發(fā)布時間：2022-06-10 00:21:44
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[2] 多地養(yǎng)老金收益跑輸通脹 政府釀新投資渠道[EB/OL]..
[3] 張偉兵，徐麗敏.農民工養(yǎng)老保險關系轉移機制探索——基于歐盟經驗的分析和思考[J].長白學刊，2009，（1）：134.
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第二條 凡在本市行政區(qū)域內除中央、自治區(qū)駐呼企業(yè)外的下列用人單位和職工，必須依照國家規(guī)定參加基本養(yǎng)老保險，繳納基本養(yǎng)老保險金：
（一）國有、集體、股份制、股份合作制、聯(lián)營等企業(yè)及其職工；
（二）企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工；
（三）外商投資企業(yè)及其中方職工；
（四）軍辦企業(yè)及其無軍籍職工；
（五）私營企業(yè)及其職工。
法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。
第三條 本辦法由市及旗、縣、郊區(qū)勞動行政主管部門組織實施。
市社會保險事業(yè)管理部門負責市屬企業(yè)，城區(qū)及經濟開發(fā)區(qū)職工基本養(yǎng)老保險基金的征繳。
旗、縣、郊區(qū)社會保險事業(yè)管理部門負責本行政區(qū)域內企業(yè)及其職工基本養(yǎng)老保險基金的征繳。
第四條 職工基本養(yǎng)老保險金由用人單位和職工共同負擔，同級財政予以支持?；攫B(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理。
第五條 財政、稅務、審計、銀行、工商行政管理等部門和工會應在各自的職責范圍內，協(xié)同勞動行政主管部門及社會保險事業(yè)管理部門做好企業(yè)及其職工養(yǎng)老保險基金的征繳和管理工作。
第六條 職工本人上一年度月平均工資，為個人繳納基本養(yǎng)老保險金的基數(shù)。
職工月平均工資低于當?shù)芈毠ぴ缕骄べY60％的，按60％計算作為繳納基本養(yǎng)老保險金的基數(shù)。
職工月平均工資超過當?shù)芈毠ぴ缕骄べY300％的部分，不計入繳納基本養(yǎng)老保險金的基數(shù)。
第七條 企業(yè)以其職工工資總額，作為企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險金的基數(shù)。
第八條 私營企業(yè)業(yè)主，按當?shù)厣弦荒甓嚷毠て骄べY，作為繳納基本養(yǎng)老保險金的基數(shù)。
第九條 已經離退休的人員不繳納基本養(yǎng)老保險金。
第十條 基本養(yǎng)老保險基金的提取比例，由市人民政府根據(jù)國家規(guī)定，結合當?shù)貙嶋H需要予以確定，報自治區(qū)人民政府批準。
企業(yè)和職工繳納的基本養(yǎng)老保險金，由社會保險事業(yè)管理部門根據(jù)企業(yè)和職工繳納基本養(yǎng)老保險金的基數(shù)及提取比例核定。
第十一條 各商業(yè)銀行應當履行代為扣繳基本養(yǎng)老保險金的職責。
第十二條 企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險金，由其開戶銀行憑社會保險事業(yè)管理部門開具的委托銀行收款書，以工資同等順序直接扣繳；職工個人繳納的基本養(yǎng)老保險金由單位從其工資中代為收繳，一并按月存入養(yǎng)老保險基金專戶。用人單位不得以任何理由截留、挪用。
第十三條 職工調出、調入統(tǒng)籌范圍時，必須按規(guī)定辦理基本養(yǎng)老保險基金和養(yǎng)老保險關系的轉移手續(xù)。沒有按規(guī)定繳足基本養(yǎng)老保險金的職工調出原單位時，應當補繳拖欠的基本養(yǎng)老保險金。
第十四條 沒有按規(guī)定的繳費基數(shù)和繳費比例繳納基本養(yǎng)老保險金的用人單位和職工，在職工辦理退休手續(xù)時，必須足額補繳所欠部分的基本養(yǎng)老保險金。
第十五條 企業(yè)在產權制度改革中，無論經濟成份和經營形式發(fā)生何種變化，必須繳納基本養(yǎng)老保險金。
第十六條 企業(yè)由于破產、解散等原因終止清算時，首先清償拖欠的基本養(yǎng)老保險基金，留足離退休人員社會平均壽命期內的基本養(yǎng)老保險基金。
第十七條 因特殊情況，單位確實無力繳納基本養(yǎng)老保險金時，經社會保險事業(yè)管理部門同級人民政府批準可以緩繳，但緩繳期限一般不得超過3個月。到期后應足額補繳，同時應繳納相應的利息。
第十八條 基本養(yǎng)老保險基金按照先繳納后支付的程序運行?；攫B(yǎng)老保險基金不得以資產抵償。
社會保險事業(yè)管理部門對及時足額繳納基本養(yǎng)老保險金單位的離退休人員，要按時足額支付養(yǎng)老保險金。
第十九條 用人單位和職工拒繳、拖欠、少繳基本養(yǎng)老保險金，社會保險事業(yè)管理部門應當以書面形式發(fā)出催繳通知書，用人單位和個人在接到通知書次日起十五日內，必須按要求繳納基本養(yǎng)老保險金及利息，并按日增繳應繳額2‰的滯納金，逾期仍拒不繳納的，處以欠繳額1％的罰款。
第二十條 實施行政處罰，應下達處罰決定書，使用財政部門統(tǒng)一印制的罰沒款收據(jù)，滯納金和罰款并入基本養(yǎng)老保險基金。
第二十一條 當事人對行政處罰決定不服的，可以申請復議，也可以直接向人民法院提起訴訟。
當事人逾期不申請復議，也不提起訴訟，又不履行繳費義務的，社會保險事業(yè)管理部門可以申請人民法院強制執(zhí)行。
第二十二條 妨礙勞動行政主管部門或者社會保險事業(yè)管理部門工作人員按照本辦法執(zhí)行公務的，對直接責任人進行批評教育；情節(jié)嚴重的，由公安機關依照《中華人民共和國社會治安管理處罰條例》予以處罰；構成犯罪的，由司法機關依法追究其刑事責任。
第二十三條 社會保險事業(yè)管理部門和有關部門的工作人員，有下列情形之一的，責令其改正，情節(jié)嚴重的，對其負責人和直接責任人，由所在單位或者上級有關部門給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）對征繳的基本養(yǎng)老保險基金，挪用、截留或者未按規(guī)定存入養(yǎng)老保險基金專戶的；
（二）擅自減免或者增加單位和職工應繳基本養(yǎng)老保險金的；
（三）擅自提高或者降低基本養(yǎng)老保險基金提取比例的；
（四）違反本辦法，造成基本養(yǎng)老保險基金不能按時足額收繳的。
關鍵詞：省級統(tǒng)籌；分級平衡；養(yǎng)老保險；城鎮(zhèn)職工
中圖分類號：F2
文獻標識碼：A
文章編號：1672―3198（2014）10―0029―02
1現(xiàn)行“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制存在的問題
（1）現(xiàn)有的“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制導致市、縣級政府在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌金方面的“優(yōu)勢”與“劣勢”互補性不足。
在“分級實施、分級核算、分級平衡和分級負責”的省級統(tǒng)籌管理制度下，浙江省原先市、縣級政府的履行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險職責所形成的利益格局并未有實質性的改變，基本養(yǎng)老保險的存量和增量結余，除了調劑金上繳比例增加1個百分點為2%外，仍留在原統(tǒng)籌地由當?shù)卣芾?，收支平衡由該地政府負責。城?zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金積累，從橫向看，在各市、縣級政府間是獨立的，“優(yōu)勢”與“劣勢”并存；從縱向看，在“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制下，省級政府難以根據(jù)全省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的需要給予再分配，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金的共濟性特征被局限在市、縣級政府管轄內。
由于省級政府對市、縣級政府現(xiàn)有的養(yǎng)老保險再分配力度弱，因而這種“分級平衡”的管理體制，在實際的運行中，造成以下問題：其一，對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金積累較為充裕，政府擁有的社會保險資源具有“優(yōu)勢”的地方來說，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金的結余，即使用于彌補“空賬”，只要這部分基金未被支出，也會增加當?shù)卣畬@部分基金的保值增值壓力；其二，造成省內各地城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇水平差異擴大。“優(yōu)勢”地區(qū)的政府，擁有提高城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的條件，而那些經濟發(fā)展相對落后，企業(yè)工資水平低，企業(yè)離退休人員較多，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金積累少，政府擁有的社會保險資源相對缺乏，處于“劣勢”的地方，市、縣級政府缺少提高該地已離退休人員的養(yǎng)老保險待遇水平的條件。以上二個方面的問題說明，“分級平衡”的管理體制對省級政府用再分配的手段調控省內各地養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌資源構成阻礙，現(xiàn)存的“優(yōu)勢”和“劣勢”之間缺乏互補，無助于解決城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險管理中的“碎片化”問題。
（2）“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制不能有效抵御城鎮(zhèn)職工代際養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比升高問題。
制度撫養(yǎng)比是反映養(yǎng)老保險代際養(yǎng)老壓力的重要指標，是養(yǎng)老保險制度內退休人數(shù)與在職人數(shù)的比值。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，它反映了平均每個城鎮(zhèn)在職職工供養(yǎng)的享受或領取養(yǎng)老金的人數(shù)。一個行政地區(qū)，如果城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比高，人口老齡化程度重，制度的撫養(yǎng)負擔就重，反之則越輕。
從表1的數(shù)據(jù)可以看出，浙江省各地的制度撫養(yǎng)比存在較大的差異，如衢州市達到67%，平均1.5個參保者要負擔1個離退休人員，而在紹興制度撫養(yǎng)比則僅有15.6%，平均6.4個參保者就要負擔1個離退休人員。這說明，在一個省級管轄的范圍內，由于經濟和社會發(fā)展、人口結構、職工參保人數(shù)和退休者人數(shù)等影響因素不同，各地的制度撫養(yǎng)比存在差異，有的市、縣制度撫養(yǎng)比壓力低，有的市、縣制度撫養(yǎng)比壓力高。如果一地的政府面臨制度撫養(yǎng)比高并由其自行解決，那么必然涉及對現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險征管制度的調整，甚至包括對退休年齡的調整，但是，在“統(tǒng)一政策”的省級統(tǒng)籌制度下，各市、縣級政府實際上沒有這個權力，制度約束使得市、縣級政府缺乏解決制度撫養(yǎng)比高的條件。即使市、縣級政府有權利變動現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度，也會因可掌控的社會保險資源少而不能有效地化解存在的風險。比較而言，省級政府擁有解決這一問題的行政手段或權力，但“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制因限制了省級政府對各市、縣企業(yè)職工的養(yǎng)老保險金存量和增量收入的再分配力度而不能有效地調整或緩解市、縣級政府的制度撫養(yǎng)比壓力高的問題。這將影響浙江省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)行的省級調劑金制度，總體看還是一個再分配力度較弱的制度，該制度可以應付或化解局部市、縣城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險金的收支問題，但如果遇到在一個省內眾多地區(qū)都面臨制度撫養(yǎng)比高的問題時，省級調劑金的調劑作用將處于捉襟見肘的困境。
（3）浙江省現(xiàn)行省級統(tǒng)籌管理體制在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關系全國接續(xù)后面臨的問題。
《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》（〔2009〕66號以下簡稱《暫行辦法》）的實施，表明中央政府對企業(yè)職工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌制度的改革力度在不斷加大。這一新的制度法規(guī)對現(xiàn)行的浙江省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌管理體制提出了新問題，或者說這部新的法規(guī)要求現(xiàn)行省級統(tǒng)籌管理制度必須進一步改革才能與之適應?！稌盒修k法》規(guī)定：勞動力流動就業(yè)時，參保者的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌金按實際繳費工資基數(shù)的12%轉移，并且，勞動者基本養(yǎng)老保險關系在就業(yè)所在地累計繳費年限滿10年的，享受當?shù)鼗攫B(yǎng)老保險待遇。應該說，這部法規(guī)通過勞動力流動就業(yè)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌關系全國接續(xù)的制度，解決了以往省級統(tǒng)籌制度下，社會統(tǒng)籌關系只在省內承認的制度缺陷，企業(yè)繳費部分可以隨同勞動者就業(yè)地的變動而轉移，有利于勞動者參保，在養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌金的管理中體現(xiàn)了公平和公正。但是，研究現(xiàn)行省級統(tǒng)籌體制與這部新法規(guī)如何銜接時，可以看出，由于企業(yè)繳費工資基數(shù)不實，在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌金隨人轉移后，存在轉出額基數(shù)如何確定問題。如果外來務工者在浙江繳費年限達到10年以上的多數(shù)人為獲得較高退休金而選擇在浙江退休，市、縣級政府統(tǒng)籌養(yǎng)老金的支出將面臨額外的壓力。
（4）現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費制度不利于低收入者參保。
根據(jù)“低門檻準入、低標準享受”的制度規(guī)定，我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費制度在設計上難以做到“低門檻準入”，這一問題造成的影響主要是：其一，那些工資收入在最低工資標準附近的職工，存在繳費壓力，如果只有繳納個人賬戶的8%才能得到養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的資格，那么，這部分低收入者可能不得不放棄參加養(yǎng)老保險?，F(xiàn)行繳費制度設計上的不合理，導致“擴面”問題，政府年年抓，但效果不佳，同時也導致政府用于這方面的監(jiān)管成本大，影響了社會保險事業(yè)的整體發(fā)展。其二，根據(jù)“低標準享受”的規(guī)定，對那些“低門檻準入”的參保者，相應的養(yǎng)老金支付標準要低，這是無可非議的，其中涉及的參保者主要是“中人”和部分低收入的“新人”。對于這部分屬于低標準享受的參保者，政府應規(guī)定統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金支付標準，使這部分參保者在參保時就知道未來退休時的基本養(yǎng)老金水平，但是，在“分級平衡”的制度下，省級政府對各市、縣級政府的再分配力度弱，而各地經濟發(fā)展、工資水平、職工基本養(yǎng)老保險的存量和收支標準不同，因而，會造成省內“低標準享受”的標準不同，這勢必會影響市場機制對勞動力流動就業(yè)的調節(jié)，并且省內職工最低養(yǎng)老保險支付水平不同也不能充分體現(xiàn)養(yǎng)老保險的普惠、共濟和公平屬性。
針對浙江省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌體制存在的問題，從分析的角度看，可以分為以下幾個層面：其一，現(xiàn)行“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理制度因共濟性受限制而存在的問題。其二，現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保險的征繳制度設計層面的問題；這二個層面的問題反映了現(xiàn)行“分級平衡”的管理體制不利于省級政府履行再分配職能，調控省內各市、縣城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險存量和增量結余；不利于市、縣級政府化解城鎮(zhèn)職工代際養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比升高；不適應城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關系全國接續(xù)制度運行的要求；不利于企業(yè)職工參?！皵U面”工作的開展等方面。其三，在“省級平衡”的統(tǒng)籌管理體制下，省級政府如何統(tǒng)籌省內各市、縣級政府管理的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金。其四，在“分級平衡”向“省級平衡”的改革中，現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險管理中“空賬”和“歷史債務”如何分擔。其五，省級政府與市縣級政府在履行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險管理職責中的利益協(xié)調和政府間的激勵機制如何建立。對這幾個方面存在問題的改革思路，筆者將結合有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)、政策法規(guī)以及社會保障方面的理論進行分析。
2改革思路
（1）“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制限制了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險“共濟性”特征的拓展。
“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理制度導致市、縣級政府在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌金方面的“優(yōu)勢”與“劣勢”互補性不足以及這一管理制度不能有效抵御城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比升高的問題，從其共同點來看，都屬于省級統(tǒng)籌管理制度因城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險共濟性特征受限制而導致的問題。這一問題的實質是，我國采取的“統(tǒng)賬結合”的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌金的共濟性特征因“分級平衡”的制度使省級政府對養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌金的再分配力度弱而不能充分體現(xiàn)。市、縣級政府在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險管理中的“優(yōu)勢”與“劣勢”，包括制度撫養(yǎng)比壓力的高與低都被局限在市、縣管轄范圍內，難以達到“優(yōu)勢”與“劣勢”的互補和共同化解基本養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比壓力升高。
表2的數(shù)據(jù)反映了浙江省從2001年到2012年制度撫養(yǎng)比變動的情況。可以看出，隨著參保人數(shù)的增加，浙江省城鎮(zhèn)職工的制度撫養(yǎng)比呈現(xiàn)出下降趨勢。2012年為159%，平均6.3個參保者負擔1個離退休者，屬于負擔合理的區(qū)域。結合表1和表2的數(shù)據(jù)可以看出，在“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制下，一些市（地）較高的撫養(yǎng)比，如衢州地區(qū)為67.20%，麗水地區(qū)為40.38%，放在全省的范圍內進行平均則會有較大幅度下降，如2007年，浙江全省的制度撫養(yǎng)比為15.6%，2008年為14.0%。這說明，如果政府將行政區(qū)域擴大，原來不同行政區(qū)域內，制度撫養(yǎng)比之間的差異，則有可能在不改變現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費比率、養(yǎng)老金支付標準的條件下，利用行政手段將制度撫養(yǎng)比高的地區(qū)與制度撫養(yǎng)比低的地區(qū)進行合并實施全省統(tǒng)籌，就能使城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比下降，達到緩解代際養(yǎng)老保險金支付壓力的目的。但是，“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理制度對這一目標的實現(xiàn)起到阻礙的作用。此外，根據(jù)現(xiàn)行省級統(tǒng)籌制度規(guī)定，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險預算中的收支缺口，資金彌補是按照“當?shù)貧v年基金結余、地方財政補助和省級調劑金解決”的順序進行。因而，雖然建立了省級調劑金制度，增加了調劑基金的上繳比例，但在“分級平衡”的省級統(tǒng)籌制度下，市、縣級政府在養(yǎng)老保險基金管理中仍然履行和承擔主要責任，抵御風險的能力仍有待增強。
（2）對問題的分析和改革思路。
從靜態(tài)分析的角度看，由于各地的經濟增長水平、企業(yè)職工工資水平、企業(yè)離退休人數(shù)、人口老齡化程度和參保職工人數(shù)等經濟和社會指標因素存在差異，因而各地的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險在基金積累和制度撫養(yǎng)比方面，客觀上存在“優(yōu)勢”與“劣勢”在各市、縣之間并存的現(xiàn)象。那些處于“優(yōu)勢”的市、縣級政府在為如何就結余的養(yǎng)老保險金進行保值增值而擔心時，處于“劣勢”的市、縣級政府也許正在為如何提高養(yǎng)老金待遇水平而焦慮。這一問題說明，當城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險管理體制被局限在一個較小的行政管轄區(qū)內時，可用的養(yǎng)老保險資源再分配的力度受到限制，市、縣級政府抵御或化解有可能面臨的養(yǎng)老保險制度風險的能力也受到限制。從動態(tài)的角度看，隨著社會和經濟的發(fā)展，原先的影響因素會發(fā)生變化并導致出現(xiàn)新的“優(yōu)勢”與“劣勢”并存的格局，一些原來具有“優(yōu)勢”的市、縣也可能會受到養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金支付困難和制度撫養(yǎng)比壓力的影響而使城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險面臨風險。
從“大數(shù)法則”的原理看，養(yǎng)老保險作為社會保險的一個重要的組成項目，通過企業(yè)和個人繳費制度實現(xiàn)眾多社會成員的互助互濟來分散或化解風險。一般來講養(yǎng)老保險分散風險功能的實現(xiàn)程度與統(tǒng)籌調劑范圍及資金統(tǒng)籌量成正比。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的層次越高，統(tǒng)籌的面越大，參加養(yǎng)老保險的人員越多，規(guī)避風險的能力就越強，養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金的風險也就越小，被保險人的保障程度就越高。同時，只有參保人員數(shù)量實現(xiàn)極大化，才能求得和把握養(yǎng)老保險基金收支數(shù)量關系上的動態(tài)平衡，才能充分發(fā)揮養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌調劑的功能，使處于不同地域、不同條件下的企業(yè)養(yǎng)老保險費率趨于穩(wěn)定和最小，保險費率降低到最低水平。但是，在“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理體制下，受市、縣級政府行政管轄地域的局限性限制，即使社會保險管理部門再努力“擴面”，參保人數(shù)達到一定數(shù)量以后就難有增加，達不到理論上的“極大化”。這種將籌集城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的范圍局限在市、縣級政府行政管轄的制度，導致市、縣級政府在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌金方面的“優(yōu)勢”與“劣勢”互補性不足，不能有效抵御城鎮(zhèn)職工代際養(yǎng)老保險制度撫養(yǎng)比升高所面臨的風險。
因此，解決“分級平衡”的省級統(tǒng)籌管理制度因城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險共濟性特征受限制而導致的問題，關鍵在于建立“省級平衡”的統(tǒng)籌管理體制，在省級政府管理的層面，通過統(tǒng)籌全省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的征繳與發(fā)放，統(tǒng)一支付標準來實現(xiàn)。
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關鍵詞 養(yǎng)老保險；參保行為；農民工城市融合；新型城鎮(zhèn)化
中圖分類號 C913 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2017）02-0135-08
doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2017.02.019
統(tǒng)計顯示，2015年全國農民工總量達到27 747萬人，比上年增加352萬人，增長1.3%。其中，外出農民工16 884萬人，比上年增加63萬人，增長0.4%；本地農民工10 863萬人，增加289萬人，增長2.7%（國家統(tǒng)計局，2016）[1]。根據(jù)預測，2020年中國農民工的總量將超過3億[2]。正如我們所切身感知的那樣，農民工為中國城市的建設與發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻，但同時也帶來了一系列社會治理問題，如何消除社會隱患、促進農民工城市融合是提高中國城市化質量，推動新型城市化建設的關鍵問題。
1 文獻綜述
“社會融合”一詞最早由法國社會學家E. Durkheim提出，其在研究自殺現(xiàn)象時指出，社會融合是社會個體依靠社會分工所形成的集體意識來維持正常社會秩序的過程[3]。其后，學者們不斷豐富社會融合的內涵[4-5]，并將研究的重點轉向了移民在遷入地的社會融合。學者們從文化、語言、族群偏見、經濟歧視、就業(yè)等方面探討了移民群體融入當?shù)厣鐣恼系K因素[6-7]，一些學者還從社會福利的角度肯定了如果移民能夠享受與本地居民同等的社會福利將有助于其社會融合[8-10]。從已有文獻來看，單獨研究移民養(yǎng)老保險與社會融合關系的文獻較為少見。國外學者對中國農民工問題的關注多集中從人力資本角度研究農民工的遷移動態(tài)、遷移意愿以及對流入地的社會影響等問題[11]，少數(shù)學者也關注了農民工的城市生活適應性，指出導致農民工社會邊緣化、無法融入當?shù)厣鐣闹匾蛩刂皇巧鐣Ｕ现贫鹊娜笔12-13]。
在國內，對農民工城市融合問題的研究已經成為近年來各個學科研究的熱點。學者們圍繞農民工城市融合的影響因素進行了廣泛而深入的探討，人力資本、社會資本、戶籍制度、心理認知、收入水平[14]等因素分別被納入研究者們的視域。社會保障作為影響農民工城市融合的重要因素也被學者們所關注，不能公平享有和城市市民同等的社保障待遇導致了農民工不能真正融入城市已經成為大多數(shù)學者的共識[15]。整體來看，以往研究主要基于定性的分析肯定社會保障制度對農民工城市融合的積極作用，只有少數(shù)學者基于定量的角度具體探討了工傷保險、住房保障與城市融合之間的關系[16-17]。綜述已有相關文獻，尚未發(fā)現(xiàn)學者從定量的角度專門探討農民工養(yǎng)老保險與其城市融合之間的關系。
本文認為，相對于其他保險制度，養(yǎng)老保險制度作為社會保險制度中的核心制度，對農民工的城市融合起著更為關鍵的作用，專門探討農民工養(yǎng)老保險參保行為與其城市融合的關系，有助于更好地理解農民工社會保障政策的改革方向，加快推動農民工城市融合，具有理論與現(xiàn)實意義。在現(xiàn)行制度模式下，農民工養(yǎng)老保險參保行為有多種選擇，他們既可以參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“城職?！保?，又可以參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“城鄉(xiāng)居保”）②。但是，究竟哪一種制度選擇更有利于促進農民工城市融合？本文從實證的角度用Order Probit模型分析了農民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險對其城市融合的影響作用。與此同時，考慮到農民工城市融合程度與其養(yǎng)老保險參保行為選擇之間可能存在的雙向因果關系，即城市融合程度高的農民工更愿意長期留在城市，因此在擇業(yè)上將傾向于選擇能夠為其繳納城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的單位，本文將用PSM（傾向值匹配分析）方法對內生性問題進行一定程度上的規(guī)避。
2 數(shù)據(jù)來源、變量與研究方法
2.1 數(shù)據(jù)來源
文章使用的數(shù)據(jù)來自2012年7月武漢大學社會保障研究中心在湖北省武漢市開展的農民工城市融合狀況調查問卷。此次調查區(qū)域為江岸區(qū)、江漢區(qū)、洪山區(qū)、武昌區(qū)、青山區(qū)、漢陽區(qū)、江夏區(qū)、~口區(qū)等八個城區(qū)，旨在了解農民工城市融合的現(xiàn)狀及其影響因素。調查內容除了農民工的性別、年齡等基本特征之外，還包含農民工的城市生活滿意度、自我認同、對打工城市的態(tài)度、工作特征、社會保障、社會資本等內容。
此次調研發(fā)放問卷2 000份，回收問卷1 725份，回收率為86.25%。數(shù)據(jù)整理中刪除了某些重要信息為0的缺失樣本，剔除了一年中離開家庭在外務工小于6個月的農民工樣本[18]，并依據(jù)我國現(xiàn)行法規(guī)中對勞動力的界定，選取了16―55歲的女性和16―60歲的男性樣本，用于本文分析的有效樣本為1 423份。
PSM方法由Rosenbaum and Rubin提出，在本文的應用中，假設農民工個體i參加了社會保險，屬于處理組，農民工個體j沒有參加社會保險，屬于控制組，我們需要找到控制組的某個個體j，使得個體j與個體i的可觀測變量近可能匹配，即xi≈xj，但是，高緯度匹配不容易實現(xiàn)，希望用單一指標來進行匹配，即用“傾向得分”來進行匹配。
個體i的傾向得分為，在給定xi的情況下，個體i進入處理組的條件概率，即p（xi）=p（Di=1|x=xi）。對控制組的每一個個體，使用傾向得分作為距離函數(shù)進行匹配，對每一個個體的處理效用平均工資即得到“匹配估計量”（Matching estimators）。
3 實證分析
本節(jié)匯報了統(tǒng)計分析結果和實證分析結果。
3.1 統(tǒng)計分析結果
從表1可以看出，融合程度為“一般”的被調查者比重最高，達到36.89%；融合程度為“不融合”和“比較融合”的被調查者比重分別占樣本的25.30%和23.89%；融合程度為“完全不融合”和“完全融合”的被調查者比重最低，分別占樣本的9.49%和4.43%。從被調查者的城市融合程度分布情況來看，被調查農民工的城市融合程度普遍不高。
表2的統(tǒng)計結果還顯示，被調查農民工群體中參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的農民工的比例為9.3%，參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的農民工的比例為67.3%，而沒有參加養(yǎng)老保險的農民工則達到23.4%。參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的農民工比例為10.8%，參加工傷保險的農民工比例最高，達到了168%。
3.2 回歸分析結果
由于我們的因變量為離散的有序變量，因此我們采用主要的計量模型為order probit模型，為了方便比較，同時給出了線性概率模型的回歸結果。
表3給出了養(yǎng)老保險模式選擇對農民工城市融合影響的回歸結果，其中模型一給出了線性概率模型的回歸結果，模型二給出了有序probit模型的回歸結果。主要的解釋變量是農民工參加“城職?！焙蜎]有參加養(yǎng)老保險，其他的控制變量包括年齡、性別、民族、婚姻狀況、收入水平、所在單位性質、是否簽訂勞動合同、是否參加工傷保險、是否參加城鎮(zhèn)醫(yī)保等。模型一和模型二的回歸結果均顯示：變量peninsurance（參加城職保）的回歸系數(shù)為正，且在統(tǒng)計上顯著①，這表示在其他條件相同的情況下，相對于沒有參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農民工而言，參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農民工城市完全融合的概率更大，城市完全不融合的概率更?。蛔兞縩oinsurance（沒有參加養(yǎng)老保險）在統(tǒng)計上不顯著，說明相對于參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的農民工，沒有參加養(yǎng)老保險的農民工城市融合的概率沒有顯著的變化。
3.3 傾向值分析結果
考慮到農民工城市融合程度與其養(yǎng)老保險參保行為選擇之間可能存在的雙向因果關系，采用PSM（傾向值匹配分析）可以在一定程度上規(guī)避雙向因果導致的內生性問題，同時也對上面模型進行了穩(wěn)健性檢驗。
表4匯報了農民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度對其城市融合的“一對四近鄰匹配”和“卡尺內一對四近鄰匹配”結果②。由表可以看出，一對四近鄰匹配和卡尺內一對四近鄰匹配的ATT（平均處理效應）分別為0.254 3和0.237 8，t值分別為2.07和2.14，兩者結果相差不大，說明大多數(shù)一對四匹配發(fā)生在卡尺0.01的范圍內，不存在太遠的“近鄰”。同時PSM的處理結果與上面模型一（0.241 6）的結果相近，證明了本文分析結果具有穩(wěn)健性。
為了更好地解釋農民工參加養(yǎng)老保險的行為選擇，本文進一步研究了影響農民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的相關因素，其中，農民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險時賦值為1，參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和沒有參加養(yǎng)老保險時賦值為0。由于因量是二分類變量，本文選取了logistic模型進行回歸分析，具體的回歸結果見表5。
表5匯報了農民工參加“城職保”影響因素的logistic回歸結果，其中，表5的第四列匯報了影響因素的幾率比，第五列匯報了影響因素的邊際效應。對于農民工的教育水平來說，變量junior（初中）、senior（高中、中專和技校）和college（大專及以上）的回歸系數(shù)均為正，且都在統(tǒng)計上顯著，說明相對于小學文化程度的農民工來說，受教育水平為初中、高中和大專及以上的農民工更可能參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。對于這一現(xiàn)象可能的解釋是隨著農民工文化水平的提高，對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的認知程度也將逐漸提高，在城市就業(yè)時往往會主動要求雇主為其購買城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，同時，由于其文化程度較高，在擇業(yè)時的選擇也更多，雇主如果不能滿足其對參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的要求，他們將可能會選擇其他單位就業(yè)。而對文化程度較低的農民工而言，受自身擇業(yè)“談判條件”的限制，其挑選工作的余地較小，同時受文化水平限制對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的認知程度有限，往往意識不到參加這一制度的重要性，因此參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)就相對較少。
就農民工所在企業(yè)的行業(yè)來說，變量tetail（零售、餐飲等）、manufactur（制造業(yè)）的回歸系數(shù)都為正，并且在統(tǒng)計上都顯著，說明了相對于建筑行業(yè)的農民工而言，零售、住宿、餐飲、制造業(yè)的農民工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的可能性更大。這與我們日常生活的觀察基本一致，從事建筑行業(yè)的農民工工作流動性較大、相對不夠穩(wěn)定是制約其參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的重要原因。
就農民工所在單位性質來說，變量government（政府機關、事業(yè)單位）、state（國有企業(yè)）、collective（集體企業(yè)）、foreign（外資、合資企業(yè)）的回歸系數(shù)都為負，而且在統(tǒng)計上都顯著，說明相對于在私營企業(yè)上班的農民工來說，在政府機關、國有企業(yè)、集體企業(yè)、外資、合資企業(yè)上班的農民工更可能參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，這與我們在日常生活中觀察到的情況也基本一致，黨政機關事業(yè)單位、國有企業(yè)、外資企業(yè)等單位由于管理相對規(guī)范，通常都會為簽訂正式勞動合同的農民工繳納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，而對個體私營企業(yè)來說，為農民工繳納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險會直接增加其經營成本，受經營成本所限他們往往不愿意為農民工繳納城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。
4 Y論與政策建議
通過樣本地區(qū)的調查研究，我們可以得到如下結論：相對于沒有參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農民工而言，參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農民工城市完全融合的概率更大，城市完全不融合的概率更??；同時還發(fā)現(xiàn)，相對于受教育水平為小學的農民工而言，受教育水平為初中、高中和大專及以上的農民工更可能參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險；相對于建筑行業(yè)的農民工而言，零售、住宿、餐飲、制造業(yè)的農民工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的可能性更大；相對于在私營企業(yè)上班的農民工而言，在政府機關、國有企業(yè)、集體企業(yè)、外資、合資企業(yè)上班的農民工更可能參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。
理論與實證分析結果均證實了養(yǎng)老保險參保行為選擇對農民工城市融合程度具有顯著影響作用。毫無疑問，養(yǎng)老保險制度作為社會保險五大險種中的核心險種之一，是國家和社會根據(jù)有關法律、法規(guī)，為保障勞動者退出勞動崗位后的基本生活而建立起來的社會保險制度，其目的是為保障老年人口的基本生活需要，為退休的勞動者提供穩(wěn)定的生活來源。對于農民工群體而言，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度相當于擁有了一份未來的城市退休生活保障，是對其今后在城市退休養(yǎng)老生活保障的正式承諾，有助于降低其對未來城市養(yǎng)老生活不確定性的風險預期，無疑會提高其城市融入程度。值得注意的是，我們對影響農民工養(yǎng)老保險參保行為選擇的相關因素進行研究時發(fā)現(xiàn)，個體的受教育程度、所從事行業(yè)、就業(yè)單位性質及就業(yè)單位是否按法規(guī)簽訂勞動合同等因素均影響農民工的城市融合程度。
綜合以上分析結果，本文提出如下政策建議：
第一，政府加大監(jiān)督力度，切實督查企業(yè)勞動用工規(guī)
范。各級政府相關部門及工會組織要以切實維護和保障農民工合法權益為根本出發(fā)點，明確責任、嚴格考核、落實獎懲、建立責任追究制度，監(jiān)督用人單位及時簽訂勞動合同，尤其是對應保農民工是否按要求及時參加社會保險實施監(jiān)督，并對其參保的種類、繳納比例是否嚴格按照勞動部門的有關政策執(zhí)行進行定期核實監(jiān)管，確?！皯１M保”、足額繳納。同時，注意發(fā)揮基層工會組織的監(jiān)督、功能，成立勞動爭議協(xié)調組織，鼓勵工會參與農民工社會保險相關實務的協(xié)調、監(jiān)督工作。
第二，企業(yè)要轉變用人理念，提高經營風險意識。與員工簽訂勞動合同是勞動者與用工單位之間確立勞動關系的重要憑證。勞動用工合同明確了雙方責任人的權利與義務，具有法律約束力，一旦發(fā)生風險或產生勞動糾紛，便成為重要的法律仲裁依據(jù)，能夠有效降低企業(yè)的法律風險責任。因此，企業(yè)應轉變理念，提高經營風險意識，充分認識規(guī)范勞動用工制度的重要意義，認清勞動用工規(guī)范的緊迫性、重要性及法律責任，尤其是建筑業(yè)、制造業(yè)、餐飲業(yè)、住宿業(yè)、居民服務業(yè)等勞動密集型中小微企業(yè)，要根據(jù)本單位的基本情況，依法與員工簽訂勞動合同、繳納社會保險，通過合法、有效的制度化管理，維護有序的生產、工作秩序，提高勞動生產率、吸引、留住優(yōu)秀員工，實現(xiàn)企業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展。
第三，加大宣傳，提高農民工自身權益保障意識。農民工要積極提高自身素質，加強自我維權意識，知曉簽訂勞動用工合同對維護自身權益的重要作用，了解參加城鎮(zhèn)職工基本社會保險項目是屬于自身的合法權益。這一工作的落實，需要勞務輸出地與勞務流入地攜手聯(lián)動，在職業(yè)培訓、崗前培訓等環(huán)節(jié)詳細告知農民工。同時，各級勞動、法律、工會、新聞出版等相關部門要聯(lián)合行動，加大宣傳力度，擴寬、創(chuàng)新宣傳途徑與方式，培養(yǎng)農民工的自我維權意識。
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現(xiàn)實版的縣域醫(yī)療是上下級醫(yī)院爭飯吃，特別是鎮(zhèn)村兩級更為嚴重，其中最主要原因是受利益的驅動，鎮(zhèn)級醫(yī)院為了求發(fā)展，擴大業(yè)務。村級醫(yī)療機構為了求生存，熱衷開展公共衛(wèi)生服務，只要有患者就轉走。
縣域衛(wèi)生綜合改革應該根據(jù)各級醫(yī)院的技術力量量體裁衣。大重病轉上級醫(yī)院，小病轉到下級醫(yī)院，哪一級醫(yī)療機構能處理就在哪里處理。這樣做的好處是：第一方便了農民就醫(yī)；第二緩解了上級醫(yī)院的擁擠；第三填補了衛(wèi)生室門可羅雀的門診量。
計號考核
為了提高醫(yī)務人員工作積極性，國家提出對醫(yī)務人員施行績效工資管理，但在縣域衛(wèi)生機構卻因此而衍生出許多“怪招”。某地衛(wèi)生院以醫(yī)生看了多少患者來計算工資，醫(yī)生最終選擇分解患者處方；另外一家衛(wèi)生院以患者的藥費來計算，醫(yī)生便多開藥、多檢查。
醫(yī)生的筆尖雖小量卻無限，筆者認為縣域醫(yī)療機構開展績效工資可以計號不計費。計號必須做到：①一人一日一診制，一天中一人重復處方不計號；②堅決杜絕借用身份證；③對于醫(yī)生每季度進行評獎，誰的病號多，號評藥費最低，給予一定獎勵；④各科室之間不能等同。
封頂限額
近幾年來，國家對新農合的投入力度越來越大，農民的自付比例越來越少，可縣域醫(yī)療機構的藥費卻在不斷上長。筆者認為，為了控制藥費的不斷增長，必須要實行大病封頂處方限額。大病封頂：除特殊情況外，按病種定價，由專家醫(yī)師根據(jù)多年的經驗總結，對各級醫(yī)院各種大病制定出統(tǒng)一標準。
處方限額：依據(jù)病種限定醫(yī)生給患者開處方的金額。同時，還需要嚴格規(guī)定患者的開藥天數(shù)。例如，目前北京市實施的規(guī)定，慢性病最多開5天藥，常見病只能開3天藥。
國家審計署數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，全國有112.42萬人重復參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、新農保或城居保，1 086.11萬人重復參加新農合、城鎮(zhèn)居民或城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。究其原因：一方面，我國社保相關制度銜接不夠，各種類型保險管理部門不同。如城鎮(zhèn)居民和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險歸省級社保局管理，而農村養(yǎng)老保險是歸地方財政部門管理，給轉移接續(xù)增加困難。
另一方面，制度上缺乏明確銜接辦法。原有的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度》雖規(guī)定，“參保人員跨省流動就業(yè)的，由原參保所在地社會保險經辦機構開具參保繳費憑證，其基本養(yǎng)老保險關系應隨同轉移到新參保地”。但是，沒有強制性要求，原參保地轉出社?；鸬姆e極性不高，甚至常常以各種理由推諉，大部分人最后都因為耗不起時間和精力選擇不了了之。
為了解決這些問題，《暫行辦法》規(guī)定，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、新型農村社會養(yǎng)老保險或城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，參加過≥2種的人員，可銜接轉換養(yǎng)老保險，這無疑是件好事，不但能從根本上解決重復參保問題。發(fā)現(xiàn)重復參保者，還可按照規(guī)定退還相關費用，減少因額外繳費帶來的負擔。而且，參保人還可以自由選擇是銜接轉換職保，還是新農保，亦或是城居保。但筆者認為，三大養(yǎng)老保險銜接轉換說來容易做來難。
第一，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的社保水平比城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農村社會養(yǎng)老保險高，銜接互轉時多數(shù)人都會選擇城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，這在一定程度上會加重城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的支付壓力。
第二，新型農村社會養(yǎng)老保險及城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險僅是基本的養(yǎng)老保險缺乏吸引力，尤其是新型農村社會養(yǎng)老保險每月僅僅發(fā)放50~60元錢，根本無法滿足老年人每個月的生活費用。
《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發(fā)[20xx]5號）明確指出：農民工是我國改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中涌現(xiàn)的一支新型勞動大軍。目前，中國大約有1.2億離開戶籍地在外就業(yè)的農民工，這些農民工的社會保險一直是社會各界比較關注的問題。究竟是建立與城鎮(zhèn)職工一體的社會保險制度，還是建立單獨的農民工社會保險制度，一直存在著不同的意見。為了完善農民工的社會保險制度，筆者擬從我國農民工社會保險制度的現(xiàn)狀、對農民工社會保險制度的分析兩個方面作一論述。
農民工社會保險制度現(xiàn)狀
1.養(yǎng)老保險。目前各地存在3種辦法：一是將農民工納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系；二是對農民工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險采取“雙低”的辦法。農民工基本沿用城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的框架，但降低農民工參加社會保險的門檻，參保企業(yè)和個人的繳費比例分別為12%和4%；三是少數(shù)城市對包括農民工在內的外來務工人員或非城鎮(zhèn)戶籍職工實行綜合保險。如20xx年9月1日上海開始實施的外來從業(yè)人員綜合保險，包括了工傷或者意外傷害、住院醫(yī)療和老年補貼三項保險待遇。
2.醫(yī)療保險。目前各地也存在3種辦法：一是參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，享受城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險待遇。廣東等地采取這種方式。二是參加綜合保險，上海、成都等個別地方采取這種方式。三是參加農民工大病住院保險，如深圳市勞務工合作醫(yī)療制度。
3.工傷保險?！豆ｋU條例》規(guī)定農民工與城鎮(zhèn)職工實行統(tǒng)一的工傷保險制度，用人單位必須及時為農民工辦理參加工傷保險的手續(xù)，并按時足額繳納工傷保險費；農民工發(fā)生工傷的，享有與城鎮(zhèn)職工同樣的待遇。
4.失業(yè)保險，《失業(yè)保險條例》規(guī)定農民工與城鎮(zhèn)職工參加統(tǒng)一的失業(yè)保險制度，不過，農民工個人不繳費，解除或終止勞動合同后，享受一次性生活補助。
難點在養(yǎng)老保險
實際上，國發(fā)[20xx]5號已經明確提出依法將農民工納入工傷保險范圍，抓緊解決農民工大病醫(yī)療保障問題，探索適合農民工特點的養(yǎng)老保險辦法。應當說，目前農民工參加工傷保險和失業(yè)保險沒有法律障礙，關鍵是如何加強執(zhí)法問題。
目前，農民工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、新型農村合作醫(yī)療的都有，國家應當允許農民工選擇參加其中之一，并且應當允許農民工體驗之后作出新的選擇。同時研究制定城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療相互銜接的具體辦法，以及研究制定農民工醫(yī)療服務結算辦法，保障農民工靈活就近就醫(yī)的需要。
目前，比較困難的是農民工的養(yǎng)老保險辦法。
第一，如果制定一種有別于城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險制度，比如當前正在研究制定的農民工養(yǎng)老保險辦法征求意見稿，將農民工的養(yǎng)老保險費率設計為用人單位繳納12%，農民工個人繳納本人工資的4％－8%。這樣，由于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度與農民工養(yǎng)老保險辦法存在較大差異，一是將出現(xiàn)不同制度之間的銜接問題；二是將造成用人單位為了降低成本，普遍選擇按照較低費率的農民工養(yǎng)老保險辦法繳費，對于已經參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度并且就業(yè)比較穩(wěn)定的農民工而言，將不得不因此而無法繼續(xù)參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，養(yǎng)老保險權益得不到應有的保障。
【關鍵詞】農民工 養(yǎng)老保險
我國農民工養(yǎng)老保險的探索起于20世紀90年代，進入21世紀后，國家對農民工問題的關注，使得各地興起了構建農民工養(yǎng)老保險制度的熱潮，并相應出臺了具有本地特色的制度模式。綜觀這些制度，從與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的關系來看，基本上可以概括為：“統(tǒng)合模式”和“獨立模式”。其中“統(tǒng)合模式”主要以北京、杭州、重慶、深圳等地為代表。然而由于各地對于農民工養(yǎng)老保險制度模式缺乏統(tǒng)一定位，即使是同屬“統(tǒng)合模式”的北京、深圳、杭州、重慶在制度內容上也存在較大差異性。
一、北京、深圳、杭州、重慶四地農民工養(yǎng)老保險制度基本情況
1、北京模式
（1）制度依據(jù)。北京是較早制定專業(yè)性農民工養(yǎng)老保險法規(guī)的城市之一，目前關于農民工養(yǎng)老保險的若干規(guī)定主要見于2001年9月1日正式實施的《北京市農民工養(yǎng)老保險暫行辦法》。
（2）制度運行現(xiàn)狀。該辦法頒布后，截至2006年，北京市參保農民工總數(shù)為45萬，其中除去有北京戶口的20萬，外地來京農民工參保人數(shù)大約為25萬左右。
（3）制度特點。該辦法以遠期與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系接軌為目標，并以獨立制度為特點，是在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度外制訂的靈活繳費的以農民工為對象的專門性制度。
2、深圳模式
（1）制度依據(jù)。深圳市由于外來人口比重較大，所以也是較早探索農民工養(yǎng)老保險制度的城市。對于農民工參加養(yǎng)老保險的具體辦法可見于《深圳經濟特區(qū)企業(yè)員工社會養(yǎng)老保險條例》，該條例成文于1998年，經過2000年的第一次修改和2006年的第二次修正后最終形成目前的制度框架。
（2）制度運行情況。截至2007年7月31日,在深圳參加基本養(yǎng)老保險的勞務工達341萬人,按月享受養(yǎng)老保險待遇的有220人,平均養(yǎng)老金達到了1298元/月。
（3）制度特點。非獨立性制度，農民工養(yǎng)老保險直接納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度內，低繳費基數(shù)的靈活設計。
3、杭州模式
（1）制度依據(jù)。作為沿海的發(fā)達省市，杭州市的外來農民工規(guī)模近年呈現(xiàn)增長態(tài)勢。目前浙江省農民工總數(shù)在1200萬人左右，占全省4700萬常住人口總數(shù)的四分之一，其中外來農民工800萬人左右。2003年前浙江省主要實行的是將農民工統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系的辦法。2003年在《關于完善職工基本養(yǎng)老保險“低門檻準入，低標準享受”辦法的意見》中確定了“低門檻準入，低標準享受”的政策思路。2006年11月，杭州市又頒布《杭州市農民工基本養(yǎng)老保險低標準繳費低標準享受試行辦法》（以下簡稱“雙低辦法”）。
（2）制度運行情況。至2006年8月末，杭州市參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的企業(yè)職工總數(shù)166萬人，其中農民合同工近25萬人，農民工占全部城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人員的15%。
（3）制度特點。杭州市雙低模式是專門針對農民工的獨立制度，采用低繳費比例的靈活設計，是惟一在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度和農民工養(yǎng)老保險制度模式間設計轉接系數(shù)的制度模式。
4、重慶模式
（1）制度依據(jù)。重慶市于2007年7月1日開始實施《重慶市農民工養(yǎng)老保險試行辦法》，這是一部專門以農民工為對象的針對性較強的養(yǎng)老保險法規(guī)。
（2）制度運行情況。截至2007年8月15日，已辦理農民工養(yǎng)老保險的用人單位113戶，參保人數(shù)達到1.1萬人。
（3）制度特點。獨立制度，準完全積累的資金籌集模式，制度流動較強，低繳費比例設計，企業(yè)繳費大部分劃入個人賬戶，待遇上的經濟可及性較強。
二、比較分析
1、制度模式各具特色，也各有利弊（見表1）
北京模式由于與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險采用一致的框架，便于與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的接軌。在制度內容設計上，由于繳費基數(shù)和統(tǒng)籌賬戶支付低于城鎮(zhèn)職工的標準，因而體現(xiàn)了“低門檻準入、低標準享受”的原則。缺點是對于流動性較強的農民工，制度缺乏互助功能，保障性不強。
深圳模式與北京模式最大的區(qū)別是：對于達到給付條件的農民工，在待遇享受的目標定位上，深圳模式以收入替代為目標，待遇與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一，因此具有“低門檻準入、同標準享受”的特點。同時，這種待遇享受統(tǒng)一的定位，也使部分農民工在達到給付條件后可以享受到養(yǎng)老保險上的“市民待遇”（桂世勛，2004）。
杭州模式的參保原則為“自愿性”，其“低門檻”設計與北京深圳的“低繳費基數(shù)”設計不同，主要體現(xiàn)在個人繳費比例上。其優(yōu)點和創(chuàng)新之處，一是在企業(yè)繳費設計中，既降低了企業(yè)繳費比例（從20%降為14%），又體現(xiàn)了更多的政府責任。企業(yè)繳費雖按20%申報，但其中的6%，由社保機構在每年年底提供地稅部門，由地稅部門在年度時予以扣除，企業(yè)實際繳費比例為14%。二是該方案創(chuàng)新性地設計了“雙低”辦法與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險間的轉接辦法，并引入了換算公式。
重慶模式以“共濟+個人”的賬戶模式作為自己的特點，在“低門檻”設計上與杭州方案相似，主要體現(xiàn)在繳費比例上，個人繳費比例為5%，企業(yè)繳費比例為10%，而其中企業(yè)繳費的9%劃入個人賬戶，形成5%+9%=14%的繳費規(guī)模。余下的1%作為共濟賬戶。此方案的特點在于，一是在繳費主體上，強調了企業(yè)的責任。二是個人賬戶的形式使賬戶流動性加強，三是企業(yè)繳費充實了個人賬戶，擴大了賬戶規(guī)模，一方面將隱性實惠變?yōu)轱@性實惠，有利于激發(fā)農民工的參保積極性，另一方面也有利于農民工待遇水平的提高。
2、制度差異性較大，主要體現(xiàn)在社會保障制度安排的兩個基本要素上
（1）責任主體。四種制度設計方案中，都確定了企業(yè)在農民工養(yǎng)老保險中的繳費責任。相對深圳、北京、重慶的“企業(yè)+個人”的繳費責任界定，杭州市的“雙低”辦法還特別強調了政府責任，這種征收模式在責任界定上的優(yōu)勢在于既保證了統(tǒng)一繳費率，又體現(xiàn)了低標準準入的原則，對企業(yè)更具吸引力。
（2）資金的籌集。資金籌集是養(yǎng)老保險制度正常運行的基本條件。它一般包括資金來源、賬戶模式、繳費設計三個基本內容。四種制度模式雖然都以“企業(yè)+個人”為主要的資金來源，但賬戶模式和繳費設計上卻存在差異。重慶采用了完全積累的個人賬戶模式，其它三地則采用了“統(tǒng)籌+個人”的部分積累賬戶模式。前者的優(yōu)勢在于有利于農民工養(yǎng)老保險賬戶在統(tǒng)籌區(qū)內的流動。后者由于實行與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一的賬戶模式，便于兩種農民工與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險賬戶間的轉接。繳費設計上各地差別比較大。北京、深圳采用的是低繳費基數(shù)的設計，以當?shù)厣弦荒甓嚷毠ぴ伦畹凸べY為繳費基數(shù)，杭州和重慶采用的是繳費基數(shù)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險接軌。靈活繳費比例的設計辦法，對于企業(yè)與個人的繳費比例各地也不盡相同，見表2。
（3）待遇給付。在給付條件上，北京、深圳、、杭州、重慶都以退休年齡、繳費年限作為給付條件。在達到給付條件后，四種模式所規(guī)定的待遇享受水平卻不同。深圳市給予農民工和城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的待遇，北京、杭州、重慶所規(guī)定的養(yǎng)老保險待遇卻與城鎮(zhèn)職工有所區(qū)別。從待遇水平上看，前者更有利于滿足農民工在當?shù)赝诵莺蟮酿B(yǎng)老需求，在保障水平上與城鎮(zhèn)職工一樣，屬于收入替代型的設計。而北京、杭州、重慶低標準享受的原則屬于收入補充型的設計。同時對于賬戶的流動轉移，四種模式也給出了不同的規(guī)定，見表3。
三、啟發(fā)與對策建議
農民工養(yǎng)老保險制度從20世紀90年代至今，各地試點出現(xiàn)了多種不同的制度模式，這些制度模式由于定位不同，特別是籌資、待遇兩個基本要素的界定不同，一方面加大了不同制度轉接的難度，另一方面也增加未來農民工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的復雜性。因此，在前期各地試點的基礎上，目前對農民工養(yǎng)老保險制度的基本要素進行統(tǒng)一定位十分必要。
1、適用范圍及對象
養(yǎng)老保險的覆蓋范圍是指法定的適用對象和適用人群。通常經濟發(fā)展水平、人口類型、職業(yè)結構等因素都會影響到養(yǎng)老保險覆蓋范圍的確定。從養(yǎng)老保險制度的發(fā)展來看，經濟發(fā)展水平對覆蓋范圍的選擇具有強影響。如英國、日本等發(fā)達的福利國家一般采用全民型養(yǎng)老保險制度，而發(fā)展中國家的養(yǎng)老保險制度一般先從覆蓋正規(guī)職業(yè)群體開始。對于農民工養(yǎng)老保險制度，由于經濟水平和原有養(yǎng)老保險制度支柱體系的約束，以及群體本身的復雜性，特別是職業(yè)的非正規(guī)性，因而短期方案宜先從覆蓋正規(guī)職業(yè)群體開始。考慮到可操作性，在對象界定時既不宜“一籃子裝”，也不宜覆蓋范圍過窄，其參保對象以是否具有勞動合同關系來劃分，見圖1。根據(jù)這一思路，可將農民工基本養(yǎng)老保險設計為兩層結構（見圖2）。第一層為城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度，第二層為過渡性農民工養(yǎng)老保險制度。該體系在操作上沒有先后之分，依對象不同分為不同層次。相比將“所有雞蛋放在一個籃子”的單層結構體系，這種分層顯然使農民工養(yǎng)老保險更具針對性。
圖1農民工養(yǎng)老保險制度設計思路
圖2農民工基本養(yǎng)老保險體系層次
2、資金籌集
（1）在財務機制上可采用部分積累的“小統(tǒng)籌、大個人賬戶”的模式?！靶〗y(tǒng)籌”的設計是為了滿足與城鎮(zhèn)和農村養(yǎng)老保險制度的對接，它既與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險籌資模式保持了統(tǒng)一，也使一部分農民工能分享到社會發(fā)展的成果?！按髠€人賬戶”的設計有利于賬戶的流動，同時，由于個人賬戶規(guī)模較大，一定程度上具有一定的激勵功能。
（2）在繳費比例和繳費基數(shù)的“低門檻”界定上，采用低繳費比例設計。個人繳費比例應低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的8%，考慮到確保一定的保障水平，因此可將單位繳費比例劃出一部分到個人賬戶，社會保障機構按兩者相加的比例為農民工建立個人賬戶，單位劃入比例多少的確定，以農民工養(yǎng)老保險待遇不高于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇標準為依據(jù)。
3、待遇給付
在統(tǒng)一待遇領取條件的基礎上，農民工養(yǎng)老保險的待遇享受宜秉承低標準享受的原則，這里的“低”是相對城鎮(zhèn)職工而言。因為目前大部分農民工雖然從土地中分離，但卻仍擁有一份來自于土地的保障，盡管這份保障功能在弱化，然而由于社會保障的公平性原則，在確定待遇享受時，應與城鎮(zhèn)職工有所區(qū)別。同時農民工低門檻準入的原則和收入補充型的保障定位決定了其待遇的低標準，因此在待遇水平上，過渡性農民工養(yǎng)老保險制度短期仍以解決農民工養(yǎng)老無保險問題為核心，待遇水平不宜過高，以區(qū)別于城鎮(zhèn)收入替代的待遇給付定位。
（注：本文受上海市教委人文社科研究項目資助，項目編號：CW0658。）
【參考文獻】
[1] 桂世勛：我國城鎮(zhèn)外來從業(yè)人員養(yǎng)老保險模式研究[J].市場與人口分析，2004（10）.
[2] 郭席四、杜瀟：不同地區(qū)農民工養(yǎng)老保險政策的比較評析[J].現(xiàn)代經濟探討，2005（10）.
關鍵詞：吉林省，養(yǎng)老保險，法律監(jiān)督
自2004年吉林省被國家納入養(yǎng)老保險試點省份以來，吉林省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險機制已較為規(guī)范運行，各年的參保人數(shù)、基金征繳收入都不斷增加，職工的退休金收入也逐年增加，但養(yǎng)老保險工作也面臨著一些新問題。
一、吉林地區(qū)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度運行現(xiàn)狀分析
