發(fā)布時間：2023-10-11 10:05:13
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的國家土地利用規(guī)劃樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地規(guī)劃；規(guī)劃控制；土地利用目標(biāo)
Abstract：Analyzing and discussing the land use planning and planning control issues and put forward some personal views for reference.
Keywords: urban planning; land use planning; planning control; land use objectives
中圖分類號：TU984文獻標(biāo)識碼：A文章編號：
1土地利用規(guī)劃控制的內(nèi)涵和意義
1．1土地利用規(guī)劃控制的內(nèi)涵
土地利用規(guī)劃控制是指在土地利用與管理過程中，將土地利用規(guī)劃作為一種政府行為和公共干預(yù)手段，透過規(guī)劃控制機制，在法律所賦予的權(quán)限內(nèi)，通過編制和執(zhí)行土地利用規(guī)劃，將各種土地利用活動限定在規(guī)劃所規(guī)定的方向和范圍以內(nèi)，以達到保障社會整體長遠利益的目的，實現(xiàn)預(yù)期的土地利用目標(biāo)[1]。
1．2土地利用規(guī)劃控制的意義
從土地利用規(guī)劃的產(chǎn)生看，1944年英國城鄉(xiāng)規(guī)劃部出臺了名為《土地利用的控制》(The Control of Land Use)的白皮書，指出土地利用規(guī)劃是“提供正確的土地使用”計劃的技術(shù)性工作。它是為了維護社會公眾利益而對各種土地開發(fā)行為在用途、強度和布局等方面進行規(guī)定和限制，從而規(guī)范個體的土地利用行為[2]。一般的，土地利用決策就是決定土地利用的方式、數(shù)量和位置。將規(guī)劃看作土地利用控制的重要手段，已為許多人認可。早在1939年，Tugwell就將規(guī)劃視為美國權(quán)力建構(gòu)中的“第四種權(quán)力”，即與立法、司法和行政相平行的國家建制[3]。在這種意義上，土地利用規(guī)劃被看作是依據(jù)社會利益融合進市場經(jīng)濟的運行，并對個體的土地利用利益進行約束的過程。
在市場經(jīng)濟體制下，因為大量土地利用的需求來自于民間部門，因此必須把這些不同類型、不同性質(zhì)、不同層次的土地利用需求相互協(xié)同起來，并統(tǒng)一到與區(qū)域發(fā)展的整體目標(biāo)相一致的方向上;也必須將各個土地使用者的行為協(xié)同起來，以避免產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來的利益抵觸和消耗。為了避免只有極少數(shù)投機者從土地利用中獲益，而大多數(shù)土地所有者、開發(fā)商和居民的利益受到未來土地價格波動、環(huán)境質(zhì)量惡化、缺乏公共設(shè)施等損害的問題，需要建立一整套未來土地利用的目標(biāo)和事先協(xié)調(diào)的行動綱領(lǐng)。惟有土地利用規(guī)劃才能擔(dān)負起這樣的責(zé)任，土地利用規(guī)劃控制既是政府控制土地利用的依據(jù)，也是實現(xiàn)土地利用控制的重要手段。
2土地利用規(guī)劃剛性控制的現(xiàn)狀及內(nèi)容
2 .1我國土地利用規(guī)劃剛性控制現(xiàn)狀
我國是世界上人口最多、也是人口對土地產(chǎn)生的壓力最大的國家。保護耕地一直是我國政府所關(guān)心的重要問題，也是我國實施土地利用規(guī)劃控制的核心問題。目前，我國已制定出一系列的法律法規(guī)，建立了專門的機構(gòu)，加強對土地利用的管理和控制，其現(xiàn)行的土地利用控制體系主要由土地利用的規(guī)劃管理、計劃管理和用地審批管理等構(gòu)成，這些控制體系均具有一定的法律效率，屬于具有一定約束機制的剛性控制。
我國在過去幾輪土地利用總體規(guī)劃的編制與修編工作中，分別確立了以保護耕地為核心，合理確定城鎮(zhèn)及其他各類用地規(guī)模、布局和發(fā)展方向的土地利用規(guī)劃控制制度;控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用土地尤其是占用耕地的建設(shè)用地計劃管理制度;以保護耕地為目標(biāo)的基本農(nóng)田保護區(qū)制度;對土地的微觀使用行為進行控制的用地分級限額審批制度;以確權(quán)、登記、發(fā)證為核心的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理制度。這種全國范圍的土地、城鄉(xiāng)、地政統(tǒng)一管理的剛性體制，對加強土地資源管理、堅決制止亂占濫用耕地籌行為起到了重要作用。
但是，目前我國的土地管理在體制和機制上還存在著嚴重缺陷，在土地利用上還存在著許多問題，土地利用在很大程度上還處于失控狀態(tài)，土地資源未得到有效配置，耕地未受到保護。與此同時，由于目前我國的土地利用規(guī)劃體系不健全、法律地位不明確、編制工作滯后、規(guī)劃實施不落實，導(dǎo)致土地利用規(guī)劃還不能真正有效地發(fā)揮在宏觀上對土地利用進行控制，在微觀上對土地使用者行為進行規(guī)劃、約束的作用[4]。
2．2土地利用規(guī)劃剛性控制的內(nèi)容
綜合前幾輪土地利用總體規(guī)劃編制工作的實例研究，不難看出，我國的土地利用規(guī)劃是十分典型的剛性控制規(guī)劃。以下本文從規(guī)劃的體系、指標(biāo)、布局、管制和管理等方面分別介紹其剛性控制的具體內(nèi)容。
2．2．1規(guī)劃體系
在明確的規(guī)劃戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，各級土地利用規(guī)劃體系具有一定的剛性。由于在不同層面，政府的職能和地域空間尺度都有所不同，各級政府負責(zé)編制和實施的土地利用規(guī)劃的任務(wù)和內(nèi)容也不盡相同。在國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級規(guī)劃體系中，從上至下，規(guī)劃任務(wù)和內(nèi)容由宏觀逐漸向中觀、微觀轉(zhuǎn)變。全國規(guī)劃、省級規(guī)劃等高層次規(guī)劃要突出戰(zhàn)略性、宏觀性和政策性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟與社會、城市與鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)與空間、區(qū)域與區(qū)域之間的發(fā)展。市級以下規(guī)劃要突出針對性、操作性和地方特色，避免與上級規(guī)劃雷同，內(nèi)容更貼近本級政府負責(zé)的領(lǐng)域。
2．2．2規(guī)劃指標(biāo)
前幾輪的土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)思路是“以供給引導(dǎo)需求”。這里的供給指的是上級下達的指標(biāo)，而“引導(dǎo)”則在規(guī)劃的實際編制過程中具有指令性。指令性指標(biāo)主要是指國家從全局和長遠出發(fā)，為確保土地資源安全，通過自上而下、自下而上、上下結(jié)合、區(qū)域平衡的方法編制和分解下達的作為法定義務(wù)必須執(zhí)行的土地利用數(shù)量和結(jié)構(gòu)指標(biāo)，它是土地利用規(guī)劃剛性的重要體現(xiàn)，也是各級規(guī)劃必須完成的主要任務(wù)之一。指令性指標(biāo)的編制必須要以政策法規(guī)為依據(jù)，而且要有強有力的政策法規(guī)保證其逐級落實。
2．2．3規(guī)劃布局
土地利用規(guī)劃布局應(yīng)遵從國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等空間規(guī)劃的用途分區(qū)，針對重大工程項目進行考慮和布局。譬如大型水利、交通、能源和生態(tài)工程的建設(shè)會對土地利用產(chǎn)生深刻影響，主要體現(xiàn)在諸如城市邊界擴展、區(qū)域用地結(jié)構(gòu)變化、土地生態(tài)和土地利用效益改變等方面。重大工程項目用地布局在土地利用中起著骨架作用，一旦重大工程項目用地安排發(fā)生變化，整個規(guī)劃布局方案將發(fā)生變化具有一定的剛性。
2．2．4規(guī)劃管制
規(guī)劃管制包括土地用途管制等，具有一定的法律效應(yīng)。譬如土地用途管制是土地管理法規(guī)定的一項基本土地管理制度，它是國家依據(jù)土地利用規(guī)劃做出對土地使用上的限制和對土地用途轉(zhuǎn)變的許可、限制許可或不許可的規(guī)定，并通過法律或行政手段實施的強制性措施，其內(nèi)容包括土地用途分區(qū)及其用途管制規(guī)則兩方面。土地用途管制的主體、客體、目標(biāo)和手段等基本構(gòu)成要素都具有固定性和法定性。因此，土地利用規(guī)劃劃定的土地用途分區(qū)及其制定的用途管制規(guī)則具有很強的剛性，是實施土地利用規(guī)劃的主要依據(jù)。
2．2．5規(guī)劃管理
規(guī)劃管理包括規(guī)劃編制、審批和規(guī)劃實施管理。土地利用規(guī)劃編制和實施管理不僅要在事實上合法，而且要在程序上合法。這就要求規(guī)劃管理程序具有法定性和較強的剛性。我國土地管理法規(guī)定土地利用規(guī)劃編制、修編、局部調(diào)整，都必須依法報有法定批準權(quán)的人民政府批準。規(guī)劃管理程序保證了規(guī)劃思想、規(guī)劃目標(biāo)、用途管制制度等規(guī)劃剛性內(nèi)容在規(guī)劃管理各個環(huán)節(jié)上得以具體體現(xiàn)和落實。
3土地利用規(guī)劃彈性控制的理論內(nèi)涵與應(yīng)用分析
土地利用規(guī)劃是對未來區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展在用地數(shù)量、用地結(jié)構(gòu)、利用方式等方面的全方位預(yù)測安排。因為其中不可避免地存在內(nèi)外部環(huán)境的不確定性及規(guī)劃主體的主觀非理性，所以面對以往以絕對剛性為主的規(guī)劃體系，在土地利用規(guī)劃中應(yīng)用彈性思想來制定彈性的土地利用規(guī)劃，是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。
3．1土地利用規(guī)劃彈性理論內(nèi)涵
規(guī)劃學(xué)中的彈性是指規(guī)劃思路、指標(biāo)體系和具體指標(biāo)數(shù)值對不確定性的市場經(jīng)濟發(fā)展的適應(yīng)程度。規(guī)劃與市場之間存在一種互動的制約的廣泛關(guān)系，規(guī)劃對市場具有誘導(dǎo)、調(diào)控、規(guī)范和拉動作用；市場對規(guī)劃則具有主導(dǎo)、決定和導(dǎo)向作用。
土地利用規(guī)劃中的彈性理論內(nèi)涵主要包括以下幾點：①規(guī)劃的彈性是一種動態(tài)的思想，面對規(guī)劃中內(nèi)外部環(huán)境的不確定性和各種非理，這種動態(tài)思想使規(guī)劃更好地適應(yīng)變化②規(guī)劃的彈性是一種協(xié)調(diào)的思想，規(guī)劃的重要特征之一便是具有多樣性和復(fù)雜性，各種因素間都存在相互作用、相互影響的關(guān)系，而協(xié)調(diào)它們之間的關(guān)系，進行不斷的博弈，有利于規(guī)劃各方的協(xié)調(diào)發(fā)展；③規(guī)劃的彈性強調(diào)規(guī)劃各方選擇的多樣性，包括規(guī)劃工作者與參與者、規(guī)劃的目標(biāo)、規(guī)劃的技術(shù)方法等，面對難以預(yù)測的未來世界，彈性理論認為，在多方參與之下制定多種目標(biāo)，采取多種方式，有利于使規(guī)劃不斷促進人類的進步和社會的發(fā)展。
3．2彈性規(guī)劃控制的應(yīng)用分析
彈性規(guī)劃是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，早在20世紀60年代，法國、德國(西德)等國家就開始探討彈性規(guī)劃方法論，同時編出若干不同的方案，供決策部門評價選擇。將彈性控制理論應(yīng)用于我國土地利用規(guī)劃中，是為了適應(yīng)我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，使以行政手段為主的計劃型規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓侄魏蛢r格手段并用的市場型規(guī)劃，最終使原來過于具體的剛性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)變能力較強的彈性規(guī)劃。
由于規(guī)劃中的彈性是相對于剛性而言的，土地利用規(guī)劃彈性理論主要針對原有規(guī)劃缺乏靈活性、過多限制與約束的缺點，制定符合實際情況、有利于實施的彈性土地利用規(guī)劃。當(dāng)前，我國的土地利用規(guī)劃處在社會主義市場經(jīng)濟的宏觀背景下，規(guī)劃編制者有必要認識到規(guī)劃和市場之間存在著相互聯(lián)系、相互制約的關(guān)系，即一方面規(guī)劃對市場起著導(dǎo)向性、調(diào)控規(guī)范性的作用，另一方面市場對規(guī)劃起著主導(dǎo)性、決定性的作用。
彈性土地利用規(guī)劃的編制思路是：市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)并存，有機協(xié)調(diào)，適時適度，強調(diào)規(guī)劃思路及指標(biāo)體系對隨機性的市場經(jīng)濟發(fā)展的適應(yīng)程度。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)原理，在土地資源的用途配置與市場需求相一致時，土地資源配置效率達到最優(yōu)狀態(tài)，因此彈性規(guī)劃在以數(shù)量為基礎(chǔ)的同時，也要以價格為基礎(chǔ)。綜上所述，以數(shù)量為基礎(chǔ)的規(guī)劃方式是以資源配置影響市場的價格變化，而以價格為基礎(chǔ)的規(guī)劃方式則是以市場價格影響土地資源的數(shù)量配置[5]。
在編制彈性規(guī)劃時應(yīng)注意確定合理的彈性期限(不規(guī)定規(guī)劃實施時間，只說明規(guī)劃要達到的目的)、合理的彈性度(依據(jù)政府和當(dāng)?shù)貙嵡榫幹埔?guī)劃目標(biāo)的高、中、低方案和土地利用結(jié)構(gòu)的彈性方案的上下浮動區(qū)間)，要對同一地區(qū)編制若干個不同程度的符合規(guī)劃目標(biāo)的方案，依據(jù)實際情況加以選用，最后制訂與彈性規(guī)劃相配套的彈性發(fā)展政策和實施計劃。
4剛性與彈性規(guī)劃控制的實現(xiàn)途徑
土地利用總體規(guī)劃的剛性，是指土地利用規(guī)劃為了合理利用各類用地，認真貫徹落實我國的基本國策而具有的固定性和強制性。土地利用總體規(guī)劃的彈性，是指土地利用規(guī)劃為了適應(yīng)未來經(jīng)濟和社會發(fā)展的不確定性，而表現(xiàn)出來的靈活性和可變性。在規(guī)劃的編制和實施中，需要探索“剛性”與“彈性”相結(jié)合的方式，以增強規(guī)劃的應(yīng)變能力。
5結(jié)語
土地利用規(guī)劃的剛性與彈性是矛盾的統(tǒng)一體，規(guī)劃必須在保持一定剛性的前提下，具有適度彈性。只有剛性與彈性能夠得到有機的結(jié)合，土地利用規(guī)劃才可能在實現(xiàn)國家對土地嚴格管理的前提下，提高土地利用規(guī)劃的可行性、科學(xué)性，才能保證各級各類用地的規(guī)范與合理，土地管理部門也才能進行更為有效與規(guī)范的管理。
參考文獻
[1] 顏麗杰，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之后的控制性詳細規(guī)劃――從科學(xué)技術(shù)與公共政策的分化談控制性詳細規(guī)劃的困惑與出路，城市規(guī)劃，2008（11）：46-50
關(guān)鍵詞：利益主體；土地利用規(guī)劃；Mendelow理論
中圖分類號：TU984文獻標(biāo)識碼： A
我國早在上世紀80年代就開始了土地資源規(guī)劃管理，以實現(xiàn)國土資源最優(yōu)化利用。隨后各地區(qū)在土地優(yōu)化配置的理論下開展土地利用規(guī)劃管理。在實際管理中，管理工作雖然取得顯著成績，但其中依然存在多種問題。部分學(xué)者認識到，在土地利用規(guī)劃的大背景下，必須結(jié)合人地關(guān)系理論、公眾參與理論等多種社會科學(xué)，正確認識到圍繞在土地利用規(guī)劃周圍的各種利益關(guān)系，通過協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，實現(xiàn)利益主體與土地利用的統(tǒng)一。
一、利益主體理論
1、利益主體理論的產(chǎn)生
利益主體理論最早出現(xiàn)在1927年，隨后幾十年的發(fā)展中，F(xiàn)reeman于1987年將該理論運用與實踐，他認為：利益主體是利益相關(guān)者的代表，而利益相關(guān)者，就是會對組織（或個人）既定目標(biāo)產(chǎn)生影響的組織（或個人）。該理論的核心思想體現(xiàn)在兩方面：一方面，各個組織（或個人）在各項工作中必須要考慮各個利益相關(guān)者的實際訴求，有利于確保決策（管理或動作）的科學(xué)性；另一方面，在兼顧多方利益的同時，通過協(xié)商、參與，達到利益最大化的目的[1]。
我國對利益主體理論的研究起步較晚，1998年，周業(yè)安、楊瑞龍先生首次將利益主體理論應(yīng)用在研究中。近年來，利益主體理論在我國獲得發(fā)展，已出現(xiàn)在市場營銷、企業(yè)管理、旅游合作等領(lǐng)域中，取得顯著成果。
2、土地利用規(guī)劃背景下利益主體研究
我國土地利用規(guī)劃是一項系統(tǒng)的復(fù)雜的工程，涉及到多個部門、單位、個人之見的協(xié)商、配合，本文將我國土地利用規(guī)劃背景下各個利益相關(guān)者進行統(tǒng)計，具體結(jié)果見表1。
表1 我國土地利用背景下利益相關(guān)者統(tǒng)計
組織類型 具體統(tǒng)計細分
政府部門 當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T、當(dāng)?shù)卣块T、其他行政部門（如環(huán)保部門、城建部門、交通部門等）
社會個人與組織 規(guī)劃地區(qū)內(nèi)居民、規(guī)劃地區(qū)內(nèi)的企業(yè)、規(guī)劃地區(qū)內(nèi)的各個社會團體或協(xié)會、規(guī)劃地區(qū)內(nèi)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個生產(chǎn)單位（或個人）
外部環(huán)境
自然環(huán)境（區(qū)域內(nèi)的自然景觀、農(nóng)作物、自然天氣特點）
經(jīng)濟環(huán)境（區(qū)域內(nèi)社會生產(chǎn)情況、建設(shè)生產(chǎn)情況）
社會環(huán)境（區(qū)域內(nèi)居民、單位、社會團體）
文化環(huán)境（區(qū)域內(nèi)文化風(fēng)俗、等）
從表1可發(fā)現(xiàn)，政府部門、社會個人與組織、外部環(huán)境是影響土地利用規(guī)劃的三個最主要因素，上述三者就是利益主體。
3、利益主體的二維分析
本文以Mendelow的權(quán)利――利益矩陣分析三者之間的利益訴求。首先，利益主體都有最高目標(biāo)，即保證土地利用規(guī)劃能滿足自己的實際訴求。然而實際訴求反作用于利益主體，利益主體之間的訴求不同，規(guī)劃過程中所反映的訴求信息出現(xiàn)偏差；其次，利益主體都期望以最小投入獲得最大回報，而訴求偏差導(dǎo)致最大回報目標(biāo)之間出現(xiàn)偏差，利益主體之間的實際投入必然不同；最后，利益主體希望獲取最多的土地規(guī)劃利用信息，而實際信息獲取存在不同[2]。
二、模式構(gòu)建
土地利用規(guī)劃中不但影響利益相關(guān)者的實際利益訴求，更會間接影響國家決策，因此為實現(xiàn)利益主體與土地規(guī)劃利用之間的和諧統(tǒng)一，必須妥善處理多方面關(guān)系，從多方面角度思考問題，以“利益影響”與“實際影響”兩方面進行分析。
1、模式構(gòu)建原則
（1）自然與人文統(tǒng)一的原則
土地規(guī)劃利用會影響未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)規(guī)劃區(qū)域土地的使用問題，土地是規(guī)劃的核心問題。土地作為自然環(huán)境中的重要組成部分，對其規(guī)劃必須要考慮自然環(huán)境要素；然而“規(guī)劃”是人的進行生產(chǎn)的重要途徑，在“規(guī)劃”過程中必然會出現(xiàn)“人文”特點，因此，沖長遠利益出發(fā)，堅持人與自然和諧相處、實現(xiàn)自然與人文的統(tǒng)一是首要原則。
（2）國家與地方的統(tǒng)一
地方政府是國家形象的代表，但在關(guān)系理論中，地方政府與國家是兩個相互獨立的利益要素，導(dǎo)致部分地方政府在土地利用規(guī)劃中出現(xiàn)“先地方，后國家”的情況，優(yōu)先考慮本地區(qū)發(fā)展，忽視了國家利益。因此，土地利用規(guī)劃必須要以國家長遠規(guī)劃、發(fā)展為前提，在滿足國家建設(shè)需要的前提下正確處理地方建設(shè)問題。
2、模型構(gòu)建
從利益主體的實際利益訴求來看，模型構(gòu)建必須符合以下幾方面要求
（1）利益相關(guān)者的利益表達
基于利益主體的土地利用規(guī)劃必須以各個利益主體為出發(fā)點，通過各種形式統(tǒng)籌多方面利益主體的訴求。首先，可通過召開座談會、聽證會的方式保證各個利益主體能充分的表達自己的利益訴求。在召開座談會、聽證會過程中，要重點關(guān)注居民、組織團體的利益訴求，由于兩者的訴求不明顯，實際利益有可能受到忽視。實踐證明，當(dāng)忽視居民、組織團體的利益訴求時，會導(dǎo)致兩者出現(xiàn)不配合、非正當(dāng)?shù)牡挚骨闆r，不利于規(guī)劃計劃的實施。其次，以國家利益作為最高訴求標(biāo)準。國家利益是多個利益相關(guān)者的利益的集中體現(xiàn)，必須要在維護國家利益的前提下統(tǒng)籌管理各方面利益。最后，處理地方政府與企業(yè)組織之間的利益關(guān)系。
地方政府與企業(yè)組織之間的利益關(guān)系是現(xiàn)階段我國土地利用規(guī)劃中最主要的主體利益關(guān)系，由于兩者涉及的范圍廣、利益層次多，導(dǎo)致兩者的利益關(guān)系復(fù)雜多樣[3]。
（2）規(guī)劃團隊專題技術(shù)研究
規(guī)劃團隊是專門從事技術(shù)研究并提供決策依據(jù)的單位, 在土地利用規(guī)劃利益主體分析中發(fā)揮著重要作用。團隊通過收集土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù), 通過各種研究方法討論規(guī)劃區(qū)人口、土地需求量、土地供給量等實際問題，分析、編制各項規(guī)劃專題，并為土地利用科學(xué)宏觀布局、調(diào)控提出具有參考價值的建議, 以達到持續(xù)、高效利用土地資源的目的。對規(guī)劃團隊而言，必須要具備扎實的基礎(chǔ)知識與技術(shù)手段；同時能認真聽取、分析不同利益主體的利益訴求，將具體利益訴求置于規(guī)劃方案之中，實現(xiàn)利益由“抽象”到“具體”的轉(zhuǎn)變, 在技術(shù)可行性基礎(chǔ)上提高可實施性。
（3）初步方案反饋
規(guī)劃團隊在全方位考慮利益主體的利益訴求之后,可以此為基點擬定規(guī)劃方案，之后將方案以專題研究報告（或技術(shù)分析報告）的形式通過座談會、聽證會等方式反饋給各利益主體, 保證方案能夠得到多方協(xié)調(diào)論證與溝通。通過利益關(guān)系信息之間的傳遞與各利益相關(guān)者之間地溝通，反復(fù)斟酌多方對方案的意見，并再次獲取各個利益相關(guān)者的利益要求及意見。
（4）利益矛盾提取
“經(jīng)濟人”的思考是每個利益主體必須經(jīng)歷的思想行動,這一現(xiàn)象導(dǎo)致規(guī)劃中不可避免的會出現(xiàn)利益沖突。如何規(guī)避利益沖突就成為規(guī)劃團隊工作的出發(fā)點與歸屬，在遵守“三個”的原則下，必須發(fā)揮其在土地利用規(guī)劃中的作用，通過提出具有可行性的規(guī)劃方案設(shè)計實現(xiàn)對各方利益的協(xié)調(diào)、整合與制衡,實現(xiàn)最佳利益平衡點的獲取。
三、總結(jié)
土地利用規(guī)劃是社會公共項目決策的重要體現(xiàn)，因此在規(guī)劃設(shè)計過程中必須要綜合多方面利益主體的利益訴求?，F(xiàn)階段，很多學(xué)者都在嘗試在法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等社會科學(xué)中汲取營養(yǎng), 通過引入相關(guān)理論對土地利用規(guī)劃進行了多角度研究。研究發(fā)現(xiàn)，土地利用規(guī)劃涉及到的利益相關(guān)者群體復(fù)雜、利益關(guān)系變化多樣，本文通過將利益相關(guān)者理論引入到土地利用規(guī)劃管理中，針對構(gòu)建的土地利用規(guī)劃新模式, 本文提出以下方面的思考。
(1)本文主要分析土地利用規(guī)劃編制決策階段中，利益主體（與相關(guān)者）的不同訴求層次并提出構(gòu)建相應(yīng)模式的具體措施，在本次研究中，規(guī)劃實施管理階段在土地利用規(guī)劃過程中發(fā)揮著不可替代的作用。只有提升實施管理水平，才能保證規(guī)劃有效實施[4]。土地利用規(guī)劃階段中多個利益相關(guān)者與其利益訴求具有明顯差異性，同時不同利益主體在規(guī)劃編制中的實際貢獻也有所差異。因此，把利益相關(guān)者理論運用于實施管理階段應(yīng)該還有待深入研究和探討。
(2)從本次研究中發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃團隊的作用十分明顯，他不僅是規(guī)劃的研究者, 也是利益關(guān)系的協(xié)調(diào)者。但在現(xiàn)實中，規(guī)劃團隊是受托于政府部門，因此在實際研究、分析中不可避免的出現(xiàn)偏向政府利益方面的決策。如何實現(xiàn)政府利益與多方利益的統(tǒng)一成為今后研究的重點。
參考文獻：
[1]程久苗.基于利益相主體的土地利用規(guī)劃決策機制研究[D].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)博士生論文，2011, 5：23-29.
[2]黃旭，特吉奧?斯皮德.土地利用規(guī)劃中的利益主體及其行動策略[J].國際城市規(guī)劃，2013,12（08）：13-19.
關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價指標(biāo)體系公眾參與
1、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的理論基礎(chǔ)
目前，我國土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價還處于雛形階段，由于我國土地利用規(guī)劃需要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的條件和要求，因此借鑒國內(nèi)外相關(guān)理論和實踐，構(gòu)建適應(yīng)中國國情的評價理論和方法，是當(dāng)務(wù)之急?？沙掷m(xù)發(fā)展理論：規(guī)劃環(huán)境影響評價是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要手段，它從環(huán)境角度衡量規(guī)劃實施后資源的可持續(xù)性，提出符合可持續(xù)發(fā)展要求的減緩、補救措施或替代方案，為最終實施土地利用規(guī)劃提供環(huán)境依據(jù)，并提高土地利用規(guī)劃的社會可接受性?？沙掷m(xù)發(fā)展理論是規(guī)劃環(huán)境評價最重要的理論基礎(chǔ)。
可持續(xù)土地利用理論：土地可持續(xù)利用的思想，是1990年2月在新德里由印度農(nóng)業(yè)研究會（ICAR）、美國農(nóng)業(yè)部（USDA）和美國Rodale研究中心共同組織的首次國際土地持續(xù)利用系統(tǒng)研討會上正式提出的?？蓪⑵涠x為“不斷提高人類生活質(zhì)量和環(huán)境承載力，滿足當(dāng)代人需求而又不損害后代滿足其需求能力的土地資源利用方式”?？沙掷m(xù)土地利用理論為土地利用規(guī)劃環(huán)境評價的正確實施提供重要的指導(dǎo)。
2、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作程序
2.1一般規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作程序一般規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作程序主要包括：規(guī)劃分析，即分析擬議的規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)、規(guī)劃方案與相關(guān)的其他發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系；環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與分析，包括調(diào)查、分析環(huán)境現(xiàn)狀和歷史演變，識別敏感的環(huán)境問題等；環(huán)境影響識別與確定環(huán)境目標(biāo)和評價指標(biāo)，包括識別規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)、方案（含替代方案）的主要環(huán)境問題和環(huán)境影響，按照有關(guān)的環(huán)境保護政策、法規(guī)和標(biāo)準，擬定或確認環(huán)境目標(biāo)，選擇量化和非量化的評價指標(biāo)；環(huán)境影響分析與評價，包括預(yù)測和評價不同規(guī)劃方案對環(huán)境保護目標(biāo)、環(huán)境質(zhì)量及可持續(xù)性的影響；針對各規(guī)劃方案，擬定環(huán)境保護對策和措施；開展公眾參與；擬定監(jiān)測、跟蹤評價計劃；編寫規(guī)劃環(huán)境影響報告書、篇章或說明。
2.2土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作程序
結(jié)合一般規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作程序，我們將土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評價基本上分為3個階段。第一階段：準備階段，進行資料搜集與分析工作，并確定規(guī)劃環(huán)境影響預(yù)測、評價方法與指標(biāo)體系。主要收集包括國家生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的有關(guān)法律法規(guī)，以及環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門的有關(guān)資料。第二階段：正式工作階段，主要工作包括環(huán)境現(xiàn)狀分析與評價，規(guī)劃方案草擬并制訂替代方案，環(huán)境影響預(yù)測和評價。第三階段：編寫報告書階段，編寫報告書、篇章或說明。
下面著重分析第二階段。①土地利用規(guī)劃可能引起的環(huán)境問題的識別及環(huán)境影響因子的識別。土地承載著人類的各種活動，產(chǎn)生的各種環(huán)境問題都直接或間接地與土地利用活動有關(guān)。同時，區(qū)域的環(huán)境問題是多種類、多樣式的，包括水質(zhì)、大氣、噪聲、土地荒漠化、水土流失等。土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評價主要是針對土地利用規(guī)劃可能影響或?qū)е碌闹苯踊蜷g接累積性的環(huán)境質(zhì)量問題。
3、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的指標(biāo)體系
3.1評價指標(biāo)體系的確定原則
土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價指標(biāo)體系建立的過程，就是要在眾多的原始數(shù)據(jù)或評價信息中篩選較為靈敏的、便于度量的及內(nèi)涵豐富的主導(dǎo)性指標(biāo)作為評價指標(biāo)。在選擇建立評價指標(biāo)體系時，無論是引用或者研究發(fā)現(xiàn)，都應(yīng)該遵循如下原則：①科學(xué)性，即土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價應(yīng)該具有明確的科學(xué)內(nèi)涵、較好的度量性，便于不同地區(qū)之間進行比較；②綜合性和主成分性，即土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價應(yīng)當(dāng)與規(guī)劃、相應(yīng)項目聯(lián)系，做綜合性分析考慮，同時，指標(biāo)體系須具有一定的主成分構(gòu)成，即具有代表意義的、內(nèi)涵豐富的指標(biāo)；③可操作性，指土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的指標(biāo)應(yīng)該具有很強的可操作性，易于從國民經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)、相關(guān)部門資料以及國土資源管理部門現(xiàn)有資料中獲取，便于各級國土資源管理部門使用；④動態(tài)性，即由于土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的復(fù)雜性以及公眾參與反饋信息的不斷補充，指標(biāo)體系應(yīng)該不斷地進行修正和完善，以滿足發(fā)展需要。
3.2構(gòu)建評價指標(biāo)體系框架
指標(biāo)體系可以分為3個層次：總目標(biāo)層，即土地利用規(guī)劃方案的環(huán)境影響評價；環(huán)境目標(biāo)層，即根據(jù)環(huán)境影響識別結(jié)果找出的環(huán)境主題和環(huán)境目標(biāo)；指標(biāo)層，即具體反映環(huán)境目標(biāo)的多項指標(biāo)，包括對土地利用方式產(chǎn)生的、用以反映某區(qū)域生態(tài)質(zhì)量狀況的指標(biāo)和衡量環(huán)境影響程度的指標(biāo)。
3.3土地利用規(guī)劃環(huán)境影響的評價方法土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價屬于戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的范疇，其評價技術(shù)方法也同樣是出自于戰(zhàn)略環(huán)境影響的評價技術(shù)方法體系。
4、關(guān)于做好土地利用規(guī)劃環(huán)境影
響評價的相關(guān)建議和舉措
4.1建立土地利用規(guī)劃環(huán)評的空間體系
不同尺度的土地利用規(guī)劃功能和所針對的問題不同，與此相對應(yīng)的環(huán)境影響評價也有不同的內(nèi)容和評價指標(biāo)體系。為此，土地利用規(guī)劃空間體系的建立是首要問題。土地利用規(guī)劃通常分為3個層次，即國家級、地區(qū)級和地方級，分別對應(yīng)著國家的戰(zhàn)略性問題、地區(qū)性問題和跨地方方案、地方的具體項目。戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的層次性與此基本對應(yīng)，因此，建立科學(xué)的與土地利用規(guī)劃空間體系相對應(yīng)的規(guī)劃環(huán)境影響評價的空間體系非常重要。
4.2開展一種“決策前評價”的工作模式
在規(guī)劃環(huán)境影響評價發(fā)展的初始階段，借鑒項目環(huán)境影響評價，利用比較熟悉的評價方法和程序，使得規(guī)劃環(huán)評容易進行，是十分必要的。但是規(guī)劃環(huán)評實行的依然是“決策后評價”，即決策方案大體確定之后對其進行評價。由于集中在決策審批前的一段時間內(nèi)進行，這種方式仍然是被動式的評價，會直接影響環(huán)評的質(zhì)量和效率。因此，在我國規(guī)劃環(huán)評發(fā)展的初始階段，應(yīng)該促進“決策前評價”的發(fā)展模式。
4.3開展土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價試點研究
只有在理論研究的基礎(chǔ)上，開展大量的案例分析（尤其是國家級區(qū)域的規(guī)劃環(huán)評），才能建立既科學(xué)又有可操作性的指標(biāo)體系和評價方法。開展試點研究是理論與實踐相結(jié)合的一種較好的方法。針對目前規(guī)劃環(huán)評的研究多側(cè)重于方法和技術(shù)路線的理論探討，案例多為地市級區(qū)域的現(xiàn)狀，呂昌河等從生態(tài)、環(huán)境和資源的角度出發(fā)，構(gòu)建了適合全國和省級尺度的土地利用規(guī)劃環(huán)境與生態(tài)影響評價指標(biāo)。
4.4建立公眾參與機制
規(guī)劃環(huán)境影響評價中的公眾參與工作量很大、形式單調(diào)、分布范圍廣，因此，公眾參與需要投入的人力、物力多、費用高，加之要收集的信息量大，公眾一般不具備完整的知識背景、足夠的時間和精力參與，其中很難發(fā)揮真正的作用。針對這些問題，要讓不同的公眾代表參與評價的不同階段，采用不同的形式，實現(xiàn)信息的暢通無阻，切實發(fā)揮公眾的作用。
參考文獻
[1]吳克寧，栗瀅超，陳偉強等.關(guān)于土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的思考[J].資源?產(chǎn)業(yè)，2005，7（1）：39-43.
村級土地利用項目在編制過程中主要針對的是新農(nóng)村建設(shè)背景以及現(xiàn)代土地管理要求，而項目的提出主要就是解決土地利用規(guī)劃體系不完整的問題。國內(nèi)對于村級土地利用規(guī)劃項目的編制意義已經(jīng)投入研究，一方面，部分學(xué)者對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及新農(nóng)村建設(shè)項目等進行了深入探索，主要論述的觀點也是圍繞規(guī)劃編制的理論意義和現(xiàn)實意義展開的。普遍認為編制土地利用規(guī)劃就是為了進一步完善農(nóng)村土地的生產(chǎn)項目和經(jīng)營管理項目，提高整體規(guī)劃結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性和融合度[1]。另一發(fā)面，部分學(xué)者從土地利用規(guī)劃結(jié)構(gòu)的特征和缺陷出發(fā)，對整體研究機制進行分析，集中闡釋了村級土地利用規(guī)劃研究項目的實際意義，并且要強化規(guī)劃管理的力度。
渠甲源等（2010）提出，在實行村級土地利用規(guī)劃項目的過程中，要保證土地利用規(guī)劃按照保護耕地、節(jié)約用地、協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌管控、生態(tài)保護以及公眾參與的原則。
陳榮蓉等（2014）提出，村級土地利用規(guī)劃要堅持“三遵守和三突破”，要在實際工作過程中，集中遵守耕地保護紅線、上級土地利用規(guī)劃不超標(biāo)以及集約化利用耕地。而三突破指的是，要有效突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、突破傳統(tǒng)建設(shè)模式、突破傳統(tǒng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)兼顧模式。
鄭?。?010）提出，在分析村級土地利用規(guī)劃的過程中，深度貫徹落實合理化利用以及深層次保護的原則，確保能順應(yīng)國家政策要求，提升利用效率。
趙立強（2013）指出，以浙江省山村試點為例，在土地利用規(guī)劃項目建立過程中，要確保規(guī)劃的銜接性，提高差異性和特色化。
鄧偉（2010）指出，以重慶市鄉(xiāng)村試點為例，在相關(guān)規(guī)劃結(jié)構(gòu)研究過程中，對規(guī)劃特征進行分析，并對大比例尺數(shù)圖以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃問題作為研究重點，切實維護整體管理項目的實際要求，從而建構(gòu)規(guī)劃剛性和彈性的結(jié)合框架。
2 新農(nóng)村建設(shè)村級土地利用規(guī)劃研究存在的問題
在對相關(guān)研究項目進行分析的過程中，研究學(xué)者盡管提出了自己的見解，但是也存在一些疏忽的問題和分歧[2]。
第一，在對土地利用規(guī)劃項目具體內(nèi)容的討論方面，相關(guān)研究人員就出現(xiàn)了兩種觀點，一種觀點是受到農(nóng)村自然環(huán)境和社會發(fā)展水平差異的影響，另一種則會受到相關(guān)部門下設(shè)行政命令的影響。正是由于總體規(guī)劃內(nèi)容存在相左的意見，因此，整體落實情況彈性不足，但是剛度過度[3]。
第二，在對土地利用規(guī)劃項目定位方面，有部分學(xué)者認為，在對村級土地利用規(guī)劃進行劃分時，將其列入詳細規(guī)劃，將總體規(guī)劃進行分類細化和落實。另一部分學(xué)者認為市級土地利用規(guī)劃和總體規(guī)劃內(nèi)容較為相似，需要將市級、縣級規(guī)劃進行整合。
第三，在對實證項目進行分析的過程中，只有很少一部分作者對其進行了實證研究，更多的學(xué)者還是總政策、理論等方面進行分析，這就導(dǎo)致研究內(nèi)容對實踐的指導(dǎo)意義存在差異[4]。
3 新農(nóng)村建設(shè)村級土地利用規(guī)劃研究優(yōu)化路徑
3.1 ??建更加有效的理論研究模型
相關(guān)研究部門需要對理論體系進行深度分析和集中管控，特別是村級土地規(guī)劃利用項目會對整體規(guī)劃產(chǎn)生影響，甚至發(fā)生沖突，因此，村級土地規(guī)劃項目要結(jié)合法定規(guī)劃要求，建構(gòu)更加完整的運行體系，順應(yīng)政策和法律規(guī)范，確保管理模型和運行機制貼合實際需求。
3.2 確保研究結(jié)構(gòu)的連貫完整
在對村級土地利用規(guī)劃編制進行階段性分析，要對全局性和持續(xù)性進行統(tǒng)籌管控，提高規(guī)劃性和關(guān)注度，切實維護編制結(jié)構(gòu)、論證結(jié)構(gòu)、監(jiān)督維護結(jié)構(gòu)和反饋結(jié)構(gòu)能形成良好的動態(tài)研究機制，確保其能對土地利用規(guī)劃項目進行全面認知和綜合理解，從而積累更多的項目運行經(jīng)驗。特別要注意的是，在項目研究過程中，要保證管理項目的全局性和持續(xù)性，確保管控要求和管理項目之間能形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)。
3.3 協(xié)調(diào)相關(guān)配套政策和規(guī)劃
要想深度貫徹落實有效的城鎮(zhèn)化運行要求，就要保證政策配套機制和土地利用規(guī)劃項目之間能形成有效的協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)項目和城鄉(xiāng)發(fā)展之間的有效性，也為村級土地利用規(guī)劃的進一步發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。例如，要針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村歷史文化景觀保護問題、農(nóng)民城鎮(zhèn)化利益等問題進行集中探討，并且進行進一步探索和研究[5]。
3.4 高度重視研究中的實踐過程
在研究村級土地利用管理規(guī)劃項目的過程中，要充分發(fā)揮實踐的重要價值，制定詳細的、可操作的運行計劃，在對比和總結(jié)的同時，并針對具體案例進行對比分析，提高公共參與熱情的同時，建構(gòu)更加完整的項目規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展后對運行結(jié)構(gòu)和收效進行綜合評價。
關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃；環(huán)境影響；評價體系；若干問題；有效策略
中圖分類號：F301.2 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160632154
現(xiàn)階段，隨著人們生活質(zhì)量和水平的不斷提高，對居住環(huán)境和工作環(huán)境提出了更高的要求，各種高樓大廈、建筑房屋的建設(shè)，使土地資源變得越來越稀有，因此做好土地利用規(guī)劃工作是十分重要的，只有這樣才能優(yōu)化我國土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價體系，減少土地資源利用不當(dāng)而誘發(fā)的環(huán)境問題發(fā)生。
1 我國土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價內(nèi)涵和問題
所謂土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價主要是指在可持發(fā)展思想指導(dǎo)下，對土地資源利用規(guī)劃實施后可能誘發(fā)的一系列環(huán)境影響進行辨別和分析，從系統(tǒng)上進行評價和預(yù)測，將可能出現(xiàn)的環(huán)境問題發(fā)生率降到最低。由此可見，土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價能夠從一定程度上減輕不良環(huán)境的影響，起到保護自然環(huán)境的作用，但在實際評價的過程中仍然存在諸多問題，例如：過渡的耕地開發(fā)會引發(fā)水土流失、山地滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害；土地資源利用不當(dāng)會導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境失衡；城市化土地資源的過度使用導(dǎo)致農(nóng)耕地減少等若干問題突出 。
2 土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價操作流程
我國土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價屬于一項系統(tǒng)性、專業(yè)性較強的工作，但面對實際工作中出現(xiàn)的問題，還是應(yīng)該制定一整套科學(xué)、合理的操作流程，只有這樣才能提高我國土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的質(zhì)量和水平，其具體操作流程如下：
2.1 建立相應(yīng)的指標(biāo)
在我國土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價體系中建立相應(yīng)的指標(biāo)可以分為3個不同的層次：指標(biāo)層。這主要是指在土地利用規(guī)劃環(huán)境影響中具體反映的生態(tài)環(huán)境指標(biāo)；標(biāo)準層。主要是指很據(jù)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求的各項標(biāo)準開展工作；環(huán)境層。這主要是指土地利用規(guī)劃中可能涉及的一系列環(huán)境指標(biāo)。由此可見要想做好土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價操作流程首先要建立健全相應(yīng)的指標(biāo)，通過建立科學(xué)的指標(biāo)，指導(dǎo)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的開展。
2.2 具體操作階段
熟悉土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價具體操作階段是開展整個工作必不可少的環(huán)節(jié)，前期準備階段。這主要是指搜集土地利用規(guī)劃的一些詳細資料以及當(dāng)?shù)丨h(huán)境發(fā)展的資料，對收集的資料進行系統(tǒng)的整理、分析，然后制定一整套科學(xué)合理的方案和指標(biāo)。資料中一定要包括水土流失情況、土地荒漠化情況、耕地占地情況、濕地保護情況等多方面的內(nèi)容。開展工作階段。這主要是對當(dāng)前制定的方案進行逐步實施和考察，對于方案中不合理的情況及時進行調(diào)整，避免出現(xiàn)環(huán)境破壞的現(xiàn)象發(fā)生。書寫報告階段。這主要是指對實際土地利用規(guī)劃報告進行書寫和整理，使制定的方案更加規(guī)范。除此之外，土地利用規(guī)劃環(huán)境評價實際操作人員應(yīng)該努力提高自身素質(zhì)和專業(yè)化水平，熟練掌握每一個流程的具體操作方法，充分發(fā)揮自身積極性和主動性，更好的投入到工作當(dāng)中。
2.3 堅持重要原則
在土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價過程中一定要堅持以下幾點原則：層次性原則，主要是指國家對于土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價體系分為地市級、縣區(qū)級2種，每一種層次都是不同的。要根據(jù)地域的差異性和地區(qū)發(fā)展的不平衡性進行評價；科學(xué)性原則。這主要是指在實際評價的過程中，要利用先進的科學(xué)技術(shù)進行綜合性的分析和整理，這也是進行評價的重要原則，同時還要利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等先進技術(shù)，將海量的信息進行分類處理，然后進行系統(tǒng)整合，為土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價體系提供強有力的數(shù)據(jù)支持；多樣性原則。主要是指利用多種評價體系進行統(tǒng)一的分析和整理，同時要借鑒各地先進的管理和評價手段綜合分析，真正做到取其精華去其糟粕，在實踐的基礎(chǔ)上創(chuàng)新，在創(chuàng)新的基礎(chǔ)上實踐，與時俱進、開拓創(chuàng)新，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。
3 結(jié)束語
在我國土地資源銳減、環(huán)境問題突出的背景下，開展土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價工作是十分必要的，它不僅能夠提高我國土地資源的利用效率，同時還能起到保護環(huán)境的作用，優(yōu)勢是顯而易見的，因此在實際操作的過程中，需要建立相應(yīng)指標(biāo)、熟練操作流程、堅持重要原則，只有做到以上幾點，才能解決我國土地利用規(guī)劃環(huán)境評價的若干問題，從而實現(xiàn)我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略?？傊?，構(gòu)建土地利用規(guī)劃環(huán)境評價體系、解決土地利用規(guī)劃環(huán)境評價若干問題，是一項漫長而艱巨的任務(wù)，需要黨和政府、相關(guān)部門、以及工作人員三者的共同努力。參考文獻
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關(guān)鍵詞3S技術(shù);土地利用規(guī)劃;應(yīng)用
AbstractLand use planning is comprehensive，coordinated and sustainable economic and social development of land protection，rational use of land is the basis and foundation. 3S technology provides scientific and effective methods and means for research and practice of land use planning field. Combined with our ongoing new round of land use planning to introduce GIS，RS，GPS and 3S technology integration，3S technology in land use planning data preparation and processing，planning and preparation and implementation of results-based management at all stages of planning application were analyzed. It is proven that 3S technology in the field of land use planning is very broad.
Key words3S technology;land use planning;application
土地利用規(guī)劃是指以各級行政區(qū)劃為單位，根據(jù)地區(qū)的自然、經(jīng)濟、社會條件、土地自身的適宜性以及國民經(jīng)濟發(fā)展需要和市場需求，協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟各部門之間和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各行業(yè)間的用地矛盾，尋求最佳土地利用結(jié)構(gòu)和布局，對土地資源的開發(fā)、利用、治理、保護進行統(tǒng)籌安排的戰(zhàn)略性規(guī)劃[1]。土地利用規(guī)劃是對一定區(qū)域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源合理分配和土地利用協(xié)調(diào)組織的綜合措施。
目前，我國已形成了國家級、省級、市(地)級、縣(區(qū))級和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級5個層次較完整的土地利用總體規(guī)劃體系。土地利用規(guī)劃在促進節(jié)約集約利用土地、保持土地資源可持續(xù)利用、加強土地宏觀調(diào)控和土地利用空間管制及用途管制等方面起著巨大的作用，為經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展提供土地保障，是合理利用土地的基礎(chǔ)和依據(jù)。我國從20世紀80年代以來先后2次大規(guī)模地開展全國性的土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃成果對合理利土地與保護耕地起到了重要作用[2]。但是由于近年來我國城市化水平迅速提高，新型產(chǎn)業(yè)大量涌現(xiàn)，土地利用需求出現(xiàn)新的變化，為了適應(yīng)這些形勢，我國開展了新一輪的土地利用總體規(guī)劃。
13S技術(shù)
3S技術(shù)是GIS、RS和GPS的統(tǒng)稱，是集高度發(fā)展的空間技術(shù)、計算機技術(shù)、傳感器技術(shù)、衛(wèi)星定位技術(shù)及通訊技術(shù)的多學(xué)科現(xiàn)代信息技術(shù)。
1.1GIS
GIS即地理信息系統(tǒng)(Geographic Information System)，是在計算機軟硬件支持下，把各種地理信息按照空間分布，以一定的格式輸入、存儲、檢索、更新、顯示、制圖和綜合分析的計算機技術(shù)系統(tǒng)。利用該系統(tǒng)通過對諸多因素的綜合分析，可以迅速地獲取滿足應(yīng)用需要的信息，并能以地圖、圖形或數(shù)據(jù)的形式表示處理的結(jié)果。GIS技術(shù)有2個顯著特征:一是它不僅可以像傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)那樣管理屬性信息，而且可以管理空間信息;二是它可以利用各種空間分析的方法，對多種不同的信息進行綜合分析，尋求空間實體間的相互關(guān)系，分析和處理在一定區(qū)域內(nèi)分布的現(xiàn)象和過程[3]。
1.2RS
RS即遙感(Remote Sensing)，是一種遠距離不直接接觸物體而取得其信息的探測技術(shù)。即指從遠距離高空的各種平臺上利用可見光、紅外、微波等電磁波探測儀器，通過攝影和掃描、信息感應(yīng)、傳輸和處理，從而研究地面物體的形狀、大小、位置及其環(huán)境的相互關(guān)系與變化的現(xiàn)代綜合性技術(shù)?，F(xiàn)代遙感的主要特征是具有多傳感器、高分辨率和多時相性。遙感信息的應(yīng)用已經(jīng)從單一遙感資料向多時相、多數(shù)據(jù)源的融合與分析，從靜態(tài)分析向動態(tài)檢測過渡，從對資源與環(huán)境的定性調(diào)查向計算機輔助的定量自動制圖過渡，從對各種現(xiàn)象的表面描述向軟件分析和計量探索過渡[4]。近年來，由于航空遙感具有的快速機動性和高分辨率的顯著特點使之成為遙感發(fā)展的重要方面。
1.3GPS
GPS即全球定位系統(tǒng)(Global Positioning System)，是美國自20世紀70年代初期開始研制的新一代衛(wèi)星導(dǎo)航和定位系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要有三大組成部分:空間星座、地面監(jiān)控和用戶設(shè)備?？臻g星座部分由24顆均勻分布在6個軌道的衛(wèi)星組成;GPS的地面監(jiān)控部分由1個主控站、5個全球監(jiān)測站和3個注入站組成;GPS的用戶設(shè)備部分主要由接收機硬件和處理軟件組成。GPS具有定位的靈活性和高精度、快速度、全天候作業(yè)、操作簡便、信息自動接收以及存儲等特點，已經(jīng)在地球?qū)W科中得到了廣泛的應(yīng)用。用GPS同時測定三維坐標(biāo)的方法將測繪定位技術(shù)從靜態(tài)擴展到動態(tài)，從單點定位擴展到局部與廣域差分，從事后處理擴展到實時動態(tài)差分定位與導(dǎo)航，從而大大拓寬它的應(yīng)用范圍和在各行各業(yè)中的作用。
1.43S技術(shù)集成
3S技術(shù)主要完成對空間信息的采集、處理、管理、信息表達等功能，具有獲取海量信息、并能夠準確加以儲存和處理的特點。其中，RS技術(shù)是以通過從高空或外太空收集地表電磁波信息，并通過對這些信息進行識別、攝影、傳輸和處理來達到對地表現(xiàn)象進行識別的現(xiàn)代綜合技術(shù);GIS可以認為是一個關(guān)于地理信息的管理系統(tǒng)，它能夠通過“可視化”的方式，完成地理信息的分類和管理;而GPS則是一個實時的、三維空間的衛(wèi)星導(dǎo)航和定位系統(tǒng)。近年來，隨著GIS、RS和GPS單項技術(shù)的迅猛發(fā)展，促成了3個大系統(tǒng)的有機結(jié)合，構(gòu)成了一個強大的技術(shù)體系，3S技術(shù)已從各自獨立發(fā)展進入相互融合、共同發(fā)展的階段，并且在資源調(diào)查、車船導(dǎo)航、環(huán)境監(jiān)測、區(qū)域管理、城市規(guī)劃、商業(yè)管理等諸多領(lǐng)域里得到了迅速廣泛的應(yīng)用[5]。但目前3S技術(shù)在土地規(guī)劃中的應(yīng)用仍多為單項技術(shù)應(yīng)用。在土地資源管理日趨信息化的形勢下，對土地資料的快速、準確獲取、空間信息分析、動態(tài)監(jiān)測、圖形圖像處理和數(shù)字制圖的要求已變得十分迫切。而3S技術(shù)集成正為這種需求提供了科學(xué)、適用的技術(shù)方法和手段，它不僅可為土地管理工作提供及時、可靠的基礎(chǔ)信息，而且可以對土地信息進行綜合分析、處理，應(yīng)用前景非常廣闊。
23S技術(shù)在土地利用規(guī)劃中的應(yīng)用
2.13S技術(shù)在土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)階段的應(yīng)用
土地利用規(guī)劃工作的每一個環(huán)節(jié)都包含有大量的數(shù)據(jù)信息。在數(shù)據(jù)階段，主要包括土地數(shù)據(jù)收集和土地數(shù)據(jù)處理2個方面。土地信息涵蓋土地的位置、數(shù)量、質(zhì)量及其價值等重要信息。這些信息具有數(shù)量巨大、動態(tài)性和相關(guān)性的特征。其中動態(tài)性特征不但包括其周期性，還有漸變性和波動性[6]。傳統(tǒng)的通過實地踏勘的工作方法需要大量的人力和物力，且需要大量的時間。
隨著數(shù)字圖像處理技術(shù)的提高和遙感技術(shù)向高分辨率的發(fā)展，利用遙感技術(shù)獲取土地信息的方法將越來越普遍。小衛(wèi)星遙感的空間分辨率不斷提高，IKONOS達1 m，Qui-ckbird達61 cm，都能滿足1∶1萬比例尺的縣鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃。通過遙感技術(shù)迅速獲取的動態(tài)實時信息，再傳輸給GIS，使GIS數(shù)據(jù)庫得到及時更新。通過GIS技術(shù)對土地信息進行處理，可以直接得到理想的圖件和數(shù)據(jù)，及時準確地反映土地信息，不但可以為后續(xù)的規(guī)劃工作提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，更重要的是明確土地性質(zhì)、質(zhì)量，從而明確土地的空間分布，確定各類用地的具體范圍。在此階段，3S技術(shù)在數(shù)據(jù)收集和處理方面展現(xiàn)了其實時性、準確性以及高效的特點。
2.23S技術(shù)在土地利用規(guī)劃編制階段的應(yīng)用
土地利用規(guī)劃的編制及實施中，需要清查土地利用類型的面積、權(quán)屬、利用現(xiàn)狀，保證地類正確、圖斑一致、數(shù)據(jù)可靠，確保土地利用規(guī)劃成果的科學(xué)性和可行性。同時，要采集、儲存、管理大量的屬性數(shù)據(jù)和空間數(shù)據(jù)，而且數(shù)據(jù)之間關(guān)聯(lián)復(fù)雜，失控變異性強。如果沒有3S技術(shù)的支持，是很難完成的。依靠3S技術(shù)平臺，在建立土地利用總體規(guī)劃信息庫的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合土地利用總體規(guī)劃的業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃編制、修改、實施的自動化管理。利用原有土地信息，分析土地結(jié)構(gòu)，構(gòu)建各類模型，為土地的評價、預(yù)測、結(jié)構(gòu)優(yōu)化及效益分析提供方法和手段。同時，降低舊有人為進行土地資源分析和決策所帶來的主觀因素影響，加強了土地利用規(guī)劃的科學(xué)性和合理性。
2.33S技術(shù)在土地利用規(guī)劃成果階段的應(yīng)用
土地利用規(guī)劃的編制、審批和實施涉及大量圖件、指標(biāo)等空間數(shù)據(jù)，對規(guī)劃成果質(zhì)量和管理的時效性要求都很高。長期以來，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃成果(包括圖件、文本、說明和表格)基本上都是以圖紙、文本的形式保存和管理，存在共享性差、利用效率低、形式單一、成果保存難度大等缺點，無論在對公眾宣傳推廣的范圍與效果、傳播形式與信息獲取方式，還是應(yīng)用靈活性方面都存在較大的局限性。運用3S技術(shù)進行規(guī)劃成果管理，可以提高管理的科學(xué)性、管理質(zhì)量和管理效率，為土地規(guī)劃的動態(tài)實施和成果管理提供科學(xué)的方法和現(xiàn)代化手段。因此，為了更加充分、合理、科學(xué)、有效地利用土地利用規(guī)劃的信息與數(shù)據(jù)，提高規(guī)劃的開放性和公眾參與性，從而更好地發(fā)揮土地利用規(guī)劃的實際效用，必須綜合運用3S技術(shù)。
3結(jié)語
土地的不可再生性決定了合理利用土地的重要性。土地利用規(guī)劃需要了解土地資源的各種特征和規(guī)律，掌握土地資源的數(shù)量、質(zhì)量及分布格局。因此，土地利用規(guī)劃涉及的信息豐富、量大繁雜，而且多為地理信息，具有很強的地域性、空間性、時序性和動態(tài)性。離開這些信息，就很難實現(xiàn)立體、動態(tài)的管理和規(guī)劃，直接影響到土地利用規(guī)劃和管理的質(zhì)量和效果。
GPS技術(shù)可以對空間數(shù)據(jù)快速定位，RS技術(shù)利用航天、航空遙感提供的航片、衛(wèi)星照片等影像資料，能精度較高地定位、定量到地塊，直觀地判讀地面物體特性、資源的現(xiàn)勢信息。GIS利用空間數(shù)據(jù)庫技術(shù)可以把屬性數(shù)據(jù)的管理完全一體化，存儲和分析處理多種性質(zhì)的數(shù)據(jù)。因此，3S技術(shù)能有效地管理各類地理信息、統(tǒng)計分析數(shù)據(jù)，并對之進行分析處理，實現(xiàn)海量數(shù)據(jù)的管理，促進土地利用規(guī)劃和信息處理的規(guī)范化，為土地利用規(guī)劃工作打下堅實的基礎(chǔ)。伴隨空間信息技術(shù)的飛速發(fā)展，3S技術(shù)必定在我國土地利用規(guī)劃工作中得到更廣泛和更深入的應(yīng)用，為土地利用規(guī)劃領(lǐng)域的研究和實踐提供科學(xué)、有效的研究和實施方法，為土地資源的有效利用作出無可限量的貢獻。
4參考文獻
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關(guān)鍵詞：土地利用；利用規(guī)劃；規(guī)劃實施；實施管理
中圖分類號： F307 文獻標(biāo)識碼： A
隨著我國社會和經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人口持續(xù)增長，人地矛盾日益突出，由此帶來的土地資源的重要性已逐漸被人們所認識。土地利用規(guī)劃作為一項未來發(fā)展的戰(zhàn)略決策，是協(xié)調(diào)人地矛盾和保障社會經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，已經(jīng)成為各國研究的重要課題。規(guī)劃的有效性體現(xiàn)在規(guī)劃的實施結(jié)果上，規(guī)劃實施評價是檢驗土地規(guī)劃是否有生命力的重要手段，是整個土地利用規(guī)劃過程中的重要組成部分。本文綜述已有的土地利用規(guī)劃實施評價成果，并以此為基礎(chǔ)尋找土地利用規(guī)劃實施評價研究領(lǐng)域存在的不足，探討其未來可能的發(fā)展方向。
一、土地利用規(guī)劃實施與管理的重要性
土地利用規(guī)劃對土地利用的控制、協(xié)調(diào)與管理作用，在編制規(guī)劃的過程中已有所顯示，但規(guī)劃中的許多決策和措施還停留在文件及圖紙上，并沒有變成現(xiàn)實，需要通過規(guī)劃的實施，從時間上、空間上、措施上作出具體安排，逐項地加以落實，因此，在完成編制規(guī)劃任務(wù)之后，能否很好地組織規(guī)劃的實施，就成為實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)、發(fā)揮規(guī)劃作用的決定性環(huán)節(jié)。
一般來說，土地的規(guī)劃利用包括兩個階段，土地利用規(guī)劃的具體編制和實施。這兩個階段是相互關(guān)聯(lián)的，缺一不可。進行土地利用規(guī)劃的過程中，如果只是注重土地利用規(guī)劃的編制，對具體的規(guī)劃實施全過程不夠重視，土地利用規(guī)劃的功能就難以得到發(fā)揮。進行土地利用規(guī)劃，要保證實施功能的具體發(fā)揮，兩者相互聯(lián)系，才能保證土地資源的合理利用，保證土地的社會效益、經(jīng)濟效益的相互統(tǒng)一。進行規(guī)劃的過程中，為了保證實施的有效進行，要保證對利用規(guī)劃過程進行相應(yīng)的管理。土地具體利用 的過程中，要采用法律、經(jīng)濟、行政等多種手段對其進行監(jiān)督，采用多項措施對土地利用的編制計劃、土地保護區(qū)的具體協(xié)定、開發(fā)項目的具體審查等進行管理，保證土地利用規(guī)劃的動態(tài)性發(fā)展，對土地的利用規(guī)劃實施進行綜合的管理，這樣能保證土地資源的充分利用，保證規(guī)劃能夠落到實處。
二、土地利用規(guī)劃的編制與管理
土地利用規(guī)劃是指進行土地資源開發(fā)利用之前，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況制定出的總體的部署和長久的計劃，土地 利用規(guī)劃是進行土地各項政策實施的基礎(chǔ)，根據(jù)其可以進行具體的土地利用編制工作，保證從宏觀控制方面對土地的利用情況進行總體的把握。進行土地利用規(guī)劃的過程中，要制定出相應(yīng)的計劃，對具體的規(guī)劃內(nèi)容作出闡述說明，要根據(jù)規(guī)劃的具體指標(biāo)作出科學(xué)合理的活動安排，在規(guī)劃中，對具體事項的詳細執(zhí)行要表述準確，保證能為具體的土地利用規(guī)劃工作提供積極的幫助。編制土地利用規(guī)劃是我國社會主義市場經(jīng)濟體制下實施宏觀調(diào)控的重要手段，具有特別重要的意義：(1)有利于協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟各部門、各行業(yè)的用地關(guān)系，從而確保國民經(jīng)濟持續(xù)有序地發(fā)展；(2)對土地利用實行規(guī)劃管理是落實“合理利用每一寸土地,切實保護耕地”這一基本國策的重要措施；(3)是實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的手段，對土地用途管制，主要是保證土地利用的性質(zhì)；土地利用規(guī)劃的編制，則側(cè)重于數(shù)量控制。
三、土地利用規(guī)劃的實施和管理措施
1.用地審批制度的建立和完善
進行土地利用規(guī)劃的過程中，各地區(qū)的土地管理部門對土地的審批程序要及時不斷地完善，保證審批手續(xù)的完整，進行項目立項時，對土地的供應(yīng)量要進行認真地考慮，進行用地選址時，對土地的具體用途要進行了解，保證用地的規(guī)劃符合城市發(fā)展的規(guī)律，能夠有效促進城市發(fā)展，對用地進行一定的管制，要保證項目用地審批時，按照完善的程序進行。
2.完善土地開發(fā)政策措施
進行土地規(guī)劃利用時，為了保證土地使用的及時策劃和執(zhí)行，要設(shè)立相應(yīng)的土地專用資金，不斷地進行土地的整治開發(fā)工程，保證花比較少的錢，保證土地的使用達到最佳的狀態(tài)，要進行相關(guān)的服務(wù)創(chuàng)建，保證土地開發(fā)中的各項工藝、物料等的提供，保證土地的規(guī)劃和開發(fā)能夠按照規(guī)劃的步驟進行具體的實施。
3.深化土地使用制度改革
以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，需嚴格按有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費用。這樣一方面用地單位會從實際經(jīng)濟效益出發(fā)，主動節(jié)約集約利用土地；另一方面，新增建設(shè)用地的土地有償使用費，又可為土地開發(fā)整理提供經(jīng)費來源，從而有效保證了用地規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃的實施。
4.土地利用規(guī)劃檢查
土地使用的計劃下達之后，要對土地利用的實際情況進行相應(yīng)的跟蹤檢查，保證其正常合理的進行，保證利用現(xiàn)狀與利用規(guī)劃相互一致。進行土地利用檢查的過程中，要對其下達計劃執(zhí)行的情況進行檢測，要堅持規(guī)劃是龍頭的宗旨，保證具體的工程實施按照利用規(guī)劃規(guī)定的具體內(nèi)容進行，保證規(guī)劃方案能夠具體的實施，合理的利用各項土地資源。要對土地利用規(guī)劃的執(zhí)行狀況進行審核，保證能夠及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃中的問題，采取適當(dāng)?shù)拇胧Τ霈F(xiàn)的問題進行解決，保證規(guī)劃編制經(jīng)驗的不斷積累和推廣，保證規(guī)劃內(nèi)容能夠具體的實現(xiàn)，同時要加強對土地策劃的監(jiān)管，要保證用地的合理合法，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為要進行及時的制止，避免對土地造成破壞，避免規(guī)劃與實際不符合的情況發(fā)生，保證土地的合理使用，保證策劃工作的順利進行。
5.完善土地利用總體規(guī)劃的理論
規(guī)劃的本質(zhì)是面向未來。未來的發(fā)展具有不確定性，且其是按照既定的內(nèi)在軌跡運行的，研究這種既定的內(nèi)在軌跡將有助于降低不確定性因素對規(guī)劃的影響。在市場經(jīng)濟條件下，國內(nèi)的專家學(xué)者強調(diào)加強對土地利用規(guī)劃的理論研究，從非理性、不確定性和彈性的角度補充和完善以往土地利用規(guī)劃的理性、確定性和剛性理論，從而使土地利用規(guī)劃能夠更好地指導(dǎo)實踐。彈性理論在規(guī)劃實踐中的應(yīng)用可以分為靈活調(diào)整規(guī)劃體系和規(guī)劃時序；構(gòu)造彈性發(fā)展思路和彈性發(fā)展政策；注重規(guī)劃目標(biāo)體系的彈性化、規(guī)劃期限的彈性化以及多目標(biāo)規(guī)劃方案的彈性化。彈性規(guī)劃理論對于市場經(jīng)濟條件下區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，資源的合理配置和利用有較強的適應(yīng)性和指導(dǎo)性。
6.土地規(guī)劃管理方法的不斷加強
我國土地規(guī)劃管理體系與其他國家對比的突出特點表現(xiàn)在管理方法上，有強烈的政府干預(yù)和用途管制以及建筑許可制度，其局限性包括缺乏彈性、群眾參與度不高。我國現(xiàn)有規(guī)劃在規(guī)劃編制上大多是采取指標(biāo)加分區(qū)的規(guī)劃模式，但現(xiàn)有規(guī)劃模式剛性有余，彈性不足，傳統(tǒng)的終極靜態(tài)規(guī)劃忽略了規(guī)劃過程，在規(guī)劃背景和規(guī)劃條件瞬息萬變的市場環(huán)境下無法應(yīng)對各種不確定性因素的影響與沖擊。規(guī)劃是對于不確定未來的關(guān)注，不確定的未來要通過規(guī)劃不斷地被實踐校正，因而需要進行土地利用總體規(guī)劃實施的動態(tài)評價，建立相應(yīng)的評價體系，以便于揭示土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行效果的變化趨勢及原因，監(jiān)測相關(guān)政策實施的效果，以及規(guī)劃實施部門及時發(fā)現(xiàn)問題，為土地利用總體規(guī)劃實施管理及相關(guān)政策的調(diào)整提供決策依據(jù)。
綜上所述，進行土地規(guī)劃管理的過程中，要根據(jù)地區(qū)的實際情況進行具體的分析，保證土地資源的充分利用，保證土地的利用規(guī)劃符合城市發(fā)展的步伐，保證利用的土地能夠得到很好的管理，這樣才能有效促進土地資源的合理利用和規(guī)劃，促進地區(qū)經(jīng)濟的科學(xué)發(fā)展。
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[1]林堅,許超詣.土地發(fā)展權(quán)、空間管制與規(guī)劃協(xié)同[J].城市規(guī)劃,2014,01:26-34.
關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；編制規(guī)程；規(guī)劃實施管理
1986年土地管理法頒布實施以來，土地利用總體規(guī)劃經(jīng)歷了三輪編制。30年時間里，規(guī)劃編制的思路、方法、技術(shù)手段得到了長足的發(fā)展與創(chuàng)新，土地利用總體規(guī)劃在“保護資源、保障發(fā)展”上起到了重要的作用。但是由于土地規(guī)劃研究的時間相對較短，以及國際社會經(jīng)濟形勢發(fā)生深刻調(diào)整，土地利用總體規(guī)劃編制和執(zhí)行過程中也存在一些問題。筆者結(jié)合近15年的學(xué)習(xí)和工作經(jīng)歷，談?wù)剬h鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制及執(zhí)行過程中問題的認識。
一、土地利用總體規(guī)劃的概念及發(fā)展歷程
“規(guī)劃是對未來不確定性的緩解和抵消”，土地利用總體規(guī)劃也不例外，也是對未來土地利用過程中的不確定性的緩解和抵消，是指在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在時間上、空間上所做的總體的、戰(zhàn)略的安排和布局，是國家實行土地用途管制的依據(jù)。
相對于城市規(guī)劃來說，我國的土地利用總體規(guī)劃編制體系產(chǎn)生較晚，一共經(jīng)歷了三輪規(guī)劃編制，逐步形成了一套有中國特色的規(guī)劃編制體系。第一輪規(guī)劃始于1987年，是在1986年土地管理法出臺后編制的，規(guī)劃目標(biāo)年是2000年。當(dāng)時由于客觀原因，該輪規(guī)劃編制完成后，基本上沒有得到實施。第二輪規(guī)劃的規(guī)劃期為1997～2010年，形成了一套土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)路線和規(guī)劃指標(biāo)控制體系，建立了國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級的規(guī)劃體系。第三輪規(guī)劃即新一輪土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃期為2006～2020年，該輪規(guī)劃充分吸收了前面兩輪規(guī)劃的經(jīng)驗和教訓(xùn)，形成了較為成熟的編制規(guī)程、制圖規(guī)范、數(shù)據(jù)庫標(biāo)準，大大提高了土地利用總體規(guī)劃編制的科學(xué)性和實用性。
二、新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的編制過程
新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃工作始于2005年，規(guī)劃基期為2005年，規(guī)劃目標(biāo)年為2020年，規(guī)劃期為2006～2020年。經(jīng)歷了重大問題前期專題研究、規(guī)劃大綱、規(guī)劃條文及說明等階段，其中前期專題研究主要分為上輪規(guī)劃實施評價、耕地和基本農(nóng)田保護研究、節(jié)約與集約利用土地研究、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局研究、協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)研究、統(tǒng)籌區(qū)域土地利用研究、規(guī)劃實施保障措施研究七個專題。江蘇省縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃起步比較早，以蘇州市為例，2005年啟動規(guī)劃專題研究工作，2008年完成前期專題研究并獲得批復(fù)，2010年完成縣級規(guī)劃大綱并獲得江蘇省國土資源廳批復(fù)，2011年完成縣鄉(xiāng)兩級規(guī)劃條文及說明，并獲得江蘇省人民政府批準。
三、新一輪縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制及執(zhí)行過程中存在的問題
（一）編制規(guī)程不夠細化，各地的做法不一致
國土資源部于2010年6月27日市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程。在過去的六年里，編制規(guī)程在對土地利用總體規(guī)劃的編制及調(diào)整修改的規(guī)范化起到了關(guān)鍵的作用。但是各地在實際操作過程中，對于規(guī)程的理解不完全一致，導(dǎo)致各地都有自己的做法，從而使一些統(tǒng)計數(shù)據(jù)不便于全省、全國層面上的對接。例如在江蘇省，有些地方將現(xiàn)狀交通水利用地建設(shè)用地納入允許建設(shè)區(qū)、新增交通水利用地納入限制建設(shè)區(qū)；而有些地方則將現(xiàn)狀和新增交通水利用地均納入限制建設(shè)區(qū)；在江西省，則普遍將現(xiàn)狀交通水利用地（主要是公路用地）放入允許建設(shè)區(qū)。又例如規(guī)程中要求對土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換，但由于規(guī)程對于規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換的要求比較簡略，各地在實際操作當(dāng)中都有各自的標(biāo)準，特別是其他獨立建設(shè)用地，確定的方法比較多，也沒有統(tǒng)一的檢查標(biāo)準。
（二）普遍存在對社會經(jīng)濟情況預(yù)測偏差較大的情況
在縣級土地利用總體規(guī)劃修編前期專題研究的時候，對規(guī)劃期末的經(jīng)濟社會情況進行了預(yù)測，主要是GDP水平、人口規(guī)模等重要指標(biāo)。這些重要指標(biāo)支撐著土地利用總體規(guī)劃里的約束性指標(biāo)，比如人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模與人口規(guī)模是直接相關(guān)的，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模在預(yù)測時候也采取了與GDP相掛鉤的方法，因此在對經(jīng)濟社會情況預(yù)測偏差較大的情況下，則對土地利用總體規(guī)劃中的約束性指標(biāo)的論證也缺乏支撐。例如江西省安遠縣土地利用總體規(guī)劃前期專題研究中，由于在十一五期間安遠縣GDP年均增幅保持在10%左右，根據(jù)工業(yè)化發(fā)展的一般規(guī)律及國內(nèi)外各地區(qū)在工業(yè)化發(fā)展階段過程中的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，預(yù)測規(guī)劃期內(nèi)GDP年均增幅為10.9%。但實際當(dāng)中安遠縣2014年GDP為48.8億元，2015年52.34億元，從數(shù)據(jù)上看，增長速度僅為6.76%。又例如蘇州工業(yè)園區(qū)土地利用總體規(guī)劃前期專題研究中，規(guī)劃期間GDP增長速度按照十一五規(guī)劃綱要中的20%，而實際情況是蘇州工業(yè)園區(qū)2014年GDP增長速度為5.05%，2015年為2.86%，與原來的預(yù)測有較大差距。
（三）圖數(shù)不一致的編制方法給規(guī)劃的實施管理帶來不便
在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制之初，江蘇省采用的土地利用現(xiàn)狀底圖為“一調(diào)”的變更圖，文本數(shù)據(jù)采用的也是“一調(diào)”變更數(shù)據(jù)，后來按照要求跟“二調(diào)”進行銜接，因此底圖采用“二調(diào)”數(shù)據(jù)，但是文本仍采用原“一調(diào)”變更數(shù)據(jù)，造成了文本和圖件圖數(shù)不一致。在規(guī)劃文本之外，有一套實際圖上新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)計數(shù)據(jù)，文本里除了基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，其他數(shù)據(jù)基本上沒有作用，這種做法給規(guī)劃實施管理帶來不便，在平常的工作中容易造成混淆，給后續(xù)的實施評估也帶來不便。
（四）在增加規(guī)劃彈性的同時，也增加規(guī)劃管理的難度
針對上一輪規(guī)劃執(zhí)行過程中顯示出來的剛性有余、彈性不足的問題，新一輪規(guī)劃注重規(guī)劃的彈性，采取了有條件建設(shè)區(qū)調(diào)整使用、“列清單、留通道”等彈性做法。但是在實際操作過程中發(fā)現(xiàn)，“列清單”項目的用地預(yù)審和報批通過之后，在規(guī)劃圖上沒有相應(yīng)的修改，造成了新增建設(shè)用地或新增交通水利指標(biāo)在圖上和實際上有差別，不利于規(guī)劃的實施管理工作的開展。
（五）缺乏科學(xué)的規(guī)劃理念，單純地落實指標(biāo)
新一輪規(guī)劃在安排土地利用規(guī)劃布局的時候，往往還是以跟隨領(lǐng)導(dǎo)意志為主，用地布局一般都跟著項目走，要求修改規(guī)劃以滿足項目用地需求，不能體現(xiàn)科學(xué)的土地規(guī)劃理念，運用土地利用規(guī)劃學(xué)的原理，充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局統(tǒng)籌的作用。土地利用規(guī)劃還是脫離不了單純落實上級下達的指標(biāo)這一局面。例如在蘇州高新區(qū)土地利用總體規(guī)劃圖上，規(guī)劃修編時為了達到上級下達的林地指標(biāo)的要求，布置了很多林業(yè)用地區(qū)，但實地上并不是林地或者規(guī)劃林地，導(dǎo)致在規(guī)劃實施過程中，規(guī)劃修改觸及林業(yè)用地區(qū)的時候產(chǎn)生矛盾。按照江蘇省要求，規(guī)劃修改涉及林業(yè)用地要去林業(yè)部門出具證明，但是在林業(yè)部門的圖上，該塊修改地塊并不是林地，因此拒絕出具證明，因此影響該地塊的報批和使用。
四、對策及建議
（一）針對規(guī)劃編制過程出現(xiàn)的問題，進一步完善編制規(guī)程
建議在編制規(guī)程中，進一步細化明確相關(guān)定義，例如允許建設(shè)區(qū)內(nèi)涵，是否包括交通水利用地及其他建設(shè)用地，其他建設(shè)用地中風(fēng)景名勝設(shè)施用地和特殊用地若不納入允許建設(shè)區(qū)，則后續(xù)又會出現(xiàn)矛盾：明明是建設(shè)用地，但是卻不在允許建設(shè)區(qū)里。另外要細化規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換的要求，減少人工判讀部分，減少可以給地方操作的空間。
建議在編制規(guī)程中，精簡指標(biāo)體系。對一些預(yù)期性指標(biāo)如林地、園地、牧草地等，如果規(guī)劃基數(shù)不準確，會導(dǎo)致指標(biāo)也不準確，為了落實上級下達指標(biāo)，使規(guī)劃圖的編制不合理，因此需精簡這些預(yù)期性指標(biāo)，或者在規(guī)程里說明，哪些指標(biāo)需要圖數(shù)一致，哪些相應(yīng)的數(shù)據(jù)可以統(tǒng)計在指標(biāo)里，統(tǒng)一檢查標(biāo)準。
（二）加強對社會經(jīng)濟情況的研究，消減規(guī)劃的不確定性
在對社會經(jīng)濟情況進行研究時，一是要盡最大可能的去收集相關(guān)資料，充分的挖掘信息，加強對當(dāng)前社會經(jīng)濟形勢的判斷和對未來經(jīng)濟形勢的預(yù)判；二是要充分利用相關(guān)規(guī)劃例如城市規(guī)劃的成果，加強對未來人口數(shù)量、GDP水平的研究。在對社會經(jīng)濟水平研究的基礎(chǔ)上，提出對耕地和基本農(nóng)田、建設(shè)用地需求量的預(yù)測，從而更加準確的確定控制指標(biāo)。建議采取規(guī)劃滾動調(diào)整方法，將較長的規(guī)劃期限分解為若干短的規(guī)劃期限，針對較近期的未來進行預(yù)測，將遠期高度不確定性的規(guī)劃目標(biāo)“拉近”到中期較不確定性的框架性規(guī)劃目標(biāo)中，再根據(jù)近期實際執(zhí)行情況和內(nèi)外部環(huán)境的變化調(diào)整較長期規(guī)劃目標(biāo)。
（三）加強對彈性措施的研究，增強規(guī)劃的科學(xué)性
加強對土地利用總體規(guī)劃彈性措施的研究，對“列清單、留通道”的項目，在完成用地報批后，也要將這些重點項目范圍線落實到土地利用總體規(guī)劃圖上，每年年終集中進行更新處理。同時，針對一些未達到列入重點項目清單要求的項目，例如風(fēng)景旅游區(qū)里的一些項目的選址，具有不確定性，可以安排用地指標(biāo)、但不落實用地布局，在管理方法上實施臺賬管理的模式，可以后期再落實用地布局。
（四）推動多規(guī)融合，賦予土地利用規(guī)劃更多的話語權(quán)
一直以來，公眾對于城市規(guī)劃有一定的認識，但是對于土地利用規(guī)劃，很多人還是不甚了解?，F(xiàn)實當(dāng)中盲目擴大城市范圍、浪費土地的現(xiàn)象依然存在，因此必須充分認識到土地利用規(guī)劃在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式方面的調(diào)控作用，只有節(jié)約集約用地，才能從根本上解決我國土地利用的突出矛盾。應(yīng)該提高土地利用規(guī)劃的地位，將土地利用規(guī)劃作為一個基本規(guī)劃，除國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃外，其他規(guī)劃都應(yīng)該與土地規(guī)劃相銜接。在當(dāng)前開展的多規(guī)融合工作當(dāng)中，應(yīng)該賦予土地利用規(guī)劃更多的話語權(quán)，以土地利用規(guī)劃為抓手，整合各類規(guī)劃的目標(biāo)，銜接統(tǒng)一規(guī)劃期限，統(tǒng)一多規(guī)編制技術(shù)標(biāo)準，搭建“多規(guī)合一”基礎(chǔ)平臺，嚴格控制建設(shè)用地總規(guī)模、充分挖掘存量建設(shè)用地潛力，建設(shè)節(jié)約型社會。
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