發(fā)布時(shí)間：2023-03-28 15:00:41
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的行政訴訟論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
行政訴訟調(diào)解的原則
訴訟案件調(diào)解的原則是指適用于調(diào)解過(guò)程的始終，調(diào)解主持人、訴訟當(dāng)事人和參與人都應(yīng)當(dāng)共同遵守的準(zhǔn)則，它是調(diào)解活動(dòng)順利進(jìn)行和調(diào)解結(jié)果公正有效的保障。行政訴訟調(diào)解的原則須能反映行政訴訟的自身特點(diǎn)。
（一）自愿原則
這是任何調(diào)解都應(yīng)當(dāng)遵循的原則，是調(diào)解的首要原則。尊重當(dāng)事人的意愿是調(diào)解合法成立的基礎(chǔ)，雙方當(dāng)事人自愿是開(kāi)展調(diào)解的前提條件。行政訴訟中，法官不得違背或強(qiáng)迫當(dāng)事人的意愿強(qiáng)行開(kāi)展調(diào)解，可以提出調(diào)解建議，但須取得雙方當(dāng)事人的一致同意后才能啟動(dòng)。對(duì)違反自愿原則而進(jìn)行的調(diào)解案件，法院可依職權(quán)終止調(diào)解程序，對(duì)已結(jié)調(diào)解案件，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，法院查實(shí)后應(yīng)宣布原調(diào)解協(xié)議無(wú)效。調(diào)解自愿不僅指自愿接受調(diào)解，還包括自愿接受調(diào)解達(dá)成的協(xié)議，前者是程序的自愿，后者是實(shí)體內(nèi)容的自愿。行政訴訟調(diào)解程序的啟動(dòng)也有兩種方式，一是由合議庭根據(jù)案情提出調(diào)解建議；二是由一方或雙方當(dāng)事人提出申請(qǐng)，但不管以哪種方式啟動(dòng)調(diào)解程序，以及運(yùn)行與終結(jié)都必須尊重雙方當(dāng)事人的意愿，征得當(dāng)事人的同意，方可開(kāi)展調(diào)解。
（二）合法原則
行政訴訟保護(hù)公民權(quán)益、監(jiān)督行政權(quán)的目的的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)調(diào)解的合法性原則的保障。行政訴訟調(diào)解的合法原則包含三方面的內(nèi)容：首先是調(diào)解的案件范圍須符合法律規(guī)定，法律禁止調(diào)解的案件不能進(jìn)行調(diào)解；其次是調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不能違反法律規(guī)定；最后是調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得損害國(guó)家和社會(huì)公眾的利益，以及第三方的合法權(quán)益。對(duì)涉及行政自由裁量權(quán)的行政訴訟案件，行政機(jī)關(guān)在訴訟中可以在法定的職權(quán)范圍內(nèi)有條件地處分實(shí)體權(quán)，變更或撤銷(xiāo)原行政行為，以換取與相對(duì)方的和解，達(dá)成的和解協(xié)議有效。反之，放任或鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)達(dá)成調(diào)解協(xié)議，則縱容了行政機(jī)關(guān)的違法行為，造成行政管理混亂，也損害了國(guó)家、社會(huì)公眾和其他組織的根本利益，達(dá)成的協(xié)議當(dāng)然無(wú)效。因此，只有在調(diào)解中堅(jiān)持合法性原則，才能維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，保護(hù)國(guó)家、公眾的利益和公民的合法權(quán)益。
（三）有限調(diào)解原則
行政訴訟只能采取有限調(diào)解制度，且不能將調(diào)解制度作為行政訴訟的一項(xiàng)基本形式。第一，由于行政主體的職權(quán)范圍受到法律的明確規(guī)定，因此調(diào)解也必須嚴(yán)格限定于被告的法定職權(quán)范圍之內(nèi)，任何超越職權(quán)達(dá)成的調(diào)解協(xié)議都是無(wú)效的。在行政訴訟調(diào)解中，原告通?？梢詫?duì)其訴訟權(quán)利自由地做出處分或放棄的決定，但作為被告的行政主體則不能對(duì)其法定職權(quán)做出任意處分，只能在法定范圍內(nèi)做出變更或撤銷(xiāo)原行政行為的決定。第二，依法行政的法治原則規(guī)定行政主體不能隨意處分手中的行政職權(quán)，不同的行政行為可以處分的形式和范圍也不同，與其相對(duì)應(yīng)的行政案件受到的調(diào)解限制也就不同。因此，并非所有的行政訴訟案件都可以適用調(diào)解。第三，行政訴訟立法的宗旨就是對(duì)行政機(jī)關(guān)手中的行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和限制，要防止調(diào)解權(quán)被濫用的情況發(fā)生，就必須對(duì)調(diào)解的適用范圍做出嚴(yán)格的限定，確保立法宗旨的有效落實(shí)。由此可見(jiàn)，但凡涉及限制性規(guī)定的行政行為，須嚴(yán)格在法定范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)解，不涉及限制性規(guī)定的行政行為，調(diào)解也不能損害國(guó)家、公眾和第三方的利益，這就體現(xiàn)了行政訴訟的有限調(diào)解原則。
（四）保護(hù)公共利益和第三人利益原則
行政訴訟調(diào)解不得損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。凡是涉及公眾權(quán)益或第三方利益的調(diào)解，人民法院都應(yīng)加強(qiáng)審查，通知有關(guān)組織或第三方參與，以確保公眾利益或第三方利益得到保護(hù)。
行政訴訟調(diào)解的適用范圍
行政訴訟調(diào)解的一方為行使國(guó)家公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，明確界定行政訴訟調(diào)解的適用范圍，對(duì)順利啟動(dòng)調(diào)解、確保調(diào)解的合法有效具有重要意義。
（一）適用調(diào)解的行政訴訟案件
1．牽涉行政自由裁量權(quán)的案件。指行政行為分為羈束和自由裁量?jī)煞N，其劃分標(biāo)準(zhǔn)為行政機(jī)關(guān)做出行政行為時(shí)受法律、法規(guī)約束的不同程度。由于法律、法規(guī)對(duì)羈束性行政行為的內(nèi)容和方式都做出了非常明確而詳細(xì)的規(guī)定，行政主體沒(méi)有自由選擇的余地，不得做出任何更改，只能依法執(zhí)行，因此，羈束性行政行為不適用調(diào)解。自由裁量性行政行為允許行政機(jī)關(guān)在規(guī)定的范圍內(nèi)做出自由（多種）的選擇，因?yàn)榉?、法?guī)對(duì)它的方式、程度、內(nèi)容等只規(guī)定了一定的種類(lèi)和范圍。在自由裁量范圍內(nèi)，行政主體所做出的決定都是合法的，只不過(guò)這個(gè)合法的決定對(duì)行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)是否最合情合理。由此可見(jiàn)，自由裁量就是行政機(jī)關(guān)尋找最合情合理決定的過(guò)程［3］。對(duì)涉及自由裁量權(quán)的案件進(jìn)行調(diào)解，改變行政主體備受爭(zhēng)議的行政行為，使其行為更加合情合理，為行政相對(duì)人所接受，符合行政訴訟的根本宗旨。
2．合意行政行為的案件。指因行政主體與行政相對(duì)人在履行行政協(xié)議或行政合同的過(guò)程中引發(fā)的訴訟案件。由于行政合同是經(jīng)雙方自愿協(xié)商達(dá)成的合意，因此，在遇到此類(lèi)案件時(shí)，雙方當(dāng)然可以就爭(zhēng)議內(nèi)容再次進(jìn)行協(xié)商，調(diào)解解決。
3．處置民事權(quán)益導(dǎo)致的行政案件。指行政機(jī)關(guān)依職權(quán)或應(yīng)相對(duì)人的申請(qǐng)，對(duì)行政相對(duì)人之間的民事權(quán)益做出裁決，或許可行政相對(duì)人的一定行為，或?qū)π姓鄬?duì)人的民事實(shí)體權(quán)利做出確認(rèn)，而被利害相關(guān)人至法院而引發(fā)的訴訟案件。此類(lèi)案件可參照民事糾紛調(diào)解形式，由原告即利害相關(guān)人和行政相對(duì)人互相協(xié)商，行政機(jī)關(guān)依協(xié)商結(jié)果，對(duì)原行政行為做出變更或撤銷(xiāo)的決定，從而化解行政爭(zhēng)議。
4．不履行或懈怠履行法定職責(zé)，但仍有履行必要的案件。指行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)、拖延履行職責(zé)、拒絕履行職責(zé)或?qū)ο鄬?duì)人提出行政申請(qǐng)不予答復(fù)等而引發(fā)的訴訟案件，這類(lèi)案件大部分牽涉到土地、環(huán)保、公安、規(guī)劃、工商等行政執(zhí)法領(lǐng)域。對(duì)于因行政機(jī)關(guān)拖延或者拒絕履行職責(zé)而引發(fā)的行政訴訟案件，法院經(jīng)過(guò)庭審調(diào)查后認(rèn)為仍有履行必要的，可以主持訴訟雙方進(jìn)行調(diào)解，促使行政主體自覺(jué)地盡快履行職責(zé)，避免以判決的形式強(qiáng)制要求行政機(jī)關(guān)在一定的期限內(nèi)履行職責(zé)所造成的負(fù)面影響，也節(jié)省相對(duì)人的訴訟成本。如果被告已無(wú)繼續(xù)履行職責(zé)的必要，且其不作為行為直接對(duì)原告利益造成了損害，原告則可以提出損害賠償要求，法院應(yīng)根據(jù)行政賠償訴訟的有關(guān)規(guī)定處理，也可以進(jìn)行調(diào)解，較便捷地結(jié)束訴訟。
5．適用了錯(cuò)誤的法律、法規(guī)的案件。指在做出具體行政行為時(shí)適用了錯(cuò)誤的法律、法規(guī)而引發(fā)的訴訟案件。其具體表現(xiàn)為：適用了廢止無(wú)效的法律法規(guī)；違反適用規(guī)則而導(dǎo)致了法律沖突；本應(yīng)適用此法而錯(cuò)誤地適用了彼法；錯(cuò)誤地適用了法律法規(guī)的具體條文；有規(guī)章以上的規(guī)范性文件卻適用了規(guī)章以下的規(guī)范性文件等等。對(duì)這類(lèi)訴訟案件，法院可組織雙方進(jìn)行調(diào)解，在雙方就正確的法律適用達(dá)成共識(shí)后簽訂和解協(xié)議，從而維護(hù)行政相對(duì)人的合法利益，也使行政主體的不當(dāng)行政行為得到糾正。
6．濫用法定職權(quán)的案件。指行政機(jī)關(guān)及其工作人員故意違反法律賦予其職權(quán)的權(quán)限和程序，在法定范圍內(nèi)做出違反法律精神和原則的具體行政行為而引發(fā)的訴訟案件。從表面上看，好像是一種“合法”行為，是行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)做出的行政行為；從主觀(guān)上看，是行政機(jī)關(guān)及其工作人員出于不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)而故意實(shí)施的行為；從本質(zhì)上看，嚴(yán)重違反有關(guān)法律法規(guī)精神和原則，嚴(yán)重背離了法定行政目的的行為。因?yàn)闉E用的職權(quán)是行政主體的法定職權(quán)，這就為行政主體更正自己的原行為奠定了基礎(chǔ)，也使調(diào)解適用成為可能。
（二）不適用調(diào)解的行政訴訟案件
1．行政行為合法合理的案件。指行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為在執(zhí)行程序、適用法律和處置結(jié)果等方面均符合法律法規(guī)的規(guī)定。假如被訴行政行為存在引用證據(jù)確鑿、認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律法規(guī)恰當(dāng)、選擇自由裁量正確，并嚴(yán)格遵照法定程序運(yùn)行等情況，則屬于合法合理的行政行為，原則上不適用調(diào)解，法院在查明案情后應(yīng)當(dāng)做出維持原行政行為的判決。對(duì)合法合理的行政行為，都應(yīng)該得到堅(jiān)決的支持和執(zhí)行，沒(méi)有任何退讓的理由，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的一絲退讓都會(huì)造成社會(huì)秩序的混亂，給社會(huì)公眾利益造成損失，所以，行政行為合法合理的案件缺乏開(kāi)展調(diào)解的理?yè)?jù)。再者，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)不僅是監(jiān)督和制約，還有一定的配合關(guān)系。行政訴訟中，法院通過(guò)判決對(duì)合法合理的行政行為給予進(jìn)一步的確認(rèn)，對(duì)維護(hù)行政權(quán)的權(quán)威，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)的管理是非常有幫助的。
2．事實(shí)不清楚、主要證據(jù)不全面的案件。指行政主體在對(duì)某一行政事件做出具體行政決定時(shí)，對(duì)事件的事實(shí)調(diào)查不清楚，對(duì)關(guān)鍵的證據(jù)材料收集不全面，未能充分證明行政相對(duì)人行政違法行為的成立。法院進(jìn)行案件調(diào)解前，必須先查明案件事實(shí)，分清各方責(zé)任。對(duì)證據(jù)不全、事實(shí)不清的行政案件，人民法院不能分清原告與被告行為的合法性和正確性，因此，這類(lèi)案件的合法性和正確性也就無(wú)法判斷，那么也就不能適用調(diào)解，即使原被告雙方形成合意，調(diào)解也不能成立。
3．行政行為嚴(yán)重違反法律規(guī)定程序的案件。指行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行具體的行政行為時(shí)沒(méi)有嚴(yán)格遵照法律法規(guī)規(guī)定的方式、步驟等程序性規(guī)范，嚴(yán)重違反法定程序。行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，不但要遵守行政實(shí)體法，還要受到行政程序法的制約和規(guī)范。行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)違反了法定程序，盡管最終處理的結(jié)果正確且合法，但人民法院都應(yīng)依法做出撤銷(xiāo)該行政行為的判決。因?yàn)樾姓殭?quán)的行使程序由法律法規(guī)做出了明確而嚴(yán)格的規(guī)定，必須遵守，不存在協(xié)商的余地，對(duì)違反法定程序的案件，也就缺乏調(diào)解的基礎(chǔ)。
4．超越職權(quán)（沒(méi)有管轄權(quán)）的行政案件。指行政機(jī)關(guān)的職權(quán)都受到法律規(guī)定，必須在法律限定的范圍和幅度內(nèi)行使權(quán)力。超越職權(quán)的行為，通常是行政主體在職責(zé)上，或者權(quán)力上，或者地域范圍上，或者時(shí)間時(shí)效上超出了法律規(guī)定的限度。行政機(jī)關(guān)實(shí)施了不屬于自己權(quán)限范圍內(nèi)的行政行為，該行為理應(yīng)無(wú)效，其當(dāng)然也不能再次對(duì)該行政行為進(jìn)行處置，只能由法院對(duì)該行為依法判決撤銷(xiāo)。
5．牽涉公民身份關(guān)系的行政案件。指像戶(hù)口登記、婚姻登記、身份證發(fā)放等這類(lèi)牽涉公民身份關(guān)系的行政行為，只有“違法無(wú)效”與“合法有效”兩個(gè)選項(xiàng)，因此不適用調(diào)解。
行政訴訟調(diào)解制度的操作程序
建立最適合行政訴訟特點(diǎn)的調(diào)解程序結(jié)構(gòu)模式，是行政訴訟調(diào)解制度順利實(shí)施的關(guān)鍵。其操作程序既要借鑒民事訴訟調(diào)解制度的成功做法，也要突出行政訴訟的特殊性。
（一）調(diào)解啟動(dòng)的庭審階段
如前述所述，“六類(lèi)行政訴訟案件”是適用調(diào)解的，另外“五類(lèi)行政訴訟案件”是不適用調(diào)解的。因此，法院只有在對(duì)具體行政行為的合法性、案件的類(lèi)型和性質(zhì)等做出準(zhǔn)確判斷后，也就是經(jīng)過(guò)了庭審中或庭審后判決前的階段才能做出啟動(dòng)調(diào)解的決定，而不能在庭審前還不了解案情的情況下就隨意啟動(dòng)調(diào)解。經(jīng)過(guò)法庭審理程序，案件的事實(shí)和法律關(guān)系才能清晰地展現(xiàn)出來(lái)，當(dāng)事人經(jīng)權(quán)衡利弊后才能明確地做出是否接受調(diào)解的決定。如果在訴訟的開(kāi)始階段，行政相對(duì)人與行政主體之間的矛盾還是處于異常激烈的狀態(tài)，互相都比較抗拒，貿(mào)然進(jìn)行調(diào)解，不僅違背了行政訴訟合法性審查的原則，而且還會(huì)帶來(lái)適得其反的效果，使原本能夠調(diào)解成功的案件調(diào)解失敗。因此，只能在庭審中或庭審后判決前的兩個(gè)階段啟動(dòng)行政訴訟調(diào)解。
（二）調(diào)解程序的啟動(dòng)
啟動(dòng)調(diào)解程序必須由當(dāng)事人書(shū)面提出調(diào)解申請(qǐng)。法院根據(jù)案情，也可以提出調(diào)解建議，訴訟雙方接受建議后也要提出書(shū)面的調(diào)解申請(qǐng)。
（三）調(diào)解的組織形式
行政訴訟審理采取的是合議制的組織形式，行政訴訟調(diào)解的組織形式應(yīng)與其相一致，也由審理該案的同一合議庭法官共同主持調(diào)解，這樣既可以使審判和調(diào)解得到較好的銜接，又能發(fā)揮合議庭的集體智慧，還可以起到互相監(jiān)督的作用，進(jìn)一步確保調(diào)解的公正性。
（四）調(diào)解的時(shí)限與次數(shù)
調(diào)解中往往容易出現(xiàn)久調(diào)不決，或以拖促調(diào)的情況，因此規(guī)定調(diào)解的時(shí)限是非常必要的。調(diào)解時(shí)限應(yīng)在行政訴訟的審理期限內(nèi)，即不超過(guò)3個(gè)月，調(diào)解失敗的，應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)回審判程序。同時(shí)為了節(jié)約司法資源，防止原被告意見(jiàn)反復(fù)，無(wú)休止地隨意提出調(diào)解，對(duì)調(diào)解的次數(shù)進(jìn)行限定是非常有必要的。從既節(jié)約司法資源又保障當(dāng)事人必要權(quán)益的角度進(jìn)行考量，調(diào)解的次數(shù)設(shè)定為不超過(guò)兩次比較合適，兩次調(diào)解可在庭審中或庭審后判決前各進(jìn)行一次，當(dāng)然也可以在其中的某一階段集中進(jìn)行兩次調(diào)解，但同一案件的總調(diào)解次數(shù)不能超過(guò)兩次。
（五）調(diào)解協(xié)議審查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)
由于調(diào)解的范圍只能限定于行政主體法定的職權(quán)范圍內(nèi)，任何超越法定職權(quán)的調(diào)解都是無(wú)效的，因此法官必須對(duì)調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容進(jìn)行審查。審查的內(nèi)容包括：調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容有無(wú)超越被告的法定職權(quán)范圍；調(diào)解協(xié)議是否反映當(dāng)事人的真實(shí)意思表示；協(xié)議內(nèi)容是否違反法律或損害國(guó)家、公眾及第三方利益等。經(jīng)審查符合規(guī)定的，法院制作正式調(diào)解書(shū)。
（六）調(diào)解書(shū)的生效
為體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性，避免當(dāng)事人在調(diào)解時(shí)的隨意性，增強(qiáng)調(diào)解成效，行政訴訟調(diào)解不應(yīng)再設(shè)立反悔權(quán)制度，而當(dāng)事人在協(xié)議生效后的期限內(nèi)對(duì)調(diào)解有異議的，可通過(guò)再審程序解決。即：當(dāng)事人經(jīng)平等協(xié)商達(dá)成協(xié)議，并在法院制定的調(diào)解書(shū)上簽名確認(rèn)后，調(diào)解協(xié)議即產(chǎn)生法律效力，任何一方不得反悔［3］；任何一方當(dāng)事人認(rèn)為調(diào)解協(xié)議或過(guò)程存在錯(cuò)誤的，可在調(diào)解書(shū)生效之日起10天內(nèi)，參照行政訴訟上訴程序，向上一級(jí)法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?/p>
一、舉證責(zé)任的分配及其價(jià)值
行政訴訟舉證責(zé)任的分配，是一個(gè)頗多爭(zhēng)議的問(wèn)題。我國(guó)行政訴訟法采用被告負(fù)舉證責(zé)任說(shuō)，但規(guī)定得過(guò)于原則，在審判實(shí)踐中難以把握。1999年11月24日，最高人民法院作出了關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)《解釋》），對(duì)舉證責(zé)任作了較為明確的規(guī)定，采用由被告負(fù)舉證責(zé)任說(shuō)，兼采合理分擔(dān)說(shuō)，即在一般情況下由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，在特定的情況下由原告承擔(dān)部分舉證責(zé)任?！督忉尅穼?duì)于舉證責(zé)任的分配，比較1991年5月29日最高人民法院作出的關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）大大地進(jìn)了一步，但仍然有不周全的方面，主要是對(duì)舉證責(zé)任的價(jià)值未作明確的設(shè)定。
舉證責(zé)任的價(jià)值，主要是指訴訟中的原告、被告或第三人所承擔(dān)的舉證責(zé)任對(duì)勝訴和敗訴所產(chǎn)生的決定性作用。筆者認(rèn)為，法律或司法解釋?zhuān)瑢?duì)此應(yīng)作出明確的回答。譬如，法律規(guī)定在行政訴訟中，作為當(dāng)然的被告的行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。那么，行政機(jī)關(guān)拒絕承擔(dān)舉證責(zé)任，或者所舉證據(jù)是作出具體行政行為以后收集的證據(jù)、依據(jù)，對(duì)此法院如何作出裁決，僅作出“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)”。這樣的司法解釋是不夠的。因?yàn)槲覈?guó)是實(shí)行的是成文法而不是實(shí)行判例法，在行政權(quán)強(qiáng)大且不甘愿法律束縛其手腳，司法權(quán)相對(duì)弱小的環(huán)境下，假如法律不作出明確的規(guī)定，對(duì)處于行政法律關(guān)系中的弱者——行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)是不可能的。因此，對(duì)于上述作為被告的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉證或者所舉證據(jù)不符合法律規(guī)定，應(yīng)明確設(shè)定被告承擔(dān)敗訴的后果。同樣，行政訴訟中的原告，對(duì)于是否符合法定條件，被告不作為的案件，提起行政賠償中被侵害造成損失的事實(shí)以及其他應(yīng)由原告舉證的，假如原告不舉證或舉證不能的，也要明確應(yīng)由原告承擔(dān)敗訴的后果。
二、證據(jù)的采信規(guī)則
我國(guó)把實(shí)事求是、有錯(cuò)必糾，追求客觀(guān)真實(shí)奉為圭臬。但是，時(shí)過(guò)境遷的客觀(guān)真實(shí)不可能毫無(wú)差錯(cuò)地重合再現(xiàn)，在法律意義上，只能是依靠證據(jù)和推理去認(rèn)定事實(shí)，這就法律上的事實(shí)。法律上的事實(shí)是依靠證據(jù)支撐的。假如沒(méi)有強(qiáng)有力的制度對(duì)證據(jù)的采信作出規(guī)定，行政訴訟活動(dòng)則難以為繼。
“先取證，后裁決”是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的必經(jīng)程序，那么，假如行政機(jī)關(guān)所取證據(jù)違法，則具體行政行為的合法性就會(huì)坍塌，行政相對(duì)人倘若提起行政訴訟，作為行政主體的行政機(jī)關(guān)敗訴是不可避免的。
在行政訴訟中，設(shè)定證據(jù)采信規(guī)則，對(duì)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，避免具體行政行為違法具有其非凡的意義。對(duì)于行政主體在實(shí)施具體行政行為中所取證據(jù)因違法不予采信的主要有以下方面：
（一）行政主體認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)違法
行政活動(dòng)絕大多數(shù)都是依職權(quán)行使的具體行政行為。都是行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)行為，即使是依申請(qǐng)的行政行為，行政機(jī)關(guān)也處于主導(dǎo)的地位。行政主體在個(gè)案出現(xiàn)后，也要主動(dòng)收集、審定并采納證據(jù)，以便作出合法合理的行政行為。行政主體對(duì)證據(jù)從原始狀態(tài)開(kāi)始收集、審定和采納的活動(dòng)是一個(gè)權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程，其中證據(jù)運(yùn)行活動(dòng)的不正常，即可能導(dǎo)致作為認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)違法，其證據(jù)則不能采信。
1、證據(jù)的外在形式違法。根據(jù)法律規(guī)定，證據(jù)的形式有書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料、證人證言、當(dāng)事人陳述、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄和現(xiàn)場(chǎng)筆錄七種。對(duì)于以上證據(jù)的形式經(jīng)過(guò)法庭質(zhì)證屬實(shí)則可以采信。假如外在形式不合法，在作出具體行政行為之前未加以補(bǔ)救使其合法化，則不能予以采信。
2、非法定主體收集的證據(jù)。行政主體對(duì)于非法定主體收集的證據(jù)，雖然其證據(jù)具有客觀(guān)性和相關(guān)性，但未經(jīng)過(guò)行政主體的法定人員依法定程序重新收集并查證屬實(shí)取得合法性，這樣的證據(jù)不能采信。
3、違反法定程序取得的證據(jù)。行政主體不遵守法定的步驟、順序、方式和時(shí)限對(duì)證據(jù)進(jìn)行收集、審查和采納，即作為事實(shí)認(rèn)定的證據(jù)，假如發(fā)現(xiàn)后，在作出具體行政行為之前又未采取法定的補(bǔ)救措施或重新通過(guò)合法程序取得，對(duì)認(rèn)定事實(shí)產(chǎn)生嚴(yán)重影響的證據(jù)，亦不能采信。
4、采取非法職權(quán)取得的證據(jù)。行政主體違反法律規(guī)定采取的手段、方法和措施所取得的證據(jù)，比如對(duì)行政相對(duì)人采取逼供誘供、違法羈押或脅迫手段獲得的證人證言，即使其證據(jù)具有客觀(guān)性和關(guān)聯(lián)性，但由于是利用職權(quán)非法獲取的證據(jù)，也不能采信。
（二）行政主體在行政過(guò)程中舉證責(zé)任違法分配
首先舉證責(zé)任應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定。這里的法律既包括狹義的法律，也包括廣義的法律即法律精神和原則。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定分析，立法對(duì)舉證責(zé)任的分配，常由實(shí)體法根據(jù)事實(shí)要件予以明確，通常表現(xiàn)為除非有例外規(guī)定，程序的發(fā)動(dòng)人員負(fù)有舉證責(zé)任。
其次由行政主體依合理原則分配。行政程序舉證責(zé)任的分配可參照刑事訴訟和民事訴訟兩大訴訟舉證責(zé)任分配規(guī)則及其精神，在不違反公平、顯失情理的條件下，合理分配舉證責(zé)任。
最后應(yīng)該有利于相對(duì)人。行政程序確定的職權(quán)調(diào)查主義原則使行政法律關(guān)系中行政主體一方擁有非凡地位，對(duì)此，行政相對(duì)人完成法定舉證之外的舉證責(zé)任在無(wú)法律明確規(guī)定，依照經(jīng)驗(yàn)又無(wú)法合理分配時(shí)，宜采取有利于相對(duì)人，即由行政主體一方負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任為解決辦法。
行政訴訟中，對(duì)于舉證責(zé)任違法分配的、顯失公平、不利于行政相對(duì)人的舉證責(zé)任分配，經(jīng)法院查證后應(yīng)不予采信。
（三）行政主體認(rèn)定事實(shí)時(shí)推定或認(rèn)知違法
1、行政主體作出行政行為時(shí)除運(yùn)用證據(jù)外，也運(yùn)用推定獲得事實(shí)結(jié)論。行政推定是在行政領(lǐng)域根據(jù)某一事實(shí)的存在作出另一與之相關(guān)事實(shí)存在與否的假定。正確運(yùn)用推定，既可提高行政效率，也可公正分擔(dān)舉證責(zé)任，緩解某些事實(shí)證實(shí)上的困難。行政推定可分為法律上的推定和事實(shí)上的推定兩大類(lèi)。法律上的推定是指法律規(guī)定的從已知的事實(shí)推論出未知事實(shí)或不依靠某種基礎(chǔ)性事實(shí)即推理出另一事實(shí)存在的過(guò)程。事實(shí)上推定是行政機(jī)關(guān)工作人員根據(jù)已確認(rèn)的事實(shí)，依照經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)知識(shí)的推斷。其既要合法也要合理，假如據(jù)以作為事實(shí)認(rèn)定的行政推定違反了法律的直接規(guī)定、法律精神、科學(xué)原理或社會(huì)公認(rèn)的經(jīng)驗(yàn)規(guī)則，其行政推定為違法推定。
2、行政認(rèn)知是行政主體在作出行政行為過(guò)程中以一定形式直接認(rèn)定某種事實(shí)的真實(shí)性，并據(jù)此作為事實(shí)認(rèn)定基礎(chǔ)的過(guò)程。但這種認(rèn)知過(guò)程不能以強(qiáng)調(diào)提高行政效率、節(jié)約行政成本而影響當(dāng)事人的舉證責(zé)任分配。行政主體在行政認(rèn)知上，假如對(duì)非屬無(wú)合理爭(zhēng)議的事實(shí)或讓相對(duì)人對(duì)應(yīng)該行政認(rèn)知的事實(shí)進(jìn)行舉證即屬違法認(rèn)知。
三、行政訴訟取證和舉證期限
行政訴訟中的取證和舉證是兩個(gè)既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念。其聯(lián)系是，取證是前提，舉證則是取證的目的所在。其區(qū)別是，取證是在行政訴訟中，作為被告的行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人而言的，是在行政訴訟之前行政機(jī)關(guān)在其作出具體行政行為時(shí)的作為；而舉證則是被告行政機(jī)關(guān)對(duì)法院而言的，是在作出具體行政行為之后，特定在行政訴訟過(guò)程中的作為。行政訴訟中的取證和舉證對(duì)審理結(jié)果具有決定性的作用，而對(duì)取證和舉證的期限作出規(guī)定是要害。在行政訴訟中規(guī)定取證和舉證的期限，其意義還在于防止訴訟活動(dòng)的拖延，又可及早確定案件的事實(shí)和性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)行政效率和司法效益的統(tǒng)一。
（一）行政訴訟取證期限
1、行政訴訟法第三十三條規(guī)定：“在訴訟過(guò)程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)?！边@一規(guī)定，僅規(guī)定在訴訟過(guò)程中。而被告在作出具體行政行為之后，又得知原告將要提訟之前，是否可以收集證據(jù)，法律出現(xiàn)了疏漏。
1991年的《意見(jiàn)》未作解釋。1999年的《解釋》已經(jīng)明確，其第26條第二款規(guī)定：“被告應(yīng)當(dāng)在收到狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)，被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)?！边@一規(guī)定明確地阻斷了被告在作出具體行政行為之后，在提訟以前的取證行為，也就是取證的期限只能是作出具體行政行為之前。
2、行政復(fù)議機(jī)關(guān)取證的期限。有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議程序的插入導(dǎo)致了情況的復(fù)雜化。其實(shí)不然。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原具體行政行為經(jīng)過(guò)全面審查，可以變更，甚至撤銷(xiāo)。那么，行政復(fù)議機(jī)關(guān)假如不行使調(diào)查收集證據(jù)的權(quán)力，就談不上全面審查。筆者認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原具體行政行為的復(fù)議，應(yīng)局限在全面審查原行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為之前。假如經(jīng)復(fù)議維持的，提訟因?yàn)樵姓C(jī)關(guān)是被告，其取證期限仍然限于其作出具體行政行為之前。《解釋》明確規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過(guò)程中所收集和補(bǔ)充的證據(jù)，不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據(jù)。假如復(fù)議機(jī)關(guān)作出變更或撤銷(xiāo)原行政機(jī)關(guān)的具體行政行為而提起的訴訟，由于復(fù)議機(jī)關(guān)成為被告，形成了一個(gè)新的具體行政行為，其取證期限亦可延續(xù)到復(fù)訴機(jī)關(guān)作出新的具體行為之前，其取證期限與《解釋》“提供作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)”并不矛盾。
3、取證期限的例外情況。根據(jù)《解釋》只有兩種情況，一是被告作出具體行政行為時(shí)已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等正當(dāng)理由不能提供的；二是原告或者第三人在訴訟過(guò)程中，提出了其在被告實(shí)施行政行為過(guò)程中沒(méi)有提出的反駁理由或者證據(jù)的。上述兩種例外情況，表面看來(lái)，取證期限放到了作出行政行為之后。但筆者認(rèn)為其取證的期限實(shí)質(zhì)沒(méi)有變，其取得的證據(jù)仍然要在作出具體行政行為之前存在的證據(jù)，而決不能是作出行政行為之后出現(xiàn)的證據(jù)。
（二）行政訴訟舉證期限
1、行政主體的舉證期限。根據(jù)《解釋》，筆者理解為其舉證期限應(yīng)當(dāng)在收到狀10日內(nèi)，而不是在整個(gè)一審作出裁判之前。在上述期限內(nèi)不提供即可認(rèn)定為舉證不能，被告承擔(dān)敗訴的后果。假如有正當(dāng)理由逾期提供的，即出現(xiàn)上述例外取證理由的（僅局限于這兩種正當(dāng)?shù)睦碛桑?，可將舉證期限延長(zhǎng)到整個(gè)一審作出裁判之前。《解釋》第31條第三款規(guī)定：“被告在二審過(guò)程中向法庭提交在一審過(guò)程中沒(méi)有提交的證據(jù)，不能作為二審法院撤銷(xiāo)或者變更一審裁判的根據(jù)?！边@說(shuō)明，被告的舉證期限局限在一審作出裁判之前，超過(guò)舉證期限的證據(jù)則失去價(jià)值。
2、原告或第三人的舉證期限。《解釋》對(duì)原告承擔(dān)的舉證責(zé)任作了規(guī)定，但對(duì)舉證期限，法律和《解釋》未作規(guī)定。筆者認(rèn)為，既然對(duì)被告的舉證期限作了限制，為了保證訴訟的效率，對(duì)原告或者第三人的舉證期限也應(yīng)作出規(guī)定，可以放寬到整個(gè)一審作出裁判之前。這與立法本意，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益并不矛盾。
四、被告履行舉證責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)
行政訴訟舉證責(zé)任制度作為確定行政訴訟勝訴和敗訴的制度，設(shè)定被告履行舉證責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)是十分必要的。在什么條件下說(shuō)明被訴行政機(jī)關(guān)完全履行了舉證責(zé)任，法律或司法解釋?xiě)?yīng)該作出規(guī)定。筆者認(rèn)為應(yīng)具備以下標(biāo)準(zhǔn)：
1、具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)，必須是特定法律規(guī)范所要求具備的事實(shí)。所謂“依法行政”，具體的行政行為所適用的法律規(guī)范所預(yù)先設(shè)定的事實(shí)要件必須得到滿(mǎn)足后方能實(shí)施。一是具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)，必須是特定法律規(guī)范所要求具備的事實(shí)。假如具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)，不是特定法律規(guī)范所要求的事實(shí)而適用特定的法律規(guī)范而作出的具體行政行為，則無(wú)法可依。二是特定法律規(guī)范規(guī)定的幾個(gè)事實(shí)要件，必須滿(mǎn)足幾個(gè)事實(shí)要件，缺一不可。例如，工商部門(mén)對(duì)某商場(chǎng)銷(xiāo)售超期食品進(jìn)行處罰，必須存在兩個(gè)事實(shí)要件，其一，商場(chǎng)有銷(xiāo)售超期食品的行為；其二，查出的食品確是超過(guò)保質(zhì)期的。兩者缺一不可，否則，據(jù)此作出的處罰的證據(jù)便得不到滿(mǎn)足。
2、任何事實(shí)要件都要有確鑿的證據(jù)支持。行政機(jī)關(guān)不得以強(qiáng)大的行政職權(quán)采取武斷專(zhuān)橫的態(tài)度作出具體行政行為。它所認(rèn)定的每一個(gè)事實(shí)都應(yīng)當(dāng)有根據(jù)。在行政訴訟中，被告假如堅(jiān)持認(rèn)為具體行政行為是合法的，就應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證實(shí)它所認(rèn)定的事實(shí)確實(shí)存在。假如沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)支持，行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實(shí)即為子虛烏有。
3、每一證據(jù)必須是可定案的依據(jù)。可定案的證據(jù)，同三大訴訟的證據(jù)規(guī)則一樣，其標(biāo)準(zhǔn)是必須具備法律上的真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性、合法性。其真實(shí)性，即證據(jù)必須是客觀(guān)存在的事實(shí)，不能帶有任何主觀(guān)的成份。證據(jù)本身不能存在假定、推測(cè)、想象的成分。作為定案的證據(jù)，一定要在當(dāng)事人所爭(zhēng)議的法律關(guān)系發(fā)生、變更、終止過(guò)程中和案件發(fā)生時(shí)形成的客觀(guān)事實(shí)。其關(guān)聯(lián)性，作為定案的證據(jù)必須與案件事實(shí)存在著直接的或間接的聯(lián)系和因果關(guān)系。其合法性，一是證據(jù)的收集、調(diào)查必須符合法律規(guī)定的程序，違反程序取得的證據(jù)是非法的證據(jù)；二是事實(shí)必須具備法律所要求的特定形式，不具備法律要求的特定形式的證據(jù)也是非法證據(jù)。筆者認(rèn)為，非法證據(jù)決不能提倡采納說(shuō)，假如那樣，“無(wú)法無(wú)天”的悲劇將會(huì)重演。
2、行政認(rèn)知是行政主體在作出行政行為過(guò)程中以一定形式直接認(rèn)定某種事實(shí)的真實(shí)性，并據(jù)此作為事實(shí)認(rèn)定基礎(chǔ)的過(guò)程。但這種認(rèn)知過(guò)程不能以強(qiáng)調(diào)提高行政效率、節(jié)約行政成本而影響當(dāng)事人的舉證責(zé)任分配。行政主體在行政認(rèn)知上，假如對(duì)非屬無(wú)合理爭(zhēng)議的事實(shí)或讓相對(duì)人對(duì)應(yīng)該行政認(rèn)知的事實(shí)進(jìn)行舉證即屬違法認(rèn)知。
三、行政訴訟取證和舉證期限
行政訴訟中的取證和舉證是兩個(gè)既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念。其聯(lián)系是，取證是前提，舉證則是取證的目的所在。其區(qū)別是，取證是在行政訴訟中，作為被告的行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人而言的，是在行政訴訟之前行政機(jī)關(guān)在其作出具體行政行為時(shí)的作為；而舉證則是被告行政機(jī)關(guān)對(duì)法院而言的，是在作出具體行政行為之后，特定在行政訴訟過(guò)程中的作為。行政訴訟中的取證和舉證對(duì)審理結(jié)果具有決定性的作用，而對(duì)取證和舉證的期限作出規(guī)定是要害。在行政訴訟中規(guī)定取證和舉證的期限，其意義還在于防止訴訟活動(dòng)的拖延，又可及早確定案件的事實(shí)和性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)行政效率和司法效益的統(tǒng)一。
（一）行政訴訟取證期限
1、行政訴訟法第三十三條規(guī)定：“在訴訟過(guò)程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)?！边@一規(guī)定，僅規(guī)定在訴訟過(guò)程中。而被告在作出具體行政行為之后，又得知原告將要提訟之前，是否可以收集證據(jù)，法律出現(xiàn)了疏漏。
1991年的《意見(jiàn)》未作解釋。1999年的《解釋》已經(jīng)明確，其第26條第二款規(guī)定：“被告應(yīng)當(dāng)在收到狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)，被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)?！边@一規(guī)定明確地阻斷了被告在作出具體行政行為之后，在提訟以前的取證行為，也就是取證的期限只能是作出具體行政行為之前。
2、行政復(fù)議機(jī)關(guān)取證的期限。有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議程序的插入導(dǎo)致了情況的復(fù)雜化。其實(shí)不然。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原具體行政行為經(jīng)過(guò)全面審查，可以變更，甚至撤銷(xiāo)。那么，行政復(fù)議機(jī)關(guān)假如不行使調(diào)查收集證據(jù)的權(quán)力，就談不上全面審查。筆者認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原具體行政行為的復(fù)議，應(yīng)局限在全面審查原行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為之前。假如經(jīng)復(fù)議維持的，提訟因?yàn)樵姓C(jī)關(guān)是被告，其取證期限仍然限于其作出具體行政行為之前?！督忉尅访鞔_規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過(guò)程中所收集和補(bǔ)充的證據(jù)，不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據(jù)。假如復(fù)議機(jī)關(guān)作出變更或撤銷(xiāo)原行政機(jī)關(guān)的具體行政行為而提起的訴訟，由于復(fù)議機(jī)關(guān)成為被告，形成了一個(gè)新的具體行政行為，其取證期限亦可延續(xù)到復(fù)訴機(jī)關(guān)作出新的具體行為之前，其取證期限與《解釋》“提供作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)”并不矛盾。
3、取證期限的例外情況。根據(jù)《解釋》只有兩種情況，一是被告作出具體行政行為時(shí)已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等正當(dāng)理由不能提供的；二是原告或者第三人在訴訟過(guò)程中，提出了其在被告實(shí)施行政行為過(guò)程中沒(méi)有提出的反駁理由或者證據(jù)的。上述兩種例外情況，表面看來(lái)，取證期限放到了作出行政行為之后。但筆者認(rèn)為其取證的期限實(shí)質(zhì)沒(méi)有變，其取得的證據(jù)仍然要在作出具體行政行為之前存在的證據(jù)，而決不能是作出行政行為之后出現(xiàn)的證據(jù)。
（二）行政訴訟舉證期限
1、行政主體的舉證期限。根據(jù)《解釋》，筆者理解為其舉證期限應(yīng)當(dāng)在收到狀10日內(nèi)，而不是在整個(gè)一審作出裁判之前。在上述期限內(nèi)不提供即可認(rèn)定為舉證不能，被告承擔(dān)敗訴的后果。假如有正當(dāng)理由逾期提供的，即出現(xiàn)上述例外取證理由的（僅局限于這兩種正當(dāng)?shù)睦碛桑?，可將舉證期限延長(zhǎng)到整個(gè)一審作出裁判之前?！督忉尅返?1條第三款規(guī)定：“被告在二審過(guò)程中向法庭提交在一審過(guò)程中沒(méi)有提交的證據(jù)，不能作為二審法院撤銷(xiāo)或者變更一審裁判的根據(jù)。”這說(shuō)明，被告的舉證期限局限在一審作出裁判之前，超過(guò)舉證期限的證據(jù)則失去價(jià)值。
2、原告或第三人的舉證期限。《解釋》對(duì)原告承擔(dān)的舉證責(zé)任作了規(guī)定，但對(duì)舉證期限，法律和《解釋》未作規(guī)定。筆者認(rèn)為，既然對(duì)被告的舉證期限作了限制，為了保證訴訟的效率，對(duì)原告或者第三人的舉證期限也應(yīng)作出規(guī)定，可以放寬到整個(gè)一審作出裁判之前。這與立法本意，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益并不矛盾。
四、被告履行舉證責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)
行政訴訟舉證責(zé)任制度作為確定行政訴訟勝訴和敗訴的制度，設(shè)定被告履行舉證責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)是十分必要的。在什么條件下說(shuō)明被訴行政機(jī)關(guān)完全履行了舉證責(zé)任，法律或司法解釋?xiě)?yīng)該作出規(guī)定。筆者認(rèn)為應(yīng)具備以下標(biāo)準(zhǔn)：
1、具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)，必須是特定法律規(guī)范所要求具備的事實(shí)。所謂“依法行政”，具體的行政行為所適用的法律規(guī)范所預(yù)先設(shè)定的事實(shí)要件必須得到滿(mǎn)足后方能實(shí)施。一是具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)，必須是特定法律規(guī)范所要求具備的事實(shí)。假如具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)，不是特定法律規(guī)范所要求的事實(shí)而適用特定的法律規(guī)范而作出的具體行政行為，則無(wú)法可依。二是特定法律規(guī)范規(guī)定的幾個(gè)事實(shí)要件，必須滿(mǎn)足幾個(gè)事實(shí)要件，缺一不可。例如，工商部門(mén)對(duì)某商場(chǎng)銷(xiāo)售超期食品進(jìn)行處罰，必須存在兩個(gè)事實(shí)要件，其一，商場(chǎng)有銷(xiāo)售超期食品的行為；其二，查出的食品確是超過(guò)保質(zhì)期的。兩者缺一不可，否則，據(jù)此作出的處罰的證據(jù)便得不到滿(mǎn)足。
［論文摘要］自《行政訴訟法》于1990年10月1日施行起，法學(xué)界便開(kāi)始了在我軍建立軍事行政訴訟制度的研究探討工作，成果頗豐。但是目前我國(guó)的軍事行政訴訟制度理論研究還處于初始階段，對(duì)軍事行政訴訟制度的基礎(chǔ)性核心問(wèn)題也未能形成一致看法。本文就軍事行政訴訟的概念、軍事行政訴訟受案范圍以及軍事行政訴訟制度建立的必要性及其意義三個(gè)方面的問(wèn)題進(jìn)行探討。
自我國(guó)《行政訴訟法》頒布實(shí)施以來(lái)，軍內(nèi)外的專(zhuān)家、學(xué)者即開(kāi)始研究和探討軍隊(duì)內(nèi)部是否應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法、軍事行政行為是否具有可訴性、軍事機(jī)關(guān)能否作為行政訴訟的被告等問(wèn)題，可惜的是至今仍無(wú)定論，甚至沒(méi)有形成主流意見(jiàn)。隨著依法治軍方針的確定和理論研究的不斷深入，越來(lái)越多的研究者開(kāi)始認(rèn)識(shí)到，解決“軍事行政訴訟問(wèn)題”不僅是大勢(shì)所趨，而且具有一定的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)可能，建立軍事行政訴訟制度將對(duì)國(guó)家和軍隊(duì)法治建設(shè)起到重要的推動(dòng)作用，在軍隊(duì)實(shí)行行政訴訟不僅有必要，而且也有可能。因此，筆者試就目前軍
事行政訴訟理論中存在的三個(gè)基礎(chǔ)理論問(wèn)題略述管見(jiàn)。
一、關(guān)于軍事行政訴訟概念的厘定
由于對(duì)軍事行政訴訟要解決哪些主體之間的行政爭(zhēng)議及何種性質(zhì)的行政爭(zhēng)議有不同理解，所以學(xué)術(shù)界對(duì)軍事行政訴訟的概念尚未形成一致看法。要客觀(guān)地對(duì)軍事行政訴訟的概念進(jìn)行厘定，必須對(duì)相應(yīng)的法律關(guān)系予以分析，能夠進(jìn)入軍事行政訴訟研究視野范圍的法律關(guān)系大致包括四種：第一種是公民、法人和其他組織與行政機(jī)關(guān)之間的行政管理關(guān)系，即使存在國(guó)防軍事的因素，也不應(yīng)劃入軍事行政訴訟的范圍；第二種是公民、法人和其他組織與軍事機(jī)關(guān)之間的軍事行政管理關(guān)系，很多學(xué)者堅(jiān)持因此種關(guān)系而發(fā)生的行政爭(zhēng)議應(yīng)納入軍事行政訴訟的范圍，這與軍事法院目前執(zhí)行的“屬人管轄”原則不一致。正如前述所言，筆者認(rèn)為此類(lèi)糾紛數(shù)量有限且在處理時(shí)，軍事機(jī)關(guān)一般移交國(guó)家行政機(jī)關(guān)最終處理，承擔(dān)行政法律責(zé)任的已不是軍事機(jī)關(guān)。第三種是軍人及軍事單位與行政機(jī)關(guān)之間的行政爭(zhēng)議是普通的行政爭(zhēng)議，普通人民法院就可以解決。能夠納入軍事行政訴訟的就只剩下第四種，即軍人、軍事單位與軍事機(jī)關(guān)之間發(fā)生的軍內(nèi)行政爭(zhēng)議。從軍事行政訴訟主體得出，軍事行政訴訟就是軍人或軍事單位對(duì)軍事機(jī)關(guān)的具體行政行為不服而向軍事法院提訟，要求對(duì)其合法性進(jìn)行審查，并由軍事法院作出裁判的法律制度，它是國(guó)家行政訴訟制度在軍隊(duì)的延伸。
二、關(guān)于軍事行政訴訟受案范圍的具體構(gòu)想
凡事皆雜于利害，司法實(shí)踐表明，權(quán)利也可能濫用。如果行政相對(duì)人濫用行政訴訟權(quán)利，無(wú)疑會(huì)干擾軍隊(duì)行政機(jī)關(guān)的正常工作，影響軍隊(duì)行政權(quán)威，同時(shí)令軍事司法機(jī)關(guān)增加工作負(fù)擔(dān)。因此明確軍事行政訴訟案件的受案范圍，是有其重大價(jià)值的。
根據(jù)已厘定的軍事行政訴訟的概念，能納入軍事行政訴訟的是軍人、軍事單位與軍事機(jī)關(guān)之間發(fā)生的軍內(nèi)行政爭(zhēng)議。因?yàn)樯婕败娙?、軍事單位與軍事機(jī)關(guān)糾紛的種類(lèi)及數(shù)量繁多，而軍事法院的承受能力有限，不可能將所有涉及軍人、軍事單位與軍事機(jī)關(guān)的糾紛都納入軍事行政訴訟的范圍，況且部分軍事行政主體還具有自我監(jiān)督的機(jī)制，所以沒(méi)有必要將所有軍事行政糾紛都通過(guò)軍事行政訴訟途徑加以解決?？茖W(xué)合理地界定軍事行政案件的受案范圍，有利于軍事法院對(duì)于軍事行政主體實(shí)施有效的司法監(jiān)督，促進(jìn)軍事行政主體依法行政。
經(jīng)過(guò)多年的完善，國(guó)家行政訴訟制度建設(shè)已經(jīng)積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家行政訴訟的受案范圍正呈現(xiàn)出逐步擴(kuò)大之勢(shì)。自1990年10月1日起施行的《行政訴訟法》，其第2章專(zhuān)門(mén)規(guī)定了行政訴訟的受案范圍。其后，分別于1991年7月11日和2000年3月10日開(kāi)始施行的最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》和《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》等兩項(xiàng)司法解釋?zhuān)M(jìn)一步擴(kuò)充和優(yōu)化了行政訴訟的受案范圍。軍事行政訴訟案件的受理范圍，應(yīng)以國(guó)家行政訴訟的受案范圍為主要依據(jù)，兩者在總體上應(yīng)當(dāng)保持協(xié)調(diào)一致。同時(shí)，由于軍事行政訴訟案件具有自身的特殊性，在軍事行政訴訟制度建立之初，為了軍事行政訴訟活動(dòng)能夠平穩(wěn)有序地進(jìn)行，確保部隊(duì)的安全穩(wěn)定，其受案范圍宜小不宜大。當(dāng)軍事行政訴訟制度逐步完善之后，其受案范圍可以再行擴(kuò)大。因此，在目前情況下，軍事法院受理公民、法人和其他組織提起的軍事行政訴訟的案件范圍，主要應(yīng)包括以下方面：1.對(duì)軍事行政處罰不服的。如果軍隊(duì)保衛(wèi)部門(mén)對(duì)某涉嫌違法的軍人實(shí)施了行政拘留，而被拘留的軍人認(rèn)為該軍事行政行為違法，即可提起軍事行政訴訟。
2.對(duì)限制人身自由、對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押等軍事行政強(qiáng)制措施不服的。某軍事行政主體對(duì)于涉嫌違紀(jì)違法的軍職人員，限制其人身自由，并將其部分財(cái)物當(dāng)作非法所得而實(shí)施查封、扣押，當(dāng)事人如果對(duì)此不服，則可以提起軍事行政訴訟。
3.對(duì)頒發(fā)許可證和執(zhí)照的申請(qǐng)，軍事行政主體拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的。假設(shè)一名符合條件的軍人，向有關(guān)軍隊(duì)行政司法機(jī)關(guān)申請(qǐng)軍隊(duì)律師執(zhí)業(yè)證，該機(jī)關(guān)遲遲不予答復(fù)或者拒絕頒發(fā)其軍隊(duì)律師執(zhí)業(yè)證，該軍人就此可以提起軍事行政訴訟。
4.有關(guān)當(dāng)事人認(rèn)為軍事行政主體沒(méi)有依法給予其相應(yīng)經(jīng)濟(jì)待遇的。有關(guān)軍人住房等涉及軍人經(jīng)濟(jì)待遇的問(wèn)題，相關(guān)的軍事法規(guī)政策都有著明確的規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)中，一些法規(guī)政策難以得到徹底貫徹的執(zhí)行，軍人的權(quán)利時(shí)常遭受損害。此時(shí)權(quán)利受損的軍人就可以通過(guò)軍事行政訴訟解決問(wèn)題。
5.軍事行政主體非法干涉軍隊(duì)律師的會(huì)見(jiàn)權(quán)。依據(jù)《刑事訴訟法》和《律師法》的相關(guān)規(guī)定，軍隊(duì)律師有權(quán)會(huì)見(jiàn)在押的軍人以及軍人犯罪嫌疑人，為其提供法律服務(wù)?？囱很娙嘶蜍娙朔缸锵右扇说能婈?duì)保衛(wèi)部門(mén)，如果自行設(shè)置障礙，非法阻止軍隊(duì)律師會(huì)見(jiàn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，則軍隊(duì)律師有權(quán)提起軍事行政訴訟。
6.軍事院校學(xué)員(此處專(zhuān)指具有軍籍的生長(zhǎng)學(xué)員或軍隊(duì)干部學(xué)員，不包括地方委培生)與軍事院校之間因?qū)W籍管理、學(xué)位頒發(fā)以及學(xué)費(fèi)繳納等方面涉及軍事行政管理的問(wèn)題而產(chǎn)生的糾紛。近年來(lái)，在軍事院校中，在職干部學(xué)員逐漸占據(jù)了絕大多數(shù)。入學(xué)以后，在職干部學(xué)員的人事關(guān)系仍然保留在其原所在單位，在職干部學(xué)員與軍事院校之間，已經(jīng)不再是以往那種純粹的內(nèi)部行政關(guān)系。如果這兩者之間，因?qū)W籍管理、學(xué)位頒發(fā)以及學(xué)費(fèi)繳納等方面的問(wèn)題產(chǎn)生了爭(zhēng)議，在職干部學(xué)員有權(quán)提起軍事行政訴訟。
三、關(guān)于軍隊(duì)實(shí)行行政訴訟制度的必要性及其意義
軍事行政訴訟制度作為一種“體制內(nèi)”制度，讓軍人受冤屈，或者權(quán)利、尊嚴(yán)和人權(quán)受到損害時(shí)能得到一個(gè)被保障的途徑，正如同普通公民遭到國(guó)家公權(quán)利侵害時(shí)，通過(guò)提起行政訴訟保障個(gè)人權(quán)利般，這可以說(shuō)明在我軍建立行政訴訟制度的大環(huán)境已經(jīng)形成，而且該制度的建立不僅必要而且非常有意義。第一，有利于依法治軍方針在軍隊(duì)切實(shí)得到貫徹實(shí)施、推進(jìn)軍隊(duì)行政法治的現(xiàn)實(shí)需要，維護(hù)了軍隊(duì)的穩(wěn)定。若及時(shí)、有效的軍事行政訴訟依法解決問(wèn)題，則能將軍隊(duì)內(nèi)部矛盾迅速消解。第二，有利于維護(hù)軍隊(duì)的高度集中統(tǒng)一，通過(guò)軍事行政訴訟可將軍事行政主體和相對(duì)人的行為統(tǒng)一到國(guó)家和軍隊(duì)的法律法規(guī)中，克服個(gè)別部隊(duì)組織松散和有法不依的混亂現(xiàn)象。第三，有利于提高軍事機(jī)關(guān)的工作效率，克服因軍事行政相對(duì)人無(wú)休止地逐級(jí)申訴，導(dǎo)致軍事機(jī)關(guān)大量的人力、精力和時(shí)間被牽扯的弊端。最后，為完善我軍的法制監(jiān)督體系補(bǔ)上最后一塊拼圖，加強(qiáng)了軍人合法權(quán)利的保障體系。
一、行政復(fù)議或者行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行是有關(guān)法律的明確規(guī)定。
行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法請(qǐng)求該機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)引起爭(zhēng)議的具體行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查并作出決定的一種行政救濟(jì)制度。行政訴訟是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員在行使行政權(quán)力時(shí)，侵犯其合法權(quán)益而向人民法院提訟，求得司法救濟(jì)的法律制度。
所謂行政復(fù)議或行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)不因當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟而暫時(shí)停止行政處罰決定的執(zhí)行。《行政訴訟法》第四十四條規(guī)定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行”?！缎姓?fù)議法》第二十一條規(guī)定“行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行”，《行政處罰法》第四十五條規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外”。
從以上法律條文的規(guī)定中均可看出，行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行是明確的，它有以下三方面的含義：
一是為了保障行政機(jī)關(guān)合法有效地行使行政權(quán)和保障行政管理活動(dòng)的正常進(jìn)行。
二是行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使行政權(quán)和對(duì)社會(huì)的管理權(quán)，具有其特殊性，行政權(quán)本身就具有強(qiáng)制力和執(zhí)行力。
三是為了保障行政管理活動(dòng)的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不能隨意間斷和停止對(duì)具體行政行為的執(zhí)行。由此，可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，行政行為一經(jīng)作出，就具有執(zhí)行力和強(qiáng)制力，不能因?yàn)樾姓?fù)議或者行政訴訟而停止和間斷。
二、目前的司法實(shí)踐中，對(duì)行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為執(zhí)行的兩種理解。既然相關(guān)法律規(guī)定了在行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行，在司法實(shí)踐中就應(yīng)不折不扣地貫徹實(shí)施。在實(shí)施過(guò)程中，目前有兩種不同的理解和認(rèn)識(shí)。
第一種理解是在行政復(fù)議或行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行包括不停止履行和不停止行政強(qiáng)制執(zhí)行及司法強(qiáng)制執(zhí)行兩個(gè)方面的內(nèi)容。不停止履行，就是指行政管理相對(duì)人的自覺(jué)履行，即具體行政行為一經(jīng)作出，行政管理相對(duì)人就應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)主動(dòng)予以履行。不停止行政強(qiáng)制執(zhí)行和司法強(qiáng)制執(zhí)行是指為了保障行政權(quán)合法有效行使和行政管理活動(dòng)的有序進(jìn)行，有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)和人民法院對(duì)不履行具體行政行為的行政管理相對(duì)人所采取的一種強(qiáng)制手段，包括行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行和申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。其理由有以下幾個(gè)方面：
1、從有關(guān)法律的規(guī)定來(lái)看，應(yīng)當(dāng)包含不停止履行和不停止行政強(qiáng)制執(zhí)行及司法強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容?！缎姓V訟法》第四十四條、《行政復(fù)議法》第二十一條、《行政處罰法》第四十五條均明確規(guī)定了“行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行”。以上法律條文的規(guī)定是明確的、一致的。
2、從保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的途徑來(lái)看，行政復(fù)議和行政訴訟均是對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的一種事后救濟(jì)手段。也就是說(shuō)，具體行政行為一經(jīng)作出，即具有法律效力，具有強(qiáng)制力和執(zhí)行力，因此，在沒(méi)有被人民法院確認(rèn)違法之前，它具有法律效力，不能因?yàn)樾姓芾硐鄬?duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議或者提訟而使其喪失法律效力。即使在行政復(fù)議或行政訴訟期間，仍然可以對(duì)具體行政行為進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
3、從行政管理的需要和社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)應(yīng)具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和一貫性。如果具體行政行為一經(jīng)行政復(fù)議或者行政訴訟就中斷或間斷對(duì)其執(zhí)行，勢(shì)必會(huì)影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定和國(guó)家行政管理活動(dòng)的穩(wěn)定，從而導(dǎo)致社會(huì)的無(wú)序和混亂，會(huì)使法律秩序處于不穩(wěn)定狀態(tài)。因此，在行政復(fù)議或者行政訴訟期間對(duì)具體行政行為應(yīng)予行政強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
4、對(duì)具體行政行為的行政復(fù)議或行政訴訟不同于訴訟程序中的兩審終審制，具體行政行為一經(jīng)作出，即具有法律效力，就應(yīng)當(dāng)運(yùn)用國(guó)家賦予的強(qiáng)制力來(lái)保證具體行政行為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，行政復(fù)議或者行政訴訟是保證具體行政行為合法、公正的一種事后補(bǔ)救措施。而訴訟程序中的二審程序，則是在第一審裁判尚未生效的狀態(tài)下進(jìn)入的，上訴期未滿(mǎn)或二審未終結(jié)，第一審裁判尚不生效，實(shí)際上是訴訟過(guò)程中的審判監(jiān)督。
第二種理解是具體行政行為在行政復(fù)議或者行政訴訟期間人民法院不能強(qiáng)制執(zhí)行。
不停止具體行政行為的執(zhí)行包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是行政管理相對(duì)人自覺(jué)履行具體行政行為所確定的義務(wù)；二是行政機(jī)關(guān)不停止對(duì)具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行；它不包含人民法院不停止對(duì)具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行。這種理解的理由有以下幾個(gè)方面：
1、有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了在行政復(fù)議或者行政訴訟期間人民法院不能對(duì)具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行。
《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”；《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉有關(guān)問(wèn)題的解釋》第八十六條規(guī)定行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)具備“具體行政行為已經(jīng)生效”的條件；第九十四條規(guī)定“在訴訟過(guò)程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行”。從以上規(guī)定可以看出，行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為在行政復(fù)議和行政訴訟期間申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院應(yīng)不予受理和不予執(zhí)行。
首先，行政機(jī)關(guān)只能在公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)未申請(qǐng)復(fù)議或者未提起行政訴訟又不履行義務(wù)時(shí)，才可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。也就是說(shuō)，公民、法人或其他組織在法定期限內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起了行政訴訟的，行政機(jī)關(guān)不能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
其次，具體行政行為是否生效，是人民法院受理并執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的法定條件之一。在行政復(fù)議或者行政訴訟期間，具體行政行為還處在審查階段，其效力也處在不確定狀態(tài)，還沒(méi)有發(fā)生法律效力，因此，還不具備人民法院受理并執(zhí)行的條件。
再次，在訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為的，人民法院不予執(zhí)行，這是一般規(guī)定。只有在特定情況下，如不及時(shí)執(zhí)行可能給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院才能先予執(zhí)行，并還要求申請(qǐng)人提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。除此之外，行政訴訟期間對(duì)被訴具體行政行為應(yīng)不予執(zhí)行。
2、有關(guān)司法解釋的規(guī)定，也體現(xiàn)了在行政復(fù)議或者行政訴訟期限內(nèi)，人民法院不能對(duì)具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行的精神。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋第九十三條規(guī)定“人民法院受理行政機(jī)關(guān)執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定”。如果行政管理相對(duì)人對(duì)具體行政行為不服并已提起了行政訴訟，人民法院將要對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查，而行政機(jī)關(guān)又要求人民法院對(duì)被訴具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行，行政審判庭又要對(duì)其合法性進(jìn)行審查，兩案審查的是同一個(gè)具體行政行為；行政訴訟的審查還沒(méi)結(jié)案，同一案的非訴行政案件執(zhí)行審查也不可能結(jié)案并進(jìn)入執(zhí)行程序，這也說(shuō)明了在行政訴訟過(guò)程中，人民法院不能對(duì)被訴的具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行。
3、在行政復(fù)議或者行政訴訟階段，如行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行其被訴的具體行政行為，人民法院審查后予以強(qiáng)制執(zhí)行；假設(shè)行政復(fù)議或者行政訴訟對(duì)具體行政行為的公正性、合法性審查后作出的是撤銷(xiāo)決定或撤銷(xiāo)判決呢，那豈不是同一人民法院對(duì)同一具體行政行為作出自相矛盾的不同裁判和處理嗎？這種狀況顯然是與行政訴訟及非訴行政案件執(zhí)行的立法精神相悖的。
4、從切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的角度來(lái)看，行政訴訟是人民法院按照有關(guān)法律規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為設(shè)立的最后一條補(bǔ)救渠道，是針對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為、復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行政復(fù)議行為的一種救濟(jì)，如果在行政復(fù)議或者行政訴訟期間人民法院又同時(shí)對(duì)被復(fù)議或被訴訟的具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行，實(shí)際上就是變相剝奪了公民、法人和其他組織的行政復(fù)議權(quán)和提起行政訴訟的權(quán)利，其合法權(quán)益就不可能得到合法有效的保障。因此，在行政訴訟期間，人民法院不能對(duì)被訴具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行。
筆者傾向于第二種理解。
二、對(duì)“不停止執(zhí)行”規(guī)定的操作方法及建議。
社會(huì)主義國(guó)家的法制是統(tǒng)一的，特別是近幾年，我國(guó)相繼頒布并實(shí)施了《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》，關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》的司法解釋等一批規(guī)范行政執(zhí)法和行政訴訟的法律法規(guī)，都體現(xiàn)了既要公正執(zhí)法、公正司法、依法行政，又要切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的精神，在對(duì)“行政復(fù)議或者行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行”的法律規(guī)定的操作上，筆者認(rèn)為應(yīng)采取以下方法。
一是對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為在行政復(fù)議或者行政訴訟期間，要對(duì)行政管理相對(duì)人加強(qiáng)法制宣傳和教育，敦促其首先自覺(jué)履行具體行政行為所確定的義務(wù)，在具體行政行為經(jīng)法定程序維持或撤銷(xiāo)后，按照行政復(fù)議或行政訴訟所確定的內(nèi)容最后實(shí)施執(zhí)行。
二是加強(qiáng)行政執(zhí)法的宣傳和行政執(zhí)法的力度。凡法律法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)授權(quán)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力的，具體行政行為一經(jīng)作出在未經(jīng)司法程序確認(rèn)為無(wú)效前，為維護(hù)行政管理的連續(xù)性和社會(huì)管理的穩(wěn)定性，就立即進(jìn)入行政強(qiáng)制執(zhí)行程序，以保證國(guó)家賦予的行政權(quán)得以較迅速的實(shí)現(xiàn)。
舉證責(zé)任最早出現(xiàn)在羅馬法中,并且為古羅馬法學(xué)家使用。歷史發(fā)展到今天,舉證責(zé)任問(wèn)題已成為法律人的真正十字架。在英美法系與陪審制度密切相連的舉證責(zé)任(burnofproof)又稱(chēng)舉證負(fù)擔(dān),已演變成為推進(jìn)證據(jù)的責(zé)任和說(shuō)服責(zé)任兩大層次。[1](p178)在大陸法系,自1883年德國(guó)法學(xué)家尤里烏斯·格拉查首次提出客觀(guān)舉證責(zé)任的概念以后,客觀(guān)舉證責(zé)任的概念便在德國(guó)法學(xué)界占據(jù)了主導(dǎo)地位。日本深受德國(guó)的影響,對(duì)舉證責(zé)任做出了頗具影響力的內(nèi)涵界定,“舉證責(zé)任是指在訴訟上無(wú)論如何也無(wú)法確定判斷一定的法律效果的權(quán)利發(fā)生或消滅所必要的事實(shí)是否存在時(shí)(真?zhèn)尾幻鞯那闆r),對(duì)當(dāng)事人有法律上不利于自己的假定被確定的風(fēng)險(xiǎn),也就是說(shuō)假如其事實(shí)未被證明,就產(chǎn)生所主張的有力的法律效果不被承認(rèn)的后果?！盵2]
深受大陸法系德、日等國(guó)的影響,1990年10月我國(guó)頒布實(shí)施的《行政訴訟法》首次引入了舉證責(zé)任一詞,伴隨著我國(guó)審判制度的改革,10年后頒布實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟法的若干問(wèn)題的解釋》以及2002年的《行政訴訟證據(jù)規(guī)則的若干規(guī)定》標(biāo)志著我國(guó)舉證責(zé)任制度的初步確立。
我國(guó)《行政訴訟法》第32條規(guī)定“被告對(duì)做出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任,應(yīng)當(dāng)提供做出具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”2000年3月10日最高人民法院頒布實(shí)施的《行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第27條規(guī)定“原告對(duì)下列事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任:⒈證明符合法定條件,但被告認(rèn)為超過(guò)期限的除外;⒉在被告不作為的案件中證明其提出申請(qǐng)的事實(shí);在一并提起的行政賠償?shù)脑V訟中,證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實(shí)?！?002年最高人民法院頒布實(shí)施的《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第4條又補(bǔ)充規(guī)定“在被告不作為的案件中,原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請(qǐng)的證據(jù)材料,但有下列情形的除外:①被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé)的;②原告因被告受理申請(qǐng)的登記制度不完備等正當(dāng)理由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說(shuō)明的?！鄙鲜鲆?guī)定雖然對(duì)行政訴訟舉證責(zé)任分配有一定的指導(dǎo)意義,但是其粗獷性、過(guò)于簡(jiǎn)單性也是有目共睹的,而且單一的事項(xiàng)性列舉是不能窮盡司法實(shí)踐需要的。究其舉證責(zé)任的分配原則與標(biāo)準(zhǔn),國(guó)內(nèi)教科書(shū)中闡述的理由基本是一致的,“在行政法律關(guān)系中,行政機(jī)關(guān)居于主導(dǎo)地位,其對(duì)相對(duì)人做出的具體行政行為不需要相對(duì)人的同意。由被告方負(fù)舉證責(zé)任,有利于行政主體依法行政。”[3](p348)“被告行政機(jī)關(guān)的舉證能力比原告強(qiáng),行政機(jī)關(guān)是某一領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)管理部門(mén),被告行政機(jī)關(guān)對(duì)其做出的具體行政行為的根據(jù)更為了解。”[4](p416)舉證責(zé)任分擔(dān)的實(shí)質(zhì)是雙方當(dāng)事人實(shí)體法權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)分配。舉證責(zé)任的分配是證據(jù)制度的核心問(wèn)題之一,“適當(dāng)?shù)?、明智的證明責(zé)任分配屬于法律制度最為必要的和最為值得追求的內(nèi)容。”[5](p97)
在大陸法系舉證責(zé)任的分配領(lǐng)域,羅森貝克的規(guī)范說(shuō)占有統(tǒng)治地位,即請(qǐng)求權(quán)人承擔(dān)權(quán)利形成要件的證明責(zé)任,請(qǐng)求人的對(duì)方當(dāng)事人承擔(dān)權(quán)利妨礙要件、權(quán)利消滅要件和權(quán)利阻礙要件的證明責(zé)任。1888年的德意志帝國(guó)民法典第一草案第193條規(guī)定“如果誰(shuí)提出請(qǐng)求權(quán),應(yīng)當(dāng)證明其依據(jù)必要的事實(shí)。如果誰(shuí)提出請(qǐng)求權(quán)的消除或請(qǐng)求權(quán)的阻礙,就應(yīng)當(dāng)證明消除或者阻礙請(qǐng)求權(quán)的必要的事實(shí)依據(jù)。”法國(guó)民法典第1315條規(guī)定“請(qǐng)求履行義務(wù)的人,必須對(duì)其進(jìn)行證明。相反,主張免除義務(wù)的人,必須證明履行或者證明他的義務(wù)消滅的事實(shí)?！痹谟⒚婪ㄏ?英美法系適用普通法,公私法不分。所以舉證責(zé)任分配的基本原則適用民事訴訟的“誰(shuí)主張,誰(shuí)舉證”原則,由于“違法性”是對(duì)“合法性”的否定,合法性是積極事實(shí),違法性屬于消極事實(shí)。所以,“拘禁機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)證明其行為合法性的舉證責(zé)任。被拘禁人或其人的申請(qǐng),單方面向高等法院王座分院提出的,毋須通知執(zhí)行拘禁和做出拘禁決定的對(duì)方當(dāng)事人。申請(qǐng)書(shū)負(fù)有宣誓的陳述,法院審查申請(qǐng)書(shū)認(rèn)為有初步理由時(shí),即指定日期通
知對(duì)方當(dāng)事人就申請(qǐng)進(jìn)行辯論,拘禁機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)證明其行為合法性的舉證責(zé)任?！盵6](p190)美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第556節(jié)(d)規(guī)定“除法律另有規(guī)定外,法規(guī)或裁定的提議人應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任?！眱纱蠓ㄏ店P(guān)于舉證責(zé)任的分配原則表面上雖有不同,但實(shí)質(zhì)是相似的,那就是主張權(quán)利的一方承擔(dān)舉證責(zé)任,原告引發(fā)訴訟,即應(yīng)對(duì)相應(yīng)的訴訟程序法律事實(shí)負(fù)有舉證責(zé)任。我國(guó)《行政訴訟法》第32條、最高人民法院司法解釋第27條之規(guī)定正是基于該原則作出的。
但是,值得借鑒的是世界各國(guó)在這一基本分配原則基礎(chǔ)上,又不同程度的規(guī)定了一系列的補(bǔ)充原則。從而使舉證責(zé)任分配機(jī)制達(dá)到“適當(dāng)與明智”的完備狀態(tài)。在日本的判決和學(xué)術(shù)界承認(rèn)羅森貝克的規(guī)范說(shuō)是證明責(zé)任的分配基礎(chǔ),但在二十世紀(jì)七十年代日本的法學(xué)界便出現(xiàn)了證明的接近等舉證責(zé)任分配補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)的討論。(前)蘇聯(lián)、(前)捷克斯洛伐克、波蘭和羅馬尼亞等國(guó)都承認(rèn)規(guī)范說(shuō)的基本原則,值得注意的是,在上述國(guó)家的侵權(quán)法中都在證明責(zé)任分配的一般規(guī)則基礎(chǔ)上對(duì)加害人的過(guò)錯(cuò)規(guī)定了證明責(zé)任的“轉(zhuǎn)換”。在德國(guó)20世紀(jì)70年代,出現(xiàn)了基本規(guī)則在公法上的有效性問(wèn)題的討論,并在羅森貝克的規(guī)范說(shuō)基礎(chǔ)上,形成了一系列的補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)。這些有世界影響意義的學(xué)說(shuō)主要包括:以瓦亨多夫?yàn)榇淼纳w然性說(shuō)。即按著蓋然性分配舉證責(zé)任?！叭绻ü俚囊粋€(gè)要件真?zhèn)尾幻鲬?yīng)該由該要件成立可能性較小因而不利的一方當(dāng)事人承擔(dān)不利后果。”“為什么誰(shuí)主張了不具備相對(duì)占有的蓋然性誰(shuí)就要承擔(dān)證明責(zé)任呢?原因很簡(jiǎn)單:相對(duì)占有的蓋然性是我們能夠得到的最好的東西。”“完全取決于每一個(gè)案件的情勢(shì)、時(shí)間、地點(diǎn)和當(dāng)事人等因素,由此得出的合法性和蓋然性,對(duì)回答證明責(zé)任問(wèn)題具有決定性?！?以普霍斯為代表的危險(xiǎn)領(lǐng)域說(shuō)是德國(guó)舉證責(zé)任分配的又一個(gè)補(bǔ)充原則。“按照危險(xiǎn)領(lǐng)域的證明責(zé)任分配,是一條一般的法理學(xué)原則和公正性要求,普氏認(rèn)為原有的證明責(zé)任分配標(biāo)準(zhǔn)存在漏洞,這些法律漏洞的存在及通過(guò)危險(xiǎn)領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)救的依據(jù),就是受害人的證明危機(jī),加害人對(duì)證明的接近以及責(zé)任規(guī)范的預(yù)防目的。普氏認(rèn)為在危險(xiǎn)領(lǐng)域由加害人承擔(dān)證明風(fēng)險(xiǎn)的原因?yàn)槲ｋU(xiǎn)領(lǐng)域就是真正的生命領(lǐng)域,其標(biāo)志要么是空間的接近,要么是損害的原因來(lái)自于占有地或加害人自己的行為。危險(xiǎn)領(lǐng)域概念除了危險(xiǎn)領(lǐng)域或危險(xiǎn)范圍之外還包括責(zé)任領(lǐng)域,幾者之間并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別?！?此外,還有依據(jù)身份衡量分配證明責(zé)任的學(xué)說(shuō),在憲法行政法上考慮“遇有疑問(wèn)時(shí)有利于自由民”“遇有疑問(wèn)時(shí)有利于上訴人”“遇有疑問(wèn)時(shí)有利于申請(qǐng)人”“遇有疑問(wèn)時(shí)不利于國(guó)庫(kù)”“遇有疑問(wèn)時(shí)有利于勞動(dòng)者”的原則來(lái)分配證明責(zé)任?！耙?yàn)閷?duì)無(wú)罪的人錯(cuò)判導(dǎo)致的不利后果比實(shí)際上有罪的人宣告無(wú)罪的后果更加難以容忍”[7](p280)結(jié)合上述理論,筆者認(rèn)為單一的舉證責(zé)任分配規(guī)則,是無(wú)法適應(yīng)復(fù)雜的客觀(guān)司法實(shí)踐需要的,更無(wú)法在訴訟利益分配領(lǐng)域突出表現(xiàn)保障行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益、控制行政權(quán)的濫用,以求在公民權(quán)與行政權(quán)之間謀求平衡的行政訴訟宗旨。我國(guó)行政訴訟舉證責(zé)任的分配機(jī)制,應(yīng)在保障人權(quán)追求司法公正的法律理念指導(dǎo)下,建立起一個(gè)以請(qǐng)求權(quán)人承擔(dān)權(quán)利形成要件的證明責(zé)任,請(qǐng)求人的對(duì)方當(dāng)事人承擔(dān)權(quán)利妨礙要件、權(quán)利消滅要件和權(quán)利阻礙要件的證明責(zé)任為基礎(chǔ),以“遇有疑問(wèn)時(shí)有利于自由民”等標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的多層次的綜合分配機(jī)制。
二、我國(guó)行政訴訟舉證責(zé)任分配盲點(diǎn)具體闡述
⒈關(guān)于被處罰人年齡、身體狀況(是否患有精神病或其他法定減輕、免責(zé)情形)的舉證責(zé)任分配:被處罰的當(dāng)事人是否達(dá)到14歲、是否患有法定免責(zé)、減輕環(huán)節(jié)的疾病,這些因素通常直接涉及具體行政行為是否合法的問(wèn)題,依據(jù)《行政訴訟法》第32條的規(guī)定,應(yīng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)有舉證責(zé)任,因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)權(quán)利的形成要件負(fù)有舉證責(zé)任。但在極特殊情形下:如一個(gè)衣食住行都一向正常的被處罰人,在行政訴訟中突然提出自己患有精神疾病;或者根據(jù)戶(hù)籍的記載以及有效的身份證件,當(dāng)事人的年齡已滿(mǎn)14周歲,但在行政訴訟中當(dāng)事人突然提出年齡記載有誤。筆者認(rèn)為,此時(shí)應(yīng)當(dāng)引用蓋然性原則分配舉證責(zé)任。即實(shí)施結(jié)果有利于一方當(dāng)事人的可能性比對(duì)方要小,那么該當(dāng)事人就要承擔(dān)舉證責(zé)任。被處罰人患有精神病或年齡記載有誤可能性處于極端狀態(tài),由被處罰人承擔(dān)最后的證明責(zé)任,就可以增加我們獲得相對(duì)占優(yōu)的蓋然性幾率。因?yàn)橄鄬?duì)占優(yōu)的蓋然性是我們能夠獲得的最好的東西。只有最貼近客觀(guān)事實(shí)的司法推測(cè)規(guī)則,才是司法公正的良好體現(xiàn)。
⒉關(guān)于回避問(wèn)題舉證責(zé)任的分配:回避依當(dāng)事人是否申請(qǐng)可以分為申請(qǐng)回避、自行回避和命令回避。申請(qǐng)回避包含了二個(gè)環(huán)節(jié),申請(qǐng)事實(shí)+法定回避事由。關(guān)于申請(qǐng)事實(shí)舉證責(zé)任的分配,依據(jù)我國(guó)行政訴訟法司法解釋以及行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定,由行管相對(duì)人負(fù)有舉證責(zé)任,但由于行政機(jī)關(guān)登記制度不完備或其他正當(dāng)事由而導(dǎo)致行管相對(duì)人無(wú)法作出合理說(shuō)明的,則發(fā)生舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移——由行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任。關(guān)于回避法定事由是否存在的舉證責(zé)任分配,目前我國(guó)法律沒(méi)有明確的規(guī)定。根據(jù)大陸法系舉證責(zé)任的基本原則——羅森貝克的“規(guī)范說(shuō)”,即請(qǐng)求權(quán)人承擔(dān)權(quán)利形成要件的證明責(zé)任,回避法定事由是否存在應(yīng)由申請(qǐng)人承擔(dān)舉證責(zé)任。但筆者認(rèn)為應(yīng)由被告行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任,除非被告行政機(jī)關(guān)能夠證明回避得法定事由不存在,否則就要采取回避。此時(shí)應(yīng)引用“遇有疑問(wèn)時(shí)有利于自由民”這已一補(bǔ)充原則,這與刑事訴訟舉證責(zé)任分配原則——“遇有疑問(wèn)時(shí)有利于被告”背后所隱藏的法律理念是一致的,那就是在行政訴訟中如果不將證明責(zé)任偏向相對(duì)弱勢(shì)的原告——行政管理相對(duì)人,那么其憲法上的地位,尤其是其基本人權(quán)就要受到傷害。因此,在回避的法定事由上的行政訴訟舉證責(zé)任分配,堅(jiān)持“遇有疑問(wèn)時(shí)有利于自由民”分配原則,才能最大可能的求得人權(quán)的保障和司法公正性的實(shí)現(xiàn)。
⒊關(guān)于行政處罰是否顯失公正問(wèn)題的舉證責(zé)任分配:從國(guó)外情況來(lái)看,在英國(guó)“申請(qǐng)人指控行政機(jī)關(guān)或負(fù)舉證責(zé)任,包括說(shuō)服責(zé)任。原告不能令人信服地證明被告或,原告敗訴?！盵8](p697)在日本,“最高法院認(rèn)為在對(duì)裁量行政處分的司法審查中,關(guān)于裁量權(quán)的逾越、濫用的事實(shí)的舉證責(zé)任,由原告方面負(fù)擔(dān)?！盵9](p746)由原告承擔(dān)裁量權(quán)是否濫用的舉證責(zé)任,幾乎是世界各國(guó)的通例,其背后隱言的規(guī)則便是對(duì)國(guó)民有利的要件事實(shí)的存在。但目前考慮到我國(guó)行政機(jī)關(guān)的工作慣例還尚未形成,在這方面的行政公開(kāi)還尚有一段距離。因此,在行政訴訟中由原告負(fù)舉證責(zé)任就顯失公正,就會(huì)造成證明危機(jī)而不利于司法公正。所以筆者認(rèn)為應(yīng)根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情,考慮由行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任更為適當(dāng)。
⒋關(guān)于具體行政行為是否存在問(wèn)題的舉證責(zé)任分配:“請(qǐng)求權(quán)人承擔(dān)權(quán)利形成要件的證明責(zé)任”,因此原告對(duì)權(quán)的成立負(fù)有舉證責(zé)任。原告時(shí)對(duì)于具體行政行為是否發(fā)生與存在負(fù)有最后的說(shuō)明義務(wù),否則將會(huì)被裁定駁回。但是筆者認(rèn)為在特殊情況下,如行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政處罰時(shí)不送達(dá)票據(jù)而導(dǎo)致原告舉證不能時(shí),則應(yīng)有被告行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任。因?yàn)樾姓幜P的過(guò)程中,行政管理相對(duì)人在時(shí)間與空間上完全處于行政機(jī)關(guān)的控制之下,構(gòu)成了“危險(xiǎn)領(lǐng)域”。當(dāng)然,在行政處罰中因行政管理相對(duì)人個(gè)人的原因,如拒絕接受票據(jù)、撕毀或丟棄票據(jù)等,導(dǎo)致舉證不能時(shí),則由原告承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)。
總之,舉證責(zé)任的分配原則是司法公正的核心所在。行政訴訟不同于民事訴訟或刑事訴訟,它是公民權(quán)對(duì)行政權(quán)的抗?fàn)?是私權(quán)對(duì)公權(quán)的對(duì)抗。保障人權(quán)、控制行政權(quán)的行政訴訟的宗旨決定了行政訴訟舉證責(zé)任的分配原則,應(yīng)是在規(guī)范說(shuō)的基礎(chǔ)之上的多層次綜合分配體系。
摘要:行政訴訟舉證責(zé)任是在雙方當(dāng)事人舉證能力窮盡,而案件的證明仍處于“懸案”狀態(tài)下所啟用的一種司法推測(cè)機(jī)制。最大程度的獲得貼近客觀(guān)現(xiàn)實(shí)的司法推測(cè),是司法公正的集中體現(xiàn)。行政訴訟舉證責(zé)任的分配,其實(shí)質(zhì)是當(dāng)事人之間訴訟利益的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。單一的舉證責(zé)任分配原則,是無(wú)法適應(yīng)復(fù)雜的行政訴訟實(shí)踐需要的,以公民權(quán)對(duì)抗行政權(quán)的行政訴訟,其訴訟宗旨注定了行政訴訟舉證責(zé)任分配原則的確立,應(yīng)在堅(jiān)持保障人權(quán)和司法公正的法律理念指導(dǎo)下,建立起一個(gè)以請(qǐng)求權(quán)人承擔(dān)權(quán)利形成要件的證明責(zé)任為基礎(chǔ)、以遇有疑問(wèn)時(shí)有利于自由民等標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的多層次綜合分配體機(jī)制。
關(guān)鍵詞:行政訴訟舉證責(zé)任行政訴訟舉證責(zé)任分配原則相對(duì)占優(yōu)的蓋然性遇有疑問(wèn)時(shí)有利于自由民
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一、“同提訟的具體行政行為有利害關(guān)系”的含義
這里所說(shuō)的“利害關(guān)系”，首先指的是一種法定的權(quán)利和法律的保障利益的得失關(guān)系。這種法定權(quán)利，集中反映在我國(guó)憲法的規(guī)定中。如公民的權(quán)利就有人身權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化教育權(quán)利、社會(huì)權(quán)利等。如體現(xiàn)在民法上的就有生命健康權(quán)、姓名權(quán)、名稱(chēng)權(quán)、肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、婚姻家庭權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、相鄰權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、繼承權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。提訟的具體行政行為必須直接影響到公民、法人或者其他組織的特定權(quán)利和利益，才能視為行政訴訟意義上的“利害關(guān)系”。如果僅屬于間接影響，則一般不構(gòu)成行政訴訟意義上的“利害關(guān)系”。如城建部門(mén)對(duì)正在施工的違章建筑作出如下處理決定：“對(duì)已建部分予以拆除，未建部分不準(zhǔn)繼續(xù)施工?！苯ㄖ挝粚?duì)處理不服提起行政訴訟。雖然因?yàn)檫@一處理決定使得建筑承包單位、建材銷(xiāo)售單位的合同利益受到損害，但這種損害僅屬受具體行政行為的間接影響，直接原因是他們與建設(shè)單位之間的建筑承包合同和建材購(gòu)銷(xiāo)合同發(fā)生變更，因此建筑承包單位、建材銷(xiāo)售單位與城建部門(mén)對(duì)違章建筑進(jìn)行處理的具體行政行為之間的“利害關(guān)系”，不是行政訴訟意義上的利害關(guān)系，可另行通過(guò)民事訴訟程序來(lái)解決。
行政訴訟意義上的“利害關(guān)系”應(yīng)屬于行政法律關(guān)系，即公民、法人或者其他組織同作出具體行政行為的國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間存在法律關(guān)系。這種法律關(guān)系的性質(zhì)必須是行政法律關(guān)系，而且必須屬于外部行政法律關(guān)系。倘若提訟的具體行政行為使行政機(jī)關(guān)的下屬機(jī)關(guān)或所屬工作人員基于內(nèi)部行政法律關(guān)系的權(quán)利和利益受到影響，則這種“利害關(guān)系”不屬行政訴訟意義上的“利害關(guān)系”。
具體行政行為首先是對(duì)行政行為的對(duì)象（即相對(duì)一方）有最直接的利害關(guān)系，諸如：對(duì)相對(duì)一方賦予或不賦予某種職能，設(shè)定某種義務(wù)，采取某種行政強(qiáng)制措施，科以某種行政處罰以及依法對(duì)相對(duì)一方和其他民事主體所發(fā)生的某些民事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行裁決和處理等。與此同時(shí)，由于相對(duì)一方在社會(huì)上并非孤立存在，相對(duì)一方的權(quán)益變化往往會(huì)影響到第三者權(quán)益的變化，只要這種權(quán)益變化直接來(lái)自具體行政行為這一法律事實(shí)，亦應(yīng)視為直接的利害關(guān)系。如某甲的違章建筑妨礙某乙通行，但城建部門(mén)對(duì)某甲違章建筑的行為罰款了事，對(duì)違章建筑不予拆除，準(zhǔn)其繼續(xù)存在，顯然這種于法相悖的所謂處罰影響了某乙的相鄰?fù)ㄐ袡?quán)利，城建部門(mén)的具體行政行為不僅同其直接對(duì)象某甲有直接利害關(guān)系，同并非直接對(duì)象某乙也有直接利害關(guān)系。
就直接對(duì)象而言，具體行政行為的直接對(duì)象可能是單數(shù)，也可能是多數(shù)。在多數(shù)的情況下，該具體行政行為和所有直接對(duì)象都有利害關(guān)系。最后，具體行政行為的直接對(duì)象和權(quán)益受到該行為直接影響的非直接對(duì)象可能都是多數(shù)。如環(huán)保部門(mén)對(duì)共同造成某一水域污染的多家工廠(chǎng)進(jìn)行行政處罰，而直接受污染之害造成經(jīng)濟(jì)損失的又有多家漁場(chǎng)和養(yǎng)魚(yú)專(zhuān)業(yè)戶(hù)，在這種情況下，就形成了一個(gè)同具體行政行為有直接利害關(guān)系的群體。
原告和第三人都同提訟的具體行政行為有利害關(guān)系。他們的主要不同在于：原告主動(dòng)提訟，或經(jīng)人民法院通知參加訴訟后追加為共同原告，能對(duì)具體行政行為提出撤訴或變更之訴或提出賠償、補(bǔ)償?shù)脑V訟請(qǐng)求。而第三人則未提訟，而是申請(qǐng)人民法院以第三人身份參加訴訟或經(jīng)人民法院通知參加訴訟后，實(shí)施相應(yīng)的訴訟行為。原告和第三人對(duì)具體行政行為的態(tài)度相反性是區(qū)別原告和第三人主要所有。
二、在行政訴訟中設(shè)立第三人的意義
為了保證案件客觀(guān)、公正地審理和判決，在行政訴訟中確立第三人的訴訟參加人地位已成為國(guó)際通例。特別是我國(guó)加入世貿(mào)組織后，這種制度在我國(guó)行政審判實(shí)踐中得到進(jìn)一步完善，體現(xiàn)了我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)。
我國(guó)行政訴訟法確立第三人的訴訟參加人地位是直接由我國(guó)行政訴訟制度的目的和宗旨所決定的。
首先，它是保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件的需要。由于第三人同提訟的具體行政行為有利害關(guān)系，所以第三人對(duì)案件事實(shí)一般都有不同程度的了解，人民法院在審理行政案件中，為查清案件事實(shí)，有必要聽(tīng)取第三人的陳述。而正因?yàn)檫@種“利害關(guān)系”的存在，第三人又不同于證人。第三人陳述的客觀(guān)性有可能受到影響，第三人的陳述和證人證言屬于不同類(lèi)型的證據(jù)，人民法院對(duì)不同類(lèi)型的證據(jù)應(yīng)針對(duì)其不同特點(diǎn)進(jìn)行審查、分析和綜合判斷，才能準(zhǔn)確地認(rèn)定案件事實(shí)。另外，第三人同提訟的具體行政行為的利害關(guān)系，是人民法院對(duì)該具體行政行為作出維持或撤銷(xiāo)、變更決定時(shí)必須予以考慮的因素，因此事先理應(yīng)聽(tīng)取第三人的意見(jiàn)。反之，如果對(duì)這個(gè)因素未加考慮，可能不僅影響到法院對(duì)案件處理的正確性，而且可能引起重復(fù)訴訟，影響案件處理的及時(shí)性和審判工作效率。如果對(duì)第三人合法權(quán)益應(yīng)予考慮而未予考慮，可能會(huì)導(dǎo)致判決的違法，因而在二審中被發(fā)回重審，或終審后按審判監(jiān)督程序提起再審，結(jié)果使當(dāng)事人受到訴累之苦，時(shí)間、精力和財(cái)力均受到不必要的損失也影響到審判的公正性和人民法院的司法權(quán)威。
其次，讓符合法定條件的第三人參加訴訟，是保護(hù)第三人合法權(quán)益的需要。訴訟權(quán)利雖然是程序性的權(quán)利而非實(shí)體權(quán)益，但行使程序性的權(quán)利是實(shí)現(xiàn)實(shí)體性權(quán)利的重要保證。第三人既然同提訟的具體行政行為有利害關(guān)系，而人民法院對(duì)行政案件的審理結(jié)果將決定對(duì)該具體行政行為是維護(hù)還是撤銷(xiāo)或變更，當(dāng)然關(guān)系到第三人實(shí)體權(quán)益，如果不讓第三人參加訴訟，第三人就無(wú)從行使請(qǐng)求回避、提供證據(jù)、質(zhì)證、辯論等訴訟權(quán)利，在這種情況下作出關(guān)系到第三人實(shí)體權(quán)益的裁判顯然是違反審判公正原則的。
再次，第三人參加訴訟，是維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的需要。對(duì)具體行政行為的合法性審查應(yīng)該是全面的。鑒于第三人和提訟的具體行政行為有利害關(guān)系，因而可能涉及具體行政行為的事實(shí)根據(jù)、行政程序、適用法律，以及是否越權(quán)或權(quán)力濫用等問(wèn)題。在審查具體行政行為合法性時(shí)，不僅要審查原告對(duì)其合法性的異議，而且要審查第三人的異議。如果第三人異議成立，該行政行為是非法的，人民法院依法應(yīng)予以撤銷(xiāo)。反之，假如人民法院維持了這樣的具體行政行為，就等于放棄了監(jiān)督行政行為的職權(quán)。退一步講，即使這樣的具體行政行為被法院維持，一旦第三人在執(zhí)行中提出異議，即不可能按執(zhí)行程序執(zhí)行，因而這樣的具體行政行為最終也不可能得到維護(hù)。具體行政行為只有在原告和第三人均行使訴權(quán)后，經(jīng)人民法院判決維持。這時(shí)，如果原告或第三人拒絕履行，行政機(jī)關(guān)才可以依法執(zhí)行或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，以維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政。
三、行政訴訟第三人與民事訴訟第三人的異同
（一）兩者在法律特征上相似之處
1、兩者都同案件處理結(jié)果有法律上的利害關(guān)系。民事訴訟中無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人必須是“案件處理結(jié)果同他在法律上利害關(guān)系”，而行政訴訟中的第三人必須是“同提訟的具體行政行為有利害關(guān)系”?？雌饋?lái)提法有所差異。其實(shí)，“同提訟的具體行政行為有利害關(guān)系”，必然與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系，就這一點(diǎn)而言，兩者是相同的。
2、兩者參加訴訟訴途徑相同，即均可以申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。
3、兩者參加訴訟的時(shí)間都必須是在他人向人民法院提訟后和判決之前。
4、兩者參加訴訟的目的都是為了保護(hù)自己的合法權(quán)益。
5、兩者都是獨(dú)立的訴訟主體。在訴訟中都享有請(qǐng)求回避、陳述事實(shí)、提供證據(jù)、質(zhì)證、辯論、請(qǐng)求重新勘驗(yàn)、鑒定，以及對(duì)不利于自己的判決結(jié)果提出上訴等訴訟權(quán)利，同時(shí)都要承擔(dān)相應(yīng)的訴訟義務(wù)。
（二）兩者存在重大差異
1、法律關(guān)系不同。行政訴訟第三人必須和被告行政機(jī)關(guān)之間存在行政法律關(guān)系，雙方處于管理者和被管理者的不平等地位。而民事訴訟第三人和原、被告一方或雙方存在民事法律關(guān)系，彼此均屬于平等民事主體。
2、行政訴訟中不存在有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人。民事訴訟中有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人，對(duì)原、被告爭(zhēng)議的訴訟客體有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)，因而有權(quán)提訟，成為訴訟當(dāng)事人。在這種情況下，第三人處于原告的地位，而原訴原、被告均處于被告的地位，從而形成了原來(lái)的訴訟和第三人提訟兩個(gè)訴訟的合并審理。行政訴訟的第三人和原告一方是公民、法人或其他組織，被告一方是行政機(jī)關(guān)，因此第三人和原告方不可能形成行政法律關(guān)系，因而不可能把原、被告雙方都作為行政訴訟被告而提出自己的獨(dú)立請(qǐng)求。假如第三人對(duì)具體行政行為提出獨(dú)立請(qǐng)求而又符合條件，則這時(shí)第三人的訴訟地位就不應(yīng)是第三人而是共同原告了。
3、行政訴訟第三人概念的外延較民事訴訟中無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人概念外延要小。在行政訴訟中，同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的人，不一定都同提訟的具體行政行為有利害關(guān)系，因而不一定能成為行政訴訟的第三人。例如，有故意或重大過(guò)失的行政機(jī)關(guān)的工作人員所為的行政行為，如果被提起行政訴訟，盡管行政機(jī)關(guān)敗訴的處理結(jié)果有可能導(dǎo)致他受到紀(jì)律處分或承擔(dān)賠償義務(wù)，這當(dāng)然也是一種利害關(guān)系，因此不屬于行政訴訟意義上的“利害關(guān)系”，不符合行政訴訟第三人的條件。再舉例來(lái)說(shuō)，城建部門(mén)違法發(fā)給某甲建筑執(zhí)照，致某甲違反有關(guān)法規(guī)在海堤上建私房，被水利部門(mén)依法強(qiáng)行拆除。某甲不服，提起行政訴訟。盡管某甲的敗訴有可能導(dǎo)致某甲追究城建部門(mén)的賠償責(zé)任，對(duì)城建部門(mén)來(lái)說(shuō)，這當(dāng)然也是一種“利害關(guān)系”，但由于城建部門(mén)和水利部門(mén)之間不屬于外部行政法律關(guān)系，而是基于其越權(quán)的具體行政行為和某甲單獨(dú)形成行政法律關(guān)系，某甲追究其賠償責(zé)任應(yīng)另行提起行政賠償之訴來(lái)解決，城建部門(mén)不符合原訴第三人的條件。
4、行政訴訟第三人處分訴訟權(quán)利的范圍與民事訴訟第三人有所不同。行政訴訟第三人一般具有原告資格，只是因?yàn)閷?duì)具體行政行為未而未成為原告。如果在訴訟過(guò)程中，他重新對(duì)具體行政行為提起撤銷(xiāo)或變更之訴，只要這種訴訟請(qǐng)求沒(méi)有超過(guò)法定期限，法院應(yīng)予準(zhǔn)許，這時(shí)他的第三人身份就轉(zhuǎn)變成為共同原告的身份，行使原告的訴訟權(quán)利，承擔(dān)原告的訴訟義務(wù)。而民事訴訟中無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人則不存在這種情況，他無(wú)權(quán)提訟。
5、行政訴訟第三人在訴訟中獨(dú)立為訴訟行為，以保護(hù)自己的合法權(quán)益，他不協(xié)助原、被告任何一方為訴訟行為。民事訴訟中無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人雖然參加訴訟也是為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，但他總是協(xié)助當(dāng)事人一方為訴訟行為。
6、行政訴訟第三人如果未參加訴訟，以致合法權(quán)益未得到保護(hù)，不可能另行，只有通過(guò)申訴和再審程序改變?cè)袥Q才能解決，因?yàn)橥粋€(gè)具體行政為不宜作為兩個(gè)案件的審理對(duì)象。民事訴訟中無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人如果未參加訴訟，其合法權(quán)益問(wèn)題可以另行請(qǐng)求解決，而不是一定要對(duì)原案進(jìn)行再審。例如，買(mǎi)賣(mài)糾紛中的連環(huán)無(wú)效買(mǎi)賣(mài)糾紛，凡原告、被告以外的所有買(mǎi)賣(mài)各方可以以第三人身份參加訴訟一并解決糾紛，也可以在原訴結(jié)束后和直接發(fā)生買(mǎi)賣(mài)關(guān)系的另案單獨(dú)解決糾紛，一般不會(huì)引起對(duì)原案的再審。
鑒于第三人是否參加訴訟，行政案件同民事案件的法律后果不同，要對(duì)《行政訴訟法》第27條的表述中“可以”這一用詞有正確的理解。筆者認(rèn)為，“可以”的含義，一是第三人如果對(duì)具體行政行為也提訟，他可以取得共同原告的資格，即根據(jù)其主觀(guān)意思表示的不同，他可以以第三人身份參加訴訟，也可以以原告身份參加訴訟；二是第三人參加訴訟可以有兩種途徑，既可以由第三人自己申請(qǐng)參加訴訟，也可以由人民法院通知參加訴訟。
如果符合法定條件的第三人申請(qǐng)參加訴訟被一審法院拒絕如何處理？在民事訴訟中有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人由于處于原告地位，依其訴權(quán)可以提出上訴。那么，行政訴訟第三人是否有權(quán)提出上訴呢？這個(gè)問(wèn)題在《行政訴訟法》中沒(méi)有明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，行政訴訟中的第三處于“準(zhǔn)原告”的訴訟地位，如果人民法院拒絕其參訴申請(qǐng)，應(yīng)以裁定的形式作出，如果第三人不服裁定，可以比照原告不服人民法院不予受理的裁定來(lái)處理，卻可以在十天內(nèi)向上一級(jí)人民法院提出上訴。對(duì)民事訴訟中無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人的訴權(quán)爭(zhēng)議，則不宜賦予其上訴權(quán)，而應(yīng)由一審人民法院徑行裁量決定。
四、行政訴訟第三人的條件
關(guān)鍵詞：原告資格；法律上利害關(guān)系；行政訴訟
一、行政訴訟原告資格——概念、性質(zhì)
原告資格是指某人在司法性爭(zhēng)端中所享有的將該爭(zhēng)端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確定司法爭(zhēng)端對(duì)人的影響是否充分，從而使人成為該案訴訟的正當(dāng)原告。如果人符合原告資格的各項(xiàng)要求，具有為司法爭(zhēng)端所影響的足夠的利益，就可以認(rèn)為人在訴訟中享有法院應(yīng)當(dāng)給予保護(hù)的、實(shí)實(shí)在在的利益。原告資格的一個(gè)作用就是確定司法審查的范圍，即法院是否享有審判某一司法爭(zhēng)端的權(quán)力。原告資格與人實(shí)體訴訟請(qǐng)求的是非曲直沒(méi)有直接關(guān)系。凱爾森認(rèn)為，由法律規(guī)范所調(diào)整的人的行為是由兩種因素構(gòu)成的：屬事因素和屬人因素，即必須要做或不做的事以及必須要做或不做這件事情的人。法律規(guī)范在決定作為法律條件或法律后果的人的行為時(shí)，就決定了這兩個(gè)因素。原告資格所要解決問(wèn)題無(wú)非就是，什么人是與某事有足夠的利益的人和什么事是被稱(chēng)為司法性爭(zhēng)端的事。就行政訴訟（或司法審查）而言，“什么人”之要素，是要保證該人擁有自己特有的、不同于他人的利益；“什么事”之要素，是要保證爭(zhēng)端的性質(zhì)屬于一個(gè)行政爭(zhēng)議。因此，行政訴訟原告資格，就是公民、法人或其他組織就行政爭(zhēng)議具有的向法院提起行政訴訟從而成為行政訴訟原告的法律能力。
關(guān)于原告資格的性質(zhì),學(xué)術(shù)界存在兩種對(duì)立的觀(guān)點(diǎn)。一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為原告資格具有實(shí)體和程序雙重性質(zhì)，即原告資格既是一個(gè)實(shí)體問(wèn)題，又是一個(gè)程序問(wèn)題。因?yàn)樵尜Y格與引訟的行政行為有直接聯(lián)系，沒(méi)有行政行為便無(wú)所謂原告；同時(shí)原告資格又是在程序中產(chǎn)生的。另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，原告資格只是一個(gè)程序問(wèn)題，而不是實(shí)體問(wèn)題。因?yàn)樵尜Y格所要解決的是公民、法人或者其他組織是否有提訟的資格，而并不涉及行政主體與行政相對(duì)人之間實(shí)體權(quán)利義務(wù)的裁判，提起行政訴訟并不一定能勝訴，被訴行政行為是否違法要通過(guò)法院的審理來(lái)判斷。
把行政訴訟原告資格的性質(zhì)認(rèn)定為程序性問(wèn)題比較妥當(dāng)。因?yàn)樵尜Y格所要解決的是公民、法人或者其他組織是否有提訟的資格,而并不涉及行政主體與行政相對(duì)人之間實(shí)體權(quán)利義務(wù)的裁判，把原告資格認(rèn)定為具有程序與實(shí)體雙重性質(zhì)會(huì)不當(dāng)限縮當(dāng)事人的訴權(quán)，堵塞一些權(quán)利的救濟(jì)渠道。
二、對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法關(guān)于行政訴訟原告資格規(guī)定的評(píng)析
（一）我國(guó)現(xiàn)行法中關(guān)于行政訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)則及評(píng)析
1.合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)
《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起行政訴訟?！钡?4條第1款規(guī)定：“依照本法提訟的公民、法人或其他組織是原告?！钡?1條規(guī)定：“原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織。”按照這三條規(guī)定，原告資格的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)是被訴行政行為侵犯了原告的合法權(quán)益。也就是說(shuō)，被行政行為侵犯合法權(quán)益的人就具備原告資格，可以依法提起行政訴訟。但侵犯合法權(quán)益與否，是法院經(jīng)過(guò)訴訟審查后才能得出的最終結(jié)論，這是一個(gè)訴訟認(rèn)定結(jié)果，而不是一個(gè)在階段就真正能夠解決的問(wèn)題；而且侵犯權(quán)益是一個(gè)實(shí)質(zhì)結(jié)果，原告資格首先要回答的不是結(jié)果問(wèn)題而是法律關(guān)系的關(guān)聯(lián)性問(wèn)題，這是一個(gè)形式問(wèn)題。
2.法律上利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)
《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干解釋》）第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提訟。”
這種關(guān)于“利害關(guān)系”的表達(dá)方式來(lái)源于《行政訴訟法》第27條關(guān)于行政訴訟第三人的規(guī)定，在這種表述之下，使那些與案件有一定利害關(guān)系的非相對(duì)人失去了獨(dú)立訴訟的機(jī)會(huì)，或者說(shuō)他們只能依靠有“法律上利害關(guān)系”的相對(duì)人的而作為第三人參加訴訟，否則，利益就不能通過(guò)訴訟的方式予以保護(hù)。這種認(rèn)定，實(shí)際上是比較明顯的放棄了用相對(duì)人來(lái)認(rèn)定原告資格的觀(guān)點(diǎn)，看似降低了原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上限制了人行使訴權(quán)。
關(guān)于什么是“法律上利害關(guān)系”，如何理解“法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)均無(wú)相關(guān)解釋。對(duì)“法律上”主要形成了兩種理解，即“法律上保護(hù)的利害關(guān)系”和“法律上應(yīng)當(dāng)保護(hù)的利害關(guān)系”。前者認(rèn)為，實(shí)證法上所明確保護(hù)的權(quán)益，沒(méi)有實(shí)證法明確規(guī)定，人就不具有原告資格；后者認(rèn)為，“法律上的利害關(guān)系”不僅僅是法律所規(guī)定的、顯而易見(jiàn)的原告資格的條件，還包括人可以期望通過(guò)訴訟得到法律保護(hù)的利害關(guān)系。
（二）已有的幾種重構(gòu)行政訴訟認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)想
1.影響與利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)
該標(biāo)準(zhǔn)建議在《行政訴訟法中》增加有關(guān)原告資格的一般規(guī)定為：“公民、法人或其他組織的權(quán)益受到行政行為法律上或者實(shí)際影響的，有權(quán)依照本法提訟?！?.法律上的利益標(biāo)準(zhǔn)
該標(biāo)準(zhǔn)建議把《行政訴訟法》第24條第1款修改為：“自然人、法人或其他組織提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)與被訴的行政行為有法律的利益。前款所稱(chēng)利益，是指相關(guān)法律要求行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮且通過(guò)訴訟值得保護(hù)的正當(dāng)利益。公益行政訴訟的原告資格不受本條規(guī)定的限制?！?/p>
3.新法律上利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)
該標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于原告資格的一般認(rèn)定的立法建議為：“與被訴行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織依照本法規(guī)定提起行政訴訟的，該公民、法人或其他組織是原告。”
三、行政訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的重構(gòu)——以美國(guó)法為借鑒
（一）美國(guó)法上的原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
美國(guó)原告資格的標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了從法定損害標(biāo)準(zhǔn)到雙重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)，最后到事實(shí)上的不利影響標(biāo)準(zhǔn)的演變。
1.法定權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)
1940年以前，當(dāng)事人只在權(quán)利受到侵害時(shí)才有資格。這種嚴(yán)格的法定權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)使得當(dāng)事人要想獲得司法審查，必須要向法院表明，行政機(jī)關(guān)的違法行為侵犯并損害了他個(gè)人的被憲法、法律或普通法所保護(hù)的人身或經(jīng)濟(jì)上的權(quán)利或利益。如果權(quán)利沒(méi)有受到侵害，即使由于行政機(jī)關(guān)的行為遭受重大損害，這種損害是沒(méi)有法律錯(cuò)誤的損害，當(dāng)事人沒(méi)有資格。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)理論上的缺點(diǎn)是混淆程序法上的和實(shí)體法上的標(biāo)準(zhǔn)。
2.雙重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)
20世紀(jì)40年代以后，傳統(tǒng)的原告資格越來(lái)越不適應(yīng)時(shí)代的需要，因此導(dǎo)致了改革?！睹绹?guó)聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政機(jī)關(guān)而使法定權(quán)利受到侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定范圍之內(nèi)的機(jī)關(guān)行為的不利影響或損害的人，均有權(quán)要求司法審查?！边@一規(guī)定實(shí)際是突破了原先的法定權(quán)利損害標(biāo)準(zhǔn)，“因行政機(jī)關(guān)而使法定權(quán)利受到侵害”是傳統(tǒng)的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，“或受到有關(guān)法律規(guī)定范圍之內(nèi)的機(jī)關(guān)行為的不利影響或損害”則是新發(fā)展的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，故稱(chēng)之為雙重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)。
3.事實(shí)上的不利影響標(biāo)準(zhǔn)
20世紀(jì)70年代以后，在數(shù)據(jù)處理組織協(xié)會(huì)訴坎普議案中，美國(guó)聯(lián)邦最高法院根據(jù)聯(lián)邦行政程序法，取消了原告必須提出他受法律保護(hù)的利益受到侵犯的規(guī)定。如果對(duì)原告資格有爭(zhēng)議，那問(wèn)題就在于原告是否是提起復(fù)審訴訟的恰當(dāng)當(dāng)事人。而要弄清在事實(shí)上是否存在著損害的問(wèn)題，就能夠裁決原告資格的問(wèn)題。也就是說(shuō)，如果原告能夠證明他申請(qǐng)審查的行政行為在事實(shí)上對(duì)他造成了經(jīng)濟(jì)或其他損害，那他就有原告資格，為了取得原告資格，原告只是需要證明被告的行為使他受到損害就行，這就是所謂的單一事實(shí)損害標(biāo)準(zhǔn)。也就是事實(shí)上的不利影響標(biāo)準(zhǔn)。正如施瓦茨所認(rèn)為的：“原告資格的標(biāo)準(zhǔn)是受不利之影響。如果原告提出，他受到他所要求的行政行為的不利影響，也就是說(shuō)這個(gè)行為在經(jīng)濟(jì)上或其他方面損害了他，那么原告就既有可以源于經(jīng)濟(jì)損害，也可以有源于非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的損害?！?/p>
（二）重構(gòu)行政訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的一點(diǎn)構(gòu)想
基于行政訴訟原告資格的程序性質(zhì)，考慮到行政訴訟原告資格與受案范圍各自獨(dú)立的關(guān)系，以及行政訴訟原告資格與條件的關(guān)系，參考已有的立法建議，我國(guó)行政訴訟原告資格的認(rèn)定可以參考美國(guó)的做法，即采用事實(shí)上的不利影響標(biāo)準(zhǔn)。立法條文可為“公民、法人或其他組織受到被訴行政行為事實(shí)上不利影響的，有權(quán)提起行政訴訟?！辈捎檬聦?shí)上的不利影響標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定原告資格，可以有效地避免以實(shí)體權(quán)利限縮原告資格，同時(shí)也給司法機(jī)關(guān)留下了一定的裁量空間，能夠防止濫用訴權(quán)。
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檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督,是我國(guó)行政訴訟法所確定的基本原則之一。我國(guó)行政訴訟法已經(jīng)生效實(shí)施五年多時(shí)間了,五年的實(shí)踐表明,正確處理行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)三者之間的相互關(guān)系,加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的法律監(jiān)督是全面貫徹實(shí)施行政訴訟法的基本前提和重要保證。目前,在行政訴訟中實(shí)行檢察監(jiān)督仍面臨著一系列的困難和問(wèn)題,理論上不夠成熟,實(shí)踐中仍在試點(diǎn)摸索,因此,有必要重視和加強(qiáng)對(duì)行政訴訟檢察監(jiān)督問(wèn)題進(jìn)行深入的研究和探討。本文擬就檢察監(jiān)督的地位、方式、范圍及抗訴等問(wèn)題略陳管見(jiàn)。
一、檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的法律地位
關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的法律地位問(wèn)題,法學(xué)界和實(shí)際部門(mén)存在著不同的觀(guān)點(diǎn)和認(rèn)識(shí)。(1)有人主張檢察機(jī)關(guān)參加行政訴訟處于原告地位;(2)有人主張檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中處于法律監(jiān)督者的地位;(3)還有人主張檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中具有雙重身份,從提訟的角度來(lái)看，它處于原告的訴訟地位,同時(shí),它又行使法律監(jiān)督者的職能。國(guó)外立法對(duì)這一問(wèn)題也采取了不同的態(tài)度。在英國(guó),檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟的基本方式是提訟和參加訴訟。法律明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟的情形并規(guī)定應(yīng)有檢察長(zhǎng)參加的案件，檢察長(zhǎng)應(yīng)該參加。英國(guó)總檢察長(zhǎng)提訟或以檢察長(zhǎng)的名義提訟,都以總檢察長(zhǎng)作為訴訟形式上的原告人。在英王訴訟中,由有關(guān)的部充當(dāng)原告人或被告人,如果沒(méi)有這樣的部,總檢察長(zhǎng)充當(dāng)訴訟中的原告人或被告人〔1〕.在德國(guó),行政法院法規(guī)定了行政訴訟的公共利益代表人制度,就是聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公共利益的代表人,州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方公共利益的代表人,他們分別是行政訴訟的參加人。〔2〕可見(jiàn),在德國(guó),檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中有自己的特點(diǎn),它既不代表原告,也不代表政府,而是依法代表公共利益。
我們認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中始終處于法律監(jiān)督者的地位,而不等同于一般訴訟當(dāng)事人,無(wú)論是提訟還是參加訴訟,其法律地位只能是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),主要理由如下:
第一,這是檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)決定的。我國(guó)憲法第129條明確規(guī)定:“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！薄度嗣駲z察院組織法》第4條規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)是“通過(guò)行使檢察權(quán),……維護(hù)社會(huì)主義法制,維護(hù)社會(huì)秩序……保護(hù)公民的人身權(quán)利、民利和其他權(quán)利,保衛(wèi)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。”
第二,這是國(guó)家干預(yù)原則所決定的。檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家實(shí)行干預(yù)的目的是保證行政審判機(jī)關(guān)正確行使審判權(quán),確保行政裁判的公正、合法,保證行政訴訟立法目的的實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督,對(duì)那些損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的違法行為進(jìn)行必要的干預(yù),確保行政訴訟法的順利實(shí)施,這是行政檢察監(jiān)督的重要任務(wù)。
第三,這是由行政訴訟法明確規(guī)定的。行政訴訟法第10條明確規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。有人主張,檢察機(jī)關(guān)在參加訴訟時(shí)是處于法律監(jiān)督者的地位,在提訟時(shí)則處于原告的地位。這種觀(guān)點(diǎn)是不能成立的,我們認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)在提訟時(shí),仍然處于法律監(jiān)督者的地位,因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提訟與當(dāng)事人提訟不同。檢察機(jī)關(guān)提訟的權(quán)力來(lái)源于其法律監(jiān)督的職能,是由其法律監(jiān)督權(quán)派生出來(lái)的,因而具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟,既是對(duì)行政違法行為的監(jiān)督,又是對(duì)行政相對(duì)人放棄訴權(quán)的行為的監(jiān)督。因而檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中不是處于一般當(dāng)事人的訴訟地位,而是處于法律監(jiān)督者的訴訟地位。
檢察機(jī)關(guān)的行政訴訟中的法律地位體現(xiàn)在它既享有行政訴訟活動(dòng)程序意義上的監(jiān)督權(quán),監(jiān)督行政訴訟活動(dòng)是否合法,又享有實(shí)體意義上的監(jiān)督權(quán),監(jiān)督行政裁判是否合法、正確。因此,檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中應(yīng)該享有獨(dú)立的訴訟權(quán)利,承擔(dān)相應(yīng)的訴訟義務(wù)。訴訟權(quán)利主要包括:(1)有權(quán)提訟;(2)有權(quán)在行政訴訟的任何階段參加訴訟;(3)有權(quán)對(duì)案件的事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行調(diào)查;(4)有權(quán)查閱案卷、審查證據(jù);(5)有權(quán)參加法庭審理并對(duì)案件認(rèn)定的事實(shí)和適用法律問(wèn)題下發(fā)表意見(jiàn);(6)有權(quán)對(duì)行政訴訟中的違法行為進(jìn)行及時(shí)制止并提出修改意見(jiàn);(7)有權(quán)對(duì)法院違法的一審裁判提出上訴;(8)有權(quán)對(duì)法院違法的二審裁判提出抗訴。訴訟義務(wù)主要包括:(1)嚴(yán)格按照行政訴訟程序辦案;(2)不影響行政審判人員依法獨(dú)立行使職權(quán);(3)保持法律監(jiān)督者的地位,不介入當(dāng)事人之間的具體權(quán)利義務(wù)之爭(zhēng)?！?〕
二、行政檢察監(jiān)督的方式
行政檢察監(jiān)督的方式是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的具體途徑和方法。我國(guó)行政訴訟法第64條規(guī)定:“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的,有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”。由此可見(jiàn),行政訴訟法明確規(guī)定了提出抗訴這種行政檢察監(jiān)督的方式。
除了法律明確規(guī)定的抗訴方式之外,是否還可以采取其他的行政檢察監(jiān)督的方式,如提訟、參加訴訟等,對(duì)此,法學(xué)理論界和實(shí)際部門(mén)存在著不同的認(rèn)識(shí)和觀(guān)點(diǎn),有的肯定,有的否定,并各自提出了自己的理由和根據(jù)。我們認(rèn)為,從行政訴訟的立法目的出發(fā),根據(jù)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位和目的任務(wù),行政檢察監(jiān)督的方式應(yīng)當(dāng)既包括提訟,又包括參加訴訟,主要理由如下:
第一,我國(guó)行政訴訟法第10條明確規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。行政訴訟法在總則中用專(zhuān)門(mén)的條文規(guī)定,其目的就在于行政檢察監(jiān)督是全方位、多角度的,是實(shí)施全面的、完整的法律監(jiān)督,而不是局部的、有限的法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)不僅要監(jiān)督審判結(jié)果——已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定,而且還要監(jiān)督訴前的行為和訴訟的全過(guò)程。如果行政檢察監(jiān)督的方式僅限于事后的抗訴監(jiān)督則不符合行政訴訟法第10條的立法精神,在實(shí)踐中不利于行政檢察監(jiān)督活動(dòng)的全面開(kāi)展。
第二,由于行政糾紛的雙方當(dāng)事人的法律地位不平等,在行政相對(duì)人不敢或無(wú)力提訟的情況下,行政相對(duì)人就會(huì)被迫放棄訴權(quán)或改變自己的訴訟請(qǐng)求,對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政違法責(zé)任就難以追究。由檢察機(jī)關(guān)提訟,就可以有效地保護(hù)行政訴權(quán)的行使,全面保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。
第三,為了保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益,必須實(shí)行全面的行政檢察監(jiān)督方式。在現(xiàn)實(shí)生活中普遍存在著行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵害了不特定群體的合法權(quán)益,而出現(xiàn)無(wú)人就全部損害提訟的情況。此外,行政機(jī)關(guān)為了逃避當(dāng)被告,以犧牲國(guó)家利益為代價(jià),降格執(zhí)法,這種違法的具體行政行為不僅侵犯了相對(duì)人的合法利益,而且使國(guó)家社會(huì)公共利益遭受損害。在上述這兩種情況下,必須對(duì)行政訴訟實(shí)行全面的行政檢察監(jiān)督。
第四,對(duì)行政訴訟實(shí)行全面的監(jiān)督,是維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的需要,由于檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟是基于法律監(jiān)督權(quán),而不是基于行政訴訟當(dāng)事人的行政訴權(quán),因而它的意義不僅僅在保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，而且是維護(hù)社會(huì)主義法律的統(tǒng)一實(shí)施所必需。從這一環(huán)節(jié)開(kāi)始對(duì)行政訴訟實(shí)行檢察監(jiān)督,對(duì)于保證行政相對(duì)人訴權(quán)的實(shí)現(xiàn),協(xié)助行政審判機(jī)關(guān)做好審查受理工作,具有重要的意義。由于對(duì)行政案件實(shí)行“不告不理”的原則,是否對(duì)違法具體行政行為提訟直接關(guān)系到該違法行為是否接受司法審查,因此,檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為不應(yīng)該采取消極的態(tài)度,在案件受理后再進(jìn)行監(jiān)督,而應(yīng)該采取積極的態(tài)度,賦予檢察機(jī)關(guān)提訟的權(quán)利,對(duì)行政訴訟實(shí)行事前的監(jiān)督,以切實(shí)保障行政訴訟立法目的的實(shí)現(xiàn)。
第五,檢察機(jī)關(guān)采取提訟和參加訴訟的方式對(duì)行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督是國(guó)外行政檢察監(jiān)督的基本監(jiān)督方式。在英國(guó),英國(guó)的總檢察長(zhǎng)對(duì)公共機(jī)構(gòu)的越權(quán)行為,有權(quán)向法院提訟,要求法院阻止令或作出確認(rèn)判決;對(duì)于公民的告發(fā)，總檢察長(zhǎng)也可在審查后由公民以總檢察長(zhǎng)的名義向法院提起這方面的訴訟。如前所述,在德國(guó),檢察機(jī)關(guān)有權(quán)以公益代表人的身份提訟等等。1985年9月公布的波蘭檢察院法第45條規(guī)定,檢察官要監(jiān)督行政法律的實(shí)施,并要求提起這類(lèi)案件的訴訟。檢察官訴訟的任何階段都可以參加進(jìn)去。匈牙利民事訴訟法典第337條第4款規(guī)定,如行政機(jī)關(guān)不同意檢察長(zhǎng)的抗議,檢察長(zhǎng)有權(quán)從這一決定通知在30天以?xún)?nèi)向法院提訟并可參加訴訟?！?〕
除了上述三種行政檢察監(jiān)督的方式之外,有的同志還提出,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取支持方式。我們認(rèn)為,支持不應(yīng)成為行政檢察監(jiān)督的方式。支持是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政侵權(quán)行為所造成的后果比較嚴(yán)重的,要支持行政相對(duì)人向法院提訟。采取支持的方式。由檢察院支持當(dāng)事人,實(shí)際上是把民事訴訟法第15條確定的支持的原則應(yīng)用到行政訴訟法中來(lái),支持的實(shí)質(zhì)是一種社會(huì)監(jiān)督的方式,而不具有國(guó)家權(quán)力的性質(zhì),檢察院作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)既然有權(quán)實(shí)行提訟和參加訴訟的方式,其效力和作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了社會(huì)監(jiān)督的方式,因而沒(méi)有必要采取這種監(jiān)督方式?！?〕
三、行政檢察監(jiān)督的范圍
行政檢察監(jiān)督的范圍問(wèn)題,我國(guó)法律未作明確的規(guī)定。法學(xué)界和實(shí)際部門(mén)對(duì)此認(rèn)識(shí)也很不一致。有的同志認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)所有的行政案件實(shí)行全面的監(jiān)督,有的同志則認(rèn)為只能對(duì)一部分行政案件實(shí)行重點(diǎn)的監(jiān)督,但對(duì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行檢察監(jiān)督的一部分行政案件如何界定,又存在不同的觀(guān)點(diǎn):(1)其中一部分人認(rèn)為行政檢察監(jiān)督的范圍是“公益性的行政案件”,以及根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)參與的“重大個(gè)人權(quán)益的行政案件”;(2)另一部分人認(rèn)為行政檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)根據(jù)訴訟請(qǐng)求來(lái)確定,只有在行政相對(duì)人不便或不敢并且案情基本清楚的情況下才屬于行政檢察監(jiān)督的范圍;(3)還有一部分人認(rèn)為行政檢察監(jiān)督的范圍包括三大類(lèi)案件:一是行政機(jī)關(guān)的違法侵權(quán)行為涉及到社會(huì)公共利益以及行政機(jī)關(guān)的行政違法行為后果比較嚴(yán)重并且受害人又放棄訴權(quán)的行政案件;二是檢察機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的重大行政案件;三是涉外的行政訴訟案件。〔6〕
在確定行政檢察監(jiān)督的范圍時(shí),我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)注意到以下兩個(gè)問(wèn)題:
第一,檢察機(jī)關(guān)實(shí)行法律監(jiān)督的權(quán)限問(wèn)題。我們認(rèn)為,人民檢察院作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),行政檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職務(wù)行為,體現(xiàn)了國(guó)家意志,具有國(guó)家強(qiáng)制性。因此,它的監(jiān)督權(quán)限是不受限制的,對(duì)行政訴訟中的一切違法行為都有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。不論行政案件的性質(zhì)如何,也不論是什么種類(lèi)的行政案件,檢察機(jī)關(guān)都有權(quán)依法自行決定是否實(shí)行法律監(jiān)督,在監(jiān)督的范圍上不受任何限制。
第二,在行政檢察監(jiān)督實(shí)踐中的必要性和可能性的問(wèn)題。行政檢察監(jiān)督是一項(xiàng)全新的工作,在我國(guó)剛剛起步,目前實(shí)踐中仍在試點(diǎn)摸索,人員缺乏,經(jīng)驗(yàn)不足,又缺少成熟的理論指導(dǎo)和明確的法律依據(jù),因此,我們認(rèn)為,目前在確定行政檢察監(jiān)督的范圍時(shí)應(yīng)當(dāng)分階段有選擇有重點(diǎn)地進(jìn)行,沒(méi)有必要也沒(méi)可能將全部的行政案件納入監(jiān)督的范圍,這是因?yàn)?(1)我國(guó)行政訴訟法規(guī)定的行政訴訟的范圍較為廣泛,種類(lèi)復(fù)雜,檢察機(jī)關(guān)如果要對(duì)全部的行政案件進(jìn)行監(jiān)督顯然是不現(xiàn)實(shí)的。(2)相當(dāng)一部分行政案件并沒(méi)有出現(xiàn)訴訟障礙,訴訟活動(dòng)進(jìn)行得較為順利,沒(méi)有發(fā)生違法行為,因此,檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有實(shí)行法律監(jiān)督的必要。(3)行政訴權(quán)是行政相對(duì)人依法享有的一項(xiàng)重要的權(quán)利,是否行使或怎樣行使應(yīng)由行政相對(duì)人自行選擇,檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行檢察監(jiān)督時(shí)應(yīng)當(dāng)尊重行政相對(duì)人的選擇權(quán)和處分權(quán),正確處理國(guó)家干預(yù)與行政相對(duì)人自由選擇和處分的關(guān)系。
第三,借鑒國(guó)外確定行政檢察監(jiān)督范圍的立法規(guī)定。在英國(guó),法律規(guī)定了行政檢察監(jiān)督的范圍,檢察長(zhǎng)在下述情況下參與行政訴訟:(1)凡涉及公共權(quán)利和利益的訴訟,并要頒布訓(xùn)戒令或宣言加以保護(hù)的,必須有檢察長(zhǎng)參加;(2)為防止損害公共利益或約束公共機(jī)關(guān)不致發(fā)生違法行為,經(jīng)檢察長(zhǎng)許可后,私人和地方機(jī)關(guān)可以假借檢察長(zhǎng)的名義提訟;(3)選舉法院審理有關(guān)選舉的案件時(shí),需有公共控訴局長(zhǎng)的代表參加,選舉法院關(guān)于選舉中有無(wú)不法行為向高級(jí)法院的報(bào)告,須抄送檢察長(zhǎng),以便研究決定是否實(shí)行控訴?！?〕
在現(xiàn)階段,我們?cè)诖_定行政檢察監(jiān)督的范圍時(shí),既要注意檢察機(jī)關(guān)有權(quán)實(shí)行全面的監(jiān)督,行政檢察監(jiān)督的范圍不受任何限制,同時(shí)又要從目前行政檢察監(jiān)督的必要性和可能性出發(fā),只能有選擇有重點(diǎn)地進(jìn)行監(jiān)督,監(jiān)督范圍又是有限制的。我們必須把行政檢察監(jiān)督范圍的無(wú)限性和有限性結(jié)合起來(lái),把應(yīng)有狀態(tài)和現(xiàn)有狀態(tài)結(jié)合起來(lái),實(shí)行全面監(jiān)督和重點(diǎn)監(jiān)督相結(jié)合的原則,同時(shí)借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn),并以此來(lái)確定我國(guó)目前行政檢察監(jiān)督的范圍。
目前,從我國(guó)行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā),考慮到作為監(jiān)督對(duì)象的行政案件的客觀(guān)情況,如案件的性質(zhì)、影響、復(fù)雜程度等等,將行政檢察監(jiān)督限定在以下范圍之內(nèi):
(1)涉及到社會(huì)公益的行政案件。(2)行政違法后果嚴(yán)重,案情重大,而無(wú)人提起的行政案件。這里的案情重大,包括損害嚴(yán)重的案件和情節(jié)惡劣的案件。(3)具有重大政治影響的行政案件。(4)具有涉外因素的行政案件。因?yàn)檫@類(lèi)案件直接關(guān)系到國(guó)家的和我國(guó)在國(guó)際上的聲譽(yù)。(5)行政審判機(jī)關(guān)或行政訴訟當(dāng)事人要求檢察機(jī)關(guān)參加,檢察機(jī)關(guān)也認(rèn)為有必要參加的行政案件。(6)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要監(jiān)督的其他重大的行政案件。主要是檢察機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的行政案件。
四、行政檢察監(jiān)督中的抗訴問(wèn)題
行政訴訟法第64條明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟有權(quán)提出抗訴,這是我國(guó)目前唯一從立法上予以確認(rèn)的行政檢察監(jiān)督的方式。為了具體貫徹實(shí)施行政訴訟法的這一規(guī)定,最高人民檢察院制定了《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法第六十四條的暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)暫行規(guī)定),明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起抗訴的途徑和方式。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)行使抗訴權(quán)雖然在立法上有明確規(guī)定,是法定的檢察監(jiān)督方式,但是,由于立法規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)略,很不完善,致使檢察機(jī)關(guān)在行使抗訴權(quán)時(shí)面臨著許多問(wèn)題和困難。我們認(rèn)為,根據(jù)行政訴訟法第64條以及司法解釋的精神,從我國(guó)行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)出發(fā),應(yīng)當(dāng)全面理解和把握抗訴權(quán)的立法規(guī)定,抗訴權(quán)應(yīng)當(dāng)包括以下三方面的內(nèi)容:一是提出抗訴權(quán);二是在抗訴案件審理中的法律監(jiān)督權(quán);三是抗訴案件審結(jié)后的法律監(jiān)督權(quán)。即包括抗訴案件的事前、事中和事后三種監(jiān)督權(quán)，是三種監(jiān)督權(quán)力的統(tǒng)一體。
(一)提出抗訴權(quán)提出抗訴權(quán)中主要包括兩方面的問(wèn)題:一是應(yīng)拓寬提出抗訴權(quán)的主體范圍;二是應(yīng)確定能夠提出抗訴的裁決的種類(lèi)。
1.關(guān)于提出抗訴權(quán)的主體范圍。最高人民檢察院的《暫行規(guī)定》第2條規(guī)定:“最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定,上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)建議上級(jí)人民檢察院按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！边@一規(guī)定具體設(shè)定了檢察機(jī)關(guān)在審判監(jiān)督程序中的抗訴權(quán),但是,對(duì)抗訴主體的規(guī)定有一定的缺陷?！稌盒幸?guī)定》中明確規(guī)定只有上級(jí)檢察機(jī)關(guān)才能成為抗訴主體,而同級(jí)檢察機(jī)關(guān)不能行使抗訴權(quán),只享有提出抗訴的建議權(quán),不能直接成為抗訴的主體。這一規(guī)定給行政檢察監(jiān)督的實(shí)踐帶來(lái)了許多問(wèn)題和困難,主要表現(xiàn)在:其一,抗訴權(quán)過(guò)于集中,容易造成抗而不決的現(xiàn)象。由于大量生效的行政判決、裁定發(fā)生在基層人民法院,抗訴權(quán)就會(huì)集中在分檢、市檢以上的檢察機(jī)關(guān),由于這些機(jī)關(guān)沒(méi)有直接參加行政訴訟活動(dòng),對(duì)案情不熟悉,再加上交通、辦案時(shí)間和數(shù)量條件的限制,因而難以及時(shí)發(fā)揮行政檢察監(jiān)督的職能。
其二,在監(jiān)督實(shí)踐中,抗訴任務(wù)將主要集中在省一級(jí)檢察機(jī)關(guān),而省一級(jí)檢察機(jī)關(guān)在對(duì)全省檢察工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同時(shí),還得應(yīng)付大量的抗訴案件,在目前這種情況下,難以及時(shí)和有效地行使抗訴權(quán)。
基于上述理由,我們認(rèn)為,為了確保行政檢察監(jiān)督的順利進(jìn)行,應(yīng)當(dāng)拓寬行使抗訴權(quán)的主體范圍,賦予同級(jí)檢察院在審判監(jiān)督程序中的抗訴權(quán),使其成為真正的抗訴主體而不是抗訴的建議主體,這在理論上和實(shí)踐中都是切實(shí)可行的。在理論上,同級(jí)檢察院和上級(jí)檢察院都是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，賦予同級(jí)檢察院享有抗訴權(quán)只是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的職權(quán)劃分問(wèn)題。在實(shí)踐上,同級(jí)檢察院監(jiān)督同級(jí)法院的行政審判活動(dòng)案情熟悉并且交通等條件便利,有利于迅速及時(shí)地糾正錯(cuò)誤的行政裁判。
2關(guān)于能夠提起抗訴的裁決的種類(lèi)問(wèn)題。在行使行政檢察監(jiān)督的抗訴權(quán)時(shí),應(yīng)確定能夠提起抗訴的裁決的種類(lèi)。
行政審判機(jī)關(guān)作出的行政判決如果違反法律、法規(guī)的規(guī)定,無(wú)論是哪一種類(lèi)的行政判決,都可以成為行政檢察監(jiān)督的對(duì)象。而行政裁定的種類(lèi)較多,情況比較復(fù)雜,按照是否涉及行政案件的結(jié)論,可以分為兩大類(lèi);第一類(lèi)是對(duì)行政案件進(jìn)行根本性的處理,對(duì)行政訴權(quán)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響,直接涉及到案件的結(jié)論問(wèn)題,如終止訴訟裁定、不予受理的裁定、準(zhǔn)許原告撤訴的裁定等,這三種行政裁定雖然沒(méi)有直接作出審判結(jié)論,但間接確認(rèn)了被訴行政行為的合法性。第二類(lèi)只是涉及訴訟程序或與訴訟有關(guān)的具體問(wèn)題,對(duì)案件的結(jié)論不發(fā)生影響。如中止訴訟裁定、停止具體行政行為執(zhí)行裁定等。我們認(rèn)為,在行政裁定的眾多種類(lèi)中,檢察機(jī)關(guān)只能針對(duì)第一類(lèi)行政裁定提起抗訴,不能針對(duì)第二類(lèi)行政裁定提出抗訴。因此,在行使法定的抗訴權(quán)時(shí),應(yīng)當(dāng)確定能夠提起抗訴的裁定種類(lèi),這樣在實(shí)踐中才有利于我們有效地行使行政檢察監(jiān)督的職能?！?〕
(二)在抗訴案件審理中的法律監(jiān)督權(quán)，抗訴權(quán)的行使不僅包括對(duì)確有錯(cuò)誤的違法的行政裁決有權(quán)提出抗訴,而且還包括在抗訴案件審理中的法律監(jiān)督權(quán)。關(guān)于在抗訴案件審理中實(shí)行法律監(jiān)督的形式問(wèn)題,法律未作明確的規(guī)定。最高人民檢察院的《暫行規(guī)定》第8條規(guī)定:“人民檢察院提出抗訴的案件,應(yīng)當(dāng)派員出席法庭,對(duì)訴訟活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督?！边@一規(guī)定只是明確了在抗訴案件的審理中檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派員出席法庭這種監(jiān)督形式,對(duì)于其他監(jiān)督形式未作明確的規(guī)定。我們認(rèn)為,在抗訴案件審理實(shí)行法律監(jiān)督的形式有許多問(wèn)題值得進(jìn)一步深入探討:(1)在抗訴案件審理過(guò)程中,檢察機(jī)關(guān)派出人員的稱(chēng)謂問(wèn)題,以及在法庭上的席位設(shè)置問(wèn)題,在開(kāi)庭時(shí)享有哪些具體權(quán)利等等。(2)抗訴案件的具體審理方式應(yīng)如何確定。(3)抗訴案件審理中的一些具體的程序問(wèn)題,如案卷移送問(wèn)題、抗訴書(shū)的送達(dá)及期限問(wèn)題、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)等等。
(三)抗訴案件審結(jié)后的法律監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)行使的抗訴權(quán)應(yīng)當(dāng)延續(xù)到抗訴案件審結(jié)之后,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法享有抗訴案件審結(jié)后的法律監(jiān)督權(quán)。在實(shí)踐中,如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為抗訴案件審結(jié)之后,抗訴案件的再審判決、裁定仍然違反法律、法規(guī)規(guī)定,能否進(jìn)行監(jiān)督,我國(guó)現(xiàn)行立法沒(méi)有明確規(guī)定。我們認(rèn)為,必須賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)抗訴案件審結(jié)后的法律監(jiān)督權(quán),主要理由有:
第一,應(yīng)當(dāng)全面完整地理解和把握行政訴訟法第10條的規(guī)定,行政檢察監(jiān)督是一個(gè)有機(jī)的整體,不能簡(jiǎn)單地、孤立和靜止地看待某一種監(jiān)督權(quán)力,目前立法所確認(rèn)的抗訴權(quán)應(yīng)當(dāng)包括提出抗訴——事前的監(jiān)督權(quán)、在抗訴案件審理中實(shí)行法律監(jiān)督——事中的監(jiān)督權(quán)和在抗訴案件審結(jié)后實(shí)行法律監(jiān)督——事后的監(jiān)督權(quán),我們不能將抗訴權(quán)這三方面的內(nèi)容分割開(kāi)來(lái)。
第二,在審判實(shí)踐中,對(duì)抗訴案件審結(jié)之后,如果當(dāng)事人不服可以通過(guò)行使申訴權(quán)要求再一次再審。而檢察院作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)抗訴案件的裁決違法而無(wú)權(quán)實(shí)行監(jiān)督的話(huà),檢察機(jī)關(guān)在這方面的監(jiān)督權(quán)還不如當(dāng)事人的申訴權(quán),這樣背離了行政檢察監(jiān)督的宗旨和目的,不利于行政檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮?！?〕
注:
〔1〕〔2〕〔4〕〔7〕參見(jiàn)柯漢民主編:《民事行政檢察概論》,中國(guó)檢察出版社1993年12月第1版,第17～27頁(yè)。
〔3〕參見(jiàn)王德意等主編:《行政訴訟實(shí)務(wù)導(dǎo)論》,法律出版社1991年1月第1版,第207～241頁(yè)。
