發(fā)布時(shí)間：2023-03-14 15:10:50
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共管理樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
在科學(xué)研究中只有那些專業(yè)共同體和整個(gè)人類的知識(shí)積累都尚未解決或無法回答的疑問才算是研究問題。問題可以定義為：“某個(gè)給定過程的當(dāng)前狀態(tài)與智能主體（人或機(jī)器）所要求的目標(biāo)狀態(tài)之間存在的差距。”問題是一個(gè)反映了主客觀矛盾的認(rèn)識(shí)論和方法論概念。科學(xué)研究從何開始？一直是哲學(xué)和方法論研究的一個(gè)關(guān)鍵主題。波普爾在《猜想和反駁》一書中總結(jié)道：“科學(xué)和知識(shí)的增長(zhǎng)永遠(yuǎn)始于問題，終于問題———愈來愈深化的問題，愈來愈能啟發(fā)新問題的問題?！痹?a href="http://jxqp.net/haowen/29446.html" target="_blank">公共管理研究中，幾乎每個(gè)公共管理理論的提出和發(fā)展，都是從特定的公共管理問題開始的。問題作為一個(gè)認(rèn)識(shí)論的概念，反映了主觀與客觀之間的認(rèn)知矛盾。雖然諸多科學(xué)家和不同流派的哲學(xué)家持有不同的方法論，但是科學(xué)史和哲學(xué)史的發(fā)展歷史表明，他們都會(huì)不約而同地從方法論層面上開展對(duì)“問題”的研究，探究什么是問題、問題的重要意義、問題的結(jié)構(gòu)、問題的類型?！皢栴}”成了不同流派科學(xué)哲學(xué)家交鋒對(duì)話的聚焦點(diǎn)，他們對(duì)問題認(rèn)識(shí)的深入，逐漸形成了以問題為研究對(duì)象的科學(xué)哲學(xué)分支領(lǐng)域“問題學(xué)”。目前“以問題為導(dǎo)向”進(jìn)行研究已經(jīng)成為公共管理學(xué)界的共識(shí)：解決問題是公共管理基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的核心；問題為公共管理研究定向；問題是制定公共管理研究計(jì)劃的依據(jù)；問題指導(dǎo)公共管理研究的觀察和資料的收集等等。但是公共管理問題包括哪些類型？每種類型公共管理問題對(duì)應(yīng)的研究方法是什么？
在理論界和實(shí)務(wù)界尚無一個(gè)完美的答案。類型學(xué)（typology），或稱作分類學(xué)（taxonomy），指研究者結(jié)合兩個(gè)或兩個(gè)以上單一維度的簡(jiǎn)單概念，然后由簡(jiǎn)單概念的交叉形成新的概念。本文從問題的定義———“某個(gè)給定過程的當(dāng)前狀態(tài)與智能主體（人或機(jī)器）所要求的目標(biāo)狀態(tài)之間存在的差距”———出發(fā)，根據(jù)“差距”的本質(zhì)特征對(duì)問題進(jìn)行類型化的劃分。按照近代英國(guó)哲學(xué)家大衛(wèi)·休謨（DavidHume）揭示的事實(shí)和價(jià)值二分的原則，我們可以將問題中所含的“差距”分為“事實(shí)性差距”和“價(jià)值性差距”兩個(gè)維度。可以用如下的坐標(biāo)圖定位公共管理問題的各種類型。（1）縱坐標(biāo)所示的純粹涉及價(jià)值差距的問題屬于詮釋類問題，對(duì)詮釋類問題的解答，往往使用詮釋主義的方法，形成詮釋類知識(shí)。詮釋類知識(shí)通過挖掘、闡發(fā)、建立和確證一種價(jià)值，促進(jìn)人與人之間的理解和溝通。（2）橫坐標(biāo)所示的那些純粹涉及事實(shí)差距的問題是科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題，科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題往往使用實(shí)證主義的方法，探索經(jīng)驗(yàn)世界的狀態(tài)、發(fā)展、變化，尋找經(jīng)驗(yàn)世界中存在的聯(lián)系。（3）橫坐標(biāo)和縱坐標(biāo)構(gòu)成的平面中的問題既含有價(jià)值因素又含有事實(shí)因素，可將這些問題分為技術(shù)設(shè)計(jì)類問題、批判類問題和評(píng)估類問題。
1.科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題。科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題是人類主觀認(rèn)知與經(jīng)驗(yàn)事實(shí)之間的矛盾，以及由此引發(fā)的主觀認(rèn)知之間、客觀事實(shí)之間的矛盾而引發(fā)的疑問。對(duì)科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題的回答，往往使用實(shí)證主義的方法論框架，最終將產(chǎn)生對(duì)客觀世界描述、解釋和預(yù)測(cè)的知識(shí)。提出科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題的途徑包括：尋求經(jīng)驗(yàn)事實(shí)之間的聯(lián)系和一致的解釋，證實(shí)假說和現(xiàn)象的可靠性、尋求理論體系內(nèi)部的不一致性，解答多個(gè)理論和假設(shè)的不一致性，學(xué)科理論方法的移植等。
2.技術(shù)設(shè)計(jì)類問題?！皩?shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的最優(yōu)化方案、手段和措施是什么？”屬于技術(shù)設(shè)計(jì)類問題。技術(shù)設(shè)計(jì)類問題包含事實(shí)前提和價(jià)值前提兩個(gè)基本因素。技術(shù)設(shè)計(jì)類研究的目的是在既有事實(shí)前提下，確定合理的價(jià)值前提；或者在既定的價(jià)值前提下，尋求實(shí)現(xiàn)特定價(jià)值的優(yōu)化方案。在公共管理研究中，往往需要在時(shí)間（時(shí)間段、歷史、現(xiàn)狀等等）和空間（國(guó)別、地區(qū)、部門等等）中進(jìn)行目標(biāo)比較、約束條件比較、環(huán)境參數(shù)比較、手段比較找出當(dāng)前問題的特殊性，并“有的放矢”地提出戰(zhàn)略與政策、體制與機(jī)制、措施與辦法來解決這些問題。
3.評(píng)估類問題。該類問題與科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題的相似之處在于兩者都是對(duì)事實(shí)、行為和態(tài)度的描述和解釋。但不同的是，評(píng)估研究在對(duì)事實(shí)、行為和態(tài)度進(jìn)行描述時(shí)，是建立在與特定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較基礎(chǔ)上的描述和解釋，比較的標(biāo)準(zhǔn)可以是客觀的標(biāo)準(zhǔn)也可以是主觀的標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)估至少包括三個(gè)要素，即標(biāo)準(zhǔn)（criteria）、證據(jù)（evidence）和判斷（judgment），評(píng)估類問題的本質(zhì)是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，尋求特定標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)之間的關(guān)系，并對(duì)這種關(guān)系進(jìn)行評(píng)判。
4.詮釋類問題。詮釋類問題是闡發(fā)、確立和建構(gòu)社會(huì)現(xiàn)象背后的價(jià)值和意義的問題。詮釋研究嘗試回答文化、價(jià)值和精神領(lǐng)域的“應(yīng)該怎么樣”的價(jià)值問題，與人的目的、自由和人際之間的共識(shí)和規(guī)則緊密相關(guān)。公共管理領(lǐng)域，人們一般通過公共管理的歷史詮釋、文本詮釋、話語詮釋和行動(dòng)詮釋來獲取詮釋類問題的答案。
5.批判類問題。在批判研究者看來，現(xiàn)實(shí)社會(huì)并不是實(shí)證主義所謂的純粹的經(jīng)驗(yàn)的堆積，而是主體被“異化”的世界，需要改變客觀世界，將主體從“異化”中解放出來。批評(píng)研究以矛盾的觀點(diǎn)和辯證的觀點(diǎn)看待和分析現(xiàn)實(shí)，其目的是改變世界。批判問題的提出本身具有很強(qiáng)的社會(huì)行動(dòng)取向，批判研究本身就是改變社會(huì)秩序的重要力量。公共管理問題類型的劃分，是公共管理研究方法體系的基礎(chǔ)和公約數(shù)。
二、以公共管理問題類型學(xué)為基礎(chǔ)的研究方法
1.公共管理研究方法體系的維度?？梢越梃b亞瑟·霍爾（ArthurD.Hall）提出的系統(tǒng)工程三維結(jié)構(gòu)（時(shí)間維度、邏輯維度和知識(shí)維度）對(duì)研究的方法體系進(jìn)行刻畫。公共管理研究方法體系的時(shí)間維度即公共管理研究依次進(jìn)行的過程，包括選題、文獻(xiàn)綜述、研究設(shè)計(jì)、研究實(shí)施和研究成果發(fā)表等環(huán)節(jié)。公共管理研究的邏輯維包括方法論、研究方式和研究工具三個(gè)層面。公共管理研究方法體系的知識(shí)維度是提出和解決公共管理問題的思維背景、認(rèn)知背景和實(shí)踐背景。凡是對(duì)公共管理問題解決有啟發(fā)的知識(shí)都可以納入這一維度，而不論該知識(shí)的學(xué)科界限。
2.問題是公共管理研究方法體系的公約數(shù)。從問題學(xué)的角度來看，在研究方法體系中，問題是連接研究邏輯維度、時(shí)間維度和知識(shí)維度的共通點(diǎn)。首先，不同的方法論流派對(duì)問題的性質(zhì)、問題的地位、問題結(jié)構(gòu)看法不同，就會(huì)形成研究過程的差異。比如：詮釋主義將問題看做是意義呈現(xiàn)的過程，研究者與研究對(duì)象的交互作用貫穿在研究過程的始終；實(shí)證主義將問題看做是歸納和證實(shí)的過程，研究者對(duì)研究對(duì)象的中立觀察是研究的起點(diǎn)，對(duì)結(jié)論的證實(shí)或證偽成為研究的終點(diǎn)；批判理性主義將問題看作是主觀和客觀的不一致，研究過程是始于問題，提出探索性答案，然后驗(yàn)證，再提出新問題的過程。其次，不同的問題類型對(duì)應(yīng)不同的方法論框架。（1）對(duì)于科學(xué)發(fā)現(xiàn)類的公共管理問題，通常使用實(shí)證主義作為主導(dǎo)的研究方法論框架。（2）對(duì)于技術(shù)設(shè)計(jì)類的公共管理問題，通常運(yùn)用技術(shù)設(shè)計(jì)所特有的最優(yōu)化方法的邏輯，這種邏輯是“一種特別的命令邏輯?！薄笆紫?，考察滿足外部環(huán)境限制的所有可能狀態(tài)，然后，從此集合中找出滿足目標(biāo)的其它約束條件、又使效用函數(shù)最大化的特定狀態(tài)?！边@相當(dāng)于把目標(biāo)約束條件及最大化看作新的“自然法則”并把它加到其它自然法則上進(jìn)行邏輯運(yùn)演，運(yùn)演結(jié)果中的值被看成“應(yīng)當(dāng)”取的值。（3）評(píng)估類公共管理問題會(huì)同時(shí)涉及價(jià)值因素和事實(shí)因素，在實(shí)際評(píng)估中，對(duì)事實(shí)和價(jià)值因素的處理方式不同會(huì)導(dǎo)致評(píng)估研究中實(shí)證主義、詮釋主義和批判主義的分歧。（4）詮釋學(xué)、現(xiàn)象學(xué)、建構(gòu)主義、女性主義和后現(xiàn)代主義等非實(shí)證主義方法論是解決詮釋類問題的常用方法論。（5）批判類問題則主要使用批判主義、批判實(shí)在主義、女性主義、后現(xiàn)代主義的方法論。最后，研究知識(shí)通過研究問題與研究邏輯緊密相關(guān)。研究知識(shí)只有與特定的研究問題相聯(lián)系，才有可能納入特定的研究活動(dòng)。（1）背景知識(shí)驅(qū)動(dòng)問題的產(chǎn)生，各學(xué)科知識(shí)為問題解決提供可能的答案，并促進(jìn)新知識(shí)的產(chǎn)生。（2）既有的理論引導(dǎo)研究的進(jìn)行。既有的理論在研究中不僅僅對(duì)問題的產(chǎn)生和問題的解答發(fā)揮著重要的作用，還以理論框架、研究途徑、研究范式等形式引導(dǎo)資料的收集、資料分析、假設(shè)檢驗(yàn)、分析性歸納等過程。
3.以問題類型為基礎(chǔ)的公共管理研究方法體系的總體特色。以公共管理問題類型為基礎(chǔ)，將問題作為溝通公共管理研究方法體系的公約數(shù)，這種新的公共管理研究方法體系具有以下特色。第一，公共管理問題形態(tài)差異決定了公共管理研究表現(xiàn)形態(tài)的多樣性。公共管理學(xué)術(shù)、實(shí)務(wù)和咨詢從本質(zhì)上講它們都是一種解答問題的活動(dòng)，只是三者所解答問題的類型、問題的難度、問題的指向等方面存在差異。從難度上來講，公共管理實(shí)務(wù)活動(dòng)中的問題可以使用已有的常識(shí)，或者對(duì)已有的知識(shí)進(jìn)行簡(jiǎn)單地綜合就能加以解決。如果問題的難度超出了常識(shí)和已有知識(shí)簡(jiǎn)單綜合的范圍，那么就需要訴諸公共管理咨詢或公共管理學(xué)術(shù)活動(dòng)加以解決。公共管理咨詢提供一個(gè)或多個(gè)可供選擇的較為固定的答案，公共管理學(xué)術(shù)研究則對(duì)問題進(jìn)行探索性的回答，提供階段性的答案。從問題類型來看，公共管理學(xué)術(shù)研究活動(dòng)側(cè)重解決科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題；公共管理實(shí)務(wù)工作者側(cè)重解決技術(shù)設(shè)計(jì)類問題；公共管理咨詢則重點(diǎn)闡明將公共管理一般原理轉(zhuǎn)換為具體操作政策條文的基本原則。
關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會(huì)管理論
內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識(shí)事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國(guó)關(guān)于公共管理問題的討論與爭(zhēng)鳴雖早已開鑼，但對(duì)其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學(xué)者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國(guó)，就是“先行者”的西方一些國(guó)家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn)；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。
（二）關(guān)于公共管理類型
為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國(guó)家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。
1．國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書》對(duì)國(guó)家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理?！边@是廣義的政府（國(guó)家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家，即廣義國(guó)家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。
2．政府公共事務(wù)。《美國(guó)百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。
3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。
如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國(guó)家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵
公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。
1．國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國(guó)家不是從來就有的，國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó)家。因此，國(guó)家來自社會(huì)，國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦**的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國(guó)家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國(guó)家產(chǎn)生的過程，而這個(gè)“者”就是國(guó)家。這種以天賦**的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國(guó)家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家來自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國(guó)家的產(chǎn)生和存在表明國(guó)家和社會(huì)是不可分的。國(guó)家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國(guó)家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國(guó)家的社會(huì)性特征。還有，國(guó)家不僅不是從來就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國(guó)家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國(guó)家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮。總之，國(guó)家存在于社會(huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會(huì)來談國(guó)家的存在和作用。
2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國(guó)家伴生物的政府，與國(guó)家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國(guó)家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國(guó)家和政府組織的，是作為國(guó)家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國(guó)家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)?，在?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國(guó)家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國(guó)政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去?械！n頤?nbsp;應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。
（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來。
“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國(guó)家、政府以及社會(huì)各種公共組織。
2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。
正如所揭示的，國(guó)家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級(jí)用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國(guó)家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營(yíng)者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識(shí)和對(duì)待。
馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國(guó)家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。
此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國(guó)家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國(guó)家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。
應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動(dòng)和過程的社會(huì)性
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng)的績(jī)效方面，公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立**行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)**行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國(guó)家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。
2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通過各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國(guó)有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)化，將其投放市場(chǎng)，由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國(guó)有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。
總之，無論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。
三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國(guó)家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國(guó)家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問題。
（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒有社會(huì)性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。
2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級(jí)社會(huì)里，不靠國(guó)家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。
（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)
公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?guó)家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了，國(guó)家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長(zhǎng)期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì)，包括國(guó)家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國(guó)家、政府則是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡(jiǎn)言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無階級(jí)、無國(guó)家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系
學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實(shí)上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。
公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級(jí)學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個(gè)綜合“三界”（國(guó)家、政府、社會(huì)）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見。
[論文摘要]實(shí)踐的需要和理論的推動(dòng),使得傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政逐漸向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變,這種嬗變,開啟了公共管理研究的新視角。區(qū)域公共管理是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物,是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
著名行政學(xué)者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態(tài)問題。按照韋伯斯特詞典的解釋,生態(tài)學(xué)是各種有機(jī)體與其環(huán)境之間的各種相互關(guān)系。J·W·別斯指出生態(tài)學(xué)這個(gè)詞源于希臘語oikos,意為房子或家,經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)學(xué)也有相同的詞根,經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)學(xué)有許多共同點(diǎn),但生態(tài)學(xué)的含義更廣泛。它涉及有機(jī)體與其環(huán)境之間的全部相互關(guān)系?！薄?〕美國(guó)著名學(xué)者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,開創(chuàng)行政學(xué)研究的一個(gè)新途徑。我國(guó)現(xiàn)階段的行政環(huán)境是制約和影響行政管理的重要因素,同時(shí)又是行政管理的改造對(duì)象,并為行政管理的實(shí)施提供條件。故此,我們應(yīng)努力使行政管理和行政環(huán)境保持一種動(dòng)態(tài)的平衡。從20世紀(jì)50年代以來,隨著社會(huì)生態(tài)環(huán)境的變遷,傳統(tǒng)行政學(xué)歷經(jīng)了向現(xiàn)代公共管理學(xué)范式的重大轉(zhuǎn)變。邁入21世紀(jì),區(qū)域行政面對(duì)的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境,正是在這樣的背景下區(qū)域公共管理這種嶄新的制度安排應(yīng)運(yùn)而生。這種轉(zhuǎn)變很重要,“從某種意義上說,21世紀(jì)中國(guó)公共管理面對(duì)的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn),處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問題,和諧社會(huì)的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)?！薄?〕區(qū)域公共管理是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物。作為一個(gè)新的理論和實(shí)踐課題,陳瑞蓮認(rèn)為,在我國(guó)有關(guān)區(qū)域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散,區(qū)域公共管理研究的學(xué)者社群尚未成形。但是,在當(dāng)前一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí):越來越多的學(xué)者開始關(guān)注并研究區(qū)域公共管理的相關(guān)內(nèi)容。無疑,加強(qiáng)區(qū)域公共管理研究具有重要理論意義和實(shí)踐價(jià)值。有學(xué)者說,“研究任何一種理論,都必須首先弄懂它所使用的基本術(shù)語。對(duì)于了解一種新的學(xué)術(shù)理論,弄清楚它所使用的新名詞的正確含義,就尤為重要了”。〔3〕區(qū)域公共管理是個(gè)復(fù)合概念,其中“區(qū)域”和“公共管理”是其兩個(gè)核心概念。
一、“區(qū)域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區(qū)域(region)是一個(gè)多側(cè)面、多層次且相對(duì)性極強(qiáng)的概念。人們可以從多個(gè)角度來觀察、分析和理解各種不同的區(qū)域。研究視角和內(nèi)容不同,對(duì)于區(qū)域的界定就有所不同。在社會(huì)科學(xué)叢林中,最早研究區(qū)域的學(xué)科是地理學(xué),地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分。《牛津地理學(xué)詞典》中,“區(qū)域是指地球表面的任何一個(gè)單元,它以自然或人文特征而有別于周圍的地區(qū)”。〔4〕經(jīng)濟(jì)學(xué)將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合體。埃德加·M.胡佛說,“所有的定義都把區(qū)域概括為一個(gè)整體的地理范疇,因而可以從整體上對(duì)其進(jìn)行分析”,“把區(qū)域作為一個(gè)集合體,……這一集合體對(duì)于管理、計(jì)劃和公共政策的制定和實(shí)施都是必須的。最實(shí)用的區(qū)域劃分應(yīng)當(dāng)符合行政區(qū)劃的疆界。”〔5〕政治學(xué)把區(qū)域看成是國(guó)家管理的行政單元,與國(guó)界或一國(guó)內(nèi)的省界、縣界重合;國(guó)際政治和國(guó)際關(guān)系的研究者對(duì)區(qū)域的解讀,往往側(cè)重從一種更為宏觀視角來討論區(qū)域的內(nèi)涵和外延。米特爾曼提出三個(gè)不同層面“新區(qū)域主義”分類法:宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。在“區(qū)域”的多種釋義中,可以看出:區(qū)域有多種分類,系統(tǒng)性或整體性是區(qū)域的共同特征;區(qū)域的概念是相對(duì)的,可以依據(jù)不同視角有多種劃分;區(qū)域是變化的,應(yīng)以動(dòng)態(tài)的眼光來觀察它。實(shí)際上區(qū)域是一個(gè)很寬泛的概念,很難給出一個(gè)公認(rèn)的定義。本文是從公共管理學(xué)科角度來進(jìn)行研究,基于此視角,區(qū)域應(yīng)如何界定?有學(xué)者認(rèn)為:區(qū)域是“一個(gè)基于行政區(qū)劃又超越于國(guó)家和行政區(qū)劃的綜合性概念”。〔6〕另外,從四個(gè)緯度對(duì)區(qū)域公共管理要研究的“區(qū)域”做類型學(xué)上的分析:公共管理意義上的經(jīng)濟(jì)區(qū)域、行政區(qū)域、自然地理區(qū)域和公共管理中的“問題區(qū)域”和“邊緣區(qū)域”。〔7〕筆者以為,不論對(duì)“區(qū)域”進(jìn)行怎樣的界分,從公共管理學(xué)科角度看,區(qū)域?qū)嶋H上是按照公共物品為標(biāo)準(zhǔn)劃分的有限空間范圍,是擁有相同一領(lǐng)域或多領(lǐng)域公共物品的域場(chǎng)。在這里區(qū)域不是一個(gè)地理范疇而是一個(gè)以公共物品(或者公共事務(wù)、公共問題、公共利益)為標(biāo)準(zhǔn)形成的同質(zhì)性域場(chǎng),并不絕對(duì)與行政區(qū)劃相一致。
二、公共管理研究的新視角:區(qū)域行政向區(qū)域公共管理范式的轉(zhuǎn)變
要討論區(qū)域行政向區(qū)域公共管理的轉(zhuǎn)變,首先要了解區(qū)域行政的發(fā)展背景、內(nèi)涵等基礎(chǔ)知識(shí)。區(qū)域行政問題與行政區(qū)劃密切關(guān)聯(lián)。學(xué)者劉君德在他主持的《中國(guó)行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》等論著中,第一次明確提出了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念,并分析我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中普遍存在的地方保護(hù)主義現(xiàn)象。在我國(guó)的行政學(xué)界,宋月紅在國(guó)內(nèi)首次使用“區(qū)域行政”的概念,作者從行政區(qū)劃、行政區(qū)域與區(qū)域行政的關(guān)系角度進(jìn)行研究,但這是一種狹義的或傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政范疇。〔8〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區(qū)域行政》一文中,正式提出廣義的“區(qū)域行政”概念。〔9〕隨著實(shí)踐的推動(dòng)和理論的發(fā)展,區(qū)域行政向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變。在學(xué)界,最早使用過“區(qū)域公共管理”概念的只有清華大學(xué)的劉鋒和中山大學(xué)的陳瑞蓮,二人從不同的角度對(duì)區(qū)域公共管理進(jìn)行論述。劉鋒運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力、支持系統(tǒng)等理論對(duì)區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新,在某種程度上說,這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學(xué)角度對(duì)區(qū)域公共管理的研究,而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。〔10〕陳瑞蓮教授是我國(guó)研究區(qū)域行政和區(qū)域公共管理的典型代表,她在此領(lǐng)域的論述,在學(xué)界產(chǎn)生了廣泛的影響。
三、區(qū)域公共管理的內(nèi)涵、理論支撐
區(qū)域公共管理是個(gè)復(fù)合概念,前文已經(jīng)界分了公共管理視閾中的“區(qū)域”。對(duì)于公共管理的概念,無論是對(duì)其內(nèi)涵把握還是基本體系的構(gòu)成,都還在探討中。王樂夫教授認(rèn)為,“所謂公共管理,即公共部門對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體地說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實(shí)現(xiàn)公共利益,運(yùn)用公共權(quán)力的公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)?！?/p>
〔11〕公共管理與行政管理不同,公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動(dòng);同時(shí),它更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動(dòng),以共同的目標(biāo)基礎(chǔ),通過協(xié)商的方式達(dá)成。無庸諱言,現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì),是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。綜上所述,區(qū)域公共管理是區(qū)域行政隨著實(shí)踐的需要,在治理范式上不斷成熟的產(chǎn)物。筆者認(rèn)為,所謂區(qū)域公共管理,即是指以區(qū)域政府組織和區(qū)域非政府組織為主的多元主體(區(qū)域公共管理部門)為了解決特定區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或其它方面的公共問題,實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益,運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域、區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。區(qū)域公共管理之所以“應(yīng)運(yùn)而生”,從根本上說,區(qū)域公共管理發(fā)展的動(dòng)力來自于中國(guó)現(xiàn)代化過程中的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的必然要求?；蛘哒f,除了實(shí)踐的需要外,理論的發(fā)展和推動(dòng)也是非常重要的。區(qū)域公共管理理論的發(fā)展除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展外,還有公民社會(huì)理論、現(xiàn)代治理、網(wǎng)絡(luò)治理理論和善治等理論。公民社會(huì),也被稱為市民社會(huì)或民間社會(huì)。關(guān)于公民社會(huì)的定義,不同的學(xué)者根據(jù)不同的研究視角形成了種種不同的公民社會(huì)定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國(guó)家與社會(huì)二元結(jié)構(gòu)和國(guó)家、經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)的三元結(jié)構(gòu)。關(guān)于公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)要素,不同學(xué)者對(duì)其強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同。就中外學(xué)者取得的共識(shí)來看,公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下四個(gè):一是私人領(lǐng)域;二是志愿性社團(tuán);三是公共領(lǐng)域。除了公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素外,公民社會(huì)還具有自己的基本價(jià)值原則,大體說來,這些基本的價(jià)值原則包括:個(gè)人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。
市民社會(huì)理論的發(fā)展,引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來,“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中,“全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性”。治理有失敗的可能,為完善該理論,隨后善治進(jìn)入學(xué)者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程,其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理,是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種最佳關(guān)系。善治有如下要素:合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。區(qū)域善治是區(qū)域公共管理研究中一個(gè)戰(zhàn)略管理問題。
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〔7〕陳瑞蓮.區(qū)域公共管理導(dǎo)論〔M〕.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2006:5-8.
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〔9〕陳瑞蓮,張緊跟.公共行政研究的新視角:區(qū)域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
（一）政府職能的錯(cuò)位，法制觀念缺失。在政府行政過程中，存在著政府職能錯(cuò)位、法制觀念缺失等現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在不該政府管的事情，政府卻管了；該政府管的事情，政府沒有管好。本來屬于某一政府機(jī)關(guān)管理的事情卻被另一政府機(jī)關(guān)所管理。以及一些政府職能上的缺失，這些都導(dǎo)致政府部門事權(quán)不統(tǒng)一，國(guó)家利益部門化，部門利益法律化，沒有事情的時(shí)候，各個(gè)部門都為自己爭(zhēng)利益，而真有事情發(fā)生時(shí)，卻都是相互推卸責(zé)任，缺乏法制觀念等問題，這種政府職責(zé)上的錯(cuò)位極大地影響了政府公共管理的效能。我國(guó)政府公共管理存在的問題還在表現(xiàn)在我國(guó)政府官員在制定政策的過程中，只重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對(duì)官員的考核，偏重經(jīng)濟(jì)利益。在政策上的偏失造成政府在管理上的不到位。使得經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期積累的問題和深層次矛盾越來越多，嚴(yán)重影響著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)的發(fā)展。
（二）政府提供公共服務(wù)水平低，為民服務(wù)意識(shí)薄。長(zhǎng)期以來，政府作為公共管理的主要推行者，由于在公共管理的機(jī)制上，存在著像政府對(duì)公共管理存在政策上的偏差等一系列的問題，導(dǎo)致政府提供公共服務(wù)水平不高、為人民服務(wù)意識(shí)淡薄等狀況，在我國(guó)一些地區(qū)還存在著政府行政一直是以政府為中心，重管理、輕服務(wù)的控制型行政狀況。并且，政府公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)還并不高，缺乏相關(guān)理論與思想的知道，很大程度上存在著“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的問題。這使政府的行政效率低下，使為人民服務(wù)成為一句口號(hào)，并沒有付諸實(shí)際的能力，使政府的形象受到極大的損害，在很大程度上，也影響了政府公共管理能力的提高。影響政府部門公共管理水平的因素很多，還存在著政府失靈、績(jī)效亟待改善，以及政府回應(yīng)能力有待增強(qiáng)等一系列的問題，需要我們?cè)趯?shí)踐中不斷地摸索與發(fā)現(xiàn)，并付諸于行動(dòng)，探求出解決問題的辦法。
二、提高政府公共管理能力的有效途徑
（一）深化政治體制改革，打造服務(wù)型政府。隨著我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的快速發(fā)展，對(duì)政府的公共管理的能力也提出了更多的要求，作為服務(wù)型政府，必須根據(jù)社會(huì)主義發(fā)展的規(guī)律和法律法規(guī)引導(dǎo)政府按照一定秩序行政，減少政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的干預(yù)，更多的是通過引導(dǎo)和服務(wù)，深化政治體制改革使政府與市場(chǎng)的職責(zé)分開，提高政府公共管理能力水平。公共管理職能是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，它主要就是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的各項(xiàng)事務(wù)，使社會(huì)各階層、各團(tuán)體、各層面都能有序運(yùn)作，和諧相處。深化政治體制改革，在政府部門深入貫徹與落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，各級(jí)政府部門要堅(jiān)持以人為本、全心全意為人民服務(wù)的原則，改革政府現(xiàn)行組織體制，提高政府各部門的協(xié)調(diào)能力，加強(qiáng)突發(fā)事件的應(yīng)急能力，完善責(zé)任追究制度，提高政府的公共管理能力。
（二）堅(jiān)持以人為本，打造學(xué)習(xí)型政府。隨著全球化進(jìn)程明顯加快，在世界各國(guó)政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生廣泛認(rèn)同的情況下，傳統(tǒng)的行政觀念已無法適應(yīng)“市場(chǎng)化”的變化，政府在行政觀念上要做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，即由傳統(tǒng)的行政向?qū)W習(xí)性管理觀念進(jìn)行轉(zhuǎn)變，不斷調(diào)整政府的行為，提高政府的運(yùn)行效率。作為政府工作人員必須提高理論水平，把新的管理知識(shí)投入到工作中去，堅(jiān)持以人為本的工作原則，通過不斷地學(xué)習(xí)，不斷提高政府的公共管理能力與水平，建立社會(huì)主義的新型責(zé)任政府。
（三）完善政務(wù)公開制度，增強(qiáng)政府公共管理的透明度。政務(wù)公開是指政府等公共服務(wù)部門通過各種方式和途徑公開其政務(wù)運(yùn)作過程，完善政務(wù)公開制度有利于我國(guó)政府部門增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的透明度，充分認(rèn)識(shí)到政務(wù)公開的重要性與必要性，建立公正透明的行政管理體制，增強(qiáng)公共服務(wù)意識(shí)，提高公共行政效能，為推行和深化政務(wù)公開營(yíng)造一個(gè)良好的工作環(huán)境，建立政務(wù)公開的監(jiān)督和評(píng)價(jià)制度，提升政務(wù)公開的法制化水平，真正地做到執(zhí)法為民，提倡人們監(jiān)督，提高政府工作透明度和公信力。
（四）明確政府職責(zé)，加強(qiáng)法制建設(shè)。在公共管理中，政府樹立責(zé)任意識(shí)，理清工作思路，明確公共服務(wù)職能范圍，劃分好與市場(chǎng)、社會(huì)、企業(yè)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化、全方位化，建立起以政府供給為主，其他主體共同參與的一主多元的公共服務(wù)管理機(jī)制，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，明確政府職責(zé)，優(yōu)化公共管理水平，提高公共管理能力，打造良好的政府形象。加強(qiáng)法律制度建設(shè)也是提高政府公共管理能力手段之一。只有在嚴(yán)格的法律制度框架下，人們才會(huì)主動(dòng)自覺地約束自身的行為，政府工作人員才能更好地約束自己的權(quán)力，所以政府在提高公共管理的效能的同時(shí)，一定要重視城鎮(zhèn)基本社會(huì)保障與最低生活保障、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移支付、城鄉(xiāng)戶籍等制度建設(shè)，所謂是沒有規(guī)矩不成方圓，通過這些制度更好地約束人們的行為，政府部門通過這些法律制度，來約束自己的行為，嚴(yán)格堅(jiān)持依法行政，廉潔奉公為操守，樹立良好的政府形象，提高公共管理能力。
關(guān)鍵詞：新常態(tài)；公共管理；困難；出路
一、新常態(tài)下公共管理工作面臨的困難
（一）管理體系、能力同現(xiàn)展目標(biāo)間的差距
伴隨現(xiàn)代國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速的發(fā)展，社會(huì)公民逐漸感知到良好的社會(huì)發(fā)展氣氛，以及文化建設(shè)的繁榮氣氛。我國(guó)在進(jìn)行社會(huì)治理的體系、能力等方面也獲得較為突出的發(fā)展，可是其依然無法滿足當(dāng)今社會(huì)的行政生態(tài)發(fā)展有關(guān)要求。比如：我國(guó)現(xiàn)代的法治建設(shè)中還有很多的不足，需要及時(shí)予以有效的完善。社會(huì)居民民主化落實(shí)程度較低，要實(shí)現(xiàn)全民民主依然還有很長(zhǎng)的路要走。政府機(jī)關(guān)單位的制度運(yùn)行體系過于固化，對(duì)日常管理工作的處理效率尚未獲得有效提升，繁冗的政府部門無法滿足民眾真實(shí)的辦事訴求。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中有種類繁多的制度條例，而網(wǎng)絡(luò)化的制度條例需要健全的制度基礎(chǔ)實(shí)施約束，因此政府、社會(huì)組織等諸多方面需要聯(lián)合起來，對(duì)社會(huì)發(fā)展當(dāng)中出現(xiàn)的利益配置不均、缺失公平等尖銳問題進(jìn)行協(xié)力解決。政府、社會(huì)中的組織與民眾都是社會(huì)治理中的主體，社會(huì)治理能力缺失著重展現(xiàn)在政府、社會(huì)組織與相關(guān)政策的不健全上，社會(huì)民眾和政府部門工作之間欠缺協(xié)調(diào)等。政府工作人員的思想意識(shí)、辦事能力影響社會(huì)治理落實(shí)的成敗，思想意識(shí)、辦事能力層面上的缺失，嚴(yán)重影響社會(huì)治理工作的成效。不同的機(jī)構(gòu)部門中的人員，其具體工作內(nèi)容較為模糊，不具備良好的配合能力，更是無法收到良好的治理成效。因此我國(guó)在治理能力以及各個(gè)治理體系等方面實(shí)現(xiàn)的發(fā)展，同現(xiàn)代化社會(huì)治理的要求依然有很大差距。所以促進(jìn)國(guó)家治理體系的創(chuàng)新改革，推動(dòng)政府、社會(huì)組織與民眾之間的發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理工作有效落實(shí)的關(guān)鍵前提。
（二）公共管理手段與措施過于單一
公共管理工作者在實(shí)施公共管理工作的時(shí)候，需要使用各種有效的工具、技術(shù)、手段等來完成管理工作。公共管理技術(shù)中包含：數(shù)字治理、智慧政務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、科學(xué)決策、績(jī)效治理以及應(yīng)急處理等技術(shù)，其在現(xiàn)代社會(huì)公共管理工作中具有極為關(guān)鍵的作用，具有較為完善的制度約束與規(guī)范，較為先進(jìn)的體系結(jié)構(gòu)，因此政府部門也會(huì)使用公共管理技術(shù)實(shí)施管理工作。公共管理技術(shù)被政府機(jī)關(guān)部門所大力推崇，可是其對(duì)于公共管理工作落實(shí)過程中的幫助卻非常少。這是因?yàn)檎茨苁褂糜行нm合公眾利益的管理技術(shù)實(shí)施管理，其主要是應(yīng)用便利、穩(wěn)定、突出政績(jī)的管理技術(shù)實(shí)施管理。傳統(tǒng)而單一的管理工作模式讓政府公共管理工作耗時(shí)較長(zhǎng)，長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)下去就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)群眾產(chǎn)生信任危機(jī)。
（三）公共管理工作者思想意識(shí)亟待提升
社會(huì)倫理的價(jià)值體系、組織文化等都會(huì)影響公共管理工作者，公共管理工作者會(huì)在其影響之下產(chǎn)生偏差的文化意識(shí)。會(huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)管理體系產(chǎn)生變質(zhì)，變成違法亂紀(jì)行為的溫床?；诮】?、良性的組織文化體系，社會(huì)的染缸效應(yīng)會(huì)對(duì)公共管理工作者形成良性影響，培養(yǎng)其遵紀(jì)守法、依章辦事的良好習(xí)慣?？墒腔诓涣冀M織文化對(duì)管理工作者的影響，會(huì)導(dǎo)致公共管理工作者產(chǎn)生意識(shí)偏差，公共管理工作者會(huì)因?yàn)樽陨淼赖缕焚|(zhì)與社會(huì)價(jià)值體系之間存在的矛盾，出現(xiàn)自相矛盾的心理狀態(tài)，并且因此會(huì)感受到痛苦不堪。因此，公共管理者的倫理價(jià)值、道德價(jià)值體系構(gòu)建，需要正面積極的價(jià)值觀念以及良性組織文化內(nèi)容的導(dǎo)向。如果沒有正面積極的引導(dǎo)處理，就會(huì)導(dǎo)致倫理道德缺失、權(quán)值僭越等狀況的產(chǎn)生。
二、新常態(tài)下公共管理實(shí)現(xiàn)發(fā)展的出路
（一）強(qiáng)化公共管理實(shí)施主體的管理能力
公共管理的落實(shí)不但需要政府、社會(huì)組織與民眾等多個(gè)層面的共同努力，更要求社會(huì)民眾對(duì)政府、社會(huì)組織等工作內(nèi)容的有效配合。對(duì)于管理層面的不同，政府部門以及社會(huì)組織、民眾等所承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)也是不同的，各個(gè)社會(huì)體系需要及時(shí)強(qiáng)化自身的本職工作。政府部門在公共管理工作的落實(shí)過程中屬于領(lǐng)導(dǎo)者，政府部門制定出合理有效的管理制度與條例，來引導(dǎo)社會(huì)組織以及民眾進(jìn)行工作落實(shí)。因此政府部門以及制度條例等需要進(jìn)行深化創(chuàng)新與改革。及時(shí)改變傳統(tǒng)管理架構(gòu)中刻板僵化的方式，使用更加靈活、和諧的方式實(shí)施公共管理。政府實(shí)施管理的時(shí)候要注意這幾點(diǎn)：政府部門內(nèi)部一定要建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娜藛T選拔機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制，基于對(duì)工作者的嚴(yán)謹(jǐn)選拔，來提升其工作質(zhì)量，要構(gòu)建健全的績(jī)效管理體系，對(duì)工作者的能力、工作的實(shí)際情況進(jìn)行準(zhǔn)確而公平的考核，不定期對(duì)工作者進(jìn)行培訓(xùn)，基于思想政治、技術(shù)能力等層面的培訓(xùn)，提高工作者的職業(yè)道德水平和服務(wù)能力，切實(shí)提升工作者的公共管理工作效率。
（二）強(qiáng)化對(duì)公共管理方式的創(chuàng)新
現(xiàn)代公共管理工作的開展需要使用現(xiàn)代先進(jìn)的公共管理方式，現(xiàn)代公共管理方式能夠促進(jìn)社會(huì)治理機(jī)制、能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展。因此在公共管理中使用現(xiàn)代先進(jìn)的公共管理方式，改變死板、僵化的管理理念與模式，協(xié)調(diào)各個(gè)部門之間的工作任務(wù)，切實(shí)提升公共管理工作的成效?，F(xiàn)代對(duì)公共管理方式的有效創(chuàng)新，能夠切實(shí)促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的有效增長(zhǎng)。當(dāng)前我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定、持續(xù)、健康的發(fā)展態(tài)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)全球一體化的作用之下，國(guó)際資源和生產(chǎn)要素上的貿(mào)易往來更加密切，這會(huì)讓國(guó)際生產(chǎn)資料的成本逐漸下降。并且國(guó)際企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)模式也逐漸出現(xiàn)，各個(gè)國(guó)家會(huì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中淘汰落后的經(jīng)濟(jì)體和生產(chǎn)方式，并且也會(huì)使產(chǎn)業(yè)技術(shù)、管理方式等方面的創(chuàng)新更加快速，經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)現(xiàn)代公共管理技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展。當(dāng)前公共管理是把互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等高新科技關(guān)聯(lián)起來進(jìn)行管理，高新科技的應(yīng)用，能夠讓公共管理部門的工作成效被提升，更能夠?qū)崿F(xiàn)政府部門內(nèi)部管理模式的創(chuàng)新與改革。
（三）對(duì)現(xiàn)代公共管理的核心倫理、價(jià)值體系進(jìn)行重新構(gòu)建
傳統(tǒng)的價(jià)值理念已經(jīng)無法適用于當(dāng)前公共管理的價(jià)值理念，盲目追崇金錢與權(quán)力，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)總體價(jià)值觀念出現(xiàn)缺失。政府工作者對(duì)公眾的訴求視而不見，恣意踐踏和侵犯公共利益，導(dǎo)致民眾與政府部門之間產(chǎn)生信任危機(jī)。因此構(gòu)建正確的倫理、價(jià)值體系是當(dāng)前政府機(jī)關(guān)部門極為關(guān)注的重點(diǎn)問題，基于依法治國(guó)、以德治國(guó)相關(guān)理念的基礎(chǔ)之上，要對(duì)法治、民主、公平、公正的社會(huì)價(jià)值體系、風(fēng)氣等進(jìn)行大力宣導(dǎo)，針對(duì)違法亂紀(jì)、以權(quán)謀私等個(gè)人行為要實(shí)施嚴(yán)肅的處理。并且要全力構(gòu)建政府部門工作者自身的公仆意識(shí)與服務(wù)意識(shí)，培養(yǎng)社會(huì)民眾的公德意識(shí)和公德心，切實(shí)提升整個(gè)社會(huì)的道德、法治層面的文化意識(shí)。社會(huì)主義的核心價(jià)值所依附的憲法、法治內(nèi)容，需要變成公共管理工作中的核心倫理、價(jià)值體系。
三、結(jié)束語
綜上所述，現(xiàn)代社會(huì)管理中的關(guān)鍵組成部分就是公共管理，公共管理會(huì)影響到國(guó)民生活的諸多方面。公共管理是社會(huì)、民眾與政府緊密關(guān)聯(lián)的管理活動(dòng)，其順利開展需要政府部門的合理扶持，更需要民眾的有效配合與協(xié)調(diào)。公共管理工作的核心思想就是要實(shí)現(xiàn)法治以及創(chuàng)新，構(gòu)建健全的法律體系來規(guī)范公共管理，確保國(guó)民利益的完整性，確保社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平與公正，在公共管理中應(yīng)用現(xiàn)代管理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)公共管理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，確保公共管理能夠帶動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及自然生態(tài)環(huán)境等健康、持續(xù)的發(fā)展。
【參考文獻(xiàn)】
[1]王靜怡.基于新常態(tài)下的公共管理困境與出路[J].人力資源管理,2017(08):35-36.
一、公共管理與倫理的關(guān)系
“在某種意義上，有文字記載的社會(huì)已經(jīng)是倫理化的社會(huì)了?！保?］（P2）這意味著，倫理學(xué)的產(chǎn)生具有悠久的歷史。因此，無論就理論還是就實(shí)踐而言，公共管理與倫理都存在密切的聯(lián)系。第一，倫理對(duì)公共管理行為具有重要的約束與規(guī)范作用。公共管理活動(dòng)是在紛繁復(fù)雜、千變?nèi)f化的外部環(huán)境中進(jìn)行的，許多時(shí)候需要其主體隨機(jī)作出選擇和決定，然而，剛性的管理規(guī)則卻無法也無力約束這些選擇。因此，具有對(duì)與錯(cuò)、是與非、善與惡等基本價(jià)值取向的倫理在很大程度上就發(fā)揮了規(guī)制與約束的功能。甚至一定程度上可以認(rèn)為，公共管理主體的良心、責(zé)任感、正義感是其接納與實(shí)現(xiàn)公共管理行為的依托。倫理既是實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的機(jī)制，也是傳統(tǒng)中國(guó)人的價(jià)值認(rèn)同。［5］為此，公共管理主體在強(qiáng)化剛性規(guī)范的同時(shí)，還應(yīng)該重視倫理道德的自律意識(shí)，以提高其倫理修養(yǎng)來彌補(bǔ)法律、法規(guī)等剛性約束的不足，形成對(duì)公共管理行為的倫理判斷。第二，倫理精神的踐行需要公共管理提供相應(yīng)的制度與法律保障。內(nèi)部控制與外部控制是保障倫理精神踐行的兩種有效方法。外部控制有倫理立法、倫理法規(guī)與倫理監(jiān)督，內(nèi)部控制主要是通過倫理教育、倫理激勵(lì)、倫理宣傳與倫理文化建設(shè)等方式來進(jìn)行。而不論是外部控制還是內(nèi)部控制，都應(yīng)由相應(yīng)的公共管理機(jī)構(gòu)來完成的，這就關(guān)系到公共管理者的思想觀念、價(jià)值取向等問題，也涉及到許多具體的行政程序、管理方式和管理技術(shù)問題。這說明，公共管理能為倫理精神的踐行提供相應(yīng)的保障。第三，公共管理必須在倫理框架下運(yùn)作才具有實(shí)質(zhì)合法性。公共管理的合法性有程序合法性與實(shí)質(zhì)合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性，任何政治權(quán)威僅僅具有法律形式的合法性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它還必須具有實(shí)質(zhì)性的合法性。這種實(shí)質(zhì)合法性就是合規(guī)范性，即合道德性，道德基礎(chǔ)才是公共管理最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。合道德性的實(shí)質(zhì)意義在于，“政治統(tǒng)治的公正、正義，而公正、正義又體現(xiàn)在對(duì)于公民的權(quán)利與利益的保護(hù)上。如果失去了合規(guī)范性，形式合法性也就不具有任何實(shí)質(zhì)性的意義，也就喪失了政治權(quán)威存在的理由?！保?］這意味著，公共管理必須在倫理道德的框架下運(yùn)作才具有實(shí)質(zhì)合法性。然而，縱觀人類歷史坐標(biāo)，并不是公共管理運(yùn)行的每個(gè)階段都具有實(shí)質(zhì)合法性。在統(tǒng)治型與管理型公共管理模式下，由于行政與倫理的嚴(yán)重背離，其運(yùn)行的實(shí)質(zhì)合法性受到挑戰(zhàn)；而在行政與倫理高度統(tǒng)合的服務(wù)型模式中，倫理道德給予了公共管理有效運(yùn)行的強(qiáng)力支撐，其實(shí)質(zhì)合法性才得以逐步確認(rèn)。
二、統(tǒng)治型公共管理模式：倫理被淪為行政的工具
統(tǒng)治型公共管理模式是農(nóng)業(yè)社會(huì)的治理模式。農(nóng)業(yè)社會(huì)是以地域、種族、家族等因素為基本依據(jù)而把治理對(duì)象隔離成不同部分，并在此基礎(chǔ)上制造不同身份群體間矛盾與沖突，然后分而治之的社會(huì)。王權(quán)專制的“統(tǒng)治型”社會(huì)要求整個(gè)社會(huì)根據(jù)統(tǒng)治的需要而在等級(jí)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上組織起來，政府管理只不過是統(tǒng)治者私人管理的延伸，帶有強(qiáng)制性和明顯的暴力傾向。而統(tǒng)治者為了喚起并維持公眾對(duì)其“合法性”的認(rèn)可，也竭力進(jìn)行意識(shí)形態(tài)的宣教，差等正義論、君權(quán)神授論和王權(quán)至上論等皆是這一時(shí)期的典型表現(xiàn)。這樣，“國(guó)家就從一個(gè)自由處理自己事務(wù)的部落組織轉(zhuǎn)變?yōu)槁訆Z和壓迫鄰近部落的組織，而它的各機(jī)關(guān)也相應(yīng)地從人民意志的工具轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的、壓迫和統(tǒng)治自己人民的機(jī)關(guān)了。從此，人們一直在少數(shù)人的統(tǒng)治下生活，民主、自由被專制和奴役所取代?！保?］（P165）因此，在這一時(shí)期，國(guó)家對(duì)社會(huì)的管理實(shí)質(zhì)上是一種不平等的統(tǒng)治。它以統(tǒng)治者為中心，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)利益最大化為宗旨，以維護(hù)階級(jí)統(tǒng)治為主要任務(wù)，以統(tǒng)治者的任意專斷為管理方式。［8］（P17）正如馬克思所說，這是一種“輕視人、蔑視人，使人不成其為人”的治理模式。統(tǒng)治型公共管理模式是一種建立在權(quán)力關(guān)系基礎(chǔ)上的“權(quán)制”模式。在這種模式下，一切制度設(shè)計(jì)與安排都要圍繞鞏固和擴(kuò)大統(tǒng)治權(quán)力而進(jìn)行，它表現(xiàn)的也是是權(quán)力意志的物化。由于權(quán)力意志總是有馬克思所說的那種“任性”的特征，所以需要得到某種力量的矯正。法治是人們首先想到并認(rèn)為理所當(dāng)然的矯正工具，但由于其限制了權(quán)力的任意運(yùn)行，歷代的統(tǒng)治者至多把它當(dāng)作一種“邊緣化”的工具偶爾采用。如果有誰把“法治”抬高到首要地位，只能以失敗告終。法治對(duì)權(quán)力意志矯正的失敗讓人們?cè)俅嗡伎际裁床攀菣?quán)力的穩(wěn)固外在約束力量，德治進(jìn)入了人們的視野。一般認(rèn)為，統(tǒng)治型模式中公共管理的質(zhì)量取決于治理者的德性、能力和權(quán)謀，被統(tǒng)治者希望統(tǒng)治者是一個(gè)“有道明君”，而統(tǒng)治者為了權(quán)力的鞏固也愿意以德治的面目示眾，用德治對(duì)權(quán)治進(jìn)行修飾、補(bǔ)充、完善，以為其統(tǒng)治謀求長(zhǎng)久的合法性。這意味著，要矯正權(quán)力意志的“任性”特征，只能更多地求助于包含倫理精神與樸素道德規(guī)范的德治。這種道德規(guī)范首先介入到權(quán)力的邊緣地帶，一定程度上成為了矯正權(quán)力意志和約束權(quán)治行為的重要力量，在不與權(quán)力意志發(fā)生根本性沖突的條件下，是權(quán)治的一種有益的補(bǔ)充。因此，在統(tǒng)治型公共管理中，德治就有了不同于法治的命運(yùn)———被統(tǒng)治者大力推崇，被統(tǒng)治者迫切期望，甚至一度超越“權(quán)治”而成為一種“主流話語”、“宏大敘事”。［9］但是，由于農(nóng)業(yè)社會(huì)并不具備產(chǎn)生完整的、系統(tǒng)的倫理規(guī)范的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治體制與民主法制，即使有些倫理因素在社會(huì)治理中發(fā)揮了作用，也只是以家庭為核心的一般倫理關(guān)系在政治活動(dòng)中的映射，一旦與權(quán)力意志發(fā)生沖突與矛盾，權(quán)力意志就會(huì)表現(xiàn)出對(duì)道德規(guī)范與倫理精神的蔑視與排斥，從而使他們的矯正、約束、規(guī)制功能喪失殆盡。也許有人會(huì)說，與統(tǒng)治型公共管理模式相聯(lián)系的道德是與政治同構(gòu)的，道德條目及其內(nèi)含的價(jià)值準(zhǔn)則具有極高的權(quán)威性，如中國(guó)儒家推行的道德理想就是作為政治理想而存在的，古希臘的柏拉圖所推行的理想國(guó)、亞里士多德所推行的城邦至高的善也是講求道德與倫理的表現(xiàn)。［10］但是，在統(tǒng)治型公共管理模式下，以柏拉圖與亞里士多德為代表的思想家所提出的正義與善其實(shí)只是一種差等的正義與善，其實(shí)質(zhì)是承認(rèn)人與人之間的先在不平等；而中國(guó)古代的德治思想“只能是一種理想，甚至是一種空想……如果統(tǒng)治型社會(huì)存在著一些可以判定為德治的形式與內(nèi)容的話，那也只不過是權(quán)治的補(bǔ)充或輔助因素……‘德治’本身并不是一項(xiàng)根本性制度，而是作為手段而存在的，甚至，常常會(huì)淪為一種欺騙社會(huì)的幌子”。［11］（P177-178）也就是說，統(tǒng)治型公共管理模式下的德治往往是“權(quán)制”下的一種工具，維護(hù)的是統(tǒng)治階級(jí)的利益，宣揚(yáng)的是臣民“愚忠與服從”的“美德”，這種無“德制”保障的德治是虛假的、隨意的德治，是工具性德治，因而其所蘊(yùn)含的行政倫理也不過是“權(quán)治（制）”的工具和手段而已。“這種‘德治’并不是必然的，往往與少數(shù)開明的最高統(tǒng)治者（君主）聯(lián)系在一起，如果君主昏庸，也就沒有什么‘德治’可言……總之，統(tǒng)治型公共管理模式僅僅擁有了‘德治’的形式與外衣，實(shí)質(zhì)上，并不是真正的‘德治’”。［12］（P179）可見，由于缺乏“德制”的保障，統(tǒng)治型公共管理模式下的德治僅是個(gè)人的信念、理想與修身養(yǎng)性，而不是制度化的要求。因此，從根本上說，對(duì)以暴力和以暴力為后盾的統(tǒng)治型公共管理模式，習(xí)俗化的家元倫理并不能減緩其強(qiáng)化人侵犯性品質(zhì)的傾向，倫理道德無疑會(huì)隸屬并讓位于統(tǒng)治階級(jí)的利益與權(quán)力，并直接成為了統(tǒng)治階級(jí)催生臣民意識(shí)、強(qiáng)化人生而不平等的先在平等觀與差等正義論、維護(hù)穩(wěn)固統(tǒng)治秩序的“工具”。
三、管理型公共管理模式：行政與倫理的背離
人類進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后，由于分工和交換的發(fā)展、工具的革新，生產(chǎn)力突飛猛進(jìn)，社會(huì)的組織化、體系化程度迅速提高，機(jī)器化大生產(chǎn)帶來了以“效率”為中心的管理理念。為了消除經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的巨大障礙，一批批先進(jìn)的思想家們高舉人本主義和民主主義的旗幟，對(duì)專制的意識(shí)形態(tài)和制度體系進(jìn)行了無情的批判，由此引發(fā)了統(tǒng)治型公共管理模式的范式危機(jī)。在這種語境下，政府的統(tǒng)治色彩日益淡化，管理職能得到強(qiáng)化并居于主導(dǎo)地位，管理型公共管理模式由此產(chǎn)生。該模式以泰勒的科學(xué)管理原理與韋伯的官僚制為理論支撐，其主要特點(diǎn)是：以經(jīng)濟(jì)、效率為主要價(jià)值取向，忽視公共行政中的責(zé)任與公平；強(qiáng)調(diào)管理技術(shù)、程序與規(guī)則，忽視了被管理者的情感需求與組織成員的創(chuàng)新精神；秉行價(jià)值中立的觀念，注重行政人員的專業(yè)化和技術(shù)化。顯然，與統(tǒng)治型公共管理模式相比，這一模式有巨大的進(jìn)步。但是，由于它推崇的是龐大的官僚制機(jī)器，建立的是一套自上而下的權(quán)威與嚴(yán)密的等級(jí)秩序，偏重于科學(xué)分析和工具理性立場(chǎng)而忽視人類直覺、情感與道德的單向度思考，所以這種模式嚴(yán)重阻礙了個(gè)人倫理道德的自主性，剝奪了個(gè)人的任何內(nèi)心情感，使進(jìn)入其中的人只能有效率地執(zhí)行別人的意志而不用發(fā)揮主觀能動(dòng)性。正如庫(kù)珀所言，“進(jìn)入官僚制以后，人們的良知就消失了”。［13］（P195）可見，這個(gè)歷史階段成長(zhǎng)起來的公共管理模式陷入了科學(xué)化、技術(shù)化的追求中，喪失了價(jià)值考量，加劇了行政倫理的困境，因而它在一切涉及到人的存在與生活的問題時(shí)，都顯得格格不入。如果說官僚制確立的技術(shù)理性、價(jià)值中立原則是這一時(shí)期行政與倫理背離的理論基礎(chǔ)，那么整個(gè)社會(huì)陷入的一種效率至上、唯利是圖、一切向錢看的功利主義傾向則進(jìn)一步加劇了行政與倫理的背離。梁漱溟認(rèn)為，西方以功利和個(gè)人為主要價(jià)值取向的倫理文化雖在改造人類的物質(zhì)生活條件方面取得了很大的成就，但在精神上卻因此受了傷，在道德上產(chǎn)生了墮落的危機(jī)。［14］（P76）受此影響，人們產(chǎn)生了有史以來最極端的向錢看的觀念，產(chǎn)生了拼命賺錢、精于計(jì)算的商業(yè)文明，人與人之間的關(guān)系、家庭血緣、愛情、友誼、相親和社會(huì)關(guān)系，統(tǒng)統(tǒng)受到商業(yè)性個(gè)人利益的玷污與腐蝕。［15］盧梭在《論人類不平等的起源中》曾對(duì)此有深刻的描述。他指出，在這種社會(huì)中，每個(gè)人出于自己的利益為自己指定的行為準(zhǔn)則與公共理性為全體利益而指定的規(guī)則常常完全相反?！翱峙聸]有一個(gè)生活富足的有錢人不被他貪婪的繼承人暗中希望早點(diǎn)死去-甚至連他自己的兒女也是如此；沒有一個(gè)海上船只的事故不被另一些商人視為喜訊……人們不得不相互關(guān)愛卻又彼此傷害。由于職責(zé)，他們生來就是敵人，而由于利益，他們又相互欺騙?！保?6］（P81）這說明，這一時(shí)期所尊奉的個(gè)人主義和利己主義的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)致使個(gè)人權(quán)力和利益極度擴(kuò)張，從而使倫理面臨缺失其存在的理論預(yù)設(shè)的危險(xiǎn)，其直接影響是嚴(yán)重腐蝕了公共行政中公益至上的價(jià)值觀，破壞了辦事規(guī)則與制度規(guī)范，加劇了行政與倫理的進(jìn)一步背離。此外，管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的倫理因素。管理型公共管理強(qiáng)調(diào)的是“法制”下的“法治”，突出的是權(quán)力的制約和權(quán)利的保障。它力求在權(quán)力分散的基礎(chǔ)上，對(duì)權(quán)力腐敗進(jìn)行制度上的防范。然而，法律在限制權(quán)力的同時(shí)也從根本上排除了道德，在法律治理的明確性與可操作性的追求中，道德被看做了無關(guān)緊要的東西。［17］（P143）因此，公共行政中的法律和道德、行政與倫理就發(fā)生了背離，在需要權(quán)力制約的領(lǐng)域和需要用法來為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供保障的領(lǐng)域，法制支配著一切。雖然以沃爾多與弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派不斷地重申與呼吁公共行政中道德規(guī)范的重要性，力挺公共行政的公共、公平、責(zé)任、公民精神等倫理價(jià)值，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平應(yīng)與經(jīng)濟(jì)、效率一同成為官僚制的三大支柱，但是在傳統(tǒng)公共行政的深遠(yuǎn)影響下，在人們普遍確立的以法為綱領(lǐng)的治理理念的干擾下，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的道德秩序，道德規(guī)范只有在與法、與經(jīng)濟(jì)效率不沖突的前提下才能得到認(rèn)可。盡管人們也有意識(shí)把日常生活領(lǐng)域的道德規(guī)范帶入公共領(lǐng)域，但不道德的社會(huì)在人走入社會(huì)的時(shí)候卻對(duì)人進(jìn)行了重塑，使人放棄了日常生活領(lǐng)域的道德。為此，張康之教授指出，“如果說統(tǒng)治行政還擁有虛假的道德外衣的話，那么管理行政連這一層面紗也撕破了，對(duì)于管理行政來說，完全封閉了倫理化的道路；它的法律制度化與科學(xué)化要求在本質(zhì)上是反倫理的”。［18］（P103）管理型公共管理模式下倫理與行政的背離可見一斑。
四、服務(wù)型公共管理模式：行政與倫理的統(tǒng)合
從管理型公共管理模式的整體來看，它的法制安排與政治體制安排之間存在相當(dāng)大的悖論，法制要滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由平等的要求，而政府體制則以層級(jí)化的設(shè)置去把法制付諸實(shí)施。并且，在法制變成現(xiàn)實(shí)的過程中，時(shí)時(shí)處處都能看到行政命令發(fā)揮著主導(dǎo)作用。政府對(duì)行政生活的全面干預(yù)直接帶來了政府職能的擴(kuò)張與行政規(guī)模的龐大，導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、、繁文縟節(jié)、力不從心，由此也帶來了越來越多的批判與質(zhì)疑，管理型公共管理模式在20世紀(jì)后期出現(xiàn)了全面的危機(jī)。為此，從20世紀(jì)70、80年代起，西方發(fā)達(dá)國(guó)家相繼掀起了新一輪政府改革運(yùn)動(dòng)，力圖解決與超越管理型公共管理模式的諸多弊端。該運(yùn)動(dòng)呈現(xiàn)出以下三種傾向：一是市場(chǎng)化傾向。主張企業(yè)化政府，顧客化公民，并運(yùn)用現(xiàn)代管理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)全面質(zhì)量管理和無縫隙流程再造，以提高政府的靈活性、回應(yīng)性、責(zé)任感；二是民主化管理趨向。主張通過政府再造以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共行政的公平和正義；主張政府與公民社會(huì)的合作治理，構(gòu)建協(xié)商合作的治理網(wǎng)絡(luò)。三是強(qiáng)調(diào)服務(wù)型公共管理的理念。認(rèn)為服務(wù)型公共管理應(yīng)強(qiáng)調(diào)社會(huì)本位、公民本位、權(quán)利本位和服務(wù)本位，以權(quán)力共享、公民參與、合作共治為運(yùn)行方式，使政府和公民各自回歸社會(huì)契約的原始邏輯設(shè)定，真正踐行還權(quán)于民的努力方向。新一輪政府改革運(yùn)動(dòng)為服務(wù)型公共管理模式的產(chǎn)生奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。服務(wù)型公共管理模式是人類社會(huì)從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型而興起的管理模式，也是行政共和主義的重要載體。他從公民性的視角出發(fā)，對(duì)公民意識(shí)與公民精神提出了更高的要求，也對(duì)行政倫理提出了更高的挑戰(zhàn)。［19］這一挑戰(zhàn)意味著，該模式要在揚(yáng)棄統(tǒng)治型、管理型公共管理模式隔絕式、分化式的控制機(jī)制的基礎(chǔ)上，從事“統(tǒng)合”的工作。通過“統(tǒng)合”，把一切領(lǐng)域、一切方面的積極成果綜合成社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，以糾正由諸種分化而造成的消極效應(yīng)。顯而易見，作為規(guī)制人類行為的基本道德準(zhǔn)則，倫理是首要統(tǒng)合的對(duì)象。
1、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的倫理訴求呼喚服務(wù)型公共管理模式中行政與倫理的統(tǒng)合。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使個(gè)人利益得以凸顯，并追求一種個(gè)人主體意識(shí)的增強(qiáng)和個(gè)體自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，造成了公共利益與個(gè)人利益領(lǐng)域的分離。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響下，新公共管理倡導(dǎo)的企業(yè)化政府改革造就了一批對(duì)公共服務(wù)缺乏熱情、道德水平低下的公務(wù)員隊(duì)伍，致使政府腐敗與不道德行為越來越多。［20］（P82、158）在這種情境下，整個(gè)社會(huì)面臨一系列價(jià)值預(yù)設(shè)的缺失。例如，市場(chǎng)化中人們的價(jià)值迷失與人格裂變，全球化、信息化背景下公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域界定的模糊性，科學(xué)性原則下公共行政標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化與社會(huì)價(jià)值、社會(huì)文化的多元化之間的沖突，理性官僚制下公共組織片面追求效率而對(duì)公平導(dǎo)向的價(jià)值理性的背離和貶損，人們?cè)谑袌?chǎng)化與全球化中“我是誰”、“我找誰”、“我信誰”的絕望吶喊。這表明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)行政倫理提出了新的訴求，這種訴求使倫理與道德的重要性得以彰顯，善、應(yīng)當(dāng)、公平、正義、公共利益等概念重新引起了全社會(huì)的關(guān)注。也就是說，此種背景下的公共管理必然要協(xié)調(diào)由于利益分化與沖突所引起的各種利益關(guān)系的緊張狀態(tài)，維護(hù)社會(huì)的和諧有序，體現(xiàn)人類社會(huì)發(fā)展追求公平正義的價(jià)值取向，這一取向呼喚著行政與倫理的統(tǒng)合。
2、對(duì)公共利益的共同追求是服務(wù)型公共管理模式中行政與倫理統(tǒng)合的基礎(chǔ)。在服務(wù)型公共管理模式下，行政與倫理在價(jià)值取向上是一致的，即都是為了公共利益。公共性、服務(wù)性與合作共治性是服務(wù)型公共管理模式的根本特征。其中，公共性又是其根本要義之所在。在公共管理的具體實(shí)踐中，公共組織是公共利益的代表，它的一切行為都應(yīng)建立在社會(huì)公共意志的基礎(chǔ)上?！肮庥肋h(yuǎn)是公正的，而且永遠(yuǎn)以公共利益為依歸。”［21］（P153）因此，作為具體履行公共管理職能的公共管理者，必須維護(hù)公共利益，以公共利益為價(jià)值取向，并將這種價(jià)值觀念貫徹在公共管理的日常實(shí)踐中。［22］（P215-219）這讓我們清醒地意識(shí)到，無論從公共管理的整體導(dǎo)向還是從公共管理的主體特征來看，公共管理的價(jià)值都離不開公共利益，“即使社會(huì)大眾對(duì)于公共利益的具體內(nèi)容迭有爭(zhēng)議，但是其作為公共管理者的職責(zé)所在和其行為的指南，卻是毋庸置疑的”。［23］（P85）另一方面，此種模式下的倫理也有強(qiáng)烈的公共利益取向。之所以認(rèn)為此模式下的倫理有強(qiáng)烈的公共利益取向，是因?yàn)橛闷鋵?duì)一定行為進(jìn)行評(píng)判時(shí)，往往以其是否有益于公共利益的實(shí)現(xiàn)作為其正當(dāng)性的依據(jù)。這種對(duì)行為結(jié)果的強(qiáng)烈關(guān)注，使得公共管理主體的行為集中于公共利益之實(shí)現(xiàn)，從而使公共管理活動(dòng)不偏離其最終的目標(biāo)?？梢姡瑢?duì)公共利益價(jià)值追求的同一性決定了行政與倫理必將統(tǒng)合在一起。
3、服務(wù)型公共管理模式為行政與倫理的統(tǒng)合提供了制度保障。無論從制度設(shè)計(jì)、行政立法還是行政監(jiān)督來看，統(tǒng)治與管理型公共管理都存在制度化“官官相護(hù)”的無道德的窘境。道德是法律的補(bǔ)充，因而當(dāng)行政人員觸犯法律時(shí)，可能會(huì)受到制止，而失德與缺德并不影響他成為合格的行政人員。在某種意義上，統(tǒng)治與管理型公共管理自身就是一個(gè)不道德的行政體系?！坝袡?quán)者對(duì)無權(quán)者、權(quán)大者對(duì)權(quán)小者的專橫跋扈、無忌妄為，以及權(quán)小者對(duì)權(quán)大者、無權(quán)者對(duì)有權(quán)者的逢迎‘拍馬’，歸依求庇，構(gòu)成了行政體系不道德的一面?！保?4］（P312）而在服務(wù)型公共管理中，法律與道德的關(guān)系恰恰相反，法律是道德的補(bǔ)充。只有當(dāng)?shù)赖碌募s束機(jī)制失去效力時(shí)，法律才發(fā)揮作用。同時(shí)，由于服務(wù)型公共管理強(qiáng)化了服務(wù)意識(shí)，淡化了權(quán)力觀念，就從制度上動(dòng)搖了行政人員失德和缺德的基礎(chǔ)。因?yàn)?，“?quán)力拜教物的終止，可以使人們對(duì)掌權(quán)者的監(jiān)督成為可能，而且不論行政人員的職位有多高，只要他的行為有悖于行政道德，就會(huì)受到社會(huì)的唾棄法律的懲治。”［25］（P312）此外，在服務(wù)型公共管理中，行政人員健康的職業(yè)群體意識(shí)將取代傳統(tǒng)的“官官相護(hù)”的族群意識(shí)，族群的觀念變成了團(tuán)結(jié)互助、有效合作、樹立整體服務(wù)優(yōu)勢(shì)的動(dòng)力，因而行政行為中的任何不道德現(xiàn)象，都會(huì)變得與整個(gè)行政體系格格不入，進(jìn)而受到嚴(yán)厲的制裁與阻止。因此，服務(wù)型公共管理模式為倫理道德建設(shè)和其在行政行為中發(fā)揮作用提供了制度保障，只有在這種模式中，法律與倫理才是統(tǒng)一的，行政人員的行政行為才是合乎公正、平等、正義原則的。張康之教授甚至認(rèn)為，服務(wù)型公共管理模式相關(guān)概念的提出本身就蘊(yùn)含著對(duì)“服務(wù)”這一充滿道德價(jià)值色彩的詞語的考量。服務(wù)型公共管理模式中的倫理是對(duì)服務(wù)的引申、具體化和體系化，是伴生于服務(wù)型政府并指導(dǎo)服務(wù)型政府建構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。［26］（P185）可見，行政與倫理的統(tǒng)合是服務(wù)型公共管理模式本身的應(yīng)有之義。經(jīng)過統(tǒng)合，服務(wù)型公共管理模式中的倫理具有獨(dú)特的氣質(zhì)內(nèi)涵：一方面，它成為了在個(gè)性發(fā)展和道德約束間保持合理張力、規(guī)范公共領(lǐng)域中所有公共行為的，公共組織、公共組織工作人員以及參與公共生活的社會(huì)公民都要遵循的價(jià)值準(zhǔn)則；［27］另一方面，它不再是工具，不再是妄圖用“獻(xiàn)身”、“自我犧牲”等“利他主義”去說教公共人員甚至全社會(huì)，而是充分運(yùn)用責(zé)任、理性和道德感知對(duì)他們進(jìn)行倫理感化，通過管理者服務(wù)觀念的確立和服務(wù)行為的踐履，催化人們內(nèi)心的道德意識(shí)?？梢?，對(duì)公益至上的公共利益的維護(hù)與追求顯然是這一倫理不同于其他倫理的本質(zhì)所在。這意味著，在服務(wù)型模式中，“行政人”應(yīng)該成為“公共人”，公務(wù)人員在道德價(jià)值取向上應(yīng)實(shí)現(xiàn)以公共利益為依歸的轉(zhuǎn)化。在庫(kù)珀看來，這種轉(zhuǎn)化是公務(wù)人員公共行政角色與市民角色分離的必然結(jié)果。這使我們清醒地認(rèn)識(shí)到，服務(wù)型公共管理中的倫理應(yīng)當(dāng)要重視公民的德性建設(shè)，重視對(duì)全社會(huì)的價(jià)值關(guān)切，維護(hù)公民的權(quán)力，維護(hù)公共秩序與公共精神，追求公益至上的善。
一、宏觀政府職能的轉(zhuǎn)變
公共管理職能發(fā)揮的關(guān)鍵是能夠打破政府壟斷性執(zhí)政。即充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方組織機(jī)構(gòu)、以及社會(huì)民間力量等，以此才能大幅度減輕政府執(zhí)政壓力，并在社會(huì)力量下實(shí)現(xiàn)監(jiān)督政府執(zhí)政，真正意義上的發(fā)揮出以政府為核心的公共管理效能。也就是說，政府機(jī)關(guān)單位在當(dāng)前形勢(shì)下，必須能夠以社會(huì)職責(zé)為導(dǎo)向，并以實(shí)現(xiàn)社會(huì)責(zé)任與社會(huì)效益的高低作為衡量自身執(zhí)政業(yè)績(jī)好壞的關(guān)鍵所在。為此，這就要求傳統(tǒng)意義上的政府管理職能能夠得以轉(zhuǎn)變，杜絕壟斷執(zhí)政的現(xiàn)象，并積極依據(jù)社會(huì)變量、社會(huì)形勢(shì)來及時(shí)來調(diào)整自身的職能結(jié)構(gòu)、執(zhí)政權(quán)限的運(yùn)作方式等，以此才能實(shí)現(xiàn)宏觀意義上的政府公共職能轉(zhuǎn)變與作用深化。另外，我們也知道政府機(jī)關(guān)單位也同樣是社會(huì)服務(wù)參與者，監(jiān)督者、以及一定程度上的干預(yù)者。為此，政府機(jī)關(guān)單位還要必須以社會(huì)為主導(dǎo)，令社會(huì)群體組織機(jī)構(gòu)所滿意，堅(jiān)持貫徹政府公共管理民主化政策，真正反映廣大人民群眾與各組織團(tuán)體機(jī)構(gòu)的根本利益與要求，做好社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的社會(huì)服務(wù)與解決好社會(huì)監(jiān)管“越位”問題，只有這樣才能逐步實(shí)現(xiàn)小政府大社會(huì)的有利格局。
二、由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變
加強(qiáng)服務(wù)是當(dāng)代社會(huì)公共管理實(shí)行過程中的主要手段與方式。現(xiàn)代社會(huì)公共管理的主要社會(huì)責(zé)任與義務(wù)就是為社會(huì)組織成員或相關(guān)組織機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)，憑借服務(wù)職能發(fā)揮的最大化促進(jìn)公共管理過程能夠?qū)崿F(xiàn)健康循環(huán)。而當(dāng)前形勢(shì)下的國(guó)家政策貫徹與實(shí)施需要政府機(jī)關(guān)單位能夠從“監(jiān)督管理型”向“組織服務(wù)型”順利過渡，即基本政府職能的轉(zhuǎn)變能夠融合服務(wù)管理職能。也就是說，城市化工作建設(shè)進(jìn)程步伐逐步加快，以及現(xiàn)代社會(huì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制作用的逐步深化，不少組織群體及相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的社會(huì)公共需求也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，如果政府仍然以傳統(tǒng)參與者、監(jiān)督者去發(fā)揮單一管理監(jiān)督職能是不可能完全滿足國(guó)家政策需求以及人們服務(wù)需求的。為此，這就需要政府機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)能夠適應(yīng)當(dāng)前國(guó)家形勢(shì)需求，加大公共管理效能發(fā)揮的執(zhí)行力度。因此，政府組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持做好以下幾點(diǎn)。其一，國(guó)家財(cái)政重點(diǎn)建設(shè)投向已經(jīng)明確了“三農(nóng)”相關(guān)的新農(nóng)建設(shè)問題。所以，對(duì)于政府而言，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公共事業(yè)為主、大力支持地方經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，協(xié)調(diào)好地方經(jīng)濟(jì)的貧富差距。其二，能夠?yàn)槠髽I(yè)、社會(huì)等有關(guān)組織機(jī)構(gòu)提供經(jīng)濟(jì)支持。其三，解決好社會(huì)矛盾問題，把建設(shè)執(zhí)政目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)社會(huì)公共產(chǎn)品、設(shè)施、公共服務(wù)等方面的建設(shè)投入問題，力求社會(huì)供需矛盾問題能夠大幅度降低。其四，是要強(qiáng)化政府在社會(huì)公平、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境方面的指標(biāo)，并以此作為配置財(cái)政稅收等公共資源的重要依據(jù)。其五，是積極穩(wěn)妥地發(fā)揮社會(huì)組織在公共服務(wù)中的作用，形成多元社會(huì)主體參與提供公共服務(wù)的格局。
三、強(qiáng)化政府機(jī)關(guān)單位公共服務(wù)監(jiān)督
公共服務(wù)監(jiān)管是指政府運(yùn)用公共權(quán)力制定和實(shí)施規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，以約束（政府內(nèi)或政府外）獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，以確保公共服務(wù)的提供效率和公平。主要包括準(zhǔn)入資格、服務(wù)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、成本效益、普遍服務(wù)、競(jìng)爭(zhēng)秩序、公共補(bǔ)貼、不分配利潤(rùn)政策的執(zhí)行等。因此要做到：一是完善社會(huì)公共服務(wù)的法律框架。建立和完善現(xiàn)代公共財(cái)政制度，建立規(guī)范的財(cái)政供養(yǎng)制度，并通過相關(guān)法律明確中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。建立依法行政的理念、程序和實(shí)施機(jī)制，并在法律上保證公共服務(wù)事業(yè)放開準(zhǔn)入、依法監(jiān)管。二是合理界定政府職能。界定政府在公共服務(wù)領(lǐng)域作為服務(wù)供給者、出資者和監(jiān)管者的不同職能。改變“政事不分、管辦不分”的局面，建立合理、透明的檢查和考核機(jī)制，從而才能發(fā)揮出審計(jì)與紀(jì)檢等的政審基本職能作用。三是建立出多元化、多層次、以及有多種組織機(jī)構(gòu)參與的現(xiàn)代化監(jiān)督體系。為此，這就需要地方政府機(jī)關(guān)單位能夠依據(jù)國(guó)家法制環(huán)境下的政策、文件精神等作為標(biāo)準(zhǔn)去強(qiáng)化基本監(jiān)督職能作用的發(fā)揮。與此同時(shí)，在由政府部門提供公共服務(wù)的領(lǐng)域應(yīng)能加強(qiáng)“政府內(nèi)監(jiān)管”，改變政府部門自行制定的政策、自己執(zhí)行政策、自我進(jìn)行評(píng)估的格局。即在全面建設(shè)小康和建立和諧社會(huì)的過程中，政府要切實(shí)履行向全社會(huì)公平、有效地提供基本公共服務(wù)的責(zé)任，尤其是在完善的預(yù)算和審計(jì)制度基礎(chǔ)上，履行提供基本公共服務(wù)的財(cái)政責(zé)。
四、強(qiáng)化誠(chéng)信意識(shí)，促進(jìn)公共管理效能下的誠(chéng)信影響力提升
政府履行社會(huì)責(zé)任下的基本義務(wù)與監(jiān)管好地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的各項(xiàng)事務(wù)，往往離不開社會(huì)主體或社會(huì)形態(tài)下的各方組織機(jī)構(gòu)的認(rèn)可與擁戴。也就是說，如果政府行政機(jī)構(gòu)沒有誠(chéng)信就難以樹立自身的威信，而難以樹立樹立威信的結(jié)局必然是失去民心，即處處受到社會(huì)參與主體的限制與約束，難以發(fā)揮正規(guī)基礎(chǔ)職能，故而產(chǎn)生監(jiān)管與被監(jiān)管混亂的不利局面。為此，這就需要地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)單位能夠樹立自身誠(chéng)信、權(quán)威、威信，以此才能使得政令暢通無阻，并客觀避免隨意執(zhí)政的局面形成。同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以誠(chéng)信為主去推動(dòng)整個(gè)社會(huì)對(duì)自身的信任，不斷通過各種有利舉措、制度的正規(guī)執(zhí)行去積累自身的公信力與凝聚力，以此才能不斷提供公共管理能力。除此之外，政府還要強(qiáng)調(diào)公共管理和公共行政在決策、程序和監(jiān)督等方面必須堅(jiān)持公正、公平、公開的原則，最大限度地尊重社會(huì)成員個(gè)體對(duì)公共事務(wù)的知情權(quán)、選擇權(quán)和管理權(quán)，做到法制化與透明化。即政府公共管理效能下的政策執(zhí)行，務(wù)必要在民主化、法制化、以及科學(xué)化下的管理體系制度上做出客觀安排、調(diào)整或部署，從而才能讓社會(huì)認(rèn)知到政府的誠(chéng)信影響力。
新公共管理倡導(dǎo)進(jìn)行行政改革,“這些改革的一個(gè)中心特征就是將商業(yè)部門的管理原則和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到政府部門?！盵5]這使得公共管理內(nèi)涵發(fā)生了重大變化,政府管理工具更加復(fù)雜,也使得行政問責(zé)變得更為重要。首先,從行政組織重構(gòu)的改革內(nèi)容來看,受到私營(yíng)部門“去中心化”的影響,公共行政在扁平化組織結(jié)構(gòu)改造中需要借助問責(zé)加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)合理使用的控制。上世紀(jì)80年代以來,私營(yíng)部門在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、顧客導(dǎo)向和信息技術(shù)發(fā)展影響下對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重組,在傳統(tǒng)的集權(quán)化層級(jí)結(jié)構(gòu)之外出現(xiàn)了扁平化組織結(jié)構(gòu),在扁平化組織中,“生產(chǎn)單位被賦予了企業(yè)家精神,它保持一定程度的自主性,以便能夠快速和充滿靈活性地進(jìn)行生產(chǎn),同時(shí)又對(duì)市場(chǎng)不斷變化的要求保持高度敏感?！盵6]在借鑒私營(yíng)部門組織重構(gòu)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,公共行政組織對(duì)集權(quán)化的層級(jí)結(jié)構(gòu)也進(jìn)行了改革,改革的重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)放松管制和權(quán)力下放。放松管制和權(quán)力下放意味著“公共行政責(zé)任出現(xiàn)分散和行政人員的自由裁量權(quán)得到增加”[7](P74),對(duì)這些自由裁量權(quán)的使用如何進(jìn)行監(jiān)督是從公共行政內(nèi)部到外部各界普遍關(guān)心的問題。在扁平化組織中,管理者為了維持組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn),必須尋找新的控制方式,“管理者必須認(rèn)識(shí)到反饋系統(tǒng)的重要性,因?yàn)樗鼛椭藗冋莆招畔⒌譄o須進(jìn)行直接的業(yè)務(wù)控制。必須偵測(cè)到那些警告信號(hào),知道需要什么樣的幫助,或者是克服遲鈍或者是應(yīng)對(duì)不受人歡迎的趨勢(shì)。”[6](P77)
私營(yíng)企業(yè)依靠財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的反饋實(shí)施管理控制,而公共行政有效的反饋系統(tǒng)則是問責(zé),如在行政組織重構(gòu)的改革中強(qiáng)調(diào)對(duì)工作責(zé)任的明確分配并確定清晰的報(bào)告路徑,這進(jìn)一步加強(qiáng)了等級(jí)問責(zé)在行政內(nèi)部或行政運(yùn)行過程中的重要性及作用。其次,從行政人員的選擇配備來看,越來越多的專家和技術(shù)型人才進(jìn)入了行政部門,在行政管理職業(yè)化趨于上升的同時(shí),更加需要相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制對(duì)復(fù)雜的職業(yè)化工作內(nèi)容進(jìn)行控制和了解。以美國(guó)為例,一方面,政府功能的擴(kuò)展導(dǎo)致實(shí)際中政府工作人員急劇增加,“1960年,美國(guó)政府中有880萬名政府雇員。到1990年為止,聯(lián)邦政府的雇員已經(jīng)上升到310.3萬人。在同一時(shí)間,州和地方政府的雇員翻了一倍多,達(dá)到1545.2萬人?！绷硪环矫?大量專業(yè)技術(shù)人員紛紛加入政府部門,“我們已經(jīng)看到政府服務(wù)的全面職業(yè)化———老式的政府職員已經(jīng)被科學(xué)家、律師、工程師和持有MBA或MPA學(xué)位的一般管理者所取代。在州和地方政府一級(jí),變化同樣是巨大的。”[2](P26)
公共行政管理在向職業(yè)化方向發(fā)展的同時(shí),也提高了管理的復(fù)雜性,這就增加了行政外部甚至行政內(nèi)部不同部門之間對(duì)行政部門工作了解的難度,也同時(shí)凸顯了行政部門及其人員對(duì)責(zé)任進(jìn)行回應(yīng)的重要性,在職業(yè)化群體的背后,只有通過有效的問責(zé)機(jī)制,才能對(duì)行政人員的工作進(jìn)行更好的控制和了解。再次,從行政管理方法的改革內(nèi)容來看,是強(qiáng)調(diào)借鑒私營(yíng)部門的管理工具和管理方法,使行政管理更加復(fù)雜,從而也增加了相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制建設(shè)的重要性。新公共管理帶來了行政管理方法的重大變化,從戰(zhàn)略規(guī)劃的制定(如采用SWOT分析工具)、績(jī)效測(cè)評(píng)到具體的政府項(xiàng)目外包(如采用招投標(biāo)方法)等,政府的改革是通過具體管理方法的改進(jìn)得以實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。如全面質(zhì)量管理(TQM)是私營(yíng)部門不斷改進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、擴(kuò)大和占領(lǐng)市場(chǎng)的重要管理方法。從80年代后期,作為改進(jìn)和提高政府部門工作和服務(wù)質(zhì)量的措施,美國(guó)各級(jí)政府部門開始引入TQM的管理方法,史蒂文•科恩(StevenCohen)在介紹政府全面質(zhì)量管理中雖然為了打消行政人員對(duì)復(fù)雜管理分析工具的畏懼,盡可能簡(jiǎn)化程序,但也說明作為基本操作手段,行政人員必須掌握五種基本工具:漁骨圖、帕累托圖、流程圖、推移圖和控制圖表的使用方法[8]。
在行政管理方法日趨復(fù)雜的背景下,沒有健全的問責(zé)機(jī)制和專業(yè)化評(píng)估方法(如審計(jì)、政府部門績(jī)效評(píng)估),外人對(duì)行政運(yùn)作過程和結(jié)果的了解及評(píng)價(jià)將無從下手。最后,從公共行政社會(huì)形象的改革內(nèi)容來看,是強(qiáng)調(diào)以有效清廉的政府形象來贏得社會(huì)公眾的支持,因此,在政府部門和社會(huì)公眾之間建立起有效的責(zé)任回應(yīng)機(jī)制就顯得更為重要。在美國(guó)的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)中,克林頓政府20世紀(jì)90年代提出了“建立成本更少、服務(wù)更好的政府”的行政改革目標(biāo),對(duì)聯(lián)邦和地方政府的服務(wù)提出了更高的責(zé)任要求。圍繞政府所追求的目標(biāo),政府和社會(huì)各界在兩個(gè)方面達(dá)成了共識(shí):一方面是加強(qiáng)政府的責(zé)任(responsi-bility)意識(shí);另一方面是完善行政問責(zé)(accountabili-ty)機(jī)制,以確保公共部門對(duì)其工作結(jié)果接受質(zhì)詢、承擔(dān)責(zé)任[9]。
二、政府服務(wù)理念的變化與行政問責(zé)動(dòng)態(tài)性的轉(zhuǎn)變
在傳統(tǒng)的行政問責(zé)機(jī)制中,公眾問責(zé)主要依賴于選舉機(jī)制,受到選舉周期的影響,公眾對(duì)行政直接問責(zé)的實(shí)現(xiàn)程度比較低,而在90年代,“以市場(chǎng)為導(dǎo)向的行政改革改變了行政部門及管理者的角色,行政管理者的工作被看作是滿足‘顧客和消費(fèi)者’需要的市場(chǎng)服務(wù),在這種新的環(huán)境下,公眾問責(zé)的實(shí)現(xiàn)程度得到加強(qiáng)?！盵10]公眾開始尋求多種方式參與問責(zé),“公眾和社會(huì)團(tuán)體在傳統(tǒng)上是通過投票這樣的垂直問責(zé)(vertical-accountability)方式來參與問責(zé),現(xiàn)在則開始趨向于通過平行問責(zé)(horizontal-account-ability)方式來參與問責(zé)?！盵11]“顧客導(dǎo)向”最顯著的應(yīng)用是上世紀(jì)80年代后期美國(guó)和英國(guó)的一些地方政府在公共教育領(lǐng)域采用的選擇制度,這一制度隨后在新西蘭等國(guó)家得到廣泛應(yīng)用。學(xué)校選擇制度的核心是改革以前的將教育資金劃撥到學(xué)校、學(xué)生定點(diǎn)入校的做法,而將大部分教育經(jīng)費(fèi)改為按人口進(jìn)行計(jì)算,按學(xué)生人數(shù)計(jì)算的資金不是撥給學(xué)區(qū),而是撥給家長(zhǎng)所選擇的學(xué)校,也就是說,通過教育經(jīng)費(fèi)按人口計(jì)算或教育代幣券的辦法,教育資金是跟著學(xué)生對(duì)學(xué)校的選擇走。在這種制度下,學(xué)校面臨著競(jìng)爭(zhēng)壓力,必須進(jìn)行教學(xué)和管理制度改革,以提高質(zhì)量和滿足學(xué)生及家長(zhǎng)需要來爭(zhēng)取學(xué)生,獲得發(fā)展資金。顧客選擇制度類似于私營(yíng)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中通過提高服務(wù)質(zhì)量來贏得顧客的做法,在公共教育領(lǐng)域獲得成功后隨之應(yīng)用到其他領(lǐng)域,“教育部門并非政府使用顧客選擇制度的惟一部門。例如,在保健、住房、職業(yè)培訓(xùn)、日托以及娛樂項(xiàng)目等,選擇制度也非常普遍?！盵12]
新公共管理所倡導(dǎo)的“顧客導(dǎo)向”的政府服務(wù)理念使得傳統(tǒng)的“責(zé)任政府”更加細(xì)化,要求行政部門和行政人員對(duì)問責(zé)作出及時(shí)的回應(yīng),其面臨的問責(zé)內(nèi)容也相應(yīng)增加,并由此帶來了不同的問責(zé)形式在行政部門的動(dòng)態(tài)性的轉(zhuǎn)變。羅美澤克(BarbaraS.Romzek)將其變化特點(diǎn)歸納為4個(gè)方面:一是多種問責(zé)形式(等級(jí)問責(zé)、法律問責(zé)、職業(yè)問責(zé)和政治問責(zé))同時(shí)出現(xiàn)在一個(gè)部門的可能性大大增加。二是對(duì)同樣的問責(zé)對(duì)象來說,當(dāng)其行政行為面臨著不同的方面的行為期待時(shí),他們會(huì)發(fā)現(xiàn)面對(duì)著不同的問責(zé)要求和問責(zé)主體,“這些期待可能一時(shí)強(qiáng)調(diào)等級(jí)服從,另一時(shí)強(qiáng)調(diào)職業(yè)準(zhǔn)則、法律規(guī)章或社會(huì)回應(yīng),行政人員必須隨著這些期望值的變化運(yùn)用不同的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)去回答相應(yīng)的質(zhì)詢?！盵3](P29)三是來自于不同問責(zé)主體的問責(zé)要求相互之間可能會(huì)有沖突。這方面最為突出的是特殊要求與一般制度規(guī)定之間所產(chǎn)生的沖突,“當(dāng)行政人員按規(guī)章制度行事時(shí),他們會(huì)難于對(duì)來自公眾的一些特殊要求作出回應(yīng)?！盵3](P30)四是一種問責(zé)形式內(nèi)容的變化會(huì)對(duì)其他問責(zé)形式的內(nèi)容產(chǎn)生相應(yīng)的進(jìn)行調(diào)整的影響。如克林頓總統(tǒng)在1993年的12862號(hào)行政執(zhí)行令中要求給行政部門的一線管理者更多的自由裁量權(quán)對(duì)外部質(zhì)詢給予及時(shí)的回應(yīng),這就導(dǎo)致行政部門的主要官員必須對(duì)其等級(jí)問責(zé)等機(jī)制做出相應(yīng)的調(diào)整。新公共管理的變革措施影響到了行政問責(zé)的動(dòng)態(tài)變化程度和變化趨向,當(dāng)行政管理從傳統(tǒng)的嚴(yán)重依賴制度和程序的管理方法向增加彈性管理、放松管制和借鑒企業(yè)方法轉(zhuǎn)變的時(shí)候,“也就意味著行政問責(zé)將從傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)等級(jí)問責(zé)、法律問責(zé)向提高職業(yè)問責(zé)和政治問責(zé)進(jìn)行轉(zhuǎn)變?！盵3](P31)
三、績(jī)效評(píng)價(jià)的變化與行政問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)新的發(fā)展趨勢(shì)
政府的治理目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成了行政問責(zé)的主要問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和問責(zé)內(nèi)容。“在傳統(tǒng)公共管理觀念中,行政問責(zé)主要是關(guān)注對(duì)行政投入的監(jiān)督,即監(jiān)督公共部門如何正確地使用行政資金,這種問責(zé)意識(shí)曾廣泛地被理論界所接受并在實(shí)際中運(yùn)用?！盵9](P1)在新公共管理中,政府的治理目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了改變,并由此引起了行政問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容的轉(zhuǎn)變,這是新公共管理對(duì)行政問責(zé)內(nèi)涵產(chǎn)生的最重要的影響。
對(duì)新公共管理績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)變化的原因,戴維•奧斯本在其提出的政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略中給予了解釋。戴維•奧斯本認(rèn)為,在傳統(tǒng)公共行政中,在政治行政兩分和官僚體制影響下形成了選任官和職業(yè)公務(wù)員隊(duì)伍兩個(gè)群體,就選任官來看,“由于民選官員一直處于回應(yīng)利益集團(tuán)需求的壓力之中,因而他們關(guān)心只是公共資源消費(fèi)到什么地方,而不是利用這些公共資源能購(gòu)買到什么樣的結(jié)果?！本凸珓?wù)員來看,“公共管理者和雇員逐漸只需對(duì)遵循公務(wù)員規(guī)章制度負(fù)責(zé)。因此,管理者只要求負(fù)責(zé)遵循這些規(guī)章制度,并負(fù)責(zé)對(duì)民選官員所劃撥的資金進(jìn)行開支。幾乎沒有任何人被要求對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)?！毙鹿补芾硭鶎?shí)行的顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略則提出了新的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),“顧客戰(zhàn)略通過將一些責(zé)任轉(zhuǎn)向顧客,從而打破了這種模式。它賦予顧客選擇公共服務(wù)提供者的權(quán)力,并為這些組織設(shè)置必須達(dá)到的顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。”[12](P43)公共組織對(duì)顧客負(fù)責(zé),這就改變了其行為模式,具體來說,顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略就是以結(jié)果評(píng)價(jià)公共管理的績(jī)效。新公共管理績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化的同時(shí),也給行政問責(zé)內(nèi)涵帶來了新的影響,并自20世紀(jì)90年代以來引起了許多學(xué)者的關(guān)注。一方面,學(xué)者們認(rèn)為行政問責(zé)已經(jīng)形成了新的標(biāo)準(zhǔn),“新的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)可以歸納為3點(diǎn):建立結(jié)果導(dǎo)向型標(biāo)準(zhǔn);關(guān)注于人的發(fā)展;簡(jiǎn)化問責(zé)的循環(huán)過程。”[11](P135)
另一方面,學(xué)者們認(rèn)為行政問責(zé)的內(nèi)容也發(fā)生了改變,“在新公共管理中,行政問責(zé)的內(nèi)涵已經(jīng)不僅限于政府就公共資源的一般管理及使用做出說明,它還包括政府必須圍繞如何有效率和有效果地管理及使用公共資源做出說明并承擔(dān)政策及決策的責(zé)任?！盵13]新公共管理對(duì)行政問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容的影響主要表現(xiàn)在“使得問責(zé)重點(diǎn)從行政過程問責(zé)(processaccountability)轉(zhuǎn)向更為重要的行政結(jié)果問責(zé)(resultsaccountability)”[14]在此背景下,一些學(xué)者為了區(qū)別新公共管理階段的行政問責(zé)與傳統(tǒng)公共管理階段的行政問責(zé)在績(jī)效評(píng)價(jià)上的不同,提出了“結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)(Results-BasedAccountabilityorOutcome-DrivenAccountability)”的新概念,“這種結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)不僅出現(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家,而且在一些發(fā)展中國(guó)家如巴西、墨西哥、馬來西亞等國(guó)家也正在進(jìn)行中?！盵15]對(duì)于“結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)”的內(nèi)涵,美國(guó)學(xué)者豪斯契(KarenHorsch)在哈佛大學(xué)的一項(xiàng)研究報(bào)告中進(jìn)行了較為詳細(xì)的解釋,豪斯契認(rèn)為,“在新公共管理觀念中,‘結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)’雖然以行政過程為起點(diǎn),但其關(guān)注點(diǎn)最終落在行政結(jié)果上,它有兩層涵義:一是公共部門必須清楚地向公眾說明,納稅人的錢是否被花在了與公眾生活有關(guān)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品上;二是行政問責(zé)主體如何能夠更有效率和更有效果地去監(jiān)督公共部門履行這樣一種職責(zé)并能夠及時(shí)地糾正公共部門的錯(cuò)誤以提高其工作成效?！?/p>
豪斯契認(rèn)為“結(jié)果導(dǎo)向型”行政問責(zé)體系的特征表現(xiàn)在5個(gè)方面:(1)有明確的行政所要取得的結(jié)果;(2)有清晰的行政結(jié)果是否完成的判斷指標(biāo);(3)有推進(jìn)行政結(jié)果實(shí)現(xiàn)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系;(4)建立了常規(guī)的相關(guān)資料收集方法;(5)建立了對(duì)行政內(nèi)部決策和公眾質(zhì)詢周期性的信息收集和分析體系。[9](P1-2)“結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)”在實(shí)際執(zhí)行中又具體表現(xiàn)為兩個(gè)過程。第一個(gè)過程是要求公共部門接受3個(gè)方面問題的質(zhì)詢:公共部門工作計(jì)劃的預(yù)期工作結(jié)果是什么?工作計(jì)劃是如何執(zhí)行的?工作計(jì)劃的預(yù)期工作結(jié)果是否被實(shí)現(xiàn)?第二個(gè)過程是依據(jù)在第一個(gè)過程中得到的回應(yīng),要求公共部門繼續(xù)接受三個(gè)方面問題的質(zhì)詢:公共部門是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期工作結(jié)果的原因何在?哪些意外因素干擾了預(yù)期工作結(jié)果的實(shí)現(xiàn)?如何進(jìn)一步改進(jìn)工作以實(shí)現(xiàn)預(yù)期工作結(jié)果?由此可見,“結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)”的本質(zhì)不是為公共部門的決策提供政策咨詢,而是評(píng)估公共部門的工作是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的結(jié)果,在行政問責(zé)內(nèi)涵變化的同時(shí),行政問責(zé)的范式由傳統(tǒng)的“對(duì)責(zé)任的回答范式”被重新定義為“期望管理范式”,即“問責(zé)是在公共行政人員和其相關(guān)聯(lián)的授權(quán)群體之間通過相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制、程序和戰(zhàn)略設(shè)計(jì)去傳達(dá)后者的期望?！盵16]西方國(guó)家從90年代開始興起的政府績(jī)效評(píng)估就是這種理念在實(shí)踐中的具體反映。
四、思考與啟示
行政問責(zé)并非一種單一的制度,而是由等級(jí)、職業(yè)、法律和政治問責(zé)構(gòu)成的一個(gè)體系[17]。我國(guó)行政問責(zé)體系建設(shè)才剛剛起步,在其建設(shè)過程中,新公共管理階段行政問責(zé)所出現(xiàn)的變化特點(diǎn)應(yīng)該值得我們關(guān)注,在把握其發(fā)展趨勢(shì)中結(jié)合我國(guó)實(shí)際,以構(gòu)建更加完善的行政問責(zé)體系。
一是隨著我國(guó)公共管理逐步走上法制化建設(shè)軌道和面臨的責(zé)任政府建設(shè)的艱巨任務(wù),行政問責(zé)的重要作用會(huì)愈加突出。2005年4月27日頒布的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》為公務(wù)員隊(duì)伍的職業(yè)化建設(shè)奠定了法制基礎(chǔ),隨著公務(wù)員職業(yè)化管理水平的提高,公共管理也會(huì)更加復(fù)雜,需要相應(yīng)的行政問責(zé)機(jī)制對(duì)復(fù)雜的職業(yè)化工作內(nèi)容及過程進(jìn)行控制和了解,同時(shí),中國(guó)政府已經(jīng)提出了責(zé)任政府的建設(shè)目標(biāo)。從新公共管理改革過程看,在行政改革和責(zé)任政府建設(shè)過程中,必須重視行政問責(zé)的重要作用,缺乏有效的行政問責(zé)機(jī)制,責(zé)任政府只能停留在理想化的口號(hào)狀態(tài)。同時(shí),要充分認(rèn)識(shí)到行政問責(zé)從體系構(gòu)成到具體方法日趨職業(yè)化和復(fù)雜化的趨勢(shì),加強(qiáng)相關(guān)部門(如審計(jì))業(yè)務(wù)水平的提升,研究職業(yè)化的政府部門績(jī)效評(píng)估方法,以行政問責(zé)建設(shè)推動(dòng)責(zé)任政府建設(shè),塑造良好的政府形象。
二是隨著社會(huì)進(jìn)步和公眾參與社會(huì)事務(wù)要求的提高,我國(guó)行政部門正面臨著逐漸增加的來自于公眾的監(jiān)督和問責(zé)壓力。公眾參與行政問責(zé)的意愿越強(qiáng)烈,對(duì)問責(zé)路徑和方法的要求也更加趨向明晰和具體化,隨著我國(guó)改革和發(fā)展的深入推進(jìn),上述現(xiàn)象已經(jīng)逐漸顯現(xiàn),從2003年4月由SARS事件所引發(fā)的社會(huì)對(duì)“官員問責(zé)制”的廣泛關(guān)注,到此后的價(jià)格聽證和醫(yī)療衛(wèi)生、教育改革,公眾關(guān)注的程度越來越深入即是此種趨向的反映。因此,政府部門需要轉(zhuǎn)變觀念,認(rèn)識(shí)到行政問責(zé)的增強(qiáng)是社會(huì)發(fā)展和公共行政改革的必然結(jié)果,進(jìn)而從行政內(nèi)部和外部的不同途徑加強(qiáng)問責(zé)機(jī)制建設(shè),以主動(dòng)的姿態(tài)做好責(zé)任回應(yīng)工作。
三是要順應(yīng)行政問責(zé)發(fā)展的新趨勢(shì),在我國(guó)行政問責(zé)體系建設(shè)中既要重視基礎(chǔ)制度建設(shè),也要把握公共管理改革的方向,突出對(duì)行政結(jié)果的問責(zé)機(jī)制建設(shè)。當(dāng)前,中國(guó)行政問責(zé)體系的構(gòu)建面臨著艱巨的任務(wù):一方面,中國(guó)行政問責(zé)建設(shè)實(shí)際上仍然處于連行政過程問責(zé)還是剛剛起步的初始階段;另一方面,從新公共管理階段行政問責(zé)變化特點(diǎn)來看,我們又不能僅僅關(guān)注行政過程的問責(zé)機(jī)制建設(shè),必須順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì),同時(shí)考慮行政結(jié)果的問責(zé)機(jī)制建設(shè)。因此,我國(guó)正在建設(shè)的行政問責(zé)的內(nèi)涵應(yīng)該更多地體現(xiàn)為對(duì)公眾權(quán)力的積極保護(hù),其主要功能在于幫助實(shí)現(xiàn)公眾所關(guān)注的行政工作結(jié)果,以更好地改善和提高公眾生活的質(zhì)量和水平,推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)。
四是在我國(guó)“結(jié)果導(dǎo)向型”行政問責(zé)體系建設(shè)中,要特別注重有關(guān)環(huán)節(jié)的把握,主要表現(xiàn)在4個(gè)方面:
(1)行政問責(zé)不能僅停留在質(zhì)詢過程上,而必須對(duì)行政部門工作改進(jìn)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響,因此,如何建立一套行之有效的問責(zé)體系就至關(guān)重要。在當(dāng)前,我國(guó)要特別重視審計(jì)和政府部門績(jī)效評(píng)估制度建設(shè),從新公共管理發(fā)展過程看,行政問責(zé)在從傳統(tǒng)的注重過程問責(zé)向結(jié)果問責(zé)轉(zhuǎn)變中,“特別重視能夠進(jìn)行量化和指標(biāo)測(cè)評(píng)的評(píng)估方法的建設(shè)”[18];
(2)在行政問責(zé)體系建立過程中,要重視對(duì)技術(shù)人員的吸收和對(duì)現(xiàn)有人員的培訓(xùn),建立一支符合要求、勝任工作的專業(yè)化人員隊(duì)伍是推進(jìn)行政問責(zé)開展的至關(guān)重要的環(huán)節(jié);
