發(fā)布時(shí)間：2023-10-11 10:05:13
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的國(guó)家土地利用規(guī)劃樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地規(guī)劃；規(guī)劃控制；土地利用目標(biāo)
Abstract：Analyzing and discussing the land use planning and planning control issues and put forward some personal views for reference.
Keywords: urban planning; land use planning; planning control; land use objectives
中圖分類(lèi)號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：
1土地利用規(guī)劃控制的內(nèi)涵和意義
1．1土地利用規(guī)劃控制的內(nèi)涵
土地利用規(guī)劃控制是指在土地利用與管理過(guò)程中，將土地利用規(guī)劃作為一種政府行為和公共干預(yù)手段，透過(guò)規(guī)劃控制機(jī)制，在法律所賦予的權(quán)限內(nèi)，通過(guò)編制和執(zhí)行土地利用規(guī)劃，將各種土地利用活動(dòng)限定在規(guī)劃所規(guī)定的方向和范圍以?xún)?nèi)，以達(dá)到保障社會(huì)整體長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的目的，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的土地利用目標(biāo)[1]。
1．2土地利用規(guī)劃控制的意義
從土地利用規(guī)劃的產(chǎn)生看，1944年英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃部出臺(tái)了名為《土地利用的控制》(The Control of Land Use)的白皮書(shū)，指出土地利用規(guī)劃是“提供正確的土地使用”計(jì)劃的技術(shù)性工作。它是為了維護(hù)社會(huì)公眾利益而對(duì)各種土地開(kāi)發(fā)行為在用途、強(qiáng)度和布局等方面進(jìn)行規(guī)定和限制，從而規(guī)范個(gè)體的土地利用行為[2]。一般的，土地利用決策就是決定土地利用的方式、數(shù)量和位置。將規(guī)劃看作土地利用控制的重要手段，已為許多人認(rèn)可。早在1939年，Tugwell就將規(guī)劃視為美國(guó)權(quán)力建構(gòu)中的“第四種權(quán)力”，即與立法、司法和行政相平行的國(guó)家建制[3]。在這種意義上，土地利用規(guī)劃被看作是依據(jù)社會(huì)利益融合進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，并對(duì)個(gè)體的土地利用利益進(jìn)行約束的過(guò)程。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，因?yàn)榇罅客恋乩玫男枨髞?lái)自于民間部門(mén)，因此必須把這些不同類(lèi)型、不同性質(zhì)、不同層次的土地利用需求相互協(xié)同起來(lái)，并統(tǒng)一到與區(qū)域發(fā)展的整體目標(biāo)相一致的方向上;也必須將各個(gè)土地使用者的行為協(xié)同起來(lái)，以避免產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來(lái)的利益抵觸和消耗。為了避免只有極少數(shù)投機(jī)者從土地利用中獲益，而大多數(shù)土地所有者、開(kāi)發(fā)商和居民的利益受到未來(lái)土地價(jià)格波動(dòng)、環(huán)境質(zhì)量惡化、缺乏公共設(shè)施等損害的問(wèn)題，需要建立一整套未來(lái)土地利用的目標(biāo)和事先協(xié)調(diào)的行動(dòng)綱領(lǐng)。惟有土地利用規(guī)劃才能擔(dān)負(fù)起這樣的責(zé)任，土地利用規(guī)劃控制既是政府控制土地利用的依據(jù)，也是實(shí)現(xiàn)土地利用控制的重要手段。
2土地利用規(guī)劃剛性控制的現(xiàn)狀及內(nèi)容
2 .1我國(guó)土地利用規(guī)劃剛性控制現(xiàn)狀
我國(guó)是世界上人口最多、也是人口對(duì)土地產(chǎn)生的壓力最大的國(guó)家。保護(hù)耕地一直是我國(guó)政府所關(guān)心的重要問(wèn)題，也是我國(guó)實(shí)施土地利用規(guī)劃控制的核心問(wèn)題。目前，我國(guó)已制定出一系列的法律法規(guī)，建立了專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)土地利用的管理和控制，其現(xiàn)行的土地利用控制體系主要由土地利用的規(guī)劃管理、計(jì)劃管理和用地審批管理等構(gòu)成，這些控制體系均具有一定的法律效率，屬于具有一定約束機(jī)制的剛性控制。
我國(guó)在過(guò)去幾輪土地利用總體規(guī)劃的編制與修編工作中，分別確立了以保護(hù)耕地為核心，合理確定城鎮(zhèn)及其他各類(lèi)用地規(guī)模、布局和發(fā)展方向的土地利用規(guī)劃控制制度;控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用土地尤其是占用耕地的建設(shè)用地計(jì)劃管理制度;以保護(hù)耕地為目標(biāo)的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)制度;對(duì)土地的微觀使用行為進(jìn)行控制的用地分級(jí)限額審批制度;以確權(quán)、登記、發(fā)證為核心的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理制度。這種全國(guó)范圍的土地、城鄉(xiāng)、地政統(tǒng)一管理的剛性體制，對(duì)加強(qiáng)土地資源管理、堅(jiān)決制止亂占濫用耕地籌行為起到了重要作用。
但是，目前我國(guó)的土地管理在體制和機(jī)制上還存在著嚴(yán)重缺陷，在土地利用上還存在著許多問(wèn)題，土地利用在很大程度上還處于失控狀態(tài)，土地資源未得到有效配置，耕地未受到保護(hù)。與此同時(shí)，由于目前我國(guó)的土地利用規(guī)劃體系不健全、法律地位不明確、編制工作滯后、規(guī)劃實(shí)施不落實(shí)，導(dǎo)致土地利用規(guī)劃還不能真正有效地發(fā)揮在宏觀上對(duì)土地利用進(jìn)行控制，在微觀上對(duì)土地使用者行為進(jìn)行規(guī)劃、約束的作用[4]。
2．2土地利用規(guī)劃剛性控制的內(nèi)容
綜合前幾輪土地利用總體規(guī)劃編制工作的實(shí)例研究，不難看出，我國(guó)的土地利用規(guī)劃是十分典型的剛性控制規(guī)劃。以下本文從規(guī)劃的體系、指標(biāo)、布局、管制和管理等方面分別介紹其剛性控制的具體內(nèi)容。
2．2．1規(guī)劃體系
在明確的規(guī)劃戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，各級(jí)土地利用規(guī)劃體系具有一定的剛性。由于在不同層面，政府的職能和地域空間尺度都有所不同，各級(jí)政府負(fù)責(zé)編制和實(shí)施的土地利用規(guī)劃的任務(wù)和內(nèi)容也不盡相同。在國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)規(guī)劃體系中，從上至下，規(guī)劃任務(wù)和內(nèi)容由宏觀逐漸向中觀、微觀轉(zhuǎn)變。全國(guó)規(guī)劃、省級(jí)規(guī)劃等高層次規(guī)劃要突出戰(zhàn)略性、宏觀性和政策性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、城市與鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)與空間、區(qū)域與區(qū)域之間的發(fā)展。市級(jí)以下規(guī)劃要突出針對(duì)性、操作性和地方特色，避免與上級(jí)規(guī)劃雷同，內(nèi)容更貼近本級(jí)政府負(fù)責(zé)的領(lǐng)域。
2．2．2規(guī)劃指標(biāo)
前幾輪的土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)思路是“以供給引導(dǎo)需求”。這里的供給指的是上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)，而“引導(dǎo)”則在規(guī)劃的實(shí)際編制過(guò)程中具有指令性。指令性指標(biāo)主要是指國(guó)家從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，為確保土地資源安全，通過(guò)自上而下、自下而上、上下結(jié)合、區(qū)域平衡的方法編制和分解下達(dá)的作為法定義務(wù)必須執(zhí)行的土地利用數(shù)量和結(jié)構(gòu)指標(biāo)，它是土地利用規(guī)劃剛性的重要體現(xiàn)，也是各級(jí)規(guī)劃必須完成的主要任務(wù)之一。指令性指標(biāo)的編制必須要以政策法規(guī)為依據(jù)，而且要有強(qiáng)有力的政策法規(guī)保證其逐級(jí)落實(shí)。
2．2．3規(guī)劃布局
土地利用規(guī)劃布局應(yīng)遵從國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等空間規(guī)劃的用途分區(qū)，針對(duì)重大工程項(xiàng)目進(jìn)行考慮和布局。譬如大型水利、交通、能源和生態(tài)工程的建設(shè)會(huì)對(duì)土地利用產(chǎn)生深刻影響，主要體現(xiàn)在諸如城市邊界擴(kuò)展、區(qū)域用地結(jié)構(gòu)變化、土地生態(tài)和土地利用效益改變等方面。重大工程項(xiàng)目用地布局在土地利用中起著骨架作用，一旦重大工程項(xiàng)目用地安排發(fā)生變化，整個(gè)規(guī)劃布局方案將發(fā)生變化具有一定的剛性。
2．2．4規(guī)劃管制
規(guī)劃管制包括土地用途管制等，具有一定的法律效應(yīng)。譬如土地用途管制是土地管理法規(guī)定的一項(xiàng)基本土地管理制度，它是國(guó)家依據(jù)土地利用規(guī)劃做出對(duì)土地使用上的限制和對(duì)土地用途轉(zhuǎn)變的許可、限制許可或不許可的規(guī)定，并通過(guò)法律或行政手段實(shí)施的強(qiáng)制性措施，其內(nèi)容包括土地用途分區(qū)及其用途管制規(guī)則兩方面。土地用途管制的主體、客體、目標(biāo)和手段等基本構(gòu)成要素都具有固定性和法定性。因此，土地利用規(guī)劃劃定的土地用途分區(qū)及其制定的用途管制規(guī)則具有很強(qiáng)的剛性，是實(shí)施土地利用規(guī)劃的主要依據(jù)。
2．2．5規(guī)劃管理
規(guī)劃管理包括規(guī)劃編制、審批和規(guī)劃實(shí)施管理。土地利用規(guī)劃編制和實(shí)施管理不僅要在事實(shí)上合法，而且要在程序上合法。這就要求規(guī)劃管理程序具有法定性和較強(qiáng)的剛性。我國(guó)土地管理法規(guī)定土地利用規(guī)劃編制、修編、局部調(diào)整，都必須依法報(bào)有法定批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。規(guī)劃管理程序保證了規(guī)劃思想、規(guī)劃目標(biāo)、用途管制制度等規(guī)劃剛性?xún)?nèi)容在規(guī)劃管理各個(gè)環(huán)節(jié)上得以具體體現(xiàn)和落實(shí)。
3土地利用規(guī)劃彈性控制的理論內(nèi)涵與應(yīng)用分析
土地利用規(guī)劃是對(duì)未來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在用地?cái)?shù)量、用地結(jié)構(gòu)、利用方式等方面的全方位預(yù)測(cè)安排。因?yàn)槠渲胁豢杀苊獾卮嬖趦?nèi)外部環(huán)境的不確定性及規(guī)劃主體的主觀非理性，所以面對(duì)以往以絕對(duì)剛性為主的規(guī)劃體系，在土地利用規(guī)劃中應(yīng)用彈性思想來(lái)制定彈性的土地利用規(guī)劃，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。
3．1土地利用規(guī)劃彈性理論內(nèi)涵
規(guī)劃學(xué)中的彈性是指規(guī)劃思路、指標(biāo)體系和具體指標(biāo)數(shù)值對(duì)不確定性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)程度。規(guī)劃與市場(chǎng)之間存在一種互動(dòng)的制約的廣泛關(guān)系，規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)具有誘導(dǎo)、調(diào)控、規(guī)范和拉動(dòng)作用；市場(chǎng)對(duì)規(guī)劃則具有主導(dǎo)、決定和導(dǎo)向作用。
土地利用規(guī)劃中的彈性理論內(nèi)涵主要包括以下幾點(diǎn)：①規(guī)劃的彈性是一種動(dòng)態(tài)的思想，面對(duì)規(guī)劃中內(nèi)外部環(huán)境的不確定性和各種非理，這種動(dòng)態(tài)思想使規(guī)劃更好地適應(yīng)變化②規(guī)劃的彈性是一種協(xié)調(diào)的思想，規(guī)劃的重要特征之一便是具有多樣性和復(fù)雜性，各種因素間都存在相互作用、相互影響的關(guān)系，而協(xié)調(diào)它們之間的關(guān)系，進(jìn)行不斷的博弈，有利于規(guī)劃各方的協(xié)調(diào)發(fā)展；③規(guī)劃的彈性強(qiáng)調(diào)規(guī)劃各方選擇的多樣性，包括規(guī)劃工作者與參與者、規(guī)劃的目標(biāo)、規(guī)劃的技術(shù)方法等，面對(duì)難以預(yù)測(cè)的未來(lái)世界，彈性理論認(rèn)為，在多方參與之下制定多種目標(biāo)，采取多種方式，有利于使規(guī)劃不斷促進(jìn)人類(lèi)的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展。
3．2彈性規(guī)劃控制的應(yīng)用分析
彈性規(guī)劃是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，早在20世紀(jì)60年代，法國(guó)、德國(guó)(西德)等國(guó)家就開(kāi)始探討彈性規(guī)劃方法論，同時(shí)編出若干不同的方案，供決策部門(mén)評(píng)價(jià)選擇。將彈性控制理論應(yīng)用于我國(guó)土地利用規(guī)劃中，是為了適應(yīng)我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，使以行政手段為主的計(jì)劃型規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓侄魏蛢r(jià)格手段并用的市場(chǎng)型規(guī)劃，最終使原來(lái)過(guò)于具體的剛性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)變能力較強(qiáng)的彈性規(guī)劃。
由于規(guī)劃中的彈性是相對(duì)于剛性而言的，土地利用規(guī)劃彈性理論主要針對(duì)原有規(guī)劃缺乏靈活性、過(guò)多限制與約束的缺點(diǎn)，制定符合實(shí)際情況、有利于實(shí)施的彈性土地利用規(guī)劃。當(dāng)前，我國(guó)的土地利用規(guī)劃處在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀背景下，規(guī)劃編制者有必要認(rèn)識(shí)到規(guī)劃和市場(chǎng)之間存在著相互聯(lián)系、相互制約的關(guān)系，即一方面規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)起著導(dǎo)向性、調(diào)控規(guī)范性的作用，另一方面市場(chǎng)對(duì)規(guī)劃起著主導(dǎo)性、決定性的作用。
彈性土地利用規(guī)劃的編制思路是：市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府干預(yù)并存，有機(jī)協(xié)調(diào)，適時(shí)適度，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃思路及指標(biāo)體系對(duì)隨機(jī)性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)程度。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，在土地資源的用途配置與市場(chǎng)需求相一致時(shí)，土地資源配置效率達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，因此彈性規(guī)劃在以數(shù)量為基礎(chǔ)的同時(shí)，也要以?xún)r(jià)格為基礎(chǔ)。綜上所述，以數(shù)量為基礎(chǔ)的規(guī)劃方式是以資源配置影響市場(chǎng)的價(jià)格變化，而以?xún)r(jià)格為基礎(chǔ)的規(guī)劃方式則是以市場(chǎng)價(jià)格影響土地資源的數(shù)量配置[5]。
在編制彈性規(guī)劃時(shí)應(yīng)注意確定合理的彈性期限(不規(guī)定規(guī)劃實(shí)施時(shí)間，只說(shuō)明規(guī)劃要達(dá)到的目的)、合理的彈性度(依據(jù)政府和當(dāng)?shù)貙?shí)情編制規(guī)劃目標(biāo)的高、中、低方案和土地利用結(jié)構(gòu)的彈性方案的上下浮動(dòng)區(qū)間)，要對(duì)同一地區(qū)編制若干個(gè)不同程度的符合規(guī)劃目標(biāo)的方案，依據(jù)實(shí)際情況加以選用，最后制訂與彈性規(guī)劃相配套的彈性發(fā)展政策和實(shí)施計(jì)劃。
4剛性與彈性規(guī)劃控制的實(shí)現(xiàn)途徑
土地利用總體規(guī)劃的剛性，是指土地利用規(guī)劃為了合理利用各類(lèi)用地，認(rèn)真貫徹落實(shí)我國(guó)的基本國(guó)策而具有的固定性和強(qiáng)制性。土地利用總體規(guī)劃的彈性，是指土地利用規(guī)劃為了適應(yīng)未來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的不確定性，而表現(xiàn)出來(lái)的靈活性和可變性。在規(guī)劃的編制和實(shí)施中，需要探索“剛性”與“彈性”相結(jié)合的方式，以增強(qiáng)規(guī)劃的應(yīng)變能力。
5結(jié)語(yǔ)
土地利用規(guī)劃的剛性與彈性是矛盾的統(tǒng)一體，規(guī)劃必須在保持一定剛性的前提下，具有適度彈性。只有剛性與彈性能夠得到有機(jī)的結(jié)合，土地利用規(guī)劃才可能在實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)土地嚴(yán)格管理的前提下，提高土地利用規(guī)劃的可行性、科學(xué)性，才能保證各級(jí)各類(lèi)用地的規(guī)范與合理，土地管理部門(mén)也才能進(jìn)行更為有效與規(guī)范的管理。
參考文獻(xiàn)
[1] 顏麗杰，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之后的控制性詳細(xì)規(guī)劃――從科學(xué)技術(shù)與公共政策的分化談控制性詳細(xì)規(guī)劃的困惑與出路，城市規(guī)劃，2008（11）：46-50
關(guān)鍵詞：利益主體；土地利用規(guī)劃；Mendelow理論
中圖分類(lèi)號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
我國(guó)早在上世紀(jì)80年代就開(kāi)始了土地資源規(guī)劃管理，以實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源最優(yōu)化利用。隨后各地區(qū)在土地優(yōu)化配置的理論下開(kāi)展土地利用規(guī)劃管理。在實(shí)際管理中，管理工作雖然取得顯著成績(jī)，但其中依然存在多種問(wèn)題。部分學(xué)者認(rèn)識(shí)到，在土地利用規(guī)劃的大背景下，必須結(jié)合人地關(guān)系理論、公眾參與理論等多種社會(huì)科學(xué)，正確認(rèn)識(shí)到圍繞在土地利用規(guī)劃周?chē)母鞣N利益關(guān)系，通過(guò)協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益主體與土地利用的統(tǒng)一。
一、利益主體理論
1、利益主體理論的產(chǎn)生
利益主體理論最早出現(xiàn)在1927年，隨后幾十年的發(fā)展中，F(xiàn)reeman于1987年將該理論運(yùn)用與實(shí)踐，他認(rèn)為：利益主體是利益相關(guān)者的代表，而利益相關(guān)者，就是會(huì)對(duì)組織（或個(gè)人）既定目標(biāo)產(chǎn)生影響的組織（或個(gè)人）。該理論的核心思想體現(xiàn)在兩方面：一方面，各個(gè)組織（或個(gè)人）在各項(xiàng)工作中必須要考慮各個(gè)利益相關(guān)者的實(shí)際訴求，有利于確保決策（管理或動(dòng)作）的科學(xué)性；另一方面，在兼顧多方利益的同時(shí)，通過(guò)協(xié)商、參與，達(dá)到利益最大化的目的[1]。
我國(guó)對(duì)利益主體理論的研究起步較晚，1998年，周業(yè)安、楊瑞龍先生首次將利益主體理論應(yīng)用在研究中。近年來(lái)，利益主體理論在我國(guó)獲得發(fā)展，已出現(xiàn)在市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、企業(yè)管理、旅游合作等領(lǐng)域中，取得顯著成果。
2、土地利用規(guī)劃背景下利益主體研究
我國(guó)土地利用規(guī)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)的復(fù)雜的工程，涉及到多個(gè)部門(mén)、單位、個(gè)人之見(jiàn)的協(xié)商、配合，本文將我國(guó)土地利用規(guī)劃背景下各個(gè)利益相關(guān)者進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，具體結(jié)果見(jiàn)表1。
表1 我國(guó)土地利用背景下利益相關(guān)者統(tǒng)計(jì)
組織類(lèi)型 具體統(tǒng)計(jì)細(xì)分
政府部門(mén) 當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T(mén)、當(dāng)?shù)卣块T(mén)、其他行政部門(mén)（如環(huán)保部門(mén)、城建部門(mén)、交通部門(mén)等）
社會(huì)個(gè)人與組織 規(guī)劃地區(qū)內(nèi)居民、規(guī)劃地區(qū)內(nèi)的企業(yè)、規(guī)劃地區(qū)內(nèi)的各個(gè)社會(huì)團(tuán)體或協(xié)會(huì)、規(guī)劃地區(qū)內(nèi)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)生產(chǎn)單位（或個(gè)人）
外部環(huán)境
自然環(huán)境（區(qū)域內(nèi)的自然景觀、農(nóng)作物、自然天氣特點(diǎn)）
經(jīng)濟(jì)環(huán)境（區(qū)域內(nèi)社會(huì)生產(chǎn)情況、建設(shè)生產(chǎn)情況）
社會(huì)環(huán)境（區(qū)域內(nèi)居民、單位、社會(huì)團(tuán)體）
文化環(huán)境（區(qū)域內(nèi)文化風(fēng)俗、等）
從表1可發(fā)現(xiàn)，政府部門(mén)、社會(huì)個(gè)人與組織、外部環(huán)境是影響土地利用規(guī)劃的三個(gè)最主要因素，上述三者就是利益主體。
3、利益主體的二維分析
本文以Mendelow的權(quán)利――利益矩陣分析三者之間的利益訴求。首先，利益主體都有最高目標(biāo)，即保證土地利用規(guī)劃能滿(mǎn)足自己的實(shí)際訴求。然而實(shí)際訴求反作用于利益主體，利益主體之間的訴求不同，規(guī)劃過(guò)程中所反映的訴求信息出現(xiàn)偏差；其次，利益主體都期望以最小投入獲得最大回報(bào)，而訴求偏差導(dǎo)致最大回報(bào)目標(biāo)之間出現(xiàn)偏差，利益主體之間的實(shí)際投入必然不同；最后，利益主體希望獲取最多的土地規(guī)劃利用信息，而實(shí)際信息獲取存在不同[2]。
二、模式構(gòu)建
土地利用規(guī)劃中不但影響利益相關(guān)者的實(shí)際利益訴求，更會(huì)間接影響國(guó)家決策，因此為實(shí)現(xiàn)利益主體與土地規(guī)劃利用之間的和諧統(tǒng)一，必須妥善處理多方面關(guān)系，從多方面角度思考問(wèn)題，以“利益影響”與“實(shí)際影響”兩方面進(jìn)行分析。
1、模式構(gòu)建原則
（1）自然與人文統(tǒng)一的原則
土地規(guī)劃利用會(huì)影響未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)規(guī)劃區(qū)域土地的使用問(wèn)題，土地是規(guī)劃的核心問(wèn)題。土地作為自然環(huán)境中的重要組成部分，對(duì)其規(guī)劃必須要考慮自然環(huán)境要素；然而“規(guī)劃”是人的進(jìn)行生產(chǎn)的重要途徑，在“規(guī)劃”過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)“人文”特點(diǎn)，因此，沖長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，堅(jiān)持人與自然和諧相處、實(shí)現(xiàn)自然與人文的統(tǒng)一是首要原則。
（2）國(guó)家與地方的統(tǒng)一
地方政府是國(guó)家形象的代表，但在關(guān)系理論中，地方政府與國(guó)家是兩個(gè)相互獨(dú)立的利益要素，導(dǎo)致部分地方政府在土地利用規(guī)劃中出現(xiàn)“先地方，后國(guó)家”的情況，優(yōu)先考慮本地區(qū)發(fā)展，忽視了國(guó)家利益。因此，土地利用規(guī)劃必須要以國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、發(fā)展為前提，在滿(mǎn)足國(guó)家建設(shè)需要的前提下正確處理地方建設(shè)問(wèn)題。
2、模型構(gòu)建
從利益主體的實(shí)際利益訴求來(lái)看，模型構(gòu)建必須符合以下幾方面要求
（1）利益相關(guān)者的利益表達(dá)
基于利益主體的土地利用規(guī)劃必須以各個(gè)利益主體為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)各種形式統(tǒng)籌多方面利益主體的訴求。首先，可通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)的方式保證各個(gè)利益主體能充分的表達(dá)自己的利益訴求。在召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)過(guò)程中，要重點(diǎn)關(guān)注居民、組織團(tuán)體的利益訴求，由于兩者的訴求不明顯，實(shí)際利益有可能受到忽視。實(shí)踐證明，當(dāng)忽視居民、組織團(tuán)體的利益訴求時(shí)，會(huì)導(dǎo)致兩者出現(xiàn)不配合、非正當(dāng)?shù)牡挚骨闆r，不利于規(guī)劃計(jì)劃的實(shí)施。其次，以國(guó)家利益作為最高訴求標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家利益是多個(gè)利益相關(guān)者的利益的集中體現(xiàn)，必須要在維護(hù)國(guó)家利益的前提下統(tǒng)籌管理各方面利益。最后，處理地方政府與企業(yè)組織之間的利益關(guān)系。
地方政府與企業(yè)組織之間的利益關(guān)系是現(xiàn)階段我國(guó)土地利用規(guī)劃中最主要的主體利益關(guān)系，由于兩者涉及的范圍廣、利益層次多，導(dǎo)致兩者的利益關(guān)系復(fù)雜多樣[3]。
（2）規(guī)劃團(tuán)隊(duì)專(zhuān)題技術(shù)研究
規(guī)劃團(tuán)隊(duì)是專(zhuān)門(mén)從事技術(shù)研究并提供決策依據(jù)的單位, 在土地利用規(guī)劃利益主體分析中發(fā)揮著重要作用。團(tuán)隊(duì)通過(guò)收集土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù), 通過(guò)各種研究方法討論規(guī)劃區(qū)人口、土地需求量、土地供給量等實(shí)際問(wèn)題，分析、編制各項(xiàng)規(guī)劃專(zhuān)題，并為土地利用科學(xué)宏觀布局、調(diào)控提出具有參考價(jià)值的建議, 以達(dá)到持續(xù)、高效利用土地資源的目的。對(duì)規(guī)劃團(tuán)隊(duì)而言，必須要具備扎實(shí)的基礎(chǔ)知識(shí)與技術(shù)手段；同時(shí)能認(rèn)真聽(tīng)取、分析不同利益主體的利益訴求，將具體利益訴求置于規(guī)劃方案之中，實(shí)現(xiàn)利益由“抽象”到“具體”的轉(zhuǎn)變, 在技術(shù)可行性基礎(chǔ)上提高可實(shí)施性。
（3）初步方案反饋
規(guī)劃團(tuán)隊(duì)在全方位考慮利益主體的利益訴求之后,可以此為基點(diǎn)擬定規(guī)劃方案，之后將方案以專(zhuān)題研究報(bào)告（或技術(shù)分析報(bào)告）的形式通過(guò)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式反饋給各利益主體, 保證方案能夠得到多方協(xié)調(diào)論證與溝通。通過(guò)利益關(guān)系信息之間的傳遞與各利益相關(guān)者之間地溝通，反復(fù)斟酌多方對(duì)方案的意見(jiàn)，并再次獲取各個(gè)利益相關(guān)者的利益要求及意見(jiàn)。
（4）利益矛盾提取
“經(jīng)濟(jì)人”的思考是每個(gè)利益主體必須經(jīng)歷的思想行動(dòng),這一現(xiàn)象導(dǎo)致規(guī)劃中不可避免的會(huì)出現(xiàn)利益沖突。如何規(guī)避利益沖突就成為規(guī)劃團(tuán)隊(duì)工作的出發(fā)點(diǎn)與歸屬，在遵守“三個(gè)”的原則下，必須發(fā)揮其在土地利用規(guī)劃中的作用，通過(guò)提出具有可行性的規(guī)劃方案設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)對(duì)各方利益的協(xié)調(diào)、整合與制衡,實(shí)現(xiàn)最佳利益平衡點(diǎn)的獲取。
三、總結(jié)
土地利用規(guī)劃是社會(huì)公共項(xiàng)目決策的重要體現(xiàn)，因此在規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程中必須要綜合多方面利益主體的利益訴求?，F(xiàn)階段，很多學(xué)者都在嘗試在法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等社會(huì)科學(xué)中汲取營(yíng)養(yǎng), 通過(guò)引入相關(guān)理論對(duì)土地利用規(guī)劃進(jìn)行了多角度研究。研究發(fā)現(xiàn)，土地利用規(guī)劃涉及到的利益相關(guān)者群體復(fù)雜、利益關(guān)系變化多樣，本文通過(guò)將利益相關(guān)者理論引入到土地利用規(guī)劃管理中，針對(duì)構(gòu)建的土地利用規(guī)劃新模式, 本文提出以下方面的思考。
(1)本文主要分析土地利用規(guī)劃編制決策階段中，利益主體（與相關(guān)者）的不同訴求層次并提出構(gòu)建相應(yīng)模式的具體措施，在本次研究中，規(guī)劃實(shí)施管理階段在土地利用規(guī)劃過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的作用。只有提升實(shí)施管理水平，才能保證規(guī)劃有效實(shí)施[4]。土地利用規(guī)劃階段中多個(gè)利益相關(guān)者與其利益訴求具有明顯差異性，同時(shí)不同利益主體在規(guī)劃編制中的實(shí)際貢獻(xiàn)也有所差異。因此，把利益相關(guān)者理論運(yùn)用于實(shí)施管理階段應(yīng)該還有待深入研究和探討。
(2)從本次研究中發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃團(tuán)隊(duì)的作用十分明顯，他不僅是規(guī)劃的研究者, 也是利益關(guān)系的協(xié)調(diào)者。但在現(xiàn)實(shí)中，規(guī)劃團(tuán)隊(duì)是受托于政府部門(mén)，因此在實(shí)際研究、分析中不可避免的出現(xiàn)偏向政府利益方面的決策。如何實(shí)現(xiàn)政府利益與多方利益的統(tǒng)一成為今后研究的重點(diǎn)。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系公眾參與
1、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)
目前，我國(guó)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)還處于雛形階段，由于我國(guó)土地利用規(guī)劃需要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件和要求，因此借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)理論和實(shí)踐，構(gòu)建適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的評(píng)價(jià)理論和方法，是當(dāng)務(wù)之急?？沙掷m(xù)發(fā)展理論：規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要手段，它從環(huán)境角度衡量規(guī)劃實(shí)施后資源的可持續(xù)性，提出符合可持續(xù)發(fā)展要求的減緩、補(bǔ)救措施或替代方案，為最終實(shí)施土地利用規(guī)劃提供環(huán)境依據(jù)，并提高土地利用規(guī)劃的社會(huì)可接受性?？沙掷m(xù)發(fā)展理論是規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)最重要的理論基礎(chǔ)。
可持續(xù)土地利用理論：土地可持續(xù)利用的思想，是1990年2月在新德里由印度農(nóng)業(yè)研究會(huì)（ICAR）、美國(guó)農(nóng)業(yè)部（USDA）和美國(guó)Rodale研究中心共同組織的首次國(guó)際土地持續(xù)利用系統(tǒng)研討會(huì)上正式提出的?？蓪⑵涠x為“不斷提高人類(lèi)生活質(zhì)量和環(huán)境承載力，滿(mǎn)足當(dāng)代人需求而又不損害后代滿(mǎn)足其需求能力的土地資源利用方式”。可持續(xù)土地利用理論為土地利用規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)的正確實(shí)施提供重要的指導(dǎo)。
2、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作程序
2.1一般規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作程序一般規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作程序主要包括：規(guī)劃分析，即分析擬議的規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)、規(guī)劃方案與相關(guān)的其他發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系；環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與分析，包括調(diào)查、分析環(huán)境現(xiàn)狀和歷史演變，識(shí)別敏感的環(huán)境問(wèn)題等；環(huán)境影響識(shí)別與確定環(huán)境目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括識(shí)別規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)、方案（含替代方案）的主要環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境影響，按照有關(guān)的環(huán)境保護(hù)政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，擬定或確認(rèn)環(huán)境目標(biāo)，選擇量化和非量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)；環(huán)境影響分析與評(píng)價(jià)，包括預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)不同規(guī)劃方案對(duì)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、環(huán)境質(zhì)量及可持續(xù)性的影響；針對(duì)各規(guī)劃方案，擬定環(huán)境保護(hù)對(duì)策和措施；開(kāi)展公眾參與；擬定監(jiān)測(cè)、跟蹤評(píng)價(jià)計(jì)劃；編寫(xiě)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、篇章或說(shuō)明。
2.2土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作程序
結(jié)合一般規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作程序，我們將土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)基本上分為3個(gè)階段。第一階段：準(zhǔn)備階段，進(jìn)行資料搜集與分析工作，并確定規(guī)劃環(huán)境影響預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)方法與指標(biāo)體系。主要收集包括國(guó)家生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的有關(guān)法律法規(guī)，以及環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門(mén)的有關(guān)資料。第二階段：正式工作階段，主要工作包括環(huán)境現(xiàn)狀分析與評(píng)價(jià)，規(guī)劃方案草擬并制訂替代方案，環(huán)境影響預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)。第三階段：編寫(xiě)報(bào)告書(shū)階段，編寫(xiě)報(bào)告書(shū)、篇章或說(shuō)明。
下面著重分析第二階段。①土地利用規(guī)劃可能引起的環(huán)境問(wèn)題的識(shí)別及環(huán)境影響因子的識(shí)別。土地承載著人類(lèi)的各種活動(dòng)，產(chǎn)生的各種環(huán)境問(wèn)題都直接或間接地與土地利用活動(dòng)有關(guān)。同時(shí)，區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題是多種類(lèi)、多樣式的，包括水質(zhì)、大氣、噪聲、土地荒漠化、水土流失等。土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要是針對(duì)土地利用規(guī)劃可能影響或?qū)е碌闹苯踊蜷g接累積性的環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題。
3、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系
3.1評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的確定原則
土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立的過(guò)程，就是要在眾多的原始數(shù)據(jù)或評(píng)價(jià)信息中篩選較為靈敏的、便于度量的及內(nèi)涵豐富的主導(dǎo)性指標(biāo)作為評(píng)價(jià)指標(biāo)。在選擇建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，無(wú)論是引用或者研究發(fā)現(xiàn)，都應(yīng)該遵循如下原則：①科學(xué)性，即土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)該具有明確的科學(xué)內(nèi)涵、較好的度量性，便于不同地區(qū)之間進(jìn)行比較；②綜合性和主成分性，即土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)與規(guī)劃、相應(yīng)項(xiàng)目聯(lián)系，做綜合性分析考慮，同時(shí)，指標(biāo)體系須具有一定的主成分構(gòu)成，即具有代表意義的、內(nèi)涵豐富的指標(biāo)；③可操作性，指土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)應(yīng)該具有很強(qiáng)的可操作性，易于從國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、相關(guān)部門(mén)資料以及國(guó)土資源管理部門(mén)現(xiàn)有資料中獲取，便于各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)使用；④動(dòng)態(tài)性，即由于土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的復(fù)雜性以及公眾參與反饋信息的不斷補(bǔ)充，指標(biāo)體系應(yīng)該不斷地進(jìn)行修正和完善，以滿(mǎn)足發(fā)展需要。
3.2構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架
指標(biāo)體系可以分為3個(gè)層次：總目標(biāo)層，即土地利用規(guī)劃方案的環(huán)境影響評(píng)價(jià)；環(huán)境目標(biāo)層，即根據(jù)環(huán)境影響識(shí)別結(jié)果找出的環(huán)境主題和環(huán)境目標(biāo)；指標(biāo)層，即具體反映環(huán)境目標(biāo)的多項(xiàng)指標(biāo)，包括對(duì)土地利用方式產(chǎn)生的、用以反映某區(qū)域生態(tài)質(zhì)量狀況的指標(biāo)和衡量環(huán)境影響程度的指標(biāo)。
3.3土地利用規(guī)劃環(huán)境影響的評(píng)價(jià)方法土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)屬于戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范疇，其評(píng)價(jià)技術(shù)方法也同樣是出自于戰(zhàn)略環(huán)境影響的評(píng)價(jià)技術(shù)方法體系。
4、關(guān)于做好土地利用規(guī)劃環(huán)境影
響評(píng)價(jià)的相關(guān)建議和舉措
4.1建立土地利用規(guī)劃環(huán)評(píng)的空間體系
不同尺度的土地利用規(guī)劃功能和所針對(duì)的問(wèn)題不同，與此相對(duì)應(yīng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)也有不同的內(nèi)容和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。為此，土地利用規(guī)劃空間體系的建立是首要問(wèn)題。土地利用規(guī)劃通常分為3個(gè)層次，即國(guó)家級(jí)、地區(qū)級(jí)和地方級(jí)，分別對(duì)應(yīng)著國(guó)家的戰(zhàn)略性問(wèn)題、地區(qū)性問(wèn)題和跨地方方案、地方的具體項(xiàng)目。戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的層次性與此基本對(duì)應(yīng)，因此，建立科學(xué)的與土地利用規(guī)劃空間體系相對(duì)應(yīng)的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的空間體系非常重要。
4.2開(kāi)展一種“決策前評(píng)價(jià)”的工作模式
在規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)發(fā)展的初始階段，借鑒項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，利用比較熟悉的評(píng)價(jià)方法和程序，使得規(guī)劃環(huán)評(píng)容易進(jìn)行，是十分必要的。但是規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)行的依然是“決策后評(píng)價(jià)”，即決策方案大體確定之后對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)。由于集中在決策審批前的一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)行，這種方式仍然是被動(dòng)式的評(píng)價(jià)，會(huì)直接影響環(huán)評(píng)的質(zhì)量和效率。因此，在我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)發(fā)展的初始階段，應(yīng)該促進(jìn)“決策前評(píng)價(jià)”的發(fā)展模式。
4.3開(kāi)展土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)試點(diǎn)研究
只有在理論研究的基礎(chǔ)上，開(kāi)展大量的案例分析（尤其是國(guó)家級(jí)區(qū)域的規(guī)劃環(huán)評(píng)），才能建立既科學(xué)又有可操作性的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法。開(kāi)展試點(diǎn)研究是理論與實(shí)踐相結(jié)合的一種較好的方法。針對(duì)目前規(guī)劃環(huán)評(píng)的研究多側(cè)重于方法和技術(shù)路線(xiàn)的理論探討，案例多為地市級(jí)區(qū)域的現(xiàn)狀，呂昌河等從生態(tài)、環(huán)境和資源的角度出發(fā)，構(gòu)建了適合全國(guó)和省級(jí)尺度的土地利用規(guī)劃環(huán)境與生態(tài)影響評(píng)價(jià)指標(biāo)。
4.4建立公眾參與機(jī)制
規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與工作量很大、形式單調(diào)、分布范圍廣，因此，公眾參與需要投入的人力、物力多、費(fèi)用高，加之要收集的信息量大，公眾一般不具備完整的知識(shí)背景、足夠的時(shí)間和精力參與，其中很難發(fā)揮真正的作用。針對(duì)這些問(wèn)題，要讓不同的公眾代表參與評(píng)價(jià)的不同階段，采用不同的形式，實(shí)現(xiàn)信息的暢通無(wú)阻，切實(shí)發(fā)揮公眾的作用。
參考文獻(xiàn)
[1]吳克寧，栗瀅超，陳偉強(qiáng)等.關(guān)于土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的思考[J].資源?產(chǎn)業(yè)，2005，7（1）：39-43.
村級(jí)土地利用項(xiàng)目在編制過(guò)程中主要針對(duì)的是新農(nóng)村建設(shè)背景以及現(xiàn)代土地管理要求，而項(xiàng)目的提出主要就是解決土地利用規(guī)劃體系不完整的問(wèn)題。國(guó)內(nèi)對(duì)于村級(jí)土地利用規(guī)劃項(xiàng)目的編制意義已經(jīng)投入研究，一方面，部分學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目等進(jìn)行了深入探索，主要論述的觀點(diǎn)也是圍繞規(guī)劃編制的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義展開(kāi)的。普遍認(rèn)為編制土地利用規(guī)劃就是為了進(jìn)一步完善農(nóng)村土地的生產(chǎn)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)管理項(xiàng)目，提高整體規(guī)劃結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性和融合度[1]。另一發(fā)面，部分學(xué)者從土地利用規(guī)劃結(jié)構(gòu)的特征和缺陷出發(fā)，對(duì)整體研究機(jī)制進(jìn)行分析，集中闡釋了村級(jí)土地利用規(guī)劃研究項(xiàng)目的實(shí)際意義，并且要強(qiáng)化規(guī)劃管理的力度。
渠甲源等（2010）提出，在實(shí)行村級(jí)土地利用規(guī)劃項(xiàng)目的過(guò)程中，要保證土地利用規(guī)劃按照保護(hù)耕地、節(jié)約用地、協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌管控、生態(tài)保護(hù)以及公眾參與的原則。
陳榮蓉等（2014）提出，村級(jí)土地利用規(guī)劃要堅(jiān)持“三遵守和三突破”，要在實(shí)際工作過(guò)程中，集中遵守耕地保護(hù)紅線(xiàn)、上級(jí)土地利用規(guī)劃不超標(biāo)以及集約化利用耕地。而三突破指的是，要有效突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、突破傳統(tǒng)建設(shè)模式、突破傳統(tǒng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)兼顧模式。
鄭?。?010）提出，在分析村級(jí)土地利用規(guī)劃的過(guò)程中，深度貫徹落實(shí)合理化利用以及深層次保護(hù)的原則，確保能順應(yīng)國(guó)家政策要求，提升利用效率。
趙立強(qiáng)（2013）指出，以浙江省山村試點(diǎn)為例，在土地利用規(guī)劃項(xiàng)目建立過(guò)程中，要確保規(guī)劃的銜接性，提高差異性和特色化。
鄧偉（2010）指出，以重慶市鄉(xiāng)村試點(diǎn)為例，在相關(guān)規(guī)劃結(jié)構(gòu)研究過(guò)程中，對(duì)規(guī)劃特征進(jìn)行分析，并對(duì)大比例尺數(shù)圖以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃問(wèn)題作為研究重點(diǎn)，切實(shí)維護(hù)整體管理項(xiàng)目的實(shí)際要求，從而建構(gòu)規(guī)劃剛性和彈性的結(jié)合框架。
2 新農(nóng)村建設(shè)村級(jí)土地利用規(guī)劃研究存在的問(wèn)題
在對(duì)相關(guān)研究項(xiàng)目進(jìn)行分析的過(guò)程中，研究學(xué)者盡管提出了自己的見(jiàn)解，但是也存在一些疏忽的問(wèn)題和分歧[2]。
第一，在對(duì)土地利用規(guī)劃項(xiàng)目具體內(nèi)容的討論方面，相關(guān)研究人員就出現(xiàn)了兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)是受到農(nóng)村自然環(huán)境和社會(huì)發(fā)展水平差異的影響，另一種則會(huì)受到相關(guān)部門(mén)下設(shè)行政命令的影響。正是由于總體規(guī)劃內(nèi)容存在相左的意見(jiàn)，因此，整體落實(shí)情況彈性不足，但是剛度過(guò)度[3]。
第二，在對(duì)土地利用規(guī)劃項(xiàng)目定位方面，有部分學(xué)者認(rèn)為，在對(duì)村級(jí)土地利用規(guī)劃進(jìn)行劃分時(shí)，將其列入詳細(xì)規(guī)劃，將總體規(guī)劃進(jìn)行分類(lèi)細(xì)化和落實(shí)。另一部分學(xué)者認(rèn)為市級(jí)土地利用規(guī)劃和總體規(guī)劃內(nèi)容較為相似，需要將市級(jí)、縣級(jí)規(guī)劃進(jìn)行整合。
第三，在對(duì)實(shí)證項(xiàng)目進(jìn)行分析的過(guò)程中，只有很少一部分作者對(duì)其進(jìn)行了實(shí)證研究，更多的學(xué)者還是總政策、理論等方面進(jìn)行分析，這就導(dǎo)致研究?jī)?nèi)容對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義存在差異[4]。
3 新農(nóng)村建設(shè)村級(jí)土地利用規(guī)劃研究?jī)?yōu)化路徑
3.1 ??建更加有效的理論研究模型
相關(guān)研究部門(mén)需要對(duì)理論體系進(jìn)行深度分析和集中管控，特別是村級(jí)土地規(guī)劃利用項(xiàng)目會(huì)對(duì)整體規(guī)劃產(chǎn)生影響，甚至發(fā)生沖突，因此，村級(jí)土地規(guī)劃項(xiàng)目要結(jié)合法定規(guī)劃要求，建構(gòu)更加完整的運(yùn)行體系，順應(yīng)政策和法律規(guī)范，確保管理模型和運(yùn)行機(jī)制貼合實(shí)際需求。
3.2 確保研究結(jié)構(gòu)的連貫完整
在對(duì)村級(jí)土地利用規(guī)劃編制進(jìn)行階段性分析，要對(duì)全局性和持續(xù)性進(jìn)行統(tǒng)籌管控，提高規(guī)劃性和關(guān)注度，切實(shí)維護(hù)編制結(jié)構(gòu)、論證結(jié)構(gòu)、監(jiān)督維護(hù)結(jié)構(gòu)和反饋結(jié)構(gòu)能形成良好的動(dòng)態(tài)研究機(jī)制，確保其能對(duì)土地利用規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行全面認(rèn)知和綜合理解，從而積累更多的項(xiàng)目運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)。特別要注意的是，在項(xiàng)目研究過(guò)程中，要保證管理項(xiàng)目的全局性和持續(xù)性，確保管控要求和管理項(xiàng)目之間能形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)。
3.3 協(xié)調(diào)相關(guān)配套政策和規(guī)劃
要想深度貫徹落實(shí)有效的城鎮(zhèn)化運(yùn)行要求，就要保證政策配套機(jī)制和土地利用規(guī)劃項(xiàng)目之間能形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目和城鄉(xiāng)發(fā)展之間的有效性，也為村級(jí)土地利用規(guī)劃的進(jìn)一步發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。例如，要針對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村歷史文化景觀保護(hù)問(wèn)題、農(nóng)民城鎮(zhèn)化利益等問(wèn)題進(jìn)行集中探討，并且進(jìn)行進(jìn)一步探索和研究[5]。
3.4 高度重視研究中的實(shí)踐過(guò)程
在研究村級(jí)土地利用管理規(guī)劃項(xiàng)目的過(guò)程中，要充分發(fā)揮實(shí)踐的重要價(jià)值，制定詳細(xì)的、可操作的運(yùn)行計(jì)劃，在對(duì)比和總結(jié)的同時(shí)，并針對(duì)具體案例進(jìn)行對(duì)比分析，提高公共參與熱情的同時(shí)，建構(gòu)更加完整的項(xiàng)目規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展后對(duì)運(yùn)行結(jié)構(gòu)和收效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。
關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃；環(huán)境影響；評(píng)價(jià)體系；若干問(wèn)題；有效策略
中圖分類(lèi)號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160632154
現(xiàn)階段，隨著人們生活質(zhì)量和水平的不斷提高，對(duì)居住環(huán)境和工作環(huán)境提出了更高的要求，各種高樓大廈、建筑房屋的建設(shè)，使土地資源變得越來(lái)越稀有，因此做好土地利用規(guī)劃工作是十分重要的，只有這樣才能優(yōu)化我國(guó)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，減少土地資源利用不當(dāng)而誘發(fā)的環(huán)境問(wèn)題發(fā)生。
1 我國(guó)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)涵和問(wèn)題
所謂土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要是指在可持發(fā)展思想指導(dǎo)下，對(duì)土地資源利用規(guī)劃實(shí)施后可能誘發(fā)的一系列環(huán)境影響進(jìn)行辨別和分析，從系統(tǒng)上進(jìn)行評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)，將可能出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題發(fā)生率降到最低。由此可見(jiàn)，土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)能夠從一定程度上減輕不良環(huán)境的影響，起到保護(hù)自然環(huán)境的作用，但在實(shí)際評(píng)價(jià)的過(guò)程中仍然存在諸多問(wèn)題，例如：過(guò)渡的耕地開(kāi)發(fā)會(huì)引發(fā)水土流失、山地滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害；土地資源利用不當(dāng)會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境失衡；城市化土地資源的過(guò)度使用導(dǎo)致農(nóng)耕地減少等若干問(wèn)題突出 。
2 土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)操作流程
我國(guó)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)屬于一項(xiàng)系統(tǒng)性、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的工作，但面對(duì)實(shí)際工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，還是應(yīng)該制定一整套科學(xué)、合理的操作流程，只有這樣才能提高我國(guó)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量和水平，其具體操作流程如下：
2.1 建立相應(yīng)的指標(biāo)
在我國(guó)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系中建立相應(yīng)的指標(biāo)可以分為3個(gè)不同的層次：指標(biāo)層。這主要是指在土地利用規(guī)劃環(huán)境影響中具體反映的生態(tài)環(huán)境指標(biāo)；標(biāo)準(zhǔn)層。主要是指很據(jù)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展工作；環(huán)境層。這主要是指土地利用規(guī)劃中可能涉及的一系列環(huán)境指標(biāo)。由此可見(jiàn)要想做好土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)操作流程首先要建立健全相應(yīng)的指標(biāo)，通過(guò)建立科學(xué)的指標(biāo)，指導(dǎo)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展。
2.2 具體操作階段
熟悉土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)具體操作階段是開(kāi)展整個(gè)工作必不可少的環(huán)節(jié)，前期準(zhǔn)備階段。這主要是指搜集土地利用規(guī)劃的一些詳細(xì)資料以及當(dāng)?shù)丨h(huán)境發(fā)展的資料，對(duì)收集的資料進(jìn)行系統(tǒng)的整理、分析，然后制定一整套科學(xué)合理的方案和指標(biāo)。資料中一定要包括水土流失情況、土地荒漠化情況、耕地占地情況、濕地保護(hù)情況等多方面的內(nèi)容。開(kāi)展工作階段。這主要是對(duì)當(dāng)前制定的方案進(jìn)行逐步實(shí)施和考察，對(duì)于方案中不合理的情況及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，避免出現(xiàn)環(huán)境破壞的現(xiàn)象發(fā)生。書(shū)寫(xiě)報(bào)告階段。這主要是指對(duì)實(shí)際土地利用規(guī)劃報(bào)告進(jìn)行書(shū)寫(xiě)和整理，使制定的方案更加規(guī)范。除此之外，土地利用規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)實(shí)際操作人員應(yīng)該努力提高自身素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)化水平，熟練掌握每一個(gè)流程的具體操作方法，充分發(fā)揮自身積極性和主動(dòng)性，更好的投入到工作當(dāng)中。
2.3 堅(jiān)持重要原則
在土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中一定要堅(jiān)持以下幾點(diǎn)原則：層次性原則，主要是指國(guó)家對(duì)于土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系分為地市級(jí)、縣區(qū)級(jí)2種，每一種層次都是不同的。要根據(jù)地域的差異性和地區(qū)發(fā)展的不平衡性進(jìn)行評(píng)價(jià)；科學(xué)性原則。這主要是指在實(shí)際評(píng)價(jià)的過(guò)程中，要利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)進(jìn)行綜合性的分析和整理，這也是進(jìn)行評(píng)價(jià)的重要原則，同時(shí)還要利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等先進(jìn)技術(shù)，將海量的信息進(jìn)行分類(lèi)處理，然后進(jìn)行系統(tǒng)整合，為土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系提供強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支持；多樣性原則。主要是指利用多種評(píng)價(jià)體系進(jìn)行統(tǒng)一的分析和整理，同時(shí)要借鑒各地先進(jìn)的管理和評(píng)價(jià)手段綜合分析，真正做到取其精華去其糟粕，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上創(chuàng)新，在創(chuàng)新的基礎(chǔ)上實(shí)踐，與時(shí)俱進(jìn)、開(kāi)拓創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。
3 結(jié)束語(yǔ)
在我國(guó)土地資源銳減、環(huán)境問(wèn)題突出的背景下，開(kāi)展土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作是十分必要的，它不僅能夠提高我國(guó)土地資源的利用效率，同時(shí)還能起到保護(hù)環(huán)境的作用，優(yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)的，因此在實(shí)際操作的過(guò)程中，需要建立相應(yīng)指標(biāo)、熟練操作流程、堅(jiān)持重要原則，只有做到以上幾點(diǎn)，才能解決我國(guó)土地利用規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)的若干問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。總之，構(gòu)建土地利用規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)體系、解決土地利用規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)若干問(wèn)題，是一項(xiàng)漫長(zhǎng)而艱巨的任務(wù)，需要黨和政府、相關(guān)部門(mén)、以及工作人員三者的共同努力。參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞3S技術(shù);土地利用規(guī)劃;應(yīng)用
AbstractLand use planning is comprehensive，coordinated and sustainable economic and social development of land protection，rational use of land is the basis and foundation. 3S technology provides scientific and effective methods and means for research and practice of land use planning field. Combined with our ongoing new round of land use planning to introduce GIS，RS，GPS and 3S technology integration，3S technology in land use planning data preparation and processing，planning and preparation and implementation of results-based management at all stages of planning application were analyzed. It is proven that 3S technology in the field of land use planning is very broad.
Key words3S technology;land use planning;application
土地利用規(guī)劃是指以各級(jí)行政區(qū)劃為單位，根據(jù)地區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件、土地自身的適宜性以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和市場(chǎng)需求，協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)之間和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各行業(yè)間的用地矛盾，尋求最佳土地利用結(jié)構(gòu)和布局，對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排的戰(zhàn)略性規(guī)劃[1]。土地利用規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域未來(lái)土地利用超前性的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源合理分配和土地利用協(xié)調(diào)組織的綜合措施。
目前，我國(guó)已形成了國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市(地)級(jí)、縣(區(qū))級(jí)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)5個(gè)層次較完整的土地利用總體規(guī)劃體系。土地利用規(guī)劃在促進(jìn)節(jié)約集約利用土地、保持土地資源可持續(xù)利用、加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控和土地利用空間管制及用途管制等方面起著巨大的作用，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展提供土地保障，是合理利用土地的基礎(chǔ)和依據(jù)。我國(guó)從20世紀(jì)80年代以來(lái)先后2次大規(guī)模地開(kāi)展全國(guó)性的土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃成果對(duì)合理利土地與保護(hù)耕地起到了重要作用[2]。但是由于近年來(lái)我國(guó)城市化水平迅速提高，新型產(chǎn)業(yè)大量涌現(xiàn)，土地利用需求出現(xiàn)新的變化，為了適應(yīng)這些形勢(shì)，我國(guó)開(kāi)展了新一輪的土地利用總體規(guī)劃。
13S技術(shù)
3S技術(shù)是GIS、RS和GPS的統(tǒng)稱(chēng)，是集高度發(fā)展的空間技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、傳感器技術(shù)、衛(wèi)星定位技術(shù)及通訊技術(shù)的多學(xué)科現(xiàn)代信息技術(shù)。
1.1GIS
GIS即地理信息系統(tǒng)(Geographic Information System)，是在計(jì)算機(jī)軟硬件支持下，把各種地理信息按照空間分布，以一定的格式輸入、存儲(chǔ)、檢索、更新、顯示、制圖和綜合分析的計(jì)算機(jī)技術(shù)系統(tǒng)。利用該系統(tǒng)通過(guò)對(duì)諸多因素的綜合分析，可以迅速地獲取滿(mǎn)足應(yīng)用需要的信息，并能以地圖、圖形或數(shù)據(jù)的形式表示處理的結(jié)果。GIS技術(shù)有2個(gè)顯著特征:一是它不僅可以像傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)那樣管理屬性信息，而且可以管理空間信息;二是它可以利用各種空間分析的方法，對(duì)多種不同的信息進(jìn)行綜合分析，尋求空間實(shí)體間的相互關(guān)系，分析和處理在一定區(qū)域內(nèi)分布的現(xiàn)象和過(guò)程[3]。
1.2RS
RS即遙感(Remote Sensing)，是一種遠(yuǎn)距離不直接接觸物體而取得其信息的探測(cè)技術(shù)。即指從遠(yuǎn)距離高空的各種平臺(tái)上利用可見(jiàn)光、紅外、微波等電磁波探測(cè)儀器，通過(guò)攝影和掃描、信息感應(yīng)、傳輸和處理，從而研究地面物體的形狀、大小、位置及其環(huán)境的相互關(guān)系與變化的現(xiàn)代綜合性技術(shù)?，F(xiàn)代遙感的主要特征是具有多傳感器、高分辨率和多時(shí)相性。遙感信息的應(yīng)用已經(jīng)從單一遙感資料向多時(shí)相、多數(shù)據(jù)源的融合與分析，從靜態(tài)分析向動(dòng)態(tài)檢測(cè)過(guò)渡，從對(duì)資源與環(huán)境的定性調(diào)查向計(jì)算機(jī)輔助的定量自動(dòng)制圖過(guò)渡，從對(duì)各種現(xiàn)象的表面描述向軟件分析和計(jì)量探索過(guò)渡[4]。近年來(lái)，由于航空遙感具有的快速機(jī)動(dòng)性和高分辨率的顯著特點(diǎn)使之成為遙感發(fā)展的重要方面。
1.3GPS
GPS即全球定位系統(tǒng)(Global Positioning System)，是美國(guó)自20世紀(jì)70年代初期開(kāi)始研制的新一代衛(wèi)星導(dǎo)航和定位系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要有三大組成部分:空間星座、地面監(jiān)控和用戶(hù)設(shè)備?？臻g星座部分由24顆均勻分布在6個(gè)軌道的衛(wèi)星組成;GPS的地面監(jiān)控部分由1個(gè)主控站、5個(gè)全球監(jiān)測(cè)站和3個(gè)注入站組成;GPS的用戶(hù)設(shè)備部分主要由接收機(jī)硬件和處理軟件組成。GPS具有定位的靈活性和高精度、快速度、全天候作業(yè)、操作簡(jiǎn)便、信息自動(dòng)接收以及存儲(chǔ)等特點(diǎn)，已經(jīng)在地球?qū)W科中得到了廣泛的應(yīng)用。用GPS同時(shí)測(cè)定三維坐標(biāo)的方法將測(cè)繪定位技術(shù)從靜態(tài)擴(kuò)展到動(dòng)態(tài)，從單點(diǎn)定位擴(kuò)展到局部與廣域差分，從事后處理擴(kuò)展到實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)差分定位與導(dǎo)航，從而大大拓寬它的應(yīng)用范圍和在各行各業(yè)中的作用。
1.43S技術(shù)集成
3S技術(shù)主要完成對(duì)空間信息的采集、處理、管理、信息表達(dá)等功能，具有獲取海量信息、并能夠準(zhǔn)確加以?xún)?chǔ)存和處理的特點(diǎn)。其中，RS技術(shù)是以通過(guò)從高空或外太空收集地表電磁波信息，并通過(guò)對(duì)這些信息進(jìn)行識(shí)別、攝影、傳輸和處理來(lái)達(dá)到對(duì)地表現(xiàn)象進(jìn)行識(shí)別的現(xiàn)代綜合技術(shù);GIS可以認(rèn)為是一個(gè)關(guān)于地理信息的管理系統(tǒng)，它能夠通過(guò)“可視化”的方式，完成地理信息的分類(lèi)和管理;而GPS則是一個(gè)實(shí)時(shí)的、三維空間的衛(wèi)星導(dǎo)航和定位系統(tǒng)。近年來(lái)，隨著GIS、RS和GPS單項(xiàng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，促成了3個(gè)大系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)成了一個(gè)強(qiáng)大的技術(shù)體系，3S技術(shù)已從各自獨(dú)立發(fā)展進(jìn)入相互融合、共同發(fā)展的階段，并且在資源調(diào)查、車(chē)船導(dǎo)航、環(huán)境監(jiān)測(cè)、區(qū)域管理、城市規(guī)劃、商業(yè)管理等諸多領(lǐng)域里得到了迅速?gòu)V泛的應(yīng)用[5]。但目前3S技術(shù)在土地規(guī)劃中的應(yīng)用仍多為單項(xiàng)技術(shù)應(yīng)用。在土地資源管理日趨信息化的形勢(shì)下，對(duì)土地資料的快速、準(zhǔn)確獲取、空間信息分析、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、圖形圖像處理和數(shù)字制圖的要求已變得十分迫切。而3S技術(shù)集成正為這種需求提供了科學(xué)、適用的技術(shù)方法和手段，它不僅可為土地管理工作提供及時(shí)、可靠的基礎(chǔ)信息，而且可以對(duì)土地信息進(jìn)行綜合分析、處理，應(yīng)用前景非常廣闊。
23S技術(shù)在土地利用規(guī)劃中的應(yīng)用
2.13S技術(shù)在土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)階段的應(yīng)用
土地利用規(guī)劃工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)都包含有大量的數(shù)據(jù)信息。在數(shù)據(jù)階段，主要包括土地?cái)?shù)據(jù)收集和土地?cái)?shù)據(jù)處理2個(gè)方面。土地信息涵蓋土地的位置、數(shù)量、質(zhì)量及其價(jià)值等重要信息。這些信息具有數(shù)量巨大、動(dòng)態(tài)性和相關(guān)性的特征。其中動(dòng)態(tài)性特征不但包括其周期性，還有漸變性和波動(dòng)性[6]。傳統(tǒng)的通過(guò)實(shí)地踏勘的工作方法需要大量的人力和物力，且需要大量的時(shí)間。
隨著數(shù)字圖像處理技術(shù)的提高和遙感技術(shù)向高分辨率的發(fā)展，利用遙感技術(shù)獲取土地信息的方法將越來(lái)越普遍。小衛(wèi)星遙感的空間分辨率不斷提高，IKONOS達(dá)1 m，Qui-ckbird達(dá)61 cm，都能滿(mǎn)足1∶1萬(wàn)比例尺的縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃。通過(guò)遙感技術(shù)迅速獲取的動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)信息，再傳輸給GIS，使GIS數(shù)據(jù)庫(kù)得到及時(shí)更新。通過(guò)GIS技術(shù)對(duì)土地信息進(jìn)行處理，可以直接得到理想的圖件和數(shù)據(jù)，及時(shí)準(zhǔn)確地反映土地信息，不但可以為后續(xù)的規(guī)劃工作提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，更重要的是明確土地性質(zhì)、質(zhì)量，從而明確土地的空間分布，確定各類(lèi)用地的具體范圍。在此階段，3S技術(shù)在數(shù)據(jù)收集和處理方面展現(xiàn)了其實(shí)時(shí)性、準(zhǔn)確性以及高效的特點(diǎn)。
2.23S技術(shù)在土地利用規(guī)劃編制階段的應(yīng)用
土地利用規(guī)劃的編制及實(shí)施中，需要清查土地利用類(lèi)型的面積、權(quán)屬、利用現(xiàn)狀，保證地類(lèi)正確、圖斑一致、數(shù)據(jù)可靠，確保土地利用規(guī)劃成果的科學(xué)性和可行性。同時(shí)，要采集、儲(chǔ)存、管理大量的屬性數(shù)據(jù)和空間數(shù)據(jù)，而且數(shù)據(jù)之間關(guān)聯(lián)復(fù)雜，失控變異性強(qiáng)。如果沒(méi)有3S技術(shù)的支持，是很難完成的。依靠3S技術(shù)平臺(tái)，在建立土地利用總體規(guī)劃信息庫(kù)的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合土地利用總體規(guī)劃的業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃編制、修改、實(shí)施的自動(dòng)化管理。利用原有土地信息，分析土地結(jié)構(gòu)，構(gòu)建各類(lèi)模型，為土地的評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化及效益分析提供方法和手段。同時(shí)，降低舊有人為進(jìn)行土地資源分析和決策所帶來(lái)的主觀因素影響，加強(qiáng)了土地利用規(guī)劃的科學(xué)性和合理性。
2.33S技術(shù)在土地利用規(guī)劃成果階段的應(yīng)用
土地利用規(guī)劃的編制、審批和實(shí)施涉及大量圖件、指標(biāo)等空間數(shù)據(jù)，對(duì)規(guī)劃成果質(zhì)量和管理的時(shí)效性要求都很高。長(zhǎng)期以來(lái)，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃成果(包括圖件、文本、說(shuō)明和表格)基本上都是以圖紙、文本的形式保存和管理，存在共享性差、利用效率低、形式單一、成果保存難度大等缺點(diǎn)，無(wú)論在對(duì)公眾宣傳推廣的范圍與效果、傳播形式與信息獲取方式，還是應(yīng)用靈活性方面都存在較大的局限性。運(yùn)用3S技術(shù)進(jìn)行規(guī)劃成果管理，可以提高管理的科學(xué)性、管理質(zhì)量和管理效率，為土地規(guī)劃的動(dòng)態(tài)實(shí)施和成果管理提供科學(xué)的方法和現(xiàn)代化手段。因此，為了更加充分、合理、科學(xué)、有效地利用土地利用規(guī)劃的信息與數(shù)據(jù)，提高規(guī)劃的開(kāi)放性和公眾參與性，從而更好地發(fā)揮土地利用規(guī)劃的實(shí)際效用，必須綜合運(yùn)用3S技術(shù)。
3結(jié)語(yǔ)
土地的不可再生性決定了合理利用土地的重要性。土地利用規(guī)劃需要了解土地資源的各種特征和規(guī)律，掌握土地資源的數(shù)量、質(zhì)量及分布格局。因此，土地利用規(guī)劃涉及的信息豐富、量大繁雜，而且多為地理信息，具有很強(qiáng)的地域性、空間性、時(shí)序性和動(dòng)態(tài)性。離開(kāi)這些信息，就很難實(shí)現(xiàn)立體、動(dòng)態(tài)的管理和規(guī)劃，直接影響到土地利用規(guī)劃和管理的質(zhì)量和效果。
GPS技術(shù)可以對(duì)空間數(shù)據(jù)快速定位，RS技術(shù)利用航天、航空遙感提供的航片、衛(wèi)星照片等影像資料，能精度較高地定位、定量到地塊，直觀地判讀地面物體特性、資源的現(xiàn)勢(shì)信息。GIS利用空間數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)可以把屬性數(shù)據(jù)的管理完全一體化，存儲(chǔ)和分析處理多種性質(zhì)的數(shù)據(jù)。因此，3S技術(shù)能有效地管理各類(lèi)地理信息、統(tǒng)計(jì)分析數(shù)據(jù)，并對(duì)之進(jìn)行分析處理，實(shí)現(xiàn)海量數(shù)據(jù)的管理，促進(jìn)土地利用規(guī)劃和信息處理的規(guī)范化，為土地利用規(guī)劃工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。伴隨空間信息技術(shù)的飛速發(fā)展，3S技術(shù)必定在我國(guó)土地利用規(guī)劃工作中得到更廣泛和更深入的應(yīng)用，為土地利用規(guī)劃領(lǐng)域的研究和實(shí)踐提供科學(xué)、有效的研究和實(shí)施方法，為土地資源的有效利用作出無(wú)可限量的貢獻(xiàn)。
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關(guān)鍵詞：土地利用；利用規(guī)劃；規(guī)劃實(shí)施；實(shí)施管理
中圖分類(lèi)號(hào)： F307 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
隨著我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人口持續(xù)增長(zhǎng)，人地矛盾日益突出，由此帶來(lái)的土地資源的重要性已逐漸被人們所認(rèn)識(shí)。土地利用規(guī)劃作為一項(xiàng)未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，是協(xié)調(diào)人地矛盾和保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，已經(jīng)成為各國(guó)研究的重要課題。規(guī)劃的有效性體現(xiàn)在規(guī)劃的實(shí)施結(jié)果上，規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)是檢驗(yàn)土地規(guī)劃是否有生命力的重要手段，是整個(gè)土地利用規(guī)劃過(guò)程中的重要組成部分。本文綜述已有的土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)成果，并以此為基礎(chǔ)尋找土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究領(lǐng)域存在的不足，探討其未來(lái)可能的發(fā)展方向。
一、土地利用規(guī)劃實(shí)施與管理的重要性
土地利用規(guī)劃對(duì)土地利用的控制、協(xié)調(diào)與管理作用，在編制規(guī)劃的過(guò)程中已有所顯示，但規(guī)劃中的許多決策和措施還停留在文件及圖紙上，并沒(méi)有變成現(xiàn)實(shí)，需要通過(guò)規(guī)劃的實(shí)施，從時(shí)間上、空間上、措施上作出具體安排，逐項(xiàng)地加以落實(shí)，因此，在完成編制規(guī)劃任務(wù)之后，能否很好地組織規(guī)劃的實(shí)施，就成為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)、發(fā)揮規(guī)劃作用的決定性環(huán)節(jié)。
一般來(lái)說(shuō)，土地的規(guī)劃利用包括兩個(gè)階段，土地利用規(guī)劃的具體編制和實(shí)施。這兩個(gè)階段是相互關(guān)聯(lián)的，缺一不可。進(jìn)行土地利用規(guī)劃的過(guò)程中，如果只是注重土地利用規(guī)劃的編制，對(duì)具體的規(guī)劃實(shí)施全過(guò)程不夠重視，土地利用規(guī)劃的功能就難以得到發(fā)揮。進(jìn)行土地利用規(guī)劃，要保證實(shí)施功能的具體發(fā)揮，兩者相互聯(lián)系，才能保證土地資源的合理利用，保證土地的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的相互統(tǒng)一。進(jìn)行規(guī)劃的過(guò)程中，為了保證實(shí)施的有效進(jìn)行，要保證對(duì)利用規(guī)劃過(guò)程進(jìn)行相應(yīng)的管理。土地具體利用 的過(guò)程中，要采用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，采用多項(xiàng)措施對(duì)土地利用的編制計(jì)劃、土地保護(hù)區(qū)的具體協(xié)定、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的具體審查等進(jìn)行管理，保證土地利用規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性發(fā)展，對(duì)土地的利用規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行綜合的管理，這樣能保證土地資源的充分利用，保證規(guī)劃能夠落到實(shí)處。
二、土地利用規(guī)劃的編制與管理
土地利用規(guī)劃是指進(jìn)行土地資源開(kāi)發(fā)利用之前，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定出的總體的部署和長(zhǎng)久的計(jì)劃，土地 利用規(guī)劃是進(jìn)行土地各項(xiàng)政策實(shí)施的基礎(chǔ)，根據(jù)其可以進(jìn)行具體的土地利用編制工作，保證從宏觀控制方面對(duì)土地的利用情況進(jìn)行總體的把握。進(jìn)行土地利用規(guī)劃的過(guò)程中，要制定出相應(yīng)的計(jì)劃，對(duì)具體的規(guī)劃內(nèi)容作出闡述說(shuō)明，要根據(jù)規(guī)劃的具體指標(biāo)作出科學(xué)合理的活動(dòng)安排，在規(guī)劃中，對(duì)具體事項(xiàng)的詳細(xì)執(zhí)行要表述準(zhǔn)確，保證能為具體的土地利用規(guī)劃工作提供積極的幫助。編制土地利用規(guī)劃是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段，具有特別重要的意義：(1)有利于協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)、各行業(yè)的用地關(guān)系，從而確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)有序地發(fā)展；(2)對(duì)土地利用實(shí)行規(guī)劃管理是落實(shí)“合理利用每一寸土地,切實(shí)保護(hù)耕地”這一基本國(guó)策的重要措施；(3)是實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的手段，對(duì)土地用途管制，主要是保證土地利用的性質(zhì)；土地利用規(guī)劃的編制，則側(cè)重于數(shù)量控制。
三、土地利用規(guī)劃的實(shí)施和管理措施
1.用地審批制度的建立和完善
進(jìn)行土地利用規(guī)劃的過(guò)程中，各地區(qū)的土地管理部門(mén)對(duì)土地的審批程序要及時(shí)不斷地完善，保證審批手續(xù)的完整，進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，對(duì)土地的供應(yīng)量要進(jìn)行認(rèn)真地考慮，進(jìn)行用地選址時(shí)，對(duì)土地的具體用途要進(jìn)行了解，保證用地的規(guī)劃符合城市發(fā)展的規(guī)律，能夠有效促進(jìn)城市發(fā)展，對(duì)用地進(jìn)行一定的管制，要保證項(xiàng)目用地審批時(shí)，按照完善的程序進(jìn)行。
2.完善土地開(kāi)發(fā)政策措施
進(jìn)行土地規(guī)劃利用時(shí)，為了保證土地使用的及時(shí)策劃和執(zhí)行，要設(shè)立相應(yīng)的土地專(zhuān)用資金，不斷地進(jìn)行土地的整治開(kāi)發(fā)工程，保證花比較少的錢(qián)，保證土地的使用達(dá)到最佳的狀態(tài)，要進(jìn)行相關(guān)的服務(wù)創(chuàng)建，保證土地開(kāi)發(fā)中的各項(xiàng)工藝、物料等的提供，保證土地的規(guī)劃和開(kāi)發(fā)能夠按照規(guī)劃的步驟進(jìn)行具體的實(shí)施。
3.深化土地使用制度改革
以出讓等有償使用方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，需嚴(yán)格按有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)用。這樣一方面用地單位會(huì)從實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)，主動(dòng)節(jié)約集約利用土地；另一方面，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，又可為土地開(kāi)發(fā)整理提供經(jīng)費(fèi)來(lái)源，從而有效保證了用地規(guī)劃和土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃的實(shí)施。
4.土地利用規(guī)劃?rùn)z查
土地使用的計(jì)劃下達(dá)之后，要對(duì)土地利用的實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)的跟蹤檢查，保證其正常合理的進(jìn)行，保證利用現(xiàn)狀與利用規(guī)劃相互一致。進(jìn)行土地利用檢查的過(guò)程中，要對(duì)其下達(dá)計(jì)劃執(zhí)行的情況進(jìn)行檢測(cè)，要堅(jiān)持規(guī)劃是龍頭的宗旨，保證具體的工程實(shí)施按照利用規(guī)劃規(guī)定的具體內(nèi)容進(jìn)行，保證規(guī)劃方案能夠具體的實(shí)施，合理的利用各項(xiàng)土地資源。要對(duì)土地利用規(guī)劃的執(zhí)行狀況進(jìn)行審核，保證能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃中的問(wèn)題，采取適當(dāng)?shù)拇胧?duì)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行解決，保證規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)的不斷積累和推廣，保證規(guī)劃內(nèi)容能夠具體的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)土地策劃的監(jiān)管，要保證用地的合理合法，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為要進(jìn)行及時(shí)的制止，避免對(duì)土地造成破壞，避免規(guī)劃與實(shí)際不符合的情況發(fā)生，保證土地的合理使用，保證策劃工作的順利進(jìn)行。
5.完善土地利用總體規(guī)劃的理論
規(guī)劃的本質(zhì)是面向未來(lái)。未來(lái)的發(fā)展具有不確定性，且其是按照既定的內(nèi)在軌跡運(yùn)行的，研究這種既定的內(nèi)在軌跡將有助于降低不確定性因素對(duì)規(guī)劃的影響。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)內(nèi)的專(zhuān)家學(xué)者強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)土地利用規(guī)劃的理論研究，從非理性、不確定性和彈性的角度補(bǔ)充和完善以往土地利用規(guī)劃的理性、確定性和剛性理論，從而使土地利用規(guī)劃能夠更好地指導(dǎo)實(shí)踐。彈性理論在規(guī)劃實(shí)踐中的應(yīng)用可以分為靈活調(diào)整規(guī)劃體系和規(guī)劃時(shí)序；構(gòu)造彈性發(fā)展思路和彈性發(fā)展政策；注重規(guī)劃目標(biāo)體系的彈性化、規(guī)劃期限的彈性化以及多目標(biāo)規(guī)劃方案的彈性化。彈性規(guī)劃理論對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源的合理配置和利用有較強(qiáng)的適應(yīng)性和指導(dǎo)性。
6.土地規(guī)劃管理方法的不斷加強(qiáng)
我國(guó)土地規(guī)劃管理體系與其他國(guó)家對(duì)比的突出特點(diǎn)表現(xiàn)在管理方法上，有強(qiáng)烈的政府干預(yù)和用途管制以及建筑許可制度，其局限性包括缺乏彈性、群眾參與度不高。我國(guó)現(xiàn)有規(guī)劃在規(guī)劃編制上大多是采取指標(biāo)加分區(qū)的規(guī)劃模式，但現(xiàn)有規(guī)劃模式剛性有余，彈性不足，傳統(tǒng)的終極靜態(tài)規(guī)劃忽略了規(guī)劃過(guò)程，在規(guī)劃背景和規(guī)劃條件瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)環(huán)境下無(wú)法應(yīng)對(duì)各種不確定性因素的影響與沖擊。規(guī)劃是對(duì)于不確定未來(lái)的關(guān)注，不確定的未來(lái)要通過(guò)規(guī)劃不斷地被實(shí)踐校正，因而需要進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系，以便于揭示土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行效果的變化趨勢(shì)及原因，監(jiān)測(cè)相關(guān)政策實(shí)施的效果，以及規(guī)劃實(shí)施部門(mén)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，為土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理及相關(guān)政策的調(diào)整提供決策依據(jù)。
綜上所述，進(jìn)行土地規(guī)劃管理的過(guò)程中，要根據(jù)地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行具體的分析，保證土地資源的充分利用，保證土地的利用規(guī)劃符合城市發(fā)展的步伐，保證利用的土地能夠得到很好的管理，這樣才能有效促進(jìn)土地資源的合理利用和規(guī)劃，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展。
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關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；編制規(guī)程；規(guī)劃實(shí)施管理
1986年土地管理法頒布實(shí)施以來(lái)，土地利用總體規(guī)劃經(jīng)歷了三輪編制。30年時(shí)間里，規(guī)劃編制的思路、方法、技術(shù)手段得到了長(zhǎng)足的發(fā)展與創(chuàng)新，土地利用總體規(guī)劃在“保護(hù)資源、保障發(fā)展”上起到了重要的作用。但是由于土地規(guī)劃研究的時(shí)間相對(duì)較短，以及國(guó)際社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生深刻調(diào)整，土地利用總體規(guī)劃編制和執(zhí)行過(guò)程中也存在一些問(wèn)題。筆者結(jié)合近15年的學(xué)習(xí)和工作經(jīng)歷，談?wù)剬?duì)縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制及執(zhí)行過(guò)程中問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。
一、土地利用總體規(guī)劃的概念及發(fā)展歷程
“規(guī)劃是對(duì)未來(lái)不確定性的緩解和抵消”，土地利用總體規(guī)劃也不例外，也是對(duì)未來(lái)土地利用過(guò)程中的不確定性的緩解和抵消，是指在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)在時(shí)間上、空間上所做的總體的、戰(zhàn)略的安排和布局，是國(guó)家實(shí)行土地用途管制的依據(jù)。
相對(duì)于城市規(guī)劃來(lái)說(shuō)，我國(guó)的土地利用總體規(guī)劃編制體系產(chǎn)生較晚，一共經(jīng)歷了三輪規(guī)劃編制，逐步形成了一套有中國(guó)特色的規(guī)劃編制體系。第一輪規(guī)劃始于1987年，是在1986年土地管理法出臺(tái)后編制的，規(guī)劃目標(biāo)年是2000年。當(dāng)時(shí)由于客觀原因，該輪規(guī)劃編制完成后，基本上沒(méi)有得到實(shí)施。第二輪規(guī)劃的規(guī)劃期為1997～2010年，形成了一套土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)路線(xiàn)和規(guī)劃指標(biāo)控制體系，建立了國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)的規(guī)劃體系。第三輪規(guī)劃即新一輪土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃期為2006～2020年，該輪規(guī)劃充分吸收了前面兩輪規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，形成了較為成熟的編制規(guī)程、制圖規(guī)范、數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，大大提高了土地利用總體規(guī)劃編制的科學(xué)性和實(shí)用性。
二、新一輪縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃的編制過(guò)程
新一輪縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃工作始于2005年，規(guī)劃基期為2005年，規(guī)劃目標(biāo)年為2020年，規(guī)劃期為2006～2020年。經(jīng)歷了重大問(wèn)題前期專(zhuān)題研究、規(guī)劃大綱、規(guī)劃條文及說(shuō)明等階段，其中前期專(zhuān)題研究主要分為上輪規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)研究、節(jié)約與集約利用土地研究、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局研究、協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)研究、統(tǒng)籌區(qū)域土地利用研究、規(guī)劃實(shí)施保障措施研究七個(gè)專(zhuān)題。江蘇省縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃起步比較早，以蘇州市為例，2005年啟動(dòng)規(guī)劃專(zhuān)題研究工作，2008年完成前期專(zhuān)題研究并獲得批復(fù)，2010年完成縣級(jí)規(guī)劃大綱并獲得江蘇省國(guó)土資源廳批復(fù)，2011年完成縣鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃條文及說(shuō)明，并獲得江蘇省人民政府批準(zhǔn)。
三、新一輪縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制及執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題
（一）編制規(guī)程不夠細(xì)化，各地的做法不一致
國(guó)土資源部于2010年6月27日市、縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程。在過(guò)去的六年里，編制規(guī)程在對(duì)土地利用總體規(guī)劃的編制及調(diào)整修改的規(guī)范化起到了關(guān)鍵的作用。但是各地在實(shí)際操作過(guò)程中，對(duì)于規(guī)程的理解不完全一致，導(dǎo)致各地都有自己的做法，從而使一些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不便于全省、全國(guó)層面上的對(duì)接。例如在江蘇省，有些地方將現(xiàn)狀交通水利用地建設(shè)用地納入允許建設(shè)區(qū)、新增交通水利用地納入限制建設(shè)區(qū)；而有些地方則將現(xiàn)狀和新增交通水利用地均納入限制建設(shè)區(qū)；在江西省，則普遍將現(xiàn)狀交通水利用地（主要是公路用地）放入允許建設(shè)區(qū)。又例如規(guī)程中要求對(duì)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換，但由于規(guī)程對(duì)于規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換的要求比較簡(jiǎn)略，各地在實(shí)際操作當(dāng)中都有各自的標(biāo)準(zhǔn)，特別是其他獨(dú)立建設(shè)用地，確定的方法比較多，也沒(méi)有統(tǒng)一的檢查標(biāo)準(zhǔn)。
（二）普遍存在對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況預(yù)測(cè)偏差較大的情況
在縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編前期專(zhuān)題研究的時(shí)候，對(duì)規(guī)劃期末的經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況進(jìn)行了預(yù)測(cè)，主要是GDP水平、人口規(guī)模等重要指標(biāo)。這些重要指標(biāo)支撐著土地利用總體規(guī)劃里的約束性指標(biāo)，比如人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模與人口規(guī)模是直接相關(guān)的，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模在預(yù)測(cè)時(shí)候也采取了與GDP相掛鉤的方法，因此在對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況預(yù)測(cè)偏差較大的情況下，則對(duì)土地利用總體規(guī)劃中的約束性指標(biāo)的論證也缺乏支撐。例如江西省安遠(yuǎn)縣土地利用總體規(guī)劃前期專(zhuān)題研究中，由于在十一五期間安遠(yuǎn)縣GDP年均增幅保持在10%左右，根據(jù)工業(yè)化發(fā)展的一般規(guī)律及國(guó)內(nèi)外各地區(qū)在工業(yè)化發(fā)展階段過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，預(yù)測(cè)規(guī)劃期內(nèi)GDP年均增幅為10.9%。但實(shí)際當(dāng)中安遠(yuǎn)縣2014年GDP為48.8億元，2015年52.34億元，從數(shù)據(jù)上看，增長(zhǎng)速度僅為6.76%。又例如蘇州工業(yè)園區(qū)土地利用總體規(guī)劃前期專(zhuān)題研究中，規(guī)劃期間GDP增長(zhǎng)速度按照十一五規(guī)劃綱要中的20%，而實(shí)際情況是蘇州工業(yè)園區(qū)2014年GDP增長(zhǎng)速度為5.05%，2015年為2.86%，與原來(lái)的預(yù)測(cè)有較大差距。
（三）圖數(shù)不一致的編制方法給規(guī)劃的實(shí)施管理帶來(lái)不便
在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制之初，江蘇省采用的土地利用現(xiàn)狀底圖為“一調(diào)”的變更圖，文本數(shù)據(jù)采用的也是“一調(diào)”變更數(shù)據(jù)，后來(lái)按照要求跟“二調(diào)”進(jìn)行銜接，因此底圖采用“二調(diào)”數(shù)據(jù)，但是文本仍采用原“一調(diào)”變更數(shù)據(jù)，造成了文本和圖件圖數(shù)不一致。在規(guī)劃文本之外，有一套實(shí)際圖上新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，文本里除了基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，其他數(shù)據(jù)基本上沒(méi)有作用，這種做法給規(guī)劃實(shí)施管理帶來(lái)不便，在平常的工作中容易造成混淆，給后續(xù)的實(shí)施評(píng)估也帶來(lái)不便。
（四）在增加規(guī)劃彈性的同時(shí)，也增加規(guī)劃管理的難度
針對(duì)上一輪規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中顯示出來(lái)的剛性有余、彈性不足的問(wèn)題，新一輪規(guī)劃注重規(guī)劃的彈性，采取了有條件建設(shè)區(qū)調(diào)整使用、“列清單、留通道”等彈性做法。但是在實(shí)際操作過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，“列清單”項(xiàng)目的用地預(yù)審和報(bào)批通過(guò)之后，在規(guī)劃圖上沒(méi)有相應(yīng)的修改，造成了新增建設(shè)用地或新增交通水利指標(biāo)在圖上和實(shí)際上有差別，不利于規(guī)劃的實(shí)施管理工作的開(kāi)展。
（五）缺乏科學(xué)的規(guī)劃理念，單純地落實(shí)指標(biāo)
新一輪規(guī)劃在安排土地利用規(guī)劃布局的時(shí)候，往往還是以跟隨領(lǐng)導(dǎo)意志為主，用地布局一般都跟著項(xiàng)目走，要求修改規(guī)劃以滿(mǎn)足項(xiàng)目用地需求，不能體現(xiàn)科學(xué)的土地規(guī)劃理念，運(yùn)用土地利用規(guī)劃學(xué)的原理，充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局統(tǒng)籌的作用。土地利用規(guī)劃還是脫離不了單純落實(shí)上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)這一局面。例如在蘇州高新區(qū)土地利用總體規(guī)劃圖上，規(guī)劃修編時(shí)為了達(dá)到上級(jí)下達(dá)的林地指標(biāo)的要求，布置了很多林業(yè)用地區(qū)，但實(shí)地上并不是林地或者規(guī)劃林地，導(dǎo)致在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，規(guī)劃修改觸及林業(yè)用地區(qū)的時(shí)候產(chǎn)生矛盾。按照江蘇省要求，規(guī)劃修改涉及林業(yè)用地要去林業(yè)部門(mén)出具證明，但是在林業(yè)部門(mén)的圖上，該塊修改地塊并不是林地，因此拒絕出具證明，因此影響該地塊的報(bào)批和使用。
四、對(duì)策及建議
（一）針對(duì)規(guī)劃編制過(guò)程出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)一步完善編制規(guī)程
建議在編制規(guī)程中，進(jìn)一步細(xì)化明確相關(guān)定義，例如允許建設(shè)區(qū)內(nèi)涵，是否包括交通水利用地及其他建設(shè)用地，其他建設(shè)用地中風(fēng)景名勝設(shè)施用地和特殊用地若不納入允許建設(shè)區(qū)，則后續(xù)又會(huì)出現(xiàn)矛盾：明明是建設(shè)用地，但是卻不在允許建設(shè)區(qū)里。另外要細(xì)化規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換的要求，減少人工判讀部分，減少可以給地方操作的空間。
建議在編制規(guī)程中，精簡(jiǎn)指標(biāo)體系。對(duì)一些預(yù)期性指標(biāo)如林地、園地、牧草地等，如果規(guī)劃基數(shù)不準(zhǔn)確，會(huì)導(dǎo)致指標(biāo)也不準(zhǔn)確，為了落實(shí)上級(jí)下達(dá)指標(biāo)，使規(guī)劃圖的編制不合理，因此需精簡(jiǎn)這些預(yù)期性指標(biāo)，或者在規(guī)程里說(shuō)明，哪些指標(biāo)需要圖數(shù)一致，哪些相應(yīng)的數(shù)據(jù)可以統(tǒng)計(jì)在指標(biāo)里，統(tǒng)一檢查標(biāo)準(zhǔn)。
（二）加強(qiáng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況的研究，消減規(guī)劃的不確定性
在對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行研究時(shí)，一是要盡最大可能的去收集相關(guān)資料，充分的挖掘信息，加強(qiáng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷和對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的預(yù)判；二是要充分利用相關(guān)規(guī)劃例如城市規(guī)劃的成果，加強(qiáng)對(duì)未來(lái)人口數(shù)量、GDP水平的研究。在對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平研究的基礎(chǔ)上，提出對(duì)耕地和基本農(nóng)田、建設(shè)用地需求量的預(yù)測(cè)，從而更加準(zhǔn)確的確定控制指標(biāo)。建議采取規(guī)劃滾動(dòng)調(diào)整方法，將較長(zhǎng)的規(guī)劃期限分解為若干短的規(guī)劃期限，針對(duì)較近期的未來(lái)進(jìn)行預(yù)測(cè)，將遠(yuǎn)期高度不確定性的規(guī)劃目標(biāo)“拉近”到中期較不確定性的框架性規(guī)劃目標(biāo)中，再根據(jù)近期實(shí)際執(zhí)行情況和內(nèi)外部環(huán)境的變化調(diào)整較長(zhǎng)期規(guī)劃目標(biāo)。
（三）加強(qiáng)對(duì)彈性措施的研究，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性
加強(qiáng)對(duì)土地利用總體規(guī)劃彈性措施的研究，對(duì)“列清單、留通道”的項(xiàng)目，在完成用地報(bào)批后，也要將這些重點(diǎn)項(xiàng)目范圍線(xiàn)落實(shí)到土地利用總體規(guī)劃圖上，每年年終集中進(jìn)行更新處理。同時(shí)，針對(duì)一些未達(dá)到列入重點(diǎn)項(xiàng)目清單要求的項(xiàng)目，例如風(fēng)景旅游區(qū)里的一些項(xiàng)目的選址，具有不確定性，可以安排用地指標(biāo)、但不落實(shí)用地布局，在管理方法上實(shí)施臺(tái)賬管理的模式，可以后期再落實(shí)用地布局。
（四）推動(dòng)多規(guī)融合，賦予土地利用規(guī)劃更多的話(huà)語(yǔ)權(quán)
一直以來(lái)，公眾對(duì)于城市規(guī)劃有一定的認(rèn)識(shí)，但是對(duì)于土地利用規(guī)劃，很多人還是不甚了解?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中盲目擴(kuò)大城市范圍、浪費(fèi)土地的現(xiàn)象依然存在，因此必須充分認(rèn)識(shí)到土地利用規(guī)劃在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式方面的調(diào)控作用，只有節(jié)約集約用地，才能從根本上解決我國(guó)土地利用的突出矛盾。應(yīng)該提高土地利用規(guī)劃的地位，將土地利用規(guī)劃作為一個(gè)基本規(guī)劃，除國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃外，其他規(guī)劃都應(yīng)該與土地規(guī)劃相銜接。在當(dāng)前開(kāi)展的多規(guī)融合工作當(dāng)中，應(yīng)該賦予土地利用規(guī)劃更多的話(huà)語(yǔ)權(quán)，以土地利用規(guī)劃為抓手，整合各類(lèi)規(guī)劃的目標(biāo)，銜接統(tǒng)一規(guī)劃期限，統(tǒng)一多規(guī)編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，搭建“多規(guī)合一”基礎(chǔ)平臺(tái)，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總規(guī)模、充分挖掘存量建設(shè)用地潛力，建設(shè)節(jié)約型社會(huì)。
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