發(fā)布時間：2022-07-31 07:21:31
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的行政刑法論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
在否定論中,有的學者認為中國古代存在行政法規(guī)范,但不存在作為獨立部門法的行政法。有的學者認為兩者都不存在。否定論者的理由主要有以下三點:
第一.行政法是與資產(chǎn)階級三權(quán)分立、和法制緊密聯(lián)系的?！靶姓ㄊ墙漠a(chǎn)物,它的產(chǎn)生同資產(chǎn)階級的自由主義、法治主義思潮有關(guān),同資產(chǎn)階級革命時期資產(chǎn)階級在經(jīng)濟上、政治上的需要相聯(lián)系。行政法是在資產(chǎn)階級‘三權(quán)分立’原則確立以后,隨行政權(quán)的獨立而產(chǎn)生的,它的產(chǎn)生是同憲法有密切的聯(lián)系的,同依法辦事、法治國家的政治原則相通的,但在資本主義以前不具備這些條件,因而也不可能有行政法。”
第二.行政法體現(xiàn)著民主、自由、公平等一系列特有的價值理念,古代雖然有許多行政法的法律規(guī)范,但它們是為了維護等級、王權(quán)、專制,與近代行政法格格不入。
第三.作為獨立部門法的行政法的存在,以獨立的行政審判或行政訴訟的存在為前提?！耙粋€獨立的基本部門法的存在,往往是以相應的法律設施的完善及有效的司法保護為客觀標志的。國家的形式、法的威信及時代精神,都可以在有效的司法保護中得到體現(xiàn)。如果對一種規(guī)則不存在具有國家強制力的司法保護,這種規(guī)則最多只能是一種制度而不能說是一種法律。同樣,如果某類規(guī)則不具有相應的獨立司法保護,也就不能說這類規(guī)則已構(gòu)成一個獨立的部門”,行政法作為一個獨立的基本部門法的產(chǎn)生,“主要應當看是否存在獨立的行政審判或行政訴訟”;“在《行政訴訟法》頒布以前,行政法規(guī)范無論數(shù)量再多,由于不存在有效的司法保護機制,畢竟只能算是‘治民’的工具”;“由此看來,行政法的產(chǎn)生是近代以后的事,在近代以前并不存在獨立的行政法這一法律部門”。
肯定論者認為:“有了國家,就有政府,就必然有管理活動的各種法規(guī),只不過在不同社會、不同性質(zhì)的國家里,有不同性質(zhì)的行政法”;“在古代,我國作為一個大一統(tǒng)的專制集權(quán)的大國,總有一套法律制度保證國家政令的貫徹執(zhí)行,保證行政體制規(guī)范有序,把國家行政管理納入法制軌道,這是古代行政法應有之義,也是現(xiàn)代意義行政法不可缺少的內(nèi)容,兩者的本質(zhì)有不同,內(nèi)容卻有相似之處”。
對中國古代有無行政法的爭論,其原因在很大程度上是出于對行政法的定義的不同理解。否定論者所持的是狹義的理解。他們認為,只有確立資產(chǎn)階級以后,國家劃分出行政權(quán)并用專門法律規(guī)定行政權(quán)的實施和使其接受監(jiān)督,以期實現(xiàn)資產(chǎn)階級的民主和法治,才有可能出現(xiàn)真正意義上的行政法?？隙ㄕ撜咚值氖菑V義的理解。他們認為“行政法就是一切行政管理法規(guī)的總稱,是規(guī)定國家機關(guān)的組織、職責權(quán)限、活動原則、管理制度和運作程序的各種行政法規(guī)的總和。”
二
筆者認為,從狹義的理解出發(fā)否定中國古代存在行政法,這種觀點多有商榷之處。否定論者認為,行政法應以行政權(quán)的獨立為前提。誠然,資產(chǎn)階級學者將國家權(quán)力劃分為三種,使人們對國家權(quán)力的認識更加科學化,這是一種歷史的進步。而且,“三權(quán)分立”的要義是權(quán)力制約,這是人類探索民主保障機制的重大發(fā)現(xiàn)。但是,理論上的抽象不是實然存在的依據(jù);古代社會沒有這種權(quán)力劃分的學說,并不意味著古代社會不存在這三種權(quán)力。行政管理是國家管理的核心,有國家就必然有行政。馬克思在分析古代亞洲國家時曾經(jīng)說過:“在亞洲,從很古的時候起一般說來只有三個政府部門:財政部門、或?qū)?nèi)進行掠奪的部門;軍事部門、或?qū)ν膺M行掠奪的部門;最后是公共工程部門。”④可見行政部門早已存在。而且,古代中國雖然沒有國家職能的明確分類,沒有明確的行政機關(guān)的概念,但是大體上還是可以分辨出立法事務、行政事務和司法事務以及掌握這些事務的主要機構(gòu)。例如在唐代,中書省主出令,門下省主復核,尚書省掌奉行,御史臺、大理寺、刑部(設于尚書省)主司法。
古代的行政與近現(xiàn)代的行政有許多差異,但它們也有相同的本質(zhì)特征。馬克思曾經(jīng)說過:“所有的國家都在行政機關(guān)無意地或有意地辦事不力這一點上尋找原因,于是他們就把行政措施看作改正國家缺點的手段。為什么呢?就因為行政是國家的組織活動?！雹蓠R克思的這段分析是深刻的。因為行政是一種國家的活動,具有鮮明的國家意志性、執(zhí)行性和強制性的特征。行政的這種本質(zhì)特征決定了它必然被納入法制的軌道。行政管理法制化是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律(盡管法制化的程度各不相同),古代存在行政法律規(guī)范是一個不爭的事實。如果我們否認古代存在的行政法,或者認為它們只是一些行政法律規(guī)范,而不是行政法,那么,這些法律規(guī)范究竟應當屬于什么法呢?
行政法作為一個獨立的基本部門法的產(chǎn)生,必須存在獨立的行政審判或行政訴訟。這種觀點充分肯定了行政審判或行政訴訟在行政法產(chǎn)生發(fā)展過程中的重大意義。但是,把獨立的行政審判或行政訴訟作為行政法產(chǎn)生的必要條件,似乎太絕對了。眾所周知,中國古代諸法合體、民刑不分、實體法和訴訟法不分,刑事訴訟和民事訴訟也沒有嚴格的區(qū)分。如果按照上述邏輯,那么中國古代就不存在民法了。如果真是沒有民法,中國古代幾千年真不知是如何走過來的。在實踐中,某類規(guī)則的司法保護形式是多樣的,與其相應的獨立的審判或訴訟是一種很好的、高級的形式。但這種形式不可能一蹴而就,必然有一個萌芽、產(chǎn)生的過程。在它之前,也會有一些低級的不成熟的其它形式。
從狹義行政法出發(fā)否定中國古代存在行政法,這種觀點不僅在形式上、邏輯上很難成立,而且從思想理念上分析,它所奉行的法思想和法觀念也有狹隘之嫌。
幾十年來,我們習慣于從階級性質(zhì)上去分析和認識法和法律。這種分析方法有一定的合理之處,它能幫助我們區(qū)分不同階級不同法律的不同特征。但是,如果以此作為認識法和法律的唯一方法,那就不可能真正全面、深刻地認識法和法律,必然會產(chǎn)生種種片面的結(jié)論。主張行政法是與資產(chǎn)階級聯(lián)系在一起的觀點與上述思維模式盡管有很大的區(qū)別,但在客觀上卻有某些相似之處。
我們認為,法是人類文化的有機組成部分,我們應從人類文化的大范疇中來認識法律現(xiàn)象,認識法的價值目標和本質(zhì)。人類創(chuàng)造文化的目的是為了自身的解放、自由和幸福。與此相應,人類創(chuàng)造法的目的,是為了管理自身(社會)、解放自身、完善自身、協(xié)調(diào)自身與自然的關(guān)系。當然,實際中的法的功能和追求不可能是純潔的、單一的,由于受到各個時期社會管理者的影響,它不可避免地在不同程序上扮演為社會管理者服務的角色。但是宏觀地考察,法的這種功能和角色是次要的、局部的、非本質(zhì)的。
法的歷史使命是宏遠博大的。這種歷史使命必然要求其自身不斷地進步、合理與完善,即不斷地文明化。法文明化的標志,就是其科學性的不斷提高。法自身的最大追求就是越來越科學,越來越公正。刑法是這樣,民法是這樣,行政法也是這樣。行政法作為人類文化的一部分,其價值目標是行政管理科學化。行政法的發(fā)展史就是行政管理逐步科學化的歷史。我們之所以肯定資產(chǎn)階級行政法,就是因為它提出了許多新的原則和制度,作出了許多珍貴的創(chuàng)造,使行政管理的科學性達到了前所未有的高度,產(chǎn)生了質(zhì)的飛躍。
但是,我們不能因此而否定古代存在行政法。如果比較一下古代和近現(xiàn)代的行政法,可以發(fā)現(xiàn)它們之間有許多相同或相似的原則、內(nèi)容和規(guī)定。為什么?就是因為它們的調(diào)整對象是一致的,就是因為行政管理的科學化是一個逐漸積淀的不可分割的歷史過程,就是因為“科學”的原則和規(guī)定適用于古代,也適用于近代和現(xiàn)代。
譬如,制約行政權(quán)力的原則。行政管理的科學化要求科學地行使行政權(quán)力,科學地行使行政權(quán)力必然要求制約行政權(quán)力。近代資產(chǎn)階級提出以權(quán)力制約權(quán)力,這是人類在探索科學地行使權(quán)力的征途中的一大發(fā)明和創(chuàng)造,它已成為現(xiàn)代行政法的一項重要原則。中國古代雖然沒有權(quán)力制約原則,但是對行政權(quán)力的控制是非常嚴格的。這種控制主要來自兩個方面:一方面來自直接規(guī)范行政權(quán)力的法律、法令。中國古代很早就已經(jīng)對國家機構(gòu)的設置、職能、官吏的職責權(quán)限以及公務運行等作出了具體明晰的規(guī)定。從根本上說,行政法律規(guī)范的確立就意味著對行政權(quán)力的約束。有些規(guī)范看起來是確認了官吏的等級特權(quán),但是換一個角度分析,它們也是限制官吏特權(quán)的規(guī)范。唐代的《祠令》、《鹵薄令》、《儀制令》、《營繕令》、《衣服令》、《喪葬令》等便可作如是分析。另一方面來自其它機構(gòu)(尤其是監(jiān)察機構(gòu))的監(jiān)督(詳見下述)。
尤其值得注意的是,許多學者認為,中國古代皇帝高高在上,皇權(quán)不受任何約束,與現(xiàn)代行政法的要求格格不入。其實這種觀點并不完全符合事實。誠然,中國古代皇帝享有極大的權(quán)力,從根本上說,皇權(quán)高于法權(quán)。但是我們不應將皇權(quán)等同于行政權(quán)?；实壅莆兆罡叩牧⒎ā⑺痉?、行政等權(quán)力,皇權(quán)是國家權(quán)力的象征。而且,皇權(quán)在實踐中也不是不受任何約束的。例如,祭祀祖先要按照禮儀,立皇太子要遵守習慣。在唐代,皇帝的出令都受到明確的規(guī)制。制敕由中書省負責,皇帝不能徑自制敕。中書省若認為“詞頭”(即皇帝的紹書要點)不妥,可以封還,要求另發(fā)“詞頭”。中書省草擬制敕以后,交門下省復核。門下省如果有異議,可以封還重擬。沒有中書出書、門下復核,皇帝是不能合法紹敕的。所以,當專橫恣意的武則天違背這一立法監(jiān)督制度時,宰相劉礻韋之竟然可以批評曰:“不經(jīng)鳳閣鸞臺(按即中書門下),何名為敕?”
又如,承擔社會公共事務的管理職能的原則。政府的行政管理必然承擔兩種事務:一是因政府與人民對立而產(chǎn)生的事務,一是因一切社會的性質(zhì)而產(chǎn)生的公共事務。政府如果只承擔反映其自身利益和意志的前者,拒絕承擔后者,那么社會就會失去基本的調(diào)控,社會生產(chǎn)無以正常地進行,社會的最基本秩序無以維持。結(jié)果,社會與國家、人民與政府都會遭受災難,國家與政府不僅不能維護它們的特殊利益,而且很可能首先遭到無情的懲罰。所以,行政管理承擔社會公共事務的管理職能,這是一條不以立法者的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律。行政法的內(nèi)容也必然會反映這一客觀規(guī)律,只是內(nèi)容的數(shù)量,反映的程度有所差別而已。對于這一部分內(nèi)容,是不能進行簡單的政府評價的。
在中國古代行政法中,這一部分的內(nèi)容是相當豐富的。例如唐代,市場管理制度已相當健全。戶部下屬的金部郎中員外郎總負管理之責:“凡有互市皆為之節(jié)制”,制訂有《關(guān)市令》等專門法律。集市有一定的固定場所,商店要立標記,寫明店號行名。商品由市場官員按質(zhì)論價。買賣遵循等價有償原則,不允許使用或威脅手段,嚴禁壟斷投機。大宗商品買賣必須立券。市場交易必須按規(guī)定交納稅金,若制造和銷售偽劣產(chǎn)品,不僅給予經(jīng)濟處罰,還要受到刑事懲罰。法律特別規(guī)定官吏和皇家不得經(jīng)商。關(guān)于計量管理,政府規(guī)定統(tǒng)一的度量衡標準和互換適用的具體辦法。所有度量衡都必須?？奔佑?否則即屬私造。每年秋天對度量衡器進行校驗。關(guān)于河防及水利管理,工部的水部司總負其責。河防修理分為兩種,即每年秋后的常修和因暴水突發(fā)的特修。官吏由于不修堤防或修理失時,要根據(jù)造成后果的情況追究罪責(如因此淹死一人,有關(guān)官吏要處一年徒刑)?；鶎拥乃こ淘O施,都有專人負責,州縣官每年必須檢查一次。因水利流量有限,規(guī)定了具體的使用原則。官民用水,采用均工同供原則。
三
如果承認中國古代存在行政法,那么其內(nèi)容和體系又怎樣呢?毋庸置疑,與近現(xiàn)代行政法相比較,中國古代行政法不僅在原則、精神方面存在著不可避免的根本性缺陷,而且其內(nèi)容和體系也是殘缺不全的。但是,如果仔細分析,我們可以發(fā)現(xiàn)中國古代行政法的內(nèi)容和體系與近現(xiàn)代行政法也有較為明顯的相似之處。那種認為中國古代只有“官制法”(類似于今天的組織法)的觀點,是不符合史實的。
學術(shù)界雖然迄今為至對行政法的概念還是分歧甚大,但是,對行政法的調(diào)整對象和內(nèi)容的認識越來越表現(xiàn)出趨同的態(tài)勢。譬如,有的學者在總結(jié)國內(nèi)外學者的認識意見的基礎(chǔ)上提出了如下看法:“行政法即規(guī)范行政權(quán)的法,是調(diào)整國家行政權(quán)運行過程中發(fā)生和形成的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。具體來說,它是規(guī)范行政權(quán)主體、行政權(quán)內(nèi)容、行政權(quán)行使以及行政權(quán)運行法律后果的各項法律規(guī)范的總稱。”其內(nèi)容主要包括行政管理關(guān)系的法律規(guī)范和監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范。①中國古代行政法的內(nèi)容大致也是如此。
關(guān)于行政管理關(guān)系的法律,中國古代極為豐富,大凡國家政務的各個方面都有規(guī)定。從夏朝到清朝,歷代都有相應的立法和制度。從《周官》、《秦律二十九種》、《漢官舊儀》、《唐六典》、《唐令》、《慶元條法事類》、《大明會典》、《大清會典》等立法和文獻來看,有關(guān)這方面的法律規(guī)范起碼包含:關(guān)于中央和地方國家機關(guān)的組織編制、職責權(quán)限;關(guān)于國家機關(guān)的公務運行;關(guān)于官吏的選授、考核、品第、待遇、升遷、休致;關(guān)于戶籍與婚姻家庭的管理;關(guān)于土地管理;關(guān)于賦役管理;關(guān)于物資管理和財產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整;關(guān)于商工與水利的管理;關(guān)于教育與醫(yī)藥的管理;關(guān)于軍防和警衛(wèi)管理;關(guān)于祭祀的管理;關(guān)于儀仗、服飾、喪葬的管理;關(guān)于宗教寺院的管理以及關(guān)于少數(shù)民族聚居區(qū)的管理。
關(guān)于對行政的監(jiān)督,中國古代主要是通過兩個方面來實施的。
第一.出令機構(gòu)的監(jiān)督。雖然這方面的制度不為各朝都有,但有關(guān)規(guī)定仍值得我們注意。唐代,中書門下是制令機關(guān),被稱為“機要之司”。門下省的職權(quán)主要是“封駁”。“封”即封還詔書(已見前述),“駁”即駁正百司奏抄。尚書省六部等機構(gòu)的上奏公文,首先須經(jīng)門下省給事中的審核,給事中如認為不妥,可以駁回重擬。同時,中書省對百司奏章的擬答批文,給事中如認為不妥,也可駁回修正。給事中的這種職權(quán)對尚書省等政務機構(gòu)的施政行為起到了較好的事前監(jiān)督作用。
第二.監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督。這是中國古代最重要的行政監(jiān)督制度。中國古代監(jiān)察制度獨樹一幟,其組織之健全、規(guī)范之詳備、制度之嚴密,實為世界所罕見。《周禮·春官》寫道:“御史,掌邦國都鄙及萬民之治令,以贊冢宰,凡治者受法令焉,掌贊書,凡數(shù)從政者?！彼^“凡數(shù)”,就是監(jiān)察之意。這說明用御史來監(jiān)察“從政者”在先秦時期已成為制度。漢朝將中國古代監(jiān)察制度推向了新的階段。漢代的監(jiān)察組織主要分為兩個系統(tǒng),一是行政組織內(nèi)部的監(jiān)察系統(tǒng),由丞相負責;一是行政組織外部的監(jiān)察系統(tǒng),由御史組織構(gòu)成。前者是行政組織內(nèi)部的監(jiān)察,后者的監(jiān)察對象要寬廣得多,但重點也是行政管理。漢朝的這種監(jiān)察體制,基本為后世所沿用。明朝的行政組織外部的監(jiān)察系統(tǒng),除由傳統(tǒng)御史組織演化而來的都察院以外,將唐宋以來的言官給事中變成監(jiān)察官,專司對中央六部的監(jiān)察。清朝又將都察院系統(tǒng)和六科給事中系統(tǒng)合二為一。中國古代監(jiān)察機構(gòu)的職能是多方面的,但最重要的保障行政管理的正常運作。漢武帝曾親定《刺史察舉六條》(又稱“六條問事”),雖然這一法律根據(jù)當時的情況,將監(jiān)察對象主要定為較高級別的行政長官,但是它所確立的以監(jiān)察官員是否奉公執(zhí)法為重點的監(jiān)察內(nèi)容,為后世所繼承。顧炎武認為:“刺史六條,為百代不易之良法。”曹魏之《六察》、兩晉之《六條舉淹滯》、唐代之《六察》等法律無不以此為藍本。
中國古代監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督行政管理的方法是多種多樣的,其中很重要的一條是稽核公文。所謂稽核公文,就是檢查核準公文的執(zhí)行落實情況。執(zhí)行公文是行政機關(guān)最日常的工作,因而也是行政管理正常運作的基本要求。歷代不法官員往往借公文運作。元朝人胡祗曾對封建官僚政治中的這一痼疾作過專門研究,他將利用公文作弊的手法歸為“稽遲”和“違誤”兩大類?；t即故意拖延公文程限;違誤即篡改公文要求,其手法多種多樣,如“倒提月日、補貼虛檢、行移調(diào)發(fā)、文飾捏合、彌縫完備、應對支吾”等。所以中國古代統(tǒng)治者十分重視稽核公文。唐宋以來,由監(jiān)察官員稽核公文的制度日益發(fā)展,至明代已非常完備,六科給事中負責稽核中央各部的公文,每年上下半年各一次?；私Y(jié)果分為三類:已完成的予以注銷,未完成的限期完成,拒不執(zhí)行或執(zhí)行發(fā)生嚴重差誤的具本糾劾。巡按御史負責稽核地方政府的公文。御史所到之地,當?shù)貦C構(gòu)都應將公文底冊呈送備查。御史按不同情況分類批示:已完成的批以“照過”;已進行而未完成的批以“稽遲”;完成而無意有誤的,擬以“失錯”;故意違誤的批以“埋沒”。一季之后,巡按御史對各類違滯公文進行復查,稱為“磨勘卷宗”,如發(fā)現(xiàn)仍未改正,則從重處罰。
除出令機構(gòu)和監(jiān)察機構(gòu)對行政實施監(jiān)督以外,中國古代還有一些其它特殊監(jiān)督形式。如中國古代皇以天下萬民之父自居,標榜“為民作主”是神圣的天職,所以當官民發(fā)生矛盾沖突時,往往利用民眾的力量對官吏予以鉗制。歷代直訴制度的作用就含有此意。明代朱元璋還設立民拿害民官制度,《明律·戶律》“戶役”條規(guī)定,若官吏課征稅糧和攤派差役作弊曲法,被害之民可以拘執(zhí)該官吏自下而上陳告,若上司不為受理亦要依法論處?！洞笳a》更明確地規(guī)定:“有等貪婪之徒,往往不畏死罪,違旨下鄉(xiāng),動擾于民。今后敢有如此,許民間高年有德耆民率精壯拿赴京來”。
總之,我們不應該絕對斷定中國古代不存在行政法,當然,分析和認清中國古代行政法與近現(xiàn)代行政法之間的差別也是完全必要的。
價值的前提是人的需要，沒有人的需要，價值就不可能得以體現(xiàn)，就沒有價值問題。而人的需要是多層次多方面的。
價值的內(nèi)容為“對于人的意義”，即一是客體對于人的需要的滿足，二是人在處理客體與人的關(guān)系時關(guān)于客體的絕對超越指向。作為對于人的需要的滿足的價值，是最直觀的價值表現(xiàn)。表現(xiàn)著外在物與人的關(guān)系的應然狀況，包含著人的希望與理想的成分。所謂絕對超越指向，是指價值在主體處理主客體關(guān)系時對于主體始終具有的不可替代的指導和目標意義。“絕對”一是指價值與主客體關(guān)系始終同在，在時間上是絕對的;二是指價值對于主體具有不可用其他替代的性質(zhì)，在性質(zhì)上是絕對的。“超越”同樣包含兩個方面，一是指價值作為永遠的追求，總是超越于主體的能力;二是指價值總是高于現(xiàn)實的，是主體的理想。作為絕對超越的指向，價值對于人類的行為和思想具有根本的指導意義，甚至是人的精神企求與信仰。
價值在滿足人的需要的同時，作為一種絕對超越的指向，包含著人類的要求與愿望。它屬于人的理想的范疇，是人的思想與行為的目標，在指導人類的同時，又評價著人類所關(guān)注的外在物與自己之間的關(guān)系，以及人類的相關(guān)思想與行為。“價值是人類維持生存與走向完善的雙重需要。”
法律作為主體之外的物，之于主體同樣具有價值，即法的價值，它是以法與人的關(guān)系作為基礎(chǔ)的。法對于人所具有的意義，是法對于人的需要的滿足，也是人關(guān)于法的絕對超越指向。
筆者認為，法的價值的內(nèi)容是極其豐富的，是一個仁者見仁、智者見智的概念，但它必定有一些最基本的價值。因為法的價值是法之于主體的意義，是主體關(guān)于法的絕對超越指向(見前述)，那么，法于不同的主體，就應有不同的基本的價值。首先法之于個人，其基本價值無外乎為自由、平等、生命、安全、財產(chǎn);法之予社會，即法的社會價值，最基本應為:和平、秩序、文明、正義、發(fā)展、效率。
行政法為法的體系的重要組成部分之一，是一重要的部門法，同樣具有之于主體的價值性。“人作為價值主體是很主動的、很自覺的，他知道自己需要什么及需要是否獲得滿足，并可作出明確的價值評判。而且這一切都能夠直接通過一定方式表達出來，并能在不同主體之間進行交流與傳播。⑦“很主動、很自覺”的主體，知道自己對不同的客體存在不同的需求。我們在論述作為一個整體性、系統(tǒng)性的法的價值時，同樣不應該忘記價值主體對于組成系統(tǒng)性、整體性的法的不同的部門法具有不同的需求。行政法屬于法的組成部分，在具有法的共同價值的同時，它應有其自己獨特的之于主體的意義，這就是行政法的價值。正是因為不同客體之于主體有著不同的價值，才存在著不同的部門法的劃分。決不是邊沁所批評的那樣:“這就是劃分:即把法律分成他所想象的幾部門，然后解釋:即解釋他用來說明任何可能出現(xiàn)的法律的方法?！雹?/p>
二、行政法的價值之特點
行政法具有法的同樣的價值形式，即公正、平等、自由、效率、秩序、文明、社會發(fā)展等，但行政法的價值內(nèi)容及其不同價值主體之間的價值追求的沖突與矛盾又有其特殊性，存在其價值實現(xiàn)需要的特定的方式。這也是主動、自覺的主體對不同的客體的不同需求的一種表現(xiàn)。要弄清行政法的價值內(nèi)容的獨特性、價值沖突的特殊性及價值實現(xiàn)方式的特定性，就必須首先把握行政法這種外在客體不同于其他部門法的特殊性的性質(zhì)和特點。
首先，在性質(zhì)上，一方面，行政法是國家對社會實現(xiàn)統(tǒng)治與管理的方式由原來少數(shù)人對多數(shù)人的明目張膽的強取豪奪向具有隱蔽性或公正假像的管理控制形式轉(zhuǎn)變，即統(tǒng)治者因人民群眾的民主、法制意識的增強與發(fā)展，迫不得已對管理方式進行改善，以社會公共利益為出發(fā)點來施行管理，給人以公正之形式，造成人們迫于公共利益而服從管理的態(tài)勢。這只是對剝削階級而言的，是形式上的公共利益，實質(zhì)上為少數(shù)人的利益，只是其統(tǒng)治方式變得更加靈活、隱蔽。只有社會主義才真正注重了實質(zhì)上的公共利益，只是其統(tǒng)治方式變得更加靈活、隱蔽。只有我國社會主義才真正注重了實質(zhì)上的公共利益，它“是指源于全體或絕大多數(shù)社會成員而又在全體或絕大多數(shù)社會成員中公正分配的集合利益。”⑨“意味著這個國家是人民當家作主或絕大多數(shù)人充分享有民主的國家，意味著社會公正和行政公正?！雹饬硪环矫?，行政法作為一個部門法，具有區(qū)別于其他部門法的本質(zhì)屬性，即行政法的法律性質(zhì)。行政法是公法，而且“是以公共利益為本位的公法”。仰也就是說，代表公共利益的行政主體與個人利益的主體即相對人之間，在行政法上的地位是不平等的，權(quán)利義務是不對等的。行政法這一性質(zhì)，決定它還不同于作為公法的憲法。因為憲法的基礎(chǔ)和調(diào)整對象是整體利益與整體利益之間的關(guān)系，而行政法的基礎(chǔ)和調(diào)整對象是整體利益與個體利益之間的關(guān)系。
其次，正因為行政法上述獨特性質(zhì)，決定了行政法具有不同于其他部門法的特點:
一是主體地位的不平等性。因行政法是以公共利益為本位的公法，而在階級社會里，公共利益的總代表只能是國家。利益關(guān)系分化的組合，導致了利益主體的多元化和國家權(quán)力的分工配合。在公共利益與個人利益的關(guān)系上，公共利益主要是由行使行政權(quán)力的行政機關(guān)來代表，這樣，行政主體總是處于主導地位，相對人總是處于配合和參與地位.即便是行政主體在行政程序法關(guān)系中，尤其是在行政訴訟法關(guān)系中，行政主體也是處于主導地位，“行政程序不過是行政主體的主導地位得以實現(xiàn)的過程，相對人對行政程序的參與，……”@其訴訟地位的平等，只能說明是適用法律的平等，它并不因此抹掉行政主體在行政立法中已經(jīng)確定的主導地位。
二是權(quán)利義務的特殊性。行政法的權(quán)利義務與民商法上的權(quán)利義務相比，具有三方面的特性。第一，權(quán)利義務的法定性。即行政法上行政主體與相對人的權(quán)利義務完全來自于法律規(guī)定。因為行政主體是執(zhí)法機關(guān)，必須完全尊重有關(guān)國家機關(guān)，尤其是國家立法機關(guān)的意志。再者，根據(jù)公共利益本位論，相對人的權(quán)利義務也來自于法律規(guī)定，或行政主體為執(zhí)行法律所作行政行為的設定。而民商法上，法定的權(quán)利義務是一種例外，以雙方約定為一般原則。第二，權(quán)利義務處分的有限性。行政主體所代表的公共利益，是一種持續(xù)存在的利益。行政主體既不能以自己的意思表示自由放棄或轉(zhuǎn)讓公共利益，也不能允許任何組織或個人侵犯公共利益。“社會成員放棄分享的公共利益，只能還原為由行政主體來控制的公共利益，而并不能當然地由另一社會成員來享受。”吻第三，權(quán)利義務的不對等性。行政主體具有行政優(yōu)益權(quán)，而相對人卻并不具有同等的權(quán)利。
三是意思表示的單方性。行政主體在行政法上的意思表示受到行政法規(guī)范的承認和保護，行政行為具有先定力、公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。這是意思表示單方面的表現(xiàn)。
四是功能效率性。即行政主體為更多的相對人提供更多的服務，意味著社會公正。
五是違法行政的救濟性。有權(quán)力就存在有救濟，因為權(quán)力的行使很容易侵犯利益。行政主體的行政權(quán)力的行使不可避免地會侵犯行政相對人的合法權(quán)益，這樣就得有救濟。故行政法存在對違法行政的救濟性這一特征。
基于上述行政法的性質(zhì)與特點，行政法的價值在其內(nèi)容、形式、相互關(guān)系及其實現(xiàn)方式上具有以下特點:
第一，行政法價值的內(nèi)容重在秩序、正義、文明、效率和發(fā)展等社會價值上。關(guān)于法的價值的內(nèi)容，十分豐富，特別復雜，不同學者有不同的看法。在西方，學者認為，法的價值包括秩序、公平、個人自由、個人主義、責任、生命、個人隱私、財產(chǎn)權(quán)等。在中國，有的學者認為，法律總的價值為正義、公共幸福、人類進步，下面又包括對個人的價值和對社會的價值。對個人的價值中又包括安全、自由、平等，對社會的價值中又包括和平、秩序、文明等。仰有的學者認為，當代的主要法的價值包括自由、正義、秩序、安全、平等。⑩
對于行政法具有以公共利益為本位的公法性質(zhì)，它是統(tǒng)治者統(tǒng)治手段由公然奪取的控制方式到隱蔽地并以公共利益為代言的控制方式的轉(zhuǎn)變。故此，行政法的價值內(nèi)容應重在其本位的體現(xiàn)上，即維護公共利益上。這樣，行政法滿足的主體不應主要是個體，而應是社會整體。換句話說，行政法的價值內(nèi)容應重在其社會價值上，即秩序、正義、發(fā)展、文明和效率。它不同于民法的價值重在個體價值上，如自由、平等、安全等。
行政法的個體價值和社會組織價值的實現(xiàn)，是以行政法的社會價值的實現(xiàn)為前提和基礎(chǔ)的。行政法通過對行政管理關(guān)系的調(diào)整，以其社會價值為目標選擇，其它價值的實現(xiàn)均以社會價值的實現(xiàn)為依歸。行政法的社會價值實現(xiàn)，標志著公正、自由、平等、安全、生命、財產(chǎn)等價值實現(xiàn)由可能性變?yōu)楝F(xiàn)實性。
第二，行政法的各價值之間的關(guān)系，除了存在對個人價值與對社會價值的沖突之外，還存在對個人價值與對社會組織價值，特別是行政主體價值的沖突，行政法對行政主體之價值與對公務員之價值的沖突以及行政法對個人價值與對公務員價值的沖突。
要了解行政法對于不同主體的價值之間的關(guān)系，特別是它們之間的沖突關(guān)系，就必須明確行政法的產(chǎn)生和發(fā)展歷史。行政法的產(chǎn)生和發(fā)展的歷史就是主體對行政法的需求和追求的歷史。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、社會的進步，并伴隨著社會事務的增加，人們權(quán)利意識的覺醒和增強，特別是一定層次的整體利益之間的對立發(fā)展到必須以一定方式求得統(tǒng)一時，出現(xiàn)了憲法對整體利益分配關(guān)系中的對立性進行規(guī)范和調(diào)整。憲法的實施，為社會提供了民主和法治的氛圍。然而，單個的社會成員.或個人并不能直接、獨立行使憲法的權(quán)利，只有將整體利益關(guān)系轉(zhuǎn)換成公共利益與個人利益關(guān)系、個人利益與個人利益關(guān)系，將憲法上的權(quán)利轉(zhuǎn)換成行政法上的權(quán)利、民法上的權(quán)利后，單個公民或個人才能行使其享有的憲法權(quán)利。正像德國早期行政法學者莫爾(RobertvonMohl)所指出的:“行政法應作為一個新興的學問，行政法的規(guī)定‘讓憲法可以在個案中得到貫徹，且變成有生命”，。⑩于是，“國家法”就分裂成憲法和行政法兩大法律部門。。不言而喻，行政法是因利益的沖突而產(chǎn)生和發(fā)展的，特別是公權(quán)力與私權(quán)利之間的沖突的解決是行政法存在的主要價值。行政法是用來調(diào)整公共利益與個體利益之間關(guān)系的公法，而公共利益與個體利益之間的關(guān)系中具有不同的參與主體，它們對于行政法的需要和追求各不一樣，即行政法之于不同主體的意義是不同的。這就決定了行政法的價值因其主體不同而產(chǎn)生價值的沖突。有其外部的沖突，如行政法對行政主體的價值與對相對人的價值的沖突和行政法對公務員的價值與對行政相對人的價值的沖突;也有其內(nèi)部的價值沖突，如行政法對行政主體的價值與對公務員的價值的沖突。這些不同的價值是相互交錯、相互制約的，在它們的相互關(guān)系中沖突是主要的，最終以其社會價值的實現(xiàn)而求得統(tǒng)一。
第三，行政法價值實現(xiàn)的主要方式為價值服從。價值服從是法的價值的一般實現(xiàn)方式之一，崢它與價值指引為法的價值的一般實現(xiàn)的兩種方式。價值服從，是人們在作出某種行為，或者遇到某種法律問題時，自覺根據(jù)法的價值要求來修正自己的行為，或者不通過法律機構(gòu)的法的適用活動而自覺地解決法的問題。行政法因其公法性質(zhì)，又具有權(quán)利義務的法定性、不對等性、處分的有限性，行政主體意思表示的單方性等特點，行政主體的行為只能是嚴格遵守法律規(guī)定的權(quán)限和行為幅度;作為相對人來講，只因行政權(quán)力的特點以及行政主體行為的公共利益之動因，他們也沒有可以討價還價或協(xié)商余地，同時，又因行政法具有違法行政的救濟性特點，相對人在服從行政行為并最終實現(xiàn)行政法的價值后，對認為侵犯其合法權(quán)益的行為只能通過事后救濟途徑得以解決。這樣，行政主體權(quán)限的法定性及相對人面對行政權(quán)力的先定性、強制性，行政法的價值實現(xiàn)方式主要是價值服從。
第四，行政法的價值除了體現(xiàn)在對主體的滿足之外，更重要地也是最主要地體現(xiàn)在主體對行政法的絕對超越的指向上。
行政法的產(chǎn)生和發(fā)展歷史告訴我們，近代行政法是以的存在為其前提的，并非國家一出現(xiàn)就有的。基于民主和法治的這一背景，人民權(quán)利逐步地由可能變?yōu)楝F(xiàn)實，且現(xiàn)實享有的權(quán)利越來越多，出現(xiàn)了個體利益與公共利益的矛盾和沖突。近代行政法正是為了解決這些矛盾和沖突，應運而生。故而，行政法具體制度的設計較其他部門法更具主觀性。雖然這種主觀性不能脫離客觀基礎(chǔ)，但由于行政法所調(diào)整的領(lǐng)域是多變的、繁雜的行政事務的管理關(guān)系，因此要求在其制度設計上要更具先見性、超前預測性，以解決行政法的穩(wěn)定性與適應變化發(fā)展了的客觀情況的矛盾向題。主體對行政法的現(xiàn)實需求的滿足是直接的、現(xiàn)實的，而一種永遠絕對超越的指向需求則是行政法永具生命力的源泉，因此，行政法較其他部門法而言，其價值更突出地體;現(xiàn)在主體對其的一種絕對超越的指向上。
第五，行政法的價值實現(xiàn)較其他部門法而言，更要依賴于人們對于自身所處的政治環(huán)境、社會環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境的獨特之處的認識，因行政法不象其他部門法，如刑法等。不同的政治制度、不同社會環(huán)境的國家存在著諸多的共性，行政法更多的是具有明顯的個性，主體對于行政法的需求與滿足是不能脫離這客觀存在的國情問題。行政法之于主體的積極意義的實現(xiàn)，較其他部門法更要賴于人們對自己所處特定環(huán)境的認識與把握。
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(一)市場經(jīng)濟離不開行政管理
首先，國家具有經(jīng)濟管理職能。自從國家產(chǎn)生以來，無論任何時期、任何社會、任何經(jīng)濟模式，必然具有經(jīng)濟職能。只是由于生產(chǎn)力發(fā)展水平和生產(chǎn)資料所有制的性質(zhì)不同，國家經(jīng)濟管理目的和管理方式不同罷了。二戰(zhàn)以來，隨著商品經(jīng)濟的高度發(fā)展和市場的高度社會化，資本主義國家開始對經(jīng)濟進行全面、經(jīng)常的干預，國家經(jīng)濟職能隨之加強，而高度集中的計劃經(jīng)濟則是社會主義國家對經(jīng)濟的行政管理絕對化。其次，市場經(jīng)濟需要國家進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控。在價值規(guī)律作用下，市場經(jīng)濟雖然在提高經(jīng)濟效率、改善產(chǎn)品質(zhì)量、增強企業(yè)活力、優(yōu)化配置資源、奠定微觀經(jīng)濟基礎(chǔ)方面起著積極的作用，但市場經(jīng)濟這只“無形的手”不能自動地滿足人民所有的需要。它不可避免地存在著滯后性、盲目性、短期性和微觀性。這些缺陷需要政府通過緊急措施來彌補。國家經(jīng)濟調(diào)控所具有的超前性、計劃性、長遠性和宏觀性正好彌補了市場的不足。我們應堅持的原則是:經(jīng)濟發(fā)展盡可能地依靠市場解決，國家干預盡可能在必要時進行。只有實現(xiàn)兩者有效結(jié)合，才能揚長避短，從而合理推動國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。
(二)行政本身具有法律性
國家作為經(jīng)濟管理者，是通過各個具體的政府職能機構(gòu)來行使其權(quán)力的，而行政權(quán)是法定權(quán)力，是國家意志的法律體現(xiàn)，并以法律來保障執(zhí)行。根據(jù)孟德斯鴻的三權(quán)分立思想:“行政者，立于法律之下，除民事、刑事及監(jiān)察外，為國家一切目的，而為之作用也?！苯y(tǒng)治階級建立國家政權(quán)后，必然要對國家事務和社會事務進行管理，以維護其統(tǒng)治秩序，于是將其意志制定為法律，然后以法律授權(quán)行政機關(guān)來執(zhí)行法律，同時用法律來限制行政權(quán)的行使。現(xiàn)代行政管理首先是一種法律管理。所謂法制，主要是針對國家行政機關(guān)而言，它要求一切行政都要按照法律所規(guī)定的條件、程序、方式等進行?！耙婪ㄐ姓笔切姓ǖ脑瓌t和核心，也是對國家行政活動的基本要求。
(三)市場經(jīng)濟是一種法治經(jīng)濟
市場經(jīng)濟是一種以法律為邊界的法理型經(jīng)濟，它包含了眾多的法律內(nèi)涵。第一，市場經(jīng)濟是一種權(quán)利經(jīng)濟，市場主體有權(quán)按照自己的意愿進行各種經(jīng)濟活動，而人民的權(quán)利必須由法律來賦予，同時以法律來保證其權(quán)利的實現(xiàn)。國家機關(guān)，非根據(jù)法律，不得限制人民的權(quán)利或課以義務。行政應充分尊重個人的自由，保障人民的權(quán)利及財產(chǎn)。第二，市場經(jīng)濟是一種契約經(jīng)濟。市場經(jīng)濟條件下，各市場主體地位是平等的，相互間的經(jīng)濟關(guān)系表現(xiàn)為各種合同關(guān)系，而這種關(guān)系本質(zhì)上是一種法律關(guān)系，需要有法律來確認其效力，并依法律來保證其實現(xiàn)。國家機關(guān)和人民之間的關(guān)系，并非領(lǐng)導和服從關(guān)系，而是法律上的權(quán)利義務關(guān)系?，F(xiàn)代橫向式的行政管理，也必然使得政府與市場主體之間的行政合同得以大力推廣。第三，市場經(jīng)濟是一種競爭經(jīng)濟。它要求市場主體在一個公平、合理、穩(wěn)定、有序的經(jīng)濟環(huán)境中，按照誠實信用的原則，自由地進行競爭。不正當競爭和壟斷行為都會破壞市場經(jīng)濟的正常發(fā)展和市場功能的正常發(fā)揮。因此，必須依靠強制性的法律來規(guī)范市場秩序。這樣，既可以保障市場主體合法經(jīng)營，又可以加強競爭領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法活動。第四，現(xiàn)代市場經(jīng)濟是一種“無國界經(jīng)濟”。隨著國際分工與協(xié)作的日益加強以及全球經(jīng)濟一體化程度的提高，各國經(jīng)濟形成了一種相互聯(lián)系、相互滲透、相互依賴的局面，純粹的民族經(jīng)濟已不復存在。跨國經(jīng)濟的發(fā)展要求各國的經(jīng)濟運行規(guī)則必須與國際法律規(guī)范相一致。國際貿(mào)易實際上就是一種以法律為紐帶的經(jīng)濟交往。可以說，法律就是商品經(jīng)濟的客觀反映。正如恩格斯所指出的那樣:“在社會發(fā)展的某個很早的階段，產(chǎn)生了這樣的一種需要，把每天重復著的生產(chǎn)、分配和交換產(chǎn)品的行為用一個共同規(guī)則概括起來，設法使個人服從生產(chǎn)和交換的一般條件。這個規(guī)則首先表現(xiàn)為習慣，后來便形成法律?！毙姓ㄔ谑袌鼋?jīng)濟法律體系中占有重要地位。
行政法作為“活動的憲法”，調(diào)整著廣泛而又復雜的社會領(lǐng)域。生活在當代社會的人，與行政之間的關(guān)系是密不可分的。特別是隨著經(jīng)濟體制改革和政治體制改革以及對外開放的進行，行政事務不斷增多，經(jīng)濟行政迅速加強，行政法的地位和作用將越來越明顯。
(四)市場經(jīng)濟與行政法密切相關(guān)
認為:法與經(jīng)濟的關(guān)系是辯證統(tǒng)一的。一方面經(jīng)濟決定著法，另一方面法對經(jīng)濟具有反作用。作為特定的行政法和市場經(jīng)濟的關(guān)系同樣如此。首先，市場經(jīng)濟決定了行政法的產(chǎn)生、發(fā)展、變化和內(nèi)容。產(chǎn)生在法制思想基礎(chǔ)之上的行政法，同樣有其深刻的經(jīng)濟原因。商品經(jīng)濟的發(fā)展，使工商業(yè)者迫切需要擺脫專制統(tǒng)治者和官吏的束縛，限制行政權(quán)的濫用，自由發(fā)展商品經(jīng)濟，行政法因而產(chǎn)生。市場經(jīng)濟的確立和發(fā)展必然會使統(tǒng)治階級的意志、人民相互間的關(guān)系、社會的經(jīng)濟活動方式等發(fā)生相應變化，從而最終導致反映這些內(nèi)容的法也發(fā)生相應變化。其次，行政法是對市場運行實行有效管理和控制的有利手段。市場經(jīng)濟是一種法治經(jīng)濟，它的運行需要國家予以調(diào)節(jié)，而市場經(jīng)濟的本質(zhì)和特征則要求這種調(diào)節(jié)是間接的、適度的，是宏觀的、必要的，因此，行政法是最佳途徑。但是，如果行政法消極地或被動地調(diào)整社會關(guān)系，就會阻礙市場的發(fā)展。
二、加強行政法制是發(fā)展市場經(jīng)濟的必然要求
(一)市場經(jīng)濟的發(fā)展為我國行政法的發(fā)展提供了動力
在高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟條件下，傳統(tǒng)的行政體制和政府經(jīng)濟管理存在種種弊端。其主要表現(xiàn)有:第一，行政部門林立、機關(guān)臃腫、層次眾多、程度繁雜、嚴重。人浮于事、辦事拖拉，與商品的高效率發(fā)展格格不人。第二，政府單純依靠行政手段進行經(jīng)濟管理，領(lǐng)導意志和行政命令具有最高權(quán)威，直接決定各種經(jīng)濟活動，排斥經(jīng)濟手段和市場機制的作用，壓制了企業(yè)、個人的積極性、主動性和創(chuàng)造性，致使經(jīng)濟日益失去活力。第三，行政機關(guān)和行政人員借助手中的權(quán)力以履行政府職能的形式對社會資源、生產(chǎn)要素和市場運行進行操縱、封鎖，形成行政壟斷，極大地破壞了市場經(jīng)濟的發(fā)展。這些不良現(xiàn)象，關(guān)鍵在于行政系統(tǒng)缺乏行政法的有效約束，致使行政權(quán)力自我膨脹。因此，加強行政法制已勢在必行。
黨的十四大提出了經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。新的經(jīng)濟模式要求建立與之相適應的行政系統(tǒng)?！叭绻姓到y(tǒng)維持原狀或跟不上步伐，就會阻礙經(jīng)濟發(fā)展或調(diào)控不力。”②這對加強行政法制建設，為社會主義市場經(jīng)濟服務，提供了動力。首先，市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展，使社會經(jīng)濟關(guān)系、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等發(fā)生不同程度的變化，這就必然促使法也跟著發(fā)生變化而調(diào)整新型的社會關(guān)系。傳統(tǒng)的行政法已經(jīng)不符合現(xiàn)存生產(chǎn)力發(fā)展的要求，呈現(xiàn)出明顯的滯后性。其次，市場經(jīng)濟擴展了行政法的功能，以往行政法囿于政治領(lǐng)域，經(jīng)濟行政以實現(xiàn)國家政治職能為目的，經(jīng)濟成為行政的附屬物。經(jīng)濟體制改革使行政法突破了這個范圍，使行政法在經(jīng)濟領(lǐng)域中發(fā)揮越來越大的作用。而且，原先作為行政法的一部分經(jīng)濟法已經(jīng)漸漸地獨立出來，形成了自己的體系。再次，市場經(jīng)濟推動人們的行政法律觀念日益加深。傳統(tǒng)觀念比較重視刑法和民法的作用，而忽視行政法的存在。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和行政作用的加強，國家和公民開始認識到行政法的重要性，從而逐步樹立起行政法律觀念和經(jīng)濟法律觀念。
(二)行政法是實現(xiàn)市場經(jīng)濟法制化的重要組成部分
市場經(jīng)濟是一種自由經(jīng)濟，依靠價值規(guī)律和市場進行自發(fā)調(diào)節(jié)，客觀上要求我們不能直接地、任意地、過細地干預它。因此，國家對經(jīng)濟的行政管理必須從傳統(tǒng)的直接管理走向間接管理，從微觀管理走向宏觀管理，從縱向管理走向橫向管理。實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)化的途徑就是通過法律手段，而行政法則是其中一個至關(guān)重要的組成部分。實行政企職責分開以后，企業(yè)、個人在市場機制的作用下自主經(jīng)營、自負盈虧，其微觀經(jīng)濟活動受民法、經(jīng)濟法調(diào)整，不受行政直接干預。國家對經(jīng)濟的宏觀管理和調(diào)控則必須受行政法調(diào)整?？梢哉f，行政法是將政府、市場、企業(yè)、個人聯(lián)系起來的結(jié)合點。即以行政法為中介，將政府對市場經(jīng)濟的管理制定為行政法律規(guī)范，然后以行政法律規(guī)范去調(diào)整市場主體的經(jīng)濟活動。這樣，既可以實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控目標，又能保證不損害市場功能的正常發(fā)揮。
(三)行政法是實現(xiàn)國民經(jīng)濟管理的基本手段
國家對國民經(jīng)濟的管理手段主要有三種:經(jīng)濟手段、行政手段、法律手段。但是，市場經(jīng)濟的特點和規(guī)律要求國家經(jīng)濟管理主要依據(jù)行政法律手段來進行。首先，行政主體用行政手段組織、管理經(jīng)濟的過程就是依法行政的過程，它必須按照法律的授權(quán)，并受法律約束。其次，由于國家對經(jīng)濟的管理是間接的、宏觀的、高層次的，因此政府必須采用行政法律手段，而不能依據(jù)民法、經(jīng)濟法去直接規(guī)范市場主體的微觀經(jīng)濟活動。再次，政府運用各種經(jīng)濟杠桿對國民經(jīng)濟進行調(diào)控時，一方面，政府本身必須依行政法進行各種活動。另一方面，政府的經(jīng)濟決策往往通過立法的形式表現(xiàn)出來，而其中許多便表現(xiàn)為行政法律規(guī)范?？傊?，由于國家對國民經(jīng)濟的管理是一種行政管理，所以行政法注定要起主要作用。
三、行政法對市場經(jīng)濟的積極作用
行政法對市場經(jīng)濟發(fā)展的積極作用，總體來說表現(xiàn)在兩個方面。其一，對國家行政來說，依法對市場經(jīng)濟進行管理，以實現(xiàn)國家的經(jīng)濟目的;依法限制行政權(quán)的任意行使，以保護市場主體的自由和權(quán)利;依法對國家行政進行監(jiān)督，對違法行政和不當行政進行救濟以保障企業(yè)、個人財產(chǎn)、權(quán)益不受侵害。其二，對市場經(jīng)濟來說，促進市場經(jīng)濟的發(fā)育和發(fā)展;創(chuàng)造良好的經(jīng)濟環(huán)境，保障市場經(jīng)濟健康成長。具體來說包括以下幾個方面:
(一)調(diào)整內(nèi)部行政關(guān)系，適應市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求
內(nèi)部行政是國家行政機關(guān)為履行對社會的管理職責而對自身進行組織、管理和調(diào)節(jié)的活動，它直接或間接地影響到國家、社會和公民的利益，與外部行政相輔相成。傳統(tǒng)的國家行政由于缺乏行政法的有效規(guī)范，致使內(nèi)部行政比較混亂，嚴重阻礙了市場經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)。因此，內(nèi)部行政法明確規(guī)定了行政主體的組成、管理及其法律地位，精簡機構(gòu)和人員，克服行政部門層次不清、職權(quán)交叉不明、嚴重的弊端，提高了行政質(zhì)量和行政效率，建立與市場機制相配套的行政系統(tǒng)。
(二)賦予行政機關(guān)充分的、適度的經(jīng)濟管理職權(quán)
明確行政機關(guān)應負的經(jīng)濟管理職責。從而使各經(jīng)濟行政機關(guān)代表國家履行經(jīng)濟管理職能，以實現(xiàn)國家經(jīng)濟管理目標，保證國民經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，增強國家經(jīng)濟實力，促進社會主義現(xiàn)代化經(jīng)濟建設。通過行政法，切實轉(zhuǎn)變政府職能，建立新的經(jīng)濟管理模式，使各行政機關(guān)和行政人員樹立市場經(jīng)濟法律觀念，真正做到行政為人民服務，為市場服務，確保經(jīng)濟體制改革和對外開放的順利進行。
(三)限制行政權(quán)力，使市場經(jīng)濟擺脫行政束縛
行政法賦予政府經(jīng)濟管理職權(quán)的同時，必須制約政府權(quán)力的自由行使。行政法明確規(guī)定了市場經(jīng)濟條件下政府應具有哪些權(quán)力，應當承擔哪些義務，控制政府權(quán)力在法定范圍內(nèi)行使，杜絕行政亂加干預經(jīng)濟的現(xiàn)象發(fā)生，避免行政權(quán)力泛濫成災。我們的目標是要建立一個法制社會，在這里，任何社會主體的行為都必須符合法律規(guī)定。法制現(xiàn)代化所包含的自由原則、權(quán)力制約原則、國家服從法制原則，要求國家行政同樣必須遵守法律規(guī)定，受法律制約。
(四)行政法明確規(guī)定了行政主體實施行政行為
時的步驟、形式和時限，確定了行政權(quán)力行使的內(nèi)容、方法和程序，從而保證政府合理地行使職權(quán)馬克思說過，程序是“法律的生命形式，從而也是法律的內(nèi)在生命”。行政程序法在市場行政管理過程中一方面體現(xiàn)了行政管理民主化，樹立了行政威信，消除了企業(yè)、個人對行政機關(guān)的疑慮;另一方面避免了市場行政決策的混亂現(xiàn)象，減少了行政違法行為，有利于市場主體對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督。
(五)在市場經(jīng)濟中，市場主體追求的目標是經(jīng)濟利益，保證市場主體的合法財產(chǎn)、權(quán)益不受行政侵害，是行政法的一項重要任務
為此，行政法規(guī)定了嚴格的行政執(zhí)法活動監(jiān)督、行政責任和行政賠償制度。只有規(guī)定行政執(zhí)法活動監(jiān)督，才能制約行政權(quán)的濫用，及時發(fā)現(xiàn)和檢舉行政主體的違法行為;只有規(guī)定明確的行政責任，才能使行政主體對其違法行為承擔法律后果，從而增強其責任感;只有規(guī)定行政賠償制度，才能使行政相對人因行政主體的違法行為而造成的財產(chǎn)上的實際損害獲得最終救濟。
(六)國家通過行政法授權(quán)有關(guān)行政主體對行政爭議進行調(diào)解、裁決、仲裁和復議，并明確規(guī)定了行政司法權(quán)行使的原則、范圍和程序
行政主體在國家經(jīng)濟管理活動中，不可避免地同市場主體發(fā)生某些爭議。同時，某些民事糾紛、經(jīng)濟糾紛也需要通過行政手段加以解決。用行政司法手段實行國家經(jīng)濟管理任務，是發(fā)揮市場的必然要求。首先，行政司法有助于更加迅速地解決各種爭端，以便于市場主體盡快地恢復自己的權(quán)益，投人到激烈的競爭中去。其次，行政司法有助于健全以間接管理為主的宏觀經(jīng)濟調(diào)控體系，從而成為政府用法律手段管理經(jīng)濟的基本形式。再次，行政司法有助于打擊行政違法行為，有效地保護市場主體的合法權(quán)益免遭非法侵害。
為了保證行政司法的辦案質(zhì)量，行政法賦予市場主體以行政訴訟權(quán)，真正做到民可以告官。通過人民法院這樣“一個能夠迫使人們遵守法權(quán)規(guī)范的機構(gòu)”，對政府依法行政實施司法監(jiān)督，對行政侵權(quán)行為予以司法追究，從而切實保障企業(yè)、個人和其它經(jīng)濟組織的合法權(quán)益。
(七)規(guī)范市場秩序，為市場主體提供一個自由、安全、公平的經(jīng)濟競爭環(huán)境，保證市場經(jīng)濟的正常、順利發(fā)展
第一，在市場主體管理方面，嚴厲打擊和取締各種違法經(jīng)營，任何人未經(jīng)行政主管部門批準、許可不準私自經(jīng)營。第二，在市場客體管理方面明確規(guī)定市場客體的范圍，整頓流通秩序。第三，在市場行為管理方面，禁止不正當竟爭和壟斷，保證產(chǎn)品質(zhì)量，對違法者堅決予以行政處罰。第四，在市場監(jiān)督方面，加強行政對市場的檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題并予以解決。第五，在市場糾紛的處理方面，迅速地、合法地解決各種經(jīng)濟爭議、行政爭議，打擊違法犯罪行為，維護市場主體的合法權(quán)益。
(八)培育和發(fā)展市場
首先，通過行政法正確地處理中央與地方之間、地方之間、部門之間的利益和權(quán)責，打破條塊分割和行政壟斷，加快統(tǒng)一大市場的形成。其次，確定市場客體的流通范圍，建立和完善生產(chǎn)資料市場、消費資源市場、金融市場、勞務市場、技術(shù)市場、信息市場、房地產(chǎn)市場，健全社會主義市場體系。再次，通過加強工商、稅務、公安、海關(guān)、文化教育等行政部門的公共行政權(quán)，為社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。
該縣在推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作中采取的主要作法是:
(1)以建設法治政府為目標,將推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政作為縣政府重要工作來抓｡
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是我國政權(quán)體系中最基層的政權(quán)單位,是政府依法行政的最前沿陣地,同人民群眾的聯(lián)系最經(jīng)常,最廣泛,最直接｡其依法行政水平的高低,直接關(guān)系到國家法律､法規(guī)在農(nóng)村的貫徹和執(zhí)行,直接決定著黨和政府在人民群眾中的形象｡推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政,是建設縣級法治政府的重要基礎(chǔ)｡為加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的領(lǐng)導,該縣政府成立了由縣長任組長的依法行政領(lǐng)導小組,辦公室設在縣政府法制辦公室,由法制辦具體負責制定方案､組織協(xié)調(diào)､監(jiān)督檢查､評議考核工作｡根據(jù)國務院的決定,縣政府制定了全縣依法行政工作方案,方案中明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的指導思想和工作目標,提出了工作措施､方法､步驟和具體要求｡并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定符合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況的依法行政工作方案,在工作中把依法行政擺到了重要位置上,使全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作有組織､有系統(tǒng)地開展起來之后｡縣政府又了《全面推進依法行政工作的決定》,對依法行政工作進行了全面安排部署,要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府､縣直各部門必須認真貫徹落實｡決定中明確以全面推進民主法制建設為根本目標,以三個有利于為行政執(zhí)法的根本標準,以經(jīng)濟建設為中心,建立健全立法､執(zhí)法､監(jiān)督､保障四個工作機制｡
(2)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體工作納入依法辦事軌道｡
縣政府首先抓了先學法再辦事和堅持依法定程序辦事兩件事｡要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在開展各項工作前,要先研究法律,搞清執(zhí)法程序,然后依法制定具體的工作措施和方法｡
嚴格依法辦事,維護集體經(jīng)濟組織和承包人的合法權(quán)益｡有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了依法合理地解決復雜疑難問題,找到縣有關(guān)部門幫助研究､解決疑難問題｡鄉(xiāng)鎮(zhèn)主動依法行政,有關(guān)方面支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政,從而提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理實際問題的合法性,鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法處理實際問題的水平在不斷提高｡縣政府法制辦起草了縣政府依法行政程序規(guī)范,編制了規(guī)范性文件,制定､行政處罰､行政復議等程序及程序圖,發(fā)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,供他們參照運用｡縣直有關(guān)部門結(jié)合各自工作,幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)站､辦､所健全了執(zhí)法制度和程序｡從而實現(xiàn)了行政管理法制化,執(zhí)法活動程序化｡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按縣政府的要求在執(zhí)法部門中建立了行政執(zhí)法公示制,將法律賦予本部門的職責權(quán)限､負責人､承辦人､工作程序､收費標準､違規(guī)責任等通過公示板､廣告牌向社會公示,增強行政機關(guān)工作透明度｡經(jīng)過幾年的努力,現(xiàn)在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意行政的現(xiàn)象已基本杜絕,為民服務,文明執(zhí)法蔚然成風,政府與老百姓魚水關(guān)系逐漸加深,政府形象有很大提高｡
(3)長期堅持法律學習､宣傳,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政和公民守法維權(quán)的自覺性｡
法制宣傳教育是一項關(guān)系增強人們的法律意識､熟悉法律規(guī)范､創(chuàng)造依法行政氛圍的基礎(chǔ)工作,縣政府非常重視這項工作｡縣政府認真按市政府的要求,注重自身法律知識的積累,認真學習法律知識,明確規(guī)定在每次會議上學習一部法律,現(xiàn)已形成制度｡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也普遍建立了每周一次的學法制度｡
為了使農(nóng)民學法懂法,更好地監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政,縣政府給全縣每戶農(nóng)民免費贈送了《常用法律匯編》和《農(nóng)村科技知識》兩本書｡農(nóng)民通過學習,法律意識提高的很快,常常拿著《常用法律匯編》與行政執(zhí)法人員討論,乃至上訪論理,自我維權(quán)意識大大增強｡縣政府還利用縣報､電視等新聞媒體宣傳鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政工作｡縣報長期開辟法制園地欄目,選載法律條文､法律解釋和有關(guān)文章｡縣報全縣每個農(nóng)民一份,由縣財政出資免費贈閱,真正達到了家喻戶曉｡縣有線電視臺每周制作一期渾江夜話節(jié)目,對執(zhí)法熱點問題進行報道評點,還對重點､熱點問題進行宣傳報道｡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將學習､培訓形成一種制度,一種風氣｡鄉(xiāng)(鎮(zhèn))､村組開展了培養(yǎng)法律明白人活動,加強普法力度,提高公民素質(zhì)｡有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)､村組､學校開展了以家庭為單位的知識競賽｡有的學校搞了小法官模擬法庭演示活動｡通過各種各樣的宣傳活動,使全縣干部群眾的法律意識日益提高,營造了一個執(zhí)法､守法､用法的良好氛圍,為依法行政工作奠定了良好的法律意識基礎(chǔ)｡
加強對全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法隊伍的培訓工作｡工欲善其事,必先利起器｡縣政府全面實施以憲法為核心,以公用法律和專業(yè)法律為重點的法制宣傳教育規(guī)劃,把法制教育和依法行政工作緊密結(jié)合起來,將提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的法律素質(zhì)和水平列為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的重頭戲,加強了對其培訓的工作力度｡縣委､縣政府每年都舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部輪訓班,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制干部進行培訓｡
(4)健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制機構(gòu),充分發(fā)揮其參謀和助手作用｡
為加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政工作的領(lǐng)導,保證依法行政工作取得實效,該縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都建立健全了法制機構(gòu),組建了一支30余人的法制工作隊伍｡從而使全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政工作形成了一個相互聯(lián)系､相互協(xié)調(diào)､縱向到底､橫向到邊的組織領(lǐng)導體系,做到了宏觀有人管､微觀有人抓｡為了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制干部地位,有效當好政府的參謀助手,縣政府明確規(guī)定,縣政府法律制辦主任列席政府常務會議,并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要這樣做,所有政府文件必須經(jīng)法制機構(gòu)審核,政府的重大社會經(jīng)濟決策,要認真聽取法制部門意見,充分發(fā)揮法制機構(gòu)的參謀和助手作用｡他們要求全縣法制機構(gòu)和行政執(zhí)法機構(gòu)為縣域經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境,提供優(yōu)質(zhì)服務｡
2幾點啟示與建議
該縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作中,積累了一些很好的經(jīng)驗和作法,這些經(jīng)驗和作法能給予我們一定的啟示｡
(1)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子的法律觀念要增強,認識要到位｡認識問題不解決,依法行政工作就無法開展｡基層政府的行政理念要從計劃經(jīng)濟下的行政管理方式上轉(zhuǎn)變過來｡要從過去重管理輕服務轉(zhuǎn)變到側(cè)重服務上來｡要寓管理于服務中,不斷強化政府的服務職能｡
(2)要加強政府法制機構(gòu)和行政執(zhí)法隊伍建設｡沒有組織上的保障,依法行政工作就是一句空話｡要注意發(fā)揮法制機構(gòu)參謀和助手作用｡行政執(zhí)法人員只有牢固樹立為人民服務的宗旨,才能把執(zhí)政為民的思想落在實處｡
(3)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政,需要扎扎實實地開展工作｡基層政府面臨著大量的實際問題｡這些問題如何解決,不僅能看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的水平,而且往往關(guān)系到行政管理相對人的合法權(quán)益和基層政府的服務水平｡
依法行政是依法治國的重要組成部分,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為依法行政的“第一道防線”其成效如何,在很大程度上對依法治國基本方略的施行具有重要意義,雖然依法行政難點的解決不是朝夕之間的事,而是一個長期的過程,但是我們必須要正確面對問題,剖析問題,循序漸進逐一解決問題,依法行政之路就一定能夠越走越寬,依法治國的大目標就一定能實現(xiàn)｡
面對諸如PX等特殊項目，行政機關(guān)應如何實施行政活動才能避免公眾不滿，既能促進經(jīng)濟發(fā)展，亦能保證行政目的得以實現(xiàn)。分析PX事件的整個發(fā)展脈絡，可以得知正是由于以下行政制度的不完善才釀成一次次惡果。
（一）行政參與制度與“茂名PX事件”的切合點
PX是一種重要的基礎(chǔ)化工產(chǎn)品，與人們?nèi)粘Ｉ钕⑾⑾嚓P(guān)，已成為現(xiàn)代社會不可缺少的重要元素之一。PX事件的發(fā)生，很大程度上源于公眾對PX的不熟悉，甚至誤認為是高危高毒產(chǎn)品，事實并非如此，這也引起了轟轟烈烈的百度百科詞條保衛(wèi)戰(zhàn)。訛譹正因為群眾對化工項目的不理解，對行政活動的陌生，才導致面對PX項目時的恐慌、亢奮甚至反抗局面。因此，涉及公民切身利益的項目在開展時，行政機關(guān)應廣泛聽取群眾意見，讓群眾深入了解每個行政行為的原因及過程，切實落實行政參與制度。公民參與到行政中來是很久之前就存在的概念，但作為一種行政管理模式在世界范圍內(nèi)也是近幾十年的事情。行政參與就是行政活動建立在與行政相對人充分對話的基礎(chǔ)上，該制度的落實有助于行政目的的實現(xiàn)，比如增加行政決策的有效性、緩和公民和行政機關(guān)的沖突、提高公眾文化素質(zhì)、減少權(quán)力尋租現(xiàn)象。但現(xiàn)行行政參與制度并未達到預期效果，應從以下兩方面完善：
1.提高公眾參與意識
我國公民普遍缺乏參與行政的意識，沒有行政的主動性。同時，一些行政人員十分排斥公眾參與行政，不能接納公眾的參與行為，兩者之間沒有形成良性互動。這就有必要通過法律的形式肯定公眾行政參與的重要性，從而間接引導和提高公眾參與行政的意識。
2.參與制度的細化
我國目前有關(guān)行政參與制度的法律規(guī)定十分有限、范圍相當狹窄、規(guī)定過于抽象。就行政參與的具體方式、參與程度、參與費用的分擔、參與不當?shù)呢熑纬袚纫幌盗袉栴}無相應規(guī)定。這就使得行政參與制度缺乏可操作性，完善具體制度對行政參與的充分實現(xiàn)意義深遠。
（二）合理行政原則與“茂名PX事件”的切合點
合理行政是在合法行政基礎(chǔ)之上對行政機關(guān)更高層次的要求，旨在保障行政機關(guān)行使權(quán)力的規(guī)范性和科學性，并在行政活動中做到公平、公正、理性，排除不相干因素的干擾，平等對待行政相對人。具體到“茂名PX事件”，有關(guān)部門應在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)依照法定程序作出相關(guān)決策，并多方聽取意見，從宏觀和微觀角度進行利益權(quán)衡，公正、客觀、合理的作出行政行為。合理行政產(chǎn)生的主要原因在于行政自由裁量權(quán)的廣泛存在，一方面，正確、理性、適度地行使自由裁量權(quán)可以彌補制定法的不足，促使行政目的的最終實現(xiàn)；另一方面，正如孟德斯鳩所說“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”，若不對行政自由裁量權(quán)有效限制，則很可能出現(xiàn)濫用權(quán)力的情況?；诖?，我們可以從以下兩方面改善合理行政的相關(guān)制度：
1.完善相應保障機制
公民權(quán)利受到行政機關(guān)侵犯時，可以選擇復議或訴訟救濟。但針對合法不合理的行政行為，由于復議機關(guān)與被復議機關(guān)存在隸屬或其他利益關(guān)系，復議機關(guān)很難做出公正裁判，行政復議的局限性十分明顯。就訴訟途徑而言，我國《行政訴訟法》第5條規(guī)定了司法機關(guān)對行政合法性的審查權(quán)，但對行政合理性的審查基本沒有涉及。雖然《行政訴訟法》第54條規(guī)定“人民法院經(jīng)過審理，對于行政處罰顯失公正的，可以判決變更”，這一條賦予法院對行政合理性的有限審查權(quán)，但未明確何為顯失公正，缺乏可操作性。同時，法條規(guī)定的是法院“可以”判決變更，未做強制規(guī)定，法院在利益權(quán)衡下一般都不會變更。因此，筆者認為應通過立法賦予法院適當?shù)男姓侠硇詫彶闄?quán)，擴大司法權(quán)對行政行為的審查范圍，但這并不是司法權(quán)對行政權(quán)的恣意干預，行政權(quán)和司法權(quán)相互獨立的大框架沒有改變，只是在這一大前提下做的制度創(chuàng)新。
2.淡化官本位意識
雖然法律條款規(guī)定了行政機關(guān)的告知義務，但在官本位意識的影響下行政行為無需說明理由成了普遍現(xiàn)象。哈貝馬斯“交往行為理論”指出：“只有當允許互動即直接或間接靠交往達成的溝通存在的時候，參與者相互之間的關(guān)系才是合理的”。該理論運用到行政法領(lǐng)域就要求行政機關(guān)在無偏見的基礎(chǔ)上，具備聽取意見和說明理由的程序，與行政相對人形成良性互動。具體而言，有必要在立法層面強化行政機關(guān)對行政相對人的說明理由義務，并對說明理由的范圍、內(nèi)容、方式及時間作出細致規(guī)定，逐漸淡化行政主體“官本位”意識，取而代之的是形成說明理由的行為模式。
二、經(jīng)濟法視角下的“茂名PX事件”
“茂名PX事件”發(fā)生的原因多樣，那么，解決辦法也應多元化。前文已分析了行政法視角下的解決措施，在經(jīng)濟法視角下，作為直接受益者的企業(yè)在享受高科技帶來經(jīng)濟回報的同時，也應擔負起對社會的責任。
（一）企業(yè)社會責任存在的必要性
1.權(quán)利義務一致性的要求
馬克思曾說過：“沒有無義務的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務”，這句論斷充分揭示了權(quán)利義務的對立統(tǒng)一關(guān)系，權(quán)利的享有有利于義務的履行，義務的履行保障權(quán)利的享有。簡而言之，權(quán)利和義務相伴相生，基于該法理，企業(yè)在享受行政機關(guān)賦予的某些權(quán)利所帶來的高額利益時，也應主動承擔相應的社會責任，做到權(quán)利義務的協(xié)調(diào)實現(xiàn)。
2.社會本位原則的要求
由于市場經(jīng)濟體制的確立，企業(yè)的重要性日趨明顯，這也促使其目標的傳統(tǒng)定位有所轉(zhuǎn)變，即在謀求股東利潤最大化之外所負有的維護和增進社會利益的義務?！敖?jīng)濟學之父”亞當•斯密(AdamSmith)曾提出，“社會的財富如果不被全社會所共享，那么這個社會就不穩(wěn)定”。我們知道，經(jīng)濟法的目標之一就是維護市場秩序穩(wěn)定，為實現(xiàn)這一目標，我們有必要強化企業(yè)的“社會人”屬性，引導企業(yè)破除狹隘的個體利益，承擔相應社會責任，從而提高社會總體福利，最終預防或消除企業(yè)的自發(fā)性、逐利性、滯后性所引發(fā)的社會問題。
（二）企業(yè)社會責任的范圍
由于企業(yè)利益相關(guān)者極為廣泛，對企業(yè)社會責任的具體內(nèi)容很難明確界定。一般而言，企業(yè)社會責任包括企業(yè)對消費者、對環(huán)境和資源保護、對雇員、對債權(quán)人等的責任，結(jié)合本文所涉案例，重點論述企業(yè)對環(huán)境保護的責任。某些企業(yè)的發(fā)展不可避免地建立在對環(huán)境一定程度污染之上，企業(yè)在生產(chǎn)過程中，一方面對環(huán)境造成污染，一方面卻因生產(chǎn)獲得可觀利益，基于權(quán)利義務的相對性，企業(yè)有義務改進技術(shù)降低對環(huán)境的污染，并對潛在受害者給付相應經(jīng)濟補償。環(huán)境保護，不僅關(guān)系到當代人利益，也對子孫后代的發(fā)展至關(guān)重要，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。樹立企業(yè)的環(huán)境責任意識，促使其選擇對公眾危害程度最小的生產(chǎn)方式，并積極采取各種補償措施，這樣可以減少公眾與企業(yè)、公眾與行政機關(guān)的摩擦，引導企業(yè)良性運行，并獲得消費者信賴，也有利于行政活動的順利開展。
（三）企業(yè)社會責任面臨的問題
1.企業(yè)社會責任范圍的界定
企業(yè)社會責任包含道德意義上和法律意義上兩個層面，我國法律尚未對道德意義上的企業(yè)責任范圍、負責對象做強制性規(guī)定，這就給企業(yè)規(guī)避義務提供了機會，導致企業(yè)社會責任主體缺位。在“茂名PX事件”中，若法律強制規(guī)定企業(yè)有義務舉辦項目相關(guān)知識講座、工廠實地參觀、補償消費者利益，PX項目開展的阻力也會隨之減少。
2.企業(yè)社會責任和利潤最大化的矛盾
企業(yè)存在的目的就是追求自身利潤最大化，而社會責任的承擔必定要求企業(yè)巨額經(jīng)濟付出，兩者在極端情形下存在矛盾。企業(yè)盲目追求利潤最大化，不承擔社會責任，忽視公共利益的存在，必然破壞公平競爭秩序；若對企業(yè)過嚴管制，施以過多社會責任，要求其承擔龐大經(jīng)濟負擔，違背“經(jīng)濟人”屬性，則不利于調(diào)動生產(chǎn)積極性，影響企業(yè)發(fā)展?；诖耍绾卧谄髽I(yè)社會責任和利潤最大化兩者間尋找最佳平衡點是亟待解決的問題。
三、結(jié)語
0 前言
溫總理2007年的政府工作報告在談到加強政府自身改革和建設的進展時指出：當前和今后一個時期，要以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，規(guī)范行政權(quán)力，調(diào)整和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)與職責分工，改進政府管理與服務方式，大力推進政務公開，加快電子政務和政府網(wǎng)站建設，提升公務員隊伍素質(zhì)，全面提高行政效能，增強政府執(zhí)行力和公信力。溫總理的這段話可以這樣解讀：政府改革的核心是職能轉(zhuǎn)變，改革的重要手段是電子政務。
電子政務應用網(wǎng)絡技術(shù)提供集成的管理和服務，借助Internet實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)和流程的優(yōu)化、重組，超越時間、空間和部門分離的限制，面向社會成員提供全方位、優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明和符合國際水準的管理和服務。我國電子政務的全面開展始于2002年。從2002年至現(xiàn)在，我國省、地市級政府百分之九十五以上都建立了自己的門戶網(wǎng)站，有了一個對外服務的窗口?，F(xiàn)在欠缺的是網(wǎng)站的功能和提供的服務。2006年底，在由國務院辦公廳、國務院信息化工作辦公室主辦的用戶調(diào)查中，社會公眾對政府網(wǎng)站的認知度、滿意度與政府的預期相差很遠。究其原因在于，我們的政府在實施電子政務之初，在作電子政務系統(tǒng)分析時只注重了電子政務的顯性需求，沒有想透顯性需求后臺的隱性需求。導致在后來實際實施電子政務過程中，形式大于內(nèi)容，要解決這個問題，需要重新認識電子政務的顯性需求與隱性需求。
1 顯性需求
1.1 硬件
根據(jù)我國電子政務建設的總的設想，國家標準化委員會提出的模型。
電子政務系統(tǒng)呈現(xiàn)穩(wěn)定的框架結(jié)構(gòu)，管理和信息安全是它的兩個支柱，硬件平臺是它的底座，硬件平臺也就是網(wǎng)絡平臺。國家標準化委員會把電子政務網(wǎng)絡分為內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)，內(nèi)網(wǎng)由副省級及其以上的政府機關(guān)辦公網(wǎng)絡構(gòu)成，外網(wǎng)由副省級以下政府網(wǎng)絡構(gòu)成，內(nèi)網(wǎng)與外網(wǎng)物理隔離。社會公眾和企業(yè)通過互聯(lián)網(wǎng)門戶網(wǎng)站與政府聯(lián)系，外網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)邏輯隔離。
1.2 軟件
電子政務首先是政府內(nèi)部的信息化，然后才是通過互聯(lián)網(wǎng)向社會公眾提供服務。與此對應，電子政務的應用軟件也分為兩大塊，一塊是政府內(nèi)部辦公自動化(OA)所需軟件，這個軟件應集成圖1應用支撐層和應用層的功能，如支撐層的信息交換、事務處理、流程控制，應用層的公文處理、業(yè)務處理等;另一塊是終端用戶(社會公眾)所使用的軟件，即政府門戶網(wǎng)站，這是社會公眾與政府打交道的信息平臺，政府搞電子政務有沒有實際內(nèi)容，有多少實際內(nèi)容，政務信息是否公開了、是否更新了，政府的管理程序是否簡化了、便捷了，從這個平臺上完全可以看得出來。這個平臺并不復雜，但卻反映了電子政務的本質(zhì)。
2 隱性需求
2.1 觀念轉(zhuǎn)變、職能轉(zhuǎn)變
政府工作從本質(zhì)上來講: 一是推行政令; 二是為社會公眾服務。其中, 推行政令的根本目的也在于為人民服務。長期以來, 我國政府過多地強調(diào)了政府的管理職能, 而忽視了政府的服務職能, 使服務變成了口號。發(fā)展電子政務,需要轉(zhuǎn)變政府這種重管理的官本位觀念，增強政府的公仆意識、服務意識，更好地為納稅人服務。在這種觀念的引導下，政府的職能也需要進行相應的轉(zhuǎn)變，即變管理職能為服務職能或管理服務職能。有了這個前提，政府就會借助電子政務平臺及時了解社情民意，及時改進政府工作作風, 優(yōu)化政務流程, 避免政令傳遞速度慢、決策與執(zhí)行脫節(jié)等情況發(fā)生;政府還可以通過發(fā)展電子政務實行最大限度的政務公開，提高執(zhí)政透明度, 杜絕暗箱操作, 防止以權(quán)謀私，促進廉政建設。政府的觀念轉(zhuǎn)變、職能轉(zhuǎn)變是實施電子政務的要求，也是社會主義市場經(jīng)濟的要求。
2.2 流程重組
政務流程重組是在一定的政治環(huán)境下，對政務流程進行審視和再思考，通過對原有流程進行清理、簡化和整合，以實現(xiàn)政務作業(yè)水平的顯著提高。流程重組需要擯棄傳統(tǒng)的根據(jù)職能部門設計子系統(tǒng)及系統(tǒng)功能的原則，采用根據(jù)業(yè)務流程來設計子系統(tǒng)和系統(tǒng)功能的新原則，即要建設一個面向業(yè)務流程的信息系統(tǒng)。根據(jù)我國的實際情況，要完全按照上述理論來操作，有相當?shù)碾y度。所以在具體實施上，可以分兩步進行，第一步實現(xiàn)部門內(nèi)部的流程重組，對于某些權(quán)力很重的部門，這一改革也可以節(jié)約社會成本，為納稅人帶來實惠。如，某城市交管部門汽車年審，車主在第一道檢查口，要遞交身份證、行車證、保險單，在第二道口子、第三道口子和最后領(lǐng)取年審合格證時，需再次遞交上述證件，每道檢查口重復檢查相同的證件，顯然沒有這個必要，正確的做法是：在第一道檢查口檢查所有的證件，將檢查信息輸入網(wǎng)絡系統(tǒng)，車主就只需直接開車上檢測線了，這中間的過程均可以省掉。第二步實現(xiàn)部門之間的信息互通，使納稅人在網(wǎng)上可以辦事。如某市一事業(yè)單位提出一項事業(yè)收費許可申請，需先向市一級財政局提出申請，市級財政局審批通過后，還要省級財政廳批準，這其中還需要市級物價局和省級物價廳審核，如果這四個政府部門不能實現(xiàn)審批信息的互通，這個審批案例就需要提出申請者在四個單位跑上一陣子，至少20天，反之，如果這四個政府部門能在網(wǎng)上實現(xiàn)信息互通，申請者只需在網(wǎng)上向市財政局提出申請，然后等待結(jié)果即可，時間大約是5天，這期間還可以查詢進展情況。這就是流程重組的巨大作用。
2.3 精簡機構(gòu)、管理創(chuàng)新
在中國發(fā)展電子政務的最大障礙是什么，是政府管理體制。而對于現(xiàn)行政府管理體制，指望通過搞電子政務出現(xiàn)很大的突破是不現(xiàn)實的，因為中國的基本政治制度決定了政府管理體制。不能突破，不等于說不能變化。電子政務需要政府政務流程重組，政務流程重組必然導致政府機構(gòu)和管理方面的變化，在政務方面進行整合和調(diào)整，在管理和機制層面進行一定改革是完全行得通的。
傳統(tǒng)上，我國政府部門權(quán)力交叉現(xiàn)象比較突出，雖然改革開放以來，政府自身進行了多次小改，但權(quán)力交叉現(xiàn)象依然存在，這在電子政務門戶網(wǎng)站上往往體現(xiàn)為：有利益的事情，多個部門搶著管，而且還要收費，直接導致社會公眾辦事周期長，耗費大;無利可圖的事情都不管，導致某些領(lǐng)域失序。前者是亂作為，后者是不作為。兩種情況都與電子政務的時效需求相距甚遠。所以，精簡機構(gòu)，減少直至消除權(quán)力交叉應成為機制改革的重點，這是電子政務的后臺保證條件之一。
整合調(diào)整政務職能，精簡政府機構(gòu)，提高行政效率，是電子政務發(fā)展的需求，也是社會發(fā)展的必然趨勢。這需要管理創(chuàng)新，需要政治家的魄力。創(chuàng)新需要成本，也伴隨風險，政府管理創(chuàng)新需要在政府自身利益、社會公眾利益、國家的長遠發(fā)展三者之間找到平衡點。毫無疑義，電子政務需要政府在管理創(chuàng)新上加快步伐，電子政務也會促進其步伐的加快。
3 結(jié)束語
行政法為何應介入社會公共行政領(lǐng)域呢？這個問題可以主要從兩個方面進行理解。
第一，這是社會公共行政對行政法的需求決定的。
政府公共行政與社會公共行政共同點在于兩者都履行公共職能，為公眾提供公共服務。但政府公共行政與社會公共行政的區(qū)別之一在于它們在公務涉及的范圍上有所差異。一般而言，政府公共行政是以所有公共事務作為管理對象，而社會公共行政只是涉及到一定領(lǐng)域、一定行業(yè)的公共管理。在這種情況下，有可能出現(xiàn)這樣一種情況，即社會公共行政主體不考慮全社會的公共利益而只顧及本領(lǐng)域、本行業(yè)的公共利益。這時候就需要有關(guān)的行政管理部門、司法部門對社會公共行政主體進行監(jiān)督管理，而這就需要行政法的法律支持。
社會組織進行公共行政需要具有公共權(quán)力。而社會組織的公共權(quán)力來源如果不依靠有關(guān)行政法律、法規(guī)授予，僅僅依靠社會組織自身的組織性權(quán)力（如行政組織成員對行政組織公共權(quán)力的認可），其權(quán)威性不能確立，其合法性也成問題。
在社會公共行政過程中，社會公共行政主體的公共管理行為有可能會侵犯相對人的重大權(quán)益。雖然社會公共行政的強制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相對人重大權(quán)益的處理行為。在此種情況下，對相對人的救濟是必須考慮到的。這仍然會涉及到行政法上的救濟問題。當然，這里不是主張法律救濟可以替代所有的救濟方式，但法律救濟是最徹底、最有效的救濟方式。當相對人的重大權(quán)益受到損害時，我們沒有理由堵上司法救濟這扇大門。
第二，把社會公共行政納入行政法的調(diào)整范圍是行政法自身發(fā)展的需要。
社會公共行政這一新領(lǐng)域給行政法帶來了新的發(fā)展機遇，將會改變行政法的內(nèi)涵和外延?，F(xiàn)代行政法的內(nèi)涵和外延與行政法誕生初期相比已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。英美法系最早給行政法下定義的是英國法學家奧斯丁，他認為行政法是規(guī)定行使之限度與方式：君主或者直接行使其，或其所屬之高級行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的發(fā)展中，逐漸形成從控制行政權(quán)力與行政程序兩個方面概括行政法的定義，如著名行政法學家K·C·戴維斯教授就認為，行政法是關(guān)于行政機關(guān)的權(quán)力和程序的法律，包括法院對行政活動的司法審查在內(nèi)，2也包括行政機關(guān)所制定的程序法規(guī)在內(nèi)。然而，這只是狹義的行政法定義，英美法系很多著名行政法學家提出了代表新趨勢的廣義行政法概念。如P·L·斯特勞斯教授認為，在二十世紀初期當公共行政發(fā)展的時候，學術(shù)界發(fā)展了行政法概念，它包含幾乎全部和公共行政有關(guān)的事項。3
在大陸法系，行政法的概念幾經(jīng)變遷，也朝著廣義的方向發(fā)展。如在法國，多數(shù)學者認為，行政法是有關(guān)調(diào)整公共行政組織與權(quán)限、協(xié)調(diào)市民與行政權(quán)的法。通過行政法學者們的學術(shù)探討，法國的行政法概念從權(quán)力行為轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?，行政的功能從?quán)力行為亦變?yōu)橐环N服務的社會作用。4
無論是在英美法系還是大陸法系，行政法概念的發(fā)展，都適應了現(xiàn)實社會生活的需要。在今后的社會發(fā)展中，社會組織將行使越來越廣泛的公共權(quán)力，如果作為調(diào)整公共行政法律規(guī)范總和的行政法固步自封，無視社會公共行政的存在，將會大大削弱行政法的調(diào)整功能，也不利于社會組織依法有序地在國家與社會之間發(fā)揮作用。
把社會公共行政納入行政法調(diào)整范圍是行政法獲得合法性的重要途徑。任何法律要獲得良好的貫徹實施效果，其合法性是重要因素。不管是我國法律一級的規(guī)范性文件，還是各級政府制訂的行政法規(guī)、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件，都存在一個最大限度地反映民意的問題。而社會公共行政就此問題提供了一個新途徑。一般而言，社會公共行政所涉及到的通常是公眾日常生活中所最常遇到的公共事務，公眾比較關(guān)心這類公共事務的管理，也較熱衷于參予到其中去。這就使社會公共行政容易反映民意，其管理活動更容易得到公眾的認同。在這個基礎(chǔ)上，我們就可以將社會公共行政中公眾反映的問題反饋到行政法的制訂上去，使行政法盡可能地滿足公眾的需要、現(xiàn)實的需要。此外，我們還可以在適當?shù)臅r候?qū)⑸鐣残姓黧w制訂的一些暫時還不具有法律效力的規(guī)范以行政法的形式確定下來，賦予其法律效力。這些都是行政法獲得合法性的重要舉措。
另外，將社會公共行政納入行政法的調(diào)整范圍原因還在于，在當今社會，政府公共行政和社會公共行政的區(qū)分已經(jīng)越來越不明顯，很難絕對地確定兩者之間的界線?！半m然傳統(tǒng)的行政法只調(diào)整政府公共行政，但在當今社會，政府公共行政和社會公共行政的分工已經(jīng)不是單純的和絕對的，在很大程度上取決于歷史的發(fā)展、行政目標的要求、憲法和立法機關(guān)的決定，或者是出于工資和預算等行政技術(shù)和物質(zhì)、人事方面的考慮，更有利于行政任務的完成?！?
我國已有學者認為，現(xiàn)代行政法應當將社會組織的公共行政納入調(diào)整范圍的必要性在于：1.社會組織行使公共權(quán)力的范圍越來越廣泛，也越來越頻繁。2.這種社會的公共行政與政府機關(guān)的行政并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，而僅僅是管理主體的不同而已。3.既然社會組織的公共管理行為必然會影響到公民權(quán)益，就必須要一定的法律予以規(guī)范和調(diào)整才能確保社會組織管理行為的合法性和公正性，也才能保障公民權(quán)益不受社會組織管理行為的侵犯。6
可見，社會公共行政應納入現(xiàn)代行政法的調(diào)整范圍，是新時代對行政法的要求，是社會的客觀需要。
二
在探討社會公共行政范圍時，本文非著重于政府公共行政與社會公共行政的界定，而是將社會公共行政置于公共行政這一前提下討論何為公共行政，即注重它與私法上行為的區(qū)分。一般認為，履行公共職能的行為即為公共行政，但公共職能又怎樣界定呢？這個問題自然而然又涉及到公法與私法的界分問題。因為我們區(qū)分公共行政就是為了讓其適用與私法不同的公法規(guī)范。
凱恩教授認為：“一種職能是否公共職能的問題是一個政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到回答。他主張區(qū)分公法和私法要以這樣一個問題為出發(fā)點，即我們?yōu)槭裁匆诠ê退椒ㄖg劃出界線。劃定界線的理由影響劃定界線的方式，而界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有了不同的標準。
“簡而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標準，用以解答什么是公法規(guī)則與原則適用的適當空間這一規(guī)范性問題。所有這些標準非常復雜；在訴訟場合將它們適用于特定案件，要求法院進行艱難的、有時是頗有爭議的價值判斷。”7凱恩教授給出了說明理由的一個路徑，即結(jié)合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，而后從界分的理由出發(fā)來確定界線之所在。在理論和實踐的可能前景范圍內(nèi)，我們也許還會得到別的路徑，但基于充分理由之上的個別化處理是不變的適當方式。8
從美國的相關(guān)案例中，我們也可以看到公共職能界定的變化。私人公園的經(jīng)營以前并不被認為具有公共職能，但在EvansV.Newton一案中，一家私營公園只供白人使用，被黑人訴諸法院，聯(lián)邦最高法院認定，公園雖由私人經(jīng)營，但其提供的服務具有公共職能，應當適用憲法關(guān)于平等權(quán)的規(guī)定。法院進一步指出，公園如同消防隊、警察局等傳統(tǒng)提供公共服務的機構(gòu)，應屬于公共領(lǐng)域。9可見，公共職能是不斷地隨著形勢的變化而變化的。
所以公共行政的界定與公共職能的界定以及公法與私法的劃分一樣，其范圍不是絕對確定的，而是與私法行為處于一種互動狀態(tài)中。我們只能具體情況具體分析，在不同的情境下適用不同的標準對其進行界定。
中國目前的社會公共行政主要包括基層自治行政、公共事業(yè)行政、志愿組織行政、社會中介行政四大類。10那么，是否所有的這些社會公共行政都需要行政法的調(diào)整呢？并不是所有公共職能都可以被納入公法調(diào)整。只有當這一項職能對于相對人在憲法和法律上的個體權(quán)利具有重要的影響，并且需要國家的公權(quán)力進行一定調(diào)整以保證該職能的實施的時候才可以被納入公法調(diào)整范圍。11像一些社會組織自愿提供的公共服務，缺乏行政權(quán)力的行使要素和特征，沒有必要將其納入行政法調(diào)整范圍。在確定行政法應調(diào)整哪些社會公共行政時，下面因素是應該被考慮到的：
第一，公眾的重大權(quán)益是否有可能被侵犯。當社會公共行政涉及到公眾的重大權(quán)益時，我們需要法律的介入以規(guī)范其行使并提供有關(guān)的救濟方式。社會公共行政在很大程度上是一種自主管理，會形成自我約束機制或規(guī)范，但自我管理涉及到公民個人的重大權(quán)益時，法律保留的原則是應堅持的。公法領(lǐng)域與私法領(lǐng)域不同，在私法領(lǐng)域中契約自由原則占主導地位。而在公法領(lǐng)域，契約自由原則要受到一定的限制，如一個公共社區(qū)不得基于全體公眾同意而不經(jīng)法律許可私自設立一個可以基于一定事實實施人身強制的機構(gòu)。
第二，社會公共行政履行的公共職能重要程度，即看該項公共職能在社會系統(tǒng)中的地位如何。如果該項公共職能關(guān)系到可能嚴重影響公眾的領(lǐng)域，行政法應對其進行調(diào)整。公眾需求強烈的公共職能，如不以行政法進行調(diào)整，單純以社會組織自身愿望進行，就有可能出現(xiàn)公共職能履行缺位或不良履行等情況。如一個城市的公共汽車營運，在交由社會組織管理后，如果行政法完全退出該領(lǐng)域，倘若社會組織私自決定停止公共汽車營運，勢必給這個城市的市民交通帶來重大影響。因而行政法不應完全退出該領(lǐng)域，應由有關(guān)行政機關(guān)監(jiān)督社會組織的公共職能履行。
第三，社會公共行政管理手段的強制性程度。如果社會公共行政對相對人的強制性較強，理應將其納入行政法的調(diào)整范圍。
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11.章永樂、楊旭：《村民自治與個體權(quán)利救濟》[A]，載羅豪才主編：《行政法論叢》第5卷[C]，法律出版社2002年版，第168、141142、頁。
作為的具體行政行為是行政主體在行政管理過程中，從行政程序及實體上積極作為而產(chǎn)生的具體行政行為。根據(jù)我國法律、法規(guī)的規(guī)定，對其合法性審查是可以規(guī)范的。本文筆者將闡述對作為的具體行政行為進行合法性審查應包括的五個方面的內(nèi)容：
一、對行政主體是否適格的審查行政主體是按照憲法和組織法的規(guī)定建立的或者根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)能以自己的名義實施國家行政管理職能并能承受一定法律后果的國家行政機關(guān)和社會組織，行政主體適格是具體行政行為合法性的首要條件，人民法院如果審查出行政主體不適格，那么，這一行政訴訟案件就是可撤消的案件，或不是行政訴訟案件。對行政主體資格的審查有以下幾個方面：（1）審查被告的行政主題資格的法律授權(quán)文件。（2）有其他規(guī)范性文件授權(quán)的，審查該文件的合法性。（3）對行政主體授權(quán)的審查，主要審查有無法律文件明示可以授權(quán)，以及是否被行政主體授權(quán)。二、對是否超越職權(quán)的審查超越職權(quán)是指行政主體作出的具體行政行為超越了法律、法規(guī)規(guī)定的或委托的權(quán)限范圍，具體行政行為的作出是否存在著超越職權(quán)范圍的情況，這是決定具體行政行為是否合法的關(guān)鍵要素，人民法院對是否超越職權(quán)的審查，主要從以下幾個方面進行，第一，看是否有職能越權(quán)的行為，既法律、法規(guī)沒有明確授予某部門行政機關(guān)對其行為實施行政管轄權(quán)，而該部門實施該項行政管轄權(quán)的。第二，看是否超越了級別管轄權(quán)，它的主要表現(xiàn)形式有3種：（1）下級機關(guān)行使上級機關(guān)的職權(quán)（2）行政機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)和派出機構(gòu)行使該機關(guān)的職權(quán)。（3）上級行政機關(guān)行使下級行政機關(guān)的職權(quán)。第三，超越地域管轄權(quán)，地域管轄權(quán)分為一般地域管轄權(quán)和特別地域管轄權(quán)，一般地域管轄權(quán)是根據(jù)被處理行為發(fā)生地或事項發(fā)生地確定實施行政管理職權(quán)的行政機關(guān)；特別地域管轄權(quán)是指法律、法規(guī)規(guī)定的以被處理待業(yè)或被處理事項的發(fā)生地的原則外的條件確定地域管轄權(quán)。行政職權(quán)必須由具有地域管轄權(quán)的行政機關(guān)實施，否者即屬越權(quán)行政行為。第四，超越內(nèi)容管轄權(quán)，行政機關(guān)在行政管理活動中，除應在本部門、本級別、本行政轄區(qū)內(nèi)行使職權(quán)外，還應法定事物的職權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)。法定事物職權(quán)是指法律、法規(guī)授予行政機關(guān)處理某類行政管理事務可能采取的具體措施以及采取措施的范圍和幅度。行政機關(guān)超越法定事物職權(quán)的表現(xiàn)形式有3種：（1）超出了法定可以采取措施的種類2）超出了法定可以采取某項措施的對象（3）超越法定幅度。三、對主要證據(jù)的審查主要證據(jù)是指行政機關(guān)賴以作出具體行政行為的基本事實和據(jù)以認定事實存在所必須的證據(jù)，具體行政行為的主要證據(jù)是否確定充分，是人民法院判斷具體行政行為是否合法的要件之一。人民法院應通過審查被告向法庭提供的證據(jù)來判斷被訴具體行政行為是否存在主要證據(jù)不足的問題。判斷證據(jù)應當針對行政機關(guān)作出具體行政行為的當時證據(jù)是否充分，而不是在行政復議或行政審判時是否充分，然后由原告、第三人進行辨認，對每個證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性進行辯論。合議庭應當對當事人在法庭上質(zhì)證過的每一個證據(jù)，根據(jù)質(zhì)證的情況對其真?zhèn)魏托ЯM行認證，根據(jù)認證有效的證據(jù)進行全面分析研究，最后對被訴具體認定的事實是否存在主要證據(jù)不足問題進行判斷。對證據(jù)的審查包括，對行政主體取證程序要件的審查和證明的實質(zhì)要件的審查。對取證程序要件的審查包括：行政主體在訴訟中對主要證據(jù)的舉證時間是否合法、調(diào)查的人數(shù)是否合法、證據(jù)的來源是否合法、證人證言是否符合證人的法定條件。對證據(jù)的實質(zhì)案件的審查，如：證據(jù)證明的內(nèi)容是否真實，證據(jù)證明的事實是否與本案有關(guān)聯(lián)等。四、適用法律、法規(guī)是否正確的審查這里所講的適用法律、法規(guī)是指被訴具體行政行為的主文的適用法律、法規(guī)，因為適用法律、法規(guī)涉及到各項合法性條件，例如，行政主體是否適格要看法律、法規(guī)是如何規(guī)定的，是否超越職權(quán)要看法律、法規(guī)有沒有該行政主體行使該職權(quán)的規(guī)定等等。審查被訴具體行政行為主文的法律適用主要考慮以下幾點：1、適用法律、法規(guī)性質(zhì)錯誤，也就是應當適用甲法，卻適用了乙法。
2、適用法律、法規(guī)條文錯誤，包括適用定性條款錯誤和適用處理性條款錯誤兩種。適用定性條款錯誤，是指被訴具體行政行為適用認定被處理行為或事項性質(zhì)的法律、法規(guī)的條款錯誤。適用處理條款錯誤，是指被訴具體行政行為適用定性條款沒有錯誤，但適用有關(guān)處理的條款錯誤。3、適用了沒有效力的法律規(guī)范，即被訴具體行政行為適用的實體法律、法規(guī)、規(guī)章尚未生效果或已經(jīng)失效。如：2004年5月2日，趙某酒后無證駕駛摩托車將于某撞傷，公安機關(guān)適用《道路交通事故處理辦法》的有關(guān)規(guī)定對趙某實施行政處罰即屬適用了沒有效力的法律規(guī)范，因自2004年5月1日起《道路交通安全法》即實施，《道路交通事故處理辦法》同時廢止。五、對有無違反法定程序的審查行政程序包括行政行為的方式、步驟、順序和時限。相應地，法院對行政行為制作程序的審查也包括以下幾個方面：1、對具體法定方式的審查，行政行為的方式主要是指行政行為的外在表現(xiàn)形式，根據(jù)外在表現(xiàn)形式的不同，可以將行政行為分為要式和非要式行政行為，法律、法規(guī)對行政行為的方式有明確規(guī)定的，如：《行政處罰法》規(guī)定，行政處罰應采用書面形式，不能采用口頭形式，如果缺少書面決定書，即違反法定程序，應判決予以撤消。2、對具體行政行為法定步驟的審查，具體行政行為的步驟，即行政活動的必經(jīng)階段。從理論上講，在行政行為的制作過程中，缺少或不必要地增加步驟都屬于違反法定程序，法院應依法判決撤消，但在司法實踐中，法院審查被告作出具體行政行為的步驟，通常只審查具體行政行為具備那些涉及公民、法人或其他組織程序權(quán)利。如：《行政處罰法》規(guī)定，按照一般程序作出行政處罰決定的步驟為調(diào)查取證、聽取當事人陳述和申辯，行政機關(guān)負責人對調(diào)查結(jié)果進行審查并作出決定，最后將處罰決定書送達相對人。如果缺少任何一個步驟，即屬違法，應判決予以撤消。3、對行政活動順序的審查，行政活動的順序即行政機關(guān)完成行政行為必須經(jīng)過的各個步驟的先后次序，它是在總結(jié)行政執(zhí)法經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上抽象出來的程序規(guī)則。例如“先取證后裁決”、“先聽取意見后裁決”、“先裁決后執(zhí)行”等等，這就是依法行政原則對行政行為過程的基本順序要求，行政機關(guān)在作出行政行為的過程中顛倒了順序，均應當認定行政行為違反法定程序。
4、對法定時限的審查，行政活動在一定時限內(nèi)開始或完成，不僅是行政效率的要求，而且在諸多行政領(lǐng)域已經(jīng)成為法律上的義務。法律、法規(guī)對行政機關(guān)作出具體行政行為的時限作了明確規(guī)定的，行政機關(guān)應當遵守，否則就違反法定程序。5、審查是否存在應當回避的情形，行政執(zhí)法人員應當回避而沒有回避，無論他是否依法履行了職責，也無論具體行政行為在實體上是否公正，都屬于程序違法。
