發(fā)布時(shí)間：2023-07-25 16:49:48
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共危機(jī)管理概念樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
何謂公共危機(jī)管理呢？查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料可見，國內(nèi)關(guān)于公共危機(jī)管理的概念界定有很多。例如，張小明在其發(fā)表的《公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制設(shè)計(jì)與指標(biāo)體系構(gòu)建》一文中提到：“所謂公共危機(jī)管理，是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理過程，政府針對潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動(dòng)，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)。”孟慶璐在其碩士畢業(yè)論文《政府公共危機(jī)管理研究——以大連“7•16”輸油管道爆炸事件的政府應(yīng)對為例》中提出：“公共危機(jī)管理是政府及其他社會(huì)公共組織通過檢測、預(yù)警、應(yīng)急處理、評估、恢復(fù)等措施，防止可能發(fā)生的危機(jī)，處理己經(jīng)發(fā)生的危機(jī)，以減少損失，甚至將危險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為機(jī)會(huì)，保護(hù)公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)和國家的安全的政府管理活動(dòng)?！庇缮鲜龈拍罱缍ㄎ覀儾浑y看出：政府提高自身的公共危機(jī)管理能力是非常重要的，它可以為我們的和諧社會(huì)建設(shè)提供重要的條件以及保證。
2提高政府公共危機(jī)管理能力的具體措施
要提高政府的公共危機(jī)管理能力，應(yīng)具體抓好以下工作。
1）完善公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)。公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案的制定是政府實(shí)施公共危機(jī)管理的重要基礎(chǔ)。據(jù)了解，截止到目前，我國所制定的公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案僅有四十一項(xiàng)。這些預(yù)案看起來非常完備，但是在當(dāng)前公共危機(jī)多元化發(fā)展的背景之下，我國的公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案在細(xì)化方面卻仍顯不足。例如，我國在制定的公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案中就缺乏對南方雪災(zāi)這一公共危機(jī)的相關(guān)應(yīng)急預(yù)案。事實(shí)上，我國所制定的很多公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案更多的只是表現(xiàn)在形式上，雖然預(yù)案的內(nèi)容很多，但是大多是一些空話、套話，缺乏實(shí)際可操作性，一旦真正的公共危機(jī)來臨往往并不能充分發(fā)揮其重要作用。筆者認(rèn)為，政府必須要不斷完善公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案。首先，要細(xì)化應(yīng)對各種公共危機(jī)的專門預(yù)案，在內(nèi)容上要盡可能的做到?jīng)]有漏洞；其次，要把公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案做到層層落實(shí)。我國目前絕大多數(shù)的公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案僅僅局限于自然災(zāi)害、事故災(zāi)難以及公共衛(wèi)生事件等方面。事實(shí)上，由于天災(zāi)所造成的公共危機(jī)還是相對較少的，而許多公共危機(jī)往往是人為引發(fā)的。例如，2003年非典的爆發(fā)，其危害性是相對較小的。但為什么非典又會(huì)引發(fā)一場影響全國人民正常生產(chǎn)和生活的公共危機(jī)呢？對于此類問題，我們必須深刻地剖析其內(nèi)在的社會(huì)原因，從而有針對性的制定出相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案。特別是對公共危機(jī)形成的誘因方面需要投以更多的關(guān)注，從而增強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案制定的針對性以及可操作性。
2）建立專門的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，我國政府應(yīng)該切實(shí)建立一個(gè)長期存在的、具有獨(dú)立行政地位的、全國統(tǒng)一的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)就是專門負(fù)責(zé)預(yù)防以及應(yīng)對出現(xiàn)的各種公共危機(jī)。它的建立是非常必要的，可以有效改變現(xiàn)有的公共危機(jī)應(yīng)對機(jī)構(gòu)臨時(shí)建立的緊張狀況，并可以有效提升政府的公共危機(jī)管理能力。這個(gè)專門的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的建立必須要充分保障其核心的領(lǐng)導(dǎo)地位，一旦發(fā)生公共危機(jī)各個(gè)部門必須要密切配合該機(jī)構(gòu)積極應(yīng)對相關(guān)的公共危機(jī)事件。為了讓這個(gè)專門的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)可以充分的發(fā)揮其管理效能，從中央到地方各級政府都應(yīng)該建立相應(yīng)的職能部門。比如，在中央可以建立一個(gè)專門的公共危機(jī)管理局，而在下級各地方政府也應(yīng)該設(shè)立類似的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，配合公共危機(jī)管理局進(jìn)行相應(yīng)的公共危機(jī)管理工作。除此之外，對于專門的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的工作人員的選拔，政府也應(yīng)該投以足夠的重視，一定要從政府機(jī)構(gòu)中選拔一些專門的公共危機(jī)管理人才，這些工作人員必須要有足夠的公共危機(jī)應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)。對于那些公共危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)尚淺的工作人員一定要加強(qiáng)對其進(jìn)行繼續(xù)教育和培訓(xùn)，不斷提高其公共危機(jī)管理能力，最終不斷提高政府應(yīng)對公共危機(jī)的管理能力。此外，這個(gè)專門的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)建立之后，還應(yīng)該建立相應(yīng)的制度以及公共危機(jī)管理程序，要做到有章可循，如此方能有效應(yīng)對各種公共危機(jī)事件。
3）發(fā)揮媒體在危機(jī)管理中的作用。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，我國目前的公共危機(jī)事件已經(jīng)呈現(xiàn)出逐年遞增的狀態(tài)。公共危機(jī)事件的出現(xiàn)也在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及社會(huì)的和諧穩(wěn)定。基于此種情況，筆者認(rèn)為，政府必須要充分重視媒體在公共危機(jī)管理中的重要作用，在發(fā)生重大公共危機(jī)事件的時(shí)候政府必須要及時(shí)的與相關(guān)媒體進(jìn)行主動(dòng)的協(xié)調(diào)以及溝通，從而做到及時(shí)有效的向人民群眾傳播及時(shí)、準(zhǔn)確的公共危機(jī)信息。除此之外，政府還應(yīng)該通過相關(guān)的法律法規(guī)的制定來確保和約束我們的媒體在發(fā)生公共危機(jī)事件的時(shí)候可以高效的進(jìn)行介入，幫助政府進(jìn)行相關(guān)的危機(jī)處理。眾所周知，部分媒體存在一定的炒作性特征，它們往往會(huì)把相關(guān)的公共危機(jī)信息進(jìn)行片面的傳播，甚至部分媒體還會(huì)惡意編造一些虛假的、不真實(shí)的信息來博取公眾對于該媒體的關(guān)注。這樣的做法對于政府有效管理公共危機(jī)事件是相當(dāng)不利的，很可能會(huì)讓公共危機(jī)事件進(jìn)一步惡化，變得一發(fā)而不可收拾。基于此種情況，政府對于各大媒體發(fā)出的言論必須要做出正確的引導(dǎo)，最好能以相應(yīng)的法律為準(zhǔn)繩，對媒體的言行進(jìn)行規(guī)范，最終防止部分媒體發(fā)出不真實(shí)的言論?？偠灾?，政府既要與媒體進(jìn)行很好的溝通和協(xié)調(diào)，又要對其言論進(jìn)行有效的規(guī)范和制約。二者全力合作共同提高公共危機(jī)的管理能力。如果政府不重視媒體的重要作用，不能有效發(fā)揮媒體在公共危機(jī)管理中的重要作用，那么就很難對公共危機(jī)事件進(jìn)行有效的管理。當(dāng)前社會(huì)是一個(gè)信息社會(huì)，媒體在信息的傳遞中扮演著重要的作用。人民群眾獲取公共危機(jī)事件的信息也主要是從媒體獲得的，所以政府必須要做到及時(shí)的與各大媒體進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，并對其言行進(jìn)行有效的規(guī)范。
關(guān)鍵詞：公共管理；公共危機(jī)；危機(jī)管理
一、公共危機(jī)管理的概念及特征
公共危機(jī)管理是指公共組織以政府為核心，通過現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)精神以及危機(jī)管理理念的指揮,依據(jù)法律原則采取公共危機(jī)管理法規(guī)、應(yīng)對緊急事件處理方案，在社會(huì)各方組織和群眾的相互協(xié)調(diào)合作下，來對危機(jī)事件進(jìn)行預(yù)測、預(yù)防、控制與處理，以達(dá)到避免、減輕、彌補(bǔ)公共危機(jī)的目的，從而保護(hù)公民的人身、財(cái)產(chǎn)安全以及國家安全。公共危機(jī)管理有三層含義。一是自然環(huán)境有著不可抗力、不可預(yù)知、不確定信息、極具挑戰(zhàn)性等因素下會(huì)出現(xiàn)各種公共危機(jī)不同程度的可能性。這是客觀存在的事實(shí)，應(yīng)該正視這一方面的事務(wù)。二是以科學(xué)的態(tài)度和方法來研究公共危機(jī)，這是了解公共危機(jī)的前提條件。三是公共危機(jī)的處理不僅要靠政府與相關(guān)部門的主導(dǎo)，同時(shí)需要社會(huì)各階層人士有序參與、共同合作。公共危機(jī)管理呈現(xiàn)出七大特征。一是緊迫性。由于危機(jī)的發(fā)生往往是突發(fā)性的，而且時(shí)間很緊迫，急需處理，突然性使得社會(huì)面對極大的負(fù)面因素，難以有效采取應(yīng)對措施。二是長期性。這類事件一旦發(fā)生，其通常并非偶然和孤立的，涉及自然和社會(huì)的因素很多，危機(jī)管理的時(shí)間較長。其三是不確定性，事前事后對危機(jī)事件的預(yù)測和判斷也往往是不確定的。其四是鏈條效應(yīng)。通常危機(jī)會(huì)引起連鎖反應(yīng)，“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，觸及到方方面面。其五是權(quán)變性。危機(jī)發(fā)生的誘因很多，對于發(fā)生過程中所表現(xiàn)的側(cè)重點(diǎn)也不盡相同。其六是心理約束性。一旦發(fā)生危機(jī)，人經(jīng)常表現(xiàn)出憂慮、恐慌、害怕等心理。這些心理狀態(tài)會(huì)約束人們對危機(jī)事件的認(rèn)知和判斷能力。其七是博弈性。在危機(jī)面前，雙方都在一個(gè)相互博弈的動(dòng)態(tài)過程中。
二、公共危機(jī)管理的必要性
1.維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧。從社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展來看，重視危機(jī)管理，有利于社會(huì)穩(wěn)定和和諧發(fā)展。因此，必須從更高的審慎標(biāo)準(zhǔn)來看待危機(jī)事件，否則對社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展都是極其不利的。
2.防止出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)今公共關(guān)系是一個(gè)越來越緊密的整體，經(jīng)濟(jì)全球化使得各個(gè)國家相互影響、相互作用，關(guān)聯(lián)性愈加強(qiáng)烈，因此，更需要加強(qiáng)公共危機(jī)管理，提升危機(jī)意識(shí)，借鑒其他國家危機(jī)管理的案例，取其精華，以求達(dá)到減小危機(jī)的影響范圍與影響時(shí)間，更有效地預(yù)防社會(huì)發(fā)生系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。
三、公共危機(jī)的誘因
1.主觀原因。如果管理部門對社會(huì)公共環(huán)境缺乏一定的認(rèn)知度、適應(yīng)能力不夠，往往無法對危機(jī)的出現(xiàn)做出一個(gè)比較及時(shí)合理的解決方案。這是由于相關(guān)管理人員危機(jī)管理意識(shí)不夠，對社會(huì)所發(fā)生的重大事件的關(guān)注度不高，在管理上效率不高，導(dǎo)致出現(xiàn)了不必要的疏忽和脫節(jié)現(xiàn)象。
2.客觀原因。自然災(zāi)害因素往往難以預(yù)料，有相對的復(fù)雜性和困難性。在物資匱乏的情況下會(huì)引起盲目和一定程度的恐慌，導(dǎo)致公共危機(jī)的暫時(shí)發(fā)生。例如，經(jīng)濟(jì)泡沫和間接性的通貨膨脹使居民購買力下降，出現(xiàn)暫時(shí)的市場低迷，公共危機(jī)管理底氣不足等現(xiàn)象。
四、公共危機(jī)管理模式創(chuàng)新
加強(qiáng)“全局化”觀念，對傳統(tǒng)公共危機(jī)管理的弊端進(jìn)行有針對性地避免，架起“全局和局部、中央和地方接洽、整體和部分”的公共危機(jī)管理新模式。公共危機(jī)管理需要在統(tǒng)籌全局、宏觀決策的背景下，充分考慮危機(jī)可能發(fā)展的各種因素，注重借鑒公共危機(jī)事件所具有的波動(dòng)性、范圍性、全球性。創(chuàng)新構(gòu)造知識(shí)型、有需求的公共危機(jī)管理模式。由于相關(guān)部門公共管理系統(tǒng)至今存在部分漏洞，要有效改進(jìn)其處理危機(jī)事件的效率和能力，就必須從不斷發(fā)展變化的環(huán)境中獲取知識(shí)，建立一個(gè)有知識(shí)和有需求的公共危機(jī)管理模式。當(dāng)前情況下，公共危機(jī)管理依然是以有關(guān)部門為主導(dǎo)，多方面公眾共同有序參與、反饋配合的，但為了經(jīng)濟(jì)與公共管理事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展、迎接美好未來，有關(guān)部門亟需順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展潮流，適時(shí)將網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等新興事物更好地融入危機(jī)管理模式中，并且嘗試傾聽大眾的反饋與心聲，促進(jìn)集民智、順民意的發(fā)展局面。
五、結(jié)語
通過以上的探討和分析，可以發(fā)現(xiàn)，雖然我國對公共危機(jī)管理進(jìn)行了一定的研究與實(shí)踐，但是仍然沒有完全擺脫理論的上的局限，實(shí)證和反饋力度仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。由于公共危機(jī)所帶有的復(fù)雜性和多樣性，其研究勢必涉及管理學(xué)、法律學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多領(lǐng)域，有關(guān)部門和相關(guān)人員應(yīng)該以“包容和發(fā)展的眼光，謹(jǐn)慎又開放的心態(tài)”來處理好公共管理中危機(jī)管理這一部分的實(shí)務(wù)。
作者:陳麗彬 陳國良 單位:賀州學(xué)院 廣西平桂飛碟股份有限公司
參考文獻(xiàn):
[1]呂孝禮,張海波,鐘開斌.公共管理視角下的中國危機(jī)管理研究——現(xiàn)狀、趨勢和未來方向[J].公共管理學(xué),2012(3).
關(guān)鍵詞：地方政府；危機(jī)公關(guān)；公共危機(jī)
中圖分類號：D693.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號：1673-0992（2010）11-0000-01
一、 事件回顧
2010年9月8日，有關(guān)媒體報(bào)道河南商城縣多人被蜱蟲叮咬后致死，但當(dāng)?shù)卣浴熬S穩(wěn)”為由拒絕公布相關(guān)病例詳情和死亡名單。一時(shí)間，眾人談蜱蟲色變，各路媒體蜂擁而至，矛頭直指當(dāng)?shù)卣疀]做好信息工作，有瞞報(bào)之嫌。此時(shí)，當(dāng)?shù)卣萑牍姷男湃挝C(jī)，政府形象大打折扣。當(dāng)天，河南信陽市衛(wèi)生局緊急召開新聞通氣會(huì)，當(dāng)?shù)丶部貙＜以跁?huì)上告訴媒體，蜱蟲傳播的疑似無體形病，目前無法根治。同日，河南省衛(wèi)生廳通報(bào)稱自2007年5月至今年9月8日，河南省共監(jiān)測發(fā)現(xiàn)此類病例557例，死亡18例，并調(diào)派省級專家前往商城縣現(xiàn)場調(diào)查指導(dǎo)。9月10日，衛(wèi)生部派出專家組奔赴商城縣進(jìn)行調(diào)查和醫(yī)療救治。2010年10月11日，衛(wèi)生部指南，公布“蜱蟲咬死人”病毒元兇確定，可防可治。這場蜱蟲恐慌至此終于平息。
二、 危機(jī)公關(guān)的內(nèi)涵
1. 公共危機(jī)的基本概念
公共危機(jī)是一種導(dǎo)致社會(huì)偏離正常軌道的狀態(tài)，一般由突發(fā)事件引起，對社會(huì)的公共安全和秩序造成重大影響，使人民群眾的利益遭到威脅和損失。[1]公共危機(jī)的誘因主要包括以下幾種：自然災(zāi)害、公共安全突發(fā)事故、惡性刑事案件、恐怖事件、公共衛(wèi)生問題、自然環(huán)境惡化等。
2. 政府危機(jī)公關(guān)的基本概念
政府危機(jī)公關(guān)是政府及其隸屬部門和組織針對潛在的或者當(dāng)前已經(jīng)發(fā)生的公共危機(jī)事件，為了維護(hù)公眾、社會(huì)和國家利益，減少危機(jī)事件可能或已經(jīng)帶來的損失及不良影響，在危機(jī)發(fā)生的不同階段運(yùn)用一系列公共關(guān)系手段，以期及時(shí)有效地預(yù)防、處理和消滅公共危機(jī)事件及其不良影響，并起到傳播溝通、協(xié)調(diào)關(guān)系和樹立政府形象的作用。[2]
三、“蜱蟲咬人”事件中反映出地方政府危機(jī)公關(guān)的缺失
1. 危機(jī)防范意識(shí)淡薄
政府管理的目的是“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”。[3]如果只重視危機(jī)發(fā)生后的滅火，而忽視危機(jī)發(fā)生前的預(yù)防，那就造成危機(jī)成本增大。盡管衛(wèi)生部早就在2008年2月下發(fā)了《人粒細(xì)胞無形體病預(yù)防控制技術(shù)指南(試行)》，指南中對無形體病的預(yù)防、癥狀做了詳細(xì)描述，并要求各級衛(wèi)生機(jī)構(gòu)組織培訓(xùn)，提高醫(yī)務(wù)人員對該病的警惕性和識(shí)別能力。而蜱蟲咬人致死的事件也不是第一年在當(dāng)?shù)匕l(fā)生，但多數(shù)村民仍然不了解此病。既然蜱蟲咬人可防可治，倘若政府及早告知民眾，普及宣傳防治措施，就會(huì)減少傷亡，更不會(huì)造成不知情的傳染。然而商城縣政府在危機(jī)潛伏期不但沒有引起重視，反而采取捂蓋子的方式。這種行為只會(huì)讓恐慌繼續(xù)蔓延，而此次危機(jī)也就不可避免了。
2. 信息管理和被動(dòng)
政府信息公開有利于危機(jī)事件的預(yù)防，保障公民的知情權(quán)。反之，漠視公眾的知情權(quán)，一方面會(huì)導(dǎo)致公眾對危機(jī)信息產(chǎn)生誤解，造成謠言四起的局面；另一方面，會(huì)導(dǎo)致公眾對管理者的嚴(yán)重不信任，使政府公信力受損。在9月8日媒體正式報(bào)導(dǎo)前的采訪中,無論是信陽市、還是商城縣當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門均表示,無法提供具體疑似病例的數(shù)目及疫情狀況。雖然當(dāng)?shù)卣辉敢夤家咔?但是媒體“替”你公布出來了，這就意味著權(quán)威信息缺位。
3. 相關(guān)法律法規(guī)及機(jī)制不健全
雖然我國已經(jīng)頒布了一系列有關(guān)的法律法規(guī)，但這些立法相對分散，難免出現(xiàn)相互沖突的情況缺乏必要的溝通與協(xié)作。同時(shí)，在依次落實(shí)到各個(gè)地方的過程中，難免出現(xiàn)下級政府照葫蘆畫瓢和流于形式的現(xiàn)象。在應(yīng)急預(yù)案的編制和落實(shí)上，沿海地區(qū)和大城市的做的比較好，而農(nóng)村地區(qū)比較欠缺。商城，此次“蜱蟲中毒”的重災(zāi)區(qū)，是國家級貧困縣，也是著名的革命老區(qū)。農(nóng)村衛(wèi)生條件差、農(nóng)民缺乏防范保護(hù)意識(shí)，更容易爆發(fā)傳染疾病，這與大城市的完善的應(yīng)急預(yù)案相比，顯得十分不平衡。
四、 對地方政府危機(jī)公關(guān)的有益啟示地方政府處在危機(jī)管理的第一線，它的危機(jī)公關(guān)能力直接決定著公共危機(jī)能否得到快速、有效、妥善的解決。本文主要從地方政府危機(jī)的實(shí)際及需要出發(fā)，提出了一些具體措施，以期對地方政府的危機(jī)公關(guān)起到一定的促進(jìn)作用。
1. 構(gòu)建以預(yù)防為主的常態(tài)化公共危機(jī)體系
由于我國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公共危機(jī)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化。加強(qiáng)危機(jī)公關(guān)能力，首要的就是要加強(qiáng)危機(jī)預(yù)防，預(yù)見可能發(fā)生的危機(jī)，避免公共危機(jī)發(fā)生。因此危機(jī)意識(shí)應(yīng)當(dāng)貫穿于地方政府管理始終，在思想上高度重視公共危機(jī)的預(yù)防和監(jiān)測，定期組織危機(jī)公關(guān)培訓(xùn)，提高地方公務(wù)員的危機(jī)防范意識(shí)和危機(jī)處理能力。對于全體公民，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行危機(jī)管理的普及性教育，增強(qiáng)公民應(yīng)對危機(jī)的自我保護(hù)能力。總而言之，地方政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想，變被動(dòng)應(yīng)對危機(jī)為主動(dòng)反危機(jī)。[4]
2. 建立常設(shè)性的危機(jī)公關(guān)部門
成立專門的危機(jī)公關(guān)部門，可保持危機(jī)公關(guān)的連續(xù)性和科學(xué)性，降低公共危機(jī)管理成本。危機(jī)公關(guān)部門在危機(jī)處理中具有核心領(lǐng)導(dǎo)地位，其日常工作的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是密切監(jiān)測信息和預(yù)警危機(jī)，綜合相關(guān)部門專業(yè)信息（如氣象部門、衛(wèi)生部門），發(fā)現(xiàn)危機(jī)苗頭后及時(shí)采取措施；在危機(jī)爆發(fā)后，負(fù)責(zé)危機(jī)處理的指揮安排，第一時(shí)間協(xié)調(diào)各部門工作，調(diào)動(dòng)各方面資源，將危機(jī)的損失減至最低；危機(jī)結(jié)束后，進(jìn)行善后工作，特別是公眾的心理工作。同時(shí)也要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對公共危機(jī)體系進(jìn)行完善和創(chuàng)新，以預(yù)防公共危機(jī)再次發(fā)生。
3. 重視媒體的作用，建立完善的信息公開制度
適時(shí)公開相關(guān)信息，是現(xiàn)代危機(jī)公關(guān)中非常重要的一環(huán)。公開透明的信息可以緩解公眾的不安和緊張情緒，同時(shí)也可以抑制謠言的傳播。長期以來，地方政府等部門習(xí)慣性“求穩(wěn)”，往往采取封鎖消息的做法。然而隨著社會(huì)信息化不斷發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，樹立信息公開的意識(shí)，及時(shí)公布信息，保障公民的知情權(quán)。而廣大媒體是政府進(jìn)行信息公開的重要途徑，是聯(lián)系公眾的橋梁。地方政府及部門應(yīng)當(dāng)重視媒體的作用，變被動(dòng)為主動(dòng)。與媒體良性互動(dòng)，通過輿論引導(dǎo)公眾理性地對待危機(jī)。通過這種有效的溝通，能夠得到公眾的理解和支持，有利于危機(jī)的處理。 [5]
4. 進(jìn)一步完善公共危機(jī)管理法制建設(shè)
依法行政是政府公共管理的基本原則和要求，也是危機(jī)公關(guān)實(shí)施的重要保證。以法律手段來處理突發(fā)性公共事件，是世界各國普遍采取的措施和對策。但目前我國不少地方政府的應(yīng)急預(yù)案存在應(yīng)付上級、流于形式的現(xiàn)象。因此地方各級政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際狀況的變化和實(shí)踐的發(fā)展對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行及時(shí)、必要的修訂和完善，形成包括總體預(yù)案、分類預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案和必要的實(shí)際操作預(yù)案在內(nèi)的系統(tǒng)、完整的應(yīng)急預(yù)案體系。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)政府績效考核和問責(zé)制建設(shè)，建立健全相關(guān)績效考核機(jī)制。
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(一)城市公共危機(jī)管理的概念
城市公共危機(jī)是屬于一種緊急事件或者緊急狀態(tài),如果政府不能采取及時(shí)有效的應(yīng)急措施,就可能會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重后果,從而影響到社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn),對國家對人民都會(huì)造成重大的損失。所以就需要對公共存在的危機(jī)進(jìn)行一系列的管理,城市公共危機(jī)管理通俗點(diǎn)說就是指在城市范圍內(nèi)政府運(yùn)用行政權(quán)力組織相關(guān)社會(huì)力量對城市所面對的危機(jī)事件進(jìn)行一系列有效的處理,所以說城市公共危機(jī)管理中最重要的就是要處理好政府公理共危機(jī)管理能力。
(二)發(fā)達(dá)國家的危機(jī)管理機(jī)制
國外相當(dāng)一部分國家在經(jīng)歷了種種危機(jī)事件之時(shí),為了使國家和人民的生活能夠得到穩(wěn)定,從而構(gòu)建了一系列的公共危機(jī)管理機(jī)制,并形成了各自獨(dú)特的城市公共危機(jī)管理體系。
1.建立危機(jī)管理機(jī)制并設(shè)立危機(jī)管理機(jī)構(gòu)
一些發(fā)達(dá)國家之所以能夠在面臨公共危機(jī)時(shí)能夠自然有條不紊地管理各種自然災(zāi)害和人,根本上是因?yàn)檫@些國家建立了健全的危機(jī)管理機(jī)制,并且在這基礎(chǔ)上設(shè)立相應(yīng)的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。美國在應(yīng)對危機(jī)時(shí)的管理模式是以總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)、由專門政府部門參與的組織體系,并且美國形成了聯(lián)邦緊急事務(wù)的最高管理機(jī)構(gòu),它建設(shè)了中央到地方的救災(zāi)體系,并實(shí)行單位一體化指揮,一旦遇到重大災(zāi)害即可迅速動(dòng)員一切資源,最大限度降低災(zāi)害損失。
2.發(fā)達(dá)順暢的信息溝通系統(tǒng)
在對城市公共危機(jī)管理之時(shí),需要最迅速的獲得事故發(fā)生的確切信息,從而對突發(fā)性公共事件的發(fā)生采取應(yīng)急措施,爭取救濟(jì)的寶貴時(shí)間,為此建立一套發(fā)達(dá)順暢的信息溝通系統(tǒng)至關(guān)重要。日本在建立信息溝通系統(tǒng)之時(shí)還建立了信息管理一體化和危機(jī)認(rèn)識(shí)、處理體制,并隨時(shí)通過各種媒介向群眾傳播最新事故狀況,從而使中央到危機(jī)發(fā)生地能夠及時(shí)準(zhǔn)確傳遞相關(guān)信息。
3.完備的城市公共危機(jī)管理法律
將危機(jī)管理納入法制化的軌道,是世界各國建立公共危機(jī)管理機(jī)制普遍遵循的一項(xiàng)基本原則,也是現(xiàn)代行政法的一項(xiàng)重要法律原則。
很多國家制定了許多相關(guān)的法律來應(yīng)對公共危機(jī)的發(fā)生,在德國憲法中,就直接對緊急狀態(tài)法律制度直接做出了規(guī)定,奠定了緊急狀態(tài)法律制度的基礎(chǔ);此外還有專門的法律規(guī)定了如何應(yīng)對城市公共危機(jī)。例如美國就制定了新的《國家應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃》,并依據(jù)此計(jì)劃設(shè)立一個(gè)永久性的國土安全行動(dòng)中心。
4.重視社會(huì)參與和國際合作
在危機(jī)管理教育和培訓(xùn)方面,美國和日本等具有代表性的國家都特別重視防災(zāi)工作,并開展了對預(yù)防公共危機(jī)發(fā)生的各種培訓(xùn)和演練項(xiàng)目,并且施行相關(guān)政策和舉行各種活動(dòng)來調(diào)動(dòng)社會(huì)對防災(zāi)工作方面的積極性。除了在國內(nèi)重視社會(huì)參與,很多國家還積極與國際合作,比如在涉及國家安全保障方面的活動(dòng)之時(shí)之所以沒有造成更大的恐慌和破壞,絕大部分原因是世界各國政府伸出援助之手,使得危機(jī)發(fā)生國在面對公共危機(jī)發(fā)生時(shí)能夠解決燃眉之急。
二、我國城市公共危機(jī)管理的現(xiàn)狀以及對不足部分的建議
(一)我國應(yīng)對城市公共危機(jī)的管理模式
我國自建國以來逐步形成了分門別類的城市公共危機(jī)管理模式,這種模式有利于使各政府部門井然有序地利用自身職能應(yīng)對危機(jī)的發(fā)生,但是這種模式只能在一般的危機(jī)事故管理中能夠體現(xiàn)出較高的效率。但是,在面臨大的危機(jī)事故時(shí),這種管理模式的弊端就顯露出來了,由于部門間聯(lián)系比較機(jī)械,不能靈活地處理相互之間的職能分配,所以我國可以對每種危機(jī)管理分門別類的同時(shí),可設(shè)立專門的管理部門,政府再將社會(huì)團(tuán)體、媒體、民眾的力量介入其中,使得在總體上不缺乏秩序但是在事故發(fā)生之時(shí)又能很好地形成活動(dòng)機(jī)制,增強(qiáng)靈活性。
(二)對我國城市危機(jī)管理的指導(dǎo)思想之解剖
我國各個(gè)城市在應(yīng)對危機(jī)時(shí)的指導(dǎo)思想還依然遵循著傳統(tǒng)的只著重于直接救災(zāi)的指導(dǎo)思想,在城市發(fā)現(xiàn)公共危機(jī)時(shí),還是較多以采用行政應(yīng)急手段為主,依法行政的危機(jī)管理理念并不能真正落實(shí),國際上一些前沿的科學(xué)管理方法以及高新技術(shù)還沒有具體應(yīng)用到城市的危機(jī)管理之中。對此,我國應(yīng)當(dāng)在注重應(yīng)急救災(zāi)的同時(shí),積極創(chuàng)新,創(chuàng)造出適合本國國情以及公眾所能接受的城市公共危機(jī)管理理念。
(三)對公民的危機(jī)意識(shí)的教育問題
我國政府在對公民的公共危機(jī)管理意識(shí)管理過程中,雖然也對公民危機(jī)意識(shí)的教育有所涉及,或者說也給予了重視,但是在執(zhí)行力方面,并沒有付諸多少力道,因此政府在加強(qiáng)本身防范城市公共危機(jī)管理同時(shí),也應(yīng)該多多開展宣傳教育活動(dòng),讓公眾在日常生活中理解到政府行使公共權(quán)力的艱難以及個(gè)人對整個(gè)社會(huì)行政執(zhí)法的重要性,這是最基礎(chǔ)的也是必須的。
(四)城市公共危機(jī)處理過程政府責(zé)任
首先,政府在公共災(zāi)難、危機(jī)發(fā)生后,現(xiàn)今處理模式是升級發(fā)放救災(zāi)物資,下級去執(zhí)行,這其中的監(jiān)管問題有待加強(qiáng)。很明顯,經(jīng)過一層層的剝削消耗,到了人民手中救助物資可想而知,所以政府在這其中應(yīng)該進(jìn)行全方位的監(jiān)督,宏觀方面,制定相關(guān)監(jiān)督處理辦法,實(shí)際執(zhí)行方面,可以與工商部門、公安機(jī)關(guān)等強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合,以便災(zāi)民能得到最好的救助。
我國政府對公共危機(jī)的管理有一層,重補(bǔ)救,輕防范,這倒是跟我國違憲審查模式有的一拼,雖然這種事后補(bǔ)救模式也有可取之處,但是為何不預(yù)防著呢?很多公共危機(jī)都是可以從國家體制到下面執(zhí)法人員執(zhí)行的過程中予以避免的,當(dāng)真只能任其發(fā)生嗎?對于如何預(yù)防公共危機(jī)的發(fā)生,首先靠國家政策的輔佐,不以規(guī)矩不成方圓,相信大家都明白,就是政府肩負(fù)的執(zhí)行力度和監(jiān)督力度了,要想執(zhí)行強(qiáng)監(jiān)督有力,這就需要有專門的機(jī)關(guān)或者規(guī)章來約束,現(xiàn)今紀(jì)律檢查委員會(huì)倒是不錯(cuò)的選擇,但一般為了能不混淆行政機(jī)關(guān)之間的相互職能,最好能建立單獨(dú)的監(jiān)督委員會(huì)或者機(jī)關(guān)。另外可以參照日本的危機(jī)管理和處理機(jī)制,一旦發(fā)生災(zāi)情,即能通過媒體報(bào)道或者網(wǎng)絡(luò)傳播等方式來向給廣大人民群眾做出預(yù)警。另外還缺乏靈敏、準(zhǔn)確的信息監(jiān)測系統(tǒng),我國政府有必要予以加強(qiáng)。
【關(guān)鍵詞】公共危機(jī)；應(yīng)急管理；政府工作
在突發(fā)公共危機(jī)事件面前，為了最大限度降低人、財(cái)、物的損失，控制危害與影響的程度政府會(huì)采取措施，以最快的速度和最小的代價(jià)終止危機(jī)事件，使之恢復(fù)到正常狀態(tài)。這是一系列復(fù)雜的工程，需要一個(gè)科學(xué)、合理、協(xié)調(diào)有力的應(yīng)急管理系統(tǒng)才能實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)。我國已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)時(shí)期并且今后一段時(shí)間會(huì)長期處于新常態(tài)階段，這就需要穩(wěn)定、和諧的社會(huì)大環(huán)境作為基礎(chǔ)。而現(xiàn)實(shí)情況是各種公共安全、自然災(zāi)害等問題始終是持續(xù)的挑戰(zhàn)。煤礦事故頻發(fā)，道路交通事故層出不窮，食物中毒公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)始終存在，地區(qū)恐怖活動(dòng)的威脅也日趨嚴(yán)重，加之地震、暴風(fēng)雪等自然災(zāi)害的破壞力之大，應(yīng)急管理工作存在很大的挑戰(zhàn)也面臨著很高的目標(biāo)。
雖然長期以來政府在面對公共危機(jī)開展應(yīng)急管理工作中積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但是客觀的講工作中還存在著很多不足：
第一，缺乏公共危機(jī)應(yīng)急管理意識(shí)。
應(yīng)對公共危機(jī)，做好應(yīng)急管理工作的前提就是轉(zhuǎn)變觀念、提高意識(shí)，在開展應(yīng)急管理工作中顯現(xiàn)出的機(jī)制不健全、信息不準(zhǔn)反應(yīng)不快、管理不到位等問題的根本就是政府工作人員以及公眾全體的危機(jī)和應(yīng)急管理意識(shí)淡薄。而這種意識(shí)的淡薄，就會(huì)對危機(jī)缺乏真正的認(rèn)識(shí)，工作中忽略預(yù)防的環(huán)節(jié)甚至存在僥幸心態(tài)，這就會(huì)在危機(jī)到來之時(shí)準(zhǔn)備不足錯(cuò)過解決問題的良好時(shí)機(jī)以至產(chǎn)生比危機(jī)本身更嚴(yán)重的后果。
第二，缺乏合理、高效的應(yīng)急管理機(jī)制。
一個(gè)合理、科學(xué)的應(yīng)急管理機(jī)制對于社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展是至關(guān)重要的。在政府職能劃分不清、分割嚴(yán)重的大背景下，危機(jī)到來之時(shí)，各級政府部門之間缺乏協(xié)調(diào)，容易產(chǎn)生互相推諉的情況。有些情況下即使收到中央統(tǒng)一的命令，出于各政府部門分工負(fù)責(zé)與自身利益化的驅(qū)使，就會(huì)產(chǎn)生高成本、低效率以及反應(yīng)速度慢等嚴(yán)重后果。
第三，缺乏健全的應(yīng)急管理法律法規(guī)。
面對突發(fā)的公共危機(jī)事件，我國在立法方面存在著明顯的欠缺，沒有明確規(guī)定出各個(gè)政府部門的職責(zé)、權(quán)力與義務(wù)。而應(yīng)急管理過程中依法行政還有待于加強(qiáng)。在強(qiáng)調(diào)法治型政府的當(dāng)下，無論是面對正常狀況還是突發(fā)事件都應(yīng)將依法行政作為政府行政的基本準(zhǔn)則。此外在應(yīng)急管理過程中政府行為監(jiān)督方面的法律也有待補(bǔ)充。監(jiān)督方面法律的欠缺，無疑會(huì)影響政府應(yīng)急管理過程中行為的規(guī)范性與完善性。
針對以上問題提出以下幾點(diǎn)對策：
第一，加強(qiáng)政府及全社會(huì)公共危機(jī)認(rèn)識(shí)并全面提升應(yīng)急管理能力。
政府部門首要應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念提高公共危機(jī)處理意識(shí)，日常工作中就應(yīng)做到有所防范有所準(zhǔn)備，應(yīng)負(fù)責(zé)地承擔(dān)起應(yīng)急管理工作中的主導(dǎo)地位，盡可能地減輕危機(jī)帶來的影響，提高公共危機(jī)處理效率。政府人員的日常工作中應(yīng)大力加強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)急管理的培訓(xùn)與教育，潛移默化中產(chǎn)生觀念的改變。此外社會(huì)公眾力量也應(yīng)樹立應(yīng)急管理主體參與感，為政府開展工作起到互補(bǔ)的作用。利用大眾傳媒等手段進(jìn)行公共危機(jī)與應(yīng)急管理的知識(shí)與技巧的傳播，使公眾自發(fā)地參與其中。
第二，建立健全完善的公共危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)制。
公共危機(jī)應(yīng)急管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要明確的強(qiáng)有力的職能部門作為領(lǐng)導(dǎo)核心，建立綜合化協(xié)調(diào)運(yùn)行的應(yīng)急管理體系。將相關(guān)職能部門集中管理，改變部門間各自為政的局面，統(tǒng)一指令統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并理順各方職責(zé)與義務(wù)，加強(qiáng)跨區(qū)域的資源整合避免資源浪費(fèi)，進(jìn)而全面提高我國應(yīng)急管理體系綜合化、系統(tǒng)化水平。
第三，大力開展并完善應(yīng)急管理工作法律法規(guī)建設(shè)工作。
為保證應(yīng)急管理工作的時(shí)效性與恰當(dāng)性，必須將應(yīng)急管理工作納入法制化軌道，建立比較完備的法律法規(guī)體系，隨著法治型政府理念的不斷加強(qiáng)這一點(diǎn)也顯得尤為重要。近年來雖然我國也先后制定了一些關(guān)于公共危機(jī)應(yīng)急管理的法律法規(guī)，但它始終是比較籠統(tǒng)、模糊的概念。雖然起到了一定的協(xié)調(diào)作用但具體細(xì)節(jié)操作、職能和權(quán)限的規(guī)定仍是比較簡單的。因而今后的工作重點(diǎn)始終是加強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)急管理法律體系建設(shè)，通過法律明確各個(gè)相關(guān)部門應(yīng)急管理工作中的職責(zé)、任務(wù)與操作程序，將各個(gè)部門有效地聯(lián)系在一起，為及時(shí)有效、科學(xué)合理地開展應(yīng)急管理工作提供法律支撐。
在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)以及法治型社會(huì)的大背景下，要不斷提高面對公共危機(jī)政府的應(yīng)急管理能力，始終將維護(hù)好社會(huì)的穩(wěn)定、健康作為關(guān)鍵，在保障好公眾生命財(cái)產(chǎn)安全的同時(shí)不斷改善民生，提高綜合國力，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。
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[關(guān)鍵詞] 公共危機(jī)
非政府組織
多元治理
公共危機(jī)是相對于人類生活中正常的社會(huì)秩序而形成的一個(gè)概念，它一般是指由于內(nèi)部或外部高度不確定的變化因素對社會(huì)共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)境況和緊張狀態(tài)。[①]20世紀(jì)90年代以來，全球社會(huì)幾乎都面臨著無法預(yù)料的各種重大的自然災(zāi)害、人為災(zāi)難、恐怖襲擊、烈性傳染病的暴發(fā)與流行等等公共危機(jī)的威脅，從美國9·11事件到印度洋海嘯災(zāi)難，從SARS病毒及禽流感肆虐、煤礦透水或瓦斯爆炸頻發(fā)、松花江水受污染到九江地震，表明了在經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)復(fù)雜化和自然環(huán)境不斷惡化的時(shí)代背景下，社會(huì)公共危機(jī)已由非常態(tài)化的偶發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的頻發(fā)，因而公共危機(jī)治理也成為現(xiàn)代社會(huì)不可避免的重要社會(huì)行動(dòng)。
傳統(tǒng)的管理理論認(rèn)為，公共危機(jī)管理是政府針對潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)的控制行動(dòng)。而伴隨著治理理念的提出，社會(huì)日益達(dá)成的共識(shí)是：公共危機(jī)治理是指政府、非政府組織等主體通過對公共危機(jī)的預(yù)測、預(yù)防、控制、處理、以及達(dá)到避免、減緩危機(jī)危害和彌補(bǔ)危機(jī)損失的行為過程，在這個(gè)過程中，公共危機(jī)治理主體除了政府之外，非政府組織以及公司、企業(yè)甚至公民個(gè)人都將涵蓋在內(nèi)。
一、非政府組織參與公共危機(jī)治理的理論基石
非政府組織是指不以營利為目的，主要開展各種志愿性的公益或互益活動(dòng)的社會(huì)組織，又稱為“第三部門”。公益性、民間性、非營利性、志愿性、自治性是非政府組織的基本特點(diǎn)。非政府組織能夠在實(shí)踐中有效地參與公共危機(jī)治理，是具有一定的理論依據(jù)的。根據(jù)學(xué)者們的研究，主要有這樣幾種：
一是市場失靈理論。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密的市場調(diào)節(jié)理論認(rèn)為，只要給予公民追求利益的自由，“看不見的手”就會(huì)自動(dòng)調(diào)節(jié)資源配置，促進(jìn)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)繁榮，并達(dá)到社會(huì)福利的最大化。實(shí)際上，市場機(jī)制在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高資源配置效率方面顯示出巨大的優(yōu)越性的同時(shí)，也會(huì)造成分配不公、外部化、失業(yè)、市場壟斷等問題，在公共事務(wù)的處理上更是無能為力。由于市場本身的缺陷，在公共物品領(lǐng)域常常出現(xiàn)“搭便車”行為——即一部分人支付公共物品的費(fèi)用，而大多數(shù)人免費(fèi)享用。在這種情況下，追求成本最小化、效益最大化的“理性經(jīng)濟(jì)人”就會(huì)紛紛采取不付費(fèi)而搭便車的行為，私人因提供公共物品會(huì)導(dǎo)致資源配置的損失而不愿投資，最終會(huì)導(dǎo)致公共物品的嚴(yán)重短缺。由此可見，在公共服務(wù)領(lǐng)域中，單純依靠市場機(jī)制是難以提供充足的公共物品和公共服務(wù)的。因此，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓·韋斯布羅德（Burton A. Weisbrod）認(rèn)為，任何選民都有對公共服務(wù)的需求，由于私人企業(yè)的營利取向以及市場存在的內(nèi)在局限性，單純的市場手段不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最佳配置和公共服務(wù)的有效性，由此產(chǎn)生提供公共物品方面的“市場失靈”，[②]而這恰恰是政府存在及非政府組織產(chǎn)生的合法性前提。
二是政府失靈理論。政府作為整個(gè)社會(huì)組織中最具權(quán)威的公共機(jī)構(gòu)，它的存在就是為了管理公共事務(wù)，為社會(huì)提供公共服務(wù)，這就是人們通常所說的，政府是為了彌補(bǔ)市場的不足或市場失靈的。然而在實(shí)踐中人們發(fā)現(xiàn)，政府也有局限性，也同樣會(huì)失靈。因?yàn)樯鐣?huì)成員對公共服務(wù)的需求存在異質(zhì)性，而政府公共服務(wù)的提供是由政治決策過程決定的，不可能滿足社會(huì)成員的個(gè)性化需求，而只能從中性的角度作出選擇，這樣，政府在提供公共服務(wù)時(shí)也產(chǎn)生了失靈，也就是說，僅僅依靠國家的計(jì)劃和命令等手段，也無法達(dá)到資源配置的最優(yōu)化。尤其是在一些突發(fā)狀態(tài)下，危機(jī)事件的不可預(yù)知性往往會(huì)加劇政府權(quán)力“失靈”。[③]在這種情況下非政府組織的作用將會(huì)最大限度地彰顯出來。非政府組織在專業(yè)技術(shù)、靈活性、組織機(jī)制上等具有優(yōu)勢，這就為非政府組織在應(yīng)對公共危機(jī)時(shí)發(fā)揮重要作用創(chuàng)造了條件。
三是公民社會(huì)與治理理論。20世紀(jì)90年代以來，建立在政府、市場和民間社會(huì)三分法基礎(chǔ)上的公民社會(huì)概念日益得到國內(nèi)外學(xué)者們的普遍接受并廣泛流行。按照這種理論，公民社會(huì)是國家和市場之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非政府所屬的公民組織。公民社會(huì)將人們從國家和市場的超強(qiáng)控制與統(tǒng)治中解脫出來，主張建立自治、自主、自律性的社會(huì)組織，從而形成國家、市場、社會(huì)良性互動(dòng)的現(xiàn)代化的社會(huì)結(jié)構(gòu)。[④]社會(huì)不再是以政府為中心的、等級制的、命令式的統(tǒng)治，而是多中心的、自主地、合作管理的治理與善治。治理的基本理念就是多元、合作和互動(dòng)，它是一種既發(fā)揮政府的功能，又重視社會(huì)組織群體勢力相互合作、共同管理的方式和理念，它強(qiáng)調(diào)對社會(huì)管理力量多元化格局的關(guān)注，對社會(huì)組織群體勢力的重視和關(guān)切。[⑤]管理社會(huì)并不只有政府一個(gè)公共權(quán)力中心，除政府外，社會(huì)上還有一些志愿性的或?qū)儆诘谌块T的機(jī)構(gòu)，如志愿組織、非政府機(jī)構(gòu)、社區(qū)互助組織以及各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)在負(fù)責(zé)維持秩序、參加政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的管理與調(diào)節(jié)。公共危機(jī)治理是一個(gè)復(fù)雜的、系統(tǒng)的社會(huì)公共工程，其需求的不僅僅是財(cái)力、物力和強(qiáng)制性機(jī)制，而且需要危機(jī)治理主體的多元化， 最大可能地吸納各種社會(huì)力量， 使公共危機(jī)處理具有更大的靈活性和高效性。治理理論為公民社會(huì)的重要組織——非政府組織參與公共危機(jī)管理提供了有力的理論依據(jù)。
二、非政府組織在公共危機(jī)治理中的參與方式
公共危機(jī)治理的重點(diǎn)在于：危機(jī)信息的獲取和預(yù)警；危機(jī)的準(zhǔn)備與預(yù)防；危機(jī)的控制與回應(yīng)；危機(jī)后的恢復(fù)與重建；持續(xù)不斷的學(xué)習(xí)與創(chuàng)新。在這一過程中，非政府組織通過在不同階段不同方式的參與有效地發(fā)揮了自己的作用。
一是公共危機(jī)發(fā)生前進(jìn)行宣傳與預(yù)警。公共危機(jī)的主要特性表現(xiàn)為突發(fā)性、緊迫性、威脅性、公共性、復(fù)雜性、危害性及社會(huì)性等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)決定了對公共危機(jī)的預(yù)防以及相關(guān)信息的采集與傳遞極其重要，在危機(jī)事件發(fā)生前，任何政府機(jī)構(gòu)之間信息傳遞的延誤，相互推諉，復(fù)核審批等問題的出現(xiàn)都會(huì)在不同程度上對危機(jī)征兆視而不見，形成盲點(diǎn)。非政府組織則能夠相對而言避免上述情況的發(fā)生。一方面，非政府組織的專業(yè)性使得它們對于特定公共危機(jī)的產(chǎn)生有著更加敏銳、前瞻的洞察力，他們可以運(yùn)用自己的技術(shù)優(yōu)勢，為社會(huì)提供各種層次、各種形式和各種性質(zhì)的社會(huì)服務(wù)，通過民間大量的宣傳，樹立群眾的危機(jī)觀念；另一方面，非政府的中介地位使得它們上接政府，下聯(lián)基層群眾，利用其廣泛的社會(huì)觸角和成員基礎(chǔ)，在危機(jī)潛伏時(shí)期，大量收集信息、及早發(fā)現(xiàn)危機(jī)的根源和苗頭，為危機(jī)的預(yù)警提供信息，向政府提出政策建議和應(yīng)對措施。例如，在“非典”尚未大規(guī)模擴(kuò)散之前，國際紅十字會(huì)就已向各國分支紅十字會(huì)提出預(yù)警和進(jìn)行動(dòng)員，并建議世界各國公民避免到疫區(qū)旅行。
二是公共危機(jī)發(fā)生時(shí)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員與整合。對政府而言，危機(jī)管理是一種非常態(tài)性的管理方式，由于危機(jī)事件的突發(fā)性與不可預(yù)見性，政府在常態(tài)管理中有效的行政動(dòng)員和政治動(dòng)員方式往往可能在危機(jī)事件的突發(fā)性、瞬時(shí)性和緊急性面前顯得滯后單薄。與之相對應(yīng)，非政府組織作為一種社會(huì)自治機(jī)制，社會(huì)服務(wù)是其最突出的功能，它能通過組織結(jié)構(gòu)的靈活多樣和獨(dú)立的決策與行使能力開展社會(huì)動(dòng)員，對公共危機(jī)快速做出反應(yīng)，因此，非政府組織能配合行政動(dòng)員和政治動(dòng)員，通過有效的社會(huì)動(dòng)員的方式實(shí)現(xiàn)對社會(huì)資源和社會(huì)力量最快和最大的整合?？梢哉f，每一次的公共危機(jī)都關(guān)聯(lián)著大量公共資源和志愿資源的調(diào)配與使用，能否擁有充足的資源是決定危機(jī)回應(yīng)效力的關(guān)鍵因素。非政府組織是政府之外公共應(yīng)急資源的籌集者，它們可以廣泛動(dòng)員政府財(cái)政體系之外的社會(huì)公益資源來向危機(jī)受害者提供援助，有效彌補(bǔ)政府的資源短缺。它們還能夠作為國際社會(huì)各種力量救助支援的中介機(jī)構(gòu)，尋求國際支持，募集國外援助，通過游說、呼吁、勸募等方式引導(dǎo)更多的社會(huì)組織參與應(yīng)對危機(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1998年抗洪賑災(zāi)過程中， 國家財(cái)政向?yàn)?zāi)區(qū)直接撥款48億元，而來自社會(huì)各界的救災(zāi)捐款達(dá)72億元。如果沒有中華慈善總會(huì)、中國紅十字會(huì)等慈善團(tuán)體的募捐和社會(huì)各界的捐獻(xiàn)， 政府的財(cái)政支出壓力會(huì)更大。與此同時(shí)，非政府組織作為一種為追求公共利益，本著自我意愿與選擇結(jié)合而成的社群組織，團(tuán)結(jié)了許多具有公共意識(shí)和獻(xiàn)身精神的公民成為工作志愿者，他們在危機(jī)時(shí)刻提供的志愿服務(wù)，不僅為政府應(yīng)對危機(jī)管理提供和儲(chǔ)備了大量的人力資源，還以高素質(zhì)的專業(yè)資深人員及專業(yè)性幫助，形成了在精神動(dòng)員和戰(zhàn)勝危機(jī)方面政府無法替代的作用。
三是公共危機(jī)結(jié)束后進(jìn)行善后修復(fù)與回應(yīng)反饋。危機(jī)的爆發(fā)是一個(gè)有生命周期的過程，危機(jī)救治階段的結(jié)束，并不意味著危機(jī)管理的結(jié)束，而是進(jìn)入了一個(gè)新的階段即危機(jī)恢復(fù)階段，如果處理不當(dāng)，危機(jī)恢復(fù)期可能成為新危機(jī)的發(fā)生期。在這一階段，非政府組織主要是輔助政府部門進(jìn)行危機(jī)后的重建工作，重新恢復(fù)和建立穩(wěn)定的社會(huì)秩序。例如許多志愿組織幫助那些因危機(jī)而產(chǎn)生的、政府事后未能充分幫助但又需要救助的弱勢群體。有的非政府組織還參與政府危機(jī)管理的評估工作，為政府回歸常態(tài)管理提供建議。還有的非政府組織通過研討、交流與政治溝通，全面分析危機(jī)產(chǎn)生的原因，為避免類似危機(jī)的再次發(fā)生而向政府提供相關(guān)建議。
三、加大非政府組織的參與與協(xié)作，推進(jìn)公共危機(jī)的多元共治
社會(huì)學(xué)家指出，危機(jī)最根本的功能是改變組織結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系和人們的信念體系，同時(shí)危機(jī)提供了樹立組織形象、進(jìn)行社會(huì)變革與關(guān)系調(diào)整的一種社會(huì)機(jī)會(huì)。可見，公共危機(jī)事件的產(chǎn)生，在一定程度上可以激發(fā)社會(huì)各層面的應(yīng)急反應(yīng)能力，使社會(huì)秩序在更高的程度上達(dá)到穩(wěn)定。由于公共危機(jī)的治理涉及到政府、非政府組織以及社會(huì)公民等社會(huì)主體，要達(dá)到公共危機(jī)多元化的良好治理，需要推進(jìn)非政府組織的參與與協(xié)作，多管齊下，形成合力，最終實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)。
一是建立政府與非政府組織的協(xié)作伙伴關(guān)系，形成良好的互動(dòng)應(yīng)對機(jī)制
公共危機(jī)對社會(huì)影響的廣泛性不僅對作為治理主要主體的政府能力提出了挑戰(zhàn)，更是對社會(huì)整體能力提出了綜合考驗(yàn)。在公共危機(jī)面前，僅僅依靠政府的力量難以做到危機(jī)應(yīng)對的高效、快速、協(xié)調(diào)、靈活，因此，在強(qiáng)調(diào)政府部門危機(jī)管理的快速反應(yīng)、責(zé)任性、透明性和合法性等原則的同時(shí)，也必須強(qiáng)調(diào)政府危機(jī)管理系統(tǒng)中參與主體的多元性，特別是吸納非政府組織力量，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源共同應(yīng)對危機(jī)，形成良好的互動(dòng)應(yīng)對機(jī)制。實(shí)踐證明，非政府組織和政府在公共服務(wù)領(lǐng)域治理中各自具有不同的作用。喬治·里查森指出，資源互補(bǔ)的必要性是組織間合作的關(guān)鍵動(dòng)力。公共部門與非營利部門建立合作伙伴關(guān)系可被視為積聚公共部門和非營利部門兩者的資源和力量解決復(fù)雜問題的有效方式，同時(shí)也提高了解決問題的效率和創(chuàng)新性。[⑥]這一觀點(diǎn)為政府與非政府組織的合作伙伴關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。在我國公共危機(jī)治理中，政府與非政府組織的伙伴關(guān)系是有一定的范圍和邊界的。在我國國家主導(dǎo)社會(huì)的政治行為模式下，雖然公共事務(wù)的治理邊界已向非政府組織敞開，但政府作為最為強(qiáng)大的社會(huì)組織，仍然擁有對社會(huì)實(shí)行干預(yù)的最強(qiáng)大力量。在我國非政府組織還遠(yuǎn)未成熟的現(xiàn)實(shí)條件下，在危機(jī)治理中必須有一個(gè)權(quán)力核心進(jìn)行快速有效的決策和救治，政府成為當(dāng)然角色。因此，公共危機(jī)不是一個(gè)市場化的治理過程，也不是僅憑社會(huì)力量可以消解的過程，政府的協(xié)調(diào)與控制是實(shí)現(xiàn)多元治理的首要前提。在這一前提下，政府需要主動(dòng)尋求與非政府組織建立聯(lián)合治理的格局，同時(shí)非政府組織也要積極地探尋與政府協(xié)作的途徑，填充政府傳統(tǒng)治理中及權(quán)力回撤后出現(xiàn)的真空，主動(dòng)回應(yīng)公共服務(wù)領(lǐng)域中出現(xiàn)的治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。在此過程中，非政府組織一方面自發(fā)地展開工作，另一方面需要得到政府的“委托賦權(quán)”。“賦權(quán)”是政府與非政府組織合作，承認(rèn)、支持非政府組織開展工作的表現(xiàn)，同時(shí)非政府組織得到了一些政府的幫助如政策上的傾斜、直接撥款、宣傳等。因此，有效的危機(jī)治理必然是政府有選擇地退卻，非政府組織有選擇地進(jìn)入，二者相互信任、相互支持、相互依賴，開展多種契約性、制度性的聯(lián)合，建立良性、友好的伙伴關(guān)系才能實(shí)現(xiàn)對公共危機(jī)的有效治理。
二是克服制度性缺陷，在非政府組織內(nèi)部建立完整的危機(jī)應(yīng)對機(jī)制
非政府組織參與公共危機(jī)治理本身就是對自身形象、影響力和能力的重要檢驗(yàn)。在危機(jī)中，平時(shí)很難察覺到的缺陷和不足會(huì)更加明顯，特別是非政府組織自身的“志愿失靈”為其參與危機(jī)管理設(shè)置了門檻。非政府組織志愿失靈是指組織偏離所奉行的社會(huì)公益宗旨，片面地以功利主義為取向的信念、行為給社會(huì)公眾和社會(huì)管理所帶來的負(fù)效應(yīng)。它的主要表現(xiàn)一是“慈善供給不足”，由于非政府組織資源有限，當(dāng)社會(huì)的自發(fā)機(jī)制無法獲得足夠的資源時(shí)，它們收入與支出將出現(xiàn)很大的缺口；二是“慈善特殊主義”，即它們所服務(wù)的對象是某些特定的社會(huì)群體，結(jié)果一部分群體可以享受到完善的服務(wù)，而另外一些往往最需要幫助的群體利益卻被忽視了，并由此導(dǎo)致資源的浪費(fèi)；三是“慈善組織家長式作風(fēng)”，就是說那些控制非政府組織經(jīng)濟(jì)命脈的人對如何使用資源有很大的發(fā)言權(quán)，造成內(nèi)部決策過程的非民主化和非透明化，四是“慈善業(yè)余主義”，即非政府組織的工作往往由有愛心的業(yè)余人員來做，這不可避免地會(huì)影響到服務(wù)的質(zhì)量。[⑦]在我國，由于非政府組織與政府有著千絲萬縷的關(guān)系，有很大一部分非政府組織由政府部門轉(zhuǎn)化而來，還有相當(dāng)一部分直接掛靠在政府部門之下，這些對政府形成較強(qiáng)的資源依賴性， 這種依賴性使其難以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立和自治，而獨(dú)立性的缺失也使得非政府組織帶有較強(qiáng)的官僚化和商業(yè)化傾向，不僅出現(xiàn)志愿失靈的現(xiàn)象，還大大降低了其社會(huì)公信度。因此，要有效發(fā)揮非政府組織在公共危機(jī)治理中的應(yīng)有作用，需要大力加強(qiáng)組織的能力建設(shè)和制度建設(shè)，形成良好的募捐系統(tǒng)、動(dòng)員系統(tǒng)、財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)、人力資源、與政府及公民的溝通和公關(guān)能力、管理和控制能力等，并在此基礎(chǔ)上建立完整的危機(jī)應(yīng)對機(jī)制。通過一定的制度和程序設(shè)計(jì)，使非政府組織應(yīng)對機(jī)制具有良好的決策系統(tǒng)、清晰的工作流程、有力的社會(huì)動(dòng)員能力和完善的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等要素。另外，為更好地發(fā)揮非政府組織的作用，應(yīng)注意建設(shè)非政府組織危機(jī)管理制度的評估機(jī)制，即對非政府組織危機(jī)管理制度自身作出評價(jià)，使制度本身具有自學(xué)習(xí)和自適應(yīng)性，以得到不斷的完善和發(fā)展，確保其具有較強(qiáng)的適應(yīng)能力和更新能力。
三是創(chuàng)建良好的輿論氛圍和制度保障，為非政府組織參與治理提供助力
非政府組織是公民基于共同信仰或利益而自愿結(jié)成的社團(tuán)，它在危機(jī)管理活動(dòng)中，使社會(huì)個(gè)體之間的平等互惠精神和社會(huì)責(zé)任感得到進(jìn)一步培養(yǎng)，人們之間的相互信任和理解得到進(jìn)一步加深，它所體現(xiàn)的團(tuán)結(jié)合作、公益精神對于社會(huì)文明的發(fā)展有著重大作用。與之相呼應(yīng)，要實(shí)現(xiàn)這一作用，它也取決于“社會(huì)信任”這種社會(huì)資本的積累。這種信任一方面來自社會(huì)體制、政治管理因素對其的認(rèn)可與支持，另一方面來自社會(huì)大眾對其的認(rèn)可與信任，因此，“信任”的社會(huì)意識(shí)基礎(chǔ)與非政府組織的發(fā)展相輔相成，不斷地相互促進(jìn)共同發(fā)展。在我國現(xiàn)時(shí)期，由于非政府組織理念還不為大多數(shù)人所熟悉，尤其媒體對它們的宣傳不夠，使得非政府組織的活動(dòng)透明度不高，容易遭到公眾的猜疑和不信任，很容易導(dǎo)致組織解體或者停滯。這也要求社會(huì)對非政府組織的合理性和合法性予以認(rèn)定，避免造成信用危機(jī)而挫傷它們應(yīng)對危機(jī)的積極性。同時(shí)也亟需加強(qiáng)公民文化建設(shè)，培育公民的主體意識(shí)、參與意識(shí)和志愿精神，使公民自愿加入到非政府組織，提高非政府組織公信力。
與此同時(shí)，沒有合理的法律體系和明晰的制度設(shè)計(jì)，是難以保證多元治理的科學(xué)與規(guī)范的。非政府組織與政府相比，無論在職權(quán)范圍、活動(dòng)方式、組織理念均存在著較大的差異，而且，由于政府在公共事務(wù)治理過程中掌控著具有強(qiáng)制約束力的公共權(quán)力，而非政府組織則沒有強(qiáng)制性權(quán)力作后盾，因此，非政府組織要想在公共事務(wù)治理領(lǐng)域謀求與政府組織的平等合作，必須借助法律體系和制度設(shè)計(jì)明晰雙方在公共事務(wù)治理領(lǐng)域的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)，也即是明確各自的治理邊限。政府應(yīng)以立法的形式確保危機(jī)狀態(tài)下權(quán)責(zé)各方的正常運(yùn)行，明確各治理主體在危機(jī)中的權(quán)力與職責(zé)，通過《危機(jī)管理法》等規(guī)范公共危機(jī)處理的程序和辦法，及時(shí)化解不同主體之間的矛盾，防止政府利用公共權(quán)力侵害非政府組織的合法權(quán)益，為非政府組織介入公共危機(jī)管理提供法律上的保障。與此同時(shí)，也要依法對非政府組織進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督和管理，加緊制定與完善結(jié)社法、行業(yè)協(xié)會(huì)法、商會(huì)法、社會(huì)團(tuán)體管理法、民辦事業(yè)單位管理法、基金會(huì)法等，注意克服以往立法層次低，側(cè)重登記管理等的傾向，逐步建立和完善對非政府組織依法監(jiān)督和管理的長效機(jī)制，在法律上對非政府組織處理危機(jī)事件的行為加以規(guī)范和保障?？傊?，要以法律來界定危機(jī)管理各主體的權(quán)力和責(zé)任的界限，以法律來規(guī)范和制約權(quán)力的運(yùn)行，把危機(jī)管理納入法制軌道。
注釋：
[①] 王曉成.論公共危機(jī)全球化趨勢[J].社會(huì)科學(xué)，2004(6).
[②] Burton Weisbrod.1974.Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in Three-Sector Economy，in E.Phelps.ed.Altruism and Economic Theory.New York：Russel Sage.
[③] 高會(huì)宗等.市場經(jīng)濟(jì)中的政府失靈及其防范[J]，政治學(xué)研究，1998(1).
[④] 萊斯特·薩拉蒙等.公民社會(huì)部門，載何增科主編.公民社會(huì)與第三部門[M]，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.
[⑤] 俞可平.引論：治理與善治，載俞可平主編.治理與善治[M]，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.
一、公共危機(jī)審計(jì)研究現(xiàn)狀
國內(nèi)的有關(guān)研究成果進(jìn)行綜述:孔繁建（2004）提出了設(shè)置重大突發(fā)性事件專項(xiàng)資金的必要性及其審計(jì)的目的。劉洪波（2008）探討了救災(zāi)物資資金審計(jì)的要點(diǎn)及措施，指出要通過收集資料證據(jù)、深入現(xiàn)場盤點(diǎn)核實(shí)、調(diào)查訪談、接受舉報(bào)、問詢、請求專家?guī)椭确椒▉慝@取審計(jì)證據(jù)。梅丹（2008）認(rèn)為應(yīng)圍繞救災(zāi)款物的來源、分配、使用和發(fā)放等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展救災(zāi)款物審計(jì)，堅(jiān)持事前審計(jì)和事中審計(jì)相結(jié)合，及時(shí)進(jìn)行審計(jì)結(jié)果公告，開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，積極發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。華金秋（2008）闡述了抗震救災(zāi)資金審計(jì)的必要性、目標(biāo)、主體、基本原則、要點(diǎn)、技術(shù)方法、證據(jù)、報(bào)告以及開展措施。吳加錄（2008）分析了抗震救災(zāi)款物的審計(jì)工作措施及成效、應(yīng)急體制存在的體制和機(jī)制缺陷，提出了解決應(yīng)急體制缺陷的對策。王國權(quán)（2009）就汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建提出了全過程跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)，主要包括項(xiàng)目準(zhǔn)備階段跟蹤審計(jì)和項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段跟蹤審計(jì)。王中信（2009）指出全過程跟蹤審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對重大突發(fā)性公共事件審計(jì)的最佳方式，該方式與常規(guī)審計(jì)方式存在沖突。張林軍、劉西林（2009）從社會(huì)突發(fā)事件的基本概念、特點(diǎn)和構(gòu)成等方面入手，結(jié)合社會(huì)突發(fā)性危機(jī)事件的項(xiàng)目審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了緊急項(xiàng)目審計(jì)管理策略及其實(shí)施措施。李晗、張立民（2009） 運(yùn)用審計(jì)免疫系統(tǒng)論和需求供給理論對非營利組織審計(jì)進(jìn)行論證，基于中國紅十字基金會(huì)抗震救災(zāi)審計(jì)的案例研究，提出非營利組織公共危機(jī)救助活動(dòng)的全過程審計(jì)理念及制度安排與創(chuàng)新。楊德明、夏敏（2009）指出，在重大自然災(zāi)害發(fā)生后，審計(jì)目標(biāo)應(yīng)服從于廣大人民群眾的需求，在災(zāi)害發(fā)生的不同時(shí)期，審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)方法應(yīng)隨著進(jìn)行調(diào)整。
上述研究成果為公共危機(jī)審計(jì)理論研究提供了基本的素材，為審計(jì)實(shí)務(wù)的開展提供了一定的指導(dǎo)。但總體上看，既有的研究十分薄弱，表現(xiàn)為：研究成果數(shù)量畸少，說明危機(jī)審計(jì)的研究并沒有引起學(xué)者們足夠的重視；研究層次不高，發(fā)表在高層次刊物中直接相關(guān)的論文只有2篇；研究時(shí)間集中，主要為近兩年，研究缺乏歷史延續(xù)，說明危機(jī)審計(jì)研究在幾年前基本為空白；研究內(nèi)容集中，主要集中于危機(jī)審計(jì)內(nèi)容和方法的經(jīng)驗(yàn)性介紹，理論層次相對不高，體系化欠缺；研究方法集中，采用規(guī)范研究法，少有案例分析，沒有實(shí)際調(diào)查，研究缺乏針對性。為此，開展公共危機(jī)審計(jì)理論研究，搭建公共危機(jī)審計(jì)理論研究框架，總結(jié)既有的公共危機(jī)審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以期為審計(jì)實(shí)務(wù)工作者提供指導(dǎo)，為公共危機(jī)審計(jì)規(guī)范的制定提供政策性建議，為形成公共危機(jī)審計(jì)理論提供基本素材，既具有特殊的現(xiàn)實(shí)意義，也具有很強(qiáng)的理論意義。
二、公共危機(jī)審計(jì)基本理論框架
委托理論和新公共管理理論為公共危機(jī)審計(jì)提供了理論基礎(chǔ)。首先，委托理論是公共危機(jī)審計(jì)存在的基礎(chǔ)。提供救助款物的社會(huì)公眾（委托人）委托審計(jì)機(jī)關(guān)，監(jiān)督各級政府機(jī)關(guān)和慈善機(jī)構(gòu)（人）對救助款物的管理和分配情況，防止雙方因信息不對稱而產(chǎn)生人道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的問題。此外，在公共危機(jī)發(fā)生的不同階段，委托人和人面臨不同的審計(jì)環(huán)境，導(dǎo)致在不同階段的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、審計(jì)目標(biāo)及審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方法均各不相同。由此，產(chǎn)生了對公共危機(jī)審計(jì)的需求。同時(shí)，新公共管理理論是公共危機(jī)審計(jì)發(fā)展的動(dòng)因。新公共管理的宗旨在于克服政府面臨的危機(jī)，提高政府的效能和合法性。它要求審計(jì)機(jī)關(guān)在從事公共危機(jī)審計(jì)時(shí)致力于降低風(fēng)險(xiǎn)，講求效率，追求質(zhì)量，培養(yǎng)創(chuàng)新意識(shí)，增加審計(jì)透明度，利用社會(huì)和市場力量實(shí)現(xiàn)審計(jì)服務(wù)社會(huì)化，進(jìn)而要求審計(jì)人員除分別對事前、事中、事后三個(gè)階段進(jìn)行審計(jì)，還要重視后續(xù)審計(jì)，從更高層次上落實(shí)審計(jì)建議、總結(jié)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)公共危機(jī)審計(jì)螺旋式向上發(fā)展。這種高標(biāo)準(zhǔn)的要求將促使審計(jì)機(jī)關(guān)在公共危機(jī)審計(jì)中不斷探索，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。
傳統(tǒng)意義上的審計(jì)理論框架分別將審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)對象、審計(jì)程序或者審計(jì)方法選為邏輯起點(diǎn)，往往忽視了審計(jì)環(huán)境的影響。審計(jì)理論密切依存于審計(jì)實(shí)踐，不可避免地受其所處環(huán)境的影響，回首現(xiàn)代審計(jì)大發(fā)展的幾次浪潮，從審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)對象、審計(jì)程序到審計(jì)方法的變化無不是審計(jì)環(huán)境變化的結(jié)果。同時(shí)站在公共危機(jī)審計(jì)的角度，突發(fā)事件的產(chǎn)生導(dǎo)致了公共危機(jī)審計(jì)的需求，是公共危機(jī)審計(jì)形成的原因；危機(jī)發(fā)生的不同階段審計(jì)人員面臨不同的審計(jì)環(huán)境，從而要求審計(jì)人員在不同的審計(jì)階段采用不同的審計(jì)方法從不同的角度進(jìn)行審計(jì)，是公共危機(jī)審計(jì)進(jìn)一步發(fā)展的原因?？梢哉f，對審計(jì)理論的研究離不開對審計(jì)環(huán)境的研究，脫離環(huán)境的審計(jì)理論研究等于是無源之水、無本之木。因此，本文在構(gòu)建理論框架時(shí)以審計(jì)環(huán)境作為邏輯起點(diǎn)，考慮到公共危機(jī)發(fā)生的不同階段，審計(jì)環(huán)境呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，帶來不同的風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)目標(biāo)隨之有不同的定位，審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)方法也有不同的選擇，本文試從公共危機(jī)事前、事中、事后以及后續(xù)四個(gè)審計(jì)階段來探討審計(jì)環(huán)境、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)方法之間的相互關(guān)系，構(gòu)建一個(gè)公共危機(jī)審計(jì)基本理論框架。
三、公共危機(jī)審計(jì)階段具體內(nèi)容
關(guān)鍵詞:公共危機(jī);公共危機(jī)管理;政府;垂直管理;對策
1 公共危機(jī)管理的基本概念
1.1公共危機(jī)的內(nèi)涵
所謂公共危機(jī)是指由自然或社會(huì)原因所引起的突發(fā)性事件，對公共秩序與安全、公眾利益已經(jīng)造成或立即造成嚴(yán)重威脅，直接導(dǎo)致社會(huì)不安全因素與公眾恐慌因素驟升等震蕩，需要由以政府為領(lǐng)導(dǎo)的公共部門進(jìn)行動(dòng)態(tài)科學(xué)決策并高效應(yīng)對的緊急突發(fā)事件。[1]
1.2 公共危機(jī)管理的內(nèi)涵
“公共危機(jī)管理”與私人領(lǐng)域的危機(jī)管理(Crisis Management)相對，這一概念的采用，更多地是受了公共管理理論的影響，公共危機(jī)管理意在強(qiáng)調(diào)其管理的主體并不僅僅是政府，還有非營利組織等其它組織，政府在其中起主導(dǎo)作用。
2 公共危機(jī)中的垂直管理及其問題
2.1 垂直管理的內(nèi)涵
我認(rèn)為：垂直管理主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，或者說公共危機(jī)中的垂直管理有兩種表現(xiàn)形式。一方面，從原則上說，各種危機(jī)事件大都起源于地方，地方理應(yīng)成為事件的第一反應(yīng)者。但是，我國在危機(jī)管理中基層往往過于依賴上級政府，導(dǎo)致上級政府管理部門疲于奔命。另一個(gè)方面，是信息的通知模式也是垂直模式。信息垂直的流向并不是由事發(fā)地區(qū)向上級傳達(dá)，而是由上級政府首先知道，再層層下達(dá)到事發(fā)地區(qū)，導(dǎo)致出現(xiàn)了這樣一種局面：距離災(zāi)難最近的政府卻最晚知道信息。
2.2 垂直管理的存在的主要問題
第一，應(yīng)急管理的重心過于上移。
無疑，垂直管理的確是一種應(yīng)對公共危機(jī)的管理方法。然而，從垂直管理的兩種表現(xiàn)形式來看：第一種情況會(huì)導(dǎo)致層級間政府在面對的危機(jī)的過程中，下級政府因?yàn)椴辉敢獬袚?dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，所以選擇被動(dòng)等待上級的指令，使上級政府承擔(dān)了本應(yīng)由下級承擔(dān)的義務(wù)，使得管理的重心過于上移，使得權(quán)力過于集中在上級，而下級政府則成了擺設(shè)，在危機(jī)到來的時(shí)候，在人民用期盼的目光望著他們的時(shí)候，選擇等待上級的指令，被動(dòng)地看著損失越來越大，消極地等著情況好轉(zhuǎn)，這樣下去，長此以往，政府在人民中的公信力將會(huì)越來越低，不能得到人民的信任。而第二種情況則會(huì)導(dǎo)致下級政府完全搞不清楚狀況，不能及時(shí)知道災(zāi)情，更不要說去疏散人群，搶救人命甚至是抵抗災(zāi)情了。沒有了政府的引導(dǎo)，在來勢洶洶的危機(jī)面前，群眾是那么軟弱無力，不能有效地保護(hù)自己和家人。這樣的政府怎么能讓群眾信服呢？
第二，時(shí)效性差、效率低下
雖然上級政府在資源調(diào)動(dòng)和人員素質(zhì)方面有一定優(yōu)勢，但是不可否認(rèn)，這種垂直管理模式使我們的政府在等待上級命令的時(shí)間里錯(cuò)過了搶救的最佳時(shí)間，造成了無可彌補(bǔ)的損失。上級政府雖然有著較好的學(xué)歷經(jīng)歷，但是面對危機(jī)，最重要的應(yīng)該是盡快了解危機(jī)的實(shí)際情況并作出相應(yīng)的決策。如果下級政府根本就不知道發(fā)生了什么事情，在損失已然造成的情況下再怎么做恐怕也只是亡羊補(bǔ)牢了，這樣的管理本身就具有時(shí)效性差的特點(diǎn)，我們怎么能夠?qū)@樣的模式報(bào)以高效的希望呢？
第三， 嚴(yán)重挫傷下級政府積極性
我們能夠看到，許多下級政府在危機(jī)到來的時(shí)候，怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，選擇被動(dòng)的等待上級政府做出決策，消極地執(zhí)行上級政府的指令。然而，我們也能夠看到，一些政府官員希望能夠救百姓于水生火熱之中，希望能夠?yàn)榘傩兆鳇c(diǎn)實(shí)事。但是，上級政府似乎已經(jīng)習(xí)慣了在危機(jī)管理中“大展拳腳”，因此一旦下級政府在未經(jīng)上級政府命令的情況下，自行采取行動(dòng)，那么就有可能被冠上“越權(quán)”的帽子。如果搶救的結(jié)果好的話還好，但是一旦搶救不盡如人意，那么這位官員就會(huì)成為眾矢之的，他必須為危機(jī)的搶救不力甚至是為危機(jī)的發(fā)生負(fù)上責(zé)任。那么，這樣下去有哪位官員，有哪個(gè)下級政府敢在危機(jī)來臨的時(shí)候挺身而出？由此可以看出，這種垂直管理嚴(yán)重地挫傷了下級政府解決問題，管理公共危機(jī)的積極性。
2.3 垂直管理的原因分析
第一，地方過于依賴中央政府。
我國是單一制國家，而且由中央給地方以財(cái)政撥款，另外地方的人事權(quán)掌握在中央。可以說，我國的行政組織體制是一種壓力體制。這就導(dǎo)致了，地方政府在危機(jī)管理和其它事務(wù)管理中唯中央馬首是瞻，因此在危機(jī)管理中，地方政府更傾向于聽從中央政府的命令行事。另一方面，中央較之地方更有權(quán)威性，能夠調(diào)動(dòng)更充足的物質(zhì)資源和人力資源。因此，在面對危機(jī)的時(shí)候，出于畏懼和依賴心理，地方政府會(huì)選擇等待中央政府的指令。
第二，權(quán)責(zé)不明確。
面對危機(jī)，出于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，政府會(huì)出于對自己利益的保護(hù)，本著“少做少錯(cuò)”，“不做不錯(cuò)”的想法，選擇逃避承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，而把責(zé)任推給上級政府。而我國并不明確的責(zé)任體制為這種互相推委提供了可能性。由于體制上或法律上沒有明確規(guī)定，面對什么等級的危機(jī)哪個(gè)政府應(yīng)該做什么，應(yīng)該負(fù)什么樣的責(zé)任；沒有明確規(guī)定政府內(nèi)部各個(gè)部門應(yīng)該履行哪些職能，因此在不同的層級政府間，在同級政府的內(nèi)部各個(gè)部門，人們把責(zé)任推來推去卻沒有相關(guān)的法律可以對他們予以制裁。
第三，行業(yè)垂直管理模式的影響
以我國目前的政治和法律的制度安排，群眾面臨的各種矛盾和問題都應(yīng)該能夠在當(dāng)?shù)氐玫浇鉀Q?；鶎狱h委、政府、人大、政協(xié)和法院、勞動(dòng)仲裁等機(jī)構(gòu)，都應(yīng)該成為群眾利益受到侵害時(shí)的投訴渠道。但是，我國現(xiàn)行的應(yīng)急管理體系較多地延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的分災(zāi)種的行業(yè)垂直管理模式，應(yīng)急管理的重心過于上移，權(quán)力過于集中于上級部門，雖然權(quán)力集中便于調(diào)動(dòng)資源，但它最大的問題是效率低下，成本很高，容易造成資源浪費(fèi)。[2]
3 基本對策
第一，針對地方過于依賴中央政府，各個(gè)部門之間權(quán)責(zé)不明確的問題，事實(shí)上都是我國整體的公共危機(jī)管理體制不健全的表現(xiàn)。我國應(yīng)該建立一個(gè)權(quán)責(zé)明確的公共危機(jī)管理體制。其中，分屬不同級別的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)具有應(yīng)有的相應(yīng)的職能，按明確的職能與權(quán)限來確定責(zé)任，對危機(jī)管理機(jī)構(gòu)設(shè)定詳細(xì)的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。在處理危機(jī)事件中，凡本職本崗位應(yīng)做的事，要盡職盡責(zé)，份內(nèi)的工作如出現(xiàn)差錯(cuò)或失誤，予以責(zé)任追究。嚴(yán)格責(zé)任追究制度，必須落實(shí)到嚴(yán)肅查處失職瀆職行為。只有這樣，才能確保政令暢通，令行禁止。
第二，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的分災(zāi)種的行業(yè)垂直管理模式的影響，我國的垂直管理可謂是根深蒂固。面對這種情況，我們應(yīng)該向西方學(xué)習(xí)。目前，西方發(fā)達(dá)國家的危機(jī)管理一般都堅(jiān)持“分級響應(yīng)、重心下移”的原則。它們擁有從國家到地方的多級管理機(jī)構(gòu)，分布在不同層次的指揮機(jī)構(gòu)和救援力量。根據(jù)災(zāi)害的種類、規(guī)模 發(fā)生的可能性、社會(huì)影響程度等因素，實(shí)行分級管理，規(guī)定相應(yīng)級別的機(jī)構(gòu)啟動(dòng)指揮系統(tǒng)實(shí)施救災(zāi)。
總之，如果我國要真正地加強(qiáng)公共危機(jī)管理能力，就要改變權(quán)力過于集中于上層的狀況，就要改變這種垂直管理的公共危機(jī)管理模式，就要把一部分決策權(quán)下放到地方政府手中，讓它們在危機(jī)發(fā)生時(shí)能夠迅速反應(yīng)、及時(shí)處理。同時(shí)還要充實(shí)參謀咨詢機(jī)構(gòu)和信息工作機(jī)構(gòu)，以形成合理科學(xué)有效的決策機(jī)構(gòu)體系。
參考文獻(xiàn)：
