǔ)貼。為促進(jìn)就業(yè)，不少歐洲國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)于愿意從事比自己能力低下的工作的失業(yè)者均給予一定的工資補(bǔ)貼。
三、抑制解雇
通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)制度，抑制企業(yè)的解雇行為，從而既減輕失業(yè)保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)，又達(dá)到促進(jìn)就業(yè)的目的。日本、韓國(guó)和美國(guó)在這方面進(jìn)行了不少有益的探索。在日本，失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)從穩(wěn)定就業(yè)出發(fā)，對(duì)某些企業(yè)予以資助。例如，資助不景氣而被迫縮小經(jīng)營(yíng)規(guī)模的企業(yè)，力爭(zhēng)企業(yè)在不裁員或少裁員的情況下，內(nèi)部消化過(guò)剩人員；資助留用、吸納高齡和殘疾勞動(dòng)者的企業(yè)，避免這些就業(yè)弱者失業(yè)；資助一些條件差的企業(yè)，幫助其改善就業(yè)環(huán)境，減少離職、跳槽等情況的發(fā)生。在韓國(guó)，失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也實(shí)行了類(lèi)似措施，例如，對(duì)那些雖面臨經(jīng)營(yíng)困難但不解雇勞動(dòng)者的企業(yè)，提供相當(dāng)于這些勞動(dòng)者停產(chǎn)工資50%的資助；對(duì)企業(yè)為職工內(nèi)部轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)所需設(shè)施提供長(zhǎng)期低息貸款等，使轉(zhuǎn)崗職工能在企業(yè)內(nèi)部重新上崗；對(duì)雇用55歲以上勞動(dòng)者占所有勞動(dòng)者比例達(dá)6%以上的企業(yè)，每人每年支付36萬(wàn)韓元的雇用補(bǔ)貼。在美國(guó)，則是以浮動(dòng)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的做法，鼓勵(lì)企業(yè)盡量保留雇員和限制企業(yè)的解雇行為。雖然聯(lián)邦政府規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)費(fèi)率為應(yīng)稅工資總額的5.4%，但美國(guó)大多數(shù)州的企業(yè)都是按各自的就業(yè)穩(wěn)定記錄交費(fèi)，這在美國(guó)被稱(chēng)為"經(jīng)驗(yàn)定額法"，既根據(jù)企業(yè)以前支付雇員的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)所需費(fèi)用來(lái)計(jì)算現(xiàn)在應(yīng)付保險(xiǎn)費(fèi)。目前，美國(guó)還有少數(shù)州實(shí)行根據(jù)企業(yè)解雇人數(shù)來(lái)決定企業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的辦法，企業(yè)解雇的人越多，企業(yè)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)率越高，最高可達(dá)職工工資的10.5%。
四、支持培訓(xùn)
對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)是促進(jìn)就業(yè)的最有效途徑。各國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)為了實(shí)現(xiàn)就業(yè)目標(biāo)，也都幾乎無(wú)一例外地將職業(yè)培訓(xùn)作為失業(yè)保險(xiǎn)工作的重點(diǎn)，以培訓(xùn)促就業(yè)已在各國(guó)取得良好的效果。如英國(guó)對(duì)參加受訓(xùn)并取得資格證書(shū)的失業(yè)人員，分別按資格等級(jí)增加失業(yè)保險(xiǎn)給付；美國(guó)規(guī)定參加職業(yè)培訓(xùn)的失業(yè)人員，可適當(dāng)延長(zhǎng)失業(yè)保險(xiǎn)給付期（最多不超過(guò)52周）；德國(guó)、意大利對(duì)參加培訓(xùn)的失業(yè)人員提供生活補(bǔ)貼，失業(yè)保險(xiǎn)部門(mén)負(fù)擔(dān)部分培訓(xùn)費(fèi)用（注冊(cè)費(fèi)、書(shū)費(fèi)、交通費(fèi)等）；澳大利亞規(guī)定，參加培訓(xùn)的失業(yè)人員可以享受疾病、工傷、失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。
世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，單純強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)的生活保障功能已很難解決日益嚴(yán)峻的失業(yè)的問(wèn)題，必須探尋更積極的失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，發(fā)揮其抑制失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的能動(dòng)作用，才能真正發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)"社會(huì)穩(wěn)定器"的減震作用，維護(hù)社會(huì)安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國(guó)自實(shí)施《失業(yè)保險(xiǎn)條例》以來(lái)，提供給失業(yè)人員基本生活保障金的支付占失業(yè)保險(xiǎn)基金的絕對(duì)比重。以2001年為例，當(dāng)年的失業(yè)保險(xiǎn)基金總支出為111.8億元，包括職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹等在內(nèi)的非生活保障金支出為23.5億元，僅占總支出的21％。這說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度過(guò)于側(cè)重生活保障功能，促進(jìn)就業(yè)方面投入不足。所以，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)通過(guò)調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金中用于技術(shù)培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗訓(xùn)練的費(fèi)用比例的辦法，從以往簡(jiǎn)單的生活保障轉(zhuǎn)化為促進(jìn)失業(yè)人員的重新就業(yè)，由消極保險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為積極就業(yè)保障。
總之，對(duì)于人口眾多、勞動(dòng)資源豐富的中國(guó)來(lái)說(shuō)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行、國(guó)有企業(yè)改革的深入和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，解決大量失業(yè)人員的再就業(yè)問(wèn)題不僅是當(dāng)務(wù)之急，更是長(zhǎng)期任務(wù)。
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【論文摘要】目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展比較緩慢，這將影響我國(guó)全面建設(shè)小康和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)程，因此如何建立和健全農(nóng)村的養(yǎng)老保障體系就顯的尤為重要了，探索我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系是本文的初衷。
我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，大多數(shù)人口在農(nóng)村，我國(guó)的發(fā)展問(wèn)題，在很大程度上是農(nóng)村如何發(fā)展的問(wèn)題;全面建設(shè)小康社會(huì)，難點(diǎn)和重點(diǎn)是農(nóng)民如何實(shí)現(xiàn)小康的問(wèn)題，是農(nóng)業(yè)如何搞活的問(wèn)題，是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的問(wèn)題。
改革開(kāi)放以來(lái)尤其是黨的十六大以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村居民的生活水平有了大幅度提高，但是城鄉(xiāng)差距仍有擴(kuò)大趨勢(shì)。近20年來(lái)農(nóng)村陸續(xù)出現(xiàn)的一些不利于養(yǎng)老的社會(huì)因素，如獨(dú)生子女政策的推行、農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量涌進(jìn)城市，將造成其人口的畸形變化，這將直接沖擊農(nóng)村土地和家庭相結(jié)合的養(yǎng)老結(jié)構(gòu)，致使部分農(nóng)民缺乏養(yǎng)老保障，這一潛在問(wèn)題可能阻礙全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我們正處于解決農(nóng)保問(wèn)題的戰(zhàn)略機(jī)遇期，前進(jìn)則一舉多得，不進(jìn)則退，農(nóng)保制度安排的成本將成倍增加，甚至成為阻礙黨和政府實(shí)現(xiàn)既定戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的社會(huì)原因之一，所以建立和健全農(nóng)村的養(yǎng)老保障體系已經(jīng)刻不容緩。
我國(guó)農(nóng)業(yè)人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不平衡，這決定建立多元化的多支柱的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系是最佳選擇。
首先是土地保障。土地是農(nóng)民基本生活保障的基礎(chǔ)，三農(nóng)政策應(yīng)當(dāng)著眼于提高對(duì)農(nóng)民基本生活的保障力度。
土地是廣大農(nóng)民基本生活的保障，在我國(guó)是不能更改的事實(shí)，只有通過(guò)最佳政策選擇和最優(yōu)制度安排來(lái)提高土地保障力度，才能建立綜合的可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系
其次是建立養(yǎng)老金個(gè)人帳戶。個(gè)人養(yǎng)老帳戶資金的來(lái)源主要有個(gè)人繳納、企業(yè)繳費(fèi)和國(guó)家政策支持及適度資助。在完善土地保障的基礎(chǔ)上建立養(yǎng)老儲(chǔ)蓄是必要的補(bǔ)充。個(gè)人養(yǎng)老金帳戶具有護(hù)送農(nóng)民進(jìn)城的功能，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要;具有聯(lián)合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系的功能，以支持全面建設(shè)小康社會(huì)的政治目標(biāo)。
最后是最低生活保障。對(duì)貧困農(nóng)戶提供救助是體現(xiàn)政府協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)。
為符合我國(guó)國(guó)情，我們應(yīng)將土地保障與個(gè)人養(yǎng)老資金帳戶相結(jié)合的發(fā)展模式，即建立三支柱多層次的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系。我們的目標(biāo)是到2020年，在我國(guó)形成養(yǎng)老金家庭供養(yǎng)社區(qū)服務(wù)國(guó)家最低保障的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系，做到人人養(yǎng)老有適度保障。
在21世紀(jì)。社會(huì)養(yǎng)老保障不再意味著政府單方面籌資和管理，多主體合作利用社會(huì)資本和政府與市場(chǎng)結(jié)合等公共選擇正在取代福利國(guó)家的政治選擇，因此，社會(huì)養(yǎng)老保障體系呈多層次發(fā)展趨勢(shì)，一個(gè)完整的保障模式通常是多層次體系的整合。在我國(guó)農(nóng)村建立“土地和個(gè)人養(yǎng)老金帳戶相結(jié)合”和“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合”的多層次社會(huì)養(yǎng)老保障體系。
第一個(gè)層次應(yīng)當(dāng)向城鎮(zhèn)退休人員及供養(yǎng)人口提供相當(dāng)城鎮(zhèn)社會(huì)平均工資20% -30%的養(yǎng)老金，農(nóng)村居民的土地收人(包括實(shí)物和現(xiàn)金)和居住設(shè)施折價(jià)等于或略底于這個(gè)水平;在第二個(gè)層次，城鄉(xiāng)個(gè)人帳戶參保人將達(dá)到各占50%;如果盡早建立和完善前面兩個(gè)層次的制度，則可以減少政府提供最低生活保障的壓力，將其控制在總?cè)丝诘?%以下，即1500萬(wàn)以?xún)?nèi)。
在我國(guó)建立和健全農(nóng)村養(yǎng)老保障體系是一項(xiàng)綜合工程，如何完善和加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)其關(guān)鍵是在于制度創(chuàng)新，因此，應(yīng)出臺(tái)和完善政策，采取多項(xiàng)措施，推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的建設(shè)。
一、提高土地保障的功能提高土地保障的關(guān)鍵是一要通過(guò)政策支持和組織措施，減少農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和提高農(nóng)民收人，二是發(fā)展多樣化的土地養(yǎng)老保障措施。
二、妥善處理失土農(nóng)民的養(yǎng)老保障農(nóng)民失去土地成為我國(guó)最大的社會(huì)問(wèn)題之一，農(nóng)民失去土地必然發(fā)生土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)覈?guó)已經(jīng)制定了土地保障條例，在征收土地時(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，兌現(xiàn)土地補(bǔ)償金，并利用個(gè)人養(yǎng)老帳戶的功能合理安排失去土地的農(nóng)民進(jìn)城居住、就業(yè)和養(yǎng)老保障。
三、從有條件的地方做起堅(jiān)持“分類(lèi)指導(dǎo)、依次推進(jìn)”的原則，在具備條件的地區(qū)開(kāi)展農(nóng)民保障制度的建設(shè)。
四、充分利用金融資源，節(jié)約制度成本信息共享和帳戶管理都需要交易成本，包括專(zhuān)業(yè)人員、帳戶管理系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)等。目前我國(guó)利用金融資源的辦法是通過(guò)招標(biāo)的方式選擇商業(yè)銀行經(jīng)辦個(gè)人帳戶養(yǎng)老金業(yè)務(wù)。
五、擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老金保險(xiǎn)覆蓋面我國(guó)加人wto后，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的速度進(jìn)一步加快，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度既要適應(yīng)大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)公需要，又要適應(yīng)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革需要，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)覆蓋擁有土地承包權(quán)的所有農(nóng)村居民，無(wú)論他們處于怎樣的就業(yè)和生活狀態(tài)，如被終止勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工等。
六、盡快建立和完善農(nóng)民養(yǎng)老金個(gè)人帳戶制度個(gè)人養(yǎng)老金帳戶的建立是解決農(nóng)民養(yǎng)老的基本條件，它可以通過(guò)多方面的渠道加以籌集和建立。利用導(dǎo)向政策鼓勵(lì)、幫助和引導(dǎo)農(nóng)民建立養(yǎng)老金帳戶。讓農(nóng)民自己開(kāi)設(shè)個(gè)人帳戶，建立封閉管理的鎖定帳戶。
七、運(yùn)行農(nóng)保基金托管制度
具體做法:
(1)由托管銀行建立封閉運(yùn)行的帳戶系統(tǒng)，確保農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)可以在規(guī)定的時(shí)間直接進(jìn)人托管帳戶，以最快的速度進(jìn)人投資和增值過(guò)程。
(2)建立中央農(nóng)保信托基金和管理機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)管理相對(duì)成熟的地區(qū)可以建立省級(jí)農(nóng)保托管基金。
(3)建立省級(jí)“農(nóng)?；鹄硎聲?huì)”，代表參保農(nóng)民作為農(nóng)保基金帳戶托管和投資管理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)施監(jiān)督權(quán)，并進(jìn)行。該委員會(huì)由地方人大、司法部門(mén)、政府有關(guān)部門(mén)和參保人代表共同組成。
(4)建立農(nóng)保基金運(yùn)營(yíng)監(jiān)管制度。將農(nóng)?；鸺{人勞動(dòng)和社會(huì)保障的社會(huì)保障基金監(jiān)管范圍，進(jìn)行綜合監(jiān)管。對(duì)農(nóng)?；鸶黜?xiàng)投資由各自金融業(yè)監(jiān)管部門(mén)分別進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，依法保護(hù)受益人、中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)輿論的監(jiān)督權(quán)。
八、建立高效率的農(nóng)保管理和監(jiān)督體制在全國(guó)建立垂直的、行政管理與基金管理分離的農(nóng)保管理機(jī)制。勞動(dòng)和社會(huì)保障負(fù)責(zé)制定政策、指導(dǎo)工作、匯集綜合信息和進(jìn)行監(jiān)督;省勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)制定具體執(zhí)行政策和方案，并指導(dǎo)和監(jiān)督本地區(qū)工作，匯集地區(qū)信息;市勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)宣傳政策、監(jiān)督具體方案的實(shí)施，匯集地區(qū)信息;縣鄉(xiāng)和社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)宣傳政策和執(zhí)行方案，匯集并上報(bào)地區(qū)信息;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)向農(nóng)民社區(qū)派出聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)宣傳和聯(lián)系參保人。
論文摘要:社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的負(fù)面影響主要表現(xiàn)在社會(huì)的兩極分化和社會(huì)弱勢(shì)群體的大量出現(xiàn)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題變得尤為突出和緊迫，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展，成為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的瓶頸。本文在對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出決策與建議。
一、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的缺陷與不足
(一)保障水平低，難以滿足農(nóng)民的基本生活要求。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度盡管作為國(guó)家“九五”計(jì)劃的一項(xiàng)重點(diǎn)農(nóng)村民政工作的頭等大事，民政部門(mén)以及政府其他部門(mén)投人了相當(dāng)大的精力，但距離滿足農(nóng)民最基本的養(yǎng)老需求尚有相當(dāng)?shù)木嚯x?！犊h級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》)規(guī)定，保險(xiǎn)費(fèi)的繳納標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行多檔次，月標(biāo)準(zhǔn)分別為2元、4元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、20元，供不同的地區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、企業(yè)和投保人選擇。繳費(fèi)最長(zhǎng)年限為40年，受益者從滿60周歲開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民收入雖然有了較大提高，但僅僅是剛解決溫飽問(wèn)題，因此，農(nóng)民選擇的繳納檔次大都很低。按照民政部《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)領(lǐng)取計(jì)算表》計(jì)算，農(nóng)民每月交費(fèi)2元，交費(fèi)10年后，每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元，15年后，每月可以領(lǐng)取9.9元;若每月交費(fèi)4元，10年后每月領(lǐng)取9.4元;15年后領(lǐng)取20元。且投保年齡越高，積累時(shí)間越短，收益越少。若再考慮到利率下調(diào)、通貨膨脹、管理費(fèi)等因素，農(nóng)民領(lǐng)的養(yǎng)老金更少，這點(diǎn)錢(qián)對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老來(lái)說(shuō)，只是杯水車(chē)薪，所起到的保障作用十分有限，此外，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的區(qū)域性不平衡現(xiàn)象也比較突出。2002年我國(guó)參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的5461.8萬(wàn)人中，東部10省(自轄市)有2832.2萬(wàn)人，占51.9%，人均保費(fèi)達(dá)到了86.9元;而西部地區(qū)參保人數(shù)則僅為748.1萬(wàn)人，人均保費(fèi)2元。
(二)制度上的可持續(xù)性差。這是現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一個(gè)致命傷。自從1991年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)開(kāi)始，全國(guó)各地特別是較富裕的農(nóng)村地區(qū)，對(duì)推行這項(xiàng)制度熱情很高，工作也做得十分到位，甚至有些地方因?yàn)檗r(nóng)民投保率高，成績(jī)突出，得到了民政部的大力表?yè)P(yáng)，并被樹(shù)立為全國(guó)各地學(xué)習(xí)的樣板。然而這項(xiàng)制度經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展之后，卻出現(xiàn)了滑坡現(xiàn)象。有些曾受表?yè)P(yáng)的典型地區(qū)，時(shí)隔不久卻已經(jīng)解體了。個(gè)中緣由在于，從制度的建立、撤消，到費(fèi)用的籌集、運(yùn)用以及保險(xiǎn)金的發(fā)放，都不是按照嚴(yán)格的法律程序，而是按照地方政府制定的一些規(guī)章制度執(zhí)行的，不是政府與農(nóng)民的一種規(guī)范性、持久性契約。養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)是一個(gè)持續(xù)十幾年甚至幾十年的過(guò)程，農(nóng)民在年輕、收人較高時(shí)候繳費(fèi)，在老年時(shí)收人過(guò)低、需要照顧的時(shí)候，期望能用養(yǎng)老金來(lái)安度晚年。但這一過(guò)程的順利實(shí)現(xiàn)必須具備以下條件:一是農(nóng)民對(duì)自己有信心，能夠有比較高并且穩(wěn)定的收人，能保證持續(xù)穩(wěn)定的繳費(fèi);二是農(nóng)民對(duì)保險(xiǎn)基金的管理者有信心，堅(jiān)信管理者能夠管好用好這些基金，屆時(shí)得到更多的回報(bào);三是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的連續(xù)有信心，這項(xiàng)制度能夠持續(xù)開(kāi)展到農(nóng)民老年獲得回報(bào)之后，而不至于中途解體;四是能夠與社會(huì)發(fā)展同步，共享發(fā)展成果。這四個(gè)條件都令人懷疑，首先農(nóng)民不像城市職工有穩(wěn)定的收人來(lái)源，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)脆弱，農(nóng)民收人受氣候及市場(chǎng)行情影響較大，增收困難，難以保證繳費(fèi)的穩(wěn)定持續(xù);從基金的管理上看，許多挪用、貪污社?；鸢讣陌l(fā)生，讓農(nóng)民心懷憂慮;從政府方面來(lái)說(shuō)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不是在法律基礎(chǔ)上建立的，受行政因素影響較大。
(三)制度的社會(huì)性缺乏?！斗桨浮芬?guī)定，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在資金籌集上要堅(jiān)持以“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持”的原則，這是由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況決定的，國(guó)家的財(cái)力有限，城市的社會(huì)保障尚且受困于資金緊張的局面，農(nóng)村更無(wú)力顧及，因而資金的籌集只能依賴(lài)于集體和個(gè)人。由于《方案》對(duì)集體補(bǔ)助比例及不予補(bǔ)助的處罰缺乏具體而詳細(xì)的規(guī)定，因此在實(shí)際資金籌集過(guò)程中，集體的補(bǔ)助因地而異。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較好的地方，集體經(jīng)濟(jì)有一定的實(shí)力支撐農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，或者農(nóng)民家庭收人由于經(jīng)營(yíng)特色農(nóng)業(yè)而較高且集體經(jīng)濟(jì)因之較強(qiáng)的地方，集體補(bǔ)助不存在太多障礙，而集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較弱的農(nóng)村地區(qū)，集體無(wú)力補(bǔ)助。大多數(shù)農(nóng)村集體不愿對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給予補(bǔ)助，同時(shí)，有的地方政府為了減少本地企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，盡量縮小這一比例，甚至為零。隨著這一部分補(bǔ)助的減少，國(guó)家對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老費(fèi)的“政策扶持”失去了現(xiàn)實(shí)作用，農(nóng)村養(yǎng)老費(fèi)籌資變?yōu)閷?shí)際上的“全部個(gè)人繳費(fèi)”、過(guò)于強(qiáng)調(diào)個(gè)人的責(zé)任，實(shí)質(zhì)上是一種帶有明顯的自我保障性質(zhì)的儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老，或者說(shuō)是一種政府辦的儲(chǔ)蓄性商業(yè)保險(xiǎn)，根本不具備應(yīng)有的“社會(huì)性”。
(四)覆蓋面小，互濟(jì)性差，風(fēng)險(xiǎn)大。一是參保人數(shù)比較少，二是參保農(nóng)民多為鄉(xiāng)村干部和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村辦企業(yè)職工，純農(nóng)業(yè)戶較少。三是有悖于保險(xiǎn)的大數(shù)法則，互濟(jì)性差。
(五)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法嚴(yán)重滯后。鑒于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體不高、城鄉(xiāng)的生產(chǎn)力發(fā)展水平的非均衡性、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的差異性及農(nóng)民個(gè)體之間的異質(zhì)性的現(xiàn)實(shí)，尚不具備建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。但就現(xiàn)已開(kāi)展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作看，在其運(yùn)作過(guò)程中，并沒(méi)有統(tǒng)一的法律條文可依。在實(shí)際工作中，農(nóng)村各地區(qū)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作大都參照民政部的《方案》進(jìn)行。其結(jié)果是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作雖然由政府部門(mén)組織實(shí)施，但因其辦法缺乏法律效力，不具備法律上的強(qiáng)制性、保障水平的基本性和保障結(jié)果的國(guó)家保證性，并且在運(yùn)作過(guò)程中隨意性較大，最終導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度形同虛設(shè)。
二、轉(zhuǎn)型期我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的構(gòu)建
(一)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度構(gòu)建的總體思路
在轉(zhuǎn)型時(shí)期，按照國(guó)家構(gòu)建和諧社會(huì)的總體目標(biāo)，立足我國(guó)的基本國(guó)情，特別是農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度總體思路為:立足于農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以完善制度和規(guī)范操作為重點(diǎn)，從橫向上按照經(jīng)濟(jì)的區(qū)域差異和農(nóng)村勞動(dòng)力分布的狀況，有差別、分類(lèi)推進(jìn)，先在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)率先建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、待遇有別的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，后在中、西部地區(qū)相繼建立;從縱向上多元化、分層次的養(yǎng)老保障模式并存，即家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、社區(qū)養(yǎng)老與最低生活保障多種保障并存;從步驟上循序漸進(jìn)地全方位農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障模式。在現(xiàn)階段，建立土地保障、家庭養(yǎng)老為主導(dǎo)、以社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為目標(biāo)導(dǎo)向、以最低生活保障制度和社區(qū)養(yǎng)老為補(bǔ)充的中國(guó)特色的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，可能是目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的最佳選擇，這樣既能體現(xiàn)政府的責(zé)任，又能調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)村居民投保的積極性，更重要的是能夠適應(yīng)農(nóng)村居民的特點(diǎn)及其對(duì)養(yǎng)老的需要。我國(guó)農(nóng)村仍然需要以家庭養(yǎng)老為主導(dǎo)模式，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，農(nóng)民的養(yǎng)老保障需求最終必然要借助于社會(huì)化的養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)加以解決。具體而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)采取“保險(xiǎn)+家養(yǎng)+低保+社區(qū)服務(wù)”，在養(yǎng)老模式中注人發(fā)展的內(nèi)涵;在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)采取“家養(yǎng)+保險(xiǎn)+低保+社區(qū)服務(wù)”，養(yǎng)老模式中主要關(guān)注為了更好地生活這一內(nèi)涵;在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)采取“家養(yǎng)+低保+保險(xiǎn)+社區(qū)服務(wù)”，在養(yǎng)老模式中更關(guān)注保障基本生活。
(二)農(nóng)村養(yǎng)老保障模式構(gòu)建的對(duì)策與措施
1.繼續(xù)發(fā)揮家庭養(yǎng)老功能、鞏固家庭養(yǎng)老。無(wú)論是在歷史上還是現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中家庭始終在養(yǎng)老問(wèn)題上都發(fā)揮著重要的作用，有數(shù)據(jù)表明，有97.6%的農(nóng)村老年人主要依靠家庭養(yǎng)老。將來(lái)家庭養(yǎng)老仍為農(nóng)民養(yǎng)老保障的中堅(jiān)力量，原因有:其一，孝敬父母是民族文化所倡導(dǎo)的。其二，家庭蕎老實(shí)質(zhì)上是一種局限于家庭內(nèi)部的代際交換。其三，贍養(yǎng)老人是法律賦予子女的義務(wù)。其四，子女收人增加為家庭養(yǎng)老提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。其五，家庭養(yǎng)老有獨(dú)特的功能優(yōu)勢(shì)。其六，家庭養(yǎng)老是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的總結(jié)。
2.加大財(cái)政投人力度，發(fā)展和完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。有關(guān)研究指出，從改革開(kāi)放以來(lái)的20多年的實(shí)際工作中，國(guó)家關(guān)于社會(huì)保障制度的安排明顯存在著“忽略鄉(xiāng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的失誤”，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度方面的投人與支持僅僅局限于每年200多億元的扶貧開(kāi)發(fā)基金和用于“五保戶”、最低生活補(bǔ)助和救災(zāi)救濟(jì)的資金。因此，在解決農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題上國(guó)家必須承擔(dān)主體責(zé)任，在農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障的制度設(shè)計(jì)和財(cái)政投人方面向農(nóng)業(yè)與農(nóng)民傾剎，以增強(qiáng)農(nóng)民個(gè)人參與現(xiàn)代社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從制度上保證城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障的實(shí)質(zhì)性公平，讓城鄉(xiāng)居民享受平等的國(guó)民待遇。具體而言:就是完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，彌補(bǔ)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)性不足的缺陷。在廣大的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民一般沒(méi)有雇主，國(guó)家的財(cái)政支持是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)第一支柱的重要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，主要途徑有:一是增加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出在財(cái)政總支出中的比重，并同步增加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的比重。二是扶貧資金的轉(zhuǎn)化。三是農(nóng)業(yè)稅的轉(zhuǎn)化。總之，政府不僅要承擔(dān)制度設(shè)計(jì)、監(jiān)管以及財(cái)政兜底等責(zé)任，還要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要不斷地對(duì)社會(huì)保障項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，以期更適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。與此同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民保障養(yǎng)老基金的管理，提高管理績(jī)效。
3.建立和健全農(nóng)村最低生活保障制度，做到應(yīng)保盡保。農(nóng)村最低生活保障制度是國(guó)家和社會(huì)為保障收人難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會(huì)保障制度。無(wú)論過(guò)去、現(xiàn)在還是將來(lái)，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，落后地區(qū)、不同地區(qū)的國(guó)民群體總有這樣或那樣的原因而陷人生活貧困的狀況，這些地區(qū)老年人口的養(yǎng)老問(wèn)題更多地要借助于最低生活保障制度的建立和完善加以妥善解決。因此，要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展適時(shí)地?cái)U(kuò)大農(nóng)村最低生活保障覆蓋面，提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，做到應(yīng)保盡保，并逐步實(shí)現(xiàn)制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。各地應(yīng)該把“低保”納人財(cái)政預(yù)算，并保證足額發(fā)放，但給付標(biāo)準(zhǔn)可視各地區(qū)實(shí)際消費(fèi)水平具體問(wèn)題具體分析。
〔論文摘要〕農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和最低生活保降制度是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系中的基本組成部分。目前，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和農(nóng)村最低生活保障制度的基本支律條件都已基本具備，但仍存在主、客觀兩方面的制約。
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，只要具備了一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，每個(gè)國(guó)家和地區(qū)均可以建立與之相適應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。針對(duì)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，我們要構(gòu)建的合理有效的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系是按照“水平適度、覆蓋廣泛、層次多樣、逐步推進(jìn)”的原則，首先以完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和最低生活保障制度為基本目標(biāo)體系，因?yàn)樗嫦虻氖亲顝V泛的和最弱勢(shì)的群體，以保障這部分人的基本生活為宗旨，體現(xiàn)了追求社會(huì)公平和公正的人本精神。在此基礎(chǔ)上，努力發(fā)展商業(yè)人壽保險(xiǎn)和個(gè)人養(yǎng)老保障方式，積極探索農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老福利事業(yè)。目前，中國(guó)農(nóng)村已基本步人總體小康，構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件雖說(shuō)不很充分，但顯然已經(jīng)趨于成熟。
一、構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的基本支撐條件已基本其備
大量的研究顯示，構(gòu)建一國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需具備的基本支撐條件主要有:農(nóng)業(yè)GDP的比重、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的比重、人均GDP等經(jīng)濟(jì)條件，農(nóng)業(yè)人口比重等社會(huì)條件。
1.農(nóng)業(yè)GDP的比重和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的比重。1957年建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的聯(lián)邦德國(guó)，糊寸農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重僅為5.7%，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)份額為13.7%，而工業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重為54.5%，工業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)份額為47.3% 。20世紀(jì)50年代的德國(guó)已是十分發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家，農(nóng)業(yè)的發(fā)展完全依賴(lài)工業(yè)剩余的支援;日本1971年建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，農(nóng)業(yè)占GDP的比重由20世紀(jì)50年代初的25.6%下降到8%，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人數(shù)由50.9%下降到14.7%;北歐古老的農(nóng)業(yè)國(guó)丹麥?zhǔn)鞘澜缟系谝粋€(gè)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國(guó)家(1891年)，相對(duì)于英、德、法等國(guó)，其工業(yè)化要晚得多。20世紀(jì)印年代前后，隨著工業(yè)化進(jìn)程加快，丹麥的農(nóng)業(yè)份額也加速下滑，農(nóng)業(yè)占GDP的比重由20世紀(jì)60年代的14%下降到1976年的6.9%。波蘭20世紀(jì)70年代中期建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，農(nóng)業(yè)份額相對(duì)于其他發(fā)達(dá)國(guó)家要高些，但也僅有14.5%。13個(gè)歐盟國(guó)家在建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，農(nóng)業(yè)GDP的比重在3. 1%一41%之間不等，平均數(shù)為16.2%。我們不能不注意到這樣一個(gè)事實(shí)，即各國(guó)在建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，面臨的共性問(wèn)題都是農(nóng)業(yè)份額的銳減，農(nóng)業(yè)在各部門(mén)中的地位已經(jīng)顯著下降，農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題日益嚴(yán)重。
改革開(kāi)放近30年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，在工業(yè)化程度和國(guó)民經(jīng)濟(jì)得以顯著提高的同時(shí)，也出現(xiàn)了類(lèi)似發(fā)達(dá)國(guó)家的情況，即“三農(nóng)”問(wèn)題進(jìn)一步加劇，對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)構(gòu)成重大威脅?！叭r(nóng)”問(wèn)題尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系能否從根本上解決，成為全面小康社會(huì)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。《2004年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，農(nóng)業(yè)占GDP的比重已由1978年的28.1%下降到2003年的14.6%;農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人數(shù)也由1978年的70.5%下降到2000年的50%和2003年的49.1%。這說(shuō)明，中國(guó)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本農(nóng)業(yè)條件已經(jīng)具備。事實(shí)上，中國(guó)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不算太早，因?yàn)橄竦?、瑞典、葡萄牙、西班牙、希臘等五個(gè)歐盟國(guó)家在類(lèi)似中國(guó)上世紀(jì)90年代初或更低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段時(shí)便已開(kāi)始建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
2.人均GDP。從各國(guó)工業(yè)化發(fā)展的歷程看，只要人均GDP達(dá)到1000美元，就意味著一國(guó)完全走上了工業(yè)化發(fā)展的道路，即農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供剩余使命的結(jié)束。此時(shí)，為了使緩慢發(fā)展的農(nóng)業(yè)與快速發(fā)展的工業(yè)和諧進(jìn)步，就巫需用工業(yè)剩余來(lái)反哺農(nóng)業(yè)。換言之，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)歷史階段的一個(gè)有機(jī)組成部分。一些典型國(guó)家和地區(qū)在建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，除斯里蘭卡(1987年)人均GDP僅368.9美元、波蘭(19’77年)是1822美元外，其他國(guó)家人均GDP都在2000美元以上，有的甚至更高，如加拿大(1990年)、美國(guó)(1990年)均在20000美元以上，芬蘭(1977年)、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)(1994年)超過(guò)了10000美元，德國(guó)(1957年)、日本(1971年)均在7000美元以上。
按美元匯價(jià)計(jì)算，中國(guó)在2002年時(shí)人均GDP達(dá)到1000美元，初步具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)即建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)條件。1986年中國(guó)開(kāi)始農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)探索時(shí)，即已基本達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家建立該項(xiàng)制度的最低起點(diǎn)。這說(shuō)明，加世紀(jì)即年代中期的探索以及全面建設(shè)小康社會(huì)中農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的構(gòu)建都是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般內(nèi)在規(guī)律的。
發(fā)展中國(guó)家建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，中國(guó)并非特例。土耳其1983年建立了農(nóng)民和農(nóng)業(yè)工人的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，1999年將所有社會(huì)保障計(jì)劃整合，分別建立了公務(wù)員、雇員、自雇人(包括農(nóng)場(chǎng)主和農(nóng)業(yè)工人)的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，農(nóng)民按照核定收人的20%進(jìn)行繳費(fèi)，繳費(fèi)方式靈活，繳費(fèi)年限為15年，養(yǎng)老金出現(xiàn)赤字由財(cái)政提供補(bǔ)貼;與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)甚至稍微落后的印度，有20%至30%的人口生活在貧困線下，作為扶貧政策，政府向低收人和沒(méi)有供養(yǎng)人的65歲以上老人(包括老年農(nóng)民)每月提供5美元的生活補(bǔ)貼;實(shí)行“米保障”的越南(越南農(nóng)民在退休前每年繳納4擔(dān)大米，退休后每年領(lǐng)取6擔(dān)大米)，則以特殊的食物方式建立起了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;東帝墳也采取“養(yǎng)老糧”的農(nóng)民食物養(yǎng)老金制度;在20世紀(jì)50年代，當(dāng)時(shí)并不發(fā)達(dá)的日本也曾以類(lèi)似“米保障”的方式建立過(guò)階段性農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
3.農(nóng)業(yè)人口比重。農(nóng)業(yè)人口狀況是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，也是是否適宜構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)支撐條件。各國(guó)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥械谋戎囟己艿?，如日本?4.1 %，丹麥為20 %，芬蘭為40 %，波蘭為42%。農(nóng)業(yè)人口的比重雖低于非農(nóng)業(yè)人口的比重，但仍面臨著因出生率和死亡率下降而導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)人口絕對(duì)量的增加、農(nóng)業(yè)人口老齡化等問(wèn)題。各國(guó)建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之時(shí)，往往正是老年人口壓力較大并處于上升的時(shí)期。中國(guó)農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥械谋戎匾延?978年的82.08%下降到入幻3年的59.47%。如果中國(guó)的GDP每年按照7.2%的速度增長(zhǎng)，總?cè)丝诎凑?.8%的年均增長(zhǎng)率增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)到2021)年，農(nóng)業(yè)人口比重將下降至40 %。這說(shuō)明，中國(guó)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)條件正趨于成熟。
這里需著重強(qiáng)調(diào)的是，和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，面臨著極為復(fù)雜的情況，即中國(guó)人口眾多、未富先老、進(jìn)人高老齡化程度(65歲以上人口占到總?cè)丝诘谋壤?%上升到14%)時(shí)間短、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)渡蓋面還不高。由于上述因素的存在和影響，構(gòu)建中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度何談?shì)p松。但是，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家的教訓(xùn)都表明，養(yǎng)老保障渡蓋面不足或保障力度不夠，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平似乎并不是主要障礙，而往往是由于政府管理不到位和制度的非規(guī)范化，例如保障制度過(guò)于政治化、制度設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性或待遇計(jì)算公式不合理等所致。從這個(gè)角度講，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平這個(gè)硬性支撐條件外，支撐中國(guó)構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的非經(jīng)濟(jì)條件還在于其本身的制度設(shè)計(jì)、政府的政策、籌資方法、資金的監(jiān)管、保險(xiǎn)資金的社會(huì)化管理能力以及法制建設(shè)進(jìn)程等。中國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面過(guò)低、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇結(jié)構(gòu)上的極不平衡、“兩個(gè)確保”的存在以及“個(gè)人賬戶”的空賬運(yùn)轉(zhuǎn)、逃費(fèi)等等問(wèn)題就是非經(jīng)濟(jì)條件影響城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)揮應(yīng)有功能的最突出的表現(xiàn)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建應(yīng)力求注意避免這類(lèi)問(wèn)題的產(chǎn)生。
二、農(nóng)村最低生活保障制度的墓本支撐條件也已墓本具備
最低生活保障制度在國(guó)際上被稱(chēng)為社會(huì)救助制度。作為正式的社會(huì)救助制度被確定并實(shí)施是16世紀(jì)在歐洲出現(xiàn)的國(guó)家濟(jì)貧制度，它由國(guó)家通過(guò)立法，直接出面接管或興辦慈善事業(yè)，救濟(jì)貧民。當(dāng)時(shí)，工業(yè)革命引發(fā)的激烈的社會(huì)變遷，使原本由教會(huì)或私人興辦的慈善事業(yè)無(wú)法解決層出不窮的貧困問(wèn)題，國(guó)家不得不接替救濟(jì)貧民的使命。世界上普遍建立了社會(huì)救助制度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的一個(gè)共同特點(diǎn)是，無(wú)不把貧困農(nóng)民也列為社會(huì)救助對(duì)象。
關(guān)于社會(huì)救助制度的作用，除了扶貧濟(jì)困之外，還對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有拉動(dòng)和緩沖的彈性作用。首先，在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展剛剛起步的時(shí)期，社會(huì)救助制度是一個(gè)較為“經(jīng)濟(jì)實(shí)惠”的制度。發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化過(guò)程中，社會(huì)救助制度的創(chuàng)立都要早于社會(huì)保險(xiǎn)制度，后崛起的亞洲和澳洲國(guó)家在經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)大多依仗社會(huì)救助制度;其次，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇波折的時(shí)候，社會(huì)救助制度的作用更為明顯。近年來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家為應(yīng)付高失業(yè)率紛紛對(duì)社會(huì)救助制度委以重任。
社會(huì)救助屬于純公共產(chǎn)品，它不強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等。為了防止和減少“搭便車(chē)”現(xiàn)象，其保障水平低于社會(huì)保險(xiǎn)。西方國(guó)家支撐社會(huì)救助制度的資金，是通過(guò)“不論其個(gè)人特征如何，給一切窮人有保證的最低的收人”的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度即“負(fù)所得稅制”實(shí)現(xiàn)的。在發(fā)達(dá)國(guó)家，個(gè)人所得稅約占整個(gè)財(cái)政收人的30%左右，主要用于社會(huì)保障的公共支出，大約也占到財(cái)政支出的20%一30 %。發(fā)達(dá)國(guó)家用于社會(huì)救助方面的開(kāi)支是相當(dāng)大的。1995年6月瑞典國(guó)際社會(huì)保障研討會(huì)提供的11個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的資料顯示，受助者占總?cè)丝诘谋戎匾话銥?%一25 %，平均數(shù)為9. 44%;救助經(jīng)費(fèi)占GDP的比重為0.5%一13%，平均數(shù)為3.2%;救助經(jīng)費(fèi)占社會(huì)保障開(kāi)支的比例在5%一100%之間，平均數(shù)為29.12% 。
中國(guó)最低生活保障制度1999年僅在城鎮(zhèn)得以正式建立，2002年6月以后開(kāi)始實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！薄＿@主要得益于中央財(cái)政的鼎力支持。1999年前，低保資金全部由地方財(cái)政開(kāi)支，中央財(cái)政基本不出錢(qián)。1999年開(kāi)始，中央撥出了4億多元，約占當(dāng)年低保總支出巧億元的27 % 。 2001年，低保支出達(dá)到42億元，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)了55%即23億元資金。
按照人均年收人627元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，2002年全國(guó)共有2820萬(wàn)農(nóng)村貧困人口，其中接受社會(huì)救濟(jì)的為2288.6萬(wàn)人，占到81.08%。在接受社會(huì)救濟(jì)的人中，按傳統(tǒng)方式救濟(jì)的有1880.8萬(wàn)人，占82 %，而按農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)救濟(jì)的僅為404.8萬(wàn)人，占到18%。這樣，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)受助者占總?cè)丝诘谋戎丶s為1.76%，如果按照低保救助者計(jì)算，受助者僅占總?cè)丝诘?.3%，比城鎮(zhèn)低1.2個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，2002年和2003年，國(guó)家用于社會(huì)救濟(jì)福利費(fèi)總支出分別為141.63億元、217.69億元，其中農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)分別為44.38億元、79.80億元，僅占全國(guó)總支出的31.33%，36.66%。 2002年和2003年，全國(guó)城鎮(zhèn)低保金支出約占GDP的0.99%和1.33 %，農(nóng)村就更低，大約比發(fā)達(dá)國(guó)家的平均數(shù)低約2個(gè)百分點(diǎn)。這表明，國(guó)家向農(nóng)村投放低保資金仍有較大空間。
最低生活保障制度可以幫助農(nóng)村居民減輕他們?cè)谝泼襁^(guò)程中所承受的壓力和困難。因此，今后應(yīng)考慮使城市和農(nóng)村的最低生活保障制度接軌乃至合為一體。
三、構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的制約因素仍然存在
主觀制約因素:認(rèn)識(shí)上的分歧。在對(duì)農(nóng)村是否需要構(gòu)建養(yǎng)老保障體系上，理論界和實(shí)際工作部門(mén)大都表示認(rèn)同。認(rèn)識(shí)上的分歧主要集中在對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的定性定位和如何構(gòu)建上。
1.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)定性定位之爭(zhēng)。主要有四種觀點(diǎn):①中國(guó)目前不具備普遍建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，應(yīng)實(shí)行由國(guó)家倡導(dǎo)、農(nóng)民自愿參加、以個(gè)人繳費(fèi)為主(有條件的地方實(shí)行集體補(bǔ)助)、按照商業(yè)化原則運(yùn)營(yíng)的農(nóng)民養(yǎng)老計(jì)劃。政府不直接參與組織實(shí)施和基金運(yùn)營(yíng)，不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。②現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是具有中國(guó)特色的社會(huì)主義的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，屬于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇。政府在其中充當(dāng)制度建設(shè)的倡導(dǎo)者和管理者角色，應(yīng)在不加重國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的條件下，由國(guó)家引導(dǎo)和管理農(nóng)民實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)自我保障。③現(xiàn)行制度具有商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)性質(zhì)，應(yīng)由商業(yè)保險(xiǎn)公司而非政府部門(mén)作為經(jīng)營(yíng)主體來(lái)接管和運(yùn)營(yíng)。④現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)具有社會(huì)保險(xiǎn)的性質(zhì)，應(yīng)繼續(xù)完善和推進(jìn)。
2.現(xiàn)階段是否具備推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)條件。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，很多農(nóng)村地區(qū)已具備建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，應(yīng)積極著手建立多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)尚不具備建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)條件，應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持家庭養(yǎng)老方式為主。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡，應(yīng)在有條件的東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)先行建立，中西部地區(qū)采取自愿方式、逐步過(guò)渡，重點(diǎn)仍應(yīng)放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上。
3.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理形式和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之爭(zhēng)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)民養(yǎng)老金應(yīng)由商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)辦，按商業(yè)化原則運(yùn)營(yíng)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，仍依靠原有機(jī)構(gòu)管理，但要提高經(jīng)辦人員素質(zhì)，改變養(yǎng)老金以縣級(jí)為主運(yùn)營(yíng)的體制，逐步將基金集中到省和中央兩級(jí)管理。將業(yè)務(wù)經(jīng)辦與基金運(yùn)營(yíng)分開(kāi)，政府不直接運(yùn)作基金，逐步將基金引入市場(chǎng)，委托金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，實(shí)行專(zhuān)家理財(cái)、比例控制。
4.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)之爭(zhēng)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于制度設(shè)計(jì)存在問(wèn)題，基金潛伏著支付風(fēng)險(xiǎn);另一種觀點(diǎn)與之相反，認(rèn)為運(yùn)作和管理上的漏洞是工作問(wèn)題，而非制度本身的問(wèn)題，可通過(guò)加強(qiáng)和改善管理逐步予以解決。
5.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)去留之爭(zhēng)。有三種觀點(diǎn):如果保留現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，如何對(duì)之進(jìn)行改革;如果停辦，如何保證已投保的農(nóng)民的利益;如果維持現(xiàn)有制度，將出現(xiàn)養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題;如果把當(dāng)前業(yè)務(wù)合并到商業(yè)保險(xiǎn)公司，必將牽涉到三方利益的協(xié)調(diào)和現(xiàn)有資源的重新配置，難度較大。
