發(fā)布時間：2023-08-15 17:13:35
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共危機管理的特點樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
隨著時代的飛速發(fā)展，公共危機事件頻繁發(fā)生，例如：非典、9?11、搶鹽風波等危機事件，嚴重影響國家安全、穩(wěn)定與發(fā)展。本文通過對中國轉型期公共危機管理路徑進行研究，使得社會、政府以及民眾在面對危機事件時能夠從容應對，處理好危機，為構建和諧社會、美麗中國提供條件。
一、公共危機管理的一般概述
危機最初源于西方，《韋伯辭典》將“危機”一詞定義為有可能變好或變壞的轉折點或關鍵時刻。[1]羅森塔爾（Rosenthal）認為危機是一個過程，他認為危機是對社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構產(chǎn)生了嚴重的威脅，所做出的關鍵性決策事件是在時間壓力和不確定性極其高的情況下進行的。[2]張成福認為：“危機是這樣一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應對?！盵3]
一般而言，無論哪種危機，只要涉及到較大規(guī)模的公共利益，需要公共部門的介入，便可劃入到公共危機的范圍。本文認為公共危機就是指發(fā)生的危機事件，需要政府等公共部門運用公共的人力、物力、財力等迅速及時作出決策，應對和處理的危險境況和非常事態(tài)。
那么公共危機管理就是以政府等行政部門以及其他公共部門利用公共權力，有組織、有計劃的整合公共資源，有效預防、處理和消弭公共危機的管理過程。從其含義中我們也可以發(fā)現(xiàn)公共危機管理的政府主導性；應急和預防性；權變性；公益公共性等特點，這些特點可以幫助我們更好的認識公共危機管理的性質。
二、公共危機管理現(xiàn)實性淺析
理論與實踐相結合，我們分析中國轉型期公共危機管理的路徑，就要對其現(xiàn)實性狀況進行探究，下面分而述之：
（一）轉型期中國公共危機管理現(xiàn)狀
美國學者塞繆爾?亨廷頓曾指出：“現(xiàn)代化孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂”。[4]充分認識我國處于社會轉型期這一國情，大大便利了我們分析公共危機管理目前所面臨的境況。
首先，公共危機應急預案體系已經(jīng)基本建立，卻忽視預警機制構建
公共危機應急預案的構建已經(jīng)引起了政府的重視，特別是SARS后，“一案三制”計劃及時提出并得到有效實施。經(jīng)過多年努力，我國公共危機應急預案體系基本建立，卻缺少對危機的事前預防，缺乏公共危機管理戰(zhàn)略規(guī)劃。
其次，公共危機管理組織部門體系漸趨完善，但存在各自為政，缺乏整合
建立公共危機管理組織體系是完善政府職能的基本要求。在社會轉型期，為應對公共危機管理要求，政府各部門之間、政府與政府之間必須權責明確、職能分離、各部門協(xié)調統(tǒng)一，運轉高效的結合在一起。但中國長期以來就沒有一個專門獨立設置的公共危機管理機構，所以當公共危機事件爆發(fā)后政府各部門往往各自為政，缺乏整合、高效的管理。
再次，公共危機管理法律法規(guī)體系初具規(guī)模，但缺乏統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法
面對公共危機事件，實現(xiàn)政府危機管理的法制化是必須和必要的。建國后我國從出臺制度，與公共危機管理有關的一系列的法律、法規(guī)以及規(guī)章條例等相繼頒布并不斷完善，中央到地方的公共危機法律規(guī)范體系初步構建。但缺乏統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。
最后，公共危機信息體系初步建立，但信息監(jiān)督制度缺位
隨著信息渠道的增加，公共危機管理取得信息的資源得到有效整合。公共危機災害數(shù)據(jù)庫已經(jīng)在部分城市和地區(qū)建立起來；同時公共危機信息制度已經(jīng)建立。但為了自己的仕途，某些官員，往往對一些危機信息采取壓制甚至隱瞞的做法，這樣就造成了信息渠道不暢通，另外信息監(jiān)督的缺失也使危機信息的獲取喪失了真實性。
（二）轉型期中國公共危機管理缺位因由
1、政府與公眾的公共危機意識薄弱
長期以來，政府或公眾在面對危機時總是存著一種僥幸的心理，認為危機輕易不會發(fā)生或者即使發(fā)生了也不會造成多大的損失，殊不知正是這種僥幸的心態(tài)，有多少危機事件在萌芽時期未被消滅，最后演變成災難，損失慘重。而正是因為政府的輕視思想，缺乏對社會公眾危機意識的教育，使得社會公眾的危機防范意識、自我保護意識和能力十分薄弱。因此，政府要采取措施加強國民的危機風險防范意識的培訓。
2、公共危機應急組織管理體制不健全
雖然我國的公共危機應急組織管理體系已經(jīng)基本建立，但是絕大多數(shù)城市往往設立一個沒有獨立的辦公地點，缺乏獨立辦事的空間以及專業(yè)的辦事團隊的應急指揮中心。因此在面對危機時，各種社會力量和公共資源很難被統(tǒng)一起來有效利用。這不僅造成了資源的浪費，而且因為應急組織機制構建的不完善，領導組織很難樹立其權威，更不利于各個組織的協(xié)同合作了，所以目前當務之急是要重建國家應急管理體制。
3、政府信息公開度和透明度不足
在危機事件爆發(fā)后，越早發(fā)現(xiàn)、越早報告、越早處理可以高效的減少危機所帶來的危害以及損失。那么信息及時、可靠真實的獲取至關重要。但是受到政績與仕途掛鉤的傳統(tǒng)觀念的影響，一些官員有可能會隱瞞某些重要的信息，更有甚者，捏造信息，從而造成信息源的失真，使得政府或者社會公眾在獲取信息時出現(xiàn)懷疑的心態(tài)，那么，在面對危機時，受信息權威性的缺失，很難根據(jù)現(xiàn)有的信息作出高效而迅速的反應，應對危機。信息渠道的受限以及信息可信度的降低，都會造成公共危機管理的困難。
4、政府與社會公眾的協(xié)作機制闕如
政府與社會公眾之間的協(xié)作機制也就是政府與政府、政府與社會公眾之間相互的組織與協(xié)調、合作。針對我們對公共危機事件原因以及現(xiàn)狀的分析，它的解決處理不能僅靠政府部門一部之力，需要其他部門或者組織的通力合作，但就目前情況而言，我國的社會公眾的參與程度較低，參與意識匱乏，還沒有形成人人參與的救援隊伍。而且我國目前的政策制度對非政府組織、智囊團、盈利性組織等等第三方組織它們的發(fā)展都有相應程度的限制，這也是在完善危機管理需要關注的地方。
三、轉型期完善公共危機管理路徑淺析
通過以上的研究分析，了解到我國公共危機管理面臨著多種問題，那么我們采取什么措施來解決呢？下面簡要述之。
（一）增強公民與政府的公共危機意識
意識的能動性告訴我們公共危機意識薄弱會加重危機的破壞力，而公眾公共危機意識是可以通過學習來提高的：首先，我們可以增強公民學習意識，通過積極的培訓、訓練將公共危機意識、管理理念逐步滲透到公眾的生活中，增強對公共危機的認知。另一方面，可以搭建危機管理教育機制。通過危機案例教學，了解各種危機產(chǎn)生、發(fā)展與消亡，通過不斷的學習，增強危機應對能力。
（二）加強公共危機管理的法制建設
我國是法治化國家，但是危機應急法制不健全，缺乏統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法是我國目前面臨的一大難題。為此，我們可以一方面，完善公共危機管理法制化的基礎。憲法是國家的根本大法，公共危機管理法制化建設也要以憲法為根本，相應增加公共危機管理條款，為政府依法實施危機管理提供母法法源。
另一方面，對政府在進行公共危機管理時責權利進行規(guī)定。使得政府享有的權力不被濫用，同時明確其程序可以使政府在處理危機時有序可循。
（三）加強公共危機管理的體制建設
當前中國的危機管理體制主要面臨各自為政，缺乏整合的難題，因此，我們可采取如下措施：首先，完善公共危機管理的領導組織體制。由于公共危機管理的突發(fā)性，在面對時需要迅速作出決策，這就需要一個能夠統(tǒng)一指揮的領導機構，并且該組織要能夠使的各個職能部門合理分工，明確各部門責任。其次，建立完善的公共危機管理組織網(wǎng)絡系統(tǒng)。從組織的角度來講，危機發(fā)生后政府及其他公共組織能否及時、高效的處理危機有賴于危機管理的組織網(wǎng)絡，這種網(wǎng)絡以政府為核心，并能夠最大可能調動社會資源，形成社會整體的危機組織網(wǎng)絡。
（四）加強公共危機管理機制建設
目前我國危機管理預警機制遭到忽視，而這卻是我們處理危機的先機。首先，建立公共危機管理預警機制。政府管理的目的是“使用少量錢預防，而不是化大量錢治療?！盵5]預警機制正是體現(xiàn)和實現(xiàn)了這個目的。防患于未然，可以培養(yǎng)危機意識或對危機進行監(jiān)測來預防危機的發(fā)生。其次，建立公共危機管理救治機制。危機發(fā)生后政府及社會的及時處理是危機管理的核心。政府應采取果斷措施力圖消除危機帶來的損失或恐慌。我們可以實施危機隔離、啟動應急計劃、安撫民眾心理等措施達成目標。最后，建立公共危機管理恢復機制。危機是一個具有生命周期的階段性過程，救治結束并不意味著危機階段的終結，而是進入了一個新的階段：恢復階段。在此階段，我們要通過調查危機根源、建立和健全災害心理援助制度、實行國家援助來恢復社會秩序。
（五）完善公共危機管理信息披露制度
由于政府信息公開度和透明度不足是我國目前公共危機管理面臨的一大難題，所以我們要完善公共危機管理信息披露制度。首先，建立公共危機管理的信息匯報制度。無論是危機的預警，救治還是重建，必須有準確而全面的信息作為支撐。我們可以運用現(xiàn)代科學技術建立高效的信息收集系統(tǒng)，確保信息的時效性、準確性、多途徑性。其次，建立公共危機管理新聞制度。危機信息的獲取渠道太多，作為普通大眾的我們很難識別真?zhèn)?，建立公共危機新聞制度，可以通過確定危機事件發(fā)言人是否有代表性，確認其信息是否真實可靠，是否具有權威性。并且還能夠建立與廣大新聞媒體的良性互動關系。
綜上，面對國際和國內許多嚴峻的問題和中國的現(xiàn)實情況，轉型期完善公共危機管理的路徑研究刻不容緩。（作者單位：蘇州大學）
參考文獻：
[1] 薛瀾、張強、鐘開斌.危機管理――轉型期中國面臨的挑戰(zhàn)[M].北京：清華大學出版社，2003.
[2] Rosenthal Uriel，Charles Michael T.，ed.Coping with Crisis：The Management of Disasters，Roits and Terrorism[M].Springfield：Charles C.Thomas，1989.
[3] 張成福.公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇[J].中國行政管理，2003，（7）.
1.突發(fā)公共事件往往對社會穩(wěn)定發(fā)展起到嚴重的阻礙。突發(fā)公共事件的不確定性、嚴重性和多發(fā)性決定了危機就在我們身邊時刻潛伏著，嚴重影響社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。尤其在當今，環(huán)境越來越開放、信息資訊越來越發(fā)達、人們的活動范圍更廣，各個組織之間的聯(lián)系愈加頻繁，相互依存度愈加高，公共危機事件一旦發(fā)生，就可能產(chǎn)生一連串的連鎖反應。這就迫切需要對此予以重視，進行危機管理，最大可能阻止危機的發(fā)生，最大限度減少危機給社會所帶來的負面影響。
2.突發(fā)公共事件的公共性決定了危機管理的主體必須是政府。突發(fā)公共事件的公共性決定了此類危機和其他組織面臨的危機不同，它涉及的是社會公眾。維持社會秩序和社會安全的執(zhí)掌國家行政權力的機構———政府，對此責無旁貸。雖然危機的最終解決需要社會諸多力量的參與，但政府必須是主導和核心。在突發(fā)公共事件發(fā)生后，需要政府部署方案，組織協(xié)調各個機構，調動各方力量，實施各種措施，盡快盡可能降低危機的破壞力。
3.突發(fā)公共事件危機管理對政府而言是考驗，也是契機。我國公共事業(yè)管理體制還不健全，職能不清、多頭管理現(xiàn)象時有發(fā)生，針對突發(fā)公共事件缺乏有效的應急、預警和善后措施。面對突發(fā)公共事件，政府能否迅速做出反應，在最短時間內采取有效措施阻止危機擴散，對危機的負面影響進行有效遏制，這些都是對政府管理能力的考驗。政府一旦建立起一個完善的危機管理體系，就可以針對自身情況和外部環(huán)境，對危機的發(fā)生進行預測，了解其起因、特點、類型等基本要素，然后制定科學的應對措施。危機發(fā)生時，就可以有條不紊地將事件化解，從而彰顯政府的管理能力，提升公眾對政府的信任和支持。另外，政府也可以從危機管理中找到現(xiàn)有管理制度和方法的不足，盡快加以彌補和完善，以獲得更好的發(fā)展契機。
二、政府加強突發(fā)公共事件危機管理的對策
1.樹立和強化危機意識。危機意識是危機管理的起點，培養(yǎng)危機意識是危機管理工作的重要組成部分。古人云:“居安思危，未雨綢繆”，樹立和強化危機意識不僅可以增強政府對突發(fā)公共事件的敏感度，而且能夠在一定程度上避免危機的發(fā)生和擴散。對政府工作人員和社會公眾要進行危機意識教育，這種教育不僅是居安思危意識的強化，還應該包含應對危機事件的各種技能培訓。通過教育和培訓，加強隊伍的危機管理能力培養(yǎng)，并在日常管理工作中將政府工作人員和社會公眾的危機意識、應對危機的知識和能力作為政府危機管理系統(tǒng)中一個重要環(huán)節(jié)來抓。除此之外，還應積極開展應急知識的宣傳教育和職業(yè)訓練，適時地組織“突發(fā)公共事件模擬”活動，通過緊急生動的情境教育來提高政府人員和社會公眾的危機意識和危機應對能力。
2.完善危機管理的法律法規(guī)體系。政府進行危機管理必須依法進行，將危機管理納入法制化軌道，運用法律手段處理和危機相關的公共事務，完備的法律制度也是政府實施危機管理的有力保障。雖然我國已經(jīng)制定和頒布了一些針對突發(fā)公共事件危機管理的法律法規(guī)，如《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《防震減災法》和應對公共衛(wèi)生問題的《傳染病防治法》等，但這些法律法規(guī)通常只針對某一危機事件，大多只明確了單一部門的職責，目前還未形成一套完備的危機管理法律體系。為使政府危機管理能夠有法可依，我國政府必須加快構建與危機管理相關的法律體系，確保政府管理行為的合法性和權威性。危機管理的法治化不僅可以提高政府危機管理的能力和水平，還可以讓社會公眾依照相關的法律程序對政府的危機管理行為進行有效監(jiān)督，以確保危機管理對公眾利益的保護。完善危機管理的法律法規(guī)體系可以體現(xiàn)在立法和執(zhí)法兩個方面。在立法方面，應該針對所有可能出現(xiàn)的突發(fā)公共事件制定一套統(tǒng)一協(xié)調、具有可操作性的危機管理法律體系，使政府危機管理行為做到有法可依。在此基礎上，還要制定和完善應對各類突發(fā)公共事件的專門法律法規(guī)，并在這一套法律法規(guī)中，對危機的等級劃分、危機管理的原則、應急預案的編制、政府職責、政府與社會其他組織機構的協(xié)調等問題都要予以明確。在執(zhí)法方面，應該建立危機管理執(zhí)法監(jiān)督體系，對危機管理進行有效的監(jiān)督評價。政府行為得到有效監(jiān)督，從而實現(xiàn)對社會公眾利益的保護。
3.建立政府危機管理的預警機制?！胺彩骂A則立，不預則廢”，危機的預防比危機的解決更為重要。建立有效的危機預警機制可以使政府事先對潛在的各類突發(fā)危機事件有一個充分的估計，做好應急準備，并盡可能制定最佳的應對策略。如果在危機發(fā)生之前就及時消除產(chǎn)生危機的根源，社會就可以節(jié)省大量的人力、物力和財力，還可以避免對人們精神上的傷害。從經(jīng)濟性和有效性兩方面來說，突發(fā)公共事件發(fā)生前的預警是解決危機的最佳選擇。政府應建立并不斷完善危機發(fā)生的預警與監(jiān)控系統(tǒng)，對各類突發(fā)公共事件的源頭和各種風險因素進行定期確認、分析、評估和監(jiān)控，最大限度地預估突發(fā)公共事件發(fā)生的可能性和嚴重程度，制定本地區(qū)各類突發(fā)公共事件應急預案，提醒相關組織機構做好積極的應對準備，提高危機處理能力，讓公眾對危機有正確的認識，減少對危機的恐慌，把對危機的被動回應轉變?yōu)閷ξC的主動管理。
4.構建危機管理的協(xié)調聯(lián)動機制。當突發(fā)公共事件發(fā)生時，政府處于主導和核心地位，但政府力量不是萬能的，還需要聯(lián)合其他組織機構的力量來共同應對。為了更好地整合有限的資源，提供更有效的危機管理措施，要建立起“政府統(tǒng)一領導、各部門分工負責、其他組織積極參與”的危機管理協(xié)調聯(lián)動機制。在這一機制中，應該包括應對突發(fā)公共事件的指揮決策機構、職能組織、信息管理系統(tǒng)、綜合協(xié)調機構和輔助組織等。這些不同的組織機構，在危機管理過程中發(fā)揮著不同的作用。在具體運作中，以政府為主導和核心，對其他組織機構進行部署，明確各個組織的權責、對人員進行合理安排，對資源進行有效整合，確保各部門、各地區(qū)在危機來臨時能夠快速做出反應，團結一致共同應對危機。
摘要：學界對公共危機問題的研究主要著眼于政府內部多層次公共危機管理系統(tǒng)的建立，忽視了地方政府在危機管理中的主導作用和社會力量的參與。從地方政府在公共危機中進行協(xié)作性管理的原因出發(fā)，分析協(xié)作性公共管理的四大主體，即非政府組織、營利組織、媒體和公眾，在協(xié)作性管理中的具體協(xié)作方式、協(xié)作現(xiàn)狀和協(xié)作困境，力求在公共危機管理中找到地方治理的新途徑。
關鍵詞：地方政府；協(xié)作管理；公共危機
1政府危機管理的概念界定
隨著社會問題的日益增多，政府作為公共權力的行使主體，時刻都要面對不同程度的危機，而政府處理的危機是屬于公共范疇的，被稱為公共危機。所謂的公共危機是指“由于內部和外部的高度不確定的變化因素，對社會公共利益和安全生產(chǎn)嚴重威脅的一種危險情況和緊急狀態(tài)，那么能夠引起這種危機情況的緊急狀態(tài)的事件就是公共危機事件”。學界通常對“政府危機管理”和“公共危機管理”作為等同的概念，不做嚴格的區(qū)分。但是以張小明為代表的一些學者認為政府危機管理具有雙重意義。政府作為一般的社會組織和其他的組織一樣也會面臨自身體系內外的一些危機狀況，比如財政危機、生存危機或人力資源危機等，關于應對這些危機的管理活動是政府危機管理的第一層含義。政府作為社會的管理者這個身份行使社會管理職能時，政府應對的危機是屬于公共范圍的，是對公共危機的管理，這屬于政府危機管理的第二層含義。文中使用的“政府公共危機管理”與“政府危機管理”不做區(qū)分，且是從政府危機管理的第二個層面出發(fā)研究政府的公共危機管理。由于公共危機普遍是由地方開始引發(fā)和蔓延的，地方政府在預防、遏制公共危機中處于主導地位，本文強調從地方政府的角度分析協(xié)作式公共管理在政府危機管理中的存在狀況。
2地方政府協(xié)作式管理普遍存在的原因分析
協(xié)作性公共管理“描述了在多組織安排中的促進和運行過程，以解決單個組織不能解決或不易解決的問題”。協(xié)作性公共管理從方向上可以分為縱向協(xié)作和橫向協(xié)作?？v向協(xié)作強調政府組織內部層級間的協(xié)作活動，政府部門直接，政府與政府之間的合作；橫向合作強調政府和非政府直接的聯(lián)絡和合作，通過伙伴關系、網(wǎng)絡、契約關系、結盟、委員會、聯(lián)盟、公會和理事會，公共機構和私人機構的管理者代表其組織共同制定戰(zhàn)略，提供公共物品和公共服務。本文側重于研究地方政府的橫向協(xié)作管理。
奧圖爾早在1997年就提出了為何跨越組織(例如組織間網(wǎng)絡的管理)，普遍存在且有可能增加的五個重要原因。協(xié)作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公眾的需求多樣化和政府失靈的矛盾以及協(xié)作主體的成長造成的。
處理艱巨或者復雜問題的政策可能需要這樣的結構來執(zhí)行。政府面臨的公共危機和問題越來越復雜。問題的環(huán)境更加惡劣，單個部門已經(jīng)不可能獨立解決這些復雜的問題，更不用說嚴重的公共危機，協(xié)作成為了政府管理的必然選擇。
基于政府直接干預范圍上的局限性鼓勵而不是抑制了基于網(wǎng)絡的解決方法。隨著社會和市場的發(fā)展，公眾偏好政府提供更多的服務和產(chǎn)品而同時要求政府減少干預。此外。政府失靈一個重要的體現(xiàn)就在于不能為公眾提供個性話的公共產(chǎn)品，為了滿足公眾的這些需求，政府只有與非政府組織和公民協(xié)作才能做到。
政治驅動力誘導出需超越因政策目標而可能必要的聯(lián)網(wǎng)；行政管理者經(jīng)常必須平衡清晰集中的項目權威的技術需要與要求包容和更寬廣影響的政治要求。
非政府組織的發(fā)展，公民參與社會事務管理意識的增強和途徑的增多，為政府橫向協(xié)作管理提供了可能性；組織網(wǎng)絡的建立和信息技術的現(xiàn)代化為政府間縱向協(xié)作提供了平臺。
3政府公共危機管理協(xié)作主體分析
3.1非政府組織
非政府組織有狹義和廣義之分，廣義的非政府組織是指除了政府和企業(yè)之外的所有社會組織；狹義的非政府組織是指地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、自愿公民組織。文中采用的是狹義的非政府組織的概念。非政府組織從產(chǎn)生開始就與政府有著息息相關的聯(lián)系，由于非政府組織非營利性的特征，在我國政府成為非營利組織獲得經(jīng)費的來源之一。政府與非政府組織的協(xié)作形式主要是采取合作和賦權的方式，關鍵是利用非政府組織在專業(yè)技術方面的優(yōu)勢，取得在危機管理中的更好效果。非政府組織在公共危機發(fā)生時起到了很好的社會整合作用，由于非政府組織提供的是公共物品和準公共物品，以公共利益為所有活動的最后依歸，能夠得到公眾的信任，以最快的速度和號召力整合社會閑置資源為地方政府解決危機提供協(xié)助。此外，非政府組織具有廣泛的群眾基礎，在社區(qū)中的活動頻繁，為地方政府解決公共危機創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。國家誠信機制的缺陷和公民志愿精神的缺失成為非政府組織走不出的困境。公共危機的管理中，政府仍然處于主導和支配地位，對公共危機管理的參與主體起監(jiān)督和指導作用。然而政府在危機管理中甚至不能避免組織內部的尋租行為，更不用說能很好地監(jiān)督和避免非政府組織在危機管理中謀取私利。
3.2營利性組織
營利組織主要是指以營利為目的的企業(yè)組織，在地方治理理論中，企業(yè)作為政府協(xié)作的對象，主要以外包和委托的形式納入地方政府管理的領域。營利性組織活動的最終目的是利潤最大化，提供的是多樣化的私人物品。營利組織的高效性和對環(huán)境變化的高度適應性是區(qū)別于政府低效、反應遲鈍的特點?，F(xiàn)代政府面臨的是更多復雜多變的社會問題，不僅要對公共危機事件作出快速的反應還要解決手段陳舊的問題。營利組織在這方面的優(yōu)勢彌補了政府的不足。公共危機管理是有一個發(fā)展的階段性特征，在危機發(fā)生前和發(fā)生中更多的是依靠政府和社會的力量，但在危機發(fā)生后的重建階段，政府需要營利組織通過契約和合同的形式將政府的部分工作外包給企業(yè)去完成。政府將危機管理的部分職能轉移給企業(yè)，并不意味著放棄所有的監(jiān)督管理權。與政府的協(xié)作關系并不能改變營利組織追求私利的特性，為避免營利組織的外部不經(jīng)濟行為，政府應該建立起完善的協(xié)作模式，以達到社會利益最大化的目標。我國政府在管理中往往重結果不重投入，就會出現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益不對等的結果。
3.3公民
政府與公民的協(xié)作關系主要體現(xiàn)在公民和政府協(xié)調合作共同創(chuàng)造社會安全文化和在應對危機意識和能力上的提高。群眾的危機意識、危機預防能力和應對危機的能力是影響地方政府危機管理的重要因素。公民是公共危機的直接受害者，社會安全文化是需要在政府的管理下動員全社會的力量在公民的廣泛和積極參與下形成的，反映了一種社會的倫理和文化。在預防公共危機的管理中建設安全文化有三層次的要求：一是觀念意識，主要是社會管理者和民眾一起培養(yǎng)起來的安全意識和安全理念，只有在觀念上形成了預防公共危機的意識才能最大限度地預防公共危機的發(fā)生，很多危機都是在不經(jīng)意間發(fā)生的；二是行為文化方面，行為文化是觀念的反映，同時又作用于觀念，“公民社會”的發(fā)展使公民增強參與政府管理的積極性和增加了參與社會管理的渠道，公民行為文化的發(fā)展為公共危機管理中快速動員社會提供了基礎保障；三是制度文化方面，政府在長期的安全文化的培養(yǎng)和管理中形成有效地管理制度，為創(chuàng)造良好的社會安全環(huán)境提供制度的保證，為社會的安全創(chuàng)造良好的環(huán)境，出現(xiàn)社會、政府與公民的良性互動協(xié)作關系。
4地方政府協(xié)作管理的困境
4.1公共危機協(xié)作管理的責任問題
責任是一個控制問題，明確責任是協(xié)作管理的難題。在官僚制體制內，組織的層級結構極其嚴密，嚴格規(guī)定了不同層級和職位的職責。而在協(xié)作性管理中納入的主體本身是處于體制外的組織。這些政府組織外的組織要承擔政府在處理公共危機中的部分職能的時候必然存在責任的分配問題。政府不管與那個協(xié)作主體合作都要承擔不可推卸的責任，而其他主體是否也要承擔相應的責任，如果要的話責任的大小如何分配，這是協(xié)作管理中需要探討的重要課題。
多組織條件下的責任喪失出現(xiàn)在合同關系中，現(xiàn)在已經(jīng)大量存在。最讓人擔憂的是合同組織的雇員會追求與政府不一致的目標，實際上也存在這種不一致的現(xiàn)象。凱特爾描述了合同關系中的這種不一致的情況，他認為合同外包的哲學假定是，政府與承包人的基本關系是委托關系，受委托的主體是在政府的有效監(jiān)督下進行管理的?，F(xiàn)在存在另外一種情況，那就是委托關系的雙方達成一個不受政府約束和監(jiān)督的內在的隱性的關系，致使行政監(jiān)督和委托關系發(fā)生斷裂。在法律和制度健全的發(fā)達國家會出現(xiàn)這種情況，中國同樣也會出現(xiàn)這樣的困境。由于體制上的漏洞，為政府管理者的尋租行為找到了機會。政府重結果輕投入的導向性為協(xié)作的破裂制造了更大的可能性。
論文摘要:如何成功應對公共危機已成為各國政府必須面對的挑戰(zhàn)。新聞媒體作為溝通政府與民眾的社會公器,在公共危機管理中發(fā)揮著重要作用。本文主要討論政府公共危機管理中新聞媒體如何運用,以及對如何構建政府與媒體的良性互動提出了一些建議,以期對政府公共危機管理有所幫助。
一、公共危機管理的內涵和特點
(一)公共危機管理的內涵
公共危機管理是公共管理的一種特殊形式,是公共管理中應對危機狀態(tài)的一種形式。公共危機管理就是公共管理機構通過建立危機應對機制,采取一索列必要措施,防范、化解危機,恢復社會秩序,保障人們正常生產(chǎn)和生活的活動,維護社會穩(wěn)定,促進社會和諧健康發(fā)展。公共危機管理的主體是政府及其他公共機構,政府和其他公共機構除了常規(guī)管理之外,還需要居安思危,積極應對可能出現(xiàn)的各種公共危機。
(二)公共危機管理的特點
1、公共危機管理的目標是為社會提供公共產(chǎn)品。公共危機管理以保持社會秩序、保障社會安全、維護社會穩(wěn)定、提供公共產(chǎn)品為目標。
2、公共危機管理的外部環(huán)境是開放的、非競爭的。企業(yè)通常處于激烈的市場競爭的環(huán)境之中,雖然有不同企業(yè)之間的聯(lián)合,但更多的時候它們是商業(yè)上的競爭對手,雖然有共贏的局面,但更多的時候是在有限的市場中甲多占一份就意味著乙少占一份。
3、公共危機管理依法行政,強制力是其管理的基礎。公共危機管理以法律和行政手段為主,輔之以經(jīng)濟手段。公共危機管理遵循的是公共管理的原則,依法行政。公共危機管理主要依靠行使公共權力進行公共危機的管理,而“公共權力的行使,常常是剛柔并濟,強制性和非強制性并行。
二、新聞媒體與政府公共危機管理
(一)新聞媒體的含義及在政府公共危機管理中的作用
作為一種公眾輿論的載體,新聞媒體所要表達的不僅僅是它所代表的某個階層或階級的觀念,還必須表達一定的公眾利益,具有一定的公眾立場,它的作用主要體現(xiàn)在信息的流動和溝通對社會和公眾的影響上。公共危機事件由于它的特殊性,必然會成為報道的焦點。
客觀上來說,新聞媒體對危機事件的充分介入,能夠在無形之中對政府危機管理產(chǎn)生很大幫助,其作用主要表現(xiàn)如下:1、幫助政府傳遞信息;2、協(xié)助政府進行危機預防、反應和恢復;3、提升政府在公眾心目中的形象;4、為政府提供外腦;5、幫助政府贏得社會支持。
三、政府公共危機管理中如何運用新聞媒體
一個以公共服務為基本理念的政府,必須對公眾充滿信任和保持敬畏,尊重包括知情權在內的所有公眾權利,把公眾欲知、應知、需知的信息及時、準確、完整地告知公眾。同時,政府又是新聞傳播的管理者,應引導、調控新聞媒體對事實加以解釋,支持媒體發(fā)揮其功能。政府公共危機管理可以分成三個部分:危機發(fā)生前,主要是政府對危機的減緩能力和預見能力;危機發(fā)生時,政府的反應能力與治理能力;危機發(fā)生后,政府的恢復能力。下面,我們將從這三方面分別探討新聞媒體在其中的運用。
(一)危機前
危機管理的關鍵不在于危機發(fā)生后的治理,而在于減緩與預防危機的發(fā)生。政府設立監(jiān)督與預警機制,預見危機發(fā)生的可能性,然后采取措施降低風險發(fā)生率,攤薄不善的資源管理,能夠較好地縮減危機的發(fā)生及其沖擊力。而提高政府預見能力的前提條件是獲取充分的信息。政府雖然有收集信息的專門通道,然而由于一些主觀或客觀的原因,導致信息的不充分或誤導,而新聞媒體正好彌補了這一缺陷。新聞媒體在守望環(huán)境中,可以及時反映可能危害社會的征兆,為決策層提供預警。同時,根據(jù)實際情況,提出對某種危險傾向存在的合理推測,向社會和決策層發(fā)出警告。我國社會的主流是穩(wěn)定和平的,但社會在任何時候都可能伴隨著危機的發(fā)生,社會總是在一個一個危機的解決之后向前推進,因而我國的媒體不能只報喜而不報憂,應當對政府的政策以支持為主基調,以批評作陪襯,小罵大幫忙。通過批評,可以讓政府認清自身的不足,進而改進政策,消除矛盾,減少危機發(fā)生的可能。
(二)危機發(fā)生時
當危機不可避免地發(fā)生時,政府的媒體政策就是要主動尋求與作為信息傳播載體的媒體的合作,通過媒體這一中介和載體進行及時、有效的信息傳導,使危機信息比例合理化,避免誘發(fā)潛在危機,同時避免過度強調危機管理中的不確定性和不可回避性,加強作為危機管理主體的政府和社會公眾的溝通。
1、爭取輿論主動權,及時地通過媒體向公眾最新消息
危機一旦發(fā)生,政府就必須及時冷靜地應對各種突發(fā)性與不確定性狀況,快速地采取措施控制或抑制各種不利因素的發(fā)展和擴散,掌握主動權,力求短時間內,以最小的代價扭轉不利局勢,促使事件向好的方向發(fā)展。
2、通過媒體權威性信息,提高信息的可信度,穩(wěn)定公眾心理
政府要本著誠信透明的原則,真實的信息,以避免公眾由于信息的封鎖而獲取小道消息,從而對事件進行臆斷與主觀猜測,而夸大事件的危機度,降低對政府的信任感,使政府處于被動的不利地位。
3、通過媒體聽取公眾的意見,征求與調整治理措施
政府在危機發(fā)生后,通過媒體向公眾信息,不僅可以得到公眾的理解和支持,而且通過公眾的討論,集思廣益,可以尋求較好的解決方法,也容易為公眾所接受。
(三)危機發(fā)生后
這里講危機發(fā)生后,是指單件的危機事件得到治理以后,非指實際意義上的結束,因為還有一個恢復力的問題。在危機治理后,政府需要重新恢復社會穩(wěn)定,重新獲得公眾的信任。這就要媒體對危機處理的后續(xù)工作進行持續(xù)不間斷的報道。正是通過對后續(xù)事件的報道才能真正體現(xiàn)政府的辦事能力。
四、努力構建政府與新聞媒介的良性互動
在非常態(tài)的危機之中,媒體對政府進行監(jiān)督和制約,政府在對媒體有所約束的情況下,又充分加以利用。這種良性的互動關系格外重要,它不但是政府和媒體成熟、理性的體現(xiàn),也是整個社會成熟、理性的體現(xiàn),更是妥善解決危機的劑。因此構建政府與新聞媒介的良性互動要著手做好以下幾方面:
(一)轉變觀念,樹立對新聞媒體的正確認識
首先要認清新聞媒體的功能與作用,大眾傳媒既不是政府的附庸,也不應當強調絕對的自由,而是在應當堅持黨的領導,政府的管理之下,保障一定的新聞自由。
(二)推動社會主義精神文明建設和生產(chǎn)力的發(fā)展,創(chuàng)設良好的輿論環(huán)境
新聞媒體的發(fā)展是建立在一定的政治經(jīng)濟基礎上的,良好的政治秩序與經(jīng)濟的快速增長會帶來大眾傳媒的更加繁榮。人們素質的提高,對媒體信息鑒別能力的增強也有利于主流媒體的發(fā)展。
(三)健全法律體系,規(guī)范與保護新聞媒體
健全法律體系,通過法律保護與鼓勵這種自由權利,有利于新聞媒體更好地為政府服務,實踐其監(jiān)督的權利。
(四)建立政府信息公開制度,提高透明度
信息的管理就如同治理洪水一樣,宜采用“疏導”的方式,而不是“堵截”的方式。為此,政府需要建立健全信息公開制度,建立一種讓媒體公正介入危機事件的秩序,為媒體提供充分的信息資源,利用媒體正確的輿論導向作用,反映民眾的意見與呼聲,才能真正體現(xiàn)媒體的群眾觀念,才有利于推進民主進程,有利于建立一整套良好的公共危機防治體系。
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【關鍵詞】 公共危機 財政支出 預算
近年來，隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，公共事件和公共危機這組詞語也被越來越多的人熟知。由于社會發(fā)展的其他方面未能跟上經(jīng)濟發(fā)展的腳步，使得高速發(fā)展的社會中不確定因素越來越多，因此各類突發(fā)性事件的出現(xiàn)不僅是難以避免的，同時還有逐步增多的趨勢。這包括各種瘟疫的公共衛(wèi)生危機事件，各種嚴重的自然災害事件，各種經(jīng)濟、金融的危機事件，由各種社會矛盾引發(fā)的社會危機事件等等。我國目前正處于經(jīng)濟發(fā)展轉型階段，如何預防和控制公共危機是一個值得深思的問題。毫無疑問，面對公共事件和公共危機，政府無疑應該承擔最重要的責任，尤其是政府的財政支出對于預防和控制公共危機都有著決定性的作用。本文就嘗試分析公共危機與財政支出的聯(lián)系，并在成本支出和節(jié)約方面給出建議，希望我國政府在預防和控制公共危機的財政支出方面能夠改善目前效率不高的狀況。
一、財政支出是解決公共危機的主要經(jīng)濟來源
公共危機已日益成為現(xiàn)代社會中的一個常見事件，公共危機管理能力是對每一個國家政府的嚴峻考驗。縱觀各國發(fā)展的歷史不難看出，任何國家的發(fā)展都與該國危機管理能力的強弱，以及能否不斷挑戰(zhàn)危機緊密聯(lián)系。公共危機對公共生命、財產(chǎn)安全、社會秩序和公共安全造成的危害是全面性的，其危害具有社會性、公共性、突發(fā)性、緊迫性、危害性和破壞性等特點。相應的公共危機管理（或者稱為應對公共危機）應具有公共性、緊急性、主動性、防范性、政府主導性等特點。公共危機和公共危機管理的特點決定了政府在公共危機管理中應該承擔主要責任。
從2003年的非典，到2008年年初的冰雪災害以及5?12汶川大地震造成了巨大的財產(chǎn)損失和人員傷亡。災區(qū)的恢復重建、災民的安置等都需要大量資金的支持。長期以來，政府對災區(qū)的財政支出成為我國解決公共危機的主要經(jīng)濟來源。究其原因有三點：一是政府財政自身的使命決定了解決公共危機必須由政府提供主要經(jīng)濟來源，因為政府財政的本質內涵就是以增進絕大多數(shù)社會成員的公共利益為宗旨，以提高公共產(chǎn)品、公共服務，滿足社會公共需要為目的；二是公共危機的特性決定了公共危機具有不可分割性和危害對象廣泛性的特點，其責任邊界不清晰，市場機制難以承擔防范和化解公共風險的使命，而企業(yè)、個人等微觀經(jīng)濟主體很難有充分的積極性和能力去防范和化解公共風險。所以當公共危機發(fā)生后其快速蔓延和嚴重的破壞，決定了市場機制和民間部門不可能在干預危機和消除危機的影響方面承擔主要責任。
現(xiàn)代政府應該是公共物品的提供者，我國近年來也大力推進服務性政府的建設。公共安全是一個至關重要的公共產(chǎn)品，保護公民生命財產(chǎn)安全是服務性政府必須具有的一項基本職能。從政府的經(jīng)濟責任來看，政府在公共危機中承擔大量的經(jīng)濟責任，包括預防、治理和救助支出。作為現(xiàn)代政府唯一合法來源的公共財政在應對公共危機時起著至關重要的作用。政府財政能力的大小，直接關系到政府在應對公共危機時能否發(fā)揮應有的作用。
財政學的基本原理表明：民間部門、慈善機構等組織采取一定程度內的集體行為，提供一些公共產(chǎn)品和服務，這種行為是值得稱道的，但卻有限度的，政府主體之所以能提供公共產(chǎn)品和服務，是由于它能夠憑借其政治權力，通過強制性的征稅來解決所謂非排他性和非競爭性的問題，彌補個人支出的局限，提供公共產(chǎn)品的巨額支出。因此政府就是公共產(chǎn)品和服務的真正主體。
另外，站在經(jīng)濟學的角度，政府作為一個經(jīng)濟運行的參與者，其各方面的投資都會對社會私人或者企業(yè)的投資有帶動作用，其投資到預防和控制公共事件和公共危機方面的資金必然也會帶動私人或者企業(yè)跟進，由此帶來的效應也會分擔其公共事件發(fā)生后帶來的治理成本，而各級政府用于投資的資金主要來源于各級政府的財政收入或是發(fā)行政府債券，這其中，我國明顯以政府的財政支出為主。因此綜合以上分析可看出，公共危機與政府的財政支出有著緊密的聯(lián)系，公共危機的發(fā)生到結束都與財政支出緊密聯(lián)系在一起。
二、我國公共危機的財政支出評價
1、支出狀況評價。近年來我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，我國中央政府和地方政府的財政收入雖然每年大幅度增加，但是各級政府用于預防應對公共事件和公共危機的預備費用所占本級政府預算支出比例卻沒有獲得相應的增長，中央政府在2002―2006年這5年間所提取的預備費所占中央政府本級預算支出的比例呈逐年下降的趨勢（如表1所示）。
與中央政府的預備費提取相比，地方政府（主要指省一級）在預備費的提取上存在著更多問題。一是有的省份在預算草案中根本沒有將預備費用單獨列支，二是有的省份即使是單獨列支，其提取數(shù)額和比例也不容樂觀。以山東和四川為例，2006年山東省省級預算支出為278.69 億元，提取預備費為2.4 億元，僅占本級預算支出的0.86%；同一時期的四川，本級預算支出為225.53 億元，提取的預備費為2.5億元，占本級預算支出的1.1%。
這說明我國各級政府對于公共危機的預防和控制重視不夠，往往重視危機的事后處理，而忽視了公共危機的事前準備和預防，很多危機在開始之初情況并不嚴重，甚至談不上是危機，但由于一些政府決策者的錯誤估計或者錯誤選擇，使得本不應該發(fā)生成公共危機的事件愈演愈烈，最終對本地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展都造成重大的損害，這其中與各級政府對于自然災害、重大衛(wèi)生事件等公共危機的事前財政準備不足有很大關系。
2、到位及使用狀況評價。政府的公共財政是抗擊公共危機最后的財力保障，公共危機中的資金管理，應該做到防治資金的及時到位，對支出資金進行有效管理。
（1）財政資金的是否到位直接關系到應付公共危機的成效。第一，影響了居民的個人行為。公共危機的事后處理成本是巨大的，信息的流通性以及財政資金的到位狀況對于居民的選擇至關重要，在2003年的非典中，我們就受到這方面的教訓，由于個別地方政府對治療SARS資金支出的到位狀況不理想，使得一些非典病人或是疑似病人逃出醫(yī)院去尋求治療，非典疫情進一步擴散，導致更大的事后處理成本。第二，影響了醫(yī)院的行為。仍以非典為例，非典肆虐期間，由于政府的資金遲遲不到位，醫(yī)院成了潛在的埋單者，承擔著巨大的風險，因此有個別醫(yī)院出現(xiàn)了不積極接收病人的現(xiàn)象。這些都影響了防治SARS的效果。財政資金的不及時到位，一方面說明了政府部門對危機的反應遲緩，另一方面也跟地方政府的財政能力有關。如作為疫區(qū)的太原市在防治SARS過程中政府支出6034 萬元，而本級政府在2003 年的預備費僅為2000萬元，經(jīng)過轉移支付、捐贈等途徑籌集資金，尚有1155萬元的缺口，縣級以下的財政更是靠財政吃飯，無力承擔巨額的防治資金。但在中央安排的20 億SARS防治基金中，向中西部的24 個省份各預撥了1000萬元，這種平均分配方式的有效性肯定存在不足。
（2）財政資金的使用效率。非典的教訓使得舉國上下開始重視對公共危機的治理，各級政府也開始編制應急預案，成立專項資金來預防和處理公共危機。但無論是非典還是之后的一些公共危機，我們不得不承認，各級政府財政資金的使用效率還有待提高。首先，很多應急預案容易受到人為的打斷，很多特事特辦影響了應急預案的運行效率。其次，很多專項資金由于沒有或者缺乏有效的監(jiān)管，使得個別人員揮霍了本該用于救急的資金或在一些方面過度支出影響了資金的使用效率。
三、提高我國應對公共危機財政能力的建議
1、各級政府完善應對公共危機的財政預算制度?！秶彝话l(fā)公共事件應急預案》（以下簡稱《預案》）中明確提出，要保障所需突發(fā)公共事件應急準備和救濟工作資金。因此，各級政府和部門要在建立健全突發(fā)公共事件管理機構體系和對相關職能部門進行整合及機構調整的基礎上，把應急管理部門工作正常運轉所需的經(jīng)費納入政府財政預算體系之中，并建立相應的財政應對公共危機管理預算，可按照項目支出滾動管理的要求，每年編制、滾動修改。既能保證支出項目的連續(xù)性和年度之間的銜接，又要偏重于可能的公共危機狀態(tài)下的安排。針對目前有的省份沒有將預備費在預算中單獨列支的現(xiàn)象，要進一步強化預備費預算約束力度，發(fā)揮預算資金管理的應有作用。
2、加大應對公共危機的財政投入，調整財政支出結構，提高資金使用效率。從前面的分析來看，當前我國應對公共危機的財政能力面臨著投入不足、財政保障水平偏低等問題。目前，隨著我國財力不斷增強，有必要也有可能加大這方面的財政投入。以預備費為例，預備費是預算規(guī)模按比例提供的一部分資金，主要用于難以預料、年度預算執(zhí)行中需要安排的支出事項，從目前的情況來看，由于投入比例偏低，預備費并沒有發(fā)揮在應對公共危機過程中應有財力支撐的作用。筆者建議，各級政府應該按照《預算法》規(guī)定的上限( 3% )足額提取預備費，并擴大預備費來源，如預算盈余、超收收入等，只要程序合法，均可提取適當?shù)念A備費。防災勝于救災，如果能最大限度的防止公共危機的發(fā)生，必然能夠降低因為公共危機發(fā)生之后的重大損失。
3、加強各級別政府與各地方政府的協(xié)調。按照屬地進行危機管理的做法是世界上比較流行也比較有效的分工做法，但由于一些公共危機如瘟疫具有傳導性和流動性，因此在屬地管理的基礎上還要多加強各地政府的協(xié)調，處于危機始發(fā)地周圍的其他地方政府不僅要積極預防危機的進入，同時還應該在力所能及的范圍內對始發(fā)地政府進行幫助。中央政府也應該協(xié)調各地的關系，幫助地方政府盡快走出公共危機。
4、加強政府應對公共危機專項財政資金的透明度。我國各級政府的政務透明程度向來不高，這一方面影響了資金的運作效率，使得一些領導隊伍中的害群之馬有機可乘；另一方面也使得人民對于政府的信任度下降。因此，加強專項財政資金的監(jiān)管，使應急資金在陽光下運行有很大必要?？梢圆扇《喾絽⑴c制度，引入媒體或者是專業(yè)的非盈利機構進行監(jiān)督，保證各項應急資金能夠物盡其用。
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關鍵詞 高校 危機管理工作 現(xiàn)狀 對策
當前，科學技術突飛猛進，知識經(jīng)濟迅速發(fā)展，社會轉型也在不斷的深入，社會結構有了明顯的變化，隨著社會的不斷發(fā)展我國目前正處于一個危機多發(fā)的時期。而高校在面對社會的發(fā)展的同時，也不可避免的面臨著嚴峻的考驗，加上高校自身的人員密集，容易成為危機的多發(fā)區(qū)。高等院校作為人才培養(yǎng)的重要搖籃，在實現(xiàn)中華民族偉大復興的宏偉目標中，具有重要的職責使命，如何建立高校的危機管理機制，如何進行預防、干預與實現(xiàn)危害的最小化，如何加強學生們的危機意識，是我們高校危機管理工作目前形勢下的一個新的問題。
1 高校危機管理內涵和特征
借鑒學者們對危機管理含義的界定，結合高校自身特點，筆者認為高校危機管理是一個動態(tài)的管理過程，是高校管理者在高校正常秩序和師生利益受威脅的情境下，有計劃、有步驟的采取有效防御、及時處理、合理控制、恢復善后的動態(tài)管理過程，從而實現(xiàn)化危為機，營造安全穩(wěn)定，積極健康的高校環(huán)境。
1.1全程性
高校公共危機管理的存在，不只是在危機發(fā)生之后的事件應對和處置階段，還存在于危機事件發(fā)生之前的應對階段和危機事件處置結束之后的總結恢復階段，是一項貫穿危機事件全程的管理工作。與社會危機的事前預警相比，高校危機的預防和恢復教育工作實施的可能性更高。因此高校公共危機管理工作應該有一個整體的思路，不同階段體現(xiàn)針對性的同時，還要有整體連貫性。
1.2實踐性
高校公共危機管理與普通社會公共危機管理工作的一個巨大的不同在于事前預警教育工作實施的可能性，如果預警教育工作只停留在理論階段，危機事件發(fā)生的突然性會使得理論無法良好運用到事件中。高校學生的聚集慣性和教育體系使得理論走向實踐成為現(xiàn)實，公共危機事件的預警模擬訓練把理論知識帶入到了實踐訓練中，可以提高危機管理工作者的應對能力。
1.3教育性
高校，作為成熟的教育機構，教師和教學資源的完整性、系統(tǒng)性使得高校公共危機管理理論和實踐過程中的研究成果能系統(tǒng)地通過教學傳遞給大學生，這種方式在其他的社會公共危機管理工作中無法實現(xiàn)。大學生通過系統(tǒng)的教育，能對高校和社會公共危機有系統(tǒng)的認識、對危機的形成、發(fā)展、應對和恢復的各個階段都具有理論知識和實踐技巧來應對。
2危機管理教育現(xiàn)狀
（1）危機意識不強。高校常常被大家奉為象牙塔，危機和高校仿佛從來沒有關系一樣，所以大家往往忽視了危機意識的培養(yǎng)。古時候，就已經(jīng)有人非常注意對危機的預防，古人云“勿臨渴而掘井，宜未雨而綢繆”，不管對危機的警戒和準備是自發(fā)的還是法律所要求的，危機管理的重點是預防危機，而不在于處理危機。絕大部分學生是自身通過網(wǎng)絡、電視的途徑了解的危機應對知識，專業(yè)的危機意識教育還很匱乏。
（2）缺乏相應的應急體制。在危機應對階段，許多高校往往沒有建立系統(tǒng)長效的危機應對體制，導致在實際危機發(fā)生時無法及時、有效地控制危機，進而使危機進一步擴展和蔓延，類似與“多米諾骨牌”形成連鎖效應，造成人員、財力、物力的大量損失，對高校形象的有所損害。
（3）缺乏危機管理A警系統(tǒng)。危機管理的防預階段是很重要的，所以高校必須建立起有效的危機預警系統(tǒng)，通過對潛在危機的排查和評估，將危險扼殺在搖籃里，實現(xiàn)及時的發(fā)現(xiàn)危機，處理危機。
3新形勢下如何加強危機管理的思想教育
針對高素質人才的思想比較敏感的特點，筆者認為最重要的是要對其進行定期的和隨機的思想政治教育，大致可分為以下幾個時期：潛在期，發(fā)生期，發(fā)展期，善后期。
（1）潛在期的思想政治教育主要是指公共危機事件尚未發(fā)生或沒有公共危機事件發(fā)生的跡象時所采取的思想政治工作，主要體現(xiàn)預防為主的原則，通過對高校學生以及教職人員在潛伏期進行思想政治教育，可以最大程度的增強高校人員對于高校公共危機事件的認識以及一些簡單的處理方法。
（2）發(fā)生期的思想政治工作主要是指在公共危機事件剛剛開始發(fā)生，尚未引起重大后果的時期所采取的思想政治工作，主要目的在于通過及時的思想政治教育，能夠盡快的穩(wěn)定局勢，降低群眾的恐慌，最大程度地減少人員傷亡、精神受創(chuàng)以及財產(chǎn)損失。
（3）發(fā)展期的思想政治工作主要是指在公共危機事件在發(fā)生后并未及時止住，有發(fā)酵跡象或已經(jīng)開始發(fā)酵的時期所采取的思想政治工作。主要目的在于通過思想政治教育，盡量的安撫受傷人員及家庭的心靈創(chuàng)傷，并緩解其他高校人員的不安和擔憂心理，將所發(fā)生的公共安全事件所造成的影響降到最低。
（4）善后期的思想政治工作主要是指在公共危機事件已經(jīng)得到解決或已經(jīng)處于可控范圍之內的時期所進行的思想政治教育。其主要目的在于通過對發(fā)生的公共危機事件進行反思與整改，進一步完善高校的公共危機事件管理制度，避免再次發(fā)生類似的事件，從而提高高校的公共危機事件管理水平。
4小結
伴隨著社會主義現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，高校危機意識的教育管理工作只有不斷改革，不斷提升，才能適應新的環(huán)境。才能加強學生的綜合能力素質建設，為祖國建設輸送高素質的人才，實現(xiàn)中華民族的偉大復習。
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[2] 康棵飚.高校危機管理研究[D].華東師范大學，2008.
【關鍵詞】 學校圖書館 突發(fā)公共衛(wèi)生事件 應急管理
【中圖分類號】G48 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1006-5962(2012)05(a)-0169-02
近年來,突發(fā)公共衛(wèi)生事件時有發(fā)生,且來勢兇猛、傳播速度快、涉及面廣,如:非典型肺炎、甲型HINI的爆發(fā)。不但給人們帶來身體上的危險,更是對國家財產(chǎn)造成重大損失。教育部在2007年第4次例行新聞會中提到:在學校發(fā)生的公共衛(wèi)生事件超過全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的三分之二。同年,衛(wèi)生部副部長王隴德在做客“中國政府網(wǎng)”回答網(wǎng)友提問時說,中國70％的突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生在學校,其中很多都是傳染病流行和食品衛(wèi)生問題。這表明學校是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的高發(fā)區(qū)。
1 學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件的內涵［1］
1.1 定義
學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指在學校內突然發(fā)生,造成或可能造成師生員工身體健康嚴重損害的傳染病疫情、群體性不明原因疾病、群體性異常反應、食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響師生員工身體健康的公共衛(wèi)生事件。
1.2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點
第一個特點是成因的多樣性。比如,各種烈性傳染病。許多公共衛(wèi)生事件與自然災害有關,比如說地震、水災、火災等,公共衛(wèi)生事件與事故災害也密切相關,如環(huán)境的污染、生態(tài)的破壞、交通的事故等。
第二個特點是分布的差異性。在時間分布差異上,不同的季節(jié),傳染病的發(fā)病率也會不同,如SARS往往發(fā)生在冬、春季節(jié),腸道傳染病則多發(fā)生在夏季。分布差異性還表現(xiàn)在空間分布差異上,傳染病的區(qū)域分布不一樣,像我們國家南方和北方的傳染病就不一樣,此外還有人群的分布差異等。
第三個特點是傳播的廣泛性。學校是特殊的場所,具有社會性與相對獨立性的特點,學校內的人與物時刻與外界發(fā)生著交往,社會發(fā)生的變化隨時也會影響到學校,學校突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生與此特點有關,如傳染病,前者如病原體的輸入,后者提供了疾病傳播的場所和易感人群的聚集。學校與自然、廣大的社會有著密切的聯(lián)系,一旦出現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件,將易造成蔓延擴散形成暴發(fā)。
第四個特點是危害的復雜性。重大的衛(wèi)生事件不但是對人的健康有影響,而且對環(huán)境、經(jīng)濟乃至政治都有很大的影響。比如上次的SARS盡管患病的人數(shù)不是最多,但對我們國家造成的經(jīng)濟損失確實很大。
2 學校圖書館開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理的必要性
學校圖書館作為師生獲得知識、閱讀欣賞、收集信息資料的公共場所,它既是書刊交叉利用的密集地,也是人群比較集中的場所;一旦發(fā)生傳染病暴發(fā)流行就會嚴重影響校園的和諧,影響正常的生活學習。由于涉及的人群主要是學生,社會影響也較大。
學校圖書館在重視知識文獻交流的同時,要充分注意做好圖書館的衛(wèi)生防疫工作,從“以人為本、讀者第一”的服務宗旨出發(fā),高校圖書館應加強公共衛(wèi)生管理,提高公共服務水平,迅速有效地控制危害性較大的公共衛(wèi)生事件的發(fā)生,為讀者及圖書館工作人員提供一個良好健康的學習工作環(huán)境。這是圖書館應盡的責任和義務。所以,建立完善的針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急體制,編制適用、可行的應急預案,是提高圖書館防范和處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力,防患于未燃的重要手段。
3 學校圖書館在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理
3.1 樹立危機意識,加強應變能力
危機管理的目的是危機爆發(fā)前的預測防范管理和危機爆發(fā)后的應急善后處理?！熬影菜嘉?有備無患”,高校圖書館只有樹立安全意識,保持對危機的敏感度,從威脅到生命的高度來認識危機管理的重要性,才能采取科學的措施,迅速有效地控制危害性較大的公共衛(wèi)生事件發(fā)生。因此高校圖書館要加強對員工的安全衛(wèi)生教育和危機管理教育,增強對危機發(fā)生的心理承受能力,掌握處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關知識,才能遇事安然,泰然處之。
3.2 制定高校圖書館應急預案
“凡事預則立,不預則廢”。為了有效控制事件發(fā)生帶來的危害,必須高度重視應急預案的制定。
應急預案的制定通常包含以下內容［2］:
1．突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理指揮組織的組成和相關部門組織的職責;
2．突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測與預警;
3．突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息的收集、分析、報告與通報;
4．突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理技術的監(jiān)測機構及其任務;
5．突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級的應急處理工作方案;
6．突發(fā)公共衛(wèi)生事件預防、現(xiàn)場控制,應急設施、設備、救治藥品和醫(yī)療器械以及其他物資和技術的儲備與調度;
7．突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理隊伍的建設和培訓。
3.2.1 預防為主、常備不懈
“安不忘危,預防為主”。公共衛(wèi)生必須堅持預防為主的方針。宣傳普及突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治知識,提高全體師生員工的防護意識和校園公共衛(wèi)生水平,學校圖書館危機管理要對圖書館日常工作進行動態(tài)監(jiān)控,加強日常監(jiān)測,發(fā)現(xiàn)病例及時采取有效的預防與控制措施,做到防微杜漸,從小事抓起,重視事物之“苗頭”,迅速切斷傳播途徑,控制疫情的傳播和蔓延。
關鍵詞：非政府組織 公共危機管理 作用 對策思路
非政府組織由于自身的優(yōu)勢，在應對公共危機中有其顯著特點，在歷次公共危機中，非政府組織發(fā)揮著無可替代的作用。但由于自身和諸多客觀條件的限制，非政府組織的發(fā)展在當今社會中仍存在諸多不足，這大大影響了非政府組織在公共危機管理中的作用，需要政府通過營造良好的環(huán)境、深入推進法制建設、加快完善公共危機管理體系，來充分發(fā)揮非政府組織在公共危機管理中的作用。
一、公共危機管理需要更多非政府組織的參與
公共危機則是相對于人類生活中正常的社會秩序而引入的一個概念，是指由于內部或外部高度不確定的變化因素對社會共同利益和安全產(chǎn)生嚴重威脅的一種危險境況和緊張狀態(tài)。如飛機失事、海嘯、恐怖活動、地震、惡性疾病流行等，其具有社會危害性、不可控制性、重大性和廣泛性。根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，我國目前的公共危機可以分為四類：第一類，是自然災害；第二類，是事故災害，主要是指工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故，交通運輸事故，公共設施和設備事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等這種事故；第三類，是社會安全事件，包括恐怖襲擊事件，經(jīng)濟安全事件和涉外突發(fā)事件等；第四類，是公共衛(wèi)生事件，主要是指傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業(yè)危害，動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。
非政府組織，英文全稱是Non-Government Organization，簡稱NGO，即指獨立于政府和企業(yè)之外的社會組織。目前，較為流行的是美國約翰-霍普金斯大學萊斯特?薩拉蒙教授提出的，泛指非政府的、非營利性的、致力于公益事業(yè)的社會中介組織。隨著各種危機的不斷爆發(fā)，各國的非政府組織在公共危機管理中發(fā)揮著舉足輕重的作用，在2005年的倫敦連環(huán)爆炸襲擊中，英國紅十字會迅速在全市范圍內派出急救志愿者和救護車，協(xié)助政府做好現(xiàn)場應急救護工作。爆炸后，社區(qū)安全基金參與負責倫敦各社區(qū)安全，各種援助中心也開始全天候運轉，皇家志愿服務等機構也紛紛向受害者及其親人提供最大限度的援助和心理危機干預，盡管事態(tài)嚴重，英國政府仍然處變不驚，這跟非政府組織在其中所做的大量工作是分不開的。
中國的非政府組織由于起步較晚，所以完全符合西方標準的非政府組織幾乎不存在。在應對危機中，我國政府承擔了各種繁瑣的社會問題和公共事務，而各種社會組織只是在政府組織下才被動地運轉起來，與國外公共危機發(fā)生后各類非政府組織迅速到位并立即開展相應工作的情況形成了鮮明的對比。
二、非政府組織在公共危機管理中的優(yōu)勢
1.貼近民眾的優(yōu)勢
非政府組織作為一種社會公益性組織，更多的彰顯出的是公益性和社會性。它的組成人員來自基層社區(qū)，能更好地表達人民的各種訴求，從而為政府和民眾構架起溝通的橋梁和紐帶。在危機發(fā)生時，非政府組織的本質決定了它能夠迅速廣泛地進行社會動員，調動一切可以調動的民間力量，籌集一切可以利用的民間資本和社會資源投入到應對公共危機中去，同時其志愿性特征也可以迅速吸收大批量的志愿者參與到整個危機管理中，做好群眾疏導和保障工作，彌補政府在人力資源上的不足。
2.維護社會公平的優(yōu)勢
在公共危機發(fā)生后的，政府作為公共權力主體在公共事務處理中更多的是以大多數(shù)人的利益為根本出發(fā)點，必然有一小部分沒有利益表達渠道的弱勢群體，其利益可能會被政府所忽略。而很多非政府組織則以社會弱勢群體和邊緣群體作為其服務對象，維護了社會公平的同時也更好的促進了社會福利。
3.專業(yè)性優(yōu)勢幫助發(fā)現(xiàn)危機并提供專業(yè)的建議和救助
非政府其組織成員雖來自基層，但也決定了其可以也能夠吸納各行各業(yè)人才的優(yōu)勢，因此往往可以先于政府發(fā)現(xiàn)工作需求的信息，發(fā)現(xiàn)社會動態(tài)，了解民意動向。他們在公共危機管理中基于自身知識開展的救援行動，也能幫助政府更好地開展公共危機管理工作。以汶川地震為例，陳光標先生率領中國首支自發(fā)抗震救災隊伍，由60臺挖掘機等大型工程機械組成的搶險突擊隊抵達綿陽、北川一帶，展開了大規(guī)模救災行動。
4.非政府組織在公共危機管理中的靈活性優(yōu)勢
公共危機事件是一種非常規(guī)下的突發(fā)性事件。危機發(fā)生時，正常的社會秩序受到破壞，民眾心理處于恐慌期。而對于出現(xiàn)的公共危機事件，政府組織由于其自身的科層體制或某些政治原因、價值因素等使得他們反應出現(xiàn)滯后，無法及時有效地發(fā)揮出應有的作用。
三、我國非政府組織在公共危機管理中發(fā)揮作用的現(xiàn)狀
在日本的阪神大地震、美國的“9?11”事件以及美加大停電等諸多國外公共危機管理事件中，我們往往可以看到許多非政府組織的身影，他們依據(jù)自身不同的特質，在公共危機管理中發(fā)揮著重要的作用，成為整個公共危機管理體系中除政府外的另一重要組成部分。但與國外形成鮮明對比的是，在經(jīng)歷SARS、禽流感、汶川地震、玉樹地震等一系列公共危機事件中，盡管國內非政府組織都參與了公共危機管理工作，但我們看到的更多是政府忙碌的身影，非政府組織參與的熱情和在其中發(fā)揮的作用不甚理想。那么，究竟是什么原因導致了我國非政府組織無法在公共危機管理中發(fā)揮有效的作用呢？
1.非政府組織數(shù)量不多
我國非政府組織的數(shù)量與大多數(shù)國家相比，尤其是與西方發(fā)達國家相比仍然處于偏少的狀態(tài)。數(shù)據(jù)表明，每萬人擁有的非政府組織數(shù)量，法國是110個，日本是97個，美國52個，巴西13個，而我國只有2.4個?，F(xiàn)代公共危機具有發(fā)生頻率高且涉及面廣、影響深遠等特點，數(shù)量上的不足必然導致中國的非政府組織在公共危機管理中難以發(fā)揮有效作用，政府從始至終“獨自挑大梁”的局面很難改變。
2.制度的不完善為非政府組織參與公共危機管理設置了門檻
我國對非政府組織的登記管理實行雙重管理原則。在我國非政府組織的登記成立，不僅要得到中央和地方民政部門的許可，還必須找到一個與自身業(yè)務相關的業(yè)務主管單位。這些管理條例和規(guī)定就如同一把雙刃劍，雖然加強了政府對非政府組織的監(jiān)督管理，但也為很多非政府組織設置了相當高的門檻，使得大批活躍在民間的非政府組織被拒之于合法登記的門檻之外，很難參與到公共危機管理中并發(fā)揮相應的作用。
3.資源的缺失使非政府組織缺乏社會公信度
非政府組織其非營利性的基本特征決定了其對政府有著加強的依賴性，許多非政府組織的基金來源也大多依靠政府的財政撥款，在國內有很大一部分非政府組織是掛靠在政府部門下的，甚至其本身就是政府部門轉化而來的。因此，很難獨立自主地開展活動。獨立性的缺失導致非政府組織帶有較強的官僚化和商業(yè)化，甚者背離非營利的宗旨，開展商業(yè)活動謀取利益，這些都使社會民眾對非政府組織的社會公信度產(chǎn)生了質疑。
4.活動資金的缺乏影響非政府組織的發(fā)展
改革開放以來，中國駛上了經(jīng)濟發(fā)展的快車道，人民的生活水平也得到了很大的提高，也出現(xiàn)了許許多多富裕的人，但民眾對于富裕之后如何回饋社會的意識顯然還沒有明顯提高。所以，國內大部分非政府組織仍然處于舉步維艱的境地，募集到的資金遠遠達不到其參與公共危機管理工作所需要的資金。
四、發(fā)揮好非政府組織在公共危機管理中的作用的對策思路
現(xiàn)代危機管理的特點決定了公共危機管理必然是一個政府、非政府組織、企業(yè)和社會公眾共同參與，共同發(fā)揮各自作用的過程。這就要求在加強政府公共危機管理工作的同時，必須積極推進非政府組織的發(fā)展，促進非政府組織在公共危機管理中充分發(fā)揮作用。
第一，政府要為非政府組織的發(fā)展營造良好的環(huán)境并提供相應的扶持。非政府組織積極參與公共危機管理，在很大程度上緩解了政府身上的壓力和負擔，是政府在公共危機管理中的重要幫手。所以，政府應該積極轉變職能，為非政府組織的發(fā)展營造出一個良好的環(huán)境并為非政府組織的生存和發(fā)展留下足夠的空間。政府應在政策上，尤其在稅收上，應給予非政府組織大力的扶持和幫助。通過加強公民教育，提高公民素質，培養(yǎng)公民的社會責任感和自愿奉獻精神，積極實現(xiàn)政府和非政府組織的良性互動。例如，國內比較知名的“壹基金”，正是由于依托中國紅十字會的幫助，才能在短短幾年中迅速發(fā)展起來，完善自身組織體系的同時也讓社會大眾從最初認識到慢慢熟知再到后來主動參加其組織的各類公益活動，“壹基金”社會公信度的提高，幫助其在幾次國內公共危機事件中都能發(fā)揮相應的作用。
第二，推進非政府組織參與公共危機管理的法制建設。法律的支持是一個組織有效開展活動的重要前提。政府應但盡快以立法的形式確定非政府組織的社會地位，并制定規(guī)范非政府組織活動的基本法律以及相應的權利、義務、行為方式、活動范圍和監(jiān)管方式等，準確界定政府部門和非政府組織在公共危機管理中的權責關系，規(guī)范兩者在公共危機處理中的程序和辦法，及時化解兩者在公共危機管理中的矛盾，為非政府組織參與公共危機管理提供充足的法律保障，解除非政府組織的后顧之憂。
第三，非政府組織應加強自身的公共危機管理水平，其中包括以下三個方面：
（1）加強組織自籌資金能力。非政府組織應加強多元化的籌資渠道，廣泛吸納社會捐贈，保證有足夠的運作資金。
（2）努力吸引各方面專業(yè)人才，為組織參與公共危機管理做好人才儲備。
（3）建立完善的公共危機應對機制。非政府組織應當在日常管理中建立一個符合自身特點的公共危機應對機制，包括組織內部管理流程、公共危機發(fā)生后的工作流程以及人員招募的規(guī)章制度和監(jiān)督體制等。
參考文獻：
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