發(fā)布時間：2023-03-10 14:56:14
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的鄉(xiāng)村治理樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
【中圖分類號】C912.82 【文獻標識碼】A
經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，國家的治理體系和能力已經(jīng)難以適應不斷變化了的現(xiàn)實和實踐，面臨著市場化、民主化、法治化、科技發(fā)展、人民生活質(zhì)量提高、社會結(jié)構(gòu)分化和整合等給治理帶來的挑戰(zhàn)。作為國家治理的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理的難題和挑戰(zhàn)就更明顯，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化顯得更為緊迫。
變遷中的鄉(xiāng)村治理困境
相比城市治理，鄉(xiāng)村治理的難題不僅在于區(qū)域大、差異明顯，而且在于體系更不健全、能力更為薄弱，長期以來得不到重視，更重要的是鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)發(fā)生了前所未有的變化。過去三十多年，是中國鄉(xiāng)村社會變化最激烈的時期。為什么這么說呢？我們先來看改革前的中國鄉(xiāng)村，從比較中才能看出這種激烈的變化。
從20世紀50年代到70年代末，國家發(fā)動合作社運動乃至后面的運動，對鄉(xiāng)村社會進行了徹底的結(jié)構(gòu)性改造和重構(gòu)：土地實現(xiàn)集體所有制，傳統(tǒng)的士紳階層和地主階層基本上被消滅了；廣大農(nóng)民被編入了以生產(chǎn)隊為單位的政經(jīng)合一體制，傳統(tǒng)的家庭、家族等以血緣為組織原則的結(jié)構(gòu)大為弱化；政治動員、行政管理取代鄉(xiāng)規(guī)民約，成為社會秩序的維護和運行機制；戶籍制度將城鄉(xiāng)分割為兩個不能自由交流、交換和流動的封閉性社會。在這種結(jié)構(gòu)性環(huán)境中，個人的自主性、自由度、選擇性非常之少，相比傳統(tǒng)時代，這個時期的鄉(xiāng)村社會處于強整合狀態(tài)，社會結(jié)構(gòu)更為單一，政治身份替代經(jīng)濟地位、傳統(tǒng)聲望和文化資本成為社會等級的唯一因素，自主、自治的社會空間幾乎不存在。這對于鄉(xiāng)村社會秩序而言不僅不構(gòu)成任何挑戰(zhàn)，反而是堅強的基石。如果說當時鄉(xiāng)村治理有什么問題的話，那就是沒有活力以及政治運動的破壞性影響。
改革開放以后的鄉(xiāng)村情況就大為不同，既沒有回到革命之前的傳統(tǒng)時代，又缺少時代的強制性超穩(wěn)定，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)處于急劇變遷之中。中國的經(jīng)濟改革起步于農(nóng)村，即農(nóng)村實現(xiàn)。這一改革誘發(fā)農(nóng)村社會的全面變遷。首先，實現(xiàn)后，生產(chǎn)單位從生產(chǎn)隊回歸到家庭，家庭不僅是消費、生育養(yǎng)育、教化的生活單位，而且也是生產(chǎn)單位，生產(chǎn)功能得到重新肯定和發(fā)展，家庭有權(quán)安排自己的勞動力，由此引發(fā)家庭的多種經(jīng)營模式。與此相關(guān)的是，村落內(nèi)部的經(jīng)濟聯(lián)系在削弱。雖然中央一直提倡統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，但是實際上，農(nóng)村“統(tǒng)”的體制機制非常微弱，在很多村莊幾乎不存在了，農(nóng)村水利設(shè)施和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于政府沒有錢、集體經(jīng)濟瓦解、村莊聯(lián)系紐帶削弱等而得不到維護和建設(shè)。相應地，農(nóng)村體制演變?yōu)猷l(xiāng)政村治體制，特別是從80年代后期開始，鄉(xiāng)村實現(xiàn)了村民自治，政府與村莊的聯(lián)系遠不如以前密切，稅費和計劃生育成為政府干預鄉(xiāng)村社會的最主要手段，但是也是最容易造成與村民沖突和緊張的節(jié)點。到了20世紀90年代中期，農(nóng)民負擔過重和嚴厲的計劃生育工作，引發(fā)農(nóng)村干群關(guān)系極度緊張，一度曾在不少地方出現(xiàn)干群沖突事件。這個時期（80年代初到90年代后期）鄉(xiāng)村的治理困境至少有三：一是村莊公共事務(wù)缺乏供給主體；二是干群關(guān)系緊張；三是新的治理制度建構(gòu)緩慢。
當然，改革開放以后特別是從20世紀90年代市場化改革確立以后，對鄉(xiāng)村治理構(gòu)成最大挑戰(zhàn)的還是鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的變遷。鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)變遷主要體現(xiàn)在三個維度上：一是人口結(jié)構(gòu)維度。自從實現(xiàn)改革后，農(nóng)民不僅獲得了自主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，而且獲得了勞動就業(yè)選擇權(quán)，由此，原來被束縛在農(nóng)村土地上的剩余勞動力得以大量釋放，在隨后快速的工業(yè)化、城市化、市場化和對外開放進程中，農(nóng)村勞動力紛紛外出務(wù)工經(jīng)商，形成了“民工潮”。如果說80年代只是剩余勞動力外出，那么進入90年代，外出的不僅僅是剩余勞動力，連農(nóng)村和農(nóng)業(yè)所需要的勞動力都在外出，因為農(nóng)業(yè)勞動無法增加農(nóng)民的收益，甚至成為負擔，這一趨勢一直延續(xù)到現(xiàn)在。由此，中國農(nóng)村青壯年人口紛紛離開，出現(xiàn)農(nóng)村人口迅速老齡化以及大量留守兒童問題，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“386199”（婦女、兒童、老人）三留守現(xiàn)象，大批村莊“空心化”、“老齡化”、“空殼化”，我們曾用“農(nóng)村很散、農(nóng)民很老、農(nóng)業(yè)很弱”來描述新三農(nóng)，這就是新的鄉(xiāng)村治理困境。在人口老齡化的背景下，農(nóng)村治理首先遇到的一個困境就是缺乏治理人才；不僅如此，一些農(nóng)村地區(qū)，連基本的治安都難以維護；更大的挑戰(zhàn)就是農(nóng)村養(yǎng)老問題，農(nóng)村養(yǎng)老不但缺錢，更缺人力。人口結(jié)構(gòu)變遷背景下鄉(xiāng)村還存在許多其他治理問題，比如村莊公共事務(wù)難以正常開展，民主自治無法正常運行，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化更是困難重重，新技術(shù)、新觀念難以推行，更談不上社會創(chuàng)新。
第二個維度就是鄉(xiāng)村社會分化。在過去三十多年中，工業(yè)化、城市化、市場化為社會分化提供了契機，鄉(xiāng)村社會分化與城市社會分化都非?？?、非常明顯。一方面社會分化是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要表現(xiàn)，相比于計劃經(jīng)濟時代的“平均主義”，社會分化體現(xiàn)了社會經(jīng)濟發(fā)展為不同能力的人提供了各顯神通的機會，從而使不同的人在社會經(jīng)濟發(fā)展中獲得不同的地位，另一方面由于轉(zhuǎn)型過程中存在著制度不合理、權(quán)力尋租和市場行為不當不法（如假冒偽劣）等因素的影響，使得社會分化存在著嚴重的不公問題。與此同時，社會分化又反過來進一步影響和左右下一步的分化。具體到鄉(xiāng)村，不論是收入分化還是階層分化等，都是相當明顯的。農(nóng)村收入差距擴大成為事實。與收入差距相關(guān)的就是鄉(xiāng)村社會階層的分化。在計劃經(jīng)濟時代，鄉(xiāng)村社會雖然也有所謂的“地富反壞右”，但是這更多的是政治符號，當時主要只有兩個階層：干部與社員。而改革開放后，鄉(xiāng)村社會分化成至少有8個階層：農(nóng)業(yè)勞動者階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家階層、農(nóng)村個體工商戶階層、農(nóng)村雇工階層、農(nóng)村知識分子階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人階層、農(nóng)村私營企業(yè)家階層。不同的社會階層有著不同的社會經(jīng)濟地位，有不同的社會影響力，更有不同的利益取向、需求和行為。在這樣的階層格局下，鄉(xiāng)村治理顯然比以前更復雜、更具挑戰(zhàn)性。最大的挑戰(zhàn)就是在鄉(xiāng)村治理中如何合理地體現(xiàn)不同階層的利益和需求，既要防止上層階層對中下層階層的剝奪，又要避免中下層對上層的對抗，階層之間的社會團結(jié)成為鄉(xiāng)村治理的頭等課題。鄉(xiāng)村社會階層分化，改變了鄉(xiāng)村治理的社會基礎(chǔ)和目標，如果能實現(xiàn)階層的社會團結(jié)，那么鄉(xiāng)村的治理和發(fā)展將不再是難事。
第三個維度就是村莊類型多樣化。由于歷史傳統(tǒng)、地理位置、人口結(jié)構(gòu)、社會經(jīng)濟因素以及其他因素的不同，不同村莊在改革開放和經(jīng)濟發(fā)展中表現(xiàn)很不同，呈現(xiàn)出多樣性態(tài)勢，不再像之前那樣絕大多數(shù)農(nóng)村都是一種產(chǎn)業(yè)形態(tài)、相同的管理模式和社會構(gòu)成等。中國有60多萬個行政村、幾百萬個自然村，每個村莊都有其個性。有的人將當前的村莊劃分為“城中村”、“空心村”、“新型社區(qū)”、“超級村莊”等。由于劃分標準不同，可以有不同類型的村莊分類，比如根據(jù)人口進入和外出情況，也可以分為三類村莊：外來人口多的村莊、外出人口多的村莊、沒有外出和進來的村莊；還可以按地形劃分：平原村、丘陵村、山村、高寒村、高原村等等。雖然有些類型是自然形成的，如按地形形成的不同類型村莊，但是這種自然因素也會影響村莊的社會經(jīng)濟，從而影響村莊治理。比如中國目前最窮的連片特困農(nóng)村大多位于高寒偏遠、沙漠戈壁等地理條件和環(huán)境非常惡劣的地區(qū)。這些地區(qū)的村莊由于貧困或者不發(fā)達，它們面臨的治理問題顯然不同于其他地區(qū)的村莊。村莊的多樣化和個性化，表明村莊治理應該是多樣性的、個性化的。在這種情況下，固守于一種治理模式，采取“一刀切”的治理方式，已經(jīng)不足以解決問題、滿足村民的需求和實現(xiàn)村莊的團結(jié)、發(fā)展。
邁向多元自主的鄉(xiāng)村治理
在過去三十多年，鄉(xiāng)村社會在變化，而鄉(xiāng)村治理也沒有停滯，問題在于鄉(xiāng)村治理的調(diào)整變化跟不上鄉(xiāng)村社會的整體變化，因此鄉(xiāng)村治理的困境和挑戰(zhàn)由此而生。鄉(xiāng)村治理的調(diào)整和變化基本上按照這樣的軌跡進行：從國家與鄉(xiāng)村的關(guān)系上，鄉(xiāng)村治理更多的向著自治方向演變，但是出現(xiàn)自治與行政化搖擺不停的問題。一方面由于鄉(xiāng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)生了明顯的變化，傳統(tǒng)的集體化治理機制已經(jīng)不再有效，由此國家將村民自治機制和制度引進鄉(xiāng)村。但是另一方面鄉(xiāng)村依然承擔著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、支持城市、工業(yè)發(fā)展的重任，于是國家對鄉(xiāng)村既有巨大的政治需求，但是又無力承擔鄉(xiāng)村公共服務(wù)。在這樣的情況下，國家既希望于讓渡權(quán)力讓村莊自治，由村莊自身解決一些公共服務(wù)和公共事業(yè)發(fā)展問題，與此同時，又不能不向鄉(xiāng)村汲取更多的資源為國家工業(yè)化和城市化服務(wù)，因此又得強化對鄉(xiāng)村的行政控制、管理和動員。村民自治制度就是為了滿足這樣兩種有著明顯張力的需求而設(shè)計的。在自治層面，由于不同村莊的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟條件、歷史傳統(tǒng)不同，有不同的表現(xiàn)，盡管有少數(shù)村莊在自治過程中不僅能完成政府的任務(wù)、有效解決問題，而且還能增進村民的福祉和村民團結(jié)，但是大多數(shù)鄉(xiāng)村自治并不盡人意。
雖然不同村莊特別是不同類型的村莊面臨的治理問題有所不同，但是，它們也有一些相似之處。具體而言，當前鄉(xiāng)村治理存在著這樣一些具有普遍性的問題：第一，公共服務(wù)供給嚴重不足，城鄉(xiāng)存在著明顯的公共服務(wù)差異。雖然這幾年國家不斷加大公共服務(wù)投入，但是，公共服務(wù)質(zhì)量遠不能滿足農(nóng)村居民的需求。第二，既有的公共服務(wù)存在傳遞不足問題，不能很好地抵達村民那里，這里的約束因素是公共服務(wù)人才缺乏以及公共服務(wù)機制不健全。許多農(nóng)村公共服務(wù)存在有事沒人干，或者有人干不了，比如農(nóng)村由于缺乏高質(zhì)量的村醫(yī)，因此農(nóng)村醫(yī)療健康服務(wù)包括公共衛(wèi)生健康服務(wù)無法得到很好的傳遞。在村莊，由于沒有公共服務(wù)的專門機構(gòu)，因此村委會就擔當著政府公共服務(wù)的一些職責，但是村委會不但人手不夠，而且由于不具備政府功能，因此難以勝任公共服務(wù)的傳遞，反而損害了其擔當村莊民主自治功能。第三，村莊公共事務(wù)有事沒人做、有事沒人愿意做、有事沒錢做的情況越來越普遍，這里的原因很多：一是大量人口外出，村里只剩下老人；二是村莊合并，行政村下面有很多自然村，村民對自然村的公共事務(wù)可能感興趣，但是對行政村公共事務(wù)冷漠；三是村莊原子化、個體化日趨嚴重，認為公共事務(wù)是政府的事或是村干部的事，與自己無關(guān)。第四，村莊的社會團結(jié)出現(xiàn)問題。一方面也是由于原子化和個體化問題，人們更加追逐自己的利益，另一方面在公共事務(wù)中存在一些不公平、不合理、不透明問題，影響到村莊的社會公正，從而導致許多不滿、糾紛乃至沖突等，直接影響到村莊團結(jié)。第五，傳統(tǒng)的村規(guī)民約和團結(jié)文化在城市化、工業(yè)化、市場化和科層化中遭受損害和破壞，村民變得更加自我和個體化。同時不同村莊也有自己一些特殊的治理問題，比如超級村莊存在外來人與本村人的分割以及村干部的貪污問題；城中村存在著治安、外來人口管理、環(huán)境衛(wèi)生問題等；欠發(fā)達村莊存在貧困、空心化等問題。
總括起來說，當前鄉(xiāng)村治理存在機制不健全不合理、能力不足、供需錯位、村民參與不足和團結(jié)不高、共同體衰落等問題。針對這些問題，首要的還是要求政府發(fā)揮更大、更合理的作用。具體地說，政府應在公共資源投入與機制改革兩個方面發(fā)力：首先政府應該加大公共服務(wù)資源的支持力度，目前的力度還不足以解決公共服務(wù)短缺問題。公共服務(wù)應該由政府全面承擔和提供，特別是在欠發(fā)達農(nóng)村，中央政府和省級政府應該承擔更大的公共服務(wù)投入責任。在公共服務(wù)方面，不僅要注重生活性公共服務(wù)投入，還要增加對生產(chǎn)性公共服務(wù)投入，包括道路交通、飲水、污水和垃圾處理、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、信息設(shè)施、技術(shù)服務(wù)等。其次，政府在資源投入和運作機制上進行創(chuàng)新改革，資源投入和運作應以培養(yǎng)治理能力、激發(fā)村民參與和合作、滿足需求為目標，不能僅僅為了投入而投入。在機制上，國家應該還村委會以自治本來面目，讓其真正從事村莊公共事務(wù)的治理，而在村莊層面建立公共服務(wù)運行機制時，一方面要強化公共服務(wù)的專業(yè)化，另一方面將公共服務(wù)更好地與村民需求對接。這里的前提在于公共服務(wù)人才的培養(yǎng)和引進，現(xiàn)有的公共資源配置或者不能有效地解決公共服務(wù)人才待遇問題，或者不注重這個問題解決，更不注重加大農(nóng)村公共服務(wù)人才的培養(yǎng)。目前農(nóng)村公共服務(wù)吸引不了人才，即使引進的人才也想辦法逃離，嚴重地影響到農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量。國家在一些貧困地方實施特崗教師政策，吸引了不少剛畢業(yè)的大學生到貧困地區(qū)特別是農(nóng)村學校任教，不僅解決了農(nóng)村學校師資短缺問題，而且大大地提高教師質(zhì)量，明顯地改善了當?shù)氐慕逃龡l件。這個實踐經(jīng)驗可以應用于鄉(xiāng)村其他公共服務(wù)人才引進和培養(yǎng)上。與此同時，國家還需要拿出一些公共資源，改變配置方式，誘發(fā)村民參與村莊公共事務(wù)治理上，比如實施以獎代補的財政配置機制，加大向村莊社會組織購買服務(wù)的力度。不管怎樣，國家資源配置機制改革應該以激發(fā)村民參與、合作為先決條件。只要每個村莊有更好的自治機制、自主參與機制和合作機制，那么就可以有效地解決村莊治理中出現(xiàn)的難題。
鄉(xiāng)村治理能力的提升還有賴于外部力量的援助和幫助。這里的關(guān)鍵還是國家要鼓勵外部的社會組織進入鄉(xiāng)村，幫助培育村民的合作和組織能力，更要激發(fā)他們參與村莊治理的動力。在這方面國家有兩套工具可以使用：一是政策工具，比如可以采用稅收優(yōu)惠政策或者便利的注冊政策支持參與農(nóng)村治理的社會組織發(fā)展，另一個是財政工具，政府可以購買一部分社會組織的服務(wù)，讓社會組織參與到鄉(xiāng)村公共服務(wù)建設(shè)之中，由此借助于社會組織，增強村民的治理能力。早在20世紀30年代，有一批知識分子就憑借著他們的知識技能，發(fā)動鄉(xiāng)村建設(shè)運動，試圖解決當時阻礙中國發(fā)展和民族救亡的“愚、弱、窮、散”痼疾。雖然這個運動由于歷史原因并沒有成功，但是它依然激勵著當今一少部分知識分子嘗試著在鄉(xiāng)村開展建設(shè)，其中鄉(xiāng)村治理是他們所重點關(guān)注的。如果國家對這些行動給予政策和財政的支持，將會激發(fā)更多的社會組織參與到鄉(xiāng)村的發(fā)展之中，會大大地提升鄉(xiāng)村的治理能力和水平。
[關(guān)鍵詞] 公共選擇 鄉(xiāng)村關(guān)系 治理
在社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)浪潮的推動下，中國鄉(xiāng)村社會正處于急劇的社會變遷之中，經(jīng)濟發(fā)展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會。在農(nóng)業(yè)大國向工業(yè)大國的轉(zhuǎn)型期，建設(shè)一個和諧的鄉(xiāng)村社會是促進和諧社會建設(shè)的重要因素之一，然而，在鄉(xiāng)村關(guān)系治理的現(xiàn)實實踐中，鄉(xiāng)村關(guān)系到卻出現(xiàn)了一些失范現(xiàn)象。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)和村委會的過渡行政化是當前鄉(xiāng)村關(guān)系改革和發(fā)展的難題，嚴重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。
一、公共選擇理論闡釋鄉(xiāng)村關(guān)系失范
公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋，廣義的公共選擇理論是經(jīng)濟學理論的一個重要流派，是將經(jīng)濟學應用于政治科學；狹義的公共選擇理論是作為行政管理學的一個流派而存在，它將公共選擇的方法應用于公共行政管理領(lǐng)域，關(guān)注的重點是政府的管理活動及各個領(lǐng)域公共政策的制定和執(zhí)行。公共選擇即非市場的集體選擇，公共選擇理論的宗旨是把市場制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道，即經(jīng)濟人模式。
公共選擇理論的基本行為假定是：人是關(guān)心個人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的經(jīng)濟人。公共選擇理論家基于這個出發(fā)點，分析了公共管理組織的行為，他們認為，公共管理組織及其組織者并不像人們所認為的那樣充滿公益心，相反他們的和常人沒有什么區(qū)別，都是個人效用最大化的理性經(jīng)濟人，追逐自己的私利，他們首先追求的是個人利益和組織機構(gòu)的利益，然后才會照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領(lǐng)域，既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。
鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要表現(xiàn)在兩個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)，具體說主要集中在對村委會人事權(quán)、財政權(quán)以及農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的非法干預上，體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督各個環(huán)節(jié)之中；二是村委會的過渡行政化和“過渡自治化”，前者指村委會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個下屬辦事機構(gòu)或一級“準政權(quán)組織”，后者指村委會單純從本社區(qū)利益出發(fā)，不愿接受鄉(xiāng)政府指導，對承擔的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責抱著消極、冷淡的態(tài)度。
從鄉(xiāng)村關(guān)系失范的具體表現(xiàn)我們可以看出，作為兩個緊密聯(lián)系又相對獨立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權(quán)益影響或擴展到對方。當然，在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人，是受到他們自身利益的驅(qū)動、追求個人效用最大化，從而造成鄉(xiāng)村關(guān)系失范。
二、鄉(xiāng)村關(guān)系失范的影響因素
公共選擇是相對于市場選擇而言，一般來說，在市場選擇中當市場機制不健全或市場還未成熟時，經(jīng)濟人就會在市場缺陷中尋求利益最大化，抑或投機，而不是靠公平競爭獲利。同理，政治體制的不完善，也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機。
(一)壓力體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強權(quán)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國鄉(xiāng)村地區(qū)基層政權(quán)組織，處于我國權(quán)力運作體制中的最末環(huán)節(jié)。長期以來我國權(quán)力運作體制在某種程度上可稱為壓力型體制，其主要特征在于各級政府為完成上級下達的經(jīng)濟趕超指標，采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的績效評價體系。這決定了國家在農(nóng)村的各項發(fā)展目標、計劃、任務(wù)最終要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實，也迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想方設(shè)法去完成上級部署的各項任務(wù)，如計劃生育、征兵、糧食種植，稅款征收等。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用對村干部的去留決定權(quán)和工資報酬權(quán)將指標再度分解分配給村民自治組織特別是村委會，并利用強有力的行政命令手段督促其執(zhí)行，這就造成村民自治組織自治權(quán)限大大縮小，從而使鄉(xiāng)政府與其的角色關(guān)系扭曲。
(二)鄉(xiāng)村治理法制建設(shè)存在缺陷
實行村民自治之后，理論上說村民自治委員會與作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無行政隸屬關(guān)系，二者只是工作上指導與合作關(guān)系，根據(jù)《村民委員會組織法》第四條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”從此我們可以看出法律對村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的規(guī)定是非常粗略和原則化的，既沒有對“指導、支持和幫助”的范圍給以合理確定，也沒有對村民自治的領(lǐng)域給以明確表述，這在客觀上導致規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有比村民較多的政治、經(jīng)濟、文化和組織資源，再加鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動空間，他們能較便利的利用制度空間去對村民實現(xiàn)制度侵權(quán)。
(三)村委會雙重角色失衡
村委會作為法定的村民自治組織，是經(jīng)過村民授權(quán)來控制與管理社區(qū)資源，體現(xiàn)和維護村民利益并通過為村民服務(wù)來贏得他們的支持和信任，但是在實際中村委會又承擔了鄉(xiāng)政府分配給某些行政職能。這樣，村委會便扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級方針政策，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，另一方面又要完成屬于自治范圍內(nèi)的工作，分別體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志與村民意志。雖然在人民主權(quán)的國家內(nèi)根本利益是一致的，但矛盾和沖突不可避免，因為中國所要實現(xiàn)的后發(fā)外向型現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種強制的現(xiàn)代化，它要求村民在較短的時間內(nèi)即適應并接受原生型現(xiàn)代化國家在很長的時間內(nèi)所發(fā)生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國家任務(wù)和要求要通過村委會去強制執(zhí)行，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身利益的也會搭上制度化轉(zhuǎn)型的便車進行擴張。雙重角色必然產(chǎn)生雙重對策，一方面村委會順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事機構(gòu)執(zhí)行命令或進一步搭便車“自我擴張”，另一方面從自身利益出發(fā)搞“上有政策、下有對策”進行游說、消磨甚至抵制，村級反控制力量的成長使鄉(xiāng)村關(guān)系處于緊張狀態(tài)。
三、對鄉(xiāng)村關(guān)系失范的治理
公共選擇理論關(guān)注的中心是政府與社會的關(guān)系，通過在公共部門中恢復競爭，引入市場機制，打破政府壟斷，從而將政府的一些職能釋放給市場和社會。從總體上看，鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會合法權(quán)益的侵蝕造成的矛盾和沖突，治理的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村雙方的良性互動：
(一)完善法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的職責權(quán)限
要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會良性互動，首先要確立二者是相對獨立的利益主體，是無直接隸屬關(guān)系的平等法人關(guān)系。中國農(nóng)村社會正處于急劇轉(zhuǎn)型期且地區(qū)發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體的利益邊界和權(quán)限范圍往往是模糊的、變動的，現(xiàn)行的法律只是設(shè)計較為寬限的法律框架，并沒有程序性規(guī)定。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的角色定位，首先要理清二者的職責權(quán)限，一是根據(jù)憲法和《村民委員會組織法》確立的鄉(xiāng)政村治原則精神，各級人大制定關(guān)于鄉(xiāng)政村治特別是村民自治的實體性法規(guī)，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界及管理權(quán)限，哪些事項需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導、支持和幫助”，哪能些事項需要村委會“協(xié)助工作”。明確的外延和內(nèi)涵使國家的法律法規(guī)、黨的路線方針政策通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以順利貫徹，村民利益通過村民自治得以真正實現(xiàn)。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政得到村民的認可擁護，違法施政被村民合理拒絕，同時村委會的雙重角色大體平衡，起到了“承上啟下”的作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范上有機銜接起來。
(二)重塑政府形象，建立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織
改變政府形象，規(guī)范政府作為，首先要在體制上解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，根本的是要改革壓力型政治體系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)從繁重的數(shù)字化指標任務(wù)中解脫出來。再造政府基層組織體系方面不是繼續(xù)精簡，因為現(xiàn)有框架下精簡已經(jīng)走到末路，改革的目的在于提高績效而不是裁減人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有最基本的社會事務(wù)管理功能，如土地管理、治安管理、救災、優(yōu)撫等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應該對經(jīng)濟增長目標負責，也不應該對自身財政負責，更不應有自我擴張和資源掠奪行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該充分發(fā)揮市場機制與民間組織在資源配置中的角色，把主要精力和資源更多地投在提高公共服務(wù)與發(fā)展社會福利事業(yè)領(lǐng)域，提高服務(wù)能力。
(三)培育自治組織，增強村委會自治能力
民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個中介組織的協(xié)調(diào)，一方面各種民間組織及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來轉(zhuǎn)達給政府，另一方面又把政府的政策意向和對相關(guān)問題的處理意見傳達給其成員。同時民間組織對政府行為構(gòu)成強有力的制約，適應了農(nóng)民豐富多彩的社會需要，民間自治組織大量成長，政府就會受到來自外部的制約，可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國家應從體制上消除對民間組織不合理限制，使各種形式各種功能的農(nóng)村民間自治組織有寬松的成長發(fā)育環(huán)境，如村委會、各種農(nóng)民協(xié)會、養(yǎng)殖協(xié)會等。在民間組織發(fā)展過程中，不斷探索實施規(guī)范管理的新體制，建立政府與非政府組織良性互動關(guān)系。村委會作為村民法定的自治組織，在村務(wù)管理方面更應擔負起責任，只要不偏離黨的路線、方針、政策，不違反國家法律法規(guī)，對村莊重大事項具體負責實施并自覺接受村民監(jiān)督，加強自我決策和自我管理能力，增強村莊“自主性”，這樣才能理順村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系。
(四)提高鄉(xiāng)村人員素質(zhì)，實現(xiàn)由經(jīng)濟人向社會人轉(zhuǎn)變
在處理鄉(xiāng)村關(guān)系過程中，人是具有決定性的因素。鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)很大程度上同鄉(xiāng)村干部素質(zhì)低下，農(nóng)民覺悟不高有關(guān)。表現(xiàn)在鄉(xiāng)村干部中主要是不相信群眾、官僚主義、人治觀念、以權(quán)謀私，表現(xiàn)在村民群眾中則是文化水平低，覺悟不高，缺乏契約合作意識，并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況，必須在鄉(xiāng)村社會樹立現(xiàn)代民主觀念、法制意識和契約精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要按照“三個代表”要求，提高認識，改進方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責，充分認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是指導與被指導關(guān)系，對鄉(xiāng)村管理應更多的采取法律的、經(jīng)濟的、教育的手段而不是簡單的行政命令，應尊重村民自治權(quán)和村委會的相對獨立性，增強服務(wù)意識、公仆情結(jié)；村干部要依法履行“村治”職責，加強自身建設(shè)、增強自治能力，自覺協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項工作，引導農(nóng)民用好民主權(quán)利，做好村民的“當家人”。從根本上說，要在市場經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上實現(xiàn)由理性的“經(jīng)濟人”向為民服務(wù)的“社會人”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主管理與村民自治良性互動，共同建設(shè)和諧的鄉(xiāng)村社會。
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(華中科技大學，武漢430074)
內(nèi)容提要：分稅制改革深刻影響了政府間關(guān)系及其行為邏輯，同時也深刻影響了鄉(xiāng)村治理邏輯和面貌。當前國家越來越傾向于采取“項目制”的方式向下輸入資源，以解決農(nóng)村公共品的需要?，F(xiàn)行關(guān)于項目制的研究，對于項目體制與鄉(xiāng)村治理之間的關(guān)系缺少足夠的關(guān)注，沒有能夠注意到項目制本身的競爭性特征及其運作，具有將國家下鄉(xiāng)資源轉(zhuǎn)化為私人資源的環(huán)節(jié)和機制。在這種情況下，項目制不僅很難實現(xiàn)預期的目標，而且往往會造成很多的意外和異化結(jié)果，滋養(yǎng)了不斷膨脹的新鄉(xiāng)村利益共同體，造成鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化。因此，有必要對現(xiàn)行的項目體制和基層組織進行一定的改良和建設(shè)，以更好地滿足國家與農(nóng)民的實際需要。
關(guān)鍵詞 ：分稅制項目體制鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化
中圖分類號：F327/F812.2文獻標識碼：A文章編號：1672-9544(2015)06-0068-08
一、導言
改革開放后，財稅包干和行政分權(quán)改革導致地方政府職能及其行為方式變遷。地方政府成為經(jīng)濟社會發(fā)展的主體，促成丁中國經(jīng)濟的快速增長。然而，先前改革所造成的弊端也不容忽視，其中最突出的問題是“兩個比重”極不協(xié)調(diào)，從而最終促成分稅制改革出臺。分稅制改革進一步改變了中央與地方關(guān)系，使地方經(jīng)濟的發(fā)展面臨財政收入來源的基礎(chǔ)性約束。預算內(nèi)收入空間的收緊，促使地方政府開始向非預算收入和預算外收入轉(zhuǎn)移，地方政府在受約束的同時卻獲得更大的自主性空間。由于“逆向軟預算約束”機制和發(fā)展主義沖動，分別造成了汲取農(nóng)業(yè)稅費規(guī)模的加大和城市經(jīng)營中的“大興土木”。
這種實質(zhì)上賦予了地方政府較強自主性的財政體制，促成了分稅制后中國經(jīng)濟社會的繼續(xù)高速發(fā)展。但這種不受約束的地方收入模式也造成了很多的問題。在以農(nóng)業(yè)稅費為主要收入來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于“鄉(xiāng)村利益共同體”的普遍出現(xiàn)，越發(fā)加重了農(nóng)民的負擔，造成了非常嚴重的“三農(nóng)問題”。農(nóng)民的不斷抗爭和官、學、媒的積極參與，引起廣泛關(guān)注。三農(nóng)問題成為社會焦點，嚴重影響了國家政權(quán)的合法性，從而“反倒逼”中央政府做出回應，促使了農(nóng)業(yè)稅費體制改革及其后的基層行政管理體制改革，鄉(xiāng)村治理步人后稅費時代。
取消農(nóng)業(yè)稅及其配套改革，極大地增強了農(nóng)民群體對中央政府的合法性認同，實現(xiàn)了預期的政治目標。但由于這是一種典型的“政治消解行政”邏輯，不僅使基層政權(quán)背負了惡名，面臨正當性危機——比如，“中央都是好人，基層都是壞人”、“上面的好經(jīng)被下面的和尚念歪了”等，也導致國家政策實質(zhì)性地削弱了基層政權(quán)的治權(quán)，空前地減少了基層政權(quán)的治理資源，并連帶性地極大壓縮了村民自治制度的運作空間。在后稅費時代，那些在此之前以農(nóng)業(yè)稅費為主要收入來源的基層組織，頃刻間陷入空殼化的尷尬境地。這些與千家萬戶農(nóng)民直接打交道的基層組織，在資源和行動能力上捉襟見肘，甚至連自身的運轉(zhuǎn)都成問題，因而更缺乏為當?shù)厣鐣峁┕卜?wù)的能力和基礎(chǔ)條件。
為了彌補這一空缺，中央政府啟動新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，加大對基層社會的財政轉(zhuǎn)移支付力度。但由于國家采取項目制的方式，通過部門（條條）的渠道向下輸入資源，并成為啟動地方土地資本化的非常重要的原始積累?！俺燥埧控斦?，建設(shè)靠土地”，成為了絕大多數(shù)地方政府的生存狀態(tài)和運作模式。由于其獨特的比較優(yōu)勢和相應的支持體系，項目制成為一種十分普遍的進行組織和動員的體制機制，構(gòu)成了一種重要的社會學現(xiàn)象，深刻影響了政治、經(jīng)濟、文化、社會等多個方面。
當前，學界對項目制的研究十分豐富，積累了大量的成果。由于涉農(nóng)項目的最終對象是村莊和農(nóng)民，因此，項目制必然也會對農(nóng)村社會及鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生重要的影響。通過整理既有的文獻發(fā)現(xiàn)，盡管有所涉及、但目前的相關(guān)研究成果主要集中在項目制對宏觀的國家治理體制和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織的影響，而對于項目制與鄉(xiāng)村治理之間關(guān)系的研究還存在很大空間，這構(gòu)成了本文的問題意識來源，也是本文的主要思考方向。
二、項目制：一個研究綜述
折曉葉等認為，在國家財政制度從包稅制改為分稅制后，在財政收入愈加集權(quán)的體制下，資金的分配出現(xiàn)了依靠“條線”體制另行運作的情形，“項目”是特指中央對地方或地方對基層的財政轉(zhuǎn)移支付的一種運作和管理方式。周飛舟指出，在政府間的轉(zhuǎn)移資金中，有相當大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項目”的帽子，以期嚴格體現(xiàn)資金撥付部門的意志，因此是一種“專項化”了或“項目化”了的財政資金。渠敬東認為“項目制”不僅是一種體制，也是一種能夠使體制運轉(zhuǎn)起來的機制，而且還可以擴展成為一種個體或組織的思維方式或意識形態(tài)，形成一種全新的時代精神和社會習俗。
周飛舟對農(nóng)業(yè)稅費改革前后農(nóng)村義務(wù)教育資金投入體制進行研究后發(fā)現(xiàn)，在國家財稅體制改革之后，地方政府在財權(quán)和事權(quán)不相匹配的情況下，為了提高資金的使用效率，地方政府將有限的資金“專項化”，再通過“項目化”的方式向下供給。渠敬東(2012)認為，還應該從項目制作為一種具有治理意義的體制機制上看形成項目制的結(jié)構(gòu)要件。他與周飛舟等人曾經(jīng)提出，改革開放30多年來，中國社會結(jié)構(gòu)的變遷體現(xiàn)出了一種從“總體支配”向“技術(shù)治理”的演變邏輯。但項目制卻是要打破這種常規(guī)的行政程序和科層邏輯，實現(xiàn)對社會關(guān)系的生成和社會資源的動員。因此在實際的運作過程中，項目制既具有科層的特點，同時也具有反科層制層面。對此，渠敬東從制度變遷的歷史視野分析指出，項目制體現(xiàn)出一種“新雙軌制”。
但渠敬東也意識到，由于項目制實際上是通過與原有的單位科層體制相互嵌套而發(fā)生作用的，因此這種雙軌制改革的增量邏輯從理論上看是要在行政體制內(nèi)再造一種增量。項目制能否在有效克服市場機制弊病的同時，還能夠抑制原有科層體制的弊病而不至于被后者所吸納呢？渠敬東發(fā)現(xiàn)：當項目制這種“新條條”試圖限制“舊塊塊”的擴張時，不僅使部門系統(tǒng)本身形成了“新塊塊”，同時也促使“舊塊塊”用全新的辦法迅速組建“新塊塊”來培植自己的領(lǐng)地。這段論述極具“社會學想象力”，深刻描畫了項目制下政府行為變遷。陳家建研究成都市“三社互動”項目發(fā)現(xiàn)，作為項目主導方的溫江區(qū)民政局，在推進這一項目進展時，另行組建項目工作組，并繞開政府體系內(nèi)的層級管理，直接管理項目試點單位工作人員，試點社區(qū)單位反而相當于民政局的一個“派出機構(gòu)”，證實了“條條的塊塊化”判斷。
折曉葉等(2011)提出項目制的“分級運作機制”，即國家部門的“發(fā)包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制。盡管不同主體的意圖在項目制中都有所實現(xiàn)，但項目在實際中也不同程度地出現(xiàn)“偏差”或“異化”。首先項目“發(fā)包”設(shè)計，科層管理和“一項目一政策”可能導致部門“特權(quán)”和對基層行政資源的“擠占”。其次由于絕大多數(shù)縣（市）級政府還處于經(jīng)濟發(fā)展而難以向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型階段，“項目”能夠為地方政府提供發(fā)展所需要的資源和政策合法性，因此地方政府通過積極運作項目，實現(xiàn)自己的意圖和目標。最后“項目進村”既存在自上而下的篩選機制，也存在自下而上的爭取機制，這就使那些具有能動性的村莊能夠更好地接應項目，而那些能動性不足的村莊難以有效接應項目，從而造成了項目對村莊的影響表現(xiàn)出一種“錦上添花”而非“雪中送炭”的效果。
項目制的這些不良后果，究竟是技術(shù)失誤還是價值失誤？前述學者將此作為“意外后果”，屬技術(shù)失誤；而黃宗智等則從實踐層面出發(fā)，將這種國家美好意圖的異化稱為“變態(tài)的后果”，即是價值失誤。后者認為，導致這一后果的原因是地方政府、資本和村莊精英等強勢主體形成的利益結(jié)盟，他們一起“共謀”吸吮了國家自上而下向農(nóng)村輸入的財政資源。實際上，項目運作的復雜性和中國社會的非均衡性足以使上述兩種判斷都能在現(xiàn)實中找到依據(jù)和素材。本文接續(xù)上述討論，研究這些“意外后果”或“變態(tài)后果”在村莊層面究竟是如何可能的，以及項目體制對我國的鄉(xiāng)村治理模式產(chǎn)生了什么樣作用和效果。
三、財稅體制變革下的鄉(xiāng)村變遷
新世紀初，國家取消農(nóng)業(yè)稅，深刻改變了中央與地方之間財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系配置模式。與此同時，國家還進行了配套稅費改革的鄉(xiāng)村基層體制改革，主要包括拆并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合村并組、精簡機構(gòu)、減員分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小組長，并采取“市場購買服務(wù)”方式，將“七站八所”等推向市場，鄉(xiāng)村社會從此進入“后稅費時代”。
（一）農(nóng)村的區(qū)域差異及其分化
不同農(nóng)村之間存在分化。按照農(nóng)村所處的地區(qū)，可以將農(nóng)村分為“發(fā)達地區(qū)農(nóng)村”和“不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村”。發(fā)達地區(qū)農(nóng)村主要受到發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的輻射作用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和組織化程度比較高，農(nóng)產(chǎn)品的附加值比較高，市場效益好，農(nóng)民的收益也比較高。但這種類型的農(nóng)村所占比重較小，對整體性的農(nóng)村情況不具有影響力和代表性。不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村則是指發(fā)達地區(qū)農(nóng)村以外的廣大農(nóng)村，這些農(nóng)村構(gòu)成了中國農(nóng)村的絕大多數(shù)。
按照農(nóng)村的貧富狀況，可以將農(nóng)村分為富裕村、中等村和貧困村。由于發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)條件比較好，一般都是富裕村。盡管在其內(nèi)部也存在具體的貧富上的差異，但相對于不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村來說，由于具有先天的和結(jié)構(gòu)性的優(yōu)勢，發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村基本上都屬于富裕村的行列。而在不發(fā)達地區(qū)，由于地理位置、種植結(jié)構(gòu)、土地資源稟賦、社會結(jié)構(gòu)及社會資源儲量、農(nóng)民的行動能力、村情村貌等多方面的差異，導致不同農(nóng)村也出現(xiàn)了經(jīng)濟水平上的差別。那些具有行動能力而表現(xiàn)出超出一般農(nóng)村的自主性的村莊一般屬于富裕村；而那些社會結(jié)構(gòu)松散，農(nóng)民一盤散沙的村，則往往因為無法通過合作達成一致行動而陷入貧困。
（二）基層政府的角色
改革開放不久，發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村普遍出現(xiàn)了快速的經(jīng)濟發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，主要也就是指這些發(fā)達地區(qū)集體經(jīng)濟的崛起。自此，農(nóng)業(yè)基本上不再是當?shù)剞r(nóng)民普遍關(guān)注的領(lǐng)域，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成了發(fā)達地區(qū)農(nóng)村之所以發(fā)達的重要支柱。對于這樣的地區(qū)，基層政權(quán)的角色和行為同樣也出現(xiàn)了比較明顯的轉(zhuǎn)變，受到廣泛的關(guān)注。戴慕珍提出“地方法團主義”理論，認為財稅包干制和農(nóng)業(yè)非集體化是促使地方政府扮演了企業(yè)家的角色，積極推動經(jīng)濟發(fā)展。洪銀勇等也認為地方政府實際上扮演了市場行動者的角色。林南則將以家族親屬關(guān)系為主的地方網(wǎng)絡(luò)（社會結(jié)構(gòu)與社會資本）納入到地方法團主義理論之中，形成了“地方性市場社會主義理論”。魏德昂則認為是行政層級影響了組織效率，財政包干體制刺激了地方政府積極參與市場謀求經(jīng)濟發(fā)展。彭玉生也提出并使用定量數(shù)據(jù)檢驗了“村鎮(zhèn)政府即公司”理論。楊善華等提出在市場轉(zhuǎn)型中基層政府從“型政權(quán)經(jīng)營者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變，突出基層政府的自利性特點。裴小林認為，上述研究成果都沒有能夠超出“市場一國家”二分法的范疇，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所取得的輝煌成就，要么強調(diào)市場作用（如戴慕珍），要么強調(diào)國家作用（如魏德昂）；其實，是農(nóng)村集體土地所有制影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資源配置模式和效率，對中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和農(nóng)村工業(yè)化做出了巨大貢獻。
既有研究均是以發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村變遷作為研究對象，對于不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村變遷缺少關(guān)注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的農(nóng)村類型。溫鐵軍認為，“財政包干制”實際上體現(xiàn)的是中央政府在通過人民公社體制汲取農(nóng)村剩余獲得原始積累并完成基本的國家工業(yè)化之后，將地方工業(yè)化和鄉(xiāng)村公共品的供給等任務(wù)以“甩包袱”的形式交給鄉(xiāng)村自行承擔。在“中央政府退出”以后，地方教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的支出，基本上都是由農(nóng)民自己解決，從而造成了農(nóng)村公共服務(wù)水平的差異化。財政分權(quán)使區(qū)位優(yōu)越地區(qū)實現(xiàn)了快速的經(jīng)濟增長，進而弱化了中央政府的稅收汲取能力和宏觀調(diào)控能力，造成了“諸侯經(jīng)濟”現(xiàn)象，危及中央基本權(quán)威和基礎(chǔ)能力。于是，1994年的“分稅制”改革應運而生。分稅制改革深刻而又全面地改變了國家的財政體制和治理體制，理順和規(guī)范了中央與地方關(guān)系，快速提高了中央政府的汲取能力，確保了國家的基礎(chǔ)能力和基本權(quán)威。
（三）分稅制后的基層組織
“分稅制”改革對中西部地區(qū)即不發(fā)達地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政產(chǎn)生了極大的負面影響，由于事權(quán)與財權(quán)極不匹配，造成基層政權(quán)收入來源困難和緊張，使這些地區(qū)陷入了嚴重的公共財政危機，也進一步拉大了發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)水平差距。與發(fā)達地區(qū)依靠“城市經(jīng)營”獲取財政收入來源不同，廣大不發(fā)達地區(qū)只能通過增加農(nóng)業(yè)稅費的方式向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁支出壓力。一方面由于基層政府和農(nóng)民確實缺少資源和收益，愈加沉重的稅費任務(wù)增加了汲取難度；另一方面也由于壓力型體制作用，鄉(xiāng)村兩級組織很快結(jié)成了一個緊密的利益共同體，通過稅費征繳和村莊各項建設(shè)過程中謀求私人利益，從而進一步加重了農(nóng)民負擔。
農(nóng)民的反抗和中央三令五申要求減負，通過鄉(xiāng)村利益共同體這個轉(zhuǎn)化機制，變成了更加沉重的稅費任務(wù)和愈益嚴重的“三農(nóng)問題”，甚至威脅到了國家政權(quán)的合法性，因而受到中央的高度關(guān)切。最終迫使中央不得不下定決心最終徹底取消了農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的取消一方面大大減輕了農(nóng)民負擔，另一方面也取消了壓力型體制的作用機會?；鶎诱?quán)不再具有向農(nóng)村汲取資源的合法性，因此也不再與農(nóng)民經(jīng)常性地打交道?；鶎诱?quán)維持基本運轉(zhuǎn)和發(fā)揮基本職能的經(jīng)費都時常陷入困境，基層治理與管理面臨嚴峻困境。在此時，國家啟動了新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)、城市“反哺”農(nóng)村。大量的國家資源以項目的方式向下輸入，于是基層政權(quán)的主要精力都集中在積極競爭項目上，使鄉(xiāng)村關(guān)系進入到了一個全新階段。
（四）后稅費時代的鄉(xiāng)村治理
農(nóng)業(yè)稅費改革深刻地影響了村干部的角色和行為及鄉(xiāng)村關(guān)系。周飛舟(2006)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)稅費改革之后，基層政權(quán)從過去依靠收農(nóng)業(yè)稅費來維持運轉(zhuǎn)變?yōu)闋幦∩霞夀D(zhuǎn)移支付，從“要錢、要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債，致使基層政權(quán)與農(nóng)民之間的關(guān)系松散而“懸浮”。在農(nóng)業(yè)稅費改革以前，在壓力性體制下，基層政權(quán)需要村干部幫忙收取稅費，且村干部的工資也主要是從農(nóng)業(yè)稅費中獲取，此時村干部對于農(nóng)民來說還具有一定的“保護型經(jīng)紀”特點。但在取消農(nóng)業(yè)稅以后，基層政權(quán)不再需要村干部完成硬性任務(wù)，而村干部的工資來源是財政資金。村干部逐漸朝向正式或半正式化的方向轉(zhuǎn)變，此時村干部對于基層政權(quán)具有了比較強的依附性，行政化更加明顯，與農(nóng)民關(guān)系也懸浮化和形式化。
農(nóng)業(yè)稅的取消深刻影響了基層政權(quán)的經(jīng)濟行為。對于不發(fā)達地區(qū)來說，取消農(nóng)業(yè)稅相當于取消了基層政權(quán)的內(nèi)生經(jīng)濟基礎(chǔ)。盡管國家通過轉(zhuǎn)移支付的方式滿足了基層政權(quán)運轉(zhuǎn)的基本需要，但以經(jīng)濟發(fā)展為主要內(nèi)容的考核和晉升體制，依舊給地方政府以強勁的發(fā)展經(jīng)濟的刺激。這時候，利用土地作為地方政府信用的載體，全國普遍出現(xiàn)了一輪又一輪的招商引資。但由于不發(fā)達地區(qū)土地資本化程度本來就不高，經(jīng)濟活力有限，再加上地方政府之間的激烈競爭，導致在招商引資過程中，政府往往需要向資本提供極其優(yōu)惠的稅收政策、極其寬松的監(jiān)管措施（如環(huán)保、用工等）和極其廉價的土地資源?！巴恋亍背蔀橥苿拥胤綄崿F(xiàn)工業(yè)化和城市化的重要工具，城郊的土地快速地被納入城市版圖。
與此同時，基于保護耕地目的，為了貫徹基本國策，中央政府采取了偏緊的土地供給，這便大大增強了地方政府的土地稀缺感，抬高了土地資源在招商引資競爭中的重要性和價值。而“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”的出臺，誘導地方政府向偏遠農(nóng)村獲得建設(shè)用地指標，從而又掀起了基層政府在偏遠地區(qū)開展“遷村騰地”、讓“農(nóng)民上樓”的運動，這項運動同樣引發(fā)了重大的社會穩(wěn)定問題和文化危機感，受到了社會的廣泛關(guān)注。而這一切都是以項目制的方式推進的，從而也引起了人們對于項目制的關(guān)注和重視。
四、項目體制與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化
村莊分化、基層政府或地方政府行為邏輯變遷、以及鄉(xiāng)村關(guān)系的變遷等等，構(gòu)成了村莊治理變遷的背景。那么，項目進村究竟對村莊治理產(chǎn)生了什么樣的影響？
一般農(nóng)村不僅比不上發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，也比不上城郊地區(qū)的富裕農(nóng)村，亟需項目資金的幫助解決資源匱乏的問題。但是，項目制本身的特點，采取“抓兩頭”的工作方法，使得比重占絕大多數(shù)的“中間村”想要項目而不得。而那些本來沒有實力承接項目資源的貧困村，則因為政治或政績等因素而被強制性地輸入了項目，“想躲也躲不掉”。而富裕村則通過私人運作不斷地爭取項目，而且是越爭取就越有，越有就越能夠爭取更多。
項目制對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)進行了重構(gòu)。對于“中間村”，由于爭取不到項目，使得村組干部進一步缺乏權(quán)威和正當性。農(nóng)民在與其他村莊的比較中，越來越懷疑自己村莊干部的能力和威望。而對于“貧困村”，項目資源的輸入改善了處境，但由于并非出于公共政策因素而是“辦點”政治因素的考慮，從而導致這種項目資金的投入消解了自治，瓦解了農(nóng)民自己商量解決自己問題的能力，即造成所謂的“資源消解自治”。村干部的權(quán)威主要來源于外部上級政府，而不是來自于農(nóng)民自下而上的認可，從而導致村組集體成為了上級政府辦點的工具；一旦官僚主義發(fā)作，試點村的農(nóng)民不僅可能得不到好處，反而造成極大的災難——一這是因為貧困村本來就很脆弱，經(jīng)不起折騰。
（一）項目體制與村莊公共關(guān)系的“私人化”
項目制的實踐邏輯改造了村莊權(quán)威的生成和再生產(chǎn)。由于項目需要鄉(xiāng)村干部精英個體積極向外爭取才能夠得到，其中個人努力與公共責任的邊界十分模糊，很容易使項目資源的爭取者獲得較大的運作空間，并賦予這些資源以十分私人化的特征。
l預目公共資源的私人化。由于項目具有競爭性，在競爭過程中需要具備一定的能力和個人稟賦。因此，一旦項目爭取到手，這種本來是國家公共資源的項目，便打上了私人的烙印。普通村民往往會認為，村干部能夠憑借自己的私人關(guān)系爭取到國家項目，這是個人有本事的表現(xiàn)。農(nóng)民說：“干部能夠從外面弄到項目，那是干部個人有本事的表現(xiàn)。現(xiàn)在競爭項目那么激烈，干部也不容易。假若要到100萬，要是能夠有20萬用于村莊修路和建設(shè)，那么他就是村里的大恩人了，大家會絕對地擁護他。至于其他的錢，他爭取項目總要打點關(guān)系吧？而且，關(guān)鍵是他自己總要有點油水才會有積極性去爭取這些項目吧？”公共資源被轉(zhuǎn)化為私人資源，這是項目制進村的一個十分關(guān)鍵的轉(zhuǎn)化過程。項目進村以后，農(nóng)民不認為這個資金是具有公共性質(zhì)的資金，從而對于這筆資金如何配置和使用缺乏積極性和參與熱情。而這些項目資金只要有一點點落實到村莊公共建設(shè)和服務(wù)上來，便都構(gòu)成了村干部對全體村民的恩惠和情誼?！坝斜葲]有好”、“殘羹剩菜也是賺的”、“能帶來項目的干部才是好干部”，便成為了項目制下很多普通村民的共識。
2．村莊公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的固化及私人化。對于那些能夠爭取到項目的村莊精英，由于其獨特的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和運作能力，使得作為其潛在的競爭對手的其他村莊精英可能難以具備相應的社會資本和能力。正所謂“戲好唱、茬難接”——“梅蘭芳在臺上唱完了戲，誰還敢接著他來唱？”，一旦某個村莊精英具有超強的運作上級政府或部門給項目的能力，其潛在的村莊內(nèi)部的競爭者便往往會自覺地退出村莊政治舞臺?！艾F(xiàn)任干部弄到這么多的項目，他的潛在的竟爭對手要想?yún)⒓痈傔x，首先就要自己掂量掂量能不能向?qū)κ忠粯右矤幦〉侥菢佣嗟捻椖俊?，“沒有這樣的本事的人出來競選就會鬧笑話”。更巧妙的是，村莊中的絕大多數(shù)民眾作為“搭便車”的既得利益者，十分支持和希望出現(xiàn)這樣一種比較確定的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)局面，從而能夠讓村莊更好地承接和落實項目。這就造成了村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的實際上和預期上的雙重固化傾向。潛在的挑戰(zhàn)者消失的同時，也是村莊政治的被消解過程。這時，村莊里面“無政治的人”越來越多，絕大多數(shù)人的政治效能感越來越低，村莊權(quán)力高度集中在某些個別人手上——這實際上對村民自治構(gòu)成了一種極大的挑戰(zhàn)和威脅。
3鄉(xiāng)村兩級組織間關(guān)系的私人化。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并不一定在爭取資源上對村莊有多少幫助，而且其自身也面臨著積極爭取項目以發(fā)展經(jīng)濟和獲得政績的壓力和沖動。這時，對于那些能夠跨級爭取項目的村莊精英來說，為村莊爭得項目的同時也意味著為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部爭得了政績。從而在具體的鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級反而有可能對這些村莊精英形成一種逆向的依附關(guān)系，通過感情、面子等非正式的手段拉攏村莊精英，從而不可能自上而下地對他們的行為進行有效的制約和管理。因此，在項目中的村莊運作中，項目資金的私人化轉(zhuǎn)化，不僅使自下而上的村民參與性大大弱化，而且造成了橫向的體制外精英制約均衡被打破，同時還可能造成逆向的鄉(xiāng)村依附關(guān)系，從而使作為項目聚焦點的精英個體的權(quán)力得到極大強化。
（二）項目體制與鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”
項目制同樣也會對城郊農(nóng)村產(chǎn)生巨大的影響。由于基層政府當前的主要經(jīng)濟行為集中在土地經(jīng)營上，因此，城郊農(nóng)村作為新增土地的主要來源，成為了“利益密集型地區(qū)”。利益密集型地區(qū)的首要特征是土地的增值，以及圍繞著土地而進行的利益博弈。可以說，正是項目制的作用機制增大了這個利益博弈過程的復雜性。
按照折曉葉等(2011)的研究，公共項目資金首先是被縣鄉(xiāng)政府“打包”后轉(zhuǎn)化為用于經(jīng)濟發(fā)展的建設(shè)資金，構(gòu)成了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的原始積累，并以項目提供的合法性，啟動了城市土地經(jīng)營這臺超強機器。城郊農(nóng)村是這臺超強機器的對象。通過土地征收、金融、財政的循環(huán)，不斷推進城市化和T業(yè)化的發(fā)展。城郊農(nóng)村作為利益密集型村莊，各種不同的邊緣群體都要在這個過程中進行利益爭奪，從而造成了征地拆遷矛盾的不斷涌現(xiàn)。隨著基層治權(quán)的弱化，基層政權(quán)“不出事”邏輯盛行，鄉(xiāng)村基層政權(quán)缺乏治理這些釘子戶（邊緣群體）的正式資源和手段，因此轉(zhuǎn)而借助于地方勢力進行治理。黑社會組織等地方勢力的引入，有效地解決了征地拆遷中的釘子戶問題，但是卻也造成了極大的政權(quán)合法性危機，引起社會廣泛關(guān)注。而且地方勢力也有可能與基層官員、甚至釘子戶復雜聯(lián)盟，共同瓜分土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后的巨大增值收益，從而蠶食地方政府經(jīng)營土地的投資和回報，造成了“新鄉(xiāng)村利益共同體”不斷發(fā)育和壯大。這種“新鄉(xiāng)村利益共同體”的出現(xiàn)，與一般農(nóng)村中的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的固化一起，將在越來越多的國家項月資源的滋潤下成長成為“分利集團”，最終將造成“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化”。在這個新的結(jié)構(gòu)里，鄉(xiāng)村精英、村莊邊緣人紛紛借此謀取私人利益，瓦解了項目政策的公共性和目標，將造成鄉(xiāng)村治理的再次危機。
需要注意的是，與之前農(nóng)業(yè)稅費時期出現(xiàn)的“鄉(xiāng)村利益共同體”不同，這種新的利益共同體不是向下汲取農(nóng)民的資源，而是向上截留國家投向農(nóng)村的資源，從而成為了一個橫亙在國家與農(nóng)民之間的“腫瘤”。而這個腫瘤得以不斷成長的原料正是自上而下的項目資源。項目及其資金滯留在城市下不了鄉(xiāng)，或者只是象征性地到鄉(xiāng)村打了個轉(zhuǎn)，然后很快就通過其他各種渠道回流到城市、政府和資本。農(nóng)民得到的實惠少之又少。
由于中國是一個正不斷走向現(xiàn)代化的國家，必然要為基層和村莊承擔與其財力相匹配的責任。因此，國家不可能停止或減少向農(nóng)村輸入資源的進程，反而隨著國民經(jīng)濟的快速增長必然還要向農(nóng)村輸入更多的資源。這時候，項目資源越多，將使這個腫瘤成長得越快、越大，侵蝕國家公共資源的能力也就越強。這不僅會讓公共政策的執(zhí)行出現(xiàn)執(zhí)行偏差，而且還可能因為基層各種強勢力量的結(jié)盟，使農(nóng)民需求得不到滿足而引起國家政權(quán)合法性的喪失。國家投入的資源越多，合法性喪失得越快越劇烈，這將使國家面臨進退兩難的結(jié)構(gòu)性困境。
五、結(jié)論與建議：重建下鄉(xiāng)資源的公共性
新世紀初以來，國家采取自上而下地向鄉(xiāng)村輸入資源，主要的目標是要解決“鄉(xiāng)村公共品供給的內(nèi)在條件不足”問題。但是，這種鄉(xiāng)村公共品供給的內(nèi)在條件不足，本質(zhì)上是在稅費改革之后基層治理體制變遷的不可避免的結(jié)果之一。因此，國家供給資源的方式，同樣面臨著解決基層治理的需要問題。項目制是國家財政體制變遷背景下的一種路徑探索和制度創(chuàng)新，也是一種結(jié)構(gòu)性的道路選擇，體現(xiàn)出了新形勢下國家治理模式和治理體制變遷的追求和內(nèi)涵。但是在實際中，項目制沒有能夠有效地回應這種基層治理困境及其需要。
就村莊層面來說，以項目制的方式提供農(nóng)村公共品，缺乏有效的應對“委托一”問題和“監(jiān)督一激勵”問題這一雙重困境的基礎(chǔ)條件和制度基礎(chǔ)。當項目在村莊門外徘徊時，具有很強的競爭性和部門性特點。而一旦項目進村之后，便會因為其競爭性特點而很快地轉(zhuǎn)化為具有高度私人性的外來資源，排斥了普通村民、其他精村莊英和鄉(xiāng)村基層組織的參與和監(jiān)督，實質(zhì)性的賦予了項目爭取者個人或其利益團體極大的自主權(quán)和能動性，使得國家下鄉(xiāng)資源或項目的公共性極大地喪失，公共目標的實現(xiàn)大打折扣、偏差嚴重。這是造成項目制在村莊范圍內(nèi)運作產(chǎn)生問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。項目到了基層政府部門以后，應盡量避免競爭性和私人化傾向，是改善現(xiàn)行項目制運行機制的重要內(nèi)容。因此，重建下鄉(xiāng)項目資源的村莊公共性，是具有十分重要的意義和針對性。筆者以為，采取“民主化的公共品供給”體制，將能夠有效地避免項目資源的私人化傾向，保障項目資源在村莊的公共性和普惠性特點。
首先，國家應該繼續(xù)加大對新農(nóng)村建設(shè)的支持力度，更大規(guī)模地向農(nóng)村輸入資源，使農(nóng)村在現(xiàn)代化進程中不可避免的人、財、物大量流失的客觀背景下，通過第三只手的作用和機制優(yōu)勢，形成一種具有“社會主義”特色的工業(yè)化和城市資源的回流渠道和機制，積極發(fā)揮政府作用，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。
其次，理順央地關(guān)系、條塊關(guān)系。在縣這一級政權(quán)以上，項目體制本身是一種很好的監(jiān)督機制，可以納入考慮范圍。項目從中央部委或省政府出發(fā)，需要經(jīng)過一些鏈條。要充分采用最新、最好的技術(shù)手段監(jiān)控項目在縣級及其以上各個鏈條中的運作和傳遞，爭取在項目到達縣政府這個平臺的過程中降低成本損耗。與此同時，當項目資源到達縣一級政府以后，可以采取綜合考慮人口、土地、區(qū)位、發(fā)展狀況、目標等多種因素，對轄區(qū)范圍內(nèi)的項目資源進行民主化或普惠式的分配，從而避免在項目爭取中出現(xiàn)的競爭性和私人關(guān)系對項目資源配置的影響等問題。充分發(fā)揮縣一級政權(quán)的“打包”作用，增加項目資金的瞄準度。同時，還需要采取措施對縣政府的“打包”過程進行嚴格監(jiān)督和制衡，降低私人運作的空間。
[關(guān)鍵詞]農(nóng)村低保 鄉(xiāng)村治理 社會和諧 社會發(fā)展
[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-1650（2016）02-0006-01
1.農(nóng)村低保與鄉(xiāng)村治理的互動關(guān)系
1.1什么是鄉(xiāng)村治理
鄉(xiāng)村治理是治理理論運用于鄉(xiāng)村研究中產(chǎn)生的一個新的分析概念。徐勇教授認為鄉(xiāng)村治理就是公共權(quán)力對基層社會的公共事務(wù)的管理，亦即使，鄉(xiāng)村政府和其他性質(zhì)不同的村級組織向鄉(xiāng)村社會提供各種公共物品，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展和自主發(fā)展。在鄉(xiāng)村治理活動中，治理主體、治理手段、治理內(nèi)容和治理效果等方面構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理機制。具體我國鄉(xiāng)村治理的情況主要表現(xiàn)為：首先是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會為主體的治理結(jié)構(gòu)，以民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理為核心內(nèi)容，進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的村民自治委員會，與村黨支部共同管理鄉(xiāng)村社會。鄉(xiāng)村社會是一個熟人群體，這種“面對面”的人情制約和“人言可畏”的壓力對農(nóng)村社會具有很大的控制力，使得長久積累的村規(guī)民約也成為鄉(xiāng)村治理不可或缺的手段之一。另外，還有保障鄉(xiāng)村社會的安全與秩序，組織建設(shè)鄉(xiāng)村社會的教育、醫(yī)療等事業(yè)，以及引導農(nóng)民建立生產(chǎn)和互助組織等綜合性的治理活動。
1.2農(nóng)村低保在鄉(xiāng)村治理中的作用
農(nóng)村最低生活保障制度簡稱“農(nóng)村低?！?，是政府對家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ现贫葮藴实霓r(nóng)村困難群眾，按最低生活保障標準提供差額補助的制度。該制度作為一種扶貧路徑的新創(chuàng)新，在農(nóng)村特困群眾定期定量生活救濟制度基礎(chǔ)上逐步發(fā)展起來。通過在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，重點保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力的困難農(nóng)村居民。農(nóng)村低保的建立主要以地方人民政府為主，實行屬地管理，中央財政對困難地區(qū)給予適當?shù)呢斦a助。在實際踐行中，農(nóng)村低保制度作為―種配置型資源，使村組干部可變通式地將這種自上而下的資源轉(zhuǎn)化為一種新治理手段納入鄉(xiāng)政府的治理范圍。農(nóng)村低保在保障貧困農(nóng)民最基本的生活需求上發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。使困難群眾能夠維持基本生活，不致因為無法謀生而出現(xiàn)行為越軌，緩解了社會壓力。溫飽問題的解決也為邁向小康奠定了基礎(chǔ)，也為現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理制度體系的確立建立了平臺。從法律意義上看，通過保障陷入困難的農(nóng)民群眾的生活，就保障了農(nóng)民的生存權(quán)等合法權(quán)益，有利于促進社會公平，維護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，為鄉(xiāng)村治理提供了良好的環(huán)境。
2.農(nóng)村低保實施的問題分析
作為社會保障制度中的主體，農(nóng)村低保在具體實踐中遇到了很多問題。當前，我國農(nóng)民仍占大多數(shù)，農(nóng)村低保的保障水平和補差額f，示準遠遠落后于城市，與相對成熟的城市低保相比仍處于擴大覆蓋范圍的階段。這些有待完善的問題阻礙了農(nóng)村低保功能的正常發(fā)揮和農(nóng)村社會的可持續(xù)健康發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下幾方面：
農(nóng)村低保工作管理失范。在實施中行政性強、效率低下、缺乏監(jiān)督、管理粗放、工作透明度有待提高。鄉(xiāng)村治理仍然是由上而下、政府主導的行政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不能了解基層社會的具體情況，低保名額的確定主要由熟悉鄉(xiāng)村情況的村委干部來完成，而村級干部在具體執(zhí)行中受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府約束少，農(nóng)民整體科學文化素質(zhì)偏低，信息不對稱，因而容易發(fā)生主體越位的現(xiàn)象。當前，我國縣級以下的民政部門只設(shè)立了少量的低保科，辦公手段滯后，缺乏專門部門和人員的管理和監(jiān)督。由于農(nóng)民的一些實際實物收入不易貨幣化，且農(nóng)作物等受外界影響較大，且一些困難群眾外出務(wù)工的臨時收入也難以評定，村干部在衡量時具有很大的隨意陛。另外，那些流入城市的農(nóng)民也沒能被覆蓋在保障范圍之內(nèi)。其次，低保制度方面缺乏統(tǒng)一立法和專門性的規(guī)范農(nóng)村低保工作的文件，只有民政部印發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的建議》以及《農(nóng)村社會保障體系建設(shè)指導方案》，各地具體執(zhí)行和出臺的政策又缺乏權(quán)威性和法律依據(jù)。這是執(zhí)行程序混亂的最重要的原因。
3.政策建議與農(nóng)村低保發(fā)展前景
關(guān)鍵詞：精準扶貧 鄉(xiāng)村治理 治理主體 治理環(huán)境 治理財政
1研究背景
“精準扶貧”理念是2013年11月在湖南湘西考察時提出的，這也是第一次把精準扶貧上升為國家政策。根據(jù)我國貧困標準統(tǒng)計，目前還有7000多萬貧困人口，而這些貧困人口幾乎都生活在農(nóng)村，因此農(nóng)村是扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，農(nóng)村強則中國強，農(nóng)民富則國家富。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國最基層的國家政權(quán)直接面對并服務(wù)于廣大農(nóng)民，是國家與原子化農(nóng)民之間的“緩沖帶”、“安全閥”。這里所說的鄉(xiāng)村治理也就是轉(zhuǎn)型后鄉(xiāng)村治理，即后農(nóng)業(yè)稅時代的鄉(xiāng)村治理。在鄉(xiāng)村治理背景下對精準扶貧進行研究，則更利于提高扶貧資源在農(nóng)村的利用，從而促進小康社會的實現(xiàn)。
2鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型后對精準扶貧的影響
2.1鄉(xiāng)村治理主體的改變
農(nóng)業(yè)稅改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被稱為全能型政府：收稅收費、計劃生育、招商引資、社會治安無所不包。但是農(nóng)業(yè)稅費的改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成了新的權(quán)力和格局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在免除農(nóng)業(yè)稅的治理中幾乎不再有收入利益可言，對村莊治理進行全面干預不但沒有足夠能力，也沒有了積極性和動力。在黑龍江省同樣出現(xiàn)類似狀況，自稅費制改革后，許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變以往做法，轉(zhuǎn)而支持村民自治。在村民自治的過程中，治理主體很大程度落到了村莊精英肩上。在扶貧過程中，救助資金以及扶貧項目一般都要通過村莊精英來完成。隨著扶貧政策的貫徹，村莊精英的功勞是首屈一指的。但是事物有兩面性，由于人性的自私性，村莊精英在識別貧困戶時可能存在不公平性，列為貧困戶的不一定是真正的貧困者。在農(nóng)村，村民文化水平低，思想意識落后，即使明白不公平性，也是跨級“鬧”鄉(xiāng)鎮(zhèn)府、縣政府。上一級無暇村級矛盾，很多不滿也是不了了之，致使真正貧困戶久久不能脫貧。
2.2鄉(xiāng)村治理環(huán)境的變化
隨著工業(yè)化和信息化的到來，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)開始分化，社會人口開始出現(xiàn)大規(guī)模的流動性，進城務(wù)工成為當代農(nóng)村青年的致富之路。這種“離土離鄉(xiāng)”的變化使村莊成為空心村，尤其是在貧困村，空心化更為嚴重，留在村莊大多是老弱病殘和鰥寡孤獨，沒有年輕力壯的青年做支撐，對產(chǎn)業(yè)扶貧的執(zhí)行產(chǎn)生了阻礙。F村是國家級貧困村，土壤肥沃，陽光充足，適合萬壽菊的種植，鄰鄉(xiāng)H村因萬壽菊項目的開展，整村實現(xiàn)了脫貧。看到H村的成效，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)府以及村干部的努力下，也引進了萬壽菊項目，但是村民參與度并不高，尤其是貧困戶更是不敢嘗試，此產(chǎn)業(yè)項目在F村難以執(zhí)行的一個主要原因就是有能力的、年輕力壯的村民流失嚴重。此村沒有產(chǎn)業(yè)扶貧的支撐，只依靠低保和社會救助的方式只能解決一時之急，并不能實現(xiàn)真正脫貧，而且返貧嚴重。
2.3鄉(xiāng)村治理財政制度的轉(zhuǎn)變
農(nóng)業(yè)稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從向下“收錢”變成了向上“要錢”，此后出現(xiàn)了“窮財政”與“有所為”、“權(quán)利小”與“責任大”、“政策好”與“遺憾多”等矛盾。這種“鄉(xiāng)財縣管”的財政管理體制和嚴重的村級債務(wù)，使鄉(xiāng)村治理變得心有余而力不足，特別是在貧困村，村級負債甚至高達百萬。從當前致貧的原因來看，呈現(xiàn)出共性因素和個性因素并存的特點。從共性因素看，許多貧困村、貧困戶在交通、用電、水利等基本生產(chǎn)生活條件方面仍很困難。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)必須繼續(xù)推進開發(fā)式扶貧，加大貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和生態(tài)治理的支持力度。但是僅依靠扶貧資金加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是遠遠不夠的，還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的支持，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力“空殼化”，無力實現(xiàn)“有所為”。X村是國家級貧困村，走訪X村時，發(fā)現(xiàn)道路泥濘、房屋破陋，農(nóng)田中水利設(shè)施落后，遇大雨天，則會出現(xiàn)“水漫金山”狀況，有的貧困戶家中，一年下來，顆粒無收也不是罕事。
從個性因素來看，針對致貧原因的多樣化、個性化的特點。要結(jié)合實際，逐村逐戶分析致貧原因，找準“病因”，對癥下藥。比如對于具有勞動能力的貧困戶，可以利用專項扶貧資金鼓勵其創(chuàng)業(yè)。但是除專項扶貧資金前期的支持外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力卻無力支持貧困者創(chuàng)業(yè)的后續(xù)工作，如發(fā)展進入困境期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有能力幫其度過困難？創(chuàng)業(yè)失敗后又何去何從？沒有強大的財力支持，就不能做到善始善終。
3基于鄉(xiāng)村治理思維的對策建議
3.1加強治理主體的監(jiān)督
村民自治是我國鄉(xiāng)村治理的大勢所在，村莊精英也將成為村莊治理的領(lǐng)導者。因此，加強對扶貧資源的立法監(jiān)督必不可少，同時還要增強村莊精英為人民服務(wù)的大局意識，以帶動貧困戶脫貧為使命。另外，要對農(nóng)民加強權(quán)力意識宣傳，自下而上形成監(jiān)督體系，做到“真扶貧、扶真貧、真脫貧”。
3.2改善治理環(huán)境
“空心化”的農(nóng)村現(xiàn)狀嚴重影響到了扶貧項目的進行，因此要結(jié)合農(nóng)業(yè)政策，鼓勵優(yōu)秀的進城務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為他們提供小額貸款的便利條件、技術(shù)支持等相關(guān)扶持。此外，要加強手工業(yè)的發(fā)展，例如借鑒山東農(nóng)村脫貧模式，聯(lián)系一些半成品加工工廠，在村莊開設(shè)手工作坊，使貧困者在閑暇時期可以有事可做，既不用遠出，又可以增加家庭收入，還可以改正農(nóng)村的不良風氣。
3.3設(shè)置治理資金鼓勵
除扶貧資金外，還應按照貧困村人口數(shù)量、貧困程度。國家應適度加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政掌控能力，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時要加強資金利用的監(jiān)督。鼓勵貧困戶參與產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展，從“輸血式”救助變成“造血式”自救。對于治理發(fā)展較好的村莊，應給予一定的資金獎勵，提高更多村民的積極性和創(chuàng)新性。
參考文獻：
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[2]鄧大才.小農(nóng)政治：社會化小農(nóng)與鄉(xiāng)村治理[M].中國社會科學出版社.2013-06-01.
一、指導思想
以縣委、縣政府關(guān)于鄉(xiāng)村公共空間治理的決策部署為指導，踐行群眾工作法，切實發(fā)動群眾，踐行五大發(fā)展理念，貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，構(gòu)建新時代鄉(xiāng)村治理新模式，把公共空間治理作為落實新發(fā)展理念與建設(shè)“強富美高”新的切入點。加快推進鄉(xiāng)村公共空間治理“五改善”工作，確保在促進全鎮(zhèn)農(nóng)村公共資源保值增值、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村上實現(xiàn)新突破。
二、總體目標
按照“經(jīng)濟增收、環(huán)境美化、群眾共享”為目標，以村（居）級為責任主體，對所有涉農(nóng)行政村（居）所在村莊，2020年8月31日前，各村居本著就地取材、量力而行的原則，因地制宜的做好空間環(huán)境改善工作，確保村部所在村莊“五改善”率達100%。
三、治理重點
鄉(xiāng)村公共空間治理“五改善”重點主要包括以下五個方面：
（一）改善村莊出入口空間
1、改善要求
突出鄉(xiāng)村風情、鄉(xiāng)村風貌，按自然宜人的原則，提升村莊出入口形象，形成鮮明獨特的村莊標識。有條件的村居，可利用原有歷史構(gòu)筑物，通過植物綠化、小品配景等方式對出入口進行改善。
2、改善情況
目前、村、應、孫莊村已建有鮮明獨特的村莊標識，、雖建有村莊標識，未形成本村居特色。、、、、未建有村莊標識。
3、改善措施
（1）對應、村地標附近進行綠化、美化，展現(xiàn)更具獨特的村莊標識，按計劃7月底完成對所有村居村部村莊出入口空間改善工作。
（2）、、是典型的，利用漁業(yè)工具等設(shè)計具有村居特色的文化，、、、根據(jù)村居特色設(shè)計標志，做到一村一貌，一村一品，計劃7月中旬完成對全鎮(zhèn)村莊出入口空間的改善工作。
（二）改善農(nóng)民戶外活動空間
1、改善要求
利用清理整治出的村莊內(nèi)部空間，結(jié)合集中居住點，建設(shè)農(nóng)民戶外活動場所。可通過建設(shè)廣場、配套椅凳、適度栽植綠化等，改善農(nóng)民戶外活動場所環(huán)境。
2、改善情況
目前14個村居，都提供戶外休息活動場所，質(zhì)態(tài)較好的村居有村、、、、、?；顒訁⒓尤藛T較多，涉及面較廣。
3、改善措施
（1）對質(zhì)態(tài)好的活動場所，增加群眾所需的椅凳配套、休閑娛樂設(shè)施等。
（2）對質(zhì)態(tài)較差的場所進行提檔升級改造。
（三）改善公共服務(wù)空間
1、改善要求
圍繞村民需求，利用整治出的空間資源，在村莊內(nèi)合理配置公共停車點、健身器材和其他設(shè)施，讓群眾共享公共空間治理成果。
2、改善情況
目前鎮(zhèn)已有11個村居對整治出的空間資源進行整理，增加基礎(chǔ)設(shè)施、配套健身器材等，讓群眾共享公共空間。、未能充分利用已收回的公共空間資源，完成對公共服務(wù)空間的改善工作。
3、改善措施
、采購健身器材，建設(shè)健身場所，真正讓群眾共享公共空間治理成果。計劃7月底完成活動場所建設(shè)工作。
（四）改善村內(nèi)道路水體空間
1、改善要求
清理整治道路水體周邊有礙觀瞻的破敗建筑，以鄉(xiāng)土樹種為主，完善行道綠化、水岸綠化，提升莊臺風貌。
2、改善情況
對各村居涉及到的、、枯死樹木進行補植。、、、省道連接線、31條一事一議道路、43條村道路邊種植花草，清理路肩，道路環(huán)境整治等。
流域性河道徐洪河，鄉(xiāng)級河道60條，進行兩側(cè)改善，清理河道雜物、樹木補植7000余株。
3、改善措施
（1）清理亂耕亂種、違法搭建、非法搭接路口、非交通標志和廣告、擺攤設(shè)點、堆放物品；
（2）路肩土覆土到位，根據(jù)自然條件種植適宜的花草和苗木；
（3）清理路域范圍內(nèi)的占道經(jīng)營、非法地鎊等占道現(xiàn)象；
（4）清理河道垃圾、雜草、邊坡種植；
（五）改善庭院內(nèi)外空間
1、改善要求
制定村規(guī)民約，充分發(fā)動群眾，利用家前屋后空間資源，栽植經(jīng)濟林果、鄉(xiāng)土樹種，美化綠化庭院空間，實現(xiàn)庭院經(jīng)濟和景觀效果相得益彰。
2、改善情況
全鎮(zhèn)14個村居均已結(jié)合人情減負完成對村規(guī)民約的制定，庭院內(nèi)外按“五美”、“四化”進行打造，庭院經(jīng)濟不明顯。
3、改善措施
（1）以點帶面，分步完善。每個村居以1個自然村莊或小區(qū)為重點根據(jù)標準分類開展創(chuàng)建工作，鎮(zhèn)村兩級組織評選星級“五美家庭”進行表彰，通過典型引領(lǐng)、示范先行、先點后面，并逐步推廣至全鎮(zhèn)；
（2）穩(wěn)步推進，觀摩評比。村居要常態(tài)化開展觀摩評選活動，鎮(zhèn)五大行動辦公室以周為單位組織觀摩評比推進庭院環(huán)境治理行動，每周每村抽取10戶評比，周一通報；
（3）多方聯(lián)動，公示掛牌。各村居通過支部微信群、黨員活動日、黨群議事會、黨群面對面、三務(wù)公開欄公開庭院建設(shè)情況，讓“五美庭院”有榮譽、差亂庭院有鞭策。
四、工作保障
（一）建立督查推進機制。
鎮(zhèn)五大行動辦公室會同督查室形成長效督查機制，通過對各牽頭部門、各村居進行督查檢查，對“五改善”常態(tài)保持、推動情況，每周一進行通報，綜合評比后三名的村居、單位上臺表態(tài)發(fā)言，頒蝸牛獎。
一、究竟為什么要免除農(nóng)業(yè)稅
究竟為什么要免除農(nóng)業(yè)稅？這個問題看起來簡單，其實不然。政府免稅的目的與免稅本身的社會經(jīng)濟價值是兩回事情。認識這一點對于我們討論后面的問題很有意義。
很多人把農(nóng)業(yè)稅看作一種土地財產(chǎn)稅。如果這個說法能成立，那么，免除農(nóng)業(yè)稅是完全有道理的。我國目前還沒有普遍對財產(chǎn)征稅，對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的耕地占用征稅也不應該。在法律上，土地是集體的，農(nóng)戶不應該是直接的納稅主體。更重要的是，財產(chǎn)的價值大小與財產(chǎn)的用途有關(guān)。就種植業(yè)來說，即使在農(nóng)產(chǎn)品價格令人滿意的情況下，農(nóng)產(chǎn)品銷售額中扣除包括勞動成本在內(nèi)的各項成本以后，不會再有剩余，連地租也不能存在。這個賬不用細算。如果說廠房設(shè)備可以用扣除折舊以后的凈價值來確定財產(chǎn)價值，那么，對農(nóng)業(yè)用地的財產(chǎn)價值不能用這種方法來估計?？梢哉J為，中國大量的農(nóng)用土地是“邊際土地”，其財產(chǎn)價值是零或負數(shù)。此外，把農(nóng)業(yè)稅當作對地租的替代，更是講不通。
免除農(nóng)業(yè)稅的另一個理由，是把農(nóng)業(yè)部門看作一個效果高度外溢的經(jīng)濟部門，政府理應免除對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開征的稅收。從技術(shù)性質(zhì)上說，農(nóng)業(yè)部門容易做到對環(huán)境的正向貢獻，這不用細說。此外，農(nóng)業(yè)部門還可以是與國家安全高度相關(guān)的部門；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是具有高度戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)度的產(chǎn)業(yè)，這一點也馬馬虎虎可以講得通，盡管在學理上并不容易說清楚。
免除農(nóng)業(yè)稅的理由從政府方面來講，是因為農(nóng)民收入低，征收農(nóng)業(yè)稅有失公正性，并在政治上產(chǎn)生很多問題。以后農(nóng)民收入水平提高了，應該適用個人所得稅。所以，從邏輯上說，農(nóng)業(yè)稅顯然并不是一個針對所得征收的稅種。
從歷史的眼光看，農(nóng)業(yè)稅實際上是國家在經(jīng)濟上對農(nóng)民實行強制（管理）的一個表現(xiàn)。在經(jīng)濟還很不發(fā)達的時候，依靠市場交換方式，國家的非農(nóng)部門的生存和發(fā)展不能得到足夠的糧食，不得不對農(nóng)民實行強制（管理），向農(nóng)民征收糧食。市場關(guān)系改善以后，“公糧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)業(yè)稅”。所以，農(nóng)業(yè)稅是國家對農(nóng)民實行強制（管理）的歷史遺跡。國家為維持對農(nóng)民的強制（管理），付出了巨大代價；這個代價的標志是產(chǎn)生了一個龐大的縣鄉(xiāng)官僚機構(gòu)。僅僅為了給農(nóng)民和農(nóng)業(yè)提供公共品，不需要這樣龐大的官僚機構(gòu)。但為了向農(nóng)民征稅和征收其他收入，就設(shè)立了大量機構(gòu)。大量調(diào)查表明，許多機構(gòu)并不向農(nóng)民提供有效的公共品，只單純是為了收費而生存。這已經(jīng)是公認的事實，不用我在這里作大量舉證。當然，任何稅收都有強制的性質(zhì)，但強制必須建立在公正的基礎(chǔ)上，對低收入者征稅強制是不公正的。所以說，農(nóng)業(yè)稅反映的強制關(guān)系具有特殊的性質(zhì)。
當經(jīng)濟發(fā)展到一定水平以后，對農(nóng)民的“強制”在經(jīng)濟上是低效的，在政治上是失分的。據(jù)對河北某地的調(diào)查，在一些合理假設(shè)之下，經(jīng)計算，每向農(nóng)民征收1元稅費，付出的代價是1.7元。①從宏觀面上看，據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村調(diào)查隊測算，全國鄉(xiāng)級每年需要3700億元才能維持合法生存，如果按支出的70％計算，也要支出2590億元；而總來源只有750億元，收支相抵每年相差1840億元。②這樣，粗略地說，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，政府在公共品的交易中處于“虧損”狀態(tài)。從政治關(guān)系看，在引起農(nóng)村社會關(guān)系緊張的因素中，稅費征收因素曾經(jīng)排在首位，近幾年才發(fā)生變化。地方政府搭車收費，使得農(nóng)民繳納的稅費總額超過中央政府規(guī)定的標準，中央政府找不到一個有效的辦法來遏制搭車收費的蔓延，在政治上顯得非常被動。
從以上分析進一步推理，可以認為農(nóng)業(yè)稅的征收事實上在實行分稅制的時候已經(jīng)喪失了征收的理由。國家的財政基礎(chǔ)越來越不依靠農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)稅的征收成本過于高昂，以及這個稅種的其他弊端，早已使取消這個稅種成為必然。
停止征收農(nóng)業(yè)稅至少有兩重意義：第一，政府要向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民（真正的農(nóng)民）提供無償?shù)墓卜?wù)。付，財政會是凈赤字。稅收是國家公器，特別是現(xiàn)代國家的公器。對低收入人群應實行低稅或免稅，甚至實行負稅，以體現(xiàn)稅收對國民收入的再分配職能。個人所得稅適用農(nóng)民還是遙遠的事情。第二，停止征收農(nóng)業(yè)稅還意味著停止國家與農(nóng)民之間的掠奪式交易。圍繞農(nóng)業(yè)稅而發(fā)生的各種搭車收費，具有掠奪的性質(zhì)，因為相關(guān)收費機構(gòu)并沒有向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供公共服務(wù)。
二、免除農(nóng)業(yè)稅后究竟發(fā)生了什么問題
實行分稅制以后，縣鄉(xiāng)財政開始出現(xiàn)問題，鄉(xiāng)級財政逐漸大面積地發(fā)生赤字。在農(nóng)業(yè)稅廢除的形勢下，老賬歸還希望渺茫，新的赤字還要發(fā)生，財政難以為繼。許多研究者已經(jīng)指出，中央政府按賬面免稅額對中西部地區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付，根本不能解決問題。更為嚴重的問題是，鄉(xiāng)級干部的工資常常難以保障，影響到鄉(xiāng)村政治的穩(wěn)定。鄉(xiāng)村干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的主要債主，而且也往往是“轉(zhuǎn)手債主”，因為政府還不了債，或者還債時有舞弊行為，便使得一部分鄉(xiāng)村干部也進入了上訪隊伍。我們不得不承認，鄉(xiāng)村財政危機是嚴重的。應該說這種危機程度恐怕在中外歷史上也是罕見的。對此不用在這里多費筆墨來討論。
問題究竟是一個什么性質(zhì)？原因又在哪里？
是因為減免農(nóng)業(yè)稅影響的結(jié)果么？顯然不能作這樣的簡單結(jié)論。如同一個癮君子斷了而發(fā)生問題，我們不能把他的問題歸結(jié)于中斷的后果。按我們前面的簡要分析，農(nóng)業(yè)稅這個稅種是沒有存在下去的理由的；如果允許這個稅種存在下去，引起的問題會更大。只要有農(nóng)民交納的稅金，就有了養(yǎng)干部、養(yǎng)機構(gòu)的資金來源，就不能下決心精簡機構(gòu)，減少公務(wù)人員。
關(guān)于鄉(xiāng)村財政危機發(fā)生的原因，一個更常見的說法是全國性的政治經(jīng)濟體制導致資源被向上抽取。這個說法大體上是對的，但抓到這個原因仍然沒有貼到問題的要害。按我的調(diào)查和統(tǒng)計資料的反映，近一些年里，很多農(nóng)業(yè)縣的財政如果沒有上級政府的轉(zhuǎn)移支付，財政會是凈赤字。獲得財政補貼的1000個左右的縣財政，主要是農(nóng)業(yè)縣和中西部貧困縣，上級財政自然對這些縣不存在直接財政抽取的問題。但這些縣內(nèi)部卻存在縣級財政抽取鄉(xiāng)村兩級資金的問題。在我調(diào)查的華北某縣，縣財政甚至控制了村黨支部書記的工資，并在實際操作中幾乎沒有給他們發(fā)放工資，逼使有的書記用其他手段解決自己的報酬問題。至于金融渠道的資金在農(nóng)業(yè)縣的凈流出也要具體分析。農(nóng)業(yè)縣缺乏投資機會，農(nóng)業(yè)貸款的成本又比較高，金融渠道的資金流出是難以避免的。
問題的根子顯然在縣鄉(xiāng)公共管理體制本身。這個體制的深刻矛盾在于：一方面是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對公共品的低水平的需求，另一方面是“產(chǎn)值”巨大而效率低下的政府對公共品的供應。這種供需間的不平衡才是危機發(fā)生的直接原因。如果說上級政府對縣鄉(xiāng)財政危機要負責任，那也不是上級政府抽取了資金，而是它維持著縣鄉(xiāng)的不合理的公共管理體制。
我們先來分析傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對公共品的需求。
如果按經(jīng)濟學的規(guī)范要求，我們很難在數(shù)量上確定傳統(tǒng)農(nóng)村社會對公共品的需求。我們在這里展開更深層次的分析；更簡單明了的定性分析和歷史分析足以使我們把握問題的性質(zhì)。在社會專業(yè)化分工程度比較低的情況下，農(nóng)民對公共品的需求很少會表現(xiàn)為貨幣化的需求，這會給分析帶來困難。
第一，對于國家安全、憲法秩序、環(huán)境保護這樣一些“效果或成本溢出”的公共品，農(nóng)民愿意也只能用“搭便車”的辦法來獲得。這樣一些公共品在任何社會都應該是富人免費“提供”給窮人，窮人對它們的需求本來就弱于富人，或者像環(huán)境這樣的公共品對他們來說是“免費的午餐”。
第二，農(nóng)民所需要的公共品主要是收益或成本不溢出社區(qū)的地方公共品，例如，社區(qū)安全、村規(guī)民約、糾紛仲裁、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪灌溉排水以及土地整治等。對于這類公共品，傳統(tǒng)農(nóng)民在歷史上就很少依靠政府。中國傳統(tǒng)社會的基礎(chǔ)是所謂“五口百畝之家”，這樣的農(nóng)戶其實際生活水平很可能要超過當今中國的許多農(nóng)戶，但這些農(nóng)戶沒有表現(xiàn)出對“政府”的強烈需求。事實是，在大部分歷史時期，中國實行的是所謂“皇權(quán)不下縣”制度，農(nóng)民通過社區(qū)人與皇權(quán)發(fā)生聯(lián)系。社區(qū)人相當于現(xiàn)今西方國家在基層政治活動中的“志愿者”。那個時代的縣政府也是一個很小的機構(gòu)。從沈從文的小說里我們就看到，一個湘西的縣太爺沒有縣衙門，馬背就是自己的辦公室。
第三，對于一些收益或使用可排他的所謂“俱樂部”物品，例如教育、醫(yī)療，傳統(tǒng)農(nóng)民也有自己的解決辦法，而通常農(nóng)民會找到經(jīng)濟的付費方式。只有在現(xiàn)代社會，這些公共品的交易才被顯著貨幣化，并往往被政府所壟斷，農(nóng)民不得不向政府或其機構(gòu)支付貨幣。
第四，有一些公共品在傳統(tǒng)社會并不是公共品，而主要是私人物品，例如對某些風險的回避，包括自然災害風險和養(yǎng)老風險等。到了現(xiàn)代社會，社會保障和災害防范越來越具有了某種公共品的性質(zhì)，農(nóng)民不得不以社會化的方式來獲得它們。但在農(nóng)民收入水平還很低的情況下，農(nóng)民又不能從口袋里掏出很多錢來獲得它們。
還有一個事實必須指出，中國農(nóng)民對貨幣化的公共品的需求只能用他們的貨幣收入來支付，而不能用國家統(tǒng)計局所統(tǒng)計的收入來支付。在農(nóng)民總收入中，發(fā)生在農(nóng)村的現(xiàn)金收入只占到其中的一半左右，大約每人每年2000元上下，相當于城鎮(zhèn)居民水平的五分之一。在大部分農(nóng)業(yè)縣和中西部貧困縣，農(nóng)民的現(xiàn)金收入更少。這樣一個收入水平的群體，對公共品需求（不是需要）的貨幣支付能力實在不會很高。對農(nóng)民來說，滿足公共品需求的更好的選擇是公共品交易的內(nèi)部化，而不是高度貨幣化的社會易。
綜上所述，在我國農(nóng)村經(jīng)濟還很不發(fā)達的情況下，農(nóng)民并不需要由政府來供應大量公共品；農(nóng)民有限的收入中的一小部分主要會用來購買上述第三類公共品。
現(xiàn)在再來分析鄉(xiāng)村社會對公共品的供給。
因為統(tǒng)計數(shù)據(jù)的缺陷，我們也很難估計我國鄉(xiāng)村社會的公共品的供給規(guī)模。但是，大體上我們可以用縣以下政府（包括縣政府，但不包括城市中的區(qū)政府）的實際支出總額作為鄉(xiāng)村公共品的實際供應規(guī)模。支出總額應包括預算內(nèi)支出、預算外支出，還應包括違規(guī)的自收自支支出，其中后一部分相當難估計。根據(jù)一些相關(guān)數(shù)據(jù)的保守估算，這個數(shù)字在5000億元左右。5000億元的農(nóng)村公共品供給規(guī)模，相當于農(nóng)民要拿在農(nóng)村獲得的大約15000億元現(xiàn)金收入（不包括打工收入）的1/3。換句話說，如果這個公共品的總量全部要農(nóng)民埋單，那么，意味著一個農(nóng)民在農(nóng)村每獲得100元的現(xiàn)金收入就要拿出33元來支付公共品。這樣一個比例大大超過城市居民的平均納稅水平，更不用說具有相當于農(nóng)民收入水平的城市居民根本不納稅。當然，農(nóng)民拿不出這個錢，于是，就有了高層政府的轉(zhuǎn)移支付，也就有了數(shù)千億元的鄉(xiāng)村兩級負債。③
現(xiàn)在我們清楚一些了，縣鄉(xiāng)財政危機的要害是我們強加給農(nóng)民一個大規(guī)模的公共品的供應，遠遠超過了農(nóng)民的支付能力。更重要的是，我們這個公共品供應效率十分低下。真正使農(nóng)民受惠的主要是政府的教育支出和部分財政支農(nóng)支出（也被大量挪用）。大量鄉(xiāng)村公共部門只是為收費而存在，并沒有給農(nóng)民帶來公共品的享受。④
三、我們需要建立什么樣的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)
有了上面的分析，解決問題的辦法也就比較清楚了。我們的目標應該是建立一個公共品供需平衡的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。當然我們無法說清楚這個平衡點的具體數(shù)值，但指出這樣一個根本原則是有把握的：在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村公共品的供應必須要依靠鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的非貨幣化制度安排，這種安排在政治上便是鄉(xiāng)村社會的高度自治。在上述四類公共品中，只有少量的公共品交易采用貨幣化的形式，而且其中的一部分還要免費供應。農(nóng)民只對一些具有俱樂部性質(zhì)的公共品支付貨幣。
按照這個基本思路來建立鄉(xiāng)村社會的治理結(jié)構(gòu)，以下幾點非常重要：
第一，不僅要實行村民自治制度，還要把自治制度逐步推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。沒有自治，就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作。在村級社區(qū)走向衰落的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級社區(qū)將是農(nóng)民進行公共品交易的基本平臺，如果自治停留在村一級，其意義會大打折扣。有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是完全錯誤的。公共權(quán)威機構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗所否定，我們不能走回頭路。從政治學規(guī)律看，除非某項公共職能具有高度的專業(yè)化性質(zhì)，否則實行派出制會產(chǎn)生嚴重的弊端。⑤如果一個社區(qū)需要綜合的權(quán)威機構(gòu)，那么，這個機構(gòu)就必須通過民主的方式來產(chǎn)生。我國不少地方已經(jīng)進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主選舉，產(chǎn)生了積極結(jié)果。在一個相當長的時期里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級自治政府的行政經(jīng)費要由上級政府通過轉(zhuǎn)移支付解決。
第二，大力推動鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展，開拓農(nóng)村公共事務(wù)方面志愿者活動的空間。大量的公共事務(wù)在民間組織那里也可以得到處理。民間組織不需要農(nóng)民納稅；其領(lǐng)導職位常常能吸引志愿者充任。民間組織活動越是廣泛深入，政府活動的成本就越是減少。
第三，要壓縮乃至取消現(xiàn)有的傳統(tǒng)集體經(jīng)濟這個層次，代之以農(nóng)民自愿組成的各種專業(yè)合作社。為此，首先要下決心改革土地制度，讓土地管理納入法制化的軌道。這個辦法將大大縮小鄉(xiāng)村干部的事權(quán)范圍，有利于精簡公務(wù)人員的數(shù)量，還將減少鄉(xiāng)村干部崗位的“含金量”，有利于志愿者參與公務(wù)活動。其次還要逐步將現(xiàn)有集體經(jīng)濟通過改制轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜平?jīng)濟或其他形式的私營經(jīng)濟，從根本上解決鄉(xiāng)村干部集經(jīng)濟控制權(quán)和公共管理權(quán)于一身的弊端。
第四，廣泛實行委托服務(wù)制，大量減少縣級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級所設(shè)立的垂直控制、上下對應的機構(gòu)，把縣政府服務(wù)農(nóng)業(yè)的公共活動通過委托的辦法交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府和民間組織辦理。例如，縣計劃生育委員會直接委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府或某民間機構(gòu)（例如某醫(yī)院）辦理計劃生育事務(wù)，同時將經(jīng)費劃撥給承辦機構(gòu)。⑥現(xiàn)在的所謂“七站八所”的上級單位大多可以用這個辦法實現(xiàn)自己的工作目標，而不必設(shè)立專門的機構(gòu)。如果縣級機構(gòu)沒有經(jīng)費給農(nóng)民提供服務(wù)，寧可撤銷也不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立一個機構(gòu)用收費的辦法養(yǎng)活自己。
第五，現(xiàn)在的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)如果不承擔公共服務(wù)職能，就將其完全推向市場。政府的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣一類的經(jīng)費可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩Ｓ弥Ц度卑l(fā)給農(nóng)民，由農(nóng)民在市場上用這種“準貨幣”購買服務(wù)，促成有關(guān)組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發(fā)行者（政府機構(gòu)）兌換貨幣。
一、犬只專項治理目標
堅持狂犬病防制“管、免、滅”綜合防治的原則，對本鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)無證養(yǎng)犬；未經(jīng)免疫犬；流浪犬、無主犬；未拴養(yǎng)犬實行嚴格犬只管理制度，糾正勸導不文明養(yǎng)犬行為，及時捕殺；有效預防控制狂犬病的傳播和流行，保障人身安全和身體健康，維護社會公共秩序和環(huán)境衛(wèi)生。
二、犬只專項治理范圍
全鎮(zhèn)15個行政村、社區(qū)養(yǎng)犬戶的犬和公共場所的無主犬均在此次清理整頓范圍中。
三、犬只專項治理時間
2013年7月10至9月30日。其中7月10日到7月31日為第一階段，集中開展犬只管理與免疫宣傳活動；8月1日到31日為第二階段，主要為養(yǎng)犬戶辦理相關(guān)登記審批發(fā)證工作；9月1日到9月31日為第三階段，對逾期未辦理相關(guān)手續(xù)的養(yǎng)犬戶進行處罰，對無主犬、未拴養(yǎng)的犬進行捕殺。
四、犬只專項治理措施
鎮(zhèn)政府成立合面鎮(zhèn)犬只專項治理行動領(lǐng)導組（以下簡稱鎮(zhèn)領(lǐng)導組），由鎮(zhèn)政府鎮(zhèn)長任組長，分管農(nóng)業(yè)副鎮(zhèn)長任副組長，相關(guān)部門主要負責人為成員（見附件）的領(lǐng)導組。領(lǐng)導組下設(shè)宣傳報道組、免疫接種組、犬傷處置組、強制捕殺組，各村（社區(qū)）要認真落實本轄區(qū)內(nèi)犬只整治工作。
五、職責分工
（一）各村（社區(qū)）按照屬地管理的原則負責做好本村養(yǎng)犬戶的犬只登記、審批、組織免疫、捕殺治理等工作；工作開展期間，各村犬只審批、免疫、捕殺治理等花名冊交畜牧獸醫(yī)站備案；沙合社區(qū)登記造冊后報合面派出所審批、登記、發(fā)證，由合面派出所將審批、登記、發(fā)證冊交畜牧獸醫(yī)站備案以便實施免疫工作。鎮(zhèn)政府負責協(xié)調(diào)、督促各村（社區(qū)）、開展狂犬病防制專項治理工作，做好犬只統(tǒng)計和管理，組織捕殺狂犬、惡犬、流浪犬，以及轄區(qū)狂犬病宣傳教育工作。
（二）派出所：嚴格執(zhí)行犬只審批登記管理制度以及對違法規(guī)定者的處罰和配合各村（社區(qū)）捕進行犬只捕殺。
（三）畜牧獸醫(yī)站：負責統(tǒng)計各村﹙社區(qū)﹚養(yǎng)犬審批、捕殺數(shù)后，認真制定疫苗購置計劃，組建村級動物防疫員，在秋季動物疫病統(tǒng)防的同時，一并開展拉網(wǎng)式犬只強制免疫、檢疫、測毒工作，同時做好《犬只免疫牌》發(fā)放和登記，各村（社區(qū)）、各企事業(yè)單位要密切配合開展犬類狂犬病強制免疫工作。
（四）衛(wèi)生院：加大狂犬病防制知識的宣傳力度，做好醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人員培訓，規(guī)范犬傷傷口處理，人用狂犬疫苗接種和狂犬病人的診療救治工作。
（五）文化站：充分利用村通廣播、通告、標語、橫幅等形式，加強對狂犬病防制有關(guān)法律、法規(guī)等防制知識的宣傳，正面宣傳報道專項治理行動，讓群眾認識狂犬病的危害，接受和理解治理行動。
（六）鎮(zhèn)財政所：對專項治理行動提供經(jīng)費保障。
（七）總結(jié)治理階段:10月1日至10月10日為總結(jié)集中整治階段，針對集中治理行動中暴露出的犬只管理工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，落實整改措施，完善各項規(guī)定和管理辦法，加強督導，督促整改，鞏固集中治理成果。
六、工作要求
（一）明確責任，督促落實。各村（社區(qū)）、各部門要明確各自責任，督促落實、確保此次專項治理行動各項工作的全面落實，登記、審批率、發(fā)證率100%，免疫率、《免疫牌》發(fā)放100%,對無主犬、無證犬、未免疫的犬、未拴養(yǎng)的犬捕殺率100%，醫(yī)療機構(gòu)從業(yè)人員對犬傷的正確處理率100%。
