發(fā)布時(shí)間：2023-03-20 16:19:42
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的農(nóng)村醫(yī)療救助論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
〔關(guān)鍵詞〕 香港“關(guān)懷行動(dòng)”，現(xiàn)實(shí)背景，創(chuàng)新實(shí)踐，啟示
〔中圖分類號(hào)〕C916 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2012）05-0078-04
中國社會(huì)工作教育協(xié)會(huì)理事馬洪路先生曾說：“只救命不救人的醫(yī)療是不完整的。生活的快節(jié)奏、突發(fā)事件、心理壓力、就業(yè)危機(jī)、生活方式等問題，早在上世紀(jì)70年代即沖擊了傳統(tǒng)的生物醫(yī)學(xué)模式，引發(fā)并促成了生理-心理-社會(huì)醫(yī)學(xué)模式的誕生。醫(yī)學(xué)模式的轉(zhuǎn)變，需要有人實(shí)實(shí)在在去推動(dòng)，醫(yī)療社工恰恰是這一模式轉(zhuǎn)變的實(shí)踐者和推動(dòng)者。” 〔1 〕 （P130 ）香港“關(guān)懷行動(dòng)”作為最初由醫(yī)療專家組成的慈善醫(yī)療組織，沒有僅僅停留于開展單純的醫(yī)療救助，而是深刻認(rèn)識(shí)到疾病作為一種復(fù)雜的社會(huì)過程的本質(zhì)，多年來不斷嘗試將醫(yī)務(wù)社會(huì)工作嵌入傳統(tǒng)醫(yī)療救助服務(wù)，積極推廣現(xiàn)代“生物-心理-社會(huì)醫(yī)學(xué)模式”，其創(chuàng)新實(shí)踐對(duì)于慈善醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展具有十分重要的啟示意義。
一、香港“關(guān)懷行動(dòng)”產(chǎn)生和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景
香港“關(guān)懷行動(dòng)”成立于1993年8月，是經(jīng)香港知名骨外傷創(chuàng)傷矯形專家梁秉中教授發(fā)起，聯(lián)絡(luò)香港九龍、博愛等醫(yī)院的醫(yī)學(xué)專家與各界人士組成的慈善醫(yī)療組織，醫(yī)學(xué)專家利用公休假日，義務(wù)前往貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)，一方面為孤兒、孤老、貧困家庭的肢體傷殘患者實(shí)施免費(fèi)醫(yī)療康復(fù)，另一方面透過醫(yī)療手術(shù)及康復(fù)輔導(dǎo)過程，培訓(xùn)邊遠(yuǎn)地區(qū)的醫(yī)療人員。1995年，香港“關(guān)懷行動(dòng)”與陜西省政府達(dá)成合作協(xié)議，依托富平縣第二人民醫(yī)院組建成立“秦港關(guān)懷行動(dòng)”康復(fù)中心。中心以香港專家教授為主體，旨在對(duì)全省貧困肢體傷殘患者進(jìn)行免費(fèi)醫(yī)療康復(fù)。2008年，香港“關(guān)懷行動(dòng)”新農(nóng)合救助項(xiàng)目啟動(dòng)，專業(yè)社會(huì)工作者開始逐漸進(jìn)入富平縣，策劃、推動(dòng)項(xiàng)目開展，并協(xié)調(diào)各項(xiàng)醫(yī)療服務(wù)工作的進(jìn)行。
香港“關(guān)懷行動(dòng)”的成立源于機(jī)構(gòu)發(fā)起人梁秉中教授對(duì)于美國“微笑行動(dòng)”的借鑒與反思?！拔⑿π袆?dòng)”是一支以整形救助為主的美國醫(yī)療團(tuán)隊(duì)，1993年第一次來到我國杭州為唇腭裂兒童進(jìn)行免費(fèi)修復(fù)手術(shù)。梁秉中教授作為技術(shù)顧問深受啟發(fā)，同時(shí)意識(shí)到大規(guī)模醫(yī)療隊(duì)需要龐大的資源，亦杜絕技術(shù)轉(zhuǎn)移的可能性，對(duì)于國內(nèi)偏遠(yuǎn)地區(qū)而言并不適合。他認(rèn)為，對(duì)國內(nèi)偏遠(yuǎn)地區(qū)的醫(yī)療救助而言，“持久服務(wù)”與“技術(shù)轉(zhuǎn)移”才是必須堅(jiān)持的原則。香港“關(guān)懷行動(dòng)”就是這樣一個(gè)致力于在國內(nèi)貧窮落后地區(qū)開展持續(xù)性醫(yī)療救助與醫(yī)務(wù)培訓(xùn)的非營利機(jī)構(gòu)。目前，香港“關(guān)懷行動(dòng)”已在陜西富平、山西太原、新疆烏魯木齊、青海西寧、四川崇州、云南曲靖、貴州遵義、江蘇無錫、浙江溫州、湖南吉首十個(gè)貧困地區(qū)建立服務(wù)站，累計(jì)診治病患25000多名、完成手術(shù)4500多例、提供了超過10300人次的物理治療，裝配4500多個(gè)康復(fù)支具。
香港“關(guān)懷行動(dòng)”起步于我國改革開放中期，在此之前，醫(yī)療服務(wù)的發(fā)展遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)層面的發(fā)展，因此外來慈善事業(yè)獲得了空前的歡迎，隨著改革開放事業(yè)的全面推進(jìn)，國內(nèi)醫(yī)療服務(wù)體系發(fā)生了重大變革，醫(yī)院開始各施奇謀增加收入，地方政府與醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)于慈善事業(yè)的態(tài)度也大不如前，香港“關(guān)懷行動(dòng)”的發(fā)展遭遇瓶頸。
1.救助對(duì)象選擇出現(xiàn)偏離，救助功能降低。2008年以前，“關(guān)懷行動(dòng)”貧困肢體傷殘患者免費(fèi)醫(yī)療康復(fù)資格的取得，建立在村民申請(qǐng)、當(dāng)?shù)蒯t(yī)院審核的基礎(chǔ)上，審核制度的不規(guī)范，使得許多并不符合相關(guān)條件的村民享受了免費(fèi)醫(yī)療救助服務(wù)，而真正有困難、有需求的人群卻被排除在救助范圍之外，正如梁秉中教授所言：“選來病例趨向更復(fù)雜，貧困之外的病人也多來求診……孤兒和貧困者倒少了下來”。新農(nóng)合救助項(xiàng)目最初同樣存在如上問題，部分村干部，將本應(yīng)給有需要的困難戶的名額給了自己的親朋好友，在村級(jí)層面引發(fā)不同程度的矛盾，造成救助對(duì)象的偏離與救助功能的降低。
2.合作醫(yī)院新奇感減弱，合作意愿降低。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院已基本享有與“關(guān)懷行動(dòng)”的合作經(jīng)驗(yàn)后，它們對(duì)機(jī)構(gòu)與技術(shù)的新奇感降低，隨之陷入“公益化”與“功利化”的矛盾之中，如梁教授所言“領(lǐng)導(dǎo)和醫(yī)護(hù)伙伴，新奇感降低了，產(chǎn)生明顯的困擾與矛盾：是以國內(nèi)發(fā)財(cái)致富的辦法多經(jīng)營，否決照顧貧困呢，還是繼續(xù)支持‘關(guān)懷行動(dòng)’，透過合作做點(diǎn)好事，以謀求技術(shù)的進(jìn)一步改進(jìn)呢？真難以取舍。”一所合作醫(yī)院給“關(guān)懷行動(dòng)”發(fā)出的訊息，說明了當(dāng)時(shí)部分醫(yī)院的態(tài)度：“沿用以前的慈善行動(dòng)，把大批貧民引進(jìn)來，擾亂了醫(yī)院的正常運(yùn)行，今天不能實(shí)行了。畢竟，舊院已拆除，重建成17層醫(yī)務(wù)專科大樓，每年收入過億。貧民集中求醫(yī)，擾亂太大。到國外訪問，從外地來做點(diǎn)示范手術(shù)，介紹新知，還是歡迎?！边@一現(xiàn)實(shí)情況的轉(zhuǎn)變，反映出我國農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給網(wǎng)絡(luò)在“市場(chǎng)化”的過程中，沒有得到相應(yīng)的強(qiáng)化。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在“效率優(yōu)先”的原則下被“民營化”，部分保留“公家”身份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院自覺或被迫選擇“以藥養(yǎng)醫(yī)”的道路，在“村衛(wèi)生室”的名義下追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，兼職的鄉(xiāng)村醫(yī)生日益成為“生意人”。
3.專業(yè)工作人員缺失，權(quán)力責(zé)任約束降低?！瓣P(guān)懷行動(dòng)”新農(nóng)合救助項(xiàng)目村級(jí)層面的工作最初僅交由村干部與村醫(yī)承擔(dān)，而這兩類人不屬于機(jī)構(gòu)工作人員，因此機(jī)構(gòu)難以有效監(jiān)督他們?cè)谛麄?、審核、公示等方面的工作，更無法形成嚴(yán)格的權(quán)力與責(zé)任約束機(jī)制。村干部或許可以由上級(jí)部門加以監(jiān)管，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下村醫(yī)性質(zhì)的改變，使其很大程度上游離于監(jiān)管之外。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的村醫(yī)是“專職人員”，服務(wù)村民是他的“天職”，其個(gè)人所得收入分配由生產(chǎn)隊(duì)集中提供，他可以“專心”為村民服務(wù)。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的村醫(yī)是“兼職人員”，他們開辦的村衛(wèi)生室實(shí)質(zhì)上類似于城市的“私立醫(yī)院”，向村民提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是增加其個(gè)人收入的主要途徑之一，村民委員會(huì)對(duì)其沒有有效的制約手段。專業(yè)人員的缺失，導(dǎo)致“關(guān)懷卡亂象”與合療補(bǔ)助金錯(cuò)發(fā)現(xiàn)象頻發(fā)。
如上問題的產(chǎn)生，使香港“關(guān)懷行動(dòng)”日漸清晰地意識(shí)到“醫(yī)療事務(wù)在變，‘關(guān)懷行動(dòng)’也必須變了。與現(xiàn)實(shí)不協(xié)調(diào)的好事，不可能繼續(xù)”。有感于香港社工在社會(huì)服務(wù)事業(yè)中發(fā)揮的顯著功能，從2008年開始，“關(guān)懷行動(dòng)”逐步嘗試向各服務(wù)站派遣專業(yè)社會(huì)工作者，開展項(xiàng)目策劃、協(xié)調(diào)、評(píng)估等工作，以期轉(zhuǎn)變救助對(duì)象偏離、合作伙伴減少、專業(yè)人員缺失的現(xiàn)狀，為真正有需要的人群提供卓有成效的服務(wù)。
二、香港“關(guān)懷行動(dòng)”的創(chuàng)新實(shí)踐
香港“關(guān)懷行動(dòng)”的創(chuàng)新實(shí)踐主要是：它將醫(yī)務(wù)社會(huì)工作嵌入傳統(tǒng)醫(yī)療救助服務(wù)之中，實(shí)行自下而上的農(nóng)村社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)模式。具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：
（一）推動(dòng)生物-心理-社會(huì)醫(yī)學(xué)模式在農(nóng)村醫(yī)療救助領(lǐng)域的發(fā)展。醫(yī)療工作者通常不會(huì)關(guān)注引起病人患病及痊愈的社會(huì)、心理、經(jīng)濟(jì)、文化以及環(huán)境等方面的因素，病人的需求與感受很可能在診斷和治理疾病的過程中被忽略，這些空白與灰色地帶恰恰是醫(yī)務(wù)社會(huì)工作的使命所在。每個(gè)病人都是社會(huì)的一員，而其所處的社會(huì)環(huán)境、社會(huì)角色與社會(huì)活動(dòng)各不相同，但這些因素都會(huì)影響其康復(fù)與重返社會(huì)的進(jìn)程，因此，現(xiàn)代的農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)應(yīng)該將醫(yī)務(wù)社會(huì)工作作為提高醫(yī)療質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量的重要方式，生物-心理-社會(huì)醫(yī)學(xué)模式正是現(xiàn)代醫(yī)學(xué)的重要特征。〔2 〕 （P100 ）香港“關(guān)懷行動(dòng)”富平服務(wù)站將醫(yī)務(wù)社會(huì)工作嵌入農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)體系的嘗試，是生物-心理-社會(huì)醫(yī)學(xué)模式發(fā)展的必然需要，也推動(dòng)了該模式在農(nóng)村醫(yī)療救助領(lǐng)域的發(fā)展。
（二）推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)公共衛(wèi)生體系的發(fā)展。目前，農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)普遍采取一次性大型義診或定期小型會(huì)診的方式，沒有充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)的資源與潛力。香港“關(guān)懷行動(dòng)”富平服務(wù)站打破傳統(tǒng)服務(wù)模式，社會(huì)工作者通過構(gòu)建社區(qū)健康網(wǎng)絡(luò)，健全以戶為單位的社區(qū)健康檔案制度，組織留守婦女與老人，利用農(nóng)民喜聞樂見的文化載體開展娛樂文化活動(dòng)，實(shí)施自我保健和疾病預(yù)防培訓(xùn)、健康檢查、社區(qū)宣傳，嘗試構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生支持系統(tǒng)。醫(yī)務(wù)社會(huì)工作在農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生支持系統(tǒng)的建構(gòu)中發(fā)揮的作用，擴(kuò)大了機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的效果，使醫(yī)院的工作效果對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生輻射作用，實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療工作與福利工作有效結(jié)合的理想，在這個(gè)過程中，醫(yī)務(wù)社會(huì)工作者可以協(xié)助醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展社區(qū)公共關(guān)系、利用社區(qū)資源、宣傳疾病預(yù)防知識(shí)、組建社區(qū)志愿者隊(duì)伍、開展社區(qū)疾病調(diào)查研究等，推動(dòng)了農(nóng)村社區(qū)公共衛(wèi)生體系的全面發(fā)展?！? 〕 （P404-405 ）
（三）推動(dòng)醫(yī)務(wù)社會(huì)工作人才的培養(yǎng)。醫(yī)務(wù)社會(huì)工作是現(xiàn)代社會(huì)工作的重要組成部分。隨著社會(huì)工作專業(yè)化職業(yè)化發(fā)展的進(jìn)程，將社會(huì)工作拓展到醫(yī)療扶貧領(lǐng)域是探索和加快現(xiàn)代社會(huì)工作專業(yè)化職業(yè)化的必要途徑之一 〔4 〕。在發(fā)達(dá)國家，醫(yī)院內(nèi)部大都設(shè)有社會(huì)服務(wù)部，聘用專業(yè)的社會(huì)工作者，專門從事醫(yī)務(wù)社會(huì)工作和醫(yī)療扶貧社會(huì)工作。目前，我國各類醫(yī)院內(nèi)基本沒有設(shè)立類似的部門，也沒有開展醫(yī)務(wù)社會(huì)工作和醫(yī)療扶貧社會(huì)工作。 〔5 〕香港“關(guān)懷行動(dòng)”從相對(duì)偏遠(yuǎn)落后的西部縣城開始推廣醫(yī)務(wù)社會(huì)工作，將社會(huì)工作服務(wù)與農(nóng)村醫(yī)療救助相結(jié)合，產(chǎn)生了強(qiáng)烈的示范效應(yīng)，一定程度上推動(dòng)了國內(nèi)醫(yī)務(wù)社會(huì)工作人才的培養(yǎng)。
（四）推動(dòng)自下而上的農(nóng)村社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)模式的建構(gòu)。由于國內(nèi)尚未形成專業(yè)的農(nóng)村醫(yī)務(wù)社會(huì)工作模式，對(duì)于如何定位醫(yī)務(wù)社會(huì)工作者的角色與工作職能，并無成熟經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。因此，香港“關(guān)懷行動(dòng)”在陜西省富平縣7個(gè)服務(wù)點(diǎn)開展了問卷調(diào)查、焦點(diǎn)小組與個(gè)案分析，以了解農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系的現(xiàn)狀與發(fā)展，進(jìn)而確定醫(yī)務(wù)社會(huì)工作者的工作突破點(diǎn)與重點(diǎn)。目前，香港“關(guān)懷行動(dòng)”富平服務(wù)站的基本運(yùn)作模式為：組建了一支由專業(yè)社會(huì)工作者帶領(lǐng)下的小型工作團(tuán)隊(duì)，在富平各鄉(xiāng)鎮(zhèn)宣傳“關(guān)懷行動(dòng)”醫(yī)療救助事宜，并結(jié)合村醫(yī)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院及縣級(jí)醫(yī)院的醫(yī)療病歷檔案，審核需救助對(duì)象，配合富平縣合療辦及基層醫(yī)院發(fā)放救助款。工作著力點(diǎn)放在政府衛(wèi)生醫(yī)療工作的死角，回應(yīng)政府部門在九項(xiàng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)和六項(xiàng)重大公共衛(wèi)生服務(wù)方面的不足與缺失，嘗試將醫(yī)務(wù)社會(huì)工作嵌入傳統(tǒng)醫(yī)療救助服務(wù)，構(gòu)建自下而上的農(nóng)村社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)模式，整合專業(yè)社會(huì)工作者、香港專業(yè)醫(yī)療人員、當(dāng)?shù)蒯t(yī)院與村醫(yī)等各方力量，一方面，繼續(xù)深入傳統(tǒng)醫(yī)療救助工作，為弱勢(shì)群體提供手術(shù)治療、物理治療及職業(yè)治療，通過技術(shù)轉(zhuǎn)移提升縣鄉(xiāng)村醫(yī)生的醫(yī)療水平，另一方面，引入社區(qū)工作模式，從改水改廁等硬件投入開始，以農(nóng)村社區(qū)公共衛(wèi)生為核心內(nèi)容，開展村民日常衛(wèi)生防疫保健宣傳活動(dòng)、疾病預(yù)防培訓(xùn)、健康檢查、普及醫(yī)療衛(wèi)生知識(shí)，催生社區(qū)自治組織，探索醫(yī)務(wù)社會(huì)工作嵌入傳統(tǒng)醫(yī)療救助服務(wù)，自下而上的農(nóng)村社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)模式。
三、香港“關(guān)懷行動(dòng)”的啟示
（一）以非營利組織為服務(wù)依托機(jī)構(gòu)。我國的非營利組織正在發(fā)展之中。近年來政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位的社會(huì)化改革與社區(qū)建設(shè)的廣泛開展，使得非營利組織作為公共治理主體之一，受到越來越廣泛的關(guān)注與重視，逐漸成為建立公民社會(huì)，維護(hù)社會(huì)公平、支撐社會(huì)發(fā)展的第三條腿。 〔6 〕香港“關(guān)懷行動(dòng)”在陜西富平的實(shí)踐表明，以“秦港關(guān)懷行動(dòng)”康復(fù)中心這一非營利組織為服務(wù)依托機(jī)構(gòu)是其取得成功的關(guān)鍵。一要滿足多元需求，提高農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的供給效率?！胺菭I利組織的產(chǎn)生和發(fā)展是社會(huì)需求與利益格局多元化的結(jié)果，它支持和體現(xiàn)了社會(huì)的“自由”和“多元化”價(jià)值，它所追求的也正是特定群體利益訴求的滿足。” 〔7 〕在農(nóng)村地區(qū)，不同年齡、家庭環(huán)境、身體狀況和興趣愛好的群人，對(duì)醫(yī)療服務(wù)的需求是有所差異的，而政府主導(dǎo)的醫(yī)療服務(wù)體系，受科層制積弊的影響，往往難以對(duì)多元化需求做出迅速回應(yīng)，非營利組織憑借其靈活性、高效性，能夠?yàn)獒t(yī)務(wù)社會(huì)工作提供最具有人文關(guān)懷的平臺(tái)。此外，政府尋租行為，也大大降低了村民對(duì)農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的信任感，而非營利組織的非政府性與非營利性便于公眾監(jiān)督，更具有親和性。二要整合社會(huì)多方資源，提高農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的供給質(zhì)量。隨著我國慈善事業(yè)的發(fā)展，非營利組織對(duì)社會(huì)資金的吸納、管理能力，對(duì)專業(yè)人士、志愿者的吸引能力日漸增強(qiáng)。由于農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)事業(yè)的融資困難，政府在制定、實(shí)施相關(guān)政策時(shí)經(jīng)常后勁不足，非營利組織可以在國內(nèi)外更多慈善機(jī)構(gòu)、基金會(huì)、企事業(yè)單位募集資金，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)事業(yè)的資金補(bǔ)助。同時(shí)，更多的社會(huì)工作專業(yè)人才、醫(yī)務(wù)人員、志愿者可以借助非營利組織的平臺(tái)參與農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)，提供醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，促發(fā)全社會(huì)的“互助共濟(jì)”精神。
（二）以公共衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療救助為服務(wù)著力點(diǎn)。一要改善農(nóng)村公共衛(wèi)生環(huán)境，強(qiáng)化農(nóng)民健康意識(shí)。醫(yī)務(wù)社會(huì)工作者積極爭取社會(huì)資源，發(fā)動(dòng)村干部、村醫(yī)、村民，開展公共衛(wèi)生環(huán)境優(yōu)化活動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)村改水改廁，提高自來水與衛(wèi)生廁所清潔率，實(shí)現(xiàn)集中處理垃圾與污水，嚴(yán)格控制有毒有害物質(zhì)的排放。同時(shí)，利用村民喜聞樂見的文化載體（歌舞、戲曲、小品、露天電影等）開展娛樂文化活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自我保健、疾病預(yù)防培訓(xùn)、健康檢查、普及醫(yī)療衛(wèi)生知識(shí)，以改善農(nóng)村公共衛(wèi)生環(huán)境，強(qiáng)化村民健康意識(shí)。二要促進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療救助服務(wù)的可及性、專業(yè)性。處于偏遠(yuǎn)地區(qū)的村民由于交通因素或經(jīng)濟(jì)條件的局限，難以及時(shí)獲得專業(yè)治療，嚴(yán)重影響農(nóng)村地區(qū)居民的身體素質(zhì)。首先，醫(yī)療社會(huì)工作者可以依托非營利組織，在評(píng)估選定的服務(wù)點(diǎn)，建立由醫(yī)療社工、醫(yī)務(wù)人員及志愿者構(gòu)成的小型工作團(tuán)隊(duì)，在服務(wù)區(qū)域范圍內(nèi)宣傳醫(yī)療救治事宜，對(duì)申請(qǐng)救助的貧困肢體傷殘患者進(jìn)行免費(fèi)的手術(shù)治療、物理治療或職業(yè)治療等康復(fù)訓(xùn)練，可采取專家赴服務(wù)點(diǎn)合作醫(yī)院開展治療或患者前往城市合作醫(yī)院接受治療等多種形式。其次，村衛(wèi)生室作為村民看病最為方便、成本最低的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，本應(yīng)在農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)體系中發(fā)揮關(guān)鍵作用，然而現(xiàn)有的村衛(wèi)生室普遍存在人員、技術(shù)、設(shè)備等資源嚴(yán)重匱乏，條件極為簡陋等問題，與農(nóng)民的實(shí)際需求相距甚遠(yuǎn)。因此，醫(yī)務(wù)社會(huì)工作者一方面可以爭取社會(huì)資源及政策支持，為村級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)增加硬件設(shè)施，另一方面，邀請(qǐng)部門當(dāng)?shù)蒯t(yī)護(hù)人員赴醫(yī)療水平較高的合作醫(yī)院接受短、中期培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)知識(shí)、技術(shù)的有效轉(zhuǎn)移，提高基層醫(yī)護(hù)人員的醫(yī)療水平。此外，對(duì)于無力承擔(dān)新農(nóng)合年費(fèi)的村民，經(jīng)審核后，代為支付部分年費(fèi)，并針對(duì)大病住院者提供一定比例的醫(yī)療報(bào)銷，以緩解新農(nóng)合對(duì)大病報(bào)銷比例較低，農(nóng)民以因病返貧的現(xiàn)狀。
（三）以社區(qū)工作、個(gè)案工作方法為服務(wù)手段。一要促發(fā)農(nóng)村社區(qū)自治能力。農(nóng)村社區(qū)成員關(guān)系普遍較為松散，缺乏社區(qū)自治的意識(shí)和能力，難以自發(fā)構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部醫(yī)療衛(wèi)生支持系統(tǒng)。社區(qū)工作方法的目的就在于促發(fā)居民自身力量，以形塑社區(qū)文化、倡導(dǎo)居民參與社區(qū)事務(wù)、增強(qiáng)社區(qū)歸屬感。醫(yī)療社會(huì)工作者可以再農(nóng)村社區(qū)充當(dāng)促進(jìn)者、協(xié)調(diào)者、倡導(dǎo)者的角色，一方面，積極引導(dǎo)村醫(yī)、留守婦女、老人成立社區(qū)自治組織，健全以戶為單位的社區(qū)健康檔案制度，構(gòu)建社區(qū)社區(qū)健康網(wǎng)絡(luò)，當(dāng)村民與村醫(yī)、村干部發(fā)生矛盾沖突時(shí)，及時(shí)介入?yún)f(xié)調(diào)，協(xié)助雙方澄清事實(shí)，將傷害減弱到最低程度。另一方面，針對(duì)村民普遍缺乏醫(yī)療保健知識(shí)的現(xiàn)狀，開展不同類型的互助小組，以增長知識(shí)、共享資源、增強(qiáng)互助共濟(jì)意識(shí)、拓寬社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。 〔8 〕二要解決農(nóng)村家庭實(shí)際困難。個(gè)案工作方法強(qiáng)調(diào)以個(gè)別化的方式感受遭遇困境的個(gè)人或家庭，為其提供物質(zhì)和心理方面的支持，以協(xié)助其緩解壓力、解決問題、挖掘潛能。當(dāng)村民在治病過程中，正當(dāng)權(quán)益受到損害陷入困境時(shí)，醫(yī)療社會(huì)工作者可以深入農(nóng)民家庭進(jìn)行介入，協(xié)助村民與醫(yī)療機(jī)構(gòu)溝通協(xié)商或向相關(guān)政府部門反映，尋求支持，并針對(duì)因此造成生活苦難或心理創(chuàng)傷的村民，提供物質(zhì)幫助或心理輔導(dǎo)。
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論文摘要:農(nóng)村社會(huì)救助是農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容之一。搞好農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展具有重要的作用。
農(nóng)村社會(huì)救助是農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容之一，搞好農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展具有十分重要的作用。從永州市的情況看，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，598.5萬人口中農(nóng)業(yè)人口達(dá)504.6萬人，占總?cè)丝诘?4.3 % ;農(nóng)村貧困人口達(dá)89.7萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的17%，其中絕對(duì)貧困人口36.9萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的7%;地形以山地丘陵為主，自然災(zāi)害頻發(fā)，每年都不同程度的遭受洪澇、山體滑坡、泥石流、龍卷風(fēng)、冰雹、干早等多種自然災(zāi)害，常年受災(zāi)人口達(dá)200余萬人次，需政府重點(diǎn)救助的45萬余人。由此可見，進(jìn)一步加強(qiáng)、整合和完善社會(huì)救助體系，最大限度地滿足弱勢(shì)群眾的救助需求，是各級(jí)黨委、政府面臨的重大課題，是從根本上深化改革、推動(dòng)發(fā)展、保持穩(wěn)定，加速構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)工程。
一、意義深遠(yuǎn):助弱同進(jìn)，共享發(fā)展
“按照社會(huì)公平正義的理念，包括弱勢(shì)群體在內(nèi)的每一位社會(huì)成員都應(yīng)過上合乎人類尊嚴(yán)的生活，這構(gòu)成了對(duì)弱勢(shì)群體實(shí)行的公益救助的基本理據(jù)?！贝罅ν七M(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，全面扶助弱勢(shì)群體，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)各個(gè)層面和諧進(jìn)步有重要意義。
1.有利于更好地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定
安定有序是和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，是事業(yè)進(jìn)步和改革發(fā)展的基本條件。當(dāng)前，永州市正處于從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)矛盾比較復(fù)雜，弱勢(shì)群體具有很強(qiáng)的同質(zhì)性、集中性和群體性。這種特點(diǎn)一方面使他們表達(dá)和追求自身利益的能力增強(qiáng)，另一方面他們的利益如果被忽視或處置不當(dāng)，就會(huì)使他們采用非理性的方式來維護(hù)自己的利益，給社會(huì)帶來不穩(wěn)定隱患，進(jìn)而成為構(gòu)建和諧社會(huì)的瓶頸。大力推進(jìn)社會(huì)救助體系建設(shè)，有利于化解突出的社會(huì)矛盾和問題，維護(hù)和保障弱勢(shì)群體的基本權(quán)益，緩解弱勢(shì)群體的失衡心理，有效促進(jìn)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定。
2.有利于更好地凝聚發(fā)展合力
建設(shè)全面小康，構(gòu)建和諧社會(huì)，必須堅(jiān)持以人為本，讓廣大人民群眾的工作熱情充分進(jìn)發(fā)，讓個(gè)體社會(huì)成員的聰明才智充分涌流。困難群體作為社會(huì)成員的組成部分，由于處于弱勢(shì)位置，容易被忽略，不易感受到黨和政府的關(guān)懷和溫暖，對(duì)黨和人民缺少歸屬感、認(rèn)同感和信任感，不利于他們?cè)诖龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性。推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，不僅體現(xiàn)了黨和國家對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)心，更可以讓社會(huì)發(fā)展的成果惠及到社會(huì)全體成員，有利于團(tuán)結(jié)弱勢(shì)群體，凝聚促進(jìn)發(fā)展的合力，調(diào)動(dòng)全體成員謀發(fā)展的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，全力促進(jìn)和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。
3.有利于更好地促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步
人與人之間和睦相處、真誠友愛是構(gòu)建和諧社會(huì)的基本要求。中華民族自古以來就是一個(gè)樂善好施、扶貧濟(jì)困的民族。進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，不僅能給予困難群體物質(zhì)上的救助，解決他們的燃眉之急，而且能調(diào)動(dòng)社會(huì)各個(gè)層面的群眾共同關(guān)注弱勢(shì)群體，進(jìn)一步營造互相關(guān)心、互相幫助的良好社會(huì)風(fēng)氣，有利于更好地弘揚(yáng)人道主義精神，增強(qiáng)全社會(huì)的慈善意識(shí)，促進(jìn)團(tuán)結(jié)友愛、平等互助的道德風(fēng)尚和價(jià)值觀念的形成，推動(dòng)社會(huì)主義精神文明和社會(huì)主義先進(jìn)文化不斷發(fā)展進(jìn)步。
二、工作成效:因地制宜，扎實(shí)有序
1.農(nóng)村低?；緦?shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保
目前，永州市共有農(nóng)村低保對(duì)象12萬戶27.6萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的5.5 %，月發(fā)放低保金1049萬元，月人均救助水平為38元。2008年上半年，按照上級(jí)要求進(jìn)行了農(nóng)村低保擴(kuò)面，將農(nóng)村居民中無勞動(dòng)力或因病、因殘等原因致使主要?jiǎng)趧?dòng)力喪失、因生存條件特別惡劣地方常年生活困難居民等三類家庭全部納人保障范圍，新增低保對(duì)象12萬人，基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保目標(biāo)。
2.農(nóng)村醫(yī)療救助制度逐步完善
為緩解農(nóng)村困難群眾的看病就醫(yī)壓力，根據(jù)上級(jí)要求，永州市從2004年開始在東安縣、新田縣開展農(nóng)村大病醫(yī)療救助工作試點(diǎn)，邁出了探索建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度的第一步。2005年，對(duì)城市低保戶、農(nóng)村特困戶、農(nóng)村五保戶等特困對(duì)象家庭中患惡性腫瘤、尿毒癥、肝硬化腹水、白血病以及其它年醫(yī)藥費(fèi)在1萬元以上大病的，給予500-3000元的醫(yī)療救助金，在全省領(lǐng)先建立了城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療救助制度。2007年，結(jié)合全市實(shí)際，在救助范圍上擴(kuò)大到城鄉(xiāng)低保邊緣戶，救助病種增加了精神病種，救助標(biāo)準(zhǔn)提高到1000-4000元。2008年，面向全市城鄉(xiāng)低保戶、五保戶、城鄉(xiāng)低保邊緣戶、百歲老人等特定對(duì)象，逐步建立和實(shí)施資助救助、門診救助、住院救助、臨時(shí)救助、慈善援助五位一體的新型城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。全市在建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度以來，共累計(jì)救助農(nóng)村大病救助對(duì)象1.42萬人次，發(fā)放救助金2468.8萬元，人均年救助水平為1738元;資助農(nóng)村五保戶、農(nóng)村低保戶參合34.3萬人次，資助金額533萬元。
3.農(nóng)村五保供養(yǎng)水平進(jìn)一步提高
永州市共有五保對(duì)象51214人，占農(nóng)村總?cè)丝?.27%。共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院106所，村級(jí)“五保之家”46所，集中供養(yǎng)4854人，其它46360人由村、組分散進(jìn)行供養(yǎng)，分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由2005年年人均600元提高到1000元，集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由2005年1200元提高到2070.46元，農(nóng)村五保戶生活有了較大改善。2006年國務(wù)院新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》實(shí)施后，五保供養(yǎng)資金從省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和市、縣財(cái)政預(yù)算中列支，建立了“政府牽頭、民政負(fù)責(zé)、財(cái)政投人、按標(biāo)施保、應(yīng)保盡?！钡奈灞９B(yǎng)工作新體制。2008年，永州市人民政府辦公室下發(fā)了關(guān)于貫徹落實(shí)《湖南省實(shí)施(農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例)辦法》的通知，明確規(guī)定集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)每人每年不低于2000元，分散供養(yǎng)每人每年不低于1000元，要求將五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的日常管理經(jīng)費(fèi)和工作人員工資列人財(cái)政預(yù)算，不得在發(fā)給五保供養(yǎng)對(duì)象本人的供養(yǎng)資金中列支，從而有效地保障了五保戶的基本生活權(quán)益。
4.災(zāi)害救助工作不斷規(guī)范
一是規(guī)范了救災(zāi)款物管理工作。2008年，永州市民政局、市財(cái)政局、市監(jiān)察局、市審計(jì)局聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《永州市基層救災(zāi)款物管理使用操作規(guī)程》的通知，對(duì)救災(zāi)款物的申請(qǐng)、撥付與發(fā)放、管理等方面作出嚴(yán)格規(guī)定，確保了救災(zāi)資金分配的科學(xué)合理、公平公正，救災(zāi)款物及時(shí)落實(shí)到災(zāi)民手中。二是災(zāi)害應(yīng)急救助體系初步形成。2008年，市政府出臺(tái)了《永州市自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，并成立了永州市減災(zāi)委員會(huì)，進(jìn)一步完善了全市應(yīng)急救助體系，形成了統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制。三是救災(zāi)資金投人大幅度增加。2008年我市累計(jì)受災(zāi)人口702萬人次，直，接經(jīng)濟(jì)損失145.07億元。向上級(jí)爭取救災(zāi)資金9395萬元，救災(zāi)棉被39111床、棉大衣1000件、帳篷443頂，市本級(jí)財(cái)政配套救災(zāi)資金500萬元;一年來，發(fā)放救濟(jì)糧3522噸，救濟(jì)災(zāi)民42萬人，發(fā)放衣被20萬件，救濟(jì)災(zāi)民巧萬人，救濟(jì)傷病人口7.83萬人。全市共為災(zāi)民恢復(fù)重建房屋12042戶45163間。由于救災(zāi)工作應(yīng)對(duì)處置及時(shí)果斷，救助措施得力，在應(yīng)對(duì)2008年百年不遇的冰凍雨雪災(zāi)害和五十年不遇的“6·13”洪災(zāi)過程中，做到了大災(zāi)面前零死亡，得到了上級(jí)的充分肯定。 轉(zhuǎn)貼于 三、存在問題:基礎(chǔ)薄弱，任務(wù)艱巨
1.社會(huì)救助立法滯后
迄今為止，我國尚沒有一部社會(huì)救助方面的專門性法律，農(nóng)村社會(huì)救助工作中除五保供養(yǎng)以政府法規(guī)形式頒布以外，其它各項(xiàng)工作都是通過各種規(guī)范性文件的，缺乏法律權(quán)威、制度剛性和懲處力度，實(shí)施過程中有令不行、違規(guī)不禁的現(xiàn)象比較突出。
2.基層機(jī)構(gòu)隊(duì)伍薄弱
據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)以前，全市有區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)430個(gè)，按每個(gè)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配一名民政干部，至少有430個(gè)，撤區(qū)并鄉(xiāng)后，全市共有198個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和辦事處，只有民政干部271人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1:37人，比撤區(qū)并鄉(xiāng)前減少1S9人。所配民政干部專職的少，年齡偏大，文化偏低，素質(zhì)不高。近幾年民政部門新增城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)大病救助、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和村五保之家建設(shè)和管理、五保供養(yǎng)資金發(fā)放等工作，全市每年救濟(jì)災(zāi)民30萬人以上，城鄉(xiāng)低保人數(shù)30余萬，農(nóng)村五保戶有4.2萬人，重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象S.3萬，大病救助近萬人，還有71萬老年人，直接工作對(duì)象140萬人，日常管理的工作任務(wù)十分繁重。近年來，民政救助資金大幅度增加，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放的民政救助資金，有的幾百萬元，最高的達(dá)到近1000萬元，社會(huì)救助各項(xiàng)資金在基層的發(fā)放問題令人擔(dān)憂。如寧遠(yuǎn)縣水市鎮(zhèn)，轄區(qū)人口7.3萬人，有民政工作對(duì)象5000;余人，全市發(fā)放各類資金335萬元。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時(shí)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政職能劃人社會(huì)事務(wù)辦，明確由S3歲的李某1人負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)民政工作，并兼駐村任務(wù)。李某不僅要負(fù)責(zé)5000名民政對(duì)象的人戶調(diào)查、初審、年檢年審、動(dòng)態(tài)管理等日常管理工作，還要逐戶建立規(guī)范的統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬和工作檔案，該人不懂電腦，工作效率十分低下，難以按規(guī)定要求完成各項(xiàng)社會(huì)救助工作任務(wù)，只能應(yīng)付了事，導(dǎo)致社會(huì)救助基礎(chǔ)工作不扎實(shí)。
3.救助資金投入少
一是國家財(cái)政投入不足，各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)救助工作普遍存在較大資金缺口，導(dǎo)致保障水平偏低。以農(nóng)村低保為例，2008年全市低保人數(shù)為27.6萬人，全年上級(jí)下?lián)艿霓r(nóng)村低保資金為6765萬元，按人平計(jì)算，月人均僅有20元，人數(shù)是城市低保的2.6倍，上級(jí)下?lián)苜Y金不足城市低保的一半，月人均救助水平不足城市低保對(duì)象的1/3。二是本級(jí)財(cái)政配套資金難以足額到位。按照有關(guān)法規(guī)和政策規(guī)定，農(nóng)村五保、農(nóng)村低保、農(nóng)村醫(yī)療救助均要由地方人民政府財(cái)政預(yù)算中安排一定比例的資金，由于市、縣區(qū)財(cái)政困難，往往未能足額配套，或列而不支，致使農(nóng)村社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)得不到保證，工作開展乏力。
4.城鄉(xiāng)救助發(fā)展不均衡
社會(huì)救助工作涉及到民政、勞動(dòng)、教育、衛(wèi)生、房產(chǎn)、司法、扶貧、國土、規(guī)劃建設(shè)等多個(gè)職能部門，但各部門之間缺乏聯(lián)動(dòng)，存在各行其事的現(xiàn)象，尤其是在救助對(duì)象和救助標(biāo)準(zhǔn)確定，救助項(xiàng)目安排，救助資金的投人等方面缺乏統(tǒng)一安排，導(dǎo)致多頭救助、重復(fù)救助、遺漏救助的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，制約了社會(huì)救助整體優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。同時(shí)，還存在城鄉(xiāng)救助發(fā)展不平衡的狀況，如城市低保對(duì)象享有的廉租房政策及生活用水、用電、有線電視收視等價(jià)費(fèi)優(yōu)惠措施，農(nóng)村救助對(duì)象暫時(shí)不能享有，整體救助水平較低。
四、根本舉措:統(tǒng)籌運(yùn)作，合力推進(jìn)
1.加快救助立法進(jìn)程
農(nóng)村社會(huì)救助工作關(guān)系到困難群眾的基本生活，涉及到社會(huì)的各個(gè)層面。推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)，國家應(yīng)盡早出臺(tái)《社會(huì)救助法》及與之相配套的法律法規(guī)，把城鄉(xiāng)低保、五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、自然災(zāi)害救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助及教育救助、住房救助、司法救助等各項(xiàng)社會(huì)救助制度以法律的形式固定下來，同時(shí)對(duì)社會(huì)救助工作機(jī)構(gòu)、人員、資金保障作出剛性規(guī)定，為依法推進(jìn)社會(huì)救助體系建設(shè)提供法制保障。
2.加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)
各級(jí)黨委、政府要在社會(huì)救助機(jī)構(gòu)、人員、編制等問題上給予重視支持，特別是要解決社會(huì)救助機(jī)構(gòu)人員的公務(wù)員身份問題。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民政工作力量，安排專職工作人員，解決有機(jī)構(gòu)、有人做事的問題，我們建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立民政所或社會(huì)救助站，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排3至4個(gè)，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排4至6個(gè)干部，專門從事民政工作，在行政村設(shè)民政聯(lián)絡(luò)員，并適當(dāng)解決待遇，以切實(shí)解決好基層民政工作有人干事的問題，為工作落實(shí)，規(guī)范管理，資金發(fā)放公平公正提供組織保證。同時(shí)，要建立社會(huì)救助工作隊(duì)伍準(zhǔn)人機(jī)制，嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，加強(qiáng)在職工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高隊(duì)伍整體素質(zhì)。
3.擴(kuò)寬資金投入渠道
一是加大財(cái)政投人。市、縣兩級(jí)政府應(yīng)根據(jù)本級(jí)財(cái)政實(shí)際，把社會(huì)救助資金列人財(cái)政預(yù)算，并逐年提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要設(shè)立專項(xiàng)救助基金，實(shí)行?？顚Ｓ?。二是積極向上爭取。要加大跑“部”進(jìn)“廳”力度，多爭取上級(jí)支持。三是面向社會(huì)籌集資金。大力開展各種慈善募捐活動(dòng)和對(duì)口捐助活動(dòng)，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)慈善團(tuán)體等非營利性組織參與社會(huì)救助工作。同時(shí)，組織開展多種形式的扶貧幫困活動(dòng)，如救助服務(wù)、志愿者活動(dòng)等。要發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，搞好救助對(duì)象在醫(yī)療、教育、住房、司法援助等方面的專項(xiàng)救助。
4.強(qiáng)化救助工作保障
一是建立健全以救災(zāi)工作分級(jí)負(fù)責(zé)、救災(zāi)經(jīng)費(fèi)分級(jí)負(fù)擔(dān)制度為基礎(chǔ)，社會(huì)動(dòng)員機(jī)制為補(bǔ)充，應(yīng)急措施相配套的災(zāi)害救助體系。對(duì)災(zāi)民情況進(jìn)行深入調(diào)查，制定切實(shí)可行的災(zāi)民生活安排方案，進(jìn)一步安排好受災(zāi)群眾的基本生活。二是建立健全以農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度為基礎(chǔ)，臨時(shí)社會(huì)救濟(jì)為補(bǔ)充，各項(xiàng)優(yōu)惠政策相配套的社會(huì)救助體系。在農(nóng)村，通過全面總結(jié)低保試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，積極擴(kuò)大保障范圍，逐步在基層推廣實(shí)施。同時(shí)，進(jìn)一步落實(shí)“五保”供養(yǎng)條例，完善“五保”供養(yǎng)制度，維護(hù)農(nóng)村“五保”對(duì)象的基本生活權(quán)益。三是建立健全以老年人福利服務(wù)為重點(diǎn)，社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)為骨干，基層福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為依托，居家供養(yǎng)為基礎(chǔ)的社會(huì)福利服務(wù)體系。
論文關(guān)鍵詞 政府責(zé)任 農(nóng)村社會(huì) 救助研究
農(nóng)村社會(huì)救助作為農(nóng)村社會(huì)保障體系的基本與核心，其發(fā)展與完善代表了社會(huì)的進(jìn)步。本文從微觀層面入手，具體對(duì)我國農(nóng)村社會(huì)救助體系中的最低生活保障制度、各種專項(xiàng)救助進(jìn)行探討，采用實(shí)證分析與定性分析相結(jié)合的方式，從政府責(zé)任層面提出完善農(nóng)村社會(huì)救助體系的政策建議。
一、農(nóng)村社會(huì)救助的現(xiàn)狀
（一）基本定義
農(nóng)村社會(huì)救助是與城市社會(huì)救助制度相對(duì)而言的，指的是國家和集體對(duì)農(nóng)村中無法撫養(yǎng)義務(wù)人、無勞動(dòng)能力、無生活來源的老年人、殘疾人、未成年人和因病、災(zāi)、缺少勞動(dòng)能力等造成生活困難的貧困對(duì)象，采取物質(zhì)幫助、扶持生產(chǎn)等多種形式，保障他們生活的一項(xiàng)社會(huì)保障制度。
（二）農(nóng)村社會(huì)救助的現(xiàn)狀分析
1.農(nóng)村社會(huì)救助的政策與法律體系不完善
（1）缺乏專門的農(nóng)村社會(huì)救助的法律。目前，國務(wù)院僅對(duì)農(nóng)村五保供養(yǎng)工作頒發(fā)了全國統(tǒng)一的行政法規(guī)，未頒發(fā)關(guān)于農(nóng)村社會(huì)救助的專門法律，農(nóng)村社會(huì)救助制度缺乏權(quán)威性和公信度，實(shí)施救助時(shí)無法可依，僅依照相關(guān)部門印發(fā)的臨時(shí)的規(guī)定和政策來實(shí)行，隨意性較大。此次調(diào)查中，57%的受訪者認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)救助法律基本完善或完善，仍有25%的人認(rèn)為不完善或非常不完善。除此，法律援助也十分匱乏與不及時(shí)，本次調(diào)查中，73%的被訪者表示從未接受過法律援助，接受過一次的占21%，接受兩次以上僅占6%。很多村民在遇上問題需要法律援助時(shí)根本無從求助或求助無果。
（2）缺乏規(guī)范的農(nóng)村社會(huì)救助操作程序規(guī)范。2004年以來，江蘇省政府及省有關(guān)部門在原有基礎(chǔ)上，先后出臺(tái)了《江蘇省關(guān)于加快建立新型社會(huì)救助體系的意見》、《江蘇省建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》等規(guī)范性文件或通知，但是這些文件都沒有做到有效地規(guī)范落實(shí)。不同于法律政策，被訪者對(duì)于救助政策的總體評(píng)價(jià)上升。31%的人認(rèn)為救助政策非常完善或比較完善，38%的人認(rèn)為基本完善，31%的人認(rèn)為不夠完善。
2.農(nóng)村社會(huì)救助的水平較低
南京市江寧區(qū)農(nóng)村低保僅每月200元，徐州市沛縣農(nóng)村低保每月210元；南京市農(nóng)村五保戶集中供養(yǎng)的平均標(biāo)準(zhǔn)是每人每年5000元，沛縣僅有3500元左右；農(nóng)村醫(yī)療救助僅限于新型農(nóng)村合作醫(yī)療，且需農(nóng)民自繳費(fèi)用；農(nóng)村特困定期定量幫助存在甚少，一年約800到1200不等。2012年南京市農(nóng)村人均支出就達(dá)到11114元，而課題組調(diào)研樣本總救助額為449856元，戶年均1704元，人均不到600。顯然這樣的救助水平無法滿足正常的生活需求。調(diào)查中31%的人享受到基本生活救助，40%的人享受醫(yī)療救助，享受到教育、住房與災(zāi)害救助的人僅各占7%，4%的人表示享受法律援助，更有4%的人表示沒有任何形式的農(nóng)村社會(huì)救助。盡管已經(jīng)進(jìn)一步提高了農(nóng)村社會(huì)救助的救助比例，但是人群覆蓋依然不足。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，僅12%的被訪者認(rèn)為覆蓋全面，39%的被訪者認(rèn)為基本覆蓋，高達(dá)49%的被訪者認(rèn)為覆蓋不夠全面甚至非常不全面。
3.農(nóng)村社會(huì)救助缺乏監(jiān)督與信息公開
（1）缺乏信息公開機(jī)制。針對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助政策，本次調(diào)查中，僅有18%的被訪者表示非常了解或比較了解，23%的被訪者表示基本了解，27%的被訪者表示不夠了解，還有高達(dá)32%的被訪者表示不理解或者非常不了解。村民并非沒有了解或參與政策的意愿，但是途徑非常缺乏。高達(dá)26%的被訪者表示無任何了解途徑。大部分人通過電視、廣播或者網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙去了解政策，但是他們了解到的政策不一定符合當(dāng)?shù)貙?shí)情，無法為他們服務(wù)。
（2）缺乏監(jiān)督機(jī)制?；鶎咏M織享有的行政權(quán)力和自由裁量權(quán)，沒有任何同級(jí)或者上級(jí)的有效制約，造成了確定對(duì)象不合理、操作隨意等一系列問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，59%的被訪者表示政府在確定社會(huì)救助對(duì)象時(shí)沒有公示并接受村民意見，僅21%的被訪者表示有公示但幾乎村民意見不產(chǎn)生作用，還有20%的人表示不了解。對(duì)是否有上級(jí)監(jiān)督進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果表明73%的被訪者表示沒有監(jiān)督，僅24%的人表示有監(jiān)督，監(jiān)督方式也多為村委會(huì)或者村民自發(fā)，起不到有效的制約監(jiān)督。另外3%的人表示不了解。
二、對(duì)策建議
（一）建立完善的農(nóng)村社會(huì)救助的法律政策體系
2008年國務(wù)院法制辦公室公布了《中華人民共和國社會(huì)救助法（征求意見稿）》，其出臺(tái)初步提出了我國農(nóng)村社會(huì)救助的重構(gòu)思路和框架。出臺(tái)具體的具有針對(duì)性、操作性、全面性的法規(guī)，在立法應(yīng)做到：
（1）擴(kuò)大公民社會(huì)救助的權(quán)利內(nèi)容。立法確認(rèn)公民的各項(xiàng)救助權(quán)利，而不只是作為政府部門實(shí)施救助的行政規(guī)范依據(jù)。我們通常把公民當(dāng)做農(nóng)村社會(huì)救助的客體與受眾，忽略其主動(dòng)性，但其權(quán)利應(yīng)包括社會(huì)救助請(qǐng)求權(quán)、社會(huì)救助信息知情權(quán)、人格尊嚴(yán)不受侵犯的權(quán)利、社會(huì)救助的監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)等。
（2）促進(jìn)社會(huì)救助體系的城鄉(xiāng)一體化。確定救助對(duì)象的方式要一致，由省市政府制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的救助標(biāo)準(zhǔn)與確定方式，打破區(qū)域限制，統(tǒng)籌規(guī)劃，均勻資源；救助資金來源渠道統(tǒng)一，政府在制定公共預(yù)算的過程中，不得對(duì)城鄉(xiāng)差別對(duì)待；采取統(tǒng)一的核算方式，城鄉(xiāng)居民享受的教育、醫(yī)療、就業(yè)救助內(nèi)容一致；統(tǒng)一管理，避免救助主體多元帶來的權(quán)責(zé)不清。
（3）促進(jìn)再就業(yè)機(jī)制深化。立法要對(duì)政府再就業(yè)服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，包括政府的就業(yè)服務(wù)主要包括：失業(yè)登記，以登記確定需要就業(yè)服務(wù)的群體；職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，由勞動(dòng)部門無償定額、定時(shí)提供，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政開支；提供就業(yè)信息和職業(yè)介紹，輔助救助對(duì)象獲得就業(yè)機(jī)會(huì)；投資開發(fā)提供環(huán)衛(wèi)、協(xié)管等公益性崗位，并向救助對(duì)象傾斜提供。
（二）提高農(nóng)村社會(huì)救助水平
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的社會(huì)福利水平也必然隨之提高，即便是社會(huì)救助，也要將其看作是一種福利提供，而非簡單的基本生活保障。為此，必須從發(fā)展型福利角度，把不斷提高救助層次和救助水平作為新型社會(huì)救助體系的基本內(nèi)容和目標(biāo)追求。
各地政府可以通過以下幾種渠道來籌集資金：一是各級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，明確各級(jí)財(cái)政的分擔(dān)比例，中央政府在其中必須擔(dān)當(dāng)一個(gè)更加積極的角色，通過財(cái)政計(jì)劃的比例擴(kuò)增和基金設(shè)立來保證資金渠道暢通。各級(jí)政府在公共預(yù)算的過程中，實(shí)行資金預(yù)撥制度，每年先將下一年的預(yù)算資金撥付，到年底決算，過程中及時(shí)反饋調(diào)節(jié)。避免因其他項(xiàng)目資金占用而無法支付。二是發(fā)行福利彩票、吸納社會(huì)慈善資金用以支持農(nóng)村社會(huì)救助，例如廣西風(fēng)采電腦福利彩票。三是發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì)，國務(wù)院《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》規(guī)定敬老院可以開展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)，用以改善生活條件，各級(jí)政府應(yīng)予以扶助。除了政府，也需要建立一個(gè)穩(wěn)固的社會(huì)支持系統(tǒng)。政府無法也無力解決所有貧困者的困難，必須廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量。積極引導(dǎo)慈善團(tuán)體等非盈利組織參與社會(huì)救助活動(dòng)，激活資源，優(yōu)化配置，并推動(dòng)社會(huì)幫扶活動(dòng)深入。
（三）建立信息公開與監(jiān)督機(jī)制并整合資源
關(guān)鍵詞：大病醫(yī)療救助 公共物品 準(zhǔn)公共物品
中圖分類號(hào)：F062.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1004-4914（2017）02-067-03
醫(yī)療救助是國家建立的為保障救助對(duì)象獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的一種救助制度，是我國社會(huì)救助制度體系的重要組成部分。它主要通過對(duì)救助對(duì)象參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)或者新型農(nóng)村合作醫(yī)療的個(gè)人繳費(fèi)部分給予補(bǔ)貼和對(duì)救助對(duì)象經(jīng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和其他補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)支付后，個(gè)人及其家庭難以承擔(dān)的符合規(guī)定的基本醫(yī)療自負(fù)費(fèi)用給予補(bǔ)助等方式實(shí)施救助。
一、大病醫(yī)療救助制度的現(xiàn)狀和問題的提出
（一）制度的完善
近年來，隨著國家深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革進(jìn)程的加快，我國的醫(yī)療救助體制也不斷發(fā)展完善。我國于2003年開始推行醫(yī)療救助制度，2008年全面建制，2012年民政部和原衛(wèi)生部、人社部、財(cái)政部等部門在全國14個(gè)省、273個(gè)市縣開展了重特大疾病醫(yī)療救助試點(diǎn)工作，并在此基礎(chǔ)上于2015年出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善醫(yī)療救助制度全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作的意見》（下文簡稱《意見》），要求“以健全社會(huì)救助體系、保障困難群眾基本醫(yī)療權(quán)益為目標(biāo)，進(jìn)一步健全工作機(jī)制，完善政策措施，強(qiáng)化規(guī)范管理，加強(qiáng)統(tǒng)籌銜接，不斷提高醫(yī)療救助管理服務(wù)水平，最大限度p輕困難群眾醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)?！薄兑庖姟返某雠_(tái)，將試點(diǎn)工作中的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了固化和升華，對(duì)醫(yī)療救助制度進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，完善了我國社會(huì)救助體系，為更好地發(fā)揮醫(yī)療救助救急難作用奠定了政策基礎(chǔ)。
（二）新制度的特點(diǎn)
一是要求2015年底前合并城市醫(yī)療救助制度和農(nóng)村醫(yī)療救助制度，與相關(guān)社會(huì)救助、醫(yī)療保障政策相配套，保障城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療權(quán)益；二是對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行了合理界定，明確最低生活保障家庭成員和特困供養(yǎng)人員是醫(yī)療救助的重點(diǎn)救助對(duì)象，還要求逐步將低收入家庭的老年人、未成年人、重度殘疾人和重病患者等困難人群以及縣級(jí)以上人民政府規(guī)定的其他特殊困難人員納入救助范圍，積極探索對(duì)因病致貧家庭重病患者實(shí)施救助；三是進(jìn)一步明確了資助參保參合、門診救助、住院救助的重點(diǎn)；四是要求提高救助效率，做到醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)、疾病應(yīng)急救助、商業(yè)保險(xiǎn)等信息管理平臺(tái)互聯(lián)互享、公開透明，實(shí)現(xiàn)“一站式”信息交換和即時(shí)結(jié)算。
（三）我國醫(yī)療救助的現(xiàn)狀及存在問題
目前我國現(xiàn)行的醫(yī)療救助主要采取三種方式：一是資助參保參合。即對(duì)救助對(duì)象參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)或新型農(nóng)村合作醫(yī)療的個(gè)人繳費(fèi)部分進(jìn)行補(bǔ)貼，保障其獲得基本醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)。二是門診救助。主要是對(duì)因患慢性病需要長期服藥或者患重特大疾病需要長期門診治療，導(dǎo)致自負(fù)費(fèi)用較高的醫(yī)療救助對(duì)象進(jìn)行救助。三是住院救助。即對(duì)救助對(duì)象的基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)及各類補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)報(bào)銷后的個(gè)人負(fù)擔(dān)費(fèi)用給予救助。財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，僅2014年全國就實(shí)施醫(yī)療救助1.02億人次，支出資金254億元，其中中央財(cái)政補(bǔ)助資金141億元。資助參保參合、門診救助、住院救助人均救助金額分別為80元、144元、1723元，重點(diǎn)救助對(duì)象年救助限額內(nèi)，住院自負(fù)費(fèi)用救助比例普遍達(dá)到60%。2009年至2014年，各級(jí)財(cái)政醫(yī)療救助資金超過1000億元，救助水平不斷提高。但是全國城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金總收入中，中央財(cái)政投入約占63%，地方財(cái)政投入約占32%，社會(huì)捐贈(zèng)占比不到5%。在政府投入中，中央財(cái)政投入占了大頭。
從總體上來看，我國醫(yī)療救助沒有建立起穩(wěn)定、規(guī)范、多渠道的籌資機(jī)制，數(shù)據(jù)分析顯示目前的醫(yī)療救助籌資主要依靠政府投入，社會(huì)捐贈(zèng)沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。如何健全籌資機(jī)制，拓寬籌資渠道，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)捐贈(zèng)，健全多渠道籌資機(jī)制，是當(dāng)前亟待研究解決的問題。
二、經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的大病救助體系
（一）公共物品和準(zhǔn)公共物品
1.公共物品的概念與特征。經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)“公共物品”的定義并不統(tǒng)一，使用最廣泛的是薩繆爾森的《公共支出的純理論》中所述：公共物品是這樣一種物品，“每個(gè)人對(duì)這種物品的消費(fèi)都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該物品消費(fèi)的減少?！惫参锲返囊话闾卣鳛椋悍歉?jìng)爭性、非排他性和外部性。
所謂非競(jìng)爭性是指對(duì)公共物品的消費(fèi)不會(huì)隨著人數(shù)的增加而減少，即對(duì)該物品消費(fèi)的邊際成本為零，即使人數(shù)趨向于無窮大也不例外。例如國防就是一種公共物品，有了國防的保衛(wèi)，人們才能無憂無慮地生活。任何公民對(duì)國防的使用都不會(huì)導(dǎo)致其他公民對(duì)其使用的減少。
所謂非排他性是指公共物品的所有權(quán)為社會(huì)全體成員而非特定個(gè)人，所有人享受到的收益都是等同的，不可能將其分割至個(gè)人或排除某些受益人。同樣以國防為例，要把某些國民排除在國防以外，這幾乎是不可能做到的。
所謂外部性，指某一經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)導(dǎo)致其他經(jīng)濟(jì)主體獲得額外的經(jīng)濟(jì)利益。公共物品主要具有正外部性，它使全體公民或社會(huì)受益。仍然以國防為例，隨著國防力量的加強(qiáng)，國家綜合實(shí)力得到提升，更加有利于全體公民安居樂業(yè)。
2.準(zhǔn)公共物品的特征與分類。隨著對(duì)公共物品研究的深入和發(fā)展，其理論內(nèi)涵也進(jìn)一步完善。生活中的一些物品并未完全具備公共物品的三個(gè)特性，而是只有其中一個(gè)或幾個(gè)，例如只有排他性或只有非競(jìng)爭性，這樣就很難將它們歸類到公共物品或者私人物品。因此經(jīng)過進(jìn)一步研究，經(jīng)濟(jì)學(xué)家給出了準(zhǔn)公共物品的特征和分類。
準(zhǔn)公共物品一般具有不完全的競(jìng)爭性和不完全的排他性。大致分為以下幾種：一是具有排他性但不具有競(jìng)爭性。例如橋梁、公路，這一類公共物品的消費(fèi)會(huì)隨著人數(shù)的增加而出現(xiàn)擁擠的現(xiàn)象，當(dāng)突破臨界點(diǎn)的時(shí)候，該物品將被破壞，會(huì)損害所有消費(fèi)者的利益。二是具有競(jìng)爭性但不具備排他性。例如草原、礦山等，這一類公共物品當(dāng)一些人使用它時(shí)，就與其他的消費(fèi)者形成了競(jìng)爭關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)生活中，是通過收取費(fèi)用、辦理開發(fā)許可證等方式來實(shí)現(xiàn)排他的，收費(fèi)或辦證是為了解決不排他而產(chǎn)生的擁擠。在我們?nèi)粘Ｉ钪袦?zhǔn)公共產(chǎn)品十分廣泛，日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家植草益按照準(zhǔn)公共產(chǎn)品競(jìng)爭性和排他性的強(qiáng)弱程度把它們分為兩類：一類準(zhǔn)公共產(chǎn)品排他性強(qiáng)但競(jìng)爭性弱，如醫(yī)療、教育、保險(xiǎn)等；另一類準(zhǔn)公共產(chǎn)品競(jìng)爭性強(qiáng)但排他性弱，如森林、草原、養(yǎng)老院、扶貧等社會(huì)福利服務(wù)。
（二）大病救助的準(zhǔn)公共物品屬性
從以上對(duì)大病救助和準(zhǔn)公共物品的分析可以看出，大病救助具有準(zhǔn)公共物品的屬性，非排他性屬性較為明確，大病救助是面向全部社會(huì)成員為對(duì)象的，救助資金的所有權(quán)不屬于任何一個(gè)人，在政府給定的財(cái)政撥款中，所有的社會(huì)成員都有同等的機(jī)會(huì)可以享受資助。競(jìng)爭性的分析較為復(fù)雜，在當(dāng)前籌資機(jī)制不夠完善、渠道較為單一、供給明顯不足的情況下，競(jìng)爭性明顯存在，因此政府采用行政手段規(guī)定了重特大疾病醫(yī)療救助對(duì)象，并且將22個(gè)病種（兒童白血病、兒童先心病、婦女乳腺癌、宮頸癌、重性精神病、終末期腎病、耐多藥肺結(jié)核、艾滋病機(jī)會(huì)性感染、肺癌、食道癌、胃癌、結(jié)腸癌、直腸癌、慢性粒細(xì)胞性白血病、急性心肌梗塞、腦梗死、血友病、裥吞悄蠆?、甲亢、凑]窳選⒍童尿道下裂、兒童苯丙酮尿癥）列入重特大疾病醫(yī)療救助保障范圍。確定大病救助的準(zhǔn)公共物品屬性后，有助于我們運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理對(duì)其進(jìn)行分析并尋找相應(yīng)對(duì)策。
三、經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下現(xiàn)行大病救助體系存在的問題分析
在對(duì)準(zhǔn)公共物品的研究中發(fā)現(xiàn)，由于準(zhǔn)公共物品的不完全排他性和競(jìng)爭性，決定了它的有效供給不能依靠單一供給模式一勞永逸，政府沒有市場(chǎng)的效率優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)不能像政府一樣維護(hù)公眾利益。因此準(zhǔn)公共物品的供給問題涉及政府、市場(chǎng)、非營利組織之間的分工和協(xié)作、政府對(duì)市場(chǎng)和非營利組織的規(guī)劃、政府政策的制定、上下級(jí)政府之間的權(quán)利邊界劃分、政府自身的治理等問題。從公平和效率的角度，政府致力于促進(jìn)社會(huì)公平和最大程度地提供救助的同時(shí)，難以避免低效率和能力不足問題；而市場(chǎng)在提高效率的同時(shí)，無法避免不公平性。但是非營利性組織具有雙重特性，它既能像市場(chǎng)那樣，實(shí)現(xiàn)效率勢(shì)，又因其非營利性，能向政府一樣維護(hù)公眾利益。因此，充分發(fā)揮非營利組織的優(yōu)勢(shì)，能夠使準(zhǔn)公共物品的供給更加靈活、更有效率。政府、非營利性組織和市場(chǎng)三種供給模式分別有各自的供給優(yōu)勢(shì)和不足，它們都不可能獨(dú)立承擔(dān)準(zhǔn)公共物品的全部供給任務(wù)，必須分工和協(xié)作相結(jié)合。
（一）大病醫(yī)療救助資金供需差距較大
《意見》規(guī)定大病救助的范圍僅僅局限于部分病種，而大病種類不下數(shù)百種，由于病種的限制，有很大一部分困難患者得不到妥善的救助。而且，對(duì)于大病醫(yī)療救助的救助資格認(rèn)定和救助審批環(huán)節(jié)也較為繁瑣，要提高救助效率，必須從簡化資格認(rèn)定和審批流程，縮短獲救助周期，提高救助時(shí)效性等方面展開探索。
（二）大病醫(yī)療救助籌資渠道單一，亟待拓寬
醫(yī)療救助作為保障基本民生的“安全網(wǎng)”，是國家保障公民基本生活，促進(jìn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要舉措，所以在籌資方面有其自身的特殊性和必然性。醫(yī)療救助資助金主要來源于政府財(cái)政撥款，其他籌資方向所占比重很少。但依賴財(cái)政撥款帶來的問題是救助服務(wù)的質(zhì)量與水平跟地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、財(cái)政水平相掛鉤，如若出現(xiàn)政府財(cái)政壓力，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，將會(huì)大大削弱醫(yī)療救助作為社會(huì)“安全網(wǎng)”的作用。另外財(cái)政支出的靈活性較差，在應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情、災(zāi)害的情況下很難做出及時(shí)有效的反應(yīng)，大大降低了救助的效率和質(zhì)量。因此，拓寬籌集渠道，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)捐贈(zèng)，嘗試探討多元化、多渠道籌資機(jī)制勢(shì)在必行。
（三）救助方式與救助對(duì)象實(shí)際需要不匹配
事后救助為現(xiàn)階段的主要救助形式，但在患病或出現(xiàn)困難之初才是最需要救助的時(shí)候，事后報(bào)銷的滯后性和延時(shí)性會(huì)使很多需要救助者得不到及時(shí)的救治，難以保證救助的效率和質(zhì)量。而救助條件的局限也將很多需要救助者擋在了救助群體之外，救助需求難以得到滿足。
（四）醫(yī)療衛(wèi)生資源供給不足
我國的醫(yī)療衛(wèi)生資源存在發(fā)展不均衡、配置不均勻的問題，由于城鄉(xiāng)差距的存在，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，衛(wèi)生資源的不足表現(xiàn)在硬件和軟實(shí)力兩個(gè)方面，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)醫(yī)療設(shè)備陳舊，藥品等物資不足，缺少檢查、急救、生命支持等診療設(shè)備，根本無法滿足當(dāng)?shù)厝罕娽t(yī)療健康需求，對(duì)重大疾病的診治能力更加不足；另一方面，基層衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員醫(yī)療技術(shù)和水平偏低，綜合素質(zhì)普遍不高，加之由于收入等原因人才流失嚴(yán)重，以全科醫(yī)生為重點(diǎn)的基層醫(yī)療衛(wèi)生人才隊(duì)伍尚在逐步建設(shè)過程中。醫(yī)改倡導(dǎo)的按照疾病的輕、重、緩、急及治療的難易程度進(jìn)行分級(jí)，不同級(jí)別的醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)不同疾病治療的分級(jí)診療服務(wù)體系尚在逐步建設(shè)和完善過程中，所涉及的醫(yī)療資源共享、檢查結(jié)果互認(rèn)、醫(yī)療衛(wèi)生信息化建設(shè)等基礎(chǔ)尚且薄弱。這些問題的存在導(dǎo)致醫(yī)療衛(wèi)生資源供給不足、配置不均、效率不高，難以滿足人民群眾日益增長的健康需求。
（五）救助資金的管理和使用等相關(guān)制度尚不健全
大病醫(yī)療救助資金缺少專項(xiàng)使用規(guī)定，僅僅對(duì)醫(yī)療救助使用的方式，適用對(duì)象做了界定，缺少專項(xiàng)救助資金使用方向、籌資渠道及保值增值的規(guī)定，各相關(guān)部門的權(quán)責(zé)尚未完全明晰，對(duì)于如何高效地使用醫(yī)療救助資金，將資金的籌集、管理、使用統(tǒng)一起來缺乏完善的制度規(guī)定。
四、改進(jìn)對(duì)策研究
（一）結(jié)合地方特點(diǎn)，建立健全實(shí)施辦法，加大各級(jí)政府投入力度
《意見》的出臺(tái)雖然有一定的指導(dǎo)意義，但如果政策要落地，還需要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，需要因地制宜的地方實(shí)施辦法的有力支持。目前在整個(gè)醫(yī)療救助籌資中，占比超過60%的中央財(cái)政補(bǔ)助資金實(shí)際上是按照獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合的原則，“補(bǔ)”是根據(jù)需要，越困難越需要補(bǔ)助的地區(qū)補(bǔ)助越多；“獎(jiǎng)”是根據(jù)工作成效，救助的人越多、救助成效越明顯的給于獎(jiǎng)勵(lì)性資金。但僅靠中央補(bǔ)助是不夠的，省級(jí)和市級(jí)財(cái)政也要有針對(duì)性地加大對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)的醫(yī)療救助補(bǔ)助力度，財(cái)政預(yù)算要從縣級(jí)政府開始，更加符合當(dāng)?shù)貙?shí)際。
（二）合理拓寬資金籌集渠道，充分利用社會(huì)資源
在《意見》中要求各地要鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量通過慈善、社會(huì)捐助等渠道籌集資金；提倡和鼓勵(lì)由政府建立重特大疾病醫(yī)療救助基金，有條件的地方，可在州市級(jí)統(tǒng)一建立重特大疾病醫(yī)療救助基金，為全面開展重特大疾病醫(yī)療救助提供資金保障。例如省財(cái)政可以視每年福彩公益金的籌集情況，從省級(jí)留存的福彩公益金中安排適當(dāng)資金用于全省重特大疾病醫(yī)療救助補(bǔ)助，市財(cái)政從本級(jí)福彩公益金中按照一定比例安排重特大疾病醫(yī)療救助資金。
（三）對(duì)資金需求進(jìn)行科學(xué)測(cè)算
各地應(yīng)該綜合考慮當(dāng)?shù)鼐戎鷮?duì)象的數(shù)量、患病率、救助標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)療費(fèi)用增長等情況，結(jié)合本地基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病醫(yī)療保險(xiǎn)的報(bào)銷情況，有針對(duì)性地、科學(xué)地測(cè)算資金需求，掌握資金籌集的需要，再進(jìn)行合理的籌資規(guī)劃。
（四）政府多部門建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建多層次、全方位的救助體系
醫(yī)療救助和其他社會(huì)救助制度一樣，是政府的重要責(zé)任，但由于救助資金的準(zhǔn)公共物品屬性，決定了它的籌集必須要調(diào)動(dòng)非營利性社會(huì)組織等積極參與，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、各方面救助資源有機(jī)銜接的合力，積極構(gòu)筑保障基本民生的“安全網(wǎng)”。擴(kuò)大救助的覆蓋面，增加救助的靈活性，積極探索經(jīng)常性救助、緊急救助、臨時(shí)和專項(xiàng)救助等多層次、全方位的救助方式和形式，單靠醫(yī)療救助無法解決的問題，可通過其他社會(huì)救助形式協(xié)調(diào)解決。
（五）完善相關(guān)配套措施
除了“開源”（健全籌資機(jī)制），還要“節(jié)流”（減輕困難群眾醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)）。著力解決“看病貴”問題，嚴(yán)格控制醫(yī)療費(fèi)用的快速增長。在整個(gè)醫(yī)療保障體系中，通過上游控制好費(fèi)用增長，中游加大基本醫(yī)療保障覆蓋面，才能有效減輕處于下游的醫(yī)療救助的壓力和負(fù)擔(dān)。控制醫(yī)療費(fèi)用增長是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，最新的公立醫(yī)院改革措施中“藥品零加成”正是降低醫(yī)療費(fèi)用的其中一項(xiàng)有效措施。
（六）大病醫(yī)療救助資金的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管理有待加強(qiáng)
對(duì)大病醫(yī)療救助資金的監(jiān)管需要進(jìn)一步加強(qiáng)，除了從制度上進(jìn)行引導(dǎo)和管控，還要建立多部門的相互約束機(jī)制，堅(jiān)決杜絕基金違規(guī)操作，降低基金風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)與社會(huì)非政府組織的聯(lián)系，利用商業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)等手段，讓放入社?；饘糁械尼t(yī)療救助資金也能夠高效運(yùn)作，以期達(dá)到保值增值、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的目的。
（七）加強(qiáng)對(duì)大病救助的相關(guān)研究
通過對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)資料的查閱，國際上對(duì)大病的救助主要有商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)主導(dǎo)、國家醫(yī)療保險(xiǎn)主導(dǎo)和社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)主導(dǎo)三種基本制度模式，具體操作主要有：設(shè)定個(gè)人自付封頂線與自付比例、制定特殊醫(yī)療制度、充分發(fā)展商業(yè)重病保險(xiǎn)。各國均在財(cái)政及醫(yī)?；鹗罩Э沙掷m(xù)的前提下，通過政策傾斜和財(cái)政支持等手段來幫助弱勢(shì)群體減輕醫(yī)療負(fù)擔(dān)。而國內(nèi)學(xué)者的研究集中于從大病醫(yī)療救助概念界定、大病醫(yī)療救助的范圍、大病醫(yī)療救助資金的籌集、大病醫(yī)療救助支付、大病醫(yī)療救助制度構(gòu)建等角度，下一步應(yīng)該加大對(duì)在籌資方式中如何引入社會(huì)資本、社會(huì)捐贈(zèng)、商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的研究。
五、展望
近年來，醫(yī)療救助在為群眾解決醫(yī)療負(fù)擔(dān)方面所發(fā)揮的積極作用是明顯的，但是此項(xiàng)工作的實(shí)施目前任然存在著一些突出的問題，主要表現(xiàn)在救助水平不能完全滿足群眾的實(shí)際需求，制度落地、配套制度的建設(shè)及制度的銜接有待加強(qiáng)，在拓寬籌資渠道，引入社會(huì)力量參與救助方面尚需努力。面對(duì)當(dāng)前日益嚴(yán)峻的醫(yī)療救助形勢(shì)，如何更好地統(tǒng)籌使用有限的救助資金，改善醫(yī)療救助模式，完善救助體系，更好地解決現(xiàn)有救助中存在的問題是值得繼續(xù)研究的重要課題。
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（作者撾唬涸頗鮮∏靖市第一人民醫(yī)院 云南曲靖 655000）
〔論文摘要〕我國農(nóng)村社會(huì)保障體系主要包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障與生活保障三部分。養(yǎng)老保障應(yīng)采取家庭保障與社會(huì)保障相結(jié)合的模式;醫(yī)療保障宜建立大病費(fèi)用統(tǒng)籌的新型醫(yī)療制度;生活保障可仿照城市建立農(nóng)村最低生活保障制度。
我國農(nóng)村社會(huì)保障體系主要應(yīng)包括:農(nóng)村養(yǎng)老保障、農(nóng)村醫(yī)療保障與農(nóng)村生活保障三部分。
一、養(yǎng)老保障應(yīng)采取家庭保障與社會(huì)養(yǎng)老保障相結(jié)合的模式
在我國農(nóng)村，還不可能實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)完全一致的模式，而應(yīng)實(shí)行家庭保障與社會(huì)養(yǎng)老保障相結(jié)合的形式。因?yàn)?，家庭養(yǎng)老是我國延續(xù)了幾千年的傳統(tǒng)做法，目前，這種養(yǎng)老模式的基礎(chǔ)并沒有完全喪失，要想徹底改變也并非易事，而且借鑒西方一些國家建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老顧此失彼的教訓(xùn)，我國農(nóng)村的家庭養(yǎng)老短期內(nèi)不可能取消，它仍是農(nóng)村養(yǎng)老的一部分。
但是，農(nóng)村實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老是必然趨勢(shì)。建立農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度是農(nóng)村社會(huì)化生產(chǎn)方式發(fā)展的需要，是深化農(nóng)村改革的需要，是對(duì)付“白潮”的需要，是落實(shí)計(jì)劃生育政策的需要，是引導(dǎo)農(nóng)民消費(fèi)、積累建設(shè)資金的需要。此外，建立農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度，對(duì)于完善社會(huì)保障體系，縮小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別都有著積極的意義。目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀是家庭保障有余而社會(huì)養(yǎng)老不足。因此，建立農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)是我國農(nóng)村甚至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。當(dāng)前應(yīng)立足于中國國情和農(nóng)村實(shí)際，形成有中國特色的農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度。根據(jù)《基本方案》及我國一些試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，建立農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)遵循以下原則:
第一，低標(biāo)準(zhǔn)起步，以保障老年人基本生活為目的。社會(huì)保障水平的設(shè)定，一般宜從低到高，留有余地，而不宜盲目攀比，一步到位。結(jié)合我國實(shí)際情況，農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的交納和養(yǎng)老金的給付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)定在一個(gè)能基本滿足農(nóng)村實(shí)際生活需要的低水平上。凡年滿20歲的農(nóng)民，可根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，選擇適合的交費(fèi)檔位和靈活的交費(fèi)時(shí)間參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。由于大多數(shù)60歲以上的健康農(nóng)民仍可以從事一些力所能及的生產(chǎn)勞動(dòng)，因而領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡可以適當(dāng)延長至65歲，標(biāo)準(zhǔn)為100元/人月左右，這個(gè)水平基本能滿足老年農(nóng)民的生活需要。
第二，建立由政府組織和管理、財(cái)政投人的強(qiáng)制性農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度。政府負(fù)有公共管理的職責(zé)，因而是舉辦公共事業(yè)的最穩(wěn)妥的主體。政府的組織和管理表現(xiàn)為設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)和工作人員進(jìn)行具體事務(wù)的管理;設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)督機(jī)制，提高管理效率。強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資渠道應(yīng)多元化，既有農(nóng)民個(gè)人繳納，也有集體補(bǔ)助，還應(yīng)有財(cái)政的投人。實(shí)踐表明，強(qiáng)制性的保險(xiǎn)，沒有政府的投人是很難奏效的。當(dāng)然，投人的力度應(yīng)通過科學(xué)測(cè)算而定。
第三，建立嚴(yán)格、高效的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理和運(yùn)營機(jī)制。資金短缺間題是制約農(nóng)村社會(huì)保障工作的瓶頸。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是農(nóng)民的“保命錢”，因而，把有限的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金管好、用好就顯得更加重要。根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作有利于實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。即由符合規(guī)定的市場(chǎng)法友，按有關(guān)法規(guī)經(jīng)辦農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，進(jìn)行自主經(jīng)營管理。國家應(yīng)對(duì)其實(shí)行嚴(yán)格、有效的監(jiān)管，盡量降低和避免風(fēng)險(xiǎn)。
第四，采取“個(gè)人賬戶儲(chǔ)備積累”的模式。根據(jù)對(duì)國內(nèi)外各種保障模式的分析可看出，“個(gè)人賬戶儲(chǔ)備積累”模式運(yùn)行得最為正常，它強(qiáng)調(diào)個(gè)人的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任，強(qiáng)化政府的組織和管理責(zé)任，逐步淡化政府的交費(fèi)責(zé)任，突出個(gè)人的自保意識(shí)，這也是國內(nèi)外社會(huì)保障制度改革的取向。因而，我國農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)仍將主要靠自己。建立個(gè)人賬戶，個(gè)人交費(fèi)和有關(guān)補(bǔ)貼全部記人個(gè)人賬戶，并可以轉(zhuǎn)移和繼承。
第五，制定和完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度。農(nóng)村社會(huì)保障是整個(gè)社會(huì)保障中最薄弱的環(huán)節(jié)，而立法滯后是這些年農(nóng)村社會(huì)保障工作進(jìn)展緩慢的重要原因。據(jù)調(diào)查，多數(shù)農(nóng)民有參保的意愿，但總擔(dān)心政策會(huì)變，故而不愿積極主動(dòng)去參保。因此，必須改變當(dāng)前僅靠政策指導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)保障工作的現(xiàn)狀，盡快制定并完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度。
二、建立大病費(fèi)用統(tǒng)籌的新型合作醫(yī)療制度
20世紀(jì)50年代以后，通過運(yùn)動(dòng)搞起來的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，目前已經(jīng)名存實(shí)亡，農(nóng)民重新面臨看病難的問題。有專家通過調(diào)查指出，解決農(nóng)民看病難的出路在于實(shí)行新型合作醫(yī)療制度。建立新型合作醫(yī)療制度應(yīng)注意的問題是:
第一，政府牽頭，多元籌資。由于長期“以農(nóng)養(yǎng)工”、“二元保障”，農(nóng)村社會(huì)保障的建立與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障的改革是逆向的。因此，在城市應(yīng)改變政府大包大攬的做法，而在農(nóng)村，政府則應(yīng)承擔(dān)起自己的責(zé)任，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障給予支持。建立國家與農(nóng)戶共同投人，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制，使國家投人的有限資金發(fā)揮引導(dǎo)農(nóng)民參加合作醫(yī)療的作用。同時(shí)，要建立多元籌資機(jī)制，引導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)體、慈善機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、個(gè)人捐助，充實(shí)農(nóng)民醫(yī)療保障基金，國家投人的資金可以從國家衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)中轉(zhuǎn)移一大部分，也可以通過稅收轉(zhuǎn)移一部分。
第二，建立家庭賬戶和統(tǒng)籌賬戶。以家庭為單位，由家庭成員繳費(fèi)形成家庭賬戶，供全家共同使用，主要用于支付家庭成員日常門診費(fèi)用。根據(jù)測(cè)算，按每人每年不低于10元的標(biāo)準(zhǔn)交費(fèi)，基本可以滿足這一需要。統(tǒng)籌賬戶由國家和當(dāng)?shù)卣鲑Y形成，國家財(cái)政補(bǔ)貼，每人每年不少于10元，地方政府投人每人每年不低于2p元，這部分資金集合起來，用于支付患大病、慢性病的患者的醫(yī)療費(fèi)用。大病的確定及統(tǒng)籌范圍內(nèi)的報(bào)銷比例根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r決定，但基本原則是“以收定支，量人為出”。兩個(gè)賬戶分開核算，分別管理，不得擠占挪用。這樣農(nóng)民“病有所醫(yī)”的問題基本可以解決。除此以外，對(duì)于特別困難的成員，應(yīng)建立社會(huì)救助制度。
第三，強(qiáng)化基金的運(yùn)營和管理。新型合作醫(yī)療制度提高了各級(jí)政府及農(nóng)民的繳費(fèi)額，因而結(jié)合起來的醫(yī)療保險(xiǎn)基金將很可觀，而且這跟農(nóng)民的切身利益密切相關(guān)，因而保證基金高效運(yùn)營，保值增值，監(jiān)管得力至關(guān)重要。管得好，將是一件利國利民的好事;管不好，合作醫(yī)療制度將永遠(yuǎn)失去存在的群眾基礎(chǔ)。根據(jù)智利的成功經(jīng)驗(yàn)，基金交由專門的經(jīng)營機(jī)構(gòu)依市場(chǎng)化原則進(jìn)行管理，加強(qiáng)投資各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)管理，建立和完善相關(guān)的法律體系和具體的管理規(guī)章，并嚴(yán)格執(zhí)行，這是合作醫(yī)療得以開展和健康發(fā)展的保證。
第四，堅(jiān)持社會(huì)化的原則。社會(huì)性是社會(huì)保障的基本特點(diǎn)，它符合大數(shù)法則基本原理，即參與者越多，越普遍，保障效果越好。統(tǒng)籌層次是衡量社會(huì)化程度的重要指標(biāo)，一般來說統(tǒng)籌層次越高，互濟(jì)功能越強(qiáng)，保障效果也越明顯。因而，新型合作醫(yī)療制度應(yīng)當(dāng)以縣(區(qū)、鎮(zhèn))而不是以村或鄉(xiāng)為基礎(chǔ)，通過國家立法(而不僅僅是“自愿參加”)，促使農(nóng)戶參加進(jìn)來，擴(kuò)大參?；鶖?shù)，擴(kuò)大醫(yī)療保障基金的規(guī)模和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。同時(shí)應(yīng)根據(jù)各統(tǒng)籌區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜地探索適合區(qū)情、符合民意的多形式、多層次的醫(yī)療保障體系。
此外，要特別注意激發(fā)農(nóng)民參加合作醫(yī)療的意愿，切實(shí)為農(nóng)民辦實(shí)事。改革開放這么多年，農(nóng)民收人水平與生活水平都大大提高，但是，雖然政府一再宣傳合作醫(yī)療的好處，但響應(yīng)者并不多。這說明農(nóng)民社會(huì)保障的意識(shí)還是不夠強(qiáng)，更深層的原因是農(nóng)民曾狂熱地信奉和追隨過農(nóng)村合作醫(yī)療，然而最后都心灰意冷了，他們一朝被蛇咬，十年怕井繩，再不敢輕易相信什么了。有資料說，有的地方合作醫(yī)療的組織者和管理者作風(fēng)惡劣，侵吞公共利益，謀一己私利，農(nóng)民感覺不到合作醫(yī)療的好處，對(duì)組織者失去信任。有的干部及家屬多拿藥、拿好藥，帶頭欠費(fèi)。甚至有農(nóng)民認(rèn)為，合作醫(yī)療就是“群眾交錢，干部吃藥;群眾吃草藥，干部吃好藥”，農(nóng)民喪失了對(duì)制度公平的信心。因而，新型合作醫(yī)療必須注意讓干部帶好頭，公平、公正，讓農(nóng)民真正從中得到實(shí)惠，才能激發(fā)人們參加合作醫(yī)療的熱情和意愿。
三、建立農(nóng)村最低生活保障制度
最低生活保障制度是國家給予社會(huì)成員以滿足其最低生活需要的物質(zhì)幫助，是國家實(shí)施的最后一道保障的安全網(wǎng)，也是保障制度最低層次的目標(biāo)。目前，我國城市已全部建立了最低生活保障制度，而且做到了“應(yīng)保盡?！保瑸槌鞘胸毨丝跇?gòu)筑了最后一道保障線，取得了較好的社會(huì)效益。但在農(nóng)村，這項(xiàng)社會(huì)保障的“兜底工程”開展得遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市。目前，僅在某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市如廣東、上海、浙江等地的少數(shù)地區(qū)開展。事實(shí)上，我國農(nóng)村還有10%的人口尚未脫貧，或由于種種原因返貧，農(nóng)村人口是最需要幫助和關(guān)心的弱勢(shì)群體。因而，建立農(nóng)村最低生活保障制度具有十分重大的意義。
在如何更合理地構(gòu)建我國農(nóng)村最低生活保障制度問題上，有人認(rèn)為，完善最低生活保障制度是事關(guān)社會(huì)保障制度整體設(shè)計(jì)的一項(xiàng)重要工作，因此首先需要理清設(shè)計(jì)思路。一種思路是根據(jù)同類人群在不同方面的需要，設(shè)立一個(gè)不同類型救助金的結(jié)構(gòu)，以滿足不同方面的需要。另一種思路是根據(jù)救助對(duì)象的家庭特征或者本人特征，設(shè)計(jì)可以有差別的救助金標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)。也有人認(rèn)為，農(nóng)村集體補(bǔ)助特困戶資金是“救命錢”，不能可有可無，可多可少，它具有明顯的剛性特征，因此，應(yīng)通過征稅的方式籌集資金，這樣既可以體現(xiàn)稅收在保護(hù)貧困人群方面的強(qiáng)制性，也是農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)的發(fā)展方向。因此，應(yīng)將農(nóng)村集體補(bǔ)助特困戶資金與五保戶供養(yǎng)資金一起列人新的農(nóng)業(yè)稅附加統(tǒng)一收取。
[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；江西；農(nóng)村人力資源開發(fā)
[作者簡介]閆佳寧（1991―），女，東華理工大學(xué)學(xué)院在讀碩士，研究方向?yàn)榛驹恚魂惷魅A（1967―），男，東華理工大學(xué)學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榛驹?。（江西南?330013）
[基金項(xiàng)目]江西省青年理論研究創(chuàng)新工程資助項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中江西農(nóng)村人力資源開發(fā)研究”（15QM98）
一、江西城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀分析
江西農(nóng)村人口數(shù)量龐大，據(jù)江西省統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，2013年，江西省總?cè)丝跒?522.14萬人，按照城鄉(xiāng)分的人口數(shù)標(biāo)準(zhǔn)來劃分，城鎮(zhèn)人口總數(shù)為2209.97萬人，達(dá)到了全省總?cè)丝跀?shù)的48.87%，農(nóng)村人口數(shù)為2312.17，占總?cè)丝跀?shù)的51.13%，與2012年相比較，雖說城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口比重分別都升高和降低了1.36個(gè)百分點(diǎn)，但升降幅度不是很大，所以說江西農(nóng)村人口數(shù)量仍舊很多。要加快城鎮(zhèn)率，我們就要從農(nóng)村勞動(dòng)力入手，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，使農(nóng)民掌握先進(jìn)的技術(shù)，盡快適應(yīng)城市的需求，而最好的途徑就是對(duì)農(nóng)村最龐大的群體進(jìn)行有效的開發(fā)，為城市提供最佳的人力資源。然而由于人口數(shù)量龐大，素質(zhì)不高等主客觀因素，增加了江西城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人力資源開發(fā)的難度，導(dǎo)致江西城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢。
二、江西農(nóng)村人力資源開發(fā)緩慢的原因分析
（一）農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)不高，剩余勞動(dòng)力不能有效轉(zhuǎn)移
江西農(nóng)村的勞動(dòng)力一方面是數(shù)量巨大，而另外一方面是農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)不高。對(duì)人力資源進(jìn)行開發(fā)的重中之重就是對(duì)文化素質(zhì)的開發(fā)，而文化素質(zhì)的高低是建立在農(nóng)村勞動(dòng)力受教育程度上的，所以看農(nóng)村的勞動(dòng)力文化素質(zhì)高不高，就要看他們受教育的程度高不高。然而江西農(nóng)村受教育水平的狀況表明：江西農(nóng)村受教育年限較低，半文盲、中文盲的人數(shù)占81%，也就是說接受小學(xué)程度和高中程度的人占絕大多數(shù)，這是農(nóng)村人力資源整體素質(zhì)較差的根本原因。長期以來農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)低下，沒有專業(yè)技術(shù)作為支撐，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)對(duì)人才需求之間的矛盾，加之城鎮(zhèn)化水平落后，對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力資源不能吸納和消化，不能有效地發(fā)揮城鎮(zhèn)化的作用，所以，想要很好地轉(zhuǎn)移和吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，就必須全面提升農(nóng)村勞動(dòng)力的素質(zhì)。
（二）農(nóng)民自身思想觀念落后且自身貧困，對(duì)教育投資力度小
追溯中國歷史，長期封建制度下的閉關(guān)鎖國使得農(nóng)民思想禁閉，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想根深蒂固。在教育上，農(nóng)民對(duì)下一代教育的投資甚少。從許多新聞報(bào)道中我們可以發(fā)現(xiàn)，有的農(nóng)民外出打工，對(duì)孩子的學(xué)習(xí)從不過問，有的孩子過早放棄學(xué)習(xí)，跟隨父母外出打工，有的孩子則跟隨自己的父母在極其惡劣的環(huán)境下學(xué)習(xí)，家長不能為受教育者創(chuàng)造有利于他們的學(xué)習(xí)條件。據(jù)教育部門的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)調(diào)查，江西農(nóng)村青少年初中升高中的比例也已經(jīng)降低，“讀書無用，打工有功”的理論正在蔓延，他們認(rèn)為下一代只要有點(diǎn)文化知識(shí)就可以步入社會(huì)，無需太多知識(shí)的儲(chǔ)備，即可成為低素質(zhì)的勞動(dòng)者，所以近些年也出現(xiàn)高考考生人數(shù)下降的情況。對(duì)待自己的下一代尚且如此，對(duì)自身的教育投入就更是少之又少。長期以來，農(nóng)民自給自足的供給模式致使他們喪失了競(jìng)爭學(xué)習(xí)的意識(shí)，從沒有想過要居安思危，也從沒想過教育的投資會(huì)給他們帶去怎樣的利益，對(duì)智力、文化、精神消費(fèi)上幾乎沒有認(rèn)識(shí)。正是由于這樣的不思進(jìn)取，安于現(xiàn)狀的心態(tài)，才使得他們的思想觀念落后，不僅在經(jīng)濟(jì)上，甚至在精神上也越來越貧困。
（三）農(nóng)村教育體制欠缺，科技專業(yè)人才缺乏
對(duì)于農(nóng)民來說，由于他們文化素質(zhì)不高，觀念的落后和習(xí)慣使然，使得他們?cè)诂F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，對(duì)于城鎮(zhèn)化的生產(chǎn)生活方式不能很快參與其中，在一定程度上阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此要完善農(nóng)村教育體制，這是解決農(nóng)村教育的強(qiáng)有力措施。一直以來，國家在農(nóng)村教育方面下了很大功夫，但是在農(nóng)村教育體制方面還存在著很大的問題。最根本的問題就是不聯(lián)系農(nóng)村的實(shí)際狀況，我國現(xiàn)行的教育體制是以應(yīng)試教育作為教育的根本目標(biāo)，但是這樣的教育體制卻不適用于農(nóng)村教育，不能夠滿足農(nóng)村的特殊要求。農(nóng)村教育在現(xiàn)行教育體制下培養(yǎng)出來的學(xué)生，其實(shí)質(zhì)是在為城市培養(yǎng)所需人才，他們畢業(yè)后很少回到農(nóng)村。對(duì)于農(nóng)村教育來說，最重要的就是培養(yǎng)適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人才，所以針對(duì)農(nóng)村教育，制定針對(duì)于農(nóng)村現(xiàn)狀的教育制度，從根本上為農(nóng)村培養(yǎng)人才，這樣才能真真正正的推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（四）農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生制度不健全，農(nóng)民身心健康得不到保障
首先，由于長久以來，農(nóng)民收入增加緩慢，隨之帶來的就是各種消費(fèi)受到限制，致使生活水平低下。在飲食上，各種營養(yǎng)的缺失影響著各個(gè)年齡階段人群的身體素質(zhì)，在醫(yī)療上，高昂的醫(yī)藥費(fèi)使許多農(nóng)民難以承受，于是放棄治療；其次，自建國以來，我國針對(duì)農(nóng)村醫(yī)療制度提出多次意見并執(zhí)行，隨后也在實(shí)踐中不斷完善，得到了農(nóng)民的肯定，看病難的問題得到了解決，但是相對(duì)于城市先進(jìn)的醫(yī)療衛(wèi)生條件，還存在著很大的差距。農(nóng)村醫(yī)療診所數(shù)量分布不均，尤其在交通不便的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，醫(yī)療診所數(shù)量少之又少，許多醫(yī)生需要翻山越嶺，才能服務(wù)到群眾，加上農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生診所醫(yī)生的醫(yī)療水平有限，錯(cuò)過了最佳治療時(shí)間，因此造成不可挽回的損失。一部分農(nóng)民雖說到城市就診，享受城市醫(yī)療技術(shù)，但又由于巨額的醫(yī)療費(fèi)而止步，因病致貧、因貧致病就這樣惡性循環(huán)，農(nóng)民基本的身體健康都得不到保障，何談對(duì)農(nóng)村人力資源進(jìn)行有效的開發(fā)。
三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中江西農(nóng)村人力資源開發(fā)的途徑及對(duì)策研究
（一）加大農(nóng)村人才資源開發(fā)力度，完善農(nóng)村人力資源教育培訓(xùn)體系
九年義務(wù)教育自1986年頒布實(shí)施以來，在各級(jí)政府和廣大教育者的長期共同努力下，我國農(nóng)村已經(jīng)基本普及九年義務(wù)教育，青壯年文盲也已經(jīng)基本掃除，這一成果的實(shí)現(xiàn)，使農(nóng)村教育走上了一個(gè)新的臺(tái)階。但是要認(rèn)清的是我們卻未能真正扭轉(zhuǎn)農(nóng)村教育日漸衰落的大勢(shì)，城鄉(xiāng)居民所受基礎(chǔ)教育質(zhì)量存在較大的差異，城鎮(zhèn)化的發(fā)展在一定程度上影響到城鄉(xiāng)教育的流動(dòng)，農(nóng)民稍有能力的就愿意將孩子送進(jìn)城鎮(zhèn)，接受更好的教育，所以我們不能就此松懈，雖說有了一定的基礎(chǔ)，但是在鞏固九年義務(wù)教育的成果的同時(shí)，完善基礎(chǔ)教育體系才是重要的，才是進(jìn)行農(nóng)村人力資源開發(fā)的根本途徑。所以首先在教育教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施上，配備同城市相同的實(shí)驗(yàn)室、實(shí)驗(yàn)設(shè)備；其次在師資上，不僅僅要提升農(nóng)村中小學(xué)教師的師資水平，更要從根本上建立城鄉(xiāng)教育的良性生態(tài)，要把鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，全面提高鄉(xiāng)村教師思想政治素質(zhì)和師德水平、拓展鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充渠道、提高鄉(xiāng)村教師生活待遇、統(tǒng)一城鄉(xiāng)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)、職稱（職務(wù)）評(píng)聘向鄉(xiāng)村學(xué)校傾斜、推動(dòng)城市優(yōu)秀教師向鄉(xiāng)村學(xué)校流動(dòng)、全面提升鄉(xiāng)村教師能力素質(zhì)、建立鄉(xiāng)村教師榮譽(yù)制度等關(guān)鍵舉措，努力造就一支素質(zhì)優(yōu)良、甘于奉獻(xiàn)、扎根鄉(xiāng)村的教師隊(duì)伍。各級(jí)黨委和政府要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，因地制宜制定符合鄉(xiāng)村學(xué)校實(shí)際的有效措施，把準(zhǔn)支持重點(diǎn)，著力改革體制，激勵(lì)社會(huì)各種力量都參與到鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的建設(shè)中來。我們要通過對(duì)鄉(xiāng)村教育的大力發(fā)展，使得鄉(xiāng)村孩子得到有質(zhì)量的教育資源，與城市孩子一樣享受到公平教育，防止教育貧困的現(xiàn)象繼續(xù)在農(nóng)村蔓延，阻礙農(nóng)村的現(xiàn)代化。
（二）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人力資源的優(yōu)化配置，完善農(nóng)村人力資源市場(chǎng)制度體系
1.建立人力資源開發(fā)制度
21世紀(jì)的農(nóng)業(yè)國際競(jìng)爭不再是數(shù)量上的競(jìng)爭，高科技的投入使用要求現(xiàn)代農(nóng)業(yè)競(jìng)爭的優(yōu)勢(shì)取決于人才資源，所以要使農(nóng)村現(xiàn)有閑置的人力資源很好地得到轉(zhuǎn)移，就必須從農(nóng)村人力資源入手，加大農(nóng)村人力資源的開發(fā)，而且，隨著科技進(jìn)步日益加快，機(jī)器生產(chǎn)的大量投入，對(duì)傳統(tǒng)的勞動(dòng)力需求日益減少，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力閑置，導(dǎo)致在一些特定的區(qū)域、特定的行業(yè)乃至特定季節(jié)又存在著大量的就業(yè)空缺，所以說通過改進(jìn)農(nóng)村人力資源配置無疑有利于緩解這種失業(yè)與空位并存的局面，利用農(nóng)村人力資源的專業(yè)化，合理配置農(nóng)村人力資源，提升農(nóng)村人力資源的經(jīng)濟(jì)效益，增加農(nóng)民收入，這也是提出的全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，對(duì)農(nóng)村人力資源進(jìn)行有效的配置，加速第一產(chǎn)業(yè)向第二三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，加快社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。
2.建立人力資源流動(dòng)制度
在進(jìn)行人力資源合理配置時(shí)，人口流動(dòng)是合理配置的基礎(chǔ)，在改革開放以前，為了對(duì)農(nóng)村人力資源進(jìn)行合理配置，我國主要依靠政府和制定計(jì)劃的方式，制定了戶籍制度，就業(yè)制度，本質(zhì)上就是對(duì)城市和農(nóng)村勞動(dòng)力資源的一種配置，讓農(nóng)民從事自己的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這樣可以減輕城市人口的糧食壓力，同時(shí)也會(huì)有足夠的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)者。改革開放以后，對(duì)傳統(tǒng)體制下建立起來的就業(yè)制度，戶籍制度等進(jìn)行了體制創(chuàng)新，建立起農(nóng)村人力資源自由流動(dòng)的制度，農(nóng)村人力資源開始通過市場(chǎng)的方式進(jìn)行配置，將人力資源市場(chǎng)作為媒介，實(shí)現(xiàn)人力資本商品化、市場(chǎng)化、社會(huì)化。
（三）做好以人為本的城鎮(zhèn)化，完善農(nóng)村人力資源開發(fā)的保障體系
1.加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，改善農(nóng)民的生活質(zhì)量
要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，就要從農(nóng)村的硬件設(shè)施出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，強(qiáng)化城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施連接，讓農(nóng)村人也享受到跟城市居民一樣的生活環(huán)境，加強(qiáng)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。要知道農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善，關(guān)系到農(nóng)民群眾生活質(zhì)量的高低，切實(shí)改善人民生活條件，為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供基礎(chǔ)條件。全面實(shí)施農(nóng)村的道路建設(shè)；加大農(nóng)網(wǎng)改造力度；著力解決人民群眾的人畜飲水困難問題，加強(qiáng)農(nóng)用水利建設(shè)，讓農(nóng)民切切實(shí)實(shí)的享受到現(xiàn)代化的生活環(huán)境。
2.建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保障農(nóng)民基本生活
現(xiàn)階段，我們要鼓勵(lì)廣大外出就業(yè)的農(nóng)民學(xué)會(huì)積極參加保險(xiǎn)，樹立連續(xù)參保的意識(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌擴(kuò)大參保繳，完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保障農(nóng)民基本生活。對(duì)于長期在外就業(yè)的農(nóng)民工和臨時(shí)就業(yè)的農(nóng)民工，都依法將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，并允許靈活就業(yè)農(nóng)民工參加當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。強(qiáng)化企業(yè)繳費(fèi)責(zé)任，擴(kuò)大農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)比例。推進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)保險(xiǎn)銜接合作，開辦各類補(bǔ)充性養(yǎng)老、醫(yī)療、健康保險(xiǎn)。
3.建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，提高農(nóng)民的身體素質(zhì)
黨的十六大已經(jīng)明確提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但在醫(yī)療衛(wèi)生工作中仍然搞城鄉(xiāng)分治，黨的十也明確提出改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件，將農(nóng)民工及其隨遷家屬納入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系，遵循“低水平、廣覆蓋、高效率”的方針，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口與城市人口醫(yī)療保障制度的接軌，在基本醫(yī)療制度方面為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移提供“直通車”。根據(jù)常住人口配置城鎮(zhèn)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源，對(duì)于納入社務(wù)衛(wèi)生服務(wù)體系的農(nóng)民工，將免費(fèi)提供健康教育、婦幼保健、預(yù)防接種、傳染病防控、計(jì)劃生育等公共衛(wèi)生服務(wù)。加強(qiáng)農(nóng)民工聚居地疾病監(jiān)測(cè)、疫情處理和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)。鼓勵(lì)有條件的地方將符合條件的農(nóng)民工及其隨遷家屬納入當(dāng)?shù)蒯t(yī)療救助范圍。
[參考文獻(xiàn)]
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關(guān)鍵詞：農(nóng)村；空巢家庭；養(yǎng)老；人口老齡化
中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）09-0220-02
在老齡化日趨嚴(yán)重的今天，老年人的養(yǎng)老保障問題一直是熱門話題，其中農(nóng)村“空巢老人”作為農(nóng)村老齡化人口中的一個(gè)特殊群體，近年來也愈加受到人們的關(guān)注。據(jù)全國老齡辦2007年12月17日的《中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查》顯示，農(nóng)村地區(qū)的空巢家庭比例高達(dá)38.3%，其中單身孤老戶為9.3%，夫妻戶為29%[1]。
構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，農(nóng)村和諧是關(guān)鍵?！翱粘怖先恕眴栴}成為制約、影響農(nóng)村社會(huì)和諧的最大問題，“空巢老人”生活狀況如何，直接影響新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。從長遠(yuǎn)來看，還直接關(guān)系中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，農(nóng)村“空巢老人”問題是必須給予高度重視的社會(huì)問題，切實(shí)解決好農(nóng)村空巢養(yǎng)老問題是中國構(gòu)建和諧社會(huì)，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義和必經(jīng)之路。
一、農(nóng)村空巢家庭養(yǎng)老問題產(chǎn)生的原因
1.城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的影響。中國是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會(huì)，城鎮(zhèn)和農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)、文化、交通、教育、衛(wèi)生等等方面都有著巨大的差別。城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上擁有得天獨(dú)厚的條件，便利的交通，完備的基礎(chǔ)建設(shè)，更是文化教育的中心，便利的交通，完備的基礎(chǔ)建設(shè)，更是文化教育的中心，加之政府長期以來對(duì)城市發(fā)展的重視等一系列的優(yōu)勢(shì)，使得城市的生存環(huán)境更具有吸引力，尤其是近年來城市經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，需要大量的勞動(dòng)力，這也就為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件[2] 。而一些有能力的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力在城市立穩(wěn)腳跟后也許不再返回鄉(xiāng)村。于是，“空巢老人”在農(nóng)村中所占比例越來越高。
2.農(nóng)村人地不足的矛盾。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的突出問題是人地不足的壓力。統(tǒng)計(jì)顯示，中國經(jīng)營耕地9畝以下的農(nóng)戶占83．4％，經(jīng)營30畝以上的不足2％。農(nóng)業(yè)經(jīng)營難以達(dá)到規(guī)?；囊?，因此，發(fā)展農(nóng)業(yè)就要轉(zhuǎn)移農(nóng)民，減少農(nóng)民。二十多年來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，必然使農(nóng)民家庭也作出相應(yīng)調(diào)整。農(nóng)民只有離開本土進(jìn)城務(wù)工，向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，才能改善家庭生活，應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)峻的生存壓力。而從農(nóng)村流向城市的勞動(dòng)力資源是農(nóng)村中最重要的資源，是農(nóng)村勞動(dòng)力中的精英。這種人地不足的矛盾，是造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)近年來發(fā)展緩慢的重要原因，也是農(nóng)村“空巢老人”問題出現(xiàn)的重要因素。
3.兩代人思想觀念差異促使空巢老人家庭增多。中國尤其是農(nóng)村的傳統(tǒng)價(jià)值觀念受到嚴(yán)重沖擊。一方面，孝道逐漸喪失，年輕農(nóng)民的家庭責(zé)任觀念日益淡化，敬老、養(yǎng)老意識(shí)淡薄。一切向錢看，以自身利益為最高標(biāo)準(zhǔn)等價(jià)值觀念盛行，并且年輕人面臨著較大的生活壓力，導(dǎo)致子女把對(duì)老人的贍養(yǎng)當(dāng)做生活上的累贅[3] 。另一方面，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型加快，代溝愈來愈突出，老人與子女們?cè)谏罘绞?、價(jià)值觀念、教育理念等方面都存在差異。老人的呆板、反應(yīng)的遲緩以及交際圈子的狹隘決定他們很難與時(shí)俱進(jìn)，要想與子女成為朋友無話不談更是難上加難，由此削弱了父母與子女間的感情。造成的狀況是，即使子女沒有在外打工，也不愿與父母在一起居住，感情很淡薄，使“空巢老人”家庭的比例逐漸增加。
二、中國農(nóng)村空巢家庭養(yǎng)老存在的問題
家庭養(yǎng)老是當(dāng)前農(nóng)村老年人養(yǎng)老的主要方式。隨著子女紛紛外出、家庭“空巢”后，家庭養(yǎng)老功能就被弱化，不可避免會(huì)給老人的生活帶來一系列的困難和問題。
1.經(jīng)濟(jì)缺乏保障。中國二元制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在使得農(nóng)村的老人經(jīng)濟(jì)來源和城市有很大的不同，絕大多數(shù)農(nóng)村“空巢老人”沒有參加任何形式的養(yǎng)老金計(jì)劃。他們的經(jīng)濟(jì)收入來源非常單一，主要是自己勞動(dòng)所得和子女補(bǔ)貼。老年的勞動(dòng)所得又取決于他們的身體和精神狀況，而中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r決定了農(nóng)村大部分空巢家庭的老人收入很少，這樣，一旦失去勞動(dòng)能力的農(nóng)村“空巢老人”只能依靠子女的補(bǔ)貼，而這種補(bǔ)貼方式缺乏穩(wěn)定性，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)往往偏低。隨著孝道觀念的淡化以及一些子女自身在外地謀生的壓力，高齡“空巢老人”的經(jīng)濟(jì)收入更是少得可憐，往往連最基本的生活都得不到保障。有學(xué)者研究得出結(jié)論，農(nóng)村空巢老人家庭生活質(zhì)量不僅低于農(nóng)村人口的平均水平，也低于傳統(tǒng)同子女一起生活的老人。
2.日常照料缺位。日常照料包括對(duì)老人日常生活的照料和生病時(shí)的看護(hù)。作為農(nóng)村“空巢老人”來說，很多情況下都是自己照顧自己，或者配偶之間是他們?nèi)粘Ｉ畹闹饕疹櫿摺Ｓ绕涫窃谵r(nóng)村經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的山區(qū)和偏遠(yuǎn)地方，很多子女都外出打工，常年不回家，家里只剩下兩個(gè)孤寡老人，因此農(nóng)村“空巢老人”日常生活照料缺位的現(xiàn)象日益加重?？床‰y，看病貴是農(nóng)村的突出問題。對(duì)于空巢老人來說更是雪上加霜。多數(shù)農(nóng)村醫(yī)療所藥品不多，醫(yī)術(shù)不高。雖然實(shí)行了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，但是規(guī)定住院以后才可按一定比例報(bào)銷。一般報(bào)銷部分只能占到住院總費(fèi)用的60%左右，對(duì)于經(jīng)濟(jì)拮據(jù)的空巢老人來說，住院期間的交費(fèi)十分困難，結(jié)算后的40%也難以承擔(dān)。平時(shí)看病，全年只能報(bào)銷幾十元，空巢老人多患有慢性疾病，諸如高血壓、糖尿病、風(fēng)濕性類風(fēng)濕性關(guān)節(jié)炎、老年癡呆癥等，需要長年服藥。
3.精神生活貧乏。精神生活是衡量人們生活質(zhì)量的一個(gè)重要方面，也關(guān)系到人的健康狀況。在農(nóng)村，老人們由于生活環(huán)境、身體等方面的原因，社會(huì)交往較少，來自子女的感情慰藉是他們精神生活的主要方面，對(duì)一些老人而言，甚至是維持其生命的重要支撐。但現(xiàn)實(shí)情況是，很多老人子女不在身邊，或者有些老人的子女并未外出，但由于“代溝”等問題，共同語言少，也就自然而然相互疏遠(yuǎn)?！翱粘怖先恕碧貏e是單身老人、體弱多病老人感到特別無助，經(jīng)常會(huì)有失落感，易產(chǎn)生悲觀情緒。除了天倫之樂的缺失，農(nóng)村“空巢老人”的精神文化生活和日常社交也十分貧乏，在家庭外也很難找到精神寄托，就會(huì)陷入“空巢”心理危機(jī)。
三、解決中國農(nóng)村空巢家庭養(yǎng)老問題的對(duì)策
農(nóng)村“空巢老人”的生存現(xiàn)狀，是和諧農(nóng)村構(gòu)建中面臨的最大不和諧問題。只有認(rèn)真貫徹“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，高度重視農(nóng)村“空巢老人”問題，政府在制度安排、政策設(shè)計(jì)上充分考慮體現(xiàn)他們的利益，才能從根本上體現(xiàn)和諧社會(huì)的公平正義，使農(nóng)村“空巢老人”與全體社會(huì)成員共同和諧均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人人共享社會(huì)發(fā)展成果的和諧社會(huì)。為此建議：
1.加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移就業(yè)。子女因?yàn)榻?jīng)濟(jì)原因外出務(wù)工是造成農(nóng)村空巢老人的主要誘因，所以要在增加農(nóng)民收入上下工夫。政府要根據(jù)各地農(nóng)村的資源優(yōu)勢(shì)，搭建平臺(tái)，吸引外地客商投資興業(yè)，吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力；與此同時(shí)，通過發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，吸引外出務(wù)工者回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)實(shí)現(xiàn)就地就業(yè)轉(zhuǎn)移。通過小額貸款、項(xiàng)目培訓(xùn)等，鼓勵(lì)農(nóng)民實(shí)施家庭創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。在創(chuàng)業(yè)活動(dòng)中，改變農(nóng)民的生存生活方式，既增加了經(jīng)濟(jì)收入，又能兼顧家庭，促進(jìn)社會(huì)和諧。
2.完善社會(huì)政策，進(jìn)一步推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度的發(fā)展。當(dāng)前中國社會(huì)，政府要加快推行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使農(nóng)民在年老時(shí)，也能像城市機(jī)關(guān)企事業(yè)單位退休人員一樣領(lǐng)取養(yǎng)老金，這是從根本上解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的有效途徑。政府應(yīng)該在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中發(fā)揮更重要的職責(zé)，建立新型的農(nóng)民社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)應(yīng)是“低水平、廣覆蓋、適度保障”。在農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度建設(shè)中要正確處理個(gè)人、家庭與政府的責(zé)任。農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)應(yīng)由政府制定并主導(dǎo)實(shí)施，具體操作上可以采取以能保證養(yǎng)老基本生活需要為原則，計(jì)算出每人每年需要交納的保險(xiǎn)費(fèi)用，對(duì)其實(shí)行“五五制”的辦法，個(gè)人承擔(dān)50%，村集體和國家承擔(dān)50%[4]。新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度是中國解決農(nóng)村看病難問題的一項(xiàng)重要舉措。國家和政府應(yīng)該完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。一是可以推廣試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)。二是進(jìn)一步強(qiáng)化醫(yī)療保障制度的執(zhí)行力度，加強(qiáng)醫(yī)療保障制度體系監(jiān)控。三是建立農(nóng)村老年人口全覆蓋的新型醫(yī)保制度。四是不斷完善合作醫(yī)療資金籌集和監(jiān)管機(jī)制，保障農(nóng)村老人的切身利益。五是繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)[4]。
3.實(shí)行多層次農(nóng)村空巢家庭養(yǎng)老模式。為彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老方式的缺損，需要實(shí)行多層次農(nóng)村空巢家庭養(yǎng)老模式，即倡導(dǎo)以家庭照料為主、政府照料為輔、社會(huì)照料為有益補(bǔ)充的照料模式，互相促進(jìn)，互相補(bǔ)充，共同保障農(nóng)村“空巢老人”的養(yǎng)老問題。針對(duì)農(nóng)村空巢老人面臨的養(yǎng)老困境，政府應(yīng)該積極推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，逐步完善社區(qū)老年工作機(jī)制，建立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，根據(jù)空巢老人的實(shí)際需要，提供多樣化的服務(wù)。也可在農(nóng)村社區(qū)成立“農(nóng)村空巢家庭互助組”，幫助他們解決生活中的問題。
4.形成全社會(huì)關(guān)愛“農(nóng)村空巢家庭”的氛圍。 全社會(huì)要大力弘揚(yáng)中華民族尊老敬老的傳統(tǒng)美德，引導(dǎo)全社會(huì)樹立尊老、敬老、愛老的良好風(fēng)尚，以鞏固家庭養(yǎng)老的地位。同時(shí)，志愿者可通過進(jìn)農(nóng)村社區(qū)，直接幫助“空巢老人”解決生活、情感、心理上的問題。通過多種媒體、多種渠道在社會(huì)上加強(qiáng)宣傳，倡導(dǎo)社會(huì)資本與個(gè)人資本相結(jié)合進(jìn)行養(yǎng)老，倡導(dǎo)民營等資本投資于農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)，呼吁社會(huì)力量對(duì)貧困老人養(yǎng)老救助。通過村民公約的全面推行、落實(shí)好家庭贍養(yǎng)協(xié)議書，由村組織、村級(jí)工會(huì)、老年協(xié)會(huì)督促子女贍養(yǎng)老人，按時(shí)付給生活費(fèi)，對(duì)尊老敬老的群體和個(gè)人要大力表彰，在全社會(huì)形成尊老敬老的社會(huì)氛圍。
總之，農(nóng)村“空巢老人”的養(yǎng)老問題是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題，對(duì)中國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的發(fā)展帶來了一系列的挑戰(zhàn)，不僅關(guān)系到“空巢老人”的切身利益，還關(guān)系到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展以及社會(huì)的穩(wěn)定和國家的長治久安。因此，需要全社會(huì)的共同努力，立足中國農(nóng)村空巢家庭養(yǎng)老問題的現(xiàn)狀，探索解決中國農(nóng)村空巢家庭養(yǎng)老的有效方法，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。
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關(guān)鍵詞：甘肅民族地區(qū)，基層政府公共服務(wù)均等化，對(duì)策建議
中圖分類號(hào)：D633 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-026X（2013）04-0000-02
基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會(huì)成員提供基本的、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，是人們生存和發(fā)展最基本的條件的均等。從我國的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容主要包括：一是基本民生，如就業(yè)服務(wù)、社會(huì)救助、養(yǎng)老保障等；二是公共事業(yè)，如公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化、科學(xué)技術(shù)、人口控制等；三是公益基礎(chǔ)，如公共設(shè)施、生態(tài)維護(hù)、環(huán)境保護(hù)等；四是公共安全，如社會(huì)治安、生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、國防安全等。這些基本公共服務(wù)做好了，才能使全體社會(huì)成員共同享受改革開放和社會(huì)發(fā)展的成果。
甘南藏族自治州是甘肅民族地區(qū)的一個(gè)典型代表，而甘肅民族地區(qū)基層政府公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r直接關(guān)系到當(dāng)?shù)厝嗣裆钏降奶岣?，?duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展有著重要的制約作用。甘南藏族自治州地處西北，自然環(huán)境惡劣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)緩慢，公共服務(wù)事業(yè)仍然存在很多問題，其中屬均等化問題尤為突出。在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，本文將根據(jù)甘南藏族自治州的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，因地制宜，給甘肅民族地區(qū)基層政府公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展及均等化趨勢(shì)提出可行的改進(jìn)建議。
一、調(diào)查研究方法及內(nèi)容
此次調(diào)研采用人戶問卷調(diào)查與實(shí)地訪談相結(jié)合的方法，收集數(shù)據(jù)資料。入戶問卷調(diào)查和實(shí)地訪談的對(duì)象為甘南藏族自治州衛(wèi)生局、教育局、社會(huì)保障局、文化局、科技局、民政局、環(huán)保局等幾個(gè)部門。
調(diào)查問卷內(nèi)容包括個(gè)人基本信息、甘南藏族自治州醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障、文化活動(dòng)及設(shè)施、科技培訓(xùn)、環(huán)境衛(wèi)生等幾個(gè)方面的政府公共服務(wù)類別。調(diào)查問卷共計(jì)72個(gè)題目，其中均為單項(xiàng)選擇性題目，實(shí)地訪談的內(nèi)容包括公共服務(wù)事業(yè)的資金投入、科技及人力投入、公共服務(wù)資源分配狀況、公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的制約因素四個(gè)方面。入戶問卷調(diào)查主要依據(jù)調(diào)查地各部門工作人員數(shù)量進(jìn)行固定比例隨機(jī)抽樣，由各部門平均分配問卷數(shù)。調(diào)查于2012年7月19日至20日進(jìn)行，共發(fā)放調(diào)查問卷100份，回收問卷100份，回收率為100%?；厥諉柧碇杏行柧頌?00份，問卷有效率為100%，實(shí)地訪談以座談會(huì)的方式與入戶調(diào)查同期同步展開。
二、調(diào)查結(jié)果
㈠、公共教育方面調(diào)查結(jié)果
（1）公共教育的現(xiàn)狀
根據(jù)調(diào)查，近年來在州委、州政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和省教育廳等省州有關(guān)部門的關(guān)心支持下，甘南藏族自治州教育事業(yè)有了長足的發(fā)展和進(jìn)步。全州有各級(jí)各類學(xué)校237所，其中?？圃盒?所，獨(dú)立高中15所，初級(jí)中學(xué)36所，小學(xué)180所（含教學(xué)點(diǎn)34個(gè)），幼兒園5所，職教中心5個(gè)，教師進(jìn)修學(xué)校2所。專任教師中高級(jí)職稱的29人，中級(jí)職稱的403人，初級(jí)職稱的909人，未評(píng)669人?？偟膩砜锤誓喜刈遄灾沃莨步逃凇皟苫钡钠占啊熧Y水平、辦學(xué)條件、教育經(jīng)費(fèi)、教育管理與教學(xué)質(zhì)量等方面在取得成就的同時(shí)，也有需要進(jìn)一步完善的地方。
（2）公共教育面臨的問題及對(duì)策
第一，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政府行為，增強(qiáng)工作合力。要繼續(xù)堅(jiān)持不懈地把“兩基”攻堅(jiān)作為一項(xiàng)嚴(yán)肅的政治任務(wù)和系統(tǒng)工程，作為發(fā)展民族教育的基礎(chǔ)工程和事關(guān)群眾切身利益的民生工程；第二，認(rèn)真摸底調(diào)查，加強(qiáng)動(dòng)員勸返，全力開展控輟保學(xué)工作。一是扎實(shí)開展幫教活動(dòng)。多年來，國僑辦在保證積石山縣建設(shè)項(xiàng)目投資的情況下，充分利用省“一縣一策”幫扶組、蘭州資源環(huán)境職業(yè)技術(shù)學(xué)院等單位的資助，同時(shí)利用自身優(yōu)勢(shì)，開展教師培訓(xùn)、貧困學(xué)生救助、組織學(xué)生夏令營活動(dòng)等方式改善教育設(shè)施，完善教學(xué)條件；二要狠抓“四項(xiàng)工程”建設(shè)。大力開展和認(rèn)真實(shí)施以學(xué)校硬化、綠化、美化、凈化為主要內(nèi)容的“四項(xiàng)工程”建設(shè)，組織和引導(dǎo)各學(xué)校以創(chuàng)建“花園式”育人學(xué)校為目標(biāo)；三是加大教育設(shè)備投入力度。在現(xiàn)有教學(xué)設(shè)備的基礎(chǔ)上爭取再配置更加完善的各類實(shí)驗(yàn)室、機(jī)房、圖書和體育健身器材等。
（二）醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)調(diào)研結(jié)果
（1）醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)現(xiàn)狀
全州醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)達(dá)356個(gè)，其中：州醫(yī)院2個(gè)、婦幼保健站3個(gè)、疾病控制中心1個(gè)、衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所1個(gè)、民族醫(yī)院1個(gè)、中心衛(wèi)生院4所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般衛(wèi)生院12所，衛(wèi)生院分院1所，審批發(fā)證的村衛(wèi)生所（室）170個(gè)、個(gè)體診所111個(gè)、門診部50個(gè)，全州共有病床800張。全州衛(wèi)生系統(tǒng)共有衛(wèi)生技術(shù)人員827人，其中正式職工351人，鄉(xiāng)村醫(yī)生220人；各類衛(wèi)生技術(shù)人員中中副主任醫(yī)師5人，中級(jí)職稱的75人，初級(jí)職稱的176人?，F(xiàn)在全縣衛(wèi)生工作集醫(yī)療、預(yù)防、保健、康復(fù)、健康教育為一體，種類齊全，功能完善，結(jié)構(gòu)趨于合理的醫(yī)療保健網(wǎng)絡(luò)遍布全縣各地，為全縣人民群眾的身體健康提供了有力保障。經(jīng)過30年的改革與發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生條件得到極大改善，建立健全了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)。建筑總面積達(dá)到48375.6平方米，其中業(yè)務(wù)用房40939.6平方米，占總面積的84.63%，22個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化村衛(wèi)生室建成運(yùn)行，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院業(yè)務(wù)用房得到改造。30年來，醫(yī)療設(shè)備擁有率普遍提高，醫(yī)療設(shè)備達(dá)到2547臺(tái)（件），大型設(shè)備有CT掃描儀、x線數(shù)字成像系統(tǒng)（DR）、呼吸機(jī)、電視透視系統(tǒng)、MAX光機(jī)、全自動(dòng)生化分析儀、麻醉機(jī)、牙科治療儀、血球分析儀、彩色多普勒超聲診斷儀、胃鏡、麻醉呼吸機(jī)、心電監(jiān)護(hù)儀、三道同步心電圖機(jī)等。醫(yī)用設(shè)備更新?lián)Q代加快，設(shè)備普及率提高，醫(yī)療設(shè)施條件進(jìn)一步改善。
（2）醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展中的不足與對(duì)策
甘南州經(jīng)過30年的發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)在取得可喜成績的同時(shí)，也存在著諸多急需解決的問題：一是農(nóng)村衛(wèi)生技術(shù)人才較為短缺，結(jié)構(gòu)不合理；二是當(dāng)?shù)厝藢?duì)于衛(wèi)生方面的事不太重視，主要體現(xiàn)在村中人畜接觸十分頻繁；三是村中沒有集中的垃圾池與統(tǒng)一的垃圾處理辦法。
解決方案：一是政府部門要繼續(xù)提高認(rèn)識(shí)，把加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、工作、提高人民群眾的生活質(zhì)量當(dāng)做一項(xiàng)主要情況來做；二是積極展開醫(yī)療保障制度覆蓋城鄉(xiāng)居民，使人們病有所醫(yī)；三是積極實(shí)施國家基本藥物制度。望縣級(jí)的衛(wèi)生局能對(duì)村中的私人診所進(jìn)行整頓，對(duì)其藥物來源渠道和藥物價(jià)格進(jìn)行監(jiān)督和管理；四是制止醫(yī)藥費(fèi)用不合理增長趨勢(shì)，使衛(wèi)生總費(fèi)用結(jié)構(gòu)優(yōu)化；五是希望村委能在村里建幾個(gè)垃圾池，分布村中的各個(gè)主要居住點(diǎn)，定期組織環(huán)衛(wèi)工人清理，防止滋生大量的蒼蠅和蚊子；六是希望當(dāng)?shù)氐拇迕衲苤匾暭抑械娘嬍承l(wèi)生情況，盡量使用消毒碗柜。避免使用受蒼蠅污染的餐具或攝入受蒼蠅污染的食物而引發(fā)的腸胃炎等疾病。
㈡社會(huì)保障工作調(diào)研結(jié)果
（1）社會(huì)保障工作的現(xiàn)狀
甘南藏族自治州社會(huì)保障局成立于1986年，現(xiàn)有干部職工14人，領(lǐng)導(dǎo)干部5人，少數(shù)民族干部5人，婦女干部4人，本科5人，大專6人，中專2人，高中1人。社保局現(xiàn)設(shè)有人秘股、養(yǎng)老保險(xiǎn)股、就業(yè)服務(wù)股、失業(yè)保險(xiǎn)股和農(nóng)保股五個(gè)股室。經(jīng)辦全縣養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)和就業(yè)再就業(yè)工作。
（2）在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)了五點(diǎn)突出的問題
第一，保險(xiǎn)費(fèi)征繳難度大，由于企業(yè)不景氣，財(cái)政困難，欠費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，財(cái)政部門負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障補(bǔ)助資金不能足額到位。
第二，保險(xiǎn)擴(kuò)面工作難度大。因縣上企業(yè)少、群眾收入低，勞動(dòng)合同制職工已全部參保繳費(fèi)，民營企業(yè)不愿參保
第三，一些單位的領(lǐng)導(dǎo)、干部、職工對(duì)社會(huì)保障的重大意義認(rèn)識(shí)不足，參保意識(shí)不強(qiáng)。
第四，財(cái)政、地稅、社保與參保事業(yè)單位的協(xié)調(diào)能力進(jìn)一步提高，形成工作合力，齊抓共管，搞好此項(xiàng)工作。
第五，因社保工作服務(wù)的量大面廣，尤其是今年實(shí)施的婦女小額擔(dān)保貸款工作，為基層村社群眾服務(wù)，還有將來實(shí)施的新農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，更是面向全縣群眾，最主要的是缺工作人員、經(jīng)費(fèi)和工作車輛。
三、調(diào)查總結(jié)與建議
綜合調(diào)查的數(shù)據(jù)資料分析，甘肅省民族地區(qū)基層政府公共服務(wù)事業(yè)取得了良好的發(fā)展，但也存在一些制約甘肅民族地區(qū)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題。
在充分考慮甘肅民族地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r后，因地制宜地提出以下幾個(gè)總建議
第一，國家應(yīng)根據(jù)西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施情況，在以往的基礎(chǔ)上加大對(duì)西部，尤其是西北少數(shù)民族地區(qū)的公共服務(wù)事業(yè)政策優(yōu)惠力度，繼續(xù)加大對(duì)甘肅少數(shù)民族地區(qū)的財(cái)政投入、才人支援、科技支持等扶持力度，不斷促進(jìn)西北民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，使甘肅民族地區(qū)基層政府公共服務(wù)事業(yè)盡早邁上新的發(fā)展臺(tái)階。
第二，甘肅民族地區(qū)基層政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，大力發(fā)展以生態(tài)旅游業(yè)、地方特色產(chǎn)業(yè)及綠色農(nóng)牧業(yè)為主的地方經(jīng)濟(jì)，不斷促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的又好又快發(fā)展，繼續(xù)加大對(duì)政府公共服務(wù)事業(yè)的財(cái)政投入，努力改善政府公共服務(wù)供應(yīng)不足的局面。當(dāng)前甘肅民族地區(qū)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵制約因素在于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能夠從根本上解決甘肅民族地區(qū)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的難題。
第三，基層政府要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展，打破政府公共服務(wù)事業(yè)的城鄉(xiāng)二院發(fā)展格局，樹立城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的觀念，不斷縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)事業(yè)的“南北差距”，促進(jìn)政府城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。城鄉(xiāng)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展巨大差異的根源在于城鄉(xiāng)二元體制的劃分。城鄉(xiāng)二元體制下，政府各類資源較大程度傾斜與城市農(nóng)村獲得的政府各類資源存在數(shù)量少、質(zhì)量差的問題，又制約著農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而影響基層政府公共服務(wù)事業(yè)的整體發(fā)展?fàn)顩r。
第四，基層政府要借鑒國內(nèi)外公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，因地制宜地科學(xué)合理發(fā)展管轄區(qū)域內(nèi)各類公共服務(wù)事業(yè)，不斷優(yōu)化政府公共服務(wù)事業(yè)的投資結(jié)構(gòu)。
