發(fā)布時間：2023-06-26 16:15:13
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的經(jīng)濟責任制的概念樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：員工激勵；責任會計；利益
中圖分類號：F275 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）15-0173-02
一、員工激勵
員工激勵機制，也稱員工激勵制度，是通過一套理性化的制度來反映員工與企業(yè)相互作用的體現(xiàn)?？梢赃\用工作激勵，盡量把員工放在他所適合的位置上，并在可能的條件下輪換一下工作以增加員工的新奇感，培養(yǎng)員工對工作的熱情和積極性；可以運用參與激勵，通過參與，形成員工對企業(yè)的歸屬感、認同感，可以進一步滿足自尊和自我實現(xiàn)的需要，激發(fā)出員工的積極性和創(chuàng)造性。管理者要把物質(zhì)激勵與形象激勵有機地結(jié)合起來。給予先進模范人物獎金、物品、晉級、提職固然能起到一定作用，但形象化激勵能使激勵效果產(chǎn)生持續(xù)、強化的作用。
二、責任會計與原則
責任會計是以各個責任中心為主體，以責、權(quán)、效、利相統(tǒng)一的機制為基礎(chǔ)形成的為評價和控制企業(yè)經(jīng)營活動的進度和效果服務(wù)的信息系統(tǒng)。責任會計是以往的各種會計管理制度的發(fā)展。其共性都是貫穿一個經(jīng)濟責任的基本原則，所不同的是以前的經(jīng)濟責任制沒有明確直接與會計的關(guān)系，沒有和會計相結(jié)合，而責任會計則是把廠內(nèi)經(jīng)濟責任制與會計結(jié)合起來，從實踐和理論上都得出明確的概念，成為會計工作的一個領(lǐng)域一一經(jīng)濟責任會計。具體說：就是在企業(yè)內(nèi)部除了要算產(chǎn)品財務(wù)帳以外，還要按照企業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟責任制的原則，按照責任歸屬，確定責任單位（車間、技術(shù)、經(jīng)營、管理部門），明確責任指標（包括資金、成本費用、利潤），以各責任單位為主體（對象）按責任指標進行核算、控制、監(jiān)督、實行統(tǒng)分結(jié)合、雙層核算的會計管理制度。
責任會計的基本原則：
1、責任原則。要確定責任單位，明確責任指標，使企業(yè)內(nèi)部的各個單位都有定量的經(jīng)濟責任指標（資金、成本費用、利潤），企業(yè)的總指標都能分解落實到責任單位。
2、定價結(jié)算原則。按一定價格，分各個責任單位進行核算，包括各單位之間往來結(jié)算和各責任單位的責任指標完成情況的核算。
3、利益原則。對各責任單位指標完成情況要進行考核，在考核的基礎(chǔ)上進行獎罰。
三、加強員工激勵與責任會計對策
1、物質(zhì)激勵。物質(zhì)激勵是指企業(yè)通發(fā)放工資、獎金、名車、豪宅等等物質(zhì)的方式來激發(fā)員工的工作積極性、主動性和創(chuàng)造性。很多企業(yè)采取從利潤中拿出一部分錢獎勵員工，這雖然增加了企業(yè)的運營成本，但是這種物質(zhì)激勵顯而易見起到了立竿見影的效果，的員工在這種物質(zhì)激勵下會激發(fā)出更多的潛能，為企業(yè)創(chuàng)造更多上幾倍的利潤。所以當企業(yè)將物質(zhì)激勵運用得當時，往往能起到幾何倍數(shù)的效果。企業(yè)在實行物質(zhì)激勵的同時，也要引進約束和懲罰措施，制定員工獎罰條例。具體可以規(guī)定到上班遲到半小時扣多少獎金，工作中一級違規(guī)扣多少獎金，由此可見物質(zhì)激勵并不全是鼓勵，它包括許多負激勵措施，如淘汰、罰款、降職和開除激勵。在工作中企業(yè)管理者要堅持將兩者相結(jié)合，有些員工做出了成績要給予獎勵，對于完不成任務(wù)的員工也要有相應(yīng)的處罰，有獎也有罰，賞罰分明。在這種物質(zhì)激勵下，員工能發(fā)揮自已最大的潛能，同時在追求產(chǎn)量時也重視產(chǎn)品質(zhì)量，這樣才不致于一味地追求經(jīng)濟利益，工作數(shù)量，而忽視了產(chǎn)品質(zhì)量；這樣才不不致于員工干好干壞一個樣，而忽視了按勞分配。
2、精神激勵。當今的社會是個經(jīng)濟快速發(fā)展的時代，許多企業(yè)管理者對激勵方式也只停留在經(jīng)濟的層面上，注重對物質(zhì)的激勵，而忽視了精神激勵。如何才能發(fā)揮員工的積極性，挖掘員工的創(chuàng)造性潛力，更好地為企業(yè)服力，除了常見的物質(zhì)激勵以外，還有許多精神激勵方法?！皩W習雷鋒好榜樣，忠于革命忠于黨……”每當我們聽到這首歌時，就會想起一個高大而又平凡的形象……雷鋒，想起雷鋒助人為樂的精神，雖然他離開我們有五十年了，但他的精神永遠激勵著我們。由此可見榜樣的力量是無窮的，企業(yè)可根據(jù)自身的需要樹立榜樣，宣傳報道榜樣人物的光榮事跡。久而久之，甚至可以形成企業(yè)的一種文化，一種傳統(tǒng)思想，激勵員工為企業(yè)也為自己努力工作。員工可根據(jù)榜樣的標準來找出自身差距，朝著企業(yè)既定的目標努力。除了樹立典型外，企業(yè)還可采用的精神激勵方式有：給予員工不斷學習進取的機會，員工不僅提高了自身的素質(zhì)，也為企業(yè)帶來更好發(fā)展的潛能，一舉兩得?，F(xiàn)代社會是個日新月異的社會，企業(yè)想在社會上立于不敗之地，只有在產(chǎn)品上不斷更新。而讓員工不斷學習，掌握新知識，新技能，才能在新產(chǎn)品上有一定的話語權(quán)，才能讓企業(yè)立于不敗之地.讓取得工作業(yè)績的員工介紹工作經(jīng)驗，也是一種不錯的精神激勵方式。有經(jīng)驗的員工從中得到的一種為人師的尊重，新員工獲得了寶貴的經(jīng)驗，也看到了自身努力的方向。企業(yè)由此可以形成自已的員工組成培訓中心，既節(jié)省了費用，又切合企業(yè)實際情況。企業(yè)要根據(jù)自身的需要相應(yīng)的調(diào)整精神激勵方式，使其能夠更大程度地吸引人才、激勵員工，從而形成一套良好的精神激勵機制，增強企業(yè)的綜合競爭力。
3、劃分責任中心，確定責任范圍。責任中心是指根據(jù)其管理權(quán)限承擔一定經(jīng)濟責任，并能反映經(jīng)濟責任履行情況的企業(yè)內(nèi)部單位。劃分責任中心是責任會計體系構(gòu)建的第一步，也是其基礎(chǔ)，必須根據(jù)企業(yè)內(nèi)部組織機構(gòu)劃分不同層次的責任單位，劃分責任中心，并根據(jù)不同層次的特點和管理范圍劃清責任范圍，組織單獨核算，同時賦予相應(yīng)的管理權(quán)限，以保證責任中心承擔責任的合理性、科學性和可行性，充分調(diào)動一切可行性因素，使各責任中心在其職責范圍內(nèi)，恪盡職守，努力工作，由工作績效來評定獎懲?；谄髽I(yè)內(nèi)部責任單位業(yè)務(wù)活動的特點不同，責任中心一般可區(qū)分為投資中心、利潤中心和成本中心三大類。
4、編制責任預(yù)算，確定責任目標。建立責任中心，實質(zhì)上是對企業(yè)整體目標按照責任權(quán)限和責任范圍進行責任分割。而這種分割需通過制定一系列指標來確定，責任預(yù)算就是以責任中心為對象，按照責任中心的責任范圍及可控制內(nèi)容編制的責任計劃，將責任中心的經(jīng)濟責任數(shù)量化，并以此作為責任中心努力的目標和對其進行考核的依據(jù)。
5、編制業(yè)績報告，進行業(yè)績考核。在責任會計體系中，應(yīng)對責任中心的責任預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行考核。通過責任考核，可以區(qū)分責任中心責任和企業(yè)責任，區(qū)分責任中心的主管責任和客觀責任，真正落實經(jīng)濟責任制。通過考核，總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題。制定措施以消除責任實施與責任預(yù)算之間所產(chǎn)生的差異。同時
關(guān)鍵詞：建設(shè)項目； 投資效益； 審計
0.引言
投資者選定一個項目進行投資，其最終目的是為了獲得預(yù)期的效益。提高經(jīng)濟效益，是企業(yè)管理者的受托經(jīng)濟責任。由于企業(yè)管理者的受托經(jīng)濟責任逐漸由財務(wù)責任向經(jīng)營責任、管理責任擴展，從而使效益審計成為合乎邏輯的必然產(chǎn)物。本文根據(jù)我們多年來從事建設(shè)項目投資審計的實踐擬就建設(shè)項目投資效益審計的概念、特點、必要性以及如何搞好建設(shè)項目投資效益審計等進行探討，希望和廣大同行進行切磋、交流，以促進投資效益審計的進一步發(fā)展。
1.建設(shè)項目投資效益審計的概念、特點及必要性
1.1建設(shè)項目投資效益審計的概念及特點
效益審計是指審計機關(guān)對被審計單位財政財務(wù)收支和有關(guān)經(jīng)濟活動的經(jīng)濟型、效率性和效果性進行的檢查和評價。效益審計的主要目標是經(jīng)濟性（ECONOMY）、效率性（EFFICIENCY），效果性（EFFECTIVENESS）。經(jīng)濟性，就是以少的投入取得好的經(jīng)濟效果；效率性，就是投入和產(chǎn)出之間的關(guān)系；效果性，就是指產(chǎn)出是否達到預(yù)期目標。與財務(wù)收支審計和經(jīng)濟責任審計比較，建設(shè)項目投資效益審計主要有以下特點：
（1）審計對象同級化、多極化
財務(wù)收支審計和經(jīng)濟責任審計一般是上級審下級，比較單一，容易開展。對于建設(shè)項目投資效益審計來說，審計對象同級化、多極化了。以我們中國石化公司為例，由于投資及投資項目實行集中化管理，使得投資效益審計對象除涉及建設(shè)主管部門外，還涉及到計劃、財務(wù)、法律事務(wù)、物資供應(yīng)等部門和各個分子公司及其下屬單位等。
（2）審計期間延伸到未來
財務(wù)收支審計和經(jīng)濟責任審計主要是對過去已經(jīng)發(fā)生的事項進行審計，而投資效益審計不僅僅對過去事項進行審計，而且還要采取恰當、可行的方法對項目的未來進行預(yù)測、分析和評價。
（3）審計關(guān)注點發(fā)生根本性變化
財務(wù)收支審計和經(jīng)濟責任審計的關(guān)注點是真實性、合法性，而投資效益審計的關(guān)注點是經(jīng)濟性、效率性、效果性和風險性。
（4）審計方法增加
財務(wù)收支審計和經(jīng)濟責任審計常用的直接收集審計證據(jù)的方法分別是檢查、監(jiān)盤、觀察、查詢、函證、計算等，投資效益審計除了要運用這六種常用審計方法外，還要使用分析、判斷、預(yù)測、推理等方法。
（5）審計依據(jù)和標準不確定性
財務(wù)收支審計和經(jīng)濟責任審計的主要依據(jù)和標準是會計制度、內(nèi)部各項規(guī)章制度，比較單一、比較明確。投資效益審計的依據(jù)和標準不盡相同，隨審計對象和審計目的的變化而變化。
1.2建設(shè)項目投資效益審計的必要性
目前，在建設(shè)領(lǐng)域許多項目前期工作草率，可行性研究報告不實不深，甚至出現(xiàn)了為了項目可批而進行可研的現(xiàn)象。概算、工期、預(yù)期效益等關(guān)鍵性指標失去了剛性，一些耗資巨大的生產(chǎn)性項目建成之日便是虧損之時。
（1）投資效益審計是建設(shè)節(jié)約型社會的必然選擇
節(jié)約型社會是實行科學決策，不搞重復建設(shè)的社會。建設(shè)節(jié)約型社會，必須把好工程質(zhì)量關(guān)。保障工程質(zhì)量就能避免財力、物力、人力的浪費，就是最大的節(jié)約。近年來，在基本建設(shè)中，一些人把質(zhì)量觀念、責任意識拋到了九霄云外，以至于偷工減料、粗制濫造之風蔓延，造成了大量豆腐渣工程；另一方面，由于決策失誤，離開實際需要搞盲目建設(shè)，重復建設(shè)，造成人、物、財力的極大浪費。事實證明，通過對建設(shè)項目進行效益審計，建立決策失誤“問責制”以及嚴格的工程質(zhì)量責任制，強化責任意識、質(zhì)量意識，切切實實把好質(zhì)量關(guān)，是創(chuàng)建節(jié)約型社會的迫切需要。 （2）投資效益審計有利于真實反映建設(shè)項目的成本，提高投資效益
我們在日常的工程造價審核中發(fā)現(xiàn)，施工單位脫離實際虛增工程量、高套預(yù)算定額、材料重復計算、虛列費用等問題比較普遍，這會加大投資項目的工程成本，損害建設(shè)單位的利益。采用“高套定額”的辦法進行工程結(jié)算，可以避過業(yè)務(wù)水平較低或者工作不認真的審核人員的審核，為施工單位帶來更多的貨幣收入，但卻損害了建設(shè)單位的利益，也不利于提高施工企業(yè)的管理水平。另外，在對建設(shè)單位的投資專項審計中也發(fā)現(xiàn)，部分建設(shè)單位借改擴建之機，將一些與項目無關(guān)的內(nèi)容列在項目之中，增加了工程成本。
（3）投資效益審計是檢查和評價企業(yè)管理者受托經(jīng)濟責任履行情況的需要
企業(yè)的投資決策是由企業(yè)管理者做出的，既關(guān)系到建設(shè)項目當前的效益，又會影響到企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。通過開展建設(shè)項目投資效益審計就是要確定建設(shè)項目所占用和耗用的經(jīng)濟資源以及所帶來的收益，檢查和評價管理者做出的投資決策是否正確，能否增加企業(yè)的價值，繼而考核其受托經(jīng)濟責任的履行情況。
（4）投資效益審計可以遏制建設(shè)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象
由于投資活動本身的復雜性所造成的監(jiān)督困難，使得建設(shè)領(lǐng)域成為腐敗滋生的“溫床”。絕對的權(quán)力必然帶來絕對的腐敗。通過投資效益審計，可以強化責任意識，約束對于投資權(quán)力的濫用，從而有利于防止經(jīng)濟犯罪、反腐倡廉。？？
2.如何搞好建設(shè)項目投資效益審計
2.1實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變
（1）從真實、合法性審計逐步向投資效益審計轉(zhuǎn)變
隨著建設(shè)單位管理水平的日益提高和檢查監(jiān)督力度的不斷加大，建設(shè)領(lǐng)域中的違紀違規(guī)問題有所減少。在這種情況下，面對新的形勢和新的要求，適時將投資效益審計從以真實、合法性審計為重點轉(zhuǎn)向以合理性、效益性為重點，即逐步過渡到投資領(lǐng)域的效益審計，是當前擺在我們審計工作面前的一項迫切任務(wù)。
【摘要】成本目標管理的好壞，直接關(guān)系到醫(yī)院的經(jīng)營狀況極其整體戰(zhàn)略效果。成本目標管理是經(jīng)營管醫(yī)院要將成本管理從日常經(jīng)營管理提升到戰(zhàn)略管理理學中重要的組成部分，有一套科學的理論和方法。醫(yī)院在市場經(jīng)濟的環(huán)境中，要善于將成本目標管理的理念、方法運用到醫(yī)院的管理之中，使醫(yī)院的競爭力得到提高。
【關(guān)鍵詞】成本成本目標管理戰(zhàn)略成本管理
成本管理已經(jīng)成為醫(yī)院整體戰(zhàn)略的重要部分，科學地進行醫(yī)院的成本目標管理，對于提高醫(yī)院的經(jīng)營管理水平和競爭力具有重要的意義。
1成本與成本目標管理
1.1成本的概念成本(cost)一般是指為了實現(xiàn)某一特定目的而付出的價值代價。具體地說，就是在生產(chǎn)、銷售或經(jīng)營管理過程中付出的費用［1］。醫(yī)院成本通常包括：(1)外購物品，指醫(yī)院進行醫(yī)療護理工作而耗用的向外購進的一切物品，如藥品、器械設(shè)備、醫(yī)用材料等；(2)外購燃料動力，醫(yī)院消耗的煤、油、電、水、汽等；(3)人員工資及各類崗位支出；(4)職工福利基金；(5)各類固定資產(chǎn)的折舊費、維護費；(6)醫(yī)院基本建設(shè)費用；(7)其他支出，包括辦公費用、銀行的借貸利息、勤雜費用等。
1.2成本目標管理成本目標(costobjective)對企業(yè)來說，是指在一定時期內(nèi)為保證實現(xiàn)目標利潤而規(guī)定的成本控制目標；對醫(yī)院來說，是指為保證高質(zhì)量地完成醫(yī)療、護理工作，實現(xiàn)目標規(guī)定的經(jīng)濟效益而確定的成本控制目標。成本目標管理(costobjectivemanagement)是指對醫(yī)院經(jīng)營成本進行預(yù)測、計劃、細分、控制、核算、考核，以達到用最小的成本開支來獲得最佳效益的成本管理體系和方法［2］。
2成本目標管理的特點和作用
2.1成本目標管理的特點醫(yī)院進行成本目標管理時必須注意充分體現(xiàn)以下特點：(1)全過程性。要從診療護理工作的全過程，從物資材料計劃、采購、儲存、保管、使用的全部環(huán)節(jié)，要從臨床、醫(yī)技、行政工勤的各個部門，都重視節(jié)約費用、降低成本的目標管理工作；(2)全員性。培養(yǎng)全體職工的成本意識是非常重要的。成本目標管理要依靠全院每一位員工的關(guān)心、參與和管理，各負其責，各自控制自己應(yīng)控制的費用，這樣醫(yī)院的成本目標管理才會有效和持久；(3)技術(shù)經(jīng)濟性。醫(yī)院成本目標管理決不是單純的經(jīng)濟活動，而是技術(shù)和經(jīng)濟相結(jié)合，將經(jīng)濟寓于技術(shù)活動之中，重視技術(shù)經(jīng)濟效益分析，這樣才能獲得降低成本的最佳方案；(4)經(jīng)濟責任結(jié)合性。醫(yī)院成本目標管理必須建立在實行全面經(jīng)濟責任制，進行全面經(jīng)濟核算的基礎(chǔ)上，這樣才能實現(xiàn)全面的成本目標管理。
2.2成本目標管理的作用把成本目標管理運用到醫(yī)院管理中，不但可有利于降低醫(yī)院成本，而且對于提高醫(yī)院經(jīng)濟效益具有重要意義。它主要反映在以下幾個方面：(1)有利于將技術(shù)經(jīng)濟責任制落實到各科室，因為成本目標管理過程中，從目標的制定、分解，到目標的組織實施、考核，都與落實技術(shù)經(jīng)濟責任制的責、權(quán)、利密切相關(guān)，從定目標、定責任、定權(quán)利這一角度來說也是相吻合的；(2)有利于加強醫(yī)院的計劃管理。為了使醫(yī)院面向市場、適應(yīng)市場，加強計劃管理是十分重要的，圍繞實現(xiàn)醫(yī)院總目標，把成本目標管理落實到科室和個人，把醫(yī)院的全面計劃管理落實到實處，成本目標管理是其重要內(nèi)容和措施；(3)有利于發(fā)揮廣大職工的積極性、創(chuàng)造性。通過成本目標管理可將過去領(lǐng)導要求職工“做什么”和“怎么做”的被動方式，改變?yōu)榘讶蝿?wù)、目標、權(quán)限下放到各科室，并與科室利益掛鉤的方式，這種鼓勵科室加強自我管理的辦法可激勵每位職工的主人翁精神；(4)有利于提高經(jīng)濟效益。
3成本目標管理的幾項原則
3.1成本最低化原則成本最低化，就是根據(jù)成本目標的任務(wù)，通過分析降低成本的各種因素，制定可能實現(xiàn)的最低成本目標，并以此為依據(jù)進行有效的控制和管理，使實際管理結(jié)果達到最低成本目標。追求醫(yī)院成本最低化必須注意：(1)要以保證醫(yī)療護理質(zhì)量為前提；(2)要以社會效益和技術(shù)效益為前提，如果社會效益需要，該投入的成本應(yīng)該投入；(3)注意成本最低化的相對性，各科室部門、各部門之間的實際條件不一樣，不能簡單要求一刀切；(4)要不斷探索降低成本的方法和潛力；(5)要注意發(fā)揮群眾的作用，把握全部影響成本最低化的環(huán)節(jié)，尋求管理方法，包括最佳的操作規(guī)程，最佳的醫(yī)療協(xié)作配合，最佳診療護理過程安排，最佳的醫(yī)用材料采用，最佳的器械設(shè)備物資的管理維修，最少的管理費用開支，最少地發(fā)生醫(yī)療差錯、事故、糾紛等。
3.2成本責任制原則醫(yī)院要全面實現(xiàn)成本目標管理，必須以分級、分工、分人的成本責任制為基本保證，尤其要明確劃清責任的界限范圍：(1)院長要對全院成本管理不善，出現(xiàn)嚴重浪費現(xiàn)象，甚至不應(yīng)有的經(jīng)濟效益明顯下降負責，要對全院計劃不周，各環(huán)節(jié)銜接不佳，影響成本指標的完成負責，要對因發(fā)生嚴重違背財經(jīng)紀律而造成成本超支負責；(2)診療護理管理部門(醫(yī)教科和護理部)要對由于安排調(diào)度不當而造成的嚴重影響診療護理的工作負責，要對由于醫(yī)療護理質(zhì)量下降招致糾紛明顯的增加負責，要對在落實技術(shù)經(jīng)濟責任制過程中發(fā)現(xiàn)嚴重浪費醫(yī)院資源資金的后果負責；(3)物資供應(yīng)部門要對醫(yī)用物資供應(yīng)不及時、物資質(zhì)量把握不嚴格而造成影響診療護理工作正常進行造成的經(jīng)濟損失負責，要對不按計劃采購造成庫存積壓，或庫存保管不善造成變質(zhì)、損壞、過期失效等各種損失負責；(4)財會部門要對醫(yī)院資金管理不善，或造成大量物資積壓，或造成業(yè)務(wù)費用開支控制不嚴而嚴重超支，或由于違紀違法造成資金被騙或長期拖欠影響醫(yī)院正常資金流動和效益的情況負責；(5)業(yè)務(wù)科室要對盲目提出器械物資采購而造成積壓或效益不佳，或因違反規(guī)章制度和操作規(guī)程造成事故使醫(yī)院經(jīng)濟蒙受損失，或超定額消耗物資材料和資金造成醫(yī)療成本超支的情況負責?？傊鞔_責任，各負其責，對造成嚴重后果者要按章處理。
3.3成本有效化原則成本有效化的核心問題是“有效化”，要以最小的投入獲取最大產(chǎn)出，要以最少的人力、最省的財力、物力來實現(xiàn)全面成本管理的目標任務(wù)，因此醫(yī)院成本目標管理的原則不是追求形式，不是謀求時髦，而應(yīng)立足于取得效益和效果，使花費的成本都能轉(zhuǎn)化為病人取得的對疾病診治的成效和質(zhì)量。
4要樹立“戰(zhàn)略成本管理”的理念
戰(zhàn)略成本管理(strategiccostmanagement)是圍繞經(jīng)營戰(zhàn)略而進行的成本功能擴展與創(chuàng)新，代表了當代成本管理的發(fā)展方向。傳統(tǒng)成本管理重在成本節(jié)省，而戰(zhàn)略成本管理重在成本統(tǒng)籌配置，達到成本與效益的最佳比值。傳統(tǒng)的成本管理只重視明顯的成本因素，如材料費、藥品費及管理費用等，而忽視了隱含的成本因素，如市場開拓、內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整、人文建設(shè)等，因此不能全面揭示醫(yī)院成本的真正構(gòu)成［3］。
【關(guān)鍵詞】成本成本目標管理戰(zhàn)略成本管理
Studyontheroleofcostobjectivemanagementinhospitalstrategy
【Abstract】Howtomanagecostobjectiveisdirectlycorrelativewiththemanagementstateandstrategiceffectofhospital.Costobjectivemanagementisamainpartofmanaging-sciencewithaseriesoftheoriesandmethods.Inmarket-economycondition，managersofhospitalsshouldbeabletousethesetheoriesandmethodstomakehospitalsmorecompetitive.
【Keywords】costcostobjectivemanagementstrategiccostmanagement
成本管理已經(jīng)成為醫(yī)院整體戰(zhàn)略的重要部分，科學地進行醫(yī)院的成本目標管理，對于提高醫(yī)院的經(jīng)營管理水平和競爭力具有重要的意義。
1成本與成本目標管理
1.1成本的概念成本(cost)一般是指為了實現(xiàn)某一特定目的而付出的價值代價。具體地說，就是在生產(chǎn)、銷售或經(jīng)營管理過程中付出的費用［1］。醫(yī)院成本通常包括：(1)外購物品，指醫(yī)院進行醫(yī)療護理工作而耗用的向外購進的一切物品，如藥品、器械設(shè)備、醫(yī)用材料等；(2)外購燃料動力，醫(yī)院消耗的煤、油、電、水、汽等；(3)人員工資及各類崗位支出；(4)職工福利基金；(5)各類固定資產(chǎn)的折舊費、維護費；(6)醫(yī)院基本建設(shè)費用；(7)其他支出，包括辦公費用、銀行的借貸利息、勤雜費用等。
1.2成本目標管理成本目標(costobjective)對企業(yè)來說，是指在一定時期內(nèi)為保證實現(xiàn)目標利潤而規(guī)定的成本控制目標；對醫(yī)院來說，是指為保證高質(zhì)量地完成醫(yī)療、護理工作，實現(xiàn)目標規(guī)定的經(jīng)濟效益而確定的成本控制目標。成本目標管理(costobjectivemanagement)是指對醫(yī)院經(jīng)營成本進行預(yù)測、計劃、細分、控制、核算、考核，以達到用最小的成本開支來獲得最佳效益的成本管理體系和方法［2］。
2成本目標管理的特點和作用
2.1成本目標管理的特點醫(yī)院進行成本目標管理時必須注意充分體現(xiàn)以下特點：(1)全過程性。要從診療護理工作的全過程，從物資材料計劃、采購、儲存、保管、使用的全部環(huán)節(jié)，要從臨床、醫(yī)技、行政工勤的各個部門，都重視節(jié)約費用、降低成本的目標管理工作；(2)全員性。培養(yǎng)全體職工的成本意識是非常重要的。成本目標管理要依靠全院每一位員工的關(guān)心、參與和管理，各負其責，各自控制自己應(yīng)控制的費用，這樣醫(yī)院的成本目標管理才會有效和持久；(3)技術(shù)經(jīng)濟性。醫(yī)院成本目標管理決不是單純的經(jīng)濟活動，而是技術(shù)和經(jīng)濟相結(jié)合，將經(jīng)濟寓于技術(shù)活動之中，重視技術(shù)經(jīng)濟效益分析，這樣才能獲得降低成本的最佳方案；(4)經(jīng)濟責任結(jié)合性。醫(yī)院成本目標管理必須建立在實行全面經(jīng)濟責任制，進行全面經(jīng)濟核算的基礎(chǔ)上，這樣才能實現(xiàn)全面的成本目標管理。
2.2成本目標管理的作用把成本目標管理運用到醫(yī)院管理中，不但可有利于降低醫(yī)院成本，而且對于提高醫(yī)院經(jīng)濟效益具有重要意義。它主要反映在以下幾個方面：(1)有利于將技術(shù)經(jīng)濟責任制落實到各科室，因為成本目標管理過程中，從目標的制定、分解，到目標的組織實施、考核，都與落實技術(shù)經(jīng)濟責任制的責、權(quán)、利密切相關(guān)，從定目標、定責任、定權(quán)利這一角度來說也是相吻合的；(2)有利于加強醫(yī)院的計劃管理。為了使醫(yī)院面向市場、適應(yīng)市場，加強計劃管理是十分重要的，圍繞實現(xiàn)醫(yī)院總目標，把成本目標管理落實到科室和個人，把醫(yī)院的全面計劃管理落實到實處，成本目標管理是其重要內(nèi)容和措施；(3)有利于發(fā)揮廣大職工的積極性、創(chuàng)造性。通過成本目標管理可將過去領(lǐng)導要求職工“做什么”和“怎么做”的被動方式，改變?yōu)榘讶蝿?wù)、目標、權(quán)限下放到各科室，并與科室利益掛鉤的方式，這種鼓勵科室加強自我管理的辦法可激勵每位職工的主人翁精神；(4)有利于提高經(jīng)濟效益。
3成本目標管理的幾項原則
3.1成本最低化原則成本最低化，就是根據(jù)成本目標的任務(wù)，通過分析降低成本的各種因素，制定可能實現(xiàn)的最低成本目標，并以此為依據(jù)進行有效的控制和管理，使實際管理結(jié)果達到最低成本目標。追求醫(yī)院成本最低化必須注意：(1)要以保證醫(yī)療護理質(zhì)量為前提；(2)要以社會效益和技術(shù)效益為前提，如果社會效益需要，該投入的成本應(yīng)該投入；(3)注意成本最低化的相對性，各科室部門、各部門之間的實際條件不一樣，不能簡單要求一刀切；(4)要不斷探索降低成本的方法和潛力；(5)要注意發(fā)揮群眾的作用，把握全部影響成本最低化的環(huán)節(jié)，尋求管理方法，包括最佳的操作規(guī)程，最佳的醫(yī)療協(xié)作配合，最佳診療護理過程安排，最佳的醫(yī)用材料采用，最佳的器械設(shè)備物資的管理維修，最少的管理費用開支，最少地發(fā)生醫(yī)療差錯、事故、糾紛等。
3.2成本責任制原則醫(yī)院要全面實現(xiàn)成本目標管理，必須以分級、分工、分人的成本責任制為基本保證，尤其要明確劃清責任的界限范圍：(1)院長要對全院成本管理不善，出現(xiàn)嚴重浪費現(xiàn)象，甚至不應(yīng)有的經(jīng)濟效益明顯下降負責，要對全院計劃不周，各環(huán)節(jié)銜接不佳，影響成本指標的完成負責，要對因發(fā)生嚴重違背財經(jīng)紀律而造成成本超支負責；(2)診療護理管理部門(醫(yī)教科和護理部)要對由于安排調(diào)度不當而造成的嚴重影響診療護理的工作負責，要對由于醫(yī)療護理質(zhì)量下降招致糾紛明顯的增加負責，要對在落實技術(shù)經(jīng)濟責任制過程中發(fā)現(xiàn)嚴重浪費醫(yī)院資源資金的后果負責；(3)物資供應(yīng)部門要對醫(yī)用物資供應(yīng)不及時、物資質(zhì)量把握不嚴格而造成影響診療護理工作正常進行造成的經(jīng)濟損失負責，要對不按計劃采購造成庫存積壓，或庫存保管不善造成變質(zhì)、損壞、過期失效等各種損失負責；(4)財會部門要對醫(yī)院資金管理不善，或造成大量物資積壓，或造成業(yè)務(wù)費用開支控制不嚴而嚴重超支，或由于違紀違法造成資金被騙或長期拖欠影響醫(yī)院正常資金流動和效益的情況負責；(5)業(yè)務(wù)科室要對盲目提出器械物資采購而造成積壓或效益不佳，或因違反規(guī)章制度和操作規(guī)程造成事故使醫(yī)院經(jīng)濟蒙受損失，或超定額消耗物資材料和資金造成醫(yī)療成本超支的情況負責。總之，要明確責任，各負其責，對造成嚴重后果者要按章處理。
3.3成本有效化原則成本有效化的核心問題是“有效化”，要以最小的投入獲取最大產(chǎn)出，要以最少的人力、最省的財力、物力來實現(xiàn)全面成本管理的目標任務(wù)，因此醫(yī)院成本目標管理的原則不是追求形式，不是謀求時髦，而應(yīng)立足于取得效益和效果，使花費的成本都能轉(zhuǎn)化為病人取得的對疾病診治的成效和質(zhì)量。
4要樹立“戰(zhàn)略成本管理”的理念
戰(zhàn)略成本管理(strategiccostmanagement)是圍繞經(jīng)營戰(zhàn)略而進行的成本功能擴展與創(chuàng)新，代表了當代成本管理的發(fā)展方向。傳統(tǒng)成本管理重在成本節(jié)省，而戰(zhàn)略成本管理重在成本統(tǒng)籌配置，達到成本與效益的最佳比值。傳統(tǒng)的成本管理只重視明顯的成本因素，如材料費、藥品費及管理費用等，而忽視了隱含的成本因素，如市場開拓、內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整、人文建設(shè)等，因此不能全面揭示醫(yī)院成本的真正構(gòu)成［3］。
關(guān)鍵詞：經(jīng)濟法責任歸責原則獨立性
正文：
一、責任理論發(fā)展史上呈現(xiàn)的基本特征
我國的經(jīng)濟法制建設(shè)從七十年代開始，經(jīng)歷了兩個十年直至今天，經(jīng)過了從無到有，從不完善到基本完善的過程，經(jīng)濟法理論也隨基本研究素材的豐富而日益成熟。對于我國經(jīng)濟法制發(fā)展的過程，一般認為分為三個階段：1985年以前為興起階段，1985年到1992年十四大為發(fā)展階段，1992年以后至今為逐漸成熟階段。但也有人認為真正的有關(guān)經(jīng)濟法的研究是從1992年之后才開始的。
作為經(jīng)濟法基本理論組成部分之一的法律責任理論也有一個由興起到發(fā)展的過程，在每個階段呈現(xiàn)出不同特點。在經(jīng)濟法制建立的最初階段，作為一個新出現(xiàn)的法學領(lǐng)域，經(jīng)濟法引起了法學界的廣泛關(guān)注，經(jīng)濟法理論從無到有，逐步建立興起。在這一階段關(guān)于經(jīng)濟法學基本理論問題的學術(shù)活動集中于經(jīng)濟法的概念、調(diào)整對象，經(jīng)濟法與民法、行政法的關(guān)系等方面。[1]這是由于每一門學科產(chǎn)生之初的研究，大多都集中在本學科的立身之本上，也即從本學科最基本的概念、最基本的原理入手，并關(guān)注本學科與相鄰學科的關(guān)系，包括在研究對象方面的差異與聯(lián)系，這種特點在經(jīng)濟法領(lǐng)域也得到了極為明顯的體現(xiàn)。這一階段“經(jīng)濟法律責任”雖然偶爾會被作為一個獨有的概念術(shù)語提及[2]但從整體上來看，更多的是將一般法律責任理論運用到經(jīng)濟法律部門中，對違反經(jīng)濟合同的法律責任進行論述；同時對于將刑事罰則規(guī)定入經(jīng)濟法規(guī)中的現(xiàn)象以及經(jīng)濟制裁有所論及。[3]經(jīng)濟法律責任理論尚不能在經(jīng)濟法基礎(chǔ)理論中占據(jù)一席之地。在1985年以后到1992年之間經(jīng)濟法的初步發(fā)展時期，作為這一法律部門的理論研究來說，調(diào)整對象仍然處于總論研究的核心地位，但研究范圍在此基礎(chǔ)上也有了更多的拓展，如關(guān)于調(diào)整方法和經(jīng)濟法主體的研究，取得了一定成果。[4]在這樣一個環(huán)境下，對于經(jīng)濟法責任的研究也引起了人們的關(guān)注，[5]通過對這一時期有關(guān)論文的檢索可以看出，所謂的“經(jīng)濟法律責任”在概念上尚不甚明晰，尤其與“經(jīng)濟責任”相混用，而在現(xiàn)在我們已經(jīng)將“經(jīng)濟責任”作為具有財產(chǎn)內(nèi)容的責任形式的統(tǒng)稱。但在當時的發(fā)展階段，學者試圖建立起一個以“經(jīng)濟責任”為核心的經(jīng)濟法律責任理論體系，也有人對之進行了一定總結(jié)。[6]總的來說，這個努力并未成功，由于相關(guān)其他理論進展緩慢，隨后的經(jīng)濟法責任理論研究也日漸停滯下來，于是在無論是作為經(jīng)濟法研究素材的日漸豐富還是理論研究得到巨大發(fā)展的第三個階段，經(jīng)濟法的責任理論卻相反地進入了一個停滯不前的狀態(tài)之中。有關(guān)的表述大部分是以教材中總論的一部分出現(xiàn)的，研究者通常是以自己的理解對這一理論加以或繁或簡的詮釋，整體上來說難以形成較為統(tǒng)一的觀點。而且由于教材式論述的局限，這種闡釋也是難以深入的。盡管如此，并不是說經(jīng)濟法責任理論的研究在這一階段無人問津，恰恰相反，也有人進行了有益的嘗試，而且在某種程度上說這些論述也有其獨到之處。[7]在此基礎(chǔ)上，到最近四五年來，有學者開始意識到過去在經(jīng)濟法基礎(chǔ)理論研究上的畸重與畸輕，提出要以一種更為務(wù)實的態(tài)度來對待經(jīng)濟法律規(guī)范中的責任問題，不是拿原有的理論來生搬硬套，而是采用更為靈活的方法[8]同時，也有人在新的視角下對經(jīng)濟法責任進行了重新定位。在這樣一個思路的指引下，對從第二階段中后期開始、特別是90以來有關(guān)經(jīng)濟法責任理論的研究狀況加以總結(jié)，對于認清已有的理論成果同時在此基礎(chǔ)上開展進一步的研究，都是有一定的學術(shù)意義的。
二、有關(guān)經(jīng)濟法責任理論研究的基本內(nèi)容
對于經(jīng)濟法責任理論的認識總體上來說是隨著經(jīng)濟立法的不斷完善，以及學者對經(jīng)濟法的研究不斷豐富而日漸深化的，由最初的停留于表面現(xiàn)象的敘述而慢慢觸及到這一新出現(xiàn)范疇的本質(zhì)，這一點是值得肯定的。但與經(jīng)濟法其他有關(guān)理論問題如調(diào)整對象、價值理論等相比較而言，在已經(jīng)過去的十幾年內(nèi)，責任理論并未能引起學者的廣泛關(guān)注，也沒有進行足夠深入的探討，以至于尚不能提出一個成熟的理論，而有學者稱目前對經(jīng)濟法責任的研究仍然提留在八十年代的水平，也并非聳人聽聞。90年代以來關(guān)于經(jīng)濟法責任的論述主要體現(xiàn)在一部分教材一類的著述中，論文極為少見，因而難以形成有效的論辯，勿忘“真理是越辯越明”的，少了這樣一個平臺，大家在自己的論述中自說自話，而沒有思維的交鋒，則進展緩慢也就不足為怪了。反過來說，也應(yīng)當肯定學者們在著述中對經(jīng)濟法責任進行闡述對于明晰這一概念的促進作用，正是通過對這樣諸多觀點的參照、比較、分析，經(jīng)濟法責任在腦中的印象才漸漸豐富立體起來。目前對經(jīng)濟法責任的研究主要存在于在這樣幾個方面：
（一）經(jīng)濟法責任的概念
關(guān)于這一部分，主要有以下幾種觀點：
1、僅對經(jīng)濟法個分支法律規(guī)范的相應(yīng)責任制度分別進行表述，而未對其加以歸納總結(jié)、分析抽象，提出作為經(jīng)濟法律部門的一般責任理論。這種現(xiàn)象廣泛存在于一大部分的法學、財經(jīng)類經(jīng)濟法教材中。究其原因，一方面當然是由于作為基礎(chǔ)教學，這一類理論問題被放到了較為次要的地位，另一方面也反映出，經(jīng)濟法責任理論尚不成熟，無法提出一個能為大家所普遍接受、分歧較小的理論體系。由此可見從事這一問題研究的學者任重而道遠。
2、在內(nèi)涵上，關(guān)于經(jīng)濟法責任定義的表述五花八門。有人認為經(jīng)濟法責任是指由于經(jīng)濟法主體的經(jīng)濟違法行為以及法定特別損害后果的發(fā)生，而使有責主體必須承擔的否定性的經(jīng)濟法后果。[9]這種觀點將經(jīng)濟法責任作為經(jīng)濟法律關(guān)系正常實現(xiàn)的保障，強調(diào)了責任對主體的不利益性；經(jīng)濟法責任除了因主體行為具有違法性而產(chǎn)生外，還因特別損害后果的發(fā)生而產(chǎn)生，這點體現(xiàn)了經(jīng)濟法責任的突出特征。
有人認為經(jīng)濟法責任是經(jīng)濟法者提對其違反經(jīng)濟法義務(wù)或者不當行使經(jīng)濟法權(quán)利的行為所應(yīng)承擔的法律后果。[10]這種觀點將經(jīng)濟法責任的產(chǎn)生歸結(jié)為兩個原因：違反經(jīng)濟法義務(wù)和不當行使經(jīng)濟法權(quán)利。其中，前者存在的情形較為普遍，無論是市場主體還是政府機關(guān)，只要其行為違反了經(jīng)濟法律規(guī)范規(guī)定的所應(yīng)履行的義務(wù)，就要承擔相應(yīng)責任。后者主要指政府機關(guān)行使經(jīng)濟法權(quán)力（經(jīng)濟法制全）超出經(jīng)濟法律法規(guī)規(guī)定的范圍，或行使經(jīng)濟法權(quán)利的方式、程序不當，侵犯市場主體的經(jīng)濟法權(quán)利和經(jīng)濟法利益的行為。這種分類方法實際上將政府機關(guān)的違法行為與不當行為分開來表述，后面一種情形嚴格說來也屬于未能恰當履行義務(wù)的范疇。
也有人直接以行為的違法性來定義經(jīng)濟法責任。如“經(jīng)濟法律責任是指經(jīng)濟法主體因?qū)嵤┝诉`反經(jīng)濟法律法規(guī)的行為而應(yīng)承擔的有法律規(guī)定的具有強制性的法律義務(wù)”[11]：“經(jīng)濟法責任，是指人們違反經(jīng)濟法規(guī)定的義務(wù)所應(yīng)付出的代價?！盵12]這種方式是從法律責任的一般理論上來看待經(jīng)濟法責任，是一般法律責任理論在經(jīng)濟法領(lǐng)域內(nèi)的具體化。是放棄了細節(jié)的斟酌而在整體上看待這樣一種新型責任，將其視為一般法律責任的形式之一加以定義的。
有人將經(jīng)濟法責任與“經(jīng)濟責任制”兩者相統(tǒng)一起來，認為經(jīng)濟法的法律責任內(nèi)容應(yīng)強調(diào)角色責任和相應(yīng)的、適當?shù)募顧C制。“經(jīng)濟責任制”制止在公有制主導的經(jīng)營管理中，企事業(yè)機關(guān)單位及其內(nèi)部機構(gòu)、成員因角色設(shè)置及其實現(xiàn)，而相互承擔義務(wù)和相應(yīng)的享有權(quán)益的經(jīng)濟法律關(guān)系或制度。將經(jīng)濟法責任與之相統(tǒng)一，就是是經(jīng)濟法責任一反其所常被認為的“否定性”、“不利性”的特征，在本質(zhì)上體現(xiàn)了一種“積極意義上的責任”，法律制裁是實現(xiàn)責任的手段，而非法律責任本身。這種方式就將一般含義上的經(jīng)濟法責任與作為其實現(xiàn)形式的法律制裁明顯地區(qū)分開來。
3、在經(jīng)濟法責任的外延上，學者們所持觀點不甚一致。最為典型的是有學者提出了將經(jīng)濟法責任與經(jīng)濟法規(guī)定的責任區(qū)別開來。[13]依這種觀點，經(jīng)濟法責任是作為一種獨立的責任形式包含于經(jīng)濟法規(guī)定的責任形式種類之中，除了經(jīng)濟法責任之外，經(jīng)濟法規(guī)定的責任還包括民事責任、行政責任與刑事責任，他們相互之間互不包含，是完全并列的關(guān)系。與之針鋒相對的，是認為“經(jīng)濟法責任是有經(jīng)濟法律法規(guī)所確認的各種責任形式的總稱”的觀點。[14]在這種觀點下，經(jīng)濟法責任將民事、行政及刑事三種責任形式包含在內(nèi)。有人從保護經(jīng)濟法律關(guān)系的角度來看待經(jīng)濟法責任，認為經(jīng)濟法責任的實現(xiàn)是經(jīng)濟法律關(guān)系的保護方式。[15]提出保護經(jīng)濟法律關(guān)系的方法包括經(jīng)濟制裁、經(jīng)濟行政制裁以及經(jīng)濟刑事制裁三種。這種觀點強調(diào)了法律責任與法律制裁的統(tǒng)一性。
（二）經(jīng)濟法責任的特征
關(guān)于經(jīng)濟法責任的特征，依學者的不同表述，可以作如下歸納：
1、經(jīng)濟法責任是一種具有法定強制性的、否定性的法律義務(wù)。
這一闡述是將經(jīng)濟法責任放在一般法律責任的位置，從一般角度對法律責任在經(jīng)濟法領(lǐng)域的特征加以描述。任何法律責任都是作為法律義務(wù)得以履行的保障機制存在的，與國家強制力相對應(yīng)，在義務(wù)人不能自覺完成的時候轉(zhuǎn)而成為法律制裁，因而典型的是對有責方利益的否定。
2、經(jīng)濟法責任具有懲戒和補償雙重性質(zhì)，而以懲戒性質(zhì)占主導地位。
由于經(jīng)濟法責任本質(zhì)上是對被破壞的正常的社會秩序的恢復，同時又給予破壞者以否定性的評價，因而實現(xiàn)對利益受損者的補償，使其在一定程度的以恢復，同時對違反義務(wù)者以財產(chǎn)、資格等之上的懲罰，是經(jīng)濟法責任實現(xiàn)所帶來的兩大效益。但經(jīng)濟法責任不同于民事責任的突出特征就是，相對于補償性作用而言，它的懲罰性作用具有更為突出的優(yōu)勢。也即作為經(jīng)濟法責任來說，其對經(jīng)濟法客體的保護重于對經(jīng)濟關(guān)系中具體對象的保護。因此最主要的便不在于補償經(jīng)濟關(guān)系主體受的損失，而是對責任方施之懲罰，使其為這種損害了社會整體利益的行為付出一定代價。
3、經(jīng)濟法責任在內(nèi)容上具有整體經(jīng)濟利益性。
這與經(jīng)濟法的性質(zhì)密切相關(guān)。經(jīng)濟法的存在首先就是公法與私法相融合的結(jié)果，是社會利益的集中體現(xiàn)。現(xiàn)代經(jīng)濟法不以國家為本位，也不以單純的個人利益為本位，而是以社會利益為本位。經(jīng)濟法主體實施了違反經(jīng)法律規(guī)范的行為，給有關(guān)相對方造成損害的同時，必然破壞經(jīng)濟關(guān)系的正常運行，若不加以制止，必然給整個社會經(jīng)濟利益帶來損害。經(jīng)濟法責任的這一特點尤其與單純的民事責任不甚相同。由于民事法律關(guān)系體現(xiàn)的是民事主體之間在經(jīng)濟利益上的對等關(guān)系，民事責任存在的主要目的也是為補償向?qū)Ψ降慕?jīng)濟損失。因而在對方放棄的條件下，有責方可以不承擔相應(yīng)民事責任。但對于經(jīng)濟法責任而言，由于有責方損害的不僅是個別相對人的利益，更重要的是在整體上損及了社會共同利益，因而即便有關(guān)個別主體對這種損害行為不加以追究，有責主體仍必須承擔一定責任。這與上述經(jīng)濟法責任的懲罰性質(zhì)是密切相關(guān)的。
4、另外，也有人將經(jīng)濟法責任的相互分離性作為其典型特征之一，即經(jīng)濟法律關(guān)系中的不同主體所承擔的經(jīng)濟法責任內(nèi)容是不相同的，如作為調(diào)控主體的政府機關(guān)與作為受控主體的市場活動者分別承擔不同的法律責任。具體而言，政府機關(guān)因其違反經(jīng)濟法義務(wù)或者不當行使經(jīng)濟法權(quán)利的行為應(yīng)承擔的法律后果主要包括兩種：經(jīng)濟侵權(quán)責任和經(jīng)濟補償責任。
經(jīng)濟侵權(quán)責任指政府機關(guān)在行使職權(quán)的過程中不法侵害市場主體的合法權(quán)益，所應(yīng)承擔的否定性法律后果；經(jīng)濟補償責任指政府機關(guān)在合法限度內(nèi)行使職權(quán)失當，而使市場主體遭受損失而應(yīng)承擔的法律責任。經(jīng)濟補償責任指適用于法律明確規(guī)定特定范圍內(nèi)發(fā)生損害后果的場合，因此應(yīng)在法律有明確規(guī)定的條件下嚴格適用，不能任意類推和擴大。但總體來說，政府機關(guān)違反的義務(wù)均為程序性的義務(wù)。作為受控主體的市場活動者所承擔的經(jīng)濟法責任多因違反實體性義務(wù)而引起，其內(nèi)容包括市場主體違反由法律規(guī)定所應(yīng)強行履行的經(jīng)濟法義務(wù)而應(yīng)承擔的強制履行責任、因違反經(jīng)濟法義務(wù)致使他人合法權(quán)益受損而應(yīng)向他人承擔的賠償、補償責任，以及因其違反經(jīng)濟法義務(wù)的行為情節(jié)嚴重而應(yīng)承擔的被剝奪特定權(quán)利能力的后果。
（三）關(guān)于經(jīng)濟法責任的構(gòu)成要件及歸責原則
所謂法律責任的構(gòu)成要件是指行為人據(jù)以承擔法律責任或者能夠滿足國家機關(guān)追究行為人法律責任的法定條件。就一般法律責任構(gòu)成而言，通常涉及五個方面：合格主體，主體主觀上有過錯，主體行為違法，給對方造成損害，違法行為與損害結(jié)果間有因果關(guān)系。對于一般的經(jīng)濟法責任來說，這五個構(gòu)成方面也是適用的。但經(jīng)濟法責任又有其獨特之處。對經(jīng)濟法責任在構(gòu)成要件上所具有的特殊性，學者們觀點并無太大分歧，普遍認為：經(jīng)濟法責任的主體主要為從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的經(jīng)濟組織和具有經(jīng)濟管理職能的經(jīng)濟行政機關(guān)，也包括經(jīng)濟組織內(nèi)部不具備法人資格的單位及經(jīng)濟組織的內(nèi)部成員。對于行為人主觀上來說，并不以存在過錯為必要，相反，無過錯而承擔責任的情況在經(jīng)濟法領(lǐng)域適用得尤為普遍。也正是經(jīng)濟法責任具備這個特點，在其歸責原則上可以說采用了過錯責任原則與無過錯責任原則相結(jié)合的方式。經(jīng)濟法責任在某些情況下也不以行為違法性為必要，對于合法行為造成損害也要對相對人承擔法律責任，如基于國家利益、社會公共利益等原因而占用、征用或損害他人的財產(chǎn)時，應(yīng)對相對人造成的損失進行補償。經(jīng)濟法責任的構(gòu)成許多情況下不以損害事實的存在為必要，行為人即使暫時還沒有給特定人造成損害，基于其行為的違法性也要承擔法律責任。由于這一特性，經(jīng)濟法責任也不以行為與損害結(jié)果之間有因果關(guān)系為必要，因此在有的情況下只要行為人實施了某種按照法律規(guī)定需要承擔法律責任的行為，就可以根據(jù)法律的直接規(guī)定追究行為人的責任。
認定和歸結(jié)經(jīng)濟法責任的原則是指國家專門機關(guān)在認定和歸結(jié)經(jīng)濟法責任時，對如何判斷責任主體的主觀因素所應(yīng)遵循的準則。正如上文所述，經(jīng)濟法責任在主觀構(gòu)成要件上的特點決定了適用的歸責原則包括過錯責任原則和無過錯責任原則兩種。過錯責任原則主要適用于對違反經(jīng)濟義務(wù)應(yīng)承擔的經(jīng)濟法責任的歸結(jié)；無過錯責任原則的適用范圍則受到法律規(guī)定的限制，即主要適用于政府機關(guān)不當行使經(jīng)濟法權(quán)利或市場主體違法造成損害，且其行為符合法律規(guī)定的無過錯責任條件時。前者以行為人存在故意或過失的心理狀態(tài)為追究其法律責任的必要條件，后者則是即使行為人并無過錯，也要對自己給他人造成的損害承擔責任。由于經(jīng)濟法在任務(wù)上的獨特性質(zhì)，無過錯責任原則在經(jīng)濟法責任的歸結(jié)上得到了更為廣泛的適用。
三、經(jīng)濟法責任存在的獨立性問題
在以上關(guān)于經(jīng)濟法責任的有關(guān)分歧中，最為核心、最能體現(xiàn)諸位學者各自觀點的一個問題，當屬經(jīng)濟法責任的獨立性問題。也即經(jīng)濟法責任作為經(jīng)濟法中的有機組成部分，是否能夠在內(nèi)涵、功能、目的和價值等方面符合經(jīng)濟法的獨立體系要求，并是否能夠因此與其他部門法的相應(yīng)責任形式相區(qū)別，與之并列、獨立存在。這個問題歸根到底是與對經(jīng)濟法責任的概念、性質(zhì)及特征的理解相一致的，也是進一步深化經(jīng)濟法責任理論所必然首先應(yīng)解決的一個問題。由于理論界關(guān)于經(jīng)濟法責任的論述各有特色，難于統(tǒng)一，在是否存在獨立的經(jīng)濟法責任這個問題上，也同樣見仁見智。主要觀點可先大致分為兩類：一類主張經(jīng)濟法不存在自己獨有的法律責任，其法律責任不過是現(xiàn)存的民事責任、行政責任以及刑事責任的綜合。[16]另一類則認為經(jīng)濟法存在自己獨立的法律責任，與傳統(tǒng)上的民事、行政與刑事責任有本質(zhì)上的不同。后一種觀點細分起來還分為以下幾類：（1）認為經(jīng)濟法責任的獨特之處在于，它并不只是對民事、行政及刑事責任的簡單相加，而是對這三種責任的綜合化、系統(tǒng)化的提升，是以系統(tǒng)的思想來對待經(jīng)濟法責任體系中的各種方法，認為各種方法都是這個體系中的必要和有機的組成部分。[17]（2）認為經(jīng)濟法責任具有雙重性，由本法責任和他法責任構(gòu)成。即經(jīng)濟法責任既包括經(jīng)濟法主體違反經(jīng)濟法的有關(guān)規(guī)定所應(yīng)承擔的責任，也包括同時違反其他法律相關(guān)規(guī)定從而應(yīng)當承擔其他法律規(guī)定的責任。也就是說，這種觀點認為經(jīng)濟法責任是將本法固有責任和援引他法責任包含在內(nèi)的綜合性的責任形式。[18]（3）認為經(jīng)濟法作為獨立的法律責任形式，并不包括民事責任、行政責任和刑事責任，而是與之相并列的另一種責任，是經(jīng)濟法律規(guī)范所規(guī)定的責任形式的一種。[19]從發(fā)展趨勢上來說，認為經(jīng)濟法責任是一種獨立于民事、行政、刑事責任之外的新型責任形式的觀點在經(jīng)濟法理論界逐漸占據(jù)優(yōu)勢。在2002年10月份由湖南大學法學院承辦的第十屆全國經(jīng)濟法理論研討會上，也有學者就經(jīng)濟法的法律責任問題進行了探討，張守文的發(fā)言具有代表性，他認為，經(jīng)濟法有自己的法律責任及其形態(tài)，探討經(jīng)濟法責任，應(yīng)超越傳統(tǒng)的部門法理論與責任理論，通過矛盾分析、關(guān)聯(lián)性分析、典型分析等方法，去發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟法責任理論的特殊性與傳統(tǒng)責任理論的關(guān)聯(lián)以及經(jīng)濟法的一些特殊責任形態(tài)，從而形成對經(jīng)濟法責任理論的拓補，進而構(gòu)成對整個法律責任理論的拓補。
諸位學者在經(jīng)濟法責任獨立性問題上莫衷一是，歸根到底是對經(jīng)濟法責任的內(nèi)涵及外延認識的不同造成的，而這又與經(jīng)濟法理論發(fā)展的整個過程以及現(xiàn)實中的不成熟密切相關(guān)。具體而言，經(jīng)濟法作為一個與民法、行政法有著本質(zhì)區(qū)別的新型法律部門，其存在基礎(chǔ)的完善必然意味著法學理論的更新。體現(xiàn)在其責任理論上，經(jīng)濟法責任作為一種新型法律責任，給傳統(tǒng)的法律責任理論帶來了巨大沖擊，以傳統(tǒng)理論難以解釋的情況下，必然要經(jīng)歷一個巨大的變動時期，也正是通過這一過程的甄別辨識，更為完善的、適應(yīng)現(xiàn)實需要的責任理論才能夠建立起來。
從歷史上說，公、私法的二分方法給民法與行政法的存在提供了牢固的理論基礎(chǔ)，在傳統(tǒng)的思維方式下，民法與行政法的主體及其調(diào)整對象在主體上因此都非常明確，其責任主體也是清楚的。在為相關(guān)法律所保護的社會關(guān)系受到破壞時，該由誰承擔責任、承擔何種責任，責任性質(zhì)如何，都不難分辨開來。而與之相反，經(jīng)濟法的產(chǎn)生是對傳統(tǒng)理論的更新與發(fā)展，單以完善牢固的公法、私法理論難以解釋其存在的基礎(chǔ)及獨特的調(diào)整對象；同時，性質(zhì)上的模糊導致了相關(guān)法律關(guān)系主體上的模糊，經(jīng)濟法究竟適用于何種主體之間的何種關(guān)系，是難以通過傳統(tǒng)的主體劃分方式加以闡明的，這也就帶來了如何以傳統(tǒng)責任理論定義經(jīng)濟法主體之間責任關(guān)系問題。由此可以看出傳統(tǒng)理論的凝固性與滯后性，已經(jīng)與現(xiàn)代經(jīng)濟條件下的社會關(guān)系不相適應(yīng)了。經(jīng)濟法律制度的重要性為我國立法者所重視，因此出現(xiàn)改革開放以后經(jīng)濟立法的繁榮景象。但是經(jīng)濟法的相關(guān)理論卻并未得到與之相適應(yīng)的發(fā)展，這與我國一定時期內(nèi)特殊的經(jīng)濟制度條件是有關(guān)系的。隨著公法私法化與私法公法化這一觀點得到普遍認可，社會整體利益受到重視，經(jīng)濟法的存在也就找到了合理的依據(jù)，經(jīng)濟法被視為現(xiàn)代經(jīng)濟條件下公私法相融合的產(chǎn)物，以維護社會整體利益為其價值取向。在這一條件下，我們說真正的經(jīng)濟法律部門研究才得以建立。經(jīng)濟法作為一門學科是在經(jīng)濟立法工作呈現(xiàn)一定成果的時候逐漸成長起來的，在其產(chǎn)生的最初階段，由于調(diào)整對象范圍被無限擴大，經(jīng)濟法一度被一些學者認為是調(diào)整與經(jīng)濟相關(guān)的一切社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，內(nèi)涵與外延的不清楚導致相關(guān)主體理論、責任理論也難以建立，經(jīng)濟法律關(guān)系的主體與其他法律關(guān)系主體相比的獨特之處不易分辨，所謂的經(jīng)濟法責任與民事責任、經(jīng)濟責任在概念上也是混淆不清，更毫無獨立性可言；1992年以后，隨著社會整體利益目的日益突出，對經(jīng)濟法任務(wù)的認識漸次清晰，其涵蓋的范圍由多及少，經(jīng)濟法在調(diào)整主體、對象、內(nèi)容以及任務(wù)上與民法相區(qū)別就成為必然。在這一基礎(chǔ)上，經(jīng)濟法責任也就可以與民法上存在的責任方式有了一定的區(qū)別。但總體來說，由于發(fā)展時間并不長，而法制現(xiàn)實的滯后作用給理論的完善帶來一定阻礙，主體理論與責任理論仍然是經(jīng)濟法基礎(chǔ)理論中的難點。責任理論的不成熟與主體理論的不完善密切相關(guān)，正是由于經(jīng)濟法主體的獨特地位尚未得以完全確立，才導致對其所應(yīng)適用的責任方式在是否具有獨特性上受到反復討論與質(zhì)疑，而前者又受到一系列現(xiàn)實與理論問題的制約，典型的就是獨立的經(jīng)濟法主體的存在必然要求在程序法律上保證其權(quán)利的實現(xiàn)，而這種程序決不會與民事程序相同，這一點在目前的立法現(xiàn)實中尚難以實現(xiàn)。由于這一系列相互影響相互制約的因素，在關(guān)于是否存在獨立的經(jīng)濟法責任這一問題上呈現(xiàn)出眾說紛紜的局面也就是可以理解的了。
庫恩在其《科學革命的結(jié)構(gòu)》（1962年）一書中認為，一種范式一旦產(chǎn)生將是相對穩(wěn)定的，當反例出現(xiàn)時人們并不是否定原有范式，而是根據(jù)原有范式對反例的出現(xiàn)做出解釋。只有當反例足夠多了，原有的范式出現(xiàn)了危機，科學革命才會出現(xiàn)，舊的范式才會被新的范式取代。[20]這也是法學領(lǐng)域一種新的理論從產(chǎn)生到發(fā)展再到成熟所必經(jīng)的過程。我們不能否認民事責任、行政責任以及刑事責任在經(jīng)濟法律規(guī)范中所起到的巨大作用，而這三種傳統(tǒng)責任形式究竟地位如何，是經(jīng)濟法律規(guī)范所固有的、本質(zhì)屬性上的責任形式，還是只是經(jīng)濟法規(guī)與其他法規(guī)競合時，執(zhí)法部門的援引，還有待從理論上進一步加以明確。同時，不能否認由于現(xiàn)代社會新的經(jīng)濟現(xiàn)象層出不窮，法律制度上的應(yīng)對策略也是相應(yīng)增加的，這就為那些不同于舊有的民事、行政以及刑事責任的新型責任形式的出現(xiàn)提供了契機。在這個基礎(chǔ)上，經(jīng)濟法責任作為一種完全不同于傳統(tǒng)責任形式的可能也就不能被抹殺。但試圖在理論上對之加以抽象、概括，實現(xiàn)整個責任理論的“拓補”，則不能不受到現(xiàn)實的制約，也許只有隨著這一類責任形式大量出現(xiàn)，明顯難以為舊有責任形式所涵蓋時，經(jīng)濟法責任作為一種獨立的責任形式的地位才能牢固確立起來。在此基礎(chǔ)上的關(guān)于經(jīng)濟法責任的內(nèi)涵、外延，性質(zhì)與特征，以及其構(gòu)成要件等理論也就可以隨之得以確定，經(jīng)濟法的責任理論從而完成由不成熟到成熟的質(zhì)的飛躍。
[1]馬洪：《十年來經(jīng)濟法學基本理論問題爭鳴述評》，載《財經(jīng)研究》1989年第12期。
[2]如《談?wù)勥`反經(jīng)濟法的責任》，載《經(jīng)濟法規(guī)研究資料》1983年第8-9期；《對經(jīng)濟法律責任的管見》，載《經(jīng)濟法規(guī)研究資料》1983年第6期。
[3]有關(guān)論文如：《試論我國經(jīng)濟合同制度的特點、作用及法律責任》，載《學習與思考》1981年第6期；《經(jīng)濟合同中的賠償責任》，載《法學》1982年第5期；《論違反經(jīng)濟法合同的法律責任》。在《法學季刊》1983年第2期；《試論違法經(jīng)濟合同的經(jīng)濟責任》，載《社會科學參考》1983年第24期；《淺談經(jīng)濟法規(guī)中表述刑罰的方式》，載《經(jīng)濟法規(guī)研究資料》1983年第10期；《談?wù)劷?jīng)濟法規(guī)中的刑事罰則問題》，載《法學雜志》1984年第2期；《論經(jīng)濟法上的制裁》，載《政治與法律叢刊》1983年第7期。
[4]肖江平著：《中國經(jīng)濟法學術(shù)史研究》，人民法院出版社2002年出版，第108頁。
[5]有關(guān)論文如：《論經(jīng)濟行政法律責任》，載《東岳叢刊》1985年第3期；《經(jīng)濟責任的概念及特征》，載《學習與探索》1985年第6期；《經(jīng)濟責任是一種獨立的法律責任》，載《財苑》1986年第1期；《論經(jīng)濟法律責任》，載《當代財經(jīng)》1988年第3期；《“經(jīng)濟責任”質(zhì)疑》，載《政治與法律》1990年第6期。
[6]如杜飛進著：《論經(jīng)濟責任》，人民日報出版社1990年出版。
[7]有關(guān)論文如：李中圣：《經(jīng)濟法責任論略》，載《法律科學》1993年第4期；李建華：《論經(jīng)濟法責任的構(gòu)成要件及承擔方式》，載《法制與社會發(fā)肖江平、曾東紅：《調(diào)整對象研究的地位演進與總論研究的進路》，載《法商研究》2002年第3期。
[8]相關(guān)論文如：顧功耘、劉欣哲：《論經(jīng)濟法的調(diào)整對象》，載《法學》2001年第2期；孔德周：《對經(jīng)濟法學幾個老問題的新思考》，載徐杰主編《經(jīng)濟法論叢（第二卷）》；莫智源：《遷移經(jīng)濟法責任獨立存在的必要性》，載《江西財經(jīng)大學學報》2003年第1期。
[9]李中圣：《經(jīng)濟法責任論略》，載《法律科學》1993年第4期。
[10]石少俠主編：《經(jīng)濟法新論》，吉林大學出版社1996年出版，第57頁。
[11]李昌麒著：《經(jīng)濟法——國家干預(yù)經(jīng)濟的基本法律形式》，四川人民出版社1995年出版，第482頁。
[12]漆多俊著：《經(jīng)濟法基礎(chǔ)理論》，武漢大學出版社1996年出版，第187頁。
[13]石少俠主編：《經(jīng)濟法新論》，吉林大學出版社1996年出版，第61頁。
[14]李昌麒主編：《經(jīng)濟法學》，中國政法大學出版社1999年出版，第117頁。
[15]楊紫煊、徐杰主編：《經(jīng)濟法概論》
[16]李昌麒主編：《經(jīng)濟法學》，中國政法大學出版社1999年出版，第117頁。
[17]孔德周：《對經(jīng)濟法學幾個老問題的新思考》，載《經(jīng)濟法論叢（第二卷）》（徐杰主編）。
[18]呂忠梅、劉大洪著：《經(jīng)濟法的法學與法經(jīng)濟法學分析》，中國檢察出版社1998年出版，第167頁；劉瑞復著：《經(jīng)濟法原理（第二版）》，北京大學出版社2002年出版，第163頁。
[19]石少俠主編：《經(jīng)濟法新論》，吉林大學出版社1996年出版，第61頁。
[20]王全興著：《經(jīng)濟法基礎(chǔ)理論專題研究》，第48頁。
參考文獻：
石少俠主編：《經(jīng)濟法新論》，吉林大學出版社1996年出版
李昌麒著：《經(jīng)濟法——國家干預(yù)經(jīng)濟的基本法律形式》，四川人民出版社1995年出版
漆多俊著：《經(jīng)濟法基礎(chǔ)理論》，武漢大學出版社1996年出版
李昌麒主編：《經(jīng)濟法學》，中國政法大學出版社1999年出版
楊紫煊、徐杰主編：《經(jīng)濟法概論》
孔德周：《對經(jīng)濟法學幾個老問題的新思考》，載《經(jīng)濟法論叢（第二卷）》（徐杰主編）。
關(guān)鍵詞:高等學校;財務(wù)治理;問題研究
中圖分類號:F233 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2009)24-0087-03
中國由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型為社會主義市場經(jīng)濟體制,與之對應(yīng)的中國政治、經(jīng)濟和社會事業(yè)的各個方面也產(chǎn)生了深刻的變化。近年來,隨著中國高等教育辦學規(guī)模的不斷擴大和經(jīng)費投入的快速增加,高等學校作為人才培養(yǎng)的重要基地,如何應(yīng)對市場競爭,如何構(gòu)建有效的治理結(jié)構(gòu)和運行機制,這些問題都值得我們研究和探討。隨著中國的改革開放政策的貫徹執(zhí)行,在經(jīng)濟上取得了巨大發(fā)展,他不僅為中國高等教育提供了資金、人才和技術(shù),而且為完善現(xiàn)代大學制度,進行大學體制創(chuàng)新,提供了一個突破口。而高等學校財務(wù)治理作為建立現(xiàn)代大學制度的重要內(nèi)容,也必須適應(yīng)新形勢的需要,加快研究和完善(趙建軍,2008)。
一、當前理論界對中國高等學校財務(wù)治理問題的研究
近年來,隨著公司治理理論、非營利組織理論和新公共管理理論的不斷發(fā)展,在中國,對于高等學校財務(wù)治理問題的研究也逐漸如雨后春筍。
1.關(guān)于產(chǎn)生高等學校財務(wù)治理問題。在計劃經(jīng)濟體制下,中國的高等教育事業(yè)一直被視為由政府支出的公益利事業(yè),高等學校屬于政府辦學,政府對高等學校實行的是高度集中的管理模式。但隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和教育體制改革的不斷深化,上述學校管理模式和運行機制的弊端日益突出,已不能適應(yīng)高等學校發(fā)展的需要,亟須進行改革。首先是高等教育的辦學目標定位問題要搞清楚,才能理順各方面的關(guān)系,即中國高等教育的辦學目標是逐步建立“政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學”的體制,并在法律上為高等學校依法自主辦學提供法律依據(jù)和保障。然而,目前,高等學校辦學體制仍然是計劃經(jīng)濟時期辦學模式,它必然導致高等學校事務(wù)由政府干預(yù)引起的政府失靈、高等教育資源由市場配置引起的市場失靈及高等學校本身內(nèi)部管理引起的學校失靈。其根本原因是高等學校公共治理出現(xiàn)問題,沒有理順政府―市場―學校的三元關(guān)系。隨著中國政府職能的轉(zhuǎn)換、公共財政體制改革以及政府績效評價制度建設(shè)的不斷深化,國家出資興辦的高等學校理所當然地被視為政府公共部門的組成部分,并接受政府和社會公眾對辦學效果的監(jiān)督和評價,其目的是追求高等學校公共治理應(yīng)該以公共利益最大化為目的。另外,高等學校作為一個非盈利性組織,然而近幾年來高等學校規(guī)模不斷擴大,許多大學擴張的經(jīng)費來源主要依靠銀行貸款和學生繳費,而銀行是國有企業(yè),如果高校不能償還巨額貸款,它只能提高學生的學費,而大多數(shù)學生家庭卻不能承擔得起,即使能勉強承擔,學生花費一個家庭幾乎所有的積蓄卻找不到工作,這樣矛盾如何解決?如果政府買單,市場對高校培養(yǎng)的人才需求就由市場決定,這樣辦學方式勢必導致供過于求局面。因此,如何進行怎樣的制度安排來確保高等學校公共受托責任和經(jīng)濟責任的有效履行,這是大學治理的基本問題。曹光榮教授等認為,在市場化改革趨勢下,政府對社會經(jīng)濟事務(wù)的管理正在由過去的直接領(lǐng)導和直接控制轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接依法監(jiān)督。在這種情況下,高校的治理結(jié)構(gòu)也面臨改革。否則,可能因為治理缺陷的存在而產(chǎn)生風險,甚至阻礙高等教育發(fā)展。
2.關(guān)于當前中國高等學校財務(wù)治理中存在的問題。屬于公共財務(wù)管理范疇的高等學校財務(wù)管理問題,深受政府財政管理體制的影響,其根本目標是在促進公民公平接受高等教育的基礎(chǔ)上,不斷提高財務(wù)效益。但當前高等學校財務(wù)管理體制不順,受托責任不明,法人權(quán)利、義務(wù)意識淡薄,事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善,造成高等學校投資理財?shù)姆抢硇院兔つ啃?。翟小會認為,中國高等教育長期以來,以計劃手段作為主要的資源配置方式,在這種既無競爭又無淘汰的運行機制下,高等教育機構(gòu)本身缺少一種內(nèi)在的激勵機制去推動其不斷優(yōu)化學科結(jié)構(gòu),加快發(fā)展速度,提高質(zhì)量和效益。
3.關(guān)于中國高等學校財務(wù)治理的原則問題。夏焰等認為,高等教育治理必須堅持的原則是:(1)多元主體參與高等教育治理,政府并不是唯一權(quán)力中心;(2)健全高等學校問責機制,在高等學校內(nèi)部管理和決策上,必須要有職能部門和相關(guān)人員對相關(guān)管理行為、決策以及后果負責;(3)高等教育的資源配置既要高效又要兼顧公平;(4)在高等教育治理失敗的地方,政府要加強宏觀調(diào)控能力,保護社會弱勢群體,扮演“元治理”的角色。程勉中認為,實施現(xiàn)代大學治理的原則概括起來就是:從宏觀的角度看,大學的辦學行為要合法,用國家的有關(guān)法律法規(guī)規(guī)范自身的辦學行為;從微觀的角度看,就是建立和完善規(guī)章制度,嚴格按照規(guī)章制度辦事,涉及師生員工權(quán)利義務(wù)的事務(wù)要公正,大學的管理行為要講求效率。陳鵬程建議借鑒國外經(jīng)驗,建立由利益相關(guān)者組成的大學董事會制度,并通過加強內(nèi)部會計控制制度建設(shè),努力尋找大學治理與內(nèi)部控制的對接點。宮照川認為,基于治理理論的主張,在政府與高等學校的關(guān)系上,政府要實行分權(quán)化改革,將權(quán)力充分授予學校,以發(fā)揮其治理的積極性,強化它們的績效責任和自我負責的態(tài)度。要是學校承擔市場的風險,必須使學校成為市場獨立的實體,但這種實體是追求長期社會效益和長期的經(jīng)濟效益,因此,政府的放權(quán),并不意味著政府作用減弱了,而是變得更加重要和有效。政府應(yīng)主要從宏觀上進行調(diào)控,如制定高等教育的宏觀政策,監(jiān)督、管理高校對資金的使用,協(xié)調(diào)學校、社會、市場之間的關(guān)系,注重對高校績效的評估,為學校競爭提供平等的制度環(huán)境等。
二、當前中國高等學校財務(wù)治理實踐中存在的問題
高等學校財務(wù)治理是對公共利益主體在財務(wù)活動中責、權(quán)、利相互制衡的一種制度安排。其根本目的在于試圖通過這種制度安排,以達到公共利益主體之間的權(quán)力、責任和利益的相互制衡,實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。在當前中國高等學校財務(wù)治理實踐中存在的主要問題有:
1.高等學校獨立辦學的法人地位難以保障。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定,“高等學校自批準設(shè)立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權(quán)利,承擔民事責任”,并“對舉辦者提供的財產(chǎn)、國家財政性資助、受捐贈財產(chǎn)依法自主管理和使用”。但是,從中國高等學校改革的實踐來看,目前的改革與高等學校真正實現(xiàn)獨立辦學的法人實體地位的要求相差還很遠。由于各種有形或無形的限制在制約著高等學校作為獨立法人作用的發(fā)揮,使高等學校的獨立法人資格并沒有在實踐中得以充分的體現(xiàn)和運用。
2.缺乏完善的法人治理結(jié)構(gòu)。目前,中國高等學校辦學經(jīng)費來源多渠道的格局已經(jīng)形成。除政府外,高等學校教職員工、學生及其家長、捐款人、科研經(jīng)費出資人、銀行機構(gòu)、校友等日益成為高等學校的利益相關(guān)者。這種辦學體制的變化,迫切需要加快完善高等學校的法人治理結(jié)構(gòu),以切實保護所有利益相關(guān)者的利益。然而,中國目前的高等學校普遍缺乏完善的法人治理結(jié)構(gòu)。中國高等學校的財務(wù)管理工作往往是由校長或分管副校長負責,重大財務(wù)事項由學校黨委常委會或校務(wù)委員會或財經(jīng)領(lǐng)導小組等研究確定。而這些機構(gòu)的成員往往都是由政府任命的學校管理者,而缺少教職員工、學生及其家長、銀行機構(gòu)、捐款人等其他利益相關(guān)者的代表。
3.缺乏完善的經(jīng)濟責任制度。教育部、財政部印發(fā)的《關(guān)于高等學校建立經(jīng)濟責任制、加強財務(wù)管理的幾點意見》要求各高校一方面要建立、健全校(院)長經(jīng)濟責任制,校(院)長作為高校的法人代表,對學校的財務(wù)管理工作負有第一責任;另一方面要按校內(nèi)管理層次建立健全各級經(jīng)濟責任制。然而,由于中國高等學校沒有建立起完善的法人治理結(jié)構(gòu),缺乏有效的行為約束和激勵機制,一些高校建立的所謂經(jīng)濟責任制往往流于形式,導致經(jīng)濟決策隨意性大,責任追究難度大。
4.會計基礎(chǔ)工作不規(guī)范。高等學校會計基礎(chǔ)工作不規(guī)范的狀況主要表現(xiàn)為:(1)現(xiàn)行的高等學校財務(wù)、會計制度已不適應(yīng)當前部門預(yù)算、“收支兩條線”管理、國庫集中支付、政府收支分類科目改革以及高等教育自身改革和發(fā)展的需要。(2)會計報告不完備、不透明?，F(xiàn)行的高等學校會計報告是以加強政府主管部門、財政部門及其他有關(guān)部門對高等學校的預(yù)算管理和監(jiān)督為主要目的。年度會計報告既沒有經(jīng)過社會中介機構(gòu)的審計監(jiān)督,也從不向社會公開發(fā)表,不能滿足社會各個方面的利益相關(guān)者對于全面、真實、可靠的高等學校財務(wù)運作信息的需求;再加之一些高等學校在編制會計報告時漏報或少報部分校內(nèi)二級單位的財務(wù)狀況或某些類別的經(jīng)費收支情況,導致高等學校會計報告存在不完備、不透明的問題。(3)會計賬務(wù)處理不及時、不規(guī)范。一些高等學校,特別是所屬二級單位存在會計科目設(shè)置不合理,經(jīng)濟業(yè)務(wù)期間確認不規(guī)范,不重視往來款項清理工作等問題。(4)重學校本級財務(wù)管理工作,輕對二級單位的指導和管理。對高等學校的財務(wù)審計中發(fā)現(xiàn)的許多問題都出自所屬二級經(jīng)濟單位;一些高等學校的財務(wù)部門甚至對校辦產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)不清,家底不明。(5)重貨幣資金管理,輕固定資產(chǎn)管理。固定資產(chǎn)作為高等學校的主要資產(chǎn)形式,是學校事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是,在長期的高等學校財務(wù)管理工作中,存在著重貨幣資金管理,輕固定資產(chǎn)管理的問題。一些高等學校固定資產(chǎn)管理制度不健全,資產(chǎn)清查、盤點工作不及時、不全面。
5.銀行貸款規(guī)模大,財務(wù)風險幾乎由政府承擔。在高等教育快速發(fā)展過程中,由于經(jīng)費投入不足,許多高等學校為了抓住機遇,加快發(fā)展,積極利用銀行貸款,解決事業(yè)發(fā)展過程中遇到的實際困難,較好地支撐了中國高等教育的跨越式發(fā)展。但在高等學校紛紛利用銀行貸款加快發(fā)展的過程中,有一些高等學校對銀行貸款的風險認識不足,貸款規(guī)模過大,資產(chǎn)負債率過高,財務(wù)風險加大,由于高校是政府作為法人,最終風險由政府買單,同時相關(guān)者也是犧牲品。
6.內(nèi)部控制制度不健全。在財務(wù)治理工作中,一些高等學校還沒有形成一套有效的內(nèi)部控制體系。特別是借高校合并與“大學城”工程之機,大搞“豆腐渣”工程,出現(xiàn)很多貪污現(xiàn)象;有的疏于對下屬二級單位的財務(wù)控制,截流學校收入、“小金庫”問題屢有出現(xiàn)等。
7.缺乏有效的內(nèi)部激勵機制。當前高等學校財務(wù)管理中出現(xiàn)的一些經(jīng)費使用效益低下、資金損失浪費的問題,究其原因在于高等學校沒有能夠建立起一套行之有效的激勵與約束機制,尤其是約束較多、激勵不足,各相關(guān)人員的積極性、創(chuàng)造性難以調(diào)動和發(fā)揮?？梢哉f,激勵機制運用的好壞在一定程度上決定著高等學校財務(wù)治理的成敗。
三、完善中國高等學校財務(wù)治理的宏觀思考
高等學校實施財務(wù)治理,必須立足于高等教育發(fā)展的特點和自身實際,并按照新公共管理理論的要求,借鑒公司財務(wù)治理領(lǐng)域的成功經(jīng)驗和理論。
1.堅持依法治校,確保高等學校的法人地位。我們必須按照《高等教育法》的規(guī)定,維護好高等學校獨立辦學的法人地位。政府及其有關(guān)部門不應(yīng)對高等學校內(nèi)部資金運作和財務(wù)工作進行直接干預(yù)和管理,而應(yīng)切實轉(zhuǎn)變職能,簡政放權(quán)。
2.完善高等學校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)。在市場經(jīng)濟條件下,政府不再是高等學校財務(wù)治理的唯一利益中心,高等學校財務(wù)治理由相關(guān)利益者共同治理。為此,完善的高等學校財務(wù)治理結(jié)構(gòu),必須根據(jù)不同利益相關(guān)者的利益、權(quán)利與責任、義務(wù)對等的原則來設(shè)置治理機構(gòu),在體現(xiàn)高校的長遠利益的同時,也要體現(xiàn)利益相關(guān)者的近期利益。
3.建立健全內(nèi)部經(jīng)濟責任制度與內(nèi)部控制制度。高等學校內(nèi)部經(jīng)濟責任制度建立的過程,也是對于高等學校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)中的各個方面進行權(quán)利和責任配置的過程。根據(jù)權(quán)利與義務(wù),收益與風險的對等原則,將高等學校的內(nèi)部經(jīng)濟責任制度與內(nèi)部控制制度對應(yīng)結(jié)合起來,要將高等學校財經(jīng)工作宏觀政策制定權(quán)、調(diào)整權(quán),重大事項決定權(quán),日常預(yù)算管理與調(diào)整權(quán),日常會計核算與信息資料管理權(quán)、國有資產(chǎn)管理與處置權(quán)等財務(wù)管理的全部權(quán)利,在校務(wù)管理委員會、校長、財經(jīng)委員會、總會計師或主管財務(wù)副校長、財務(wù)處長、二級單位財務(wù)負責人和基層財務(wù)人員等之間進行配置,并賦予明確的管理責任,一旦違反,必須嚴肅追究。
4.加快財務(wù)會計制度改革,提高會計人員素質(zhì)與財務(wù)的信息透明度。高等學校財務(wù)會計制度改革,應(yīng)主要考慮和滿足以下幾個方面的要求:(1)在市場經(jīng)濟條件下,高等學校財務(wù)管理工作涉及的領(lǐng)域越來越廣,知識更新越來越快,必須要加強高等學校會計人員的選聘、業(yè)務(wù)培訓、素質(zhì)培養(yǎng)工作。會計人員培訓應(yīng)包含會計知識、財經(jīng)法律知識、誠信教育與職業(yè)道德、會計電算化知識等內(nèi)容。(2)適應(yīng)當前財政管理體制改革和高等學校內(nèi)部管理體制改革的需要。(3)以權(quán)責發(fā)生制為會計確認基礎(chǔ),以全面、真實地反映高等學校財務(wù)活動全貌。(4)將基本建設(shè)經(jīng)費核算與事業(yè)經(jīng)費核算統(tǒng)一,以確保高等學校會計信息的完整,確保學校綜合財務(wù)收支計劃的實現(xiàn)。(5)改變會計報告體系。改變過去以滿足財政部門和高等學校內(nèi)部管理需要為出發(fā)點的會計報告制度,要以公開性為導向,以滿足所有利益相關(guān)者和社會公眾需要為會計報告制度的出發(fā)點,切實增加信息透明度。
5.研究建立有效的內(nèi)部激勵機制與財務(wù)績效考核機制。對于高等學校來說,有效的內(nèi)部激勵機制應(yīng)涵蓋財務(wù)治理結(jié)構(gòu)的方方面面,應(yīng)使所有負有財務(wù)管理責任的人員都有機會在相應(yīng)的層次內(nèi)平等分享。激勵方式也應(yīng)多種多樣,物質(zhì)激勵與精神激勵相結(jié)合,組織激勵、薪酬激勵、晉升激勵、聲譽激勵、培訓激勵、參與激勵等相結(jié)合。高等學校財務(wù)績效考核,是指將高等學校在一定時限內(nèi)的經(jīng)費支出與其所取得的績效目標、效果等進行的綜合性考核與評價。對高等學校實行績效考核,有利于高等學校領(lǐng)導者樹立正確的政績觀和責任觀,有利于高等學校適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要,增強效益意識。
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內(nèi)部控制制度與內(nèi)部控制是兩個不同的概念。對于內(nèi)部控制制度，目前國際上普遍接受的定義是：內(nèi)部控制制度是單位的管理人員為達到管理目標而采取的組織計劃和全部方法與程序。以風險控制為特征的商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度，是保障商業(yè)銀行穩(wěn)健經(jīng)營、進而保證存款人利益以及整個金融體系穩(wěn)定的基礎(chǔ)。
一、內(nèi)部控制制度建立的原則和主要內(nèi)容
（一）內(nèi)部控制制度建立的原則
1.有效性原則。各種內(nèi)部控制制度應(yīng)當具有高度的權(quán)威性，執(zhí)行內(nèi)控制度不能存在任何例外，各部門和各崗位都能得到貫徹實施，任何人不得擁有超越或違反制度的權(quán)力。
2.審慎性原則。內(nèi)控制度的核心是有效防范各種風險，為了使各種風險控制在許可的范圍之內(nèi)，建立內(nèi)部控制制度必須以審慎經(jīng)營為出發(fā)點，要充分考慮到業(yè)務(wù)過程中各個環(huán)節(jié)可能存在的風險，設(shè)立適當?shù)牟僮鞒绦蚝涂刂撇襟E來避免和減少風險，并且設(shè)定在風險發(fā)生時要采取哪些措施來進行補救。審慎性原則是建立內(nèi)部控制制度的重要原則。
3.全面性原則。內(nèi)控機制必須全面、完整，覆蓋到各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)部門，不能留有死角和空白點，做到無所不控。業(yè)務(wù)過程中有一個環(huán)節(jié)失控，即使其他各個環(huán)節(jié)控制再好，也有可能導致風險的發(fā)生。因此，只有堅持全面性原則，才能使內(nèi)部控制制度完全發(fā)揮作用。
4.及時性原則。內(nèi)部控制制度的建立和改善要跟上業(yè)務(wù)和形勢發(fā)展的需要。開設(shè)新的業(yè)務(wù)機構(gòu)或開辦新的業(yè)務(wù)種類，必須樹立“內(nèi)控優(yōu)先”的思想，首先建章立制，采取有效的控制措施，即使在金融創(chuàng)新的領(lǐng)域，也不能因為法律沒有規(guī)定或監(jiān)管當局沒有要求而不采取必要的控制措施。對于現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度，要根據(jù)形勢發(fā)展的需要和業(yè)務(wù)變化的特點，適時進行修訂。
5.相對獨立性原則。從整個業(yè)務(wù)過程來看，各個環(huán)節(jié)都是整個業(yè)務(wù)的一部分，它們之間操作上有連續(xù)性；從控制上來看，各個環(huán)節(jié)的操作又是相對獨立的，它們之間是相互核查、相互控制的關(guān)系。因此，在建立業(yè)務(wù)過程內(nèi)部控制時，要保持各個環(huán)節(jié)的相對獨立性，即堅持獨立性原則。同時，內(nèi)部控制作為一個獨立的體系，應(yīng)當獨立于其所控制的業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)，直接的操作人員和直接的控制人員必須適當分開，并向不同的管理人員負責，在存在管理人員職責交叉的情況下，要為負責控制的人員提供一條向最高管理層直接匯報的渠道。
（二）內(nèi)部控制制度的主要內(nèi)容
內(nèi)部控制制度的內(nèi)容主要有以下五個方面：
1.內(nèi)部經(jīng)濟責任和領(lǐng)導權(quán)力控制制度。指以確定各部門、各環(huán)節(jié)、各層次及其人員的經(jīng)濟責任和高級行長、部門負責人的權(quán)力為中心的內(nèi)部控制制度。主要有部門經(jīng)濟責任制、崗位經(jīng)濟責任制和行長、部門負責人工作權(quán)限。
2.內(nèi)部資產(chǎn)控制制度。指與保護金融資產(chǎn)有關(guān)的內(nèi)部控制制度，如現(xiàn)金管理制度、固定資產(chǎn)管理制度、信貸資產(chǎn)管理制度等。
3.內(nèi)部會計控制制度。指為保證銀行會計信息的正確可靠而制定的規(guī)定、辦法、規(guī)程，如會計核算辦法、會計憑證傳遞程序等。
4.內(nèi)部業(yè)務(wù)控制制度。指以提高經(jīng)營效率、促使經(jīng)營目標實現(xiàn)而采取的業(yè)務(wù)活動程序、方法等，如貸款管理辦法、外匯業(yè)務(wù)操作規(guī)程等。
5.內(nèi)部審計制度。指各級內(nèi)部審計機構(gòu)和人員對經(jīng)營活動進行監(jiān)督的一種內(nèi)部控制制度，如借款合同審計辦法、行長離任經(jīng)濟責任審計制度等。
二、健全、完善農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)部控制制度的方向
根據(jù)以上原則和內(nèi)容，農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)部控制制度應(yīng)當以控制風險、實現(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展為目標，在審慎性、全面性、及時性、獨立性與有效性原則下，從以下幾個方面進一步加以完善。
（一）完善內(nèi)部控制環(huán)境
1.改革組織機構(gòu)。農(nóng)業(yè)銀行組織機構(gòu)的設(shè)置，是根據(jù)傳統(tǒng)體制以滿足政府偏好為出發(fā)點，運用行政手段建立起來的。這種組織機構(gòu)模式所帶來的上下級行之間控制不力和報告關(guān)系扭曲的事實，對內(nèi)控環(huán)境十分不利。因此，應(yīng)當在控制有效、增強活力的前提下，改革現(xiàn)有的組織體制。目標應(yīng)當是：①產(chǎn)權(quán)明晰，即法人股份公司制，決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)三權(quán)分立；②按照效能、效率原則適當收縮分支機構(gòu)，組織機構(gòu)扁平化，減少控制層次，從而縮短控制的傳導機制。
2.經(jīng)營思想的明確定位。各級銀行應(yīng)將經(jīng)營目標從規(guī)模擴張型和利潤導向型轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠊蓶|財富最大化或銀行自身價值最大化。利潤最大化是股東價值最大化的重要體現(xiàn)，但價值最大化還應(yīng)考慮風險因素和銀行信譽等無形價值。在這種經(jīng)營思想的指導下，銀行才可能真正將內(nèi)部控制擺上其相應(yīng)的重要地位。
（二）完善會計監(jiān)督機制，增強會計人員的法制觀念
建立科學的會計系統(tǒng)。會計機構(gòu)要有充分的獨立性。銀行的所有經(jīng)營活動要通過會計進行紀錄，經(jīng)營成果要通過會計反映出來，錯誤或舞弊可能會被會計發(fā)現(xiàn)。要充分發(fā)揮會計的紀錄、報告、監(jiān)督作用，會計機構(gòu)必須有充分的獨立性，總行應(yīng)當單獨設(shè)立會計部門（剔除財務(wù)管理職能），并在全系統(tǒng)建立垂直領(lǐng)導的會計機構(gòu)，實行會計委派制。
會計人員進行賬務(wù)紀錄的惟一依據(jù)只能是經(jīng)嚴格識別的合法、有效會計憑證，否則應(yīng)當受到嚴厲的處罰。會計紀錄應(yīng)當嚴格按規(guī)定的要素、會計期間，完整、準確地反映各項業(yè)務(wù)活動。會計報表應(yīng)當由會計人員獨立編制，報表一經(jīng)生成，會計人員不得接受任何指令對報表數(shù)據(jù)進行修改。要嚴格防止會計人員接受非法指令，從事違法的會計核算活動。
（三）發(fā)揮審計再監(jiān)督作用，加強內(nèi)控信息的溝通
賦予審計部門應(yīng)有的再監(jiān)督權(quán)威。目前，農(nóng)業(yè)銀行正在逐省級分行實行審計特派員制度，并在二級分行進行派駐制的試點，以期建立總行、一級分行兩級派駐制。但這種方式，顯然有疊床架屋之嫌。長遠來看，仍然是總行直接領(lǐng)導的垂直審計體制較為合理。不過，無論采取何種體系，都應(yīng)遵循監(jiān)督職能與監(jiān)督者自身利害關(guān)系相分離的原則。
建立科學的內(nèi)部控制評審制度。對內(nèi)部控制的評審是審計再監(jiān)督的重點，而內(nèi)部控制涉及各個部門、各個崗位，因此審計部門應(yīng)有一套科學嚴密的操作規(guī)程，區(qū)分不同情況，確定相應(yīng)的評審內(nèi)容、評審標準、評審程序和評審方法，提高評審的科學性。目前的內(nèi)控評價，較注重于業(yè)務(wù)的風險點細節(jié)，欠缺宏觀的總體評價，特別是對內(nèi)控環(huán)境及管理層重視不夠，需要加以改進。
加強對內(nèi)部控制基礎(chǔ)信息的收集工作。內(nèi)部控制的基礎(chǔ)信息，既包括管理控制方面的信息，又包括會計控制方面的信息，前者主要包括組織機構(gòu)的設(shè)置、崗位分工、職能分工、經(jīng)營決策、目標控制、人員培訓等經(jīng)營管理活動中的控制信息，后者包括會計賬目、會計報表、會計處理、財務(wù)收支以及其他維護財產(chǎn)安全和完整的控制信息。
加大內(nèi)部控制現(xiàn)場審計檢查的力度。從國外商業(yè)銀行的審計實踐看，一般都將內(nèi)部控制作為審計的必查項目，而且一般是首查項目，即通過對內(nèi)部控制的評審、鑒別，確定審計的力度、廣度、程序、方法等，從而使內(nèi)部控制隨時處于審計的再監(jiān)督之下。當前農(nóng)業(yè)銀行專項審計和管理者任期經(jīng)濟責任審計中尚未對內(nèi)部控制予以足夠重視，對內(nèi)部控制的檢查、評審未列入審計范圍，從而影響了審計的效果。
逐步加強審計再監(jiān)督的信息反饋與處理功能。審計再監(jiān)督的信息反饋，是審計部門根據(jù)規(guī)范化的操作規(guī)程，運用科學的評審方法做出的對內(nèi)部控制的評價。當前農(nóng)業(yè)銀行各機構(gòu)對審計成果的利用并不充分，同時由于操作手段、分析水平上的局限性，其信息質(zhì)量也不高，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，因此，必須加強這方面的工作，重視審計成果的利用。
（四）深化內(nèi)控體制改革，強化內(nèi)控制度落實
1.深化內(nèi)控體制改革，增強內(nèi)控體制的適應(yīng)性。
（1）構(gòu)建自律有序的內(nèi)設(shè)部門體系。按照縱向有監(jiān)督，橫向有制約，縱橫自律網(wǎng)絡(luò)嚴密的原則，完善職能部門自控體系。一是以審計、監(jiān)察部門為主導，構(gòu)建內(nèi)控責任體制。明確審計、監(jiān)察與各業(yè)務(wù)部門的內(nèi)控職責，由審計、監(jiān)察部門進行監(jiān)督落實；建立定期部門自律情況通報制度，加強溝通聯(lián)系，相互監(jiān)督，相互促進；建立定期執(zhí)法監(jiān)察制度，對各部門自律情況進行監(jiān)察；建立案件處理內(nèi)部公開通報制度，增加案件處理的透明度，接受群眾再監(jiān)督；建立責任追究制度，對因履行職責不到位而導致的隱患或案件，追究部門負責人及相關(guān)人員的責任。二是以業(yè)務(wù)運作為主線，強化部門間的協(xié)作與制約關(guān)系。按照前臺業(yè)務(wù)操作、后臺業(yè)務(wù)控制、內(nèi)部后勤服務(wù)保障的順序，強化部門間的協(xié)作與制約關(guān)系。三是以職能范圍為界限，強化部門自律責任。建立職能部門自律責任制度，加大對本部門職能范圍內(nèi)的各項內(nèi)控措施貫徹執(zhí)行的力度；建立連帶責任制，對屬于在部門職能范圍內(nèi)可以控制但未能控制的失職問題，實行責任追究。
（2）完善制約有效的崗位控制體系。一是堅持崗位分離，實行崗位控制。根據(jù)內(nèi)部互相制約的要求，將每項業(yè)務(wù)的全過程劃分若干階段，分別設(shè)立調(diào)查、審查、記賬、付款、檢查監(jiān)督等不同崗位，禁止一筆業(yè)務(wù)一崗一人到底。每個崗位都制定職責明確的崗位責任制，保證責任制的落實，以達到互相牽制的目的。二是嚴格規(guī)范操作，實行程序控制。對每項業(yè)務(wù)嚴格按照“業(yè)務(wù)流程圖”和操作規(guī)范進行，在業(yè)務(wù)傳遞程序的每一個環(huán)節(jié)設(shè)置內(nèi)控點，不允許逆程序或省略程序操作，業(yè)務(wù)交易在相關(guān)部門和相關(guān)崗位之間傳遞時，實行責權(quán)對等、處理意見明確的簽批和經(jīng)辦人簽章制度，保證程序控制的有效性。三是建立輪崗和強制休假制。對實行崗位制約的重要崗位實行不定期的輪崗和強制休假，防止串通舞弊，增強崗位制約的有效性。
2.健全制度體系，強化內(nèi)控制度落實。
（1）規(guī)范內(nèi)控制度建設(shè)，科學完善內(nèi)控制度體系。以業(yè)務(wù)運營制度、管理制度、處罰制度為總綱，對現(xiàn)有的銀行內(nèi)部制度進行清理歸類，并根據(jù)業(yè)務(wù)和環(huán)境的發(fā)展變化進行必要的修訂和補充，把階段性內(nèi)部政策、要求、分支機構(gòu)制定的局部性制度進行規(guī)范，按照決策、措施服從制度、下級制度服從上級制度、內(nèi)部制度服從國家法律法規(guī)的原則進行清理規(guī)范。一方面對現(xiàn)有的內(nèi)部制度進行體系上的科學構(gòu)建，為今后內(nèi)控制度的發(fā)展提供明確的方向，另一方面，為各級分支機構(gòu)和各部門分層次分類學習掌握和執(zhí)行內(nèi)控制度創(chuàng)造良好的前提。
（2）加強薄弱環(huán)節(jié)制度建設(shè)，確保制度建設(shè)與業(yè)務(wù)發(fā)展同步。一是加強業(yè)務(wù)管理創(chuàng)新過程中的風險控制和補救制度建設(shè)。為適應(yīng)市場需求的變化，業(yè)務(wù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新將是今后改革和發(fā)展的重要內(nèi)容，要建立相應(yīng)的防范控制制度和補救制度，以彌補在創(chuàng)新之初因操作不規(guī)范可能帶來的不足，從而解決創(chuàng)新與規(guī)范的矛盾問題。二是完善新機構(gòu)制度建設(shè)。對于新機構(gòu)，必須堅持制度先行的原則，將制定的各項制度全面系統(tǒng)地引入到新機構(gòu)中，結(jié)合自身實際，制定“量體裁衣”的經(jīng)營管理運行規(guī)范。要把這項工作作為對新機構(gòu)的主要考核內(nèi)容，確保新機構(gòu)健康起步。三是加強和完善科技應(yīng)用和推廣過程中的制度建設(shè)。目前農(nóng)業(yè)銀行的科技應(yīng)用和推廣范圍廣泛，速度較快，經(jīng)營管理的科技含量在不斷提高，但風險隱患也隨之增多，必須依靠制度進行約束，堅持科技推廣運用中制度先行原則，在推廣每項科技成果應(yīng)用之前，制定相應(yīng)的制度規(guī)范。
（3）從嚴執(zhí)行各項制度，充分維護制度的嚴肅性。制度建設(shè)最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在于落實和執(zhí)行。因此，必須全面強化制度落實的意識和行為。一是堅持樹立制度面前人人平等的原則。二是加大監(jiān)督查處工作力度。在理順和健全制約體制的基礎(chǔ)上，加強舉報查處工作，尤其要對執(zhí)法不公、執(zhí)法枉法的事件和人員從嚴查處。三是加大對制度執(zhí)行情況的督辦檢查和審計力度。
關(guān)鍵詞：經(jīng)濟法；法律責任；實施機制
一、法律責任概述
關(guān)于法律責任，現(xiàn)代法學家對它的理解主要是強調(diào)責任的可歸責性和處罰性。凱爾森指出：“法律責任是與法律義務(wù)相關(guān)的概念，一個人在法律上要對一定的行為負責，意思就是，他作相反行為時，他應(yīng)受制裁”。我國法學家也提出了許多不同的觀點，有學者將法律責任界定為：法律責任是由特定的法律事實所引起的對損害予以賠償、補償或接受懲罰的特殊義務(wù)?！币灿袑W者認為“行為人由于違法行為、違約行為或者由于法律規(guī)定而應(yīng)承受的某種不利的法律后果。”在這里澄清幾個相關(guān)概念：法律責任不同于法律制裁。有法律責任不一定承擔法律制裁，在主動承擔的情況下，就不存在法律制裁。法律責任不同于法律義務(wù)。比如：在存在義務(wù)的條件下，如果義務(wù)人正確地履行了義務(wù)，也就不發(fā)生責任問題。因此，法律義務(wù)、法律責任、法律制裁是三個密切相關(guān)但又不
能等同的概念。
二、經(jīng)濟法的法律責任產(chǎn)生的理論依據(jù)及必要性
（一）解讀法律責任的含義為經(jīng)濟法的產(chǎn)生提供了理論依據(jù)
解讀法律責任的含義為經(jīng)濟法的產(chǎn)生提供了理論依據(jù)，也有利于我國的法治建設(shè)。經(jīng)濟法學者提出要考慮責任的積極功能，擴張責任的含義。
1、經(jīng)濟法的發(fā)展催生了經(jīng)濟法責任。在經(jīng)濟的發(fā)展過程中，“公法”與“私法”的界限被打破，并走上合作與融合，“國家之手”也開始全面介入社會生活，經(jīng)濟法責任具有鮮明的經(jīng)濟性和社會性，經(jīng)濟性是指它是國家協(xié)調(diào)經(jīng)濟活動的過程中發(fā)生的法律責任；社會性是指這種法律責任直接同社會利益相關(guān)，體現(xiàn)著經(jīng)濟法的社會本位。
2、社會責任的興起促進了經(jīng)濟法責任的發(fā)展。經(jīng)濟法被視為以社會責任為本位的法律部門。經(jīng)濟法責任的發(fā)展將有助于社會責任的實現(xiàn)。以公司的社會責任為例來探討社會責任的實現(xiàn)機制。所謂公司的社會責任是指公司不能僅僅以最大限度地為股東們營利或賺錢作為自己的唯一存在目的，而應(yīng)當最大限度地增進股東利益之外的其他所有社會利益。這種社會利益包括職工利益、消費者利益，及整個社會公共利益等內(nèi)容。但是，公司利益和股東利益至上的觀念決定了傳統(tǒng)公司法上的一系列制度安排傾向于保護股東利益，而不利于強化公司的社會責任。因此必須建立起與當代社會經(jīng)濟發(fā)展大趨勢相適應(yīng)的理論基礎(chǔ)與制度框架。如：對公司的社會責任實現(xiàn)而言，政府可以采取對那些積極承擔社會責任的公司予以肯定、保護和褒獎等方式來予以推進，并設(shè)計出強有力的經(jīng)濟利益激勵機制和約束機制。同時，打破傳統(tǒng)的訴訟理念，授以非股東以訴權(quán)，從而保障社會責任的實現(xiàn)。
（二）經(jīng)濟法的法律責任產(chǎn)生于國家協(xié)調(diào)經(jīng)濟運行的過程中
根據(jù)經(jīng)濟法的“國家三重身份論”，國家具有三重身份，既是行政管理者，又是經(jīng)濟管理者，還是國有資產(chǎn)所有者，相應(yīng)地形成了行政管理權(quán)、經(jīng)濟管理權(quán)、國有資產(chǎn)所有權(quán)。其中的經(jīng)濟管理權(quán)是產(chǎn)生經(jīng)濟責任的重要源頭。明確規(guī)定政府經(jīng)濟管理權(quán)的范圍、行使程序，承擔的相應(yīng)義務(wù)是十分必要的。經(jīng)濟責任制度的完善，將有助于解決政府的低效率及尋租行為。而這種責任是民事責任、行政責任不可替代的。具體說來有以下幾個方面：
1、民事責任、行政責任的局限性。由于民法和經(jīng)濟法的性質(zhì)、價值、法治理念、調(diào)整對象等方面的不同，決定了以個體利益為本位的民事責任體系無法解決以社會整體利益為本位的經(jīng)濟法的責任問題。此外在我國，行政責任的威懾力已大大減弱，政府工作人員的權(quán)力尋租行為日益猖獗，原因在于行政責任處罰的乏力，現(xiàn)實迫切需要一種新的能夠規(guī)制政府的經(jīng)濟行為的責任體系，這就是經(jīng)濟法責任。
2、經(jīng)濟法責任形式和制裁方式的獨特性。具體來說：第一，企業(yè)、事業(yè)單位、個體經(jīng)營者和其他個人等基本經(jīng)濟活動主體的法律后果。（1）經(jīng)濟制裁的方式。包括：罰款、減少、停止或提前收回貸款、強制轉(zhuǎn)移財產(chǎn)所有權(quán)，如征購、征用，強制轉(zhuǎn)移使用權(quán)，如強制許可使用等。（2）經(jīng)濟行為制裁。包括：強制整頓、吊銷生產(chǎn)許可證等。（3）經(jīng)濟信譽制裁。包括：通報批評、撤銷榮譽稱號、取消或限制從事某些經(jīng)濟活動資格等。第二，國家經(jīng)濟管理機關(guān)的法律后果。這主要是經(jīng)濟管理行為責任和制裁。其制裁方式包括：責令減、免被管理主體原來規(guī)定需上交的利潤和收費；撤銷攤派；停止、糾正或撤銷錯誤或不正當干預(yù)、管理行為；限制或剝奪經(jīng)濟管理權(quán)等，此外，還包括經(jīng)濟制裁方式如賠償損失等。
三、經(jīng)濟法責任的特點
（一）從責任目的上來看
經(jīng)濟法責任側(cè)重于保護社會公共利益的不受侵犯，這便使它與民事法律責任和行政法律責任有了實質(zhì)上的區(qū)別。
至于什么是社會公共利益，學術(shù)界有不同的看法和認識。有的研究者認為：“社會公共利益是指廣大公民的利益?！庇械难芯空哒J為：“社會公共利益就是那些廣泛地被分享的利益?！惫P者則認為，社會公共利益是指社會的個體所共同享有的公共利益。公共利益的范圍非常廣泛，包括環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展、國家經(jīng)濟安全、弱勢群體利益的保護、產(chǎn)品安全、公平競爭秩序和善良風俗維護等內(nèi)容。
（二）從歸責原則上來看
經(jīng)濟法律責任側(cè)重于公平歸責。公平歸責原則是現(xiàn)代立法的產(chǎn)物，在經(jīng)濟法中廣為使用，尤其是在社會保障、可持續(xù)發(fā)展和宏觀調(diào)控中更是如此。
（三）從責任形式來看
限制或剝奪經(jīng)營資格和經(jīng)濟補償是經(jīng)濟法律責任的主要形式。
（四）從免責條件上看
經(jīng)濟法律責任的免責條件主要有：不可抗力、意外事件、無責任能力等。
四、現(xiàn)行經(jīng)濟法的法律實施機制及局限性
法律實施機制構(gòu)成有四個要素，即守法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督。我國現(xiàn)行經(jīng)濟法的法律實施機制是沿用民商法、行政法的實施機制。對于違反經(jīng)濟法的社會組織和個人，受損害的個體可以向人民法院提起訴訟，但對于社會公共利益造成損害的卻沒有辦法提起訴訟，即現(xiàn)行法律不承認公益訴訟。
我國現(xiàn)行經(jīng)濟法沒有獨立的法律實施機制的原因主要有兩個方面：其一，忽視了經(jīng)濟法以社會為本位。其二，忽視了經(jīng)濟法保護的權(quán)利與民法、行政法保護的權(quán)利的區(qū)別。法律責任的局限性決定了經(jīng)濟法律責任存在局限性。屢禁不止的、大量存在的違法現(xiàn)象告訴我們：法律責任的作用是有限的，僅有懲罰是不行的。要充分認識到法律責任并不是保護法律關(guān)系不受侵犯的唯一手段和措施。
