發(fā)布時(shí)間：2023-03-10 14:55:41
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共財(cái)政論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
一、減貧目標(biāo)下政府與市場(chǎng)的關(guān)系定位及理論依據(jù)
研究公共財(cái)政減貧，首先應(yīng)該確定在減貧目標(biāo)約束下政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，判斷減貧是否處于公共財(cái)政職能范圍內(nèi)，在此前提下，還應(yīng)為公共財(cái)政減貧尋求充分的理論依據(jù)。
(一)政府與市場(chǎng)的關(guān)系定位
貧困主要涉及的是公平問(wèn)題，但包括價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、供求機(jī)制在內(nèi)的市場(chǎng)機(jī)制追求的是效率目標(biāo)，對(duì)于各種原因?qū)е碌娜藗儎?chuàng)造效率的能力差異并不包容，這必然會(huì)造成兩極分化和貧富懸殊。此外，貧困累積到一定程度后會(huì)破壞正常的市場(chǎng)運(yùn)行，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，甚至?xí)l(fā)社會(huì)動(dòng)蕩、威脅政權(quán)穩(wěn)定，致使效率也無(wú)從實(shí)現(xiàn)。由此可見，無(wú)論從公平的角度，還是從效率的角度，都表明減貧的內(nèi)在應(yīng)力客觀存在。在減貧問(wèn)題上，市場(chǎng)解決不好，甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面影響，那么政府便肩負(fù)著不可推卸的責(zé)任。具體來(lái)說(shuō)，政府在短期內(nèi)可以通過(guò)直接的方式，給貧困者以物質(zhì)上的救濟(jì)，滿足其基本生存和生活需要；在長(zhǎng)期可以通過(guò)間接的方式，為貧困者提供基本的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等保障以及相應(yīng)的政策傾斜，一方面滿足貧困者的基本發(fā)展需要，提高其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中創(chuàng)造效率和參與競(jìng)爭(zhēng)的能力，另一方面增強(qiáng)政府減貧的可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)貧困者真正的脫貧。但是，我們還應(yīng)該看到，因政府資源有限，政府獨(dú)立解決貧困問(wèn)題是有難度的。因此，在減貧方面，首先應(yīng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，并主要通過(guò)公共財(cái)政履行減貧職能；其次應(yīng)引導(dǎo)市場(chǎng)主體和社會(huì)成員積極參與，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)調(diào)配合，從而提高減貧的質(zhì)量和效率。
(二)公共財(cái)政減貧的理論依據(jù)
發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，緩解貧困應(yīng)從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)入手，公共財(cái)政減貧的主要任務(wù)應(yīng)該是加大投資以促進(jìn)資本形成，限制人口增長(zhǎng)和提高人口素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，實(shí)行政府主導(dǎo)的土地、收入分配、教育等制度改革，發(fā)揮地區(qū)不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的帶動(dòng)效應(yīng)等。較有代表性的理論包括：羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環(huán)”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達(dá)爾提出的“循環(huán)積累因果關(guān)系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經(jīng)濟(jì)模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。
福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家則認(rèn)為，為了緩解貧困，公共財(cái)政應(yīng)以尋求“最大化的社會(huì)福利”為目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行資源配置以提高效率，進(jìn)行收入分配以實(shí)現(xiàn)公平，進(jìn)行集體選擇以增進(jìn)社會(huì)福利。庇古提出了兩個(gè)基本命題：國(guó)民收入總量越大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就越大；國(guó)民收入分配越是均等化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利也就越大。當(dāng)然，“國(guó)民收入分配均等化”的觀點(diǎn)會(huì)使效率受到損失，并不可取，它的意義在于為“公共服務(wù)均等化”提供了有益的啟發(fā)，而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認(rèn)為，旨在實(shí)現(xiàn)收入分配平等的財(cái)政政策是正確的，他強(qiáng)調(diào)的收入分配平等并不是完全的平等，而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等，從而提高社會(huì)幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認(rèn)為扶貧的目標(biāo)不應(yīng)該是僅僅提高貧困人口的收入，而是要提高他們創(chuàng)造收入的能力，政府應(yīng)更多地關(guān)注人類最基本的生活保障條件，包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎(chǔ)教育和醫(yī)療保健等，為此政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行多種再分配政策，包括對(duì)失業(yè)者給予補(bǔ)助，對(duì)貧困線下的公民進(jìn)行救助，提高貧困地區(qū)的教育水平等等，通過(guò)這些措施來(lái)培養(yǎng)和提高個(gè)人的能力并最終解決貧困問(wèn)題。
上述兩種理論對(duì)我國(guó)的具體實(shí)踐都有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期和中期，我國(guó)公共財(cái)政減貧重點(diǎn)依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)，主要方式是加大資本性投資；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入成熟期，公共財(cái)政減貧的重點(diǎn)正逐漸轉(zhuǎn)向教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)保障等社會(huì)服務(wù)方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀(jì)60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長(zhǎng)的發(fā)展模型。
二、公共財(cái)政的減貧職能分析
根據(jù)穆斯格雷夫?qū)τ谪?cái)政職能的經(jīng)典界定并結(jié)合我國(guó)的具體情況，可以確定我國(guó)公共財(cái)政應(yīng)發(fā)揮三項(xiàng)基本職能，即資源配置職能、收入分配職能、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能；根據(jù)減貧目標(biāo)下政府與市場(chǎng)的關(guān)系定位及理論依據(jù)，可以確定我國(guó)公共財(cái)政職能應(yīng)體現(xiàn)減貧取向并具有減貧的職能優(yōu)勢(shì)，從而保證減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
(一)公共財(cái)政職能的減貧取向。
資源配置方面。市場(chǎng)資源配置的結(jié)果是資源流向效率較高的地區(qū)，形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴(kuò)大的“馬太效應(yīng)”，這便需要公共財(cái)政出面解決隨之而來(lái)的貧困問(wèn)題。公共財(cái)政資源配置職能最主要的體現(xiàn)是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，由于公共財(cái)政提供如下五類公共產(chǎn)品和服務(wù)，使得公共財(cái)政資源配置職能具有較強(qiáng)的減貧取向：其一，在貧困地區(qū)推動(dòng)公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；其二，在貧困地區(qū)實(shí)施農(nóng)田建設(shè)、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態(tài)和環(huán)境保護(hù)；其三，在貧困地區(qū)發(fā)展科技、教育、文化事業(yè)，包括建設(shè)中小學(xué)校普及義務(wù)教育，舉辦各種培訓(xùn)班推廣和普及農(nóng)村科學(xué)技術(shù)等等；其四，在貧困地區(qū)投資興建福利性企業(yè)；其五，在貧困地區(qū)開展醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、救災(zāi)撫恤等有利于社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)公益性事業(yè)。
收入分配方面。市場(chǎng)和政府都具有收入分配功能，其中市場(chǎng)側(cè)重于初次分配，政府側(cè)重于再分配。公共財(cái)政通過(guò)建立包括所得稅、轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障、直接補(bǔ)貼在內(nèi)的均衡收入分配機(jī)制，對(duì)因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助，使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財(cái)政通過(guò)如下措施來(lái)行使其收入分配職能，使得該項(xiàng)職能具有較強(qiáng)的減貧取向：一是實(shí)施累進(jìn)的個(gè)人所得稅，對(duì)高收入者適用較高的稅率，同時(shí)，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，對(duì)低收入者實(shí)施救助，這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)縮小貧富差距、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)；二是提供公共服務(wù)并力求實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)，一方面滿足貧困者在教育、衛(wèi)生等方面的需求，縮小人們的生活水平差距，另一方面從根本上對(duì)新增貧困起到預(yù)防和抑制作用；三是完善社會(huì)保障制度，制定和實(shí)施針對(duì)貧困群體的社會(huì)保障計(jì)劃，向其提供初等教育和初級(jí)醫(yī)療保健及養(yǎng)老服務(wù)，從而提高貧困者人力資本的價(jià)值和勞動(dòng)生產(chǎn)率，同時(shí)提高貧困者生活水平以達(dá)到社會(huì)最低生活標(biāo)準(zhǔn)并滿足其基本的發(fā)展需求。
經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展方面。公共財(cái)政履行經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的目標(biāo)是保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境等各項(xiàng)要素的整體發(fā)展，這一目標(biāo)具有較強(qiáng)的減貧取向。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和減貧是相輔相成的，只有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，才能最終減輕并消除貧困，只有減輕和消除貧困、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，才能提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量；經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)要求在物質(zhì)資源有限的情況下，全體社會(huì)成員公平發(fā)展，不能以貧困作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的代價(jià)。其次，社會(huì)發(fā)展目標(biāo)要求社會(huì)的全面進(jìn)步和協(xié)調(diào)發(fā)展，公共財(cái)政以滿足社會(huì)公共需要為首要任務(wù)，強(qiáng)調(diào)以人為本的原則，通過(guò)使每個(gè)社會(huì)成員擺脫貧困并進(jìn)一步推動(dòng)人的全面發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。第三，資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)重在關(guān)注各方發(fā)展的可持續(xù)性，公共財(cái)政在首先保障貧困者生存需要的前提下，重視環(huán)境治理、能源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，力求滿足貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)發(fā)展需要，把握住徹底擺脫貧困的關(guān)鍵所在。當(dāng)前我國(guó)公共財(cái)政貫徹落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，積極支持和諧社會(huì)建設(shè)，大力保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，這充分體現(xiàn)了公共財(cái)政經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的減貧取向。
(二)公共財(cái)政減貧的職能優(yōu)勢(shì)
公共財(cái)政的公共性、靈活性和直接性等特點(diǎn)共同構(gòu)成了公共財(cái)政在減輕和消除貧困方面的職能優(yōu)勢(shì)。
首先，公共財(cái)政具有公共性。公共財(cái)政活動(dòng)的基本目標(biāo)是為了滿足“社會(huì)公共需要”，有效地提供“公共產(chǎn)品與公共服務(wù)”，這決定了公共財(cái)政具有公共性。社會(huì)公共需要是包括貧困者在內(nèi)的全體居民共同利益的體現(xiàn)，由公共財(cái)政通過(guò)公共收支提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)滿足，其中減貧、扶貧工程位于公共服務(wù)之列，為防止“搭便車”等非效率問(wèn)題出現(xiàn)，公共產(chǎn)品及服務(wù)只能由公共財(cái)政提供。公共性是公共財(cái)政的標(biāo)志性特征，體現(xiàn)著公共財(cái)政減貧的職能優(yōu)勢(shì)，因?yàn)楣残砸馕吨鐣?huì)所有成員的公共需要都被納入公共財(cái)政的目標(biāo)，公共收入源自所有法人實(shí)體、社會(huì)組織和城鄉(xiāng)居民，公共支出主要用于公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)等涵蓋全體社會(huì)成員的公共領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上，公共性還意味著公共財(cái)政更加關(guān)注貧困者，因?yàn)楣彩杖氲娜〉靡裱磕芾U納的原則，無(wú)納稅能力的貧困者不必納稅；公共支出要為貧困者提供生活保障，但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要，可見，公共財(cái)政減貧在充分體現(xiàn)公平的基礎(chǔ)上并不損失效率。
其次，公共財(cái)政具有靈活性。公共財(cái)政是由公共支出、公共收入、公共預(yù)算、公共財(cái)政政策和公共財(cái)政體制等部分構(gòu)成的有機(jī)體系，其職能范圍廣、可選擇的手段多，在減貧方面具有靈活性。第一，公共收入具有靈活性，其稅收收入、債務(wù)收入以及國(guó)有資產(chǎn)收益、政府性收費(fèi)等非稅收入，分別通過(guò)公共權(quán)力、公共產(chǎn)權(quán)、公共信用等多種途徑籌集，是公共財(cái)政履行減貧職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二，公共支出具有靈活性，其轉(zhuǎn)移性支出是公共財(cái)政履行減貧職能的載體，履行財(cái)政減貧職能的全部支出都包括在內(nèi)，轉(zhuǎn)移性支出既可以采取直接的支出方式，也可以采取間接的支出方式。第三，公共預(yù)算作為公共收支的年度計(jì)劃，是對(duì)所有的公共支出項(xiàng)目與公共收入項(xiàng)目的通盤考慮，具有計(jì)劃性、透明性、全面性、法律權(quán)威性、政治程序性等特點(diǎn)，為靈活的公共財(cái)政賦予了一定的約束力，這正是公共財(cái)政有效提供減貧公共服務(wù)、切實(shí)履行減貧職能的有力保障。第四，公共財(cái)政政策具有靈活性，它是由稅收政策、支出政策、預(yù)算平衡政策、國(guó)債政策等構(gòu)成的一個(gè)完整的政策體系，通過(guò)實(shí)施稅收、財(cái)政支出、公債、預(yù)算等政策措施來(lái)達(dá)到發(fā)展、穩(wěn)定、公平、效率等目標(biāo)，公共財(cái)政減貧職能是通過(guò)綜合性的財(cái)政減貧政策具體實(shí)施的，它包括長(zhǎng)期財(cái)政減貧戰(zhàn)略和短期財(cái)政減貧策略，且政策目標(biāo)及實(shí)施方式、手段可隨著減貧任務(wù)的變化而進(jìn)行調(diào)整。第五，公共財(cái)政體制是對(duì)各級(jí)政府財(cái)權(quán)財(cái)力劃分的法律規(guī)范和基本制度，科學(xué)地劃分中央財(cái)政和各級(jí)地方政府在減貧方面的財(cái)權(quán)財(cái)力，是公共財(cái)政有效履行減貧職能的重要條件?？梢?，公共財(cái)政減貧職能可以通過(guò)多種渠道、多種方式得以發(fā)揮，并能適應(yīng)減貧任務(wù)的階段性發(fā)展變化，在減貧方面具有較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。
最后，公共財(cái)政具有直接性。除了公共財(cái)政減貧政策以外，政府履行減貧職能可以通過(guò)多種手段實(shí)現(xiàn)，例如農(nóng)業(yè)政策、價(jià)格政策、信貸政策、土地政策、區(qū)域發(fā)展政策等，但是只有綜合性的公共財(cái)政減貧政策具有直接性，而其他手段的減貧作用均是間接的，需公共財(cái)政的協(xié)調(diào)配合才能真正發(fā)揮減貧作用。公共財(cái)政政策具有如下特征：主要作用于分配領(lǐng)域，傾向于結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化資源配置，直接影響消費(fèi)總量和投資總量，從而直接影響社會(huì)的有效需求，這些特征決定了公共財(cái)政的減貧效果是直接的。公共財(cái)政減貧政策可以通過(guò)救濟(jì)支出、補(bǔ)貼、投資、稅收等直接或間接手段來(lái)具體實(shí)施，其中直接手段直接面向貧困者個(gè)人，能夠加強(qiáng)減貧力度并加快減貧進(jìn)度。相比之下，其他政府減貧手段則不具有這些優(yōu)勢(shì)，例如，農(nóng)業(yè)政策是通過(guò)扶植農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入來(lái)實(shí)現(xiàn)減貧的，農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施必然要借助補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等財(cái)政手段實(shí)現(xiàn)；價(jià)格政策是通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)，進(jìn)而保證農(nóng)民收入水平來(lái)實(shí)現(xiàn)減貧的，價(jià)格政策一般與糧食企業(yè)虧損補(bǔ)貼配套使用，而后者屬于公共財(cái)政調(diào)節(jié)范疇；信貸政策是通過(guò)信貸部門對(duì)貧困者發(fā)放小額貸款幫助其恢復(fù)生產(chǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)減貧的，一般需要財(cái)政出面進(jìn)行貸款擔(dān)保，貸款才能順利發(fā)放。
可見，公共財(cái)政在減貧方面發(fā)揮的作用是全面的、直接的、靈活的，公共財(cái)政內(nèi)在的特征決定了其具有并能夠充分發(fā)揮減貧的職能優(yōu)勢(shì)，這對(duì)于減貧任務(wù)來(lái)說(shuō)是不可或缺的。
三、公共財(cái)政減貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
世界各國(guó)的發(fā)展史表明，各國(guó)都遭遇過(guò)不同程度的貧困困擾，但因在社會(huì)制度、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等方面的背景不同，各國(guó)貧困問(wèn)題有著不同的特征，所以采取的財(cái)政減貧措施也存在著差異。然而，恰恰由于這些差異的存在，我國(guó)才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經(jīng)驗(yàn)，提高減貧任務(wù)的工作效率和成功幾率。
(一)發(fā)展中國(guó)家的減貧經(jīng)驗(yàn)
發(fā)展中國(guó)家面臨的溫飽、土地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技、資金等相關(guān)貧困問(wèn)題與中國(guó)的情況較為接近，其經(jīng)驗(yàn)更值得中國(guó)借鑒，因此我們首先介紹發(fā)展中國(guó)家的減貧經(jīng)驗(yàn)。
印度的財(cái)政減貧歷程大體分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是實(shí)施“第四個(gè)五年計(jì)劃”期間，以推行“綠色革命”為主要內(nèi)容，公共財(cái)政支持了“農(nóng)業(yè)精耕縣計(jì)劃”、“農(nóng)業(yè)精耕地區(qū)計(jì)劃”和，重點(diǎn)解決糧食問(wèn)題和農(nóng)村貧困問(wèn)題；第二個(gè)階段是實(shí)施“第五個(gè)五年計(jì)劃”期間，提出穩(wěn)定增長(zhǎng)、消滅貧困、滿足最低需要的口號(hào)，公共財(cái)政支持了“以工代賑”計(jì)劃、“農(nóng)村綜合發(fā)展”計(jì)劃、“青年職業(yè)培訓(xùn)”計(jì)劃等多種計(jì)劃來(lái)幫助和促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展。
印度尼西亞的財(cái)政減貧成效也較為顯著，其減貧政策的宗旨是在發(fā)展中使窮人受益。公共財(cái)政大力支持國(guó)家發(fā)展計(jì)劃，在農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育和社會(huì)福利等方面作了大量工作，有效地減輕了該國(guó)的貧困問(wèn)題。同時(shí)，公共財(cái)政積極配合以農(nóng)村小額信貸為核心內(nèi)容的信貸扶貧模式，為自耕農(nóng)占據(jù)優(yōu)勢(shì)的印度尼西亞廣大農(nóng)民提供了及時(shí)、便利的信貸服務(wù)，推動(dòng)了該國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，降低了貧困發(fā)生率。
小額信貸扶貧影響力最大的是孟加拉鄉(xiāng)村銀行，其以強(qiáng)調(diào)小額信貸項(xiàng)目的社會(huì)功能著稱，切實(shí)幫助貧困者解決基本生存問(wèn)題和增強(qiáng)貧困者的持續(xù)發(fā)展能力。孟加拉鄉(xiāng)村銀行注重利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，引導(dǎo)貧困者參與并對(duì)其進(jìn)行有效激勵(lì)，為大規(guī)模的貧困者提供了信貸服務(wù)，承擔(dān)著該國(guó)重要的扶貧任務(wù)，其小額信貸項(xiàng)目資金主要來(lái)源于財(cái)政補(bǔ)貼和國(guó)際援助。
20世紀(jì)中葉，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達(dá)黎加、委內(nèi)瑞拉等國(guó)家實(shí)施了相同的財(cái)政減貧政策，即“發(fā)展極措施”，其中以巴西的做法最具代表性。具體包括：國(guó)家直接投資于貧困落后地區(qū)，建立起政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，帶動(dòng)周圍地區(qū)的發(fā)展；設(shè)立“地區(qū)性開發(fā)特別協(xié)調(diào)部”作為專門管理機(jī)構(gòu)，從事制定區(qū)域開發(fā)計(jì)劃、安排項(xiàng)目和投資、開發(fā)集中連片的落后地區(qū)等工作，分期分批地解決落后地區(qū)開發(fā)問(wèn)題；將全國(guó)稅收的30%作為“全國(guó)一體化”基金，專項(xiàng)用于“發(fā)展極”計(jì)劃對(duì)落后地區(qū)的大規(guī)模開發(fā)，并組建開發(fā)銀行對(duì)該項(xiàng)特別基金進(jìn)行管理；政府規(guī)定向落后地區(qū)投資的私人，一律減免所得稅的50%，并鼓勵(lì)將減免的部分繼續(xù)用于這些地區(qū)的投資或公益事業(yè)；實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)格，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于這個(gè)價(jià)格時(shí)，農(nóng)民可以自由向市場(chǎng)出售，而當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于這個(gè)價(jià)格時(shí)，農(nóng)民可以將產(chǎn)品賣給國(guó)家，或作為抵押來(lái)取得低息貸款，從而保護(hù)了農(nóng)民的基本利益?！鞍l(fā)展極計(jì)劃”發(fā)揮了積極的作用，使巴西貧困現(xiàn)象明顯減輕，但財(cái)政也為負(fù)擔(dān)該計(jì)劃所需的巨額資金而壓力巨大。
(二)發(fā)達(dá)國(guó)家的減貧經(jīng)驗(yàn)
“社會(huì)保障方案”和地區(qū)發(fā)展政策是西方發(fā)達(dá)國(guó)家解決本國(guó)貧困問(wèn)題的主要措施，此外還包括價(jià)格政策、就業(yè)培訓(xùn)、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)事業(yè)等措施，這些措施均需借助公共財(cái)政的力量實(shí)施。
社會(huì)保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施，實(shí)質(zhì)是對(duì)國(guó)民收入的再分配，其理論基礎(chǔ)源自西方學(xué)者提出的“福利國(guó)家”思想。社會(huì)保障方案一般包括實(shí)行養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)，以及為貧困者直接提供基本的營(yíng)養(yǎng)、衛(wèi)生、教育保障和其他生活補(bǔ)助，以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業(yè)者等主要貧困者的基本需求，改善他們的貧困狀況。該方案須借助財(cái)政手段來(lái)實(shí)行，主要通過(guò)累進(jìn)所得稅和轉(zhuǎn)移支付縮小人們實(shí)際收入差距，緩解低收入者的貧困狀況。由于發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，貧困人口的比例相對(duì)較小，適合實(shí)行普遍的福利制度，因此社會(huì)保障方案已經(jīng)成為美、英、德等發(fā)達(dá)國(guó)家的主要減貧措施。在美國(guó)，公共福利支出是州和地方政府的第二大財(cái)政支出，僅次于教育支出；在英國(guó)，社會(huì)保障及福利支出是地方政府的第三大財(cái)政支出，且呈不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)；在丹麥，中央和地方財(cái)政都是典型的福利財(cái)政，地方財(cái)政支出中社會(huì)保障和福利支出列第一位，占總支出的1／2以上，且呈逐漸增長(zhǎng)的趨勢(shì)。
地區(qū)發(fā)展政策是以空間分布為基礎(chǔ)的一項(xiàng)減貧戰(zhàn)略，其主要措施包括加大對(duì)貧困地區(qū)的投資力度來(lái)發(fā)展貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Γ粚?duì)貧困地區(qū)進(jìn)行政策傾斜來(lái)鼓勵(lì)和刺激其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國(guó)家擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，有利于地區(qū)發(fā)展政策的實(shí)施，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)制定合理、科學(xué)的區(qū)域政策，改善中西部地區(qū)的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如，美國(guó)曾進(jìn)行大規(guī)模的西部開發(fā)行動(dòng)，制定并實(shí)施了一系列地區(qū)發(fā)展政策，包括減稅、免稅、退稅等優(yōu)惠稅收政策以及信貸政策和相關(guān)補(bǔ)貼政策，改善了西部地區(qū)的貧困狀況，并在減少和消除貧困的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了地區(qū)間的平衡，進(jìn)一步促進(jìn)了美國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再如，德國(guó)曾進(jìn)行大規(guī)模的東部開發(fā)行動(dòng)，實(shí)施了兩項(xiàng)重要的地區(qū)發(fā)展政策，其一是發(fā)達(dá)的西部地區(qū)對(duì)貧困的東部地區(qū)進(jìn)行大量財(cái)政援助，主要用于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善投資環(huán)境和減少失業(yè)等方面；其二是加大東部貧困地區(qū)的科技服務(wù)投入和為其中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供優(yōu)惠貸款，促進(jìn)人力物力資源的合理流動(dòng)。地區(qū)發(fā)展政策有力地刺激了德國(guó)東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，迅速增加了東部地區(qū)居民的收入水平，緩解了貧富差距。
(三)我國(guó)財(cái)政減貧案例分析
貴州省納雍縣和廣東省陽(yáng)山縣都曾是國(guó)家級(jí)貧困縣，均坐落于自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件較差的山區(qū)，貧困程度較高，通過(guò)一系列較大力度的扶貧工作，對(duì)二者的減貧成效較為顯著。由于兩縣減貧模式較為典型和相似，選取它們進(jìn)行案例分析，能夠基本反映出公共財(cái)政為促進(jìn)減貧所做的基本工作。
貴州省納雍縣2000年以前一直是主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼的國(guó)家級(jí)貧困縣。近年來(lái)，該縣瞄準(zhǔn)貧困鄉(xiāng)村和貧困人口，通過(guò)政府扶貧、開發(fā)扶貧、技術(shù)扶貧、整村推進(jìn)、借智借財(cái)、定點(diǎn)幫扶和對(duì)口幫扶等模式實(shí)現(xiàn)減貧，扶貧開發(fā)工作成績(jī)顯著。財(cái)政是納雍縣實(shí)現(xiàn)減貧的核心力量，該縣創(chuàng)新財(cái)政扶貧資金使用機(jī)制，通過(guò)建立農(nóng)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)基金、為農(nóng)民提供貸款貼息和擔(dān)保等方式，增加農(nóng)業(yè)融資渠道，使農(nóng)民獲得足夠的生產(chǎn)資金，并對(duì)貧困程度不同的農(nóng)戶采取不同的扶貧方式，很大程度上提高了財(cái)政資金的使用效益。據(jù)調(diào)查，納雍縣財(cái)政扶貧資金的80%主要用于種養(yǎng)殖業(yè)，其余的20%與部門捆綁資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)。在重視財(cái)政投入的同時(shí)，該縣還注意加強(qiáng)對(duì)財(cái)政扶貧資金的項(xiàng)目管理，精心組織項(xiàng)目實(shí)施，其中包括：財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目申報(bào)管理，規(guī)定申報(bào)項(xiàng)目必須是扶貧開發(fā)重點(diǎn)村，并從規(guī)劃的項(xiàng)目庫(kù)中征求村民意見選擇申報(bào)；財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目實(shí)施管理，項(xiàng)目審批后各實(shí)施單位擬定實(shí)施方案，并與縣扶貧辦簽訂資金管理協(xié)議，然后下?lián)?0%的啟動(dòng)資金開始啟動(dòng)；實(shí)行財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目公示制，將資金數(shù)量、項(xiàng)目名稱、實(shí)施地點(diǎn)、建設(shè)單位、開工時(shí)間、竣工時(shí)間等情況進(jìn)行公示，涉及貧困農(nóng)戶種養(yǎng)殖業(yè)和住房改造等項(xiàng)目的，將貧困戶名單進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督；加強(qiáng)扶貧開發(fā)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站采取了月報(bào)、季報(bào)、年報(bào)制度，全面、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)、系統(tǒng)地反映貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和扶貧開況，形成了比較科學(xué)的監(jiān)測(cè)和考核指標(biāo)體系；實(shí)行縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制，項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，經(jīng)驗(yàn)收組驗(yàn)收，到縣扶貧辦審核，再到縣會(huì)計(jì)核算中心報(bào)賬；實(shí)行項(xiàng)目后續(xù)管理制度，保證項(xiàng)目管理的延續(xù)性。此外，該縣財(cái)政還支持產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧、整村推進(jìn)扶貧、借腦借智工程、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等扶貧措施的落實(shí)。
廣東省陽(yáng)山縣曾被列為全國(guó)重點(diǎn)扶貧縣和廣東省特困縣，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、完善機(jī)制、整合資源、綜合推進(jìn)”的思路，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的方針，通過(guò)實(shí)施一系列有效的減貧措施，已于1998年實(shí)現(xiàn)整體脫貧。陽(yáng)山縣財(cái)政減貧的主要特點(diǎn)在于支持“十項(xiàng)民心工程”，著力改善貧困村和貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境，增加貧困群體收入。具體包括：對(duì)生活在石灰?guī)r邊遠(yuǎn)山區(qū)的群眾進(jìn)行移民安置，并保障遷移群眾異地發(fā)展經(jīng)濟(jì)致富，支持安居工程；投資建立縣勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)中心基地，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力輸出，支持?jǐn)U大與促進(jìn)就業(yè)工程；通過(guò)深化農(nóng)村稅費(fèi)改革、扶持發(fā)展農(nóng)村種養(yǎng)業(yè)及農(nóng)村專業(yè)協(xié)會(huì)、加快農(nóng)網(wǎng)改造和生態(tài)公益林建設(shè)等支持農(nóng)民減負(fù)增收工程；落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策，開展職業(yè)教育，免費(fèi)培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)人才，引進(jìn)對(duì)口幫扶和社會(huì)幫扶資金，支持教育扶貧工程；發(fā)放低保金、救助金、供養(yǎng)費(fèi)，使醫(yī)療救濟(jì)特困戶、低保救濟(jì)對(duì)象、“五?！惫B(yǎng)對(duì)象和殘疾人的基本生活得到保障，支持濟(jì)困助殘工程；推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療制度，擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障覆蓋面，加強(qiáng)公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保食品藥品安全，加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，支持全民安康工程；加大對(duì)工業(yè)污染源的治理力度，投資興建垃圾壓縮泵站和污水處理廠，支持治污保潔工程；投資修建蓄水池和供水設(shè)施，支持農(nóng)村飲水工程；投資建設(shè)縣城防洪排澇體系工程、大小型水庫(kù)加固工程，支持城鄉(xiāng)防災(zāi)減災(zāi)工程；支持外來(lái)員工合法權(quán)益保護(hù)工程。通過(guò)財(cái)政支持“十項(xiàng)民心工程”，陽(yáng)山縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng)，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境得到改善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局得到調(diào)整，農(nóng)四、我國(guó)公共財(cái)政減貧的政策思路
國(guó)內(nèi)外長(zhǎng)期的反貧困經(jīng)驗(yàn)證明減貧是一個(gè)系統(tǒng)工程，由于貧困成因復(fù)雜、貧困程度不一，單從一兩個(gè)方面實(shí)施減貧措施難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期減貧目標(biāo)，因而需要從多個(gè)角度、多個(gè)層次進(jìn)行通盤考慮。通過(guò)前文對(duì)公共財(cái)政減貧職能的闡釋及對(duì)公共財(cái)政減貧的理論和實(shí)踐的探討，以公共財(cái)政為核心、立足于貧困群體和宏觀調(diào)控實(shí)際需要的減貧政策思路逐漸清晰。
(一)根據(jù)致貧原因選擇減貧方式，做到區(qū)別對(duì)待。貧困是由多種因素長(zhǎng)期綜合作用的結(jié)果，由于我國(guó)不同地區(qū)的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異較大，各地致貧原因多有不同，綜合起來(lái)主要包括：生存環(huán)境惡劣，生活方式落后；基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱；貧困人口數(shù)量多、增長(zhǎng)速度快且綜合素質(zhì)普遍較低；資金、技術(shù)、人才短缺；因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同，我國(guó)貧困人口所面臨的貧困性質(zhì)不同，對(duì)減貧措施和力度的需求也不同，公共財(cái)政應(yīng)該根據(jù)致貧原因，安排不同的支出，對(duì)減貧相關(guān)工作給予分類支持。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持轉(zhuǎn)移搬遷、異地安置；對(duì)于資源稟賦較好的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持開發(fā)式減貧；對(duì)于缺乏勞動(dòng)和生活能力的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持救濟(jì)式減貧；對(duì)于因?yàn)?zāi)致貧或返貧的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應(yīng)根據(jù)貧困者的貧困程度來(lái)確定具體的措施和力度，以此來(lái)提高財(cái)政減貧的針對(duì)性和有效性。
(二)根據(jù)貧困對(duì)象確定瞄準(zhǔn)方式，做到點(diǎn)面結(jié)合。我國(guó)的貧困對(duì)象分為不同的層次，包括貧困縣、貧困村、貧困家庭和貧困人口。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的減貧政策采取的是區(qū)域瞄準(zhǔn)方式，即絕大部分扶貧項(xiàng)目和扶貧投資主要瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)(以貧困縣為主)，通過(guò)各類區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目改善地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件，從而使貧困人口受益，實(shí)現(xiàn)減貧的目的。我國(guó)中西部有21個(gè)省區(qū)市的592個(gè)縣(旗、市)被確定為國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，減貧成效顯著。然而，區(qū)域瞄準(zhǔn)方式只適合于貧困人口規(guī)模較大且高度集中的情況，在此前提下具有準(zhǔn)確、有效、節(jié)約成本等優(yōu)點(diǎn)。但是，隨著減貧效果的逐漸顯現(xiàn)，貧困人口的分布開始分散，有些貧困地區(qū)除生活在邊遠(yuǎn)山區(qū)的居民外已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了整體脫貧，前提條件發(fā)生改變，區(qū)域瞄準(zhǔn)方式的優(yōu)點(diǎn)也就無(wú)從體現(xiàn)。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)該下移瞄準(zhǔn)對(duì)象、縮小瞄準(zhǔn)范圍，以提高瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性，同時(shí)防止財(cái)政扶貧資金的浪費(fèi)。目前，我國(guó)將瞄準(zhǔn)方向逐漸轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村，已有14.8萬(wàn)個(gè)貧困村被納入整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整瞄準(zhǔn)范圍，一是將瞄準(zhǔn)對(duì)象全面從縣確定到村；二是將非貧困縣的貧困村納入整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃；三是針對(duì)貧困家庭和貧困人口進(jìn)行重點(diǎn)扶助，直接向特困者提供基本公共服務(wù)以滿足其基本生存和生活需要。
(三)根據(jù)貧困對(duì)象的發(fā)展能力，做到以“輸血”促“造血”。“輸血式”扶貧也稱“救濟(jì)式”扶貧，是我國(guó)傳統(tǒng)的減貧模式，通過(guò)政府發(fā)放資金和實(shí)物，來(lái)解決貧困人口的基本溫飽問(wèn)題，也即生活救濟(jì)。這種減貧模式較適于特困群體，可以在短期內(nèi)使其基本生存和生活需要得到滿足，迅速緩解貧困。但這種減貧模式的缺點(diǎn)也較突出，一是只能起到短期緩解貧困的作用，而不能徹底地?cái)[脫貧困，二是貧困人口對(duì)救濟(jì)的被動(dòng)接受容易產(chǎn)生依賴心理，妨礙其自身發(fā)展能力的激發(fā)和調(diào)動(dòng)，也會(huì)增大財(cái)政的壓力。因此，應(yīng)盡早告別單一的“輸血式”扶貧，在通過(guò)“輸血”使貧困群體擺脫“特困”束縛后，根據(jù)其自身發(fā)展能力，從機(jī)制和組織體系等方面積極培養(yǎng)其“造血”功能，從根本上解放貧困對(duì)象的生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期脫貧和遏制返貧。具體來(lái)說(shuō)，財(cái)政應(yīng)一方面通過(guò)單純發(fā)放資金和實(shí)物對(duì)特困人群實(shí)行救濟(jì)，一方面根據(jù)非特困的貧困群體的具體情況，通過(guò)投資相應(yīng)的扶貧項(xiàng)目、引導(dǎo)社會(huì)資金投入、加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在引導(dǎo)社會(huì)資金投入方面應(yīng)力求形式多樣化，因?yàn)殡S著減貧難度和成本的不斷提高，政府難以獨(dú)立完成減貧任務(wù)，需要社會(huì)力量的積極參與，具體可發(fā)展對(duì)口幫扶、聯(lián)系幫扶、定點(diǎn)幫扶、股份合作、“公司十農(nóng)戶”、“大戶+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”等形式的社會(huì)扶貧，并吸引中介組織積極參與扶貧工作。同時(shí)，還應(yīng)引導(dǎo)貧困對(duì)象根據(jù)實(shí)際情況探索創(chuàng)新與自身能力及特點(diǎn)相適應(yīng)的減貧模式，在“輸血”與“造血”相結(jié)合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)脫貧。
(四)根據(jù)貧困群體的實(shí)際需求，推廣“參與式”扶貧模式。盡管建立在廣泛調(diào)查的基礎(chǔ)上，但是政府部門在財(cái)力、物力、人力等方面的減貧措施與貧困群體的實(shí)際需求之間存在著偏差仍然是難以避免的，從而影響到減貧效果。對(duì)于這一問(wèn)題的較好解決方式是推廣“參與式”扶貧模式，因?yàn)樵撃Ｊ阶钪匾奶卣骶褪亲屫毨д咧苯訁⑴c到減貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)測(cè)與評(píng)估整個(gè)過(guò)程，使財(cái)政減貧與貧困群體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、現(xiàn)有的生產(chǎn)和生活經(jīng)驗(yàn)、接受援助的能力聯(lián)系起來(lái)，有助于援助方采取更有針對(duì)性的措施，從而提升減貧的整體價(jià)值和財(cái)政資源的利用效率。推廣“參與式”扶貧模式需要立足于貧困群體的基本需求，給予貧困群體一定的發(fā)言權(quán)、分析權(quán)和決策權(quán)，同時(shí)，財(cái)政等援助方應(yīng)該提供必要的資金、實(shí)物以及適當(dāng)?shù)慕M織、培訓(xùn)和技術(shù)服務(wù)，最終既可有效緩解貧困，又可強(qiáng)化貧困群體的資金管理能力、適應(yīng)市場(chǎng)能力、協(xié)調(diào)組織能力，還可以激發(fā)貧困群體的主體意識(shí)及脫貧致富的積極性，實(shí)現(xiàn)“多贏”的目的。
關(guān)鍵詞:公共財(cái)政;政府會(huì)計(jì);政府統(tǒng)一賬戶;英國(guó)經(jīng)驗(yàn)
一、WGA的基本框架
WGA是指覆蓋英國(guó)所有公共部門的一組合并財(cái)務(wù)報(bào)表。它借鑒商業(yè)會(huì)計(jì)方法,為整個(gè)公共部門制作一套基于通用會(huì)計(jì)準(zhǔn)則(簡(jiǎn)稱GAAP)的、統(tǒng)一的合并財(cái)務(wù)報(bào)表,其目的在于:提供質(zhì)量更高的、更透明的信息,支持財(cái)政政策的發(fā)展,更好地管理公共服務(wù),以及更有效地分配資源。
1、WGA涉及的范圍。
《政府資源和會(huì)計(jì)法案2000》為WGA提供了立法框架,它要求財(cái)政部為每個(gè)履行公共職能的實(shí)體,以及部分或全部由公共資金支持的實(shí)體準(zhǔn)備WGA。具體來(lái)講,基于GAAP的WGA的合并范圍包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭四個(gè)地域的各種類型的1300多個(gè)公共實(shí)體。這些實(shí)體分為以下幾類:
(1)中央政府。包括核心政府財(cái)政基金(’Coregovernment’financialfunds,例如:國(guó)家貸款基金賬戶);政府部門資源賬戶;非部門公共實(shí)體;養(yǎng)老金計(jì)劃,包括中央政府養(yǎng)老金計(jì)劃,國(guó)民保健服務(wù)、教師等其它非基金性的雇員養(yǎng)老金計(jì)劃);部門資源賬戶中未包括的國(guó)民保健服務(wù)實(shí)體等。
(2)地方當(dāng)局(Localauthorities)。包括四個(gè)地域的各類議會(huì)(如:單一制議會(huì)、郡議會(huì)、自治市鎮(zhèn)議會(huì)、區(qū)議會(huì)等等);消防機(jī)構(gòu)、警察機(jī)構(gòu)、緩刑委員會(huì)、旅客運(yùn)輸機(jī)構(gòu);廢物處理機(jī)構(gòu)、資源保護(hù)局;地方教育當(dāng)局及學(xué)校等。
(3)公營(yíng)公司(Publiccorporations)。包括國(guó)有行業(yè)、其他公營(yíng)公司、營(yíng)運(yùn)基金等。
2、建立WGA要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。
(1)合并的方法論問(wèn)題。由于合并的工作量非常大,采取財(cái)政部與政府部門相配合的方法,由財(cái)政部負(fù)責(zé)整個(gè)合并過(guò)程及賬目的編制,并利用政府部門作為中間人,由它們負(fù)責(zé)其主辦實(shí)體的子合并(sub—consolidation)。在合并步驟上,采用階段性方法,先發(fā)展中央政府統(tǒng)一賬戶(CGA)和未經(jīng)審計(jì)的、基于統(tǒng)計(jì)原則的WGA,再過(guò)渡到基于GAAP的WGA,并且對(duì)賬戶進(jìn)行幾年的模擬運(yùn)行,以確保質(zhì)量。財(cái)政部還通過(guò)成立專門的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)和咨詢組,制定詳細(xì)的合并進(jìn)度表,要求每個(gè)相關(guān)公共實(shí)體制定年度數(shù)據(jù)進(jìn)度表等多種措施,來(lái)確保WGA項(xiàng)目的順利實(shí)施。
(2)集團(tuán)內(nèi)部交易的問(wèn)題。WGA把所有的公共部門看成一個(gè)完整的實(shí)體,因此必須排除集團(tuán)內(nèi)部交易的影響,即從合并的WGA數(shù)字中對(duì)銷掉不同公共實(shí)體之間的所有物質(zhì)交易和結(jié)余。此外,對(duì)在多個(gè)賬戶中報(bào)告的交易要進(jìn)行調(diào)整以避免重復(fù)計(jì)算,這主要涉及到集中基金賬戶、國(guó)民貸款基金、國(guó)民保險(xiǎn)基金。
(3)會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)慣例的一致性問(wèn)題。合并必須基于統(tǒng)一的會(huì)計(jì)政策框架,這是一個(gè)基本原則。而英國(guó)各類公共實(shí)體采用的會(huì)計(jì)政策體制并不一致,具體會(huì)計(jì)政策的差異也加大了合并的難度。為此,必須比較、調(diào)節(jié)和集中公共部門中各類法規(guī)及會(huì)計(jì)指導(dǎo)系列,采用一致的會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)慣例。
(4)WGA報(bào)告的形式和內(nèi)容?！墩Y源和會(huì)計(jì)法案2000》指出,早期的WGA報(bào)告至少要包括三個(gè)核心報(bào)表:財(cái)務(wù)績(jī)效報(bào)告(即收入與支出賬戶,相當(dāng)于損益賬戶)、財(cái)務(wù)狀況報(bào)告(即資產(chǎn)負(fù)債表)、現(xiàn)金流量表。在會(huì)計(jì)報(bào)表附注中要解釋主要的數(shù)字是如何得出的。通過(guò)這些高度集中的報(bào)表,為議會(huì)和其它使用者提供有用的宏觀經(jīng)濟(jì)信息。
(5)審計(jì)問(wèn)題。為了增加WGA的可信度,其賬目必須進(jìn)行獨(dú)立的審計(jì)。這一審計(jì)在很大程度上依賴于并入WGA的各個(gè)公共實(shí)體的法定審計(jì),為此,應(yīng)當(dāng)建立與公共實(shí)體審計(jì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)類似的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范審計(jì)意見的形式,明確審計(jì)權(quán)限,并且協(xié)調(diào)不同審計(jì)人員的工作。例如:根據(jù)合并范圍,明確主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)(簡(jiǎn)稱C&AG)、私營(yíng)部門審計(jì)人員、英格蘭、威爾士、蘇格蘭審計(jì)委員會(huì)指定的審計(jì)人員、北愛爾蘭主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)等不同人員的審計(jì)權(quán)限和范圍,協(xié)調(diào)不同審計(jì)人員對(duì)會(huì)計(jì)確認(rèn)等問(wèn)題的差異。此外,可以開展一至幾年的審計(jì)模擬運(yùn)行,以檢驗(yàn)其效果。
3、WGA的發(fā)展目標(biāo)。
(1)中期發(fā)展:建立基于統(tǒng)計(jì)的WGA。在開發(fā)和實(shí)施基于GAAP的WGA的同時(shí),財(cái)政部決定先為整個(gè)公共部門開發(fā)未經(jīng)審計(jì)的、基于統(tǒng)計(jì)原則的WGA。它可以在財(cái)政年度結(jié)束后較短的時(shí)間內(nèi)生成,有利于為短期或中期財(cái)政政策及時(shí)提供所需的數(shù)據(jù),以促進(jìn)財(cái)政政策的發(fā)展,此外,它有可能提高基于歐洲賬戶體系(簡(jiǎn)稱ESA)的國(guó)民核算賬戶的質(zhì)量。
(2)中期目標(biāo)。建立WGA的中期目標(biāo)是以GAAP為基礎(chǔ),準(zhǔn)備一套完全經(jīng)審計(jì)的WGA,它既會(huì)流入(feedinto)基于ESA95的國(guó)民核算賬戶,也會(huì)流入基于統(tǒng)計(jì)(也基于國(guó)民核算賬戶)的WGA(如圖1所示)。經(jīng)審計(jì)的、基于GAAP的賬目以年度為基礎(chǔ)生成,它要經(jīng)過(guò)議會(huì)的詳細(xì)審查,并且為財(cái)政政策和經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)。其主要的信息來(lái)源為:部門的資源會(huì)計(jì)與預(yù)算(簡(jiǎn)稱RAB)賬戶、信托和養(yǎng)老金計(jì)劃的財(cái)務(wù)報(bào)告、地方當(dāng)局和其他公共部門實(shí)體的賬戶。
基于統(tǒng)計(jì)的WGA年度或季度為基礎(chǔ)產(chǎn)生。為了產(chǎn)生季度信息,它需要從國(guó)民核算賬戶和部門RSB賬戶中生成綜合的數(shù)據(jù),并且對(duì)國(guó)民核算賬戶分類進(jìn)行調(diào)整以生成使用RAB分類的賬戶。這些未經(jīng)審計(jì)的季度信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)準(zhǔn)備好以進(jìn)入短期的財(cái)政政策規(guī)劃過(guò)程。
資料來(lái)源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)
WGA是對(duì)現(xiàn)有國(guó)民核算賬戶的重要補(bǔ)充。國(guó)民核算賬戶、基于GAAP的WGA、基于統(tǒng)計(jì)的WGA,這三個(gè)賬戶都有可能彼此接受數(shù)據(jù),例如:可以通過(guò)WGA生成的數(shù)據(jù)改善國(guó)民核算賬戶的數(shù)據(jù)。
(3)長(zhǎng)期目標(biāo)。長(zhǎng)期中,基于GAAP的信息首先從RAB,再?gòu)腤GA,越來(lái)越多地直接流入國(guó)民核算賬戶。WGA的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)是建立一個(gè)能夠提供年度審計(jì)賬目、季度產(chǎn)出數(shù)據(jù)、國(guó)民核算賬目,以及國(guó)際比較、規(guī)劃和預(yù)測(cè)、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策等所有產(chǎn)出的、單獨(dú)的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)(見圖2)。
要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期目標(biāo),必須做到:(a)成功實(shí)施基于GAAP的WGA和審計(jì);(b)擁有從多種平臺(tái)接收數(shù)據(jù)以實(shí)施合并的技術(shù),以及為多種報(bào)告處理數(shù)據(jù)的技術(shù)。
為了生成圖中所示的結(jié)果,一些來(lái)自WGA的數(shù)據(jù)可能需要進(jìn)行調(diào)整或者與其他數(shù)據(jù)相結(jié)合。例如:考慮到ESA分類,可能要進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)整以編制國(guó)民核算賬目;一些預(yù)測(cè)可能需要把GAAP信息與人口統(tǒng)計(jì)規(guī)劃的數(shù)據(jù)相結(jié)合等等。
資料來(lái)源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)
二、對(duì)WGA的評(píng)價(jià)
1、英國(guó)政府對(duì)WGA的期望。
近年來(lái),在新工黨的領(lǐng)導(dǎo)下,WGA已經(jīng)從最初的關(guān)注增加透明度、增加各類政府部門和公共實(shí)體之間的財(cái)務(wù)責(zé)任,發(fā)展到與政府決策(尤其是經(jīng)濟(jì)層面的決策)直接相關(guān)。不論對(duì)政府本身,還是對(duì)議會(huì)、納稅人等其它潛在使用者而言,建立WGA都具有明顯的好處。
政府希望WGA能夠?yàn)楦鱾€(gè)層次的政府部門、議會(huì)、納稅人等用戶提供質(zhì)量更高、更透明的信息,以輔助經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展,通過(guò)更好的決策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的改善,從而使納稅人受益。
2、對(duì)WGA的批判性分析。
(1)WGA輔助宏觀經(jīng)濟(jì)決策的局限性。政府期望通過(guò)WGA提供對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)決策有剛的信息,特別是幫助處理代際公平問(wèn)題和財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題。這里隱含的假定是:WGA能夠包括養(yǎng)老金、稅收、社會(huì)保障人口預(yù)測(cè)、固定資產(chǎn)使用期限等黃金法則管理所需的重要信息,但是WGA信息難以達(dá)到這些要求。為了責(zé)任目標(biāo),必須確保這類資產(chǎn)的保護(hù)成本、維修成本等信息盡可能準(zhǔn)確地反映在政府賬目中。
(2)政府債務(wù)合并的困境?，F(xiàn)實(shí)的困境是:政府一方面希望WGA提供所有公共部門債務(wù)的合計(jì)數(shù)據(jù),另一方面又不想將一些重大的債務(wù)(如養(yǎng)老金負(fù)債)列入資產(chǎn)負(fù)債表。這種矛盾心理直接影響了WGA信息的可用性及其合并的進(jìn)程。債務(wù)合并困境的典型例子有:(a)關(guān)于“鐵路網(wǎng)”(NetworkRail)實(shí)體21萬(wàn)億英鎊債務(wù)的會(huì)計(jì)處理問(wèn)題。主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)應(yīng)用英國(guó)GAAP,認(rèn)為鐵路網(wǎng)的債務(wù)應(yīng)該列于資產(chǎn)負(fù)債表中,而國(guó)家統(tǒng)計(jì)署應(yīng)用ESA95原則,認(rèn)為這一債務(wù)應(yīng)該在表外。(b)對(duì)私人主動(dòng)融資(PFI)、公私合作(PPP)項(xiàng)目的會(huì)計(jì)處理。根據(jù)FRS5中設(shè)定的基本原則,WGA合并中應(yīng)當(dāng)包括PFI項(xiàng)目(因?yàn)檎_實(shí)從項(xiàng)目中受益并且承擔(dān)了在長(zhǎng)期中為項(xiàng)目提供經(jīng)費(fèi)的義務(wù)),但是PFI項(xiàng)目卻被保留在表外。PPP項(xiàng)目中與政府合作的私營(yíng)公司的資產(chǎn)、負(fù)債既沒(méi)有列入公共部門資產(chǎn)負(fù)債表,也沒(méi)有列入特定用途實(shí)體(簡(jiǎn)稱SPE)的資產(chǎn)負(fù)債表。
(3)合并會(huì)計(jì)技術(shù)的問(wèn)題。同私營(yíng)部門相比,公共部門在使用合并會(huì)計(jì)技術(shù)的概念及操作上都更為困難。主要表現(xiàn)在:(a)由于高度合并的數(shù)字,WGA可能掩飾了一些績(jī)效較差的政府單位,而且低估了那些績(jī)效較好的單位的貢獻(xiàn),難以提供評(píng)價(jià)政府財(cái)政狀況和財(cái)政業(yè)績(jī)的充分信息。(b)合并界限難以確定。關(guān)于公共部門的定義多種多樣,不同的界定標(biāo)準(zhǔn)反映了不同的政治責(zé)任。反對(duì)編制WGA者認(rèn)為:將非部門公共實(shí)體、地方政府、國(guó)有行業(yè)等納入WGA會(huì)引起誤導(dǎo),因?yàn)檫@些實(shí)體與中央政府在憲法上是獨(dú)立的,中央政府不擁有這些實(shí)體的任何資產(chǎn)和負(fù)債。但是支持WGA者認(rèn)為:如果尊重這些實(shí)體的憲法獨(dú)立性,WGA將是不完全的,因?yàn)檫@些實(shí)體或多或少地從中央政府那里接受資助。(c)WGA審計(jì)中涉及的實(shí)體眾多,難以協(xié)調(diào)。一方面,主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)、四個(gè)地域各自的審計(jì)機(jī)構(gòu)、私營(yíng)部門審計(jì)人員都有自己獨(dú)立的審計(jì)權(quán)限,另一方面,主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)等主要審計(jì)人員必須依靠次要審計(jì)人員的工作。要想管理次要審計(jì)人員的工作,主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)必須擁有否決他們工作的權(quán)利(如果審計(jì)缺乏質(zhì)量)。但是,目前并沒(méi)有清晰的審計(jì)直線職權(quán),不同公共部門審計(jì)實(shí)體之間又競(jìng)相爭(zhēng)奪地盤,使得WGA審計(jì)過(guò)程存在重要的結(jié)構(gòu)缺陷,在會(huì)計(jì)確認(rèn)問(wèn)題上各種審計(jì)實(shí)體之間可能存在大的分歧。(d)WGA要求公共實(shí)體實(shí)施權(quán)責(zé)制基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)系統(tǒng),大量的中央政府賬目也已經(jīng)改為權(quán)責(zé)制基礎(chǔ),但是由于獲取信息的技術(shù)難度,稅收的計(jì)算仍然是現(xiàn)金制基礎(chǔ)的。部門RAB的合時(shí)性和質(zhì)量,以及上述未解決的問(wèn)題都會(huì)危及WGA的效用。
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一、財(cái)政稅收工作中存在的主要問(wèn)題
1、現(xiàn)有的財(cái)政稅收體制存在缺陷
我國(guó)財(cái)稅部門現(xiàn)有的財(cái)稅體制還不夠完善，存在一些缺陷和漏洞，影響了財(cái)政稅收工作的開展，主要表現(xiàn)在如下方面：首先，缺乏健全的稅收種類與統(tǒng)一的稅收標(biāo)準(zhǔn)，影響了社會(huì)企業(yè)的納稅，使得稅收調(diào)節(jié)社會(huì)分配的功能得不到良好的發(fā)揮；其次，一些諸如社會(huì)環(huán)境和資源等相關(guān)稅收未納入財(cái)稅管理體系中，影響了社會(huì)秩序的穩(wěn)定；再次，現(xiàn)有的財(cái)政稅收體制沒(méi)有設(shè)置科學(xué)合理的增值稅及所得稅，阻礙了技術(shù)的創(chuàng)新改革，不能發(fā)揮出稅收的調(diào)節(jié)作用；最后，財(cái)政稅收體制中分稅制不夠完善，主要是沒(méi)有將地方財(cái)政與中央財(cái)政之間的收入比例劃分清楚。
2、財(cái)政稅收預(yù)算體制不夠健全
在我國(guó)財(cái)政稅收預(yù)算中最大的問(wèn)題是缺乏合理的預(yù)算體制，而合理的預(yù)算體制是保障財(cái)政稅收工作順利開展的關(guān)鍵所在。在我國(guó)財(cái)政稅收的預(yù)算中沒(méi)有建立健全的周期財(cái)政預(yù)算和中長(zhǎng)期財(cái)政稅收預(yù)算制度，且財(cái)政稅收預(yù)算體制涉及的范圍很窄，缺乏對(duì)整體的預(yù)算，致使轉(zhuǎn)移、挪用資金的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，很大程度上影響了國(guó)家宏觀調(diào)控政策的制定和實(shí)施。除此之外，我國(guó)的財(cái)政稅收預(yù)算體制中還缺乏相應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督體制，使得財(cái)政預(yù)算結(jié)果的審批工作受阻。
3、財(cái)政稅收的監(jiān)督體制不夠健全
在我國(guó)的財(cái)政稅收工作中，逃稅、漏稅、偷稅等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些不法分子虛開、偽造增值稅的專用發(fā)票的現(xiàn)象也較為普遍，這些現(xiàn)象都為我國(guó)財(cái)政稅收造成了惡劣的影響。而歸咎其原因，很大程度來(lái)自于我國(guó)財(cái)政稅收的監(jiān)督體制不健全，財(cái)政稅收的監(jiān)管工作落實(shí)不到位。此外，由于我國(guó)財(cái)政稅收監(jiān)督體制存在缺陷和漏洞，很多企業(yè)未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行納稅，甚至出現(xiàn)不納稅的現(xiàn)象；另外，在我國(guó)的一些企業(yè)與經(jīng)銷商中，缺乏實(shí)際的經(jīng)營(yíng)指標(biāo)，并將財(cái)務(wù)成果虛報(bào)給財(cái)政稅收部門，在財(cái)政稅收的監(jiān)督體制不夠健全的情況下，依然能都獲利，這樣就造成了財(cái)政稅收的的流失，影響國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
二、深化財(cái)政稅收改革的建議
1、完善現(xiàn)有的財(cái)政稅收制度
科學(xué)合理的財(cái)政稅收制度是財(cái)政稅收工作順利運(yùn)行的重要保證，并能有效避免偷稅漏稅的現(xiàn)象，維護(hù)國(guó)家利益。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)有財(cái)政稅收體制存在的問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)從如下兩方面進(jìn)行財(cái)稅制度的改革完善。一方面，要調(diào)整稅收政策。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展形勢(shì)下，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制發(fā)生了重大的變化，各企業(yè)的發(fā)展模式也發(fā)生了相應(yīng)的變化。因此，財(cái)稅政策也應(yīng)該在適應(yīng)企業(yè)發(fā)展的情況下進(jìn)行稅收政策的合理調(diào)整，將財(cái)稅制度制定的目標(biāo)放在有利于企業(yè)發(fā)展的目標(biāo)下，在保證企業(yè)發(fā)展的同時(shí)維護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益。另一方面，要調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)。從目前的稅收結(jié)構(gòu)來(lái)看，企業(yè)的營(yíng)業(yè)稅和所得稅存在不合理性，需對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，最大程度的減少重復(fù)納稅的現(xiàn)象，促進(jìn)企業(yè)的健康發(fā)展。
2、深化改革財(cái)政稅收預(yù)算機(jī)制
財(cái)政預(yù)算對(duì)財(cái)稅工作的開展至關(guān)重要，財(cái)政稅收預(yù)算機(jī)制的深化改革也顯得尤其緊迫。我國(guó)財(cái)政稅收預(yù)算機(jī)制的改革應(yīng)將周期財(cái)政預(yù)算與中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算并存，并對(duì)其給與適當(dāng)?shù)墓芾?。我?guó)現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算體制應(yīng)擴(kuò)大預(yù)算范圍，確保財(cái)政稅收預(yù)算機(jī)制覆蓋所有的部門和行業(yè)，使單一的財(cái)政預(yù)算機(jī)制向多元化預(yù)算機(jī)制轉(zhuǎn)化。此外，我國(guó)現(xiàn)階段的復(fù)式預(yù)算體系中，還應(yīng)將我國(guó)政府部門有關(guān)的社會(huì)保障預(yù)算、國(guó)有資本預(yù)算等財(cái)政收納入預(yù)算管理范圍，促進(jìn)財(cái)政稅收預(yù)算的科學(xué)合理。
3、加強(qiáng)對(duì)財(cái)政稅收的監(jiān)督工作
針對(duì)當(dāng)前我國(guó)企業(yè)偷稅漏稅現(xiàn)象普遍存在的情況，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政稅收的監(jiān)督工作，最大程度的維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益。為此，我國(guó)要制定科學(xué)完善的稅收監(jiān)督制度，并設(shè)立專門的監(jiān)督管理部門，安排專業(yè)人員對(duì)企業(yè)的納稅進(jìn)行監(jiān)督管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并實(shí)施解決措施。在財(cái)稅監(jiān)督過(guò)程中，尤其要對(duì)偷稅漏稅的企業(yè)進(jìn)行法律的嚴(yán)懲。為了減少企業(yè)的偷稅行為，稅收征管部門應(yīng)該對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)信息進(jìn)行有效的管控并對(duì)其進(jìn)行納稅教育，減少國(guó)家的稅收損失。
4、完善稅收的征管與審計(jì)工作
征管與審計(jì)是財(cái)政稅收工作的重要環(huán)節(jié)，要提高財(cái)政稅收工作的效率，應(yīng)該加大對(duì)這兩項(xiàng)工作的完善力度。在審查征收的方式上，應(yīng)該將賬目健全的納稅戶作為定額戶，開展審查工作。對(duì)于賬目有所出入的單位或部門，則應(yīng)對(duì)其施行延伸制度進(jìn)行深入調(diào)查，確定稅務(wù)部門與其是否存在“照顧關(guān)系”，若存在此關(guān)系，使得稅款被少征，則應(yīng)該通過(guò)通審軟件的方式開展納稅輔導(dǎo)，并采用排序法定出具體定額的納稅戶名單，采用正確的方式開展納稅工作。
三、結(jié)語(yǔ)
2007年底,財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上指出,“要更好地發(fā)揮財(cái)政職能作用,必須大力推進(jìn)依法理財(cái),加強(qiáng)科學(xué)化、精細(xì)化管理”。在新時(shí)期和新形勢(shì)下,完善公共財(cái)政體系、著力推進(jìn)公共支出精細(xì)化管理、探索適合現(xiàn)階段公共支出精細(xì)化管理的模式具有更加緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。
一、公共支出精細(xì)化管理是公共財(cái)政建設(shè)的客觀要求
作為公共支出的最直接的實(shí)施者,公共財(cái)政建設(shè)要求財(cái)政部門首先應(yīng)該是一個(gè)履行公共服務(wù)職能的技術(shù)性部門。這里所謂的技術(shù)性,主要是指財(cái)政部門有責(zé)任、有義務(wù)把國(guó)家各類財(cái)政性資金按照公共服務(wù)均等化的要求分配好、使用好,保證財(cái)政資金的使用效率。因此,實(shí)現(xiàn)公共支出的精細(xì)化管理就成為財(cái)政工作的基本內(nèi)容。
1、精細(xì)化管理是基本公共服務(wù)均等化的前提。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步,人們對(duì)公共服務(wù)的需求將會(huì)迅速增長(zhǎng),基本公共服務(wù)的均等化將是我國(guó)今后面臨的一項(xiàng)主要任務(wù),也將是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要因素。作為政府重要組成部門的財(cái)政部門,在這方面應(yīng)該有所作為。黨的十七大提出要“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè),完善公共財(cái)政體系”,充分說(shuō)明了財(cái)政部門面臨的艱巨任務(wù)。為此,財(cái)政部門在明晰現(xiàn)階段我國(guó)公共服務(wù)的基本現(xiàn)狀,采取相應(yīng)對(duì)策的同時(shí),對(duì)公共支出實(shí)行“精細(xì)化”管理是非常必要的。要通過(guò)“精細(xì)化”管理,準(zhǔn)確掌握基本公共服務(wù)均等化的著力點(diǎn)和著重點(diǎn),只有這樣,才能逐步完善公共財(cái)政體系,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。
2、精細(xì)化管理是公共支出規(guī)范化的基礎(chǔ)。公共支出規(guī)范化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求?，F(xiàn)階段,公共支出不論是從支出安排的形式上還是內(nèi)容上,要實(shí)現(xiàn)真正意義上的規(guī)范化管理,還有很多工作要做,特別是地方財(cái)政部門面臨的工作壓力很大。沒(méi)有公共支出的精細(xì)化,或者說(shuō),對(duì)公共支出只是一個(gè)簡(jiǎn)單的分類和安排,是不可能完全實(shí)現(xiàn)公共支出規(guī)范化管理的。
3、精細(xì)化管理是充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效益的關(guān)鍵。充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益是公共財(cái)政的最基本要求。而充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益的關(guān)鍵還是在于資金的有效安排,這就必然涉及到公共支出的精細(xì)化管理的問(wèn)題。只有做到了精細(xì)化管理,才能使財(cái)政資金的安排變得十分清晰,效益的發(fā)揮與否十分明了,可能出現(xiàn)的失誤能夠很及時(shí)地得以糾正,財(cái)政支出的績(jī)效考核變得具有可操作性。因此,從這個(gè)意義上講,精細(xì)化管理是充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效益的關(guān)鍵。
二、實(shí)現(xiàn)公共支出精細(xì)化管理的具體要求
財(cái)政公共支出的精細(xì)化管理對(duì)財(cái)政工作提出了具體的要求,應(yīng)該包括財(cái)政工作的方方面面。但是,結(jié)合現(xiàn)階段財(cái)政工作的具體實(shí)際,筆者認(rèn)為,著重在以下三點(diǎn)。
1、完善的財(cái)政支出管理體制。從精細(xì)化管理要求來(lái)看,現(xiàn)行的財(cái)政支出管理體制還是屬于“粗放型”的?！胺侄愔啤必?cái)政管理體制只是側(cè)重于解決中央與地方收入分配的問(wèn)題,卻沒(méi)有很好地解決中央與地方支出責(zé)任和支出范圍的問(wèn)題,省以下地方政府之間的事權(quán)劃分就更顯得雜亂。為了解決這類問(wèn)題,中央從完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度方面進(jìn)行了探討。然而,這種努力帶有明顯的過(guò)渡特征,或者說(shuō)具有很大的臨時(shí)性、機(jī)動(dòng)性。非特定情況下的臨時(shí)性給地方政府帶來(lái)的是非理性的期望。就中央財(cái)政來(lái)看,這種臨時(shí)性的表現(xiàn)就是對(duì)地方的財(cái)政支出安排是盲目的和方向不明的。不論是按照什么因素安排的一般性轉(zhuǎn)移支付,在給予地方政府自的同時(shí),也使得財(cái)政部的監(jiān)督顯得蒼白,這又從另一方面弱化了公共支出的績(jī)效考核,會(huì)助長(zhǎng)管花錢不管效益的現(xiàn)象。
2、成熟的財(cái)政公共支出管理方式?，F(xiàn)行的財(cái)政公共支出管理方式帶有很深的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印,與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求還有一定的差距,具體表現(xiàn)是帶有很深的部門干預(yù)的特征。中央財(cái)政所形成的資金分塊管理的管理模式,“統(tǒng)一”了各級(jí)地方財(cái)政的資金管理,也直接導(dǎo)致了地方財(cái)政公共支出的分散性。在現(xiàn)實(shí)生活中,形成了誰(shuí)能夠安排資金,誰(shuí)就有發(fā)言權(quán)的現(xiàn)象,這也是導(dǎo)致財(cái)政工作(特別是地方財(cái)政工作)成為焦點(diǎn)的主要原因之一。今年初,在廣東省的“兩會(huì)”上,原廣州地鐵老總訴苦“節(jié)省18億,反挨財(cái)政部門批”,這應(yīng)該是值得財(cái)政部門深思的。
3、規(guī)范的財(cái)政公共支出管理要求。對(duì)財(cái)政公共支出的管理,與其說(shuō)是財(cái)政部門的職責(zé),倒不如說(shuō)是已經(jīng)衍生為一種政府行為?！肮仓С觥笔切铡懊瘛边€是姓“權(quán)”的問(wèn)題已經(jīng)引起了社會(huì)上一部分有識(shí)之士的擔(dān)憂。當(dāng)前體制下中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政在支出管理上是鞭長(zhǎng)莫及,同時(shí),由于塊塊之間所固有的項(xiàng)目特征、行業(yè)要求、考核標(biāo)準(zhǔn)等的差異性,也使得地方出現(xiàn)了同樣是財(cái)政部門出來(lái)的資金,其管理的重點(diǎn)和要求卻不完全相同的現(xiàn)象,給財(cái)政公共支出的規(guī)范性管理帶來(lái)很大的難度。
三、實(shí)現(xiàn)財(cái)政公共支出精細(xì)化管理的基本思路
1、合理設(shè)置財(cái)政部門支出管理機(jī)構(gòu)。改革財(cái)政部門現(xiàn)有的、以資金分塊管理為原則的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。具體設(shè)想是在不弱化部門職能的前提下,根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求以及完善公共財(cái)政體系的需要,對(duì)現(xiàn)有支出管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合,為財(cái)政支出“精細(xì)化”管理提供組織保證。
(1)成立預(yù)算編制委員會(huì)。合并現(xiàn)有的所有負(fù)責(zé)資金安排和撥付的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),成立財(cái)政部門預(yù)算編制委員會(huì)。財(cái)政部門所有的資金支出,都必須經(jīng)過(guò)預(yù)算編制委員會(huì)的審核和簽批后,再履行相關(guān)法律和行政程序。財(cái)政部的預(yù)算編制委員會(huì)由部長(zhǎng)直接負(fù)責(zé),各級(jí)地方財(cái)政部門的預(yù)算編制委員會(huì)由相應(yīng)財(cái)政機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)。為了保證預(yù)算編制委員會(huì)的正常工作,還要相應(yīng)建立專家?guī)?財(cái)政部門在確定某一方面的財(cái)政預(yù)算時(shí),就在專家?guī)炖锵鄳?yīng)地隨機(jī)確定一定數(shù)量的專家進(jìn)行反復(fù)研究確定。這樣,就可使財(cái)政部門從復(fù)雜的既管錢又管事的現(xiàn)狀中解脫出來(lái),變?yōu)閱渭兊闹还苠X的技術(shù)部門,以保證資金安排的合規(guī)、合理、合法。
(2)保留財(cái)政資金支付機(jī)構(gòu)。為了保證國(guó)庫(kù)集中支付制度的順利推進(jìn),各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金支付的機(jī)構(gòu)要保留,同時(shí),要突出其規(guī)范性的特點(diǎn)。要通過(guò)對(duì)資金支付情況的分析來(lái)檢查和落實(shí)預(yù)算編制是否合規(guī)、合理和合法,也為預(yù)算編制委員會(huì)提供相關(guān)意見,為相應(yīng)機(jī)構(gòu)對(duì)資金支出的檢查和績(jī)效考核提供初步意見。
(3)強(qiáng)化財(cái)政資金支出的監(jiān)督檢查和績(jī)效考核機(jī)構(gòu)。主要是負(fù)責(zé)對(duì)所有財(cái)政資金支出的監(jiān)督檢查和績(jī)效考核。
雖然國(guó)家一直在增加對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的投入，但是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生和城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生相比，還是存在明顯的差距，2008年到2012年財(cái)政用于農(nóng)村醫(yī)療和城鎮(zhèn)醫(yī)療方面，差距在不斷地增大，主要體現(xiàn)在：①農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件極其有限，特別是一些鄉(xiāng)村衛(wèi)生所、私立診所?，F(xiàn)有的醫(yī)療器械基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較落后，這些與城市醫(yī)療情況相比懸殊很大。②農(nóng)村的合作醫(yī)療保障水平有限，從總體來(lái)看由于其籌資規(guī)模較小，渠道有限，保障的程度較低，難以根本解決農(nóng)民大病的風(fēng)險(xiǎn)。③衛(wèi)生所從業(yè)人員整體素質(zhì)偏低，法制不夠健全，醫(yī)學(xué)知識(shí)缺乏，由于各方面條件的限制，如經(jīng)濟(jì)落后，交通閉塞，生活條件困難，造成骨干人才流失的現(xiàn)象。
2加大公共財(cái)政對(duì)民生支出的對(duì)策
公共財(cái)政是政府保障和改善民生的重要手段，是解決民生問(wèn)題的必由之路。針對(duì)南寧市良慶區(qū)的民生問(wèn)題，提出幾個(gè)方面的建議。
2.1對(duì)現(xiàn)行公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立與公共財(cái)政相適應(yīng)的公共支出結(jié)構(gòu)，才能使民生問(wèn)題得到更全面的解決。合理界定財(cái)政支出的范圍，科學(xué)的界定財(cái)政的支出范圍是指科學(xué)性的把財(cái)政收入有效的分配給各個(gè)財(cái)政支出項(xiàng)目，即將最有用的支出用在最需要的地方。①規(guī)范財(cái)政資金供給范圍，是構(gòu)建公共財(cái)政基本框架、提高財(cái)政保障能力和支出效率的基礎(chǔ)和前提保障?？茖W(xué)界定財(cái)政支出范圍，明確政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)職責(zé)的領(lǐng)域。公共財(cái)政支出范圍應(yīng)該限定在公共安全、公共社會(huì)事業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障等提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域。通過(guò)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，集中財(cái)力，明確財(cái)政供給范圍，努力提高財(cái)政支出的公共性。
2.2健全轉(zhuǎn)移支付力度政府的轉(zhuǎn)移支付，就實(shí)質(zhì)而言，很大程度上具有福利支出的性質(zhì)，如社會(huì)保險(xiǎn)福利津貼、養(yǎng)老金、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼、撫恤金、失業(yè)補(bǔ)助、救濟(jì)金及各種補(bǔ)助費(fèi)用等；廣西是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于受經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)環(huán)境、財(cái)力物力等多種因素的制約，當(dāng)前情況下較為有效的方式就是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，健全轉(zhuǎn)移支付力度。具體而言：第一，深化地方政府支出體制，轉(zhuǎn)變地方政府職能，建立與之相適應(yīng)的財(cái)政體制。由于財(cái)政供養(yǎng)范圍過(guò)大，超出政府職能范圍和財(cái)力承受力度，財(cái)政供給存在著“越位”和“缺位”的問(wèn)題，具體表現(xiàn)在社會(huì)保障覆蓋范圍較小、城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)水平差距較大，用于行政管理支出費(fèi)用較高等，因此，科學(xué)的、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度是前提條件；第二，在轉(zhuǎn)移支付的資金結(jié)構(gòu)安排上，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。依據(jù)民族政策、社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)于符合目標(biāo)的政府行為給予財(cái)力上有力的支持，解決專項(xiàng)轉(zhuǎn)移管理上存在擠占和挪用的現(xiàn)象，進(jìn)行有效約束和效益評(píng)估，使專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更能有效地配置資源，保障經(jīng)濟(jì)的高效運(yùn)行；第三，強(qiáng)化法制管理，是完善轉(zhuǎn)移支付的重要保證。轉(zhuǎn)移支付制度涉及面廣、政策性強(qiáng)，只有建立健全相關(guān)法律、政策才能更好地發(fā)揮其調(diào)控的作用，提高資金使用效率。
2.3住房保障的優(yōu)化調(diào)整
“十二五”規(guī)劃開始，國(guó)家將大規(guī)模的、集中的保障性工程投入建設(shè)，包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)房、公共租賃房、租金補(bǔ)貼等多種住房保障體系已經(jīng)形成，這反映了國(guó)家對(duì)住房保障的不斷認(rèn)識(shí)和不斷深入，加快建設(shè)住房保障體系，對(duì)于改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧的穩(wěn)定具有重大意義，政府應(yīng)該調(diào)整安排一定比率的財(cái)政資金支持住房保障，運(yùn)用多渠道給予人均收入較低人群的不同支持力度，使得低收入者獲得基本的住房保障。根據(jù)南寧市良慶區(qū)財(cái)政局的實(shí)際情況，加大住房保障體系可以從以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)：①進(jìn)行多方位融資，建立穩(wěn)定的財(cái)政融資渠道，地方政府在保證提供基本的資金情況下，可以利用銀行金融機(jī)構(gòu)提供金融支持，通過(guò)信貸解決資金不足難題。②加大規(guī)模發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房，滿足各種不同層次的人群需求，城鎮(zhèn)中低收入的家庭可以按照規(guī)定進(jìn)行申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用房，保證在有效的時(shí)間內(nèi)基本解決經(jīng)濟(jì)適用住房供需不平衡的問(wèn)題。③普及廉租房建設(shè)，加大覆蓋范圍。廉租房制度是解決我國(guó)目前生存問(wèn)題的重要舉措，也是住房保障體系的載體。低收入人群或者困難的家庭，政府可以給予廉租房補(bǔ)貼。為此我們要完善財(cái)政、稅收政策，擴(kuò)大城鄉(xiāng)建設(shè)新房的范圍，強(qiáng)化地方政府的監(jiān)管力度和責(zé)任范圍，只有確保有穩(wěn)定的資金來(lái)源，才能促進(jìn)廉租房制度的有效構(gòu)建。
2.4建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度
2.4.1保障基本醫(yī)療水平保持穩(wěn)定、合理的財(cái)政支出比例，擴(kuò)大城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和保障的覆蓋面，一方面應(yīng)當(dāng)加大對(duì)基層農(nóng)村醫(yī)療的投入，建立多元化的醫(yī)療制度；另一方面，地方政府在每年的財(cái)政預(yù)算中應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村基層醫(yī)療這一項(xiàng)納入到重點(diǎn)規(guī)劃范疇，進(jìn)而有效保障農(nóng)村的基本醫(yī)療水平，完善醫(yī)療衛(wèi)生格局。2.4.2將基層農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作進(jìn)行規(guī)范化加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步改革和發(fā)展。同時(shí)要加大對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生從業(yè)人員的素質(zhì)培訓(xùn)，要定期進(jìn)行考核，其中包括專業(yè)技術(shù)水平，又要包括個(gè)人醫(yī)德方面的考核，還要注重從業(yè)人員的健康狀況，加大對(duì)農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的監(jiān)督機(jī)制，要將監(jiān)督責(zé)任落實(shí)到具體的單位和個(gè)人，強(qiáng)化監(jiān)管力度。2.4.3建立新型醫(yī)療衛(wèi)生體制完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面，加大城鄉(xiāng)醫(yī)療救助支持力度，將新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度有機(jī)結(jié)合。通過(guò)各種方式予以補(bǔ)助，比如降低農(nóng)村藥物價(jià)格水平，加強(qiáng)藥品監(jiān)管力度，使農(nóng)民的醫(yī)療問(wèn)題得到切實(shí)的保障，還能進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，同時(shí)提升人員的素質(zhì)。
2.5高度重視“三農(nóng)”問(wèn)題
和政府直接支付轉(zhuǎn)變成本相比，財(cái)政政策的引導(dǎo)、激勵(lì)和約束則帶有一定的間接性，但往往更具有規(guī)范性和長(zhǎng)效機(jī)制特征。但在具體討論財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的支持措施之前，必須明確：財(cái)政并不能包打天下，而是要以順應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制和彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的方式來(lái)行市場(chǎng)所不為、難為之事；財(cái)政發(fā)揮作用往往是為了助市場(chǎng)“一臂之力”，不能因此導(dǎo)致過(guò)度的行政干預(yù)或政府依賴。
基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期里，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的努力都將是十分必要和重要的。財(cái)政政策若要對(duì)此釋放更多的潛力和空間，必須不斷完善公共財(cái)政制度，依托制度的內(nèi)生機(jī)制和動(dòng)力，強(qiáng)化和優(yōu)化政策的調(diào)控作用，同時(shí)積極借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)本國(guó)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情優(yōu)化財(cái)政政策設(shè)計(jì)，繼續(xù)在支付成本、激勵(lì)約束、優(yōu)化外部配套環(huán)境三方面履行應(yīng)盡職能，有所為有所不為，“到位”而不“越位”地做好對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的支持促進(jìn)。
一、把握公共導(dǎo)向，不斷深化公共財(cái)政建設(shè)
作為適應(yīng)和推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要變革，公共財(cái)政建設(shè)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式有很多理念和步驟上的契合。堅(jiān)持完善公共財(cái)政制度，本身就是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的“治本之舉”之一，同時(shí)也是為財(cái)政政策發(fā)揮“有意為之”的能動(dòng)性所提供的系統(tǒng)支撐。在公共財(cái)政框架的構(gòu)建方面，近年已經(jīng)取得了一系列包括財(cái)政管理制度創(chuàng)新、管理方式創(chuàng)新、公共產(chǎn)品和服務(wù)逐步提質(zhì)、豐富在內(nèi)的成績(jī)。但是，公共財(cái)政所包含的深刻內(nèi)涵、所要求的更深層次的制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新、所肩負(fù)的適應(yīng)和推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重大使命，需要繼續(xù)深化財(cái)政轉(zhuǎn)型，不斷探索和創(chuàng)新。公共財(cái)政不僅僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)部分，而且需要其產(chǎn)生更大的作用力，以自身的改革和完善配合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成和進(jìn)步，也包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。因此，公共財(cái)政建設(shè)中，不僅要把滿足社會(huì)公共需要作為財(cái)政分配的主要目標(biāo)和工作重心，還要在更深層面上，發(fā)掘公共財(cái)政的創(chuàng)新空間。
其一是要充分認(rèn)識(shí)公共財(cái)政在合理處理和把握政府與市場(chǎng)的分工關(guān)系方面的作用。把“以財(cái)行政”的范圍控制在市場(chǎng)難以作為的方面，真正履行政府應(yīng)做之事、應(yīng)為之舉。通過(guò)財(cái)政制度的規(guī)范和政策的引導(dǎo)，把政府過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)、主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的可能降到最小，從而避免或改變那種官員主導(dǎo)、權(quán)力推進(jìn)、拼資源拼項(xiàng)目的投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)粗放增長(zhǎng)模式。
其二、要深刻領(lǐng)會(huì)公共財(cái)政與以民主法治為特征的政治文明的互動(dòng)意義?，F(xiàn)代意義的公開、完整、透明的財(cái)政預(yù)算，從其編制、審議、批準(zhǔn)到執(zhí)行，需要有一整套體現(xiàn)合理有效的權(quán)力制衡、民意表達(dá)、規(guī)范嚴(yán)密的決策及監(jiān)督機(jī)制的制度安排。如果這種規(guī)范的公共選擇制度安排，最終能夠在公共財(cái)政的決策和管理運(yùn)行中穩(wěn)定地成型，或者說(shuō)通過(guò)公共財(cái)政建設(shè)的深化促進(jìn)了這種制度安排的建立和推廣，那無(wú)疑將是公共財(cái)政對(duì)和諧社會(huì)核心內(nèi)容——“民主法治、公平正義”的更深層次和更具全局意義的貢獻(xiàn)。同時(shí)，其綜合效應(yīng)將順理成章地對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變產(chǎn)生正面推動(dòng)作用——無(wú)疑，權(quán)力制衡和公眾監(jiān)督的制度化是防止政府偏離職能、過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)和促使統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展觀落實(shí)于集約式增長(zhǎng)的最有效方法和長(zhǎng)效機(jī)制。
二、積極改進(jìn)和落實(shí)以“分稅制”為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制
現(xiàn)行“分稅制”已在適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、處理好政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面發(fā)揮了重要作用，但如何使其實(shí)質(zhì)內(nèi)容在省以下得到貫徹，已成為當(dāng)務(wù)之急。按照“十一五”規(guī)劃關(guān)于“減少行政層級(jí)”和“建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制”的明確要求，今后要積極推進(jìn)減少財(cái)政層次的“扁平化”改革，對(duì)省以下四個(gè)層級(jí)通過(guò)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省管縣”的改革試驗(yàn)，力求實(shí)行扁平化與實(shí)質(zhì)性分稅。以此為基礎(chǔ)，清晰合理界定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的中央、省、市縣三大不同層級(jí)的事權(quán)，進(jìn)而合理配置稅基，使地方政府的支柱性財(cái)源調(diào)整到省級(jí)的營(yíng)業(yè)稅和市縣級(jí)來(lái)自不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的物業(yè)稅（房地產(chǎn)稅）上，從而在財(cái)源制度安排上抑制和消除地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)粗放增長(zhǎng)的速度偏好，割斷地方政府短期行為與粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的直接利益關(guān)系，從而在體制上消除地方投資過(guò)熱和結(jié)構(gòu)失調(diào)的內(nèi)在沖動(dòng)。改革的著力點(diǎn)包括：
由粗到細(xì)，清晰、合理地界定中央、省、市縣三級(jí)政府事權(quán)及支出責(zé)任。關(guān)鍵是明確界定中央和地方政府各級(jí)的投資權(quán)，進(jìn)而逐步形成全套的事權(quán)明細(xì)單，規(guī)范支出責(zé)任。
調(diào)整和規(guī)范中央和地方的收入劃分。結(jié)合稅制改革及逐步將預(yù)算外收入納入預(yù)算管理等措施，按照財(cái)政收入的屬性并兼顧發(fā)揮中央、地方兩個(gè)積極性，合理配置稅基、稅權(quán)與收費(fèi)權(quán)，促使地方政府專心致志于優(yōu)化轄區(qū)公共服務(wù)與投資環(huán)境，促進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)形成與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變。
規(guī)范地形成各級(jí)預(yù)算，完善和加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付。由中央、省、市縣三級(jí)政權(quán)明晰各自事權(quán)、合理配置財(cái)權(quán)（稅基），推進(jìn)到規(guī)范地形成三級(jí)完整、透明、在公眾參與之下事前決定、批準(zhǔn)生效后嚴(yán)格執(zhí)行的預(yù)算，同時(shí)改進(jìn)完善中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付以及必要的“對(duì)口支援”橫向轉(zhuǎn)移支付，增加“因素法”一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)補(bǔ)助資金分配辦法（對(duì)到期項(xiàng)目及補(bǔ)助數(shù)額小、體現(xiàn)中央宏觀調(diào)控政策意圖不明顯的項(xiàng)目要逐步予以取消；交叉重復(fù)的項(xiàng)目要重新清理，合并歸類；對(duì)年度之間補(bǔ)助數(shù)額不變且長(zhǎng)期固定的項(xiàng)目，列入中央對(duì)地方的體制性補(bǔ)助；嚴(yán)格控制新設(shè)項(xiàng)目，必須設(shè)立的項(xiàng)目要將資金安排和制度建設(shè)同步進(jìn)行，實(shí)行規(guī)范管理）。同時(shí)，規(guī)范中央對(duì)地方專項(xiàng)撥款配套政策，建立完善監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，確保轉(zhuǎn)移支付資金充分使用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域。
完善財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策和省以下財(cái)政管理體制，進(jìn)一步緩解基層困難和創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制。按照激勵(lì)與約束相結(jié)合、以獎(jiǎng)代補(bǔ)的原則，在增加財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目和資金規(guī)模的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策，更好地調(diào)動(dòng)地方政府和財(cái)政支農(nóng)、節(jié)支、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的潛力和積極性。省以下財(cái)政管理體制的改革，要特別注重結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)中的縣鄉(xiāng)綜合改革和“省直管縣”改革試驗(yàn)，努力減少財(cái)政管理層次，提高行政效能，進(jìn)一步緩解基層困難，在切實(shí)體現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配、以事權(quán)定財(cái)力、以責(zé)任定財(cái)力、財(cái)力支出向基層傾斜原則的同時(shí)，積極推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)由“花錢養(yǎng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)人”向“以錢養(yǎng)事（政府采購(gòu)）”的制度創(chuàng)新，切實(shí)加強(qiáng)和優(yōu)化基層基本公共服務(wù)的財(cái)政保障。
三、改革公共收入制度
這一領(lǐng)域制度創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)，是重在以公共收入制度改革推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，弱化地方政府盲目追求產(chǎn)值、追求流轉(zhuǎn)稅收增長(zhǎng)的扭曲式激勵(lì)機(jī)制。只有使地方政府職能的重點(diǎn)和其支柱性財(cái)源的培養(yǎng)相互吻合并形成良性循環(huán)，才能適應(yīng)政府職能和財(cái)政職能調(diào)整的導(dǎo)向，從內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制上消除其擴(kuò)大投資、辦企業(yè)的利益沖動(dòng)和僅著眼于短期從土地一級(jí)市場(chǎng)獲取收入的扭曲式“土地財(cái)政”依賴，內(nèi)生地使地方政府行為納入科學(xué)發(fā)展觀的軌道。同時(shí)，為了從根本上改變政府充當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)活動(dòng)主角的不正常狀況，必須從財(cái)力相關(guān)制度規(guī)范上切斷不規(guī)范政府行為發(fā)生的源頭。其要點(diǎn)包括：
調(diào)整流轉(zhuǎn)稅稅率和結(jié)構(gòu)，適當(dāng)降低流轉(zhuǎn)稅在整個(gè)稅收收入中的比重。首先是改革和完善增值稅制度，加快生產(chǎn)型增值稅（即對(duì)企業(yè)新購(gòu)進(jìn)固定資產(chǎn)所含稅款不予抵扣）改為消費(fèi)型增值稅（即允許企業(yè)抵扣投資所建廠房及新購(gòu)進(jìn)機(jī)器設(shè)備所含稅款）的步伐；其次是適當(dāng)擴(kuò)大消費(fèi)稅征稅范圍，將部分對(duì)環(huán)境影響較大的產(chǎn)品和高檔消費(fèi)品納入征稅范圍，完善消費(fèi)稅稅率結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)。
開征物業(yè)稅（不動(dòng)產(chǎn)稅），將其培育成為地方政府財(cái)政收入的主體財(cái)源。力求盡快通過(guò)試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)，在清理整頓房地產(chǎn)收費(fèi)的基礎(chǔ)上，合并房產(chǎn)稅和土地使用稅等稅種（包括外資企業(yè)房地產(chǎn)稅），建立統(tǒng)一的物業(yè)稅，把其稅基放在不動(dòng)產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)。
強(qiáng)化政府非稅收入的預(yù)算管理和征收管理。首先要大力推進(jìn)綜合預(yù)算改革，將政府性的收入全部納入預(yù)算管理，預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排，透明地接受人大和公眾的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)真正嚴(yán)格的硬預(yù)算約束。與此相應(yīng)，要加強(qiáng)政府非稅收入的征收管理，實(shí)質(zhì)性貫徹“收支兩條線”原則，完善“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的征收模式，保證政策法規(guī)規(guī)定的各項(xiàng)非稅收入應(yīng)收盡收，及時(shí)足額上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，防止隱瞞、截留、擠占、坐支和挪用政府非稅收入。
規(guī)范土地收入管理。嚴(yán)格按照2006年9月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》要求，將國(guó)有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國(guó)庫(kù)，實(shí)行“收支兩條線”管理。在適當(dāng)時(shí)機(jī)，提高土地出讓收入的統(tǒng)籌管理級(jí)次，調(diào)高中央和省級(jí)財(cái)政分成比例，建立全國(guó)土地收益儲(chǔ)備基金，專項(xiàng)用于中長(zhǎng)期的國(guó)土開發(fā)、整治等開支和穩(wěn)妥解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)期生產(chǎn)、生活問(wèn)題。要切實(shí)貫徹土地“占補(bǔ)平衡”政策，遏制當(dāng)屆地方政府的“賣地沖動(dòng)”，避免“寅吃卯糧”。未來(lái)應(yīng)該通過(guò)出臺(tái)物業(yè)稅等措施，厘清土地租、稅、費(fèi)的關(guān)系，適當(dāng)?shù)恋爻鲎尳鸬牡匚弧?/p>
四、構(gòu)建與資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)相配套的稅費(fèi)規(guī)范
按照國(guó)家“十一五”規(guī)劃提出的“優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)”的主體功能區(qū)理念，需要配套制定相應(yīng)的財(cái)政政策，綜合實(shí)施激勵(lì)與約束并重的稅收、收費(fèi)政策，適當(dāng)集中和再分配一部分經(jīng)濟(jì)利益，促進(jìn)資源節(jié)約、環(huán)境友好導(dǎo)向和行為?，F(xiàn)階段，可行的舉措包括：
改革和完善探礦權(quán)和采礦權(quán)（礦業(yè)權(quán)）的價(jià)、稅、費(fèi)制度。要以礦產(chǎn)資源有償使用為方向，盡快全面實(shí)行礦業(yè)權(quán)有償取得制度，完善礦業(yè)權(quán)價(jià)格形成機(jī)制。同時(shí)應(yīng)將礦產(chǎn)資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)兩者之中性質(zhì)相同的租金收入合并，租稅分離，重新組合，各歸其位。
發(fā)展建立以資源儲(chǔ)量和級(jí)差收益為基礎(chǔ)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收辦法。要改進(jìn)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)的計(jì)征方式，在有條件的礦山將現(xiàn)行按產(chǎn)量計(jì)征辦法改為按儲(chǔ)量計(jì)征辦法，或按資源回采率和環(huán)境修復(fù)率確定不同的稅收標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)資源開采率、回采率的提高。另外，應(yīng)將目前的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)從量定額征收改為從價(jià)征收；還可根據(jù)不同礦產(chǎn)資源的級(jí)差收益，實(shí)行差別化的稅率和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
應(yīng)當(dāng)考慮從資源產(chǎn)品價(jià)格中適當(dāng)提取礦山安全生產(chǎn)和環(huán)境修復(fù)基金。?？顚Ｓ糜诎踩a(chǎn)、防范事故、環(huán)境恢復(fù)和資源枯竭時(shí)的連片改造、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。
擴(kuò)大資源稅的征收范圍。將沒(méi)有納入現(xiàn)行征稅范圍的資源品，如水資源、森林資源等納入征稅范圍，同時(shí)將現(xiàn)有的某些資源性收費(fèi)并入資源稅。
合理調(diào)整礦產(chǎn)資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)在中央和地方之間的分配方法。適當(dāng)增加資源稅中央分享部分，以利中央有財(cái)力實(shí)施跨省區(qū)的國(guó)土整治規(guī)劃和資源合理開發(fā)方案。
改進(jìn)生態(tài)環(huán)境管理制度和稅收體系。推行排污權(quán)交易制度，同時(shí)改進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)制度，實(shí)施有利于資源節(jié)約利用和污染物減排的價(jià)格機(jī)制以及有效的懲罰措施。在相關(guān)稅收優(yōu)惠政策上，實(shí)施“綠色導(dǎo)向激勵(lì)”，鼓勵(lì)投資、生產(chǎn)和消費(fèi)等不同環(huán)節(jié)的清潔生產(chǎn)、節(jié)能降耗減排、廢棄物循環(huán)利用行為。積極研究開征環(huán)境保護(hù)稅種的可行性方案。
五、支持和鼓勵(lì)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)和企業(yè)自主創(chuàng)新能力建設(shè)
在中國(guó)解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變問(wèn)題，必須走建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家之路，充分發(fā)揮科技“第一生產(chǎn)力”的能動(dòng)作用。因此，財(cái)政政策設(shè)計(jì)上，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的支持應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合推動(dòng)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)企業(yè)研發(fā)資金投入不夠、創(chuàng)新水平低的實(shí)際，要特別著力把企業(yè)，包括大量中小企業(yè)鍛造成為研究開發(fā)投入的主體、技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)的主體和創(chuàng)新成果應(yīng)用的主體，同時(shí)促進(jìn)產(chǎn)、學(xué)、研的聯(lián)合開發(fā)。
財(cái)政支出方面。一是在創(chuàng)新產(chǎn)品建設(shè)上，應(yīng)為構(gòu)建以企業(yè)為主體的自主創(chuàng)新體系提供必要的貼息、信用擔(dān)保等支持；業(yè)已成立并運(yùn)行了數(shù)年的國(guó)家中小企業(yè)創(chuàng)新基金，需要擴(kuò)大規(guī)模，改進(jìn)管理，更多運(yùn)用乘數(shù)效應(yīng)較大的貼息方式，以及規(guī)范的參股方式。二是為建設(shè)科技實(shí)驗(yàn)室、中試基地、孵化基地等提供一定的資金保障。三是積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金和以政策性扶持為導(dǎo)向的風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)業(yè)基金的“母基金”。
（一）模型設(shè)計(jì)EPS/ROA=α0+α1PD+α2PM+α3PP+α4PF+α5PSB+α6SHARE+α7SALARY+α8DAY+α9PT+α10TI-TLES+ε
（二）樣本選擇及描述性統(tǒng)計(jì)分析以2011年度A股上市公司為研究對(duì)象，當(dāng)期財(cái)務(wù)總監(jiān)發(fā)生變動(dòng)的公司選用的是任職期長(zhǎng)于半年的財(cái)務(wù)總監(jiān)的信息，剔除了在2011年度財(cái)務(wù)總監(jiān)任職少于一個(gè)月的公司的樣本。符合條件的共有1549家公司，其中，部分公司的任職開始時(shí)間只給出月份的按照當(dāng)月一日開始計(jì)算任職期限。本文的數(shù)據(jù)來(lái)自于國(guó)泰安中上市公司研究數(shù)據(jù)庫(kù)以及百度搜索引擎。從表1、表2可以看出，財(cái)務(wù)總監(jiān)的持股數(shù)量相差較大，有些公司激勵(lì)財(cái)務(wù)總監(jiān)持有本公司股票，還有很多公司財(cái)務(wù)總監(jiān)沒(méi)有持股；報(bào)告期財(cái)務(wù)總監(jiān)領(lǐng)取的報(bào)酬也不均衡，當(dāng)然這些是與公司自身的規(guī)模相聯(lián)系的；在公司任職時(shí)間的長(zhǎng)短也有較大差距。財(cái)務(wù)總監(jiān)兼任董事的占到樣本總數(shù)的26.8%，兼任總經(jīng)理占樣本總數(shù)的16.7%，兼任總裁的占樣本總數(shù)的4.8%，兼任董事會(huì)秘書的比例為11.1%，這說(shuō)明在我國(guó)財(cái)務(wù)總監(jiān)能參與到公司高層的重大決策及政策執(zhí)行的還只占少數(shù)。財(cái)務(wù)總監(jiān)兼任會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的比例僅為1.3%，這說(shuō)明絕大多數(shù)財(cái)務(wù)總監(jiān)并不擔(dān)任會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，從而能夠更好地履行本職工作，起到監(jiān)督作用。在其他單位兼職的占28.2%，這說(shuō)明在我國(guó)有部分財(cái)務(wù)總監(jiān)的經(jīng)驗(yàn)和閱歷會(huì)很豐富。財(cái)務(wù)總監(jiān)的職稱為初級(jí)會(huì)計(jì)師及以下的比例是60.7%，會(huì)計(jì)師的比例占20.8%，高級(jí)會(huì)計(jì)師的比例僅占到18.5%，從這一結(jié)果可以看出我國(guó)財(cái)務(wù)總監(jiān)的專業(yè)素質(zhì)普遍偏低，有待提高。
二、檢驗(yàn)結(jié)果及其分析
本文采用EViews5對(duì)上文的假設(shè)1和2進(jìn)行了回歸分析，分析結(jié)果如下：從表3的回歸結(jié)果可以得出以下結(jié)論：1.實(shí)證研究的回歸結(jié)果顯示，模型在整體上是顯著的（F值），但是模型的擬合優(yōu)度及調(diào)整后的擬合優(yōu)度都不高（R-squared），這說(shuō)明回歸模型中解釋變量對(duì)因變量變異的解釋程度不高。這是因?yàn)?，在?shí)際工作中影響公司經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的因素有很多，而財(cái)務(wù)總監(jiān)的特征只是其中的一小部分。2.財(cái)務(wù)總監(jiān)兼任公司董事、經(jīng)理、會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人以及財(cái)務(wù)總監(jiān)自身的持股數(shù)量、工作時(shí)間對(duì)代表公司市場(chǎng)業(yè)績(jī)的每股收益及公司經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的總資產(chǎn)報(bào)酬率影響不顯著。而財(cái)務(wù)總監(jiān)兼任公司總裁與前文假設(shè)出現(xiàn)了背離，并且其中對(duì)于假設(shè)1的回歸分析得出的結(jié)果在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上還是顯著的。在關(guān)于假設(shè)2的回歸中，財(cái)務(wù)總監(jiān)兼職及職稱對(duì)于總資產(chǎn)報(bào)酬率的影響也不顯著。出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因，一方面是由于財(cái)務(wù)總監(jiān)能參與到公司高層重大決策和政策執(zhí)行的只占少數(shù)，并且持有公司股票的財(cái)務(wù)總監(jiān)很少；另一方面，我國(guó)財(cái)務(wù)總監(jiān)制度可能存在一定的缺陷，因此得出的回歸結(jié)果不能夠很好地支持前文的假設(shè)。3.財(cái)務(wù)總監(jiān)兼任公司董事會(huì)秘書，以及財(cái)務(wù)總監(jiān)在報(bào)告期內(nèi)領(lǐng)取薪酬多少與公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系，與前文的假設(shè)是一致的。這是因?yàn)榧嫒味聲?huì)秘書屬于公司的高級(jí)管理人員，負(fù)責(zé)公司的對(duì)外信息披露和董事會(huì)日常事務(wù)性工作，這有助于財(cái)務(wù)總監(jiān)切實(shí)履行其崗位職責(zé)。報(bào)告期內(nèi)薪酬是對(duì)財(cái)務(wù)總監(jiān)提供勞務(wù)的補(bǔ)償，目的是為了給公司績(jī)效帶來(lái)最大價(jià)值，因此，薪酬相對(duì)較高會(huì)給財(cái)務(wù)總監(jiān)帶來(lái)更大的激勵(lì)作用，有助于其提升公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)。4.財(cái)務(wù)總監(jiān)在外單位兼職以及自身的職稱與代表公司經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)業(yè)績(jī)的每股收益呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系，也與前文假設(shè)一致。兼職有助于人才潛力的發(fā)揮和知識(shí)的傳播，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置，并且兼職對(duì)于財(cái)務(wù)總監(jiān)來(lái)說(shuō)不僅可以補(bǔ)充自己的知識(shí)，也有助于提升自己的工作經(jīng)驗(yàn)，這樣使其能夠在財(cái)務(wù)總監(jiān)的崗位上發(fā)揮更大的作用。
三、研究結(jié)論分析
根據(jù)實(shí)證分析的結(jié)果，我國(guó)上市公司財(cái)務(wù)總監(jiān)的各種特征因素并沒(méi)有很好地作用于公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，甚至出現(xiàn)財(cái)務(wù)總監(jiān)的某項(xiàng)特征反作用于公司經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)現(xiàn)象，說(shuō)明我國(guó)大部分上市公司還沒(méi)有建立起完善的財(cái)務(wù)總監(jiān)制度。這可以從以下方面進(jìn)行解釋：
（一）界定財(cái)務(wù)總監(jiān)職責(zé)在實(shí)踐中較為困難由于財(cái)務(wù)總監(jiān)制度屬于財(cái)務(wù)監(jiān)督，是站在投資者的角度對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行的產(chǎn)權(quán)約束機(jī)制，保證股東權(quán)利在企業(yè)經(jīng)營(yíng)中能夠得到貫徹和落實(shí)。但在實(shí)際工作中，財(cái)務(wù)總監(jiān)要參與到企業(yè)的決策管理中去，這種監(jiān)督及參與在實(shí)踐工作中難以合理的把握。
（二）財(cái)務(wù)總監(jiān)制度在我國(guó)發(fā)展還不完善在我國(guó)，財(cái)務(wù)總監(jiān)是總會(huì)計(jì)師的一種轉(zhuǎn)型。財(cái)務(wù)總監(jiān)很多時(shí)候會(huì)與總會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)主管相混淆，這使得財(cái)務(wù)總監(jiān)并沒(méi)有行使其真正意義上的職責(zé)。財(cái)務(wù)總監(jiān)職責(zé)不到位不僅使財(cái)務(wù)總監(jiān)難以在公司治理中發(fā)揮作用，并且對(duì)我國(guó)財(cái)務(wù)總監(jiān)制度的建立健全產(chǎn)生不利影響。
（三）財(cái)務(wù)總監(jiān)的執(zhí)業(yè)素質(zhì)有待提高從統(tǒng)計(jì)分析中可以看出，我國(guó)財(cái)務(wù)總監(jiān)的任職資格普遍偏低，很大一部分財(cái)務(wù)總監(jiān)沒(méi)有取得會(huì)計(jì)師職稱。而實(shí)際上一些地方政府已經(jīng)對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)的任職資格在職稱、經(jīng)歷和培訓(xùn)等方面都有明確的規(guī)定。但是企業(yè)在任命財(cái)務(wù)總監(jiān)時(shí)并沒(méi)有嚴(yán)格考核財(cái)務(wù)總監(jiān)的執(zhí)業(yè)素質(zhì)，這使得我國(guó)企業(yè)中的財(cái)務(wù)總監(jiān)職能作用的發(fā)揮大打折扣。
關(guān)鍵詞：財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司應(yīng)收保費(fèi)管理
近年來(lái)，我國(guó)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的應(yīng)收保費(fèi)總量不斷增加，其表面上表現(xiàn)為保險(xiǎn)責(zé)任與交費(fèi)的時(shí)間差，背面則在于保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)管理中的一系列問(wèn)題。加強(qiáng)應(yīng)收保費(fèi)的管理，對(duì)防范風(fēng)險(xiǎn)、提高公司競(jìng)爭(zhēng)力有重要意義。
一、我國(guó)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司應(yīng)收保費(fèi)的現(xiàn)狀
應(yīng)收保費(fèi)是指保險(xiǎn)合同已經(jīng)生效、符合保費(fèi)收入確認(rèn)條件但尚未收到資金的保費(fèi)，待以后收到保戶交納的保費(fèi)時(shí)，沖減應(yīng)收保費(fèi)。投保人將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)公司，應(yīng)收保費(fèi)要對(duì)應(yīng)相應(yīng)保險(xiǎn)單承保的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。一般企業(yè)在取得收入的成本是已經(jīng)發(fā)生、可準(zhǔn)確計(jì)量的，確認(rèn)收入的同時(shí)可確定盈利；而由于保險(xiǎn)成本的事后確定性，取得保費(fèi)收入的成本是對(duì)未來(lái)的一種估計(jì)，不能準(zhǔn)確預(yù)計(jì)和計(jì)量。這與會(huì)計(jì)上的應(yīng)收賬款所對(duì)應(yīng)的已完成事項(xiàng)有本質(zhì)的差異。在保險(xiǎn)期限沒(méi)有結(jié)束前，應(yīng)收保費(fèi)不能按照簡(jiǎn)單的應(yīng)收款項(xiàng)處理。
從性質(zhì)上看，應(yīng)收保費(fèi)是保險(xiǎn)企業(yè)對(duì)投保人的一種債權(quán)，表現(xiàn)為保險(xiǎn)責(zé)任與交費(fèi)的時(shí)間差。但是部分財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司利用應(yīng)收保費(fèi)賬戶進(jìn)行相關(guān)財(cái)務(wù)處理，以達(dá)到逃避和謀利的目的。另外，由于人身保險(xiǎn)合同生效需要合同成立與繳納保險(xiǎn)費(fèi)兩個(gè)條件，而財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)合同的生效不需繳納保險(xiǎn)費(fèi)。只要保險(xiǎn)合同成立，約定了保險(xiǎn)責(zé)任起訖時(shí)間即生效。因此，應(yīng)收保費(fèi)比較嚴(yán)重的主要是財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司。目前，關(guān)于應(yīng)收保費(fèi)在保費(fèi)收入中的理想比重一般認(rèn)為在3%-5%。人保系統(tǒng)把應(yīng)收保費(fèi)比率定為5%，而保監(jiān)會(huì)下達(dá)給財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司應(yīng)收保費(fèi)比率的底線定為8%。
實(shí)事上，我國(guó)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司應(yīng)收保費(fèi)比率過(guò)高且各財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司之間不平衡。中國(guó)人保、平安保險(xiǎn)、太平洋保險(xiǎn)等公司低于認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)8%。但中國(guó)人保是從原來(lái)的中國(guó)人民保險(xiǎn)公司分立而來(lái)的，而一般公司分立時(shí)，會(huì)對(duì)其歷史上的財(cái)務(wù)包袱進(jìn)行處理。平安保險(xiǎn)和太平洋保險(xiǎn)的數(shù)據(jù)是以集團(tuán)公司為基準(zhǔn)的，因壽險(xiǎn)公司的應(yīng)收保費(fèi)比率低于財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司，比率可能會(huì)被稀釋。比率遠(yuǎn)高于8%的有中華聯(lián)合、香港民安、東京海上火災(zāi)保險(xiǎn)等。華泰、天安等公司的指標(biāo)與8%較為接近?？傮w上看，幾家大的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的指標(biāo)要遠(yuǎn)低于中小財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的同項(xiàng)指標(biāo)，這反映出較為規(guī)范的內(nèi)控管理。
從縱向看，多數(shù)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司各個(gè)年份的比率有較大的波動(dòng)性。以平安保險(xiǎn)為例，從1990年到1995年，應(yīng)收保費(fèi)比率較高，接近或高于9%，1994年甚至達(dá)到15.4%；而從1996年到2000年應(yīng)收保費(fèi)比率迅速下降到3%以下，2002年甚至只有0.90%；而在2003年該比率又有反彈趨勢(shì)，達(dá)到6.21%。比率的不穩(wěn)定性可能與經(jīng)濟(jì)環(huán)境及控制管理水平等因素有關(guān)。
應(yīng)收保費(fèi)的險(xiǎn)種分布較集中，主要在機(jī)車險(xiǎn)、企財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、貨運(yùn)險(xiǎn)等傳統(tǒng)險(xiǎn)種上。由于國(guó)家規(guī)定交強(qiáng)險(xiǎn)須先交保費(fèi)再出單，一般不會(huì)出現(xiàn)應(yīng)收保費(fèi)，而車險(xiǎn)中的商業(yè)險(xiǎn)應(yīng)收保費(fèi)的比例就較高。另外，應(yīng)收保費(fèi)還呈現(xiàn)出季節(jié)性分布特點(diǎn)，往往年中比率高于年末，這與應(yīng)收保費(fèi)產(chǎn)生的時(shí)段及年終的大力清繳有關(guān)。
二、應(yīng)收保費(fèi)的產(chǎn)生
我國(guó)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)近年均保持兩位數(shù)以上的增長(zhǎng)率，2007年財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)保費(fèi)收入更是達(dá)到了1997.73億元人民幣，逼近2000億元大關(guān)。保險(xiǎn)收入的增加帶動(dòng)了應(yīng)收保費(fèi)的增加。就應(yīng)收保費(fèi)的會(huì)計(jì)意義，可按產(chǎn)生的原因?qū)⑵浞譃檎５膽?yīng)收保費(fèi)和不正常的應(yīng)收保費(fèi)。
1、正常的應(yīng)收保費(fèi)
（1）信用政策形成的應(yīng)收保費(fèi)。由于展業(yè)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要，財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司針對(duì)一些大客戶簽發(fā)的機(jī)車險(xiǎn)、企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、貨運(yùn)險(xiǎn)的大額保單或招投標(biāo)業(yè)務(wù)，會(huì)在保險(xiǎn)費(fèi)率和保險(xiǎn)交納期限上給予優(yōu)惠，從而形成部分應(yīng)收保費(fèi)。
（2）正常的流轉(zhuǎn)過(guò)程中形成的應(yīng)收保費(fèi)。保費(fèi)在正常的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，由于出單與結(jié)算之間的時(shí)間差以及保單在流轉(zhuǎn)過(guò)程中的正常失誤如網(wǎng)點(diǎn)保費(fèi)結(jié)算滯后，也會(huì)形成應(yīng)收保費(fèi)。有些保險(xiǎn)業(yè)務(wù)如個(gè)人住房按揭險(xiǎn)、貨運(yùn)險(xiǎn)、航運(yùn)險(xiǎn)等業(yè)務(wù)是通過(guò)銀行、郵政及交通運(yùn)輸部門等中介網(wǎng)點(diǎn)代辦代收的，而財(cái)險(xiǎn)公司與中介的結(jié)算慣例通常是月結(jié)或季結(jié)。保險(xiǎn)中介的介入增加了保費(fèi)從投保人到保險(xiǎn)人的環(huán)節(jié)，減緩了資金流通速度，導(dǎo)致保費(fèi)結(jié)算期限較長(zhǎng)從而產(chǎn)生應(yīng)收保費(fèi)。另外，一些不能在業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)直接出單的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，如某些業(yè)務(wù)、定額保險(xiǎn)，要進(jìn)行手工補(bǔ)錄，由于補(bǔ)錄時(shí)間緊、工作量大等原因補(bǔ)錄數(shù)據(jù)不到位，未能及時(shí)進(jìn)行收付保費(fèi)的結(jié)轉(zhuǎn)確認(rèn)，也會(huì)產(chǎn)生應(yīng)收保費(fèi)。
（3）系統(tǒng)處理方式和操作失誤產(chǎn)生的應(yīng)收保費(fèi)。由于財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)系統(tǒng)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了無(wú)縫對(duì)接，業(yè)務(wù)系統(tǒng)中每錄入一張保單，財(cái)務(wù)系統(tǒng)就會(huì)自動(dòng)確認(rèn)保費(fèi)收入。在實(shí)際操作過(guò)程中，錄單操作失誤（錄入的信息不能隨便刪除）及復(fù)核把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致同一張保單重復(fù)錄入，財(cái)務(wù)系統(tǒng)相應(yīng)進(jìn)行多次確認(rèn)，從而虛增一部分應(yīng)收保費(fèi)。
2、非正常的應(yīng)收保費(fèi)
財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的應(yīng)收保費(fèi)中相當(dāng)部分是不正常的，根據(jù)其產(chǎn)生的原因可以分為以下幾類。
（1）惡意拖欠行為產(chǎn)生的應(yīng)收保費(fèi)。部分投保人以各種借口比如經(jīng)營(yíng)狀況不佳、資金周轉(zhuǎn)困難惡意拖欠保費(fèi)。有些人出于提高傭金、甚至侵吞保費(fèi)的目的，進(jìn)行隱瞞欺騙，不按時(shí)向保險(xiǎn)公司劃轉(zhuǎn)保費(fèi)。因拖欠而形成的應(yīng)收保費(fèi)，壞賬率往往較高。而在清收過(guò)程中財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司又畏懼訴訟成本，一般不通過(guò)法律途徑加以解決，進(jìn)一步縱容了投保人和人的拖欠行為。員變動(dòng)，就有可能留下一部分保單因客戶資料遺失而無(wú)法收款。
三、不良應(yīng)收保費(fèi)的影響
應(yīng)收保費(fèi)的數(shù)量太多，甚至發(fā)生很多不正常的應(yīng)收保費(fèi)時(shí)，會(huì)對(duì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司造成不良影響。
1、降低會(huì)計(jì)信息真實(shí)性
一方面，應(yīng)收保費(fèi)長(zhǎng)期掛賬，虛增了保費(fèi)收入；另一方面，由于業(yè)務(wù)系統(tǒng)的設(shè)置，部分財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司由于應(yīng)付未付的批減保費(fèi)會(huì)存在一部分負(fù)數(shù)的應(yīng)收保費(fèi)。這實(shí)際上是財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的一項(xiàng)債務(wù)，而正數(shù)的應(yīng)收保費(fèi)是一項(xiàng)債權(quán)，兩者對(duì)應(yīng)的債權(quán)人和債務(wù)人通常不是同一人，不能直接抵減。如財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司直接沖減正數(shù)的應(yīng)收保費(fèi)，會(huì)降低應(yīng)收保費(fèi)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。
2、加大了企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
第一，它直接造成了現(xiàn)金流的減少。應(yīng)收保費(fèi)占用了保險(xiǎn)公司正常的現(xiàn)金流，公司可能因現(xiàn)金周轉(zhuǎn)困難而出現(xiàn)支付危機(jī)。另外應(yīng)收保費(fèi)缺乏流動(dòng)性和收益性，直接影響了保險(xiǎn)公司的資產(chǎn)質(zhì)量。第二，加大了企業(yè)償付風(fēng)險(xiǎn)，不利于正常的賠付。對(duì)于已生效但尚未收到保費(fèi)的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)保單，一旦出險(xiǎn)，保險(xiǎn)人就需承擔(dān)響應(yīng)的賠付責(zé)任，而應(yīng)收保費(fèi)造成的大量未收回的資金則給正常賠付增加了壓力。第三，保監(jiān)會(huì)的《保險(xiǎn)公司償付能力額度及監(jiān)管指標(biāo)管理規(guī)定》對(duì)保險(xiǎn)公司的償付能力有著嚴(yán)格的規(guī)定，大量的應(yīng)收保費(fèi)直接影響公司的償付能力。再次，應(yīng)收保費(fèi)作為收入雖未收到款項(xiàng)，但保險(xiǎn)公司須據(jù)此預(yù)繳營(yíng)業(yè)稅和所得稅，增加了經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)。第四，無(wú)論是否收到款項(xiàng)均要進(jìn)行分保（再保險(xiǎn)），又增加了保險(xiǎn)公司的分保成本。第五，應(yīng)收保費(fèi)易誘發(fā)經(jīng)濟(jì)犯罪。應(yīng)收保費(fèi)的長(zhǎng)期大量存在，有可能給不法分子貪污挪用、弄虛作假提供了可乘之機(jī)，如已經(jīng)收到資金而不入賬，或未繳費(fèi)出險(xiǎn)時(shí)，用賠款沖抵應(yīng)收保費(fèi)。
四、針對(duì)不良應(yīng)收保費(fèi)所采取的對(duì)策
由于過(guò)多的應(yīng)收保費(fèi)給財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司造成不良影響，為了防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手加強(qiáng)應(yīng)收保費(fèi)的管理。
1、加大保險(xiǎn)宣傳力度和提高誠(chéng)信的投入
部分客戶片面認(rèn)為投了保就有保障，繳費(fèi)的時(shí)間不是決定因素。對(duì)此保險(xiǎn)公司要加大宣傳，鼓勵(lì)主動(dòng)繳費(fèi)，消除產(chǎn)生應(yīng)收保費(fèi)的客戶因素。另外，樹立全員防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)可控的發(fā)展。
2、根據(jù)投保業(yè)務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行有選擇的承保
在擴(kuò)大市場(chǎng)份額和業(yè)務(wù)規(guī)模的同時(shí)還要考慮成本效益原則。首先，保險(xiǎn)公司要在收入和費(fèi)用、規(guī)模與效益之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。其次培養(yǎng)業(yè)務(wù)員對(duì)企業(yè)的責(zé)任感。按照保戶信譽(yù)程度、償債能力、當(dāng)前財(cái)務(wù)狀況和實(shí)際支付保費(fèi)的能力制定信用政策，降低應(yīng)收保費(fèi)產(chǎn)生的可能性，從而確保保費(fèi)的實(shí)收率。
3、充分利用特別約定
利用特別約定可以有效提高應(yīng)收保費(fèi)的實(shí)收率。比如，在特別約定中增加保單生效或失效的條件，以減少在不能按規(guī)定時(shí)間收取保費(fèi)時(shí)的保險(xiǎn)責(zé)任；在特別約定中增加繳費(fèi)時(shí)間，以及未繳費(fèi)合同失效條款，以減少保險(xiǎn)責(zé)任，促進(jìn)保費(fèi)的及時(shí)回收。
4、建立科學(xué)的回收管理機(jī)制
應(yīng)收保費(fèi)發(fā)生后，保險(xiǎn)公司應(yīng)采取各種措施，盡量爭(zhēng)取按期收回保費(fèi)。有效的措施包括對(duì)回收情況的監(jiān)督、提取壞賬準(zhǔn)備和制定適當(dāng)?shù)氖召~政策。在制定收賬政策時(shí)，要以應(yīng)收保費(fèi)總成本最小化為原則，在收賬費(fèi)用和所減少壞賬損失之間做出權(quán)衡。
5、完善公司內(nèi)部控制體系
通過(guò)開展應(yīng)收保費(fèi)的審計(jì)調(diào)查工作，摸清應(yīng)收保費(fèi)的底線，了解其管理現(xiàn)狀。保險(xiǎn)公司各部門之間要積極配合，以公司利益為重，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，有力推動(dòng)應(yīng)收保費(fèi)的管理工作。通過(guò)上述措施的結(jié)合使用，可以有效降低不良保費(fèi)的比重，將其保持在合理的范圍內(nèi)，這對(duì)我國(guó)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)企業(yè)的健康發(fā)展以及進(jìn)一步提高其自身的競(jìng)爭(zhēng)力有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。
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