發(fā)布時間：2023-09-20 16:08:06
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共管理模式樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：辯證視角；藝術(shù)學(xué)院；公共管理
一、引言
本文將從一般與特殊的辯證關(guān)系下，來探討藝術(shù)學(xué)院公共管理的合理化模式。之所以給出“辯證視角”這一前綴，意在于克服當(dāng)前在藝術(shù)學(xué)院管理中所存在的不適現(xiàn)象。由于管理的本質(zhì)是對人的管理，所以許多藝術(shù)學(xué)院的管理者在面對藝術(shù)學(xué)院的教師時，都感到管理上的不適感。筆者認(rèn)為，這種感受的形成不能僅從優(yōu)化管理手段上來下功夫，還需要從藝術(shù)學(xué)院教師的人格特點，以及組織生態(tài)環(huán)境下來尋找解決方案。從而，這就要求需要在辯證視角下來認(rèn)識藝術(shù)學(xué)院公共管理的一般性和特殊性。破解當(dāng)前管理困境的重點在于認(rèn)識“特殊性”，而這種特殊性不但根源于藝術(shù)教學(xué)本身的規(guī)律性使然，還歸因于藝術(shù)專業(yè)訓(xùn)練所給教師帶來的心理特征和人格特質(zhì)。基于以上所述，筆者將就文章主題展開討論。
二、對辯證視角的內(nèi)涵解構(gòu)
結(jié)合上文所提出的一般與特殊的辯證關(guān)系，這里從以下三個方面來展開內(nèi)涵解構(gòu)：1.以通常的公共管理模式為主線。針對藝術(shù)學(xué)院的公共管理，仍然需要遵循目標(biāo)管理，并在計劃職能、組織職能、領(lǐng)導(dǎo)職能、控制職能的基礎(chǔ)上來實施全院管理。從這一點出發(fā)，藝術(shù)學(xué)院公共管理仍需要以通常的管理模式為主線。2.以具體的公共管理技巧為推動。正如上文所指出的那樣，藝術(shù)學(xué)院無論在教師的行為偏好，還是在整個的組織生態(tài)環(huán)境下，都與其它學(xué)院形成了顯著的區(qū)分。而且，藝術(shù)學(xué)院所特有的小班課和導(dǎo)師制，更要求建立起與之相適應(yīng)的公共管理模式?？梢?，這就需要以具體的管理技巧為推動。3.以一般與特殊的統(tǒng)一性為整體。辯證法的核心要義便是辯證統(tǒng)一，所以在對藝術(shù)學(xué)院開展公共管理時，也需要恰當(dāng)實現(xiàn)管理的一般與特殊的辯證統(tǒng)一，這樣才能在適應(yīng)藝術(shù)學(xué)院內(nèi)在要求的同時，又能服從所在高校的管理大局。
三、辯證視角下藝術(shù)學(xué)院公共管理的原則導(dǎo)向
具體而言，藝術(shù)學(xué)院公共管理的原則導(dǎo)向可歸納如下：1.制度化導(dǎo)向。在公共管理的一般原理中，十分強調(diào)制度化管理。但與西方高校所固有的制度化管理存在不同，這里的制度化還應(yīng)與我國本土文化和藝術(shù)學(xué)院組織生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，只有這樣才能在管理中形成嚴(yán)肅但活潑的局面。我國本土文化之一的人際交往文化，極大的影響到藝術(shù)學(xué)院制度化管理的績效，所以這是考察管理者管理能力大小的關(guān)鍵之處。2.人文化導(dǎo)向。這里不提“人性化”也不提“人本化”，而是以“人文化”為原則導(dǎo)向而提出，意在于適應(yīng)藝術(shù)學(xué)院教師的心理特征和人格特質(zhì)。文化化含有人性化和人本化的內(nèi)涵，但更加突出對藝術(shù)文化氛圍的營造。只有在強調(diào)了對藝術(shù)文化氛圍的營造，才能在群體意識影響個體意識的作用下，塑造起教師良好的教育心態(tài)和職業(yè)情趣。3.動態(tài)化導(dǎo)向。辯證法內(nèi)含有矛盾運動的要義，即矛盾運動是推動事物發(fā)展的驅(qū)動力。因此，在對藝術(shù)學(xué)院實施公共管理時，還應(yīng)針對新情況、新問題的產(chǎn)生，而權(quán)變的調(diào)整管理措施，進(jìn)而以求管理模式的高效性。
四、原則導(dǎo)向下的模式構(gòu)建
根據(jù)以上所述并在原則導(dǎo)向下，公共管理模式可從以下三個方面來構(gòu)建：1.抓住藝術(shù)學(xué)院公共管理中的主要矛盾。在辯證視角下來對藝術(shù)學(xué)院實施公共管理，首先就需要通過廣泛調(diào)研來尋找導(dǎo)致越藝術(shù)學(xué)院運轉(zhuǎn)的主要矛盾。筆者通過對所在藝術(shù)學(xué)院的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，能否為青年教師創(chuàng)造更為良性的職業(yè)空間，以及是否為中青年教師提供更為便利的進(jìn)修和交流機會，構(gòu)成了影響使他們崗位忠誠度形成的主要矛盾。因此，在開展公共管理時便著力從本院制度設(shè)計上，破解了這些主要矛盾。2.問題導(dǎo)向下形成管理模式的辯證統(tǒng)一。為了防止特殊化不良趨勢的形成，也為了確保服從高校整體管理大局的需要。在對藝術(shù)學(xué)院實施公共管理時，應(yīng)以一般模式為主線，而在細(xì)節(jié)上突出“特殊”模式。結(jié)合筆者所在藝術(shù)學(xué)院正在開展的課程改革和師資建設(shè)工作，在推動該項工作開展上需要落實主體責(zé)任，并在經(jīng)費預(yù)算上引入激勵機制（一般模式）。面對不少教師的社會兼職問題，則以教育部有關(guān)文件精神為依據(jù)，并引導(dǎo)他們夯實校內(nèi)教學(xué)工作（特殊模式）。3.有步驟的來提升藝術(shù)學(xué)院的人文涵養(yǎng)。作為藝術(shù)學(xué)院的管理者，首先自身應(yīng)具備相應(yīng)的藝術(shù)專業(yè)背景，至少作為行政中層應(yīng)具有良好的藝術(shù)專業(yè)素養(yǎng)，這樣才能在非權(quán)力性影響力下來感染教師和引導(dǎo)教師。在全院應(yīng)塑造鼓勵藝術(shù)爭鳴和藝術(shù)形式創(chuàng)新的氛圍，進(jìn)而使教師能夠?qū)⒙殬I(yè)發(fā)展和社會價值體現(xiàn)融入到教學(xué)科研中來。最終，形成無為而治的公共管理效果。
五、結(jié)語
本文認(rèn)為，破解當(dāng)前管理困境的重點在于認(rèn)識“特殊性”，而這種特殊性不但根源于藝術(shù)教學(xué)本身的規(guī)律性使然，還歸因于藝術(shù)專業(yè)訓(xùn)練所給教師帶來的心理特征和人格特質(zhì)。
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隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公共管理從古典自由的市場經(jīng)濟條件下的干預(yù)模式逐漸發(fā)展演變到了現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的市場模式。西方的市場經(jīng)濟國家在自由資本主義時期，推崇亞當(dāng)•斯密的理論——自由主義經(jīng)濟理論，認(rèn)為政府管理越少效果越好。政府的主要職能是對外保衛(wèi)國家的領(lǐng)土和完整，對內(nèi)是維護(hù)社會正常運行秩序，保護(hù)私人財產(chǎn)和市場經(jīng)濟的合理存在。此外，政府對市場經(jīng)濟基本采取自然發(fā)展的政策最終形成了“保守型”的政府公共管理模式。在1920年—1930年，西方國家的經(jīng)濟危機爆發(fā)了。這次世界性經(jīng)濟危機，宣布了自由主義經(jīng)濟理論與實踐的失敗，從此各國政府全面采取了對公共和經(jīng)濟事務(wù)的積極干預(yù)，并取得了明顯的社會效果，初步形成了公共管理的政府干預(yù)模式。這一模式重視政府對社會經(jīng)濟的管理控制，隨之弱化了市場的作用。在20世紀(jì)70年代以后，西方國家的經(jīng)濟運行出現(xiàn)了問題，經(jīng)濟持續(xù)低增長、嚴(yán)重的通貨膨脹、大額的財政赤字和居高不下的高失業(yè)率，即所謂的“滯脹”問題。這種經(jīng)濟狀態(tài)迫使人們對政府干預(yù)模式進(jìn)行思考，最終形成了市場調(diào)節(jié)模式。在這種市場調(diào)節(jié)模式中，政府與市場的關(guān)系與角色得到了調(diào)整，
二、政府公共管理的幾種模式
(一)企業(yè)化政府模式
這一模式由美國學(xué)者戴維•奧斯本和特德•蓋布勒提出。他們認(rèn)為要使政府充滿活力，就必須使政府企業(yè)化。政府在公共管理過程中，主要任務(wù)是制定相應(yīng)的政策并通過招標(biāo)等方式選擇適合的單位為其提供公共服務(wù)。在這一模式下可以進(jìn)行相應(yīng)的績效考核、激勵機制等。
(二)參與政府模式
參與政府模式強調(diào)基層行政機關(guān)和基層行政人員的重要性。主張大幅度調(diào)整政府組織的層級關(guān)系，將權(quán)力下放于基層行政機關(guān)和人員手里，充分調(diào)動基層人員的工作積極性，最終建立自下而上的參與式?jīng)Q策方式。
(三)靈活政府模式
靈活政府模式主張調(diào)整政府組織與政府雇員的任職終身制關(guān)系。政府為了增強運行的靈活性就必須打破終身任職制，建立雇員制度，同時要設(shè)置一些必要的臨時機構(gòu)，招聘專業(yè)的臨時人員進(jìn)行工作，當(dāng)工作完成時，這些臨時機構(gòu)和工作人員可以解散。這樣可以改善終身制工作人員的惰性，使組織的工作更加有效率。
(四)放松規(guī)制政府模式
放松規(guī)制政府模式主要是調(diào)整政府和工作人員、政府和公眾關(guān)系。公務(wù)員可以不受行政規(guī)章和行政程序的嚴(yán)格約束，這樣可以讓政府公務(wù)員獲得更多的決策機會和靈活的執(zhí)行規(guī)章制度，最大限度地調(diào)動工作的創(chuàng)造力和積極性。相對于公眾而言，放松規(guī)制政府模式減少了行政程序，使公眾獲得了高效、方便的服務(wù)，有效地協(xié)調(diào)了政府和社會各方面的利益關(guān)系。
三、我國公共管理模式存在的問題
一些政府在進(jìn)行公共管理時還存在一定的誤區(qū)，在實際工作中以典型的統(tǒng)治管理為主，而不是現(xiàn)在公共管理的基本要求——在服務(wù)基礎(chǔ)上進(jìn)行管理。同時一些政府工作人員受任期的局限，從政行為和思想明顯存在短期性和功利性的價值取向，因此也就形不成合理有效正確的公共管理模式?，F(xiàn)在，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，一些公共管理制度跟經(jīng)濟社會發(fā)展仍存在不吻合的地方。政府的公共管理制度改革還沒有完全跟上，干預(yù)微觀經(jīng)濟的發(fā)展有些過多，對宏觀經(jīng)濟的掌握明顯不足，一些官員的素質(zhì)也不高，沒有建立完善的監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督制度。同時過多地使用行政手段是政府在履行其職能所采用的，在經(jīng)濟社會發(fā)展中應(yīng)該多使用經(jīng)濟手段和法律手段，這是宏觀調(diào)控對政府公共管理的總體要求。
四、解決的方法
（一）政府采取市場化的公共管理方式，提高公共服務(wù)的質(zhì)量
首先，使公共管理主體多元化，政府應(yīng)該采取有限政府的做法，將公共管理的主體
多元化。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府應(yīng)該支持發(fā)展第三部門來承擔(dān)公共事務(wù)的管理，把市場可以解決的問題交給市場，把無限全能政府變?yōu)橛邢拚?，政府可以?fù)責(zé)市場和第三部門解決不利的方面。其次，在公共管理過程中引進(jìn)競爭制度，提高公共管理水平和效率。一些提供公共服務(wù)的政府部門，如：教育衛(wèi)生、城建交通、環(huán)境保護(hù)、社會事業(yè)、治安管理等，可以適當(dāng)?shù)匾M(jìn)競爭招標(biāo)來進(jìn)行公共管理，這樣可以減少費用支出，提高工作效率和工作質(zhì)量。再次可以將企業(yè)的管理方法納入政府公共管理中，這樣可以提高行政效率，同時企業(yè)中的成本核算、績效考核等就可以被政府公共管理所采用，如政府在進(jìn)行公共管理時可以樹立成本收益的觀念，注重公共管理的績效，重視行政產(chǎn)出和行政效果，這樣可以達(dá)到節(jié)約支出，防止浪費的效果。
（二）政府采取參與式的公共管理模式，提高民主決策水平
首先要重視發(fā)展第三部門，讓第三部門和公眾可以參與到公共管理中來。這樣公眾可以直接快速地參與到公共管理中來，積極推動公共管理的運行，因此，政府應(yīng)當(dāng)積極支持第三部門的發(fā)展，卸去一些第三部門的官辦色彩，保證其運行的靈活性和有效性。其次可以將公共行政管理程序化，從制度上確保公民對公共管理的直接參與。參與式管理模式主張整個公共管理的過程程序化、民主化、制度化、透明化，公共管理過程程序化的實質(zhì)是通過規(guī)章制度為公眾參與公共管理提供保證和渠道，這對我國政治文明建設(shè)具有重要的意義和明顯的作用。再次是健全公共決策的參與體制，實現(xiàn)公共決策的透明化和民主化。黨的十報告明確規(guī)定：要建立健全決策機制，各級政府的決策都要遵守制度和程序，決策不能帶有隨意性和主觀性。預(yù)防決策隨意性和主觀性的措施是建立公眾參與型的公共決策制度。公共決策的本質(zhì)是怎樣進(jìn)行公共利益的分配，因此，公民能否參與公共決策成為公共管理的核心和焦點，也是現(xiàn)代民主政治的重要內(nèi)容。
（三）政府采取彈性化的公共管理模式，建立高效、民主的政府
首先政府要深化機構(gòu)改革，改變傳統(tǒng)的公共管理模式。黨的十報告明確指出：政府要轉(zhuǎn)變工作職能，深化改革行政管理體制，改用新的管理方式，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，快速推進(jìn)電子政務(wù)的實施，減少政府費用支出，提高行政辦事效率，形成公正廉潔、高效透明、規(guī)范協(xié)調(diào)的公共管理模式。其次是建立公務(wù)人員彈性化的工作機制。彈性化的公共管理模式重視公共管理人員的崗位輪值和交流工作，這樣可以使公共管理人員掌握全面具體的工作崗位內(nèi)容，加強和公眾的交流，促進(jìn)政府和公眾的相互理解。另外可以改變公務(wù)員的穩(wěn)定性，使公共管理工作保持彈性和活力。再次改變傳統(tǒng)機構(gòu)設(shè)置的僵化性，加強政府公共管理工作的靈活性和主動性，在基本原則不變的情況下，各級政府應(yīng)該根據(jù)本地實際情況設(shè)計制定公共管理需要的機構(gòu)和部門，不僵化地對應(yīng)上級部門所有的機構(gòu)，不固定地搞上下對口。
五、總結(jié)
［關(guān)鍵詞］公共管理；契約管理；高校管理
新公共管理運動最初于二十世紀(jì)七十年代在英國由胡德提出，新公共管理理論是對二十世紀(jì)以來經(jīng)濟學(xué)理論的進(jìn)一步完善和補充。該理論著重強調(diào)了公民為本、結(jié)果導(dǎo)向、民戶參與、分權(quán)協(xié)作等理念和指導(dǎo)原則。在高等教育改革轉(zhuǎn)型時期，改進(jìn)高校管理模式，積極落實高校自主辦學(xué)等策略對當(dāng)前高校發(fā)展來說既是機遇也是挑戰(zhàn)。新公共管理理論視角下的多樣化管理模式中，可以選取契約管理、董事會管理、政府購買管理、中介管理等模式進(jìn)一步深化我國政校分開的高校管理改革，其中契約管理模式是當(dāng)前最受公眾青睞的管理模式之一。
一、基于高校契約管理模式的探究
（一）政府與高校之間的契約管理
契約在法律上通常是指平等主體之間的民事合同，但是隨著法律不斷完善，民事合同與行政合同的差別也逐漸明顯。一般來說，民事合同是指處于平等主體之間設(shè)立的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，合同當(dāng)事人的法律地位相同，并自愿遵從誠實守信的原則履行義務(wù)和權(quán)利。而行政合同是指行政機關(guān)以行政職能為目標(biāo)，與公民和法人代表共同協(xié)商的權(quán)利義務(wù)協(xié)議。由此可見，為了進(jìn)一步深化政府對高校管理改革的整體規(guī)劃、推動高校自主辦學(xué)權(quán)的實現(xiàn)，高校契約管理模式應(yīng)運而生。政府與高校之間的契約與責(zé)任關(guān)系是建立在《高等教育法》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)之上，并由政府實施宏觀指導(dǎo)和經(jīng)濟支撐，高校面向社會自主辦學(xué)。也就是說，在契約性質(zhì)上，政府與高校的契約關(guān)系屬于行政契約關(guān)系，包含著行政的公務(wù)性和契約的履行性。政府與高校之間制定契約的程序：首先，高校初步制定自身發(fā)展規(guī)劃，包括發(fā)展目標(biāo)、項目建設(shè)等，政府根據(jù)高校的辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)性質(zhì)對其辦學(xué)章程及發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行指標(biāo)要求；其次，高校與政府雙方項目確認(rèn)各自的責(zé)任和權(quán)利，并經(jīng)雙方確認(rèn)后簽署；最后，政府對高校的發(fā)展規(guī)劃提供政策、財政支持，高校在契約框架下可以實行自主辦學(xué)?？傊?，從政校關(guān)系、評估認(rèn)證、撥款扶持等幾個方面，可以看出政府與高校之間實施契約管理的規(guī)范性和科學(xué)性，契約管理模式對雙方的互助發(fā)展起著非常重要的作用。
（二）學(xué)生與高校之間的“心理契約”
近年來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷發(fā)展，契約管理模式逐漸成為高等教育管理中的重要方式之一。心理契約最初源自社會心理學(xué)，用來描述社會組織中雇傭雙方之間的人際關(guān)系和互助關(guān)系，該契約管理形式代表了一種非正式的隱性契約關(guān)系。高校管理中的心理契約在最初形式的時候，受到傳統(tǒng)習(xí)慣和觀念的引導(dǎo)，公眾通常將高校視為強勢群體，而將學(xué)生視為弱勢群體，建立在不對等條件下的契約模式是不符合心理契約的構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)的。但是如果心理契約受到違反，將極大挫傷契約組織成員的認(rèn)同感和積極性，進(jìn)而引發(fā)不同程度的負(fù)面效應(yīng)。首先，近年來信息技術(shù)的普及發(fā)展在無形中也逐漸影響了大學(xué)生的價值觀念和思想觀念，大學(xué)生對網(wǎng)絡(luò)媒體的依賴性越來越強，同時互聯(lián)網(wǎng)也為高校管理工作提供了新的工作手段，也是傳統(tǒng)制度契約管理模式所無法滿足的。其次，當(dāng)前的高校學(xué)生中90后占多數(shù)，新時代的大學(xué)生具有思維獨特、主體意識強等特點，他們對新生事物的好奇心較強，但是多數(shù)學(xué)生的成長環(huán)境存在較大差異，也在一定程度上導(dǎo)致學(xué)生的差異性和功利性較強，給高校學(xué)生管理帶來了困難。而心理契約管理模式符合現(xiàn)代大學(xué)生的心理發(fā)展特點，能夠滿足學(xué)生個性化的發(fā)展需要。
二、“心理契約”管理模式在高校學(xué)生管理工作中的應(yīng)用
（一）創(chuàng)建以學(xué)生為中心的校園文化
新時期的高校學(xué)生管理從以往的制度管理逐漸過渡到了文化管理模式，在高校管理中堅持以學(xué)生為服務(wù)主體，創(chuàng)建以學(xué)生為本的校園文化主導(dǎo)理念是心理契約管理模式的改革重點。健康向上的校園文化能夠培養(yǎng)學(xué)生素質(zhì)的全面發(fā)展，同時有助于校園管理工作的順利展開。高校應(yīng)在滿足學(xué)校與職工之間的良好心理預(yù)期下建設(shè)以學(xué)生為本的校園文化，為學(xué)生的個性化發(fā)展提供寬松的學(xué)習(xí)氛圍。這就需要學(xué)校充分考慮當(dāng)前大學(xué)生的身心發(fā)展特點，為學(xué)生確定合理規(guī)范的價值觀念和制度標(biāo)準(zhǔn)，注重給予學(xué)生較大的發(fā)揮空間，充分實現(xiàn)學(xué)生管理工作與學(xué)生價值觀念的吻合，提高學(xué)生對學(xué)校相關(guān)管理條例的認(rèn)同度，為深入鞏固學(xué)生與高校管理工作之間的心理契約打下良好的基礎(chǔ)。
（二）建立良好的溝通渠道
高校在制定和實施相關(guān)規(guī)章條例的同時，應(yīng)充分收集學(xué)生的意見，并尊重學(xué)生對高校管理建設(shè)的相關(guān)建議，可見，建立良好的溝通機制是確保契約平等原則的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了及時了解學(xué)生的心理需求，消除其心理顧慮，高校必須在管理層面建立全方位的溝通體系，以便學(xué)生和教職工能夠及時向?qū)W校反映其思想動態(tài)，良好的溝通機制也有利于學(xué)校及時采取有效措施并盡可能減少學(xué)生和學(xué)校之間的沖突和矛盾。心理契約的基點需要契約雙方互相了解，并隨時保持互動聯(lián)系，及時有效的溝通交流可以緩解不利因素對現(xiàn)有心理契約產(chǎn)生的消極影響，學(xué)校與學(xué)生之間的心理契約越明確，它在高校管理中的作用就越強大，很難被外界環(huán)境引起的干擾因素所破環(huán)。
（三）契約雙方對心理契約的有效維護(hù)
心理契約的雙方必須積極并認(rèn)真履行彼此的職責(zé)和義務(wù)，并在明確各自的心理期望和心理需求以后，以實際的行動對心理契約進(jìn)行有效維護(hù)。制度契約是實施心理契約的基礎(chǔ)，心理契約是完善制度契約的關(guān)鍵，如果契約主體中的任何一方出現(xiàn)了不認(rèn)真履行自身職責(zé)的行為，那將無法繼續(xù)延續(xù)心理契約模式的長久發(fā)展，心理契約管理模式在高校管理工作中的應(yīng)用也就無從談起。首先，學(xué)生和高校雙方必須做好自身的本職工作，并彼此對照雙方的心理期望。學(xué)生的契約職責(zé)就是努力學(xué)習(xí)，不斷提高自身思想素質(zhì)和道德意志；高校的契約職責(zé)就是為學(xué)生創(chuàng)建優(yōu)美的學(xué)習(xí)環(huán)境，為高校發(fā)展提供高素質(zhì)的教師隊伍，并確保教學(xué)設(shè)施的完善和充分的后勤保障。其次，契約雙方需要對各自的職責(zé)履行情況以及履行滿意度進(jìn)行適當(dāng)評價，特別是作為契約的主要調(diào)控者，高校應(yīng)時常檢查自身的管理工作，以學(xué)校的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢客觀判斷學(xué)校的各項管理措施是否符合學(xué)生的價值期望和現(xiàn)實能力。只有確保心理契約在高校管理工作中的構(gòu)建質(zhì)量，才能充分激發(fā)學(xué)生的積極性和創(chuàng)造性。
（四）以心理契約補充完善制度契約
高校學(xué)生管理部門對高校現(xiàn)有的制度契約管理模式進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a充和完善的同時，應(yīng)堅持自由、平等、誠信、救濟等原則，在心理契約的精神指導(dǎo)下，高校和學(xué)生之間的契約形式也逐漸規(guī)范化，從而使其更好地適應(yīng)當(dāng)前高校學(xué)校管理工作的基本需要。學(xué)生作為高等院校中最為重要的智力資源，在傳統(tǒng)制度契約管理過程中總是處于被忽視的位置，學(xué)生常被看成主要的管理對象，心理契約式的高校管理模式需要采取必要的激勵措施。一方面，學(xué)校應(yīng)對學(xué)生的創(chuàng)造能力給予充分的肯定和鼓勵，并在學(xué)生管理中投入一定的人文關(guān)懷，充分激發(fā)學(xué)生的潛能，使學(xué)生在學(xué)校中充分發(fā)展才能。另一方面，學(xué)校應(yīng)深入觀察學(xué)生的學(xué)習(xí)和生活狀態(tài)，增強學(xué)生、教師、學(xué)校之間的信任程度。當(dāng)學(xué)生在學(xué)習(xí)和生活中遇到困難和挫折時，學(xué)校應(yīng)體現(xiàn)其人文關(guān)懷的本質(zhì)特征，給予學(xué)生較多的實際幫助，增強學(xué)生和學(xué)校之間的心理契約性。
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【論文摘要】新公共管理是20世紀(jì)80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹饕笇?dǎo)思想之一。新公共管理在西方特定的經(jīng)濟和科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下，已經(jīng)在相當(dāng)程度上提高了西方國家的公共管理水平，促進(jìn)了西方國家和社會的發(fā)展，滿足了更多的公共服務(wù)要求。但是由于中國與西方國家的社會背景不同，我國的行政管理改革只能借鑒不能照搬西方的“新公共管理”模式。我們應(yīng)當(dāng)在充分審視自身國情的基礎(chǔ)上，把握中國行政管理改革和西方國家行政管理改革的異同點，再結(jié)合中國的實際情況，消化和整合西方“新公共管理”的思想。
上世紀(jì)70年代，伴隨著全球化、信息化、以及知識經(jīng)濟時代的來臨，市場經(jīng)濟競爭日趨激烈。西方國家傳統(tǒng)的政府運行機制已經(jīng)很難適應(yīng)經(jīng)濟社會的變化。突出表現(xiàn)為:政府規(guī)模不斷膨脹，行政效率低下，財政赤字不斷上升，社會福利政策難以為繼。
面對如此困境，為了解決問題，西方各國于上世紀(jì)70年代未相繼進(jìn)行了被稱之為“改造政府”的政府管理改革運動。而與此同時，一種新的公共行政理論、管理模式—新公共管理( New Public Management)應(yīng)運而生。
一、“新公共管理”的主要觀點
無論從實踐還是從理論的角度出發(fā)，“新公共管理”都從來沒有一個統(tǒng)一的形式內(nèi)容。具體來說，有如下觀點。
(一)政府的管理職能應(yīng)該是掌舵而不是劃槳
傳統(tǒng)公共行政管理中，政府的主要職責(zé)是收取稅金和提供服務(wù)，而“新公共管理”主張政府應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。
(二)政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場為導(dǎo)向
“新公共管理”認(rèn)為，政府的社會職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)，政府服務(wù)以顧客或市場為導(dǎo)向。以顧客或市場為導(dǎo)向的政府不再是凌駕于社會之上的封閉的官僚機構(gòu)，而是有責(zé)任心的企業(yè)家，公民則是“顧客”或“客戶”。這樣公眾就擁有了更多的選擇權(quán)，顧客或市場為導(dǎo)向?qū)⑵鹨粋€推動政府改善工作的良好機制。
(三)政府廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理
傳統(tǒng)的官僚制使基層人員缺自主權(quán)，難以適應(yīng)快速多變的外部環(huán)境。而“新公共管理”認(rèn)為，與集權(quán)相比，授權(quán)或分權(quán)有許多優(yōu)點:授權(quán)或分權(quán)的機構(gòu)更有靈活性，更有效率，更有創(chuàng)新精神，而機構(gòu)成員有更高的士氣，更強的責(zé)任感，更高的效率。
(四)政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗
“新公共管理”認(rèn)為，政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗，如:人力資源管理、成本—弓玫率分析、目標(biāo)管理等。同時，政府可以把巨大的官僚組織分解，使決策與執(zhí)行分開，并移植私營部門的某些管理辦法:“如采用短期合同，開發(fā)合作方案，簽訂績效合同以及推行服務(wù)承諾等等。”這樣，經(jīng)過民營化或半民營化的公共部門公眾有親密接觸機會，了解公眾之所需的公共服務(wù)部門，它們了解公共管理的關(guān)鍵所在，從而對社會進(jìn)行有效治理。
(五)政府應(yīng)在公共管理中引入競爭機制
傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的事情應(yīng)該由私營企業(yè)承擔(dān)，而公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該由政府單獨承擔(dān)。而“新公共管理”強調(diào)政府管理引人競爭機制，取消公共產(chǎn)品供給的壟斷，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)供給，通過引人競爭機智，從而提高服務(wù)公共的質(zhì)量和效率。
(六)政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實施明確的績效目標(biāo)控制
“新公共管理”反對傳統(tǒng)公共行政刻板執(zhí)行法律規(guī)范，輕視績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實行嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制。即確定組織，個人的具體目標(biāo)，與之簽訂績效目標(biāo)對完成情況進(jìn)行測量和評估。這使行政組織由過去的“規(guī)則驅(qū)動型”向“任務(wù)驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變。
(七)公務(wù)員不必保持中立
“新公共管理”認(rèn)為，行政本身就具有濃厚的政治色彩，要求公務(wù)員完全保持政治中立是不現(xiàn)實的。因此，“新公共管理”則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，對部分高級文官實行政治任命，讓他們參與政策制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。這樣能使他們正確理解政策的目的意圖。
二、中西方國家政府改革背景比較
“新公共管理”源自于西方，它對于中國社會來說雖然是“舶來品”，但中國同樣經(jīng)歷著全球化浪潮，新公共管理的很多新觀點新經(jīng)驗也是中國急需的?！靶鹿补芾怼蹦Ｊ侥芊裨谠谥袊婊?，需要通過理性分析中國與西方政府改革的背景，才能作出判斷。
(一)中西方國家政府改羊背景的相似點
1理論背景相似點
當(dāng)代中西方國家政府改革都是在傳統(tǒng)官僚制理論無法解決現(xiàn)實問題的情況下引發(fā)的。
20世紀(jì)最后30年，官僚制受到廣泛質(zhì)疑，它們在行政人格問題、價值規(guī)范問題和外部性問題的理論缺乏導(dǎo)致了傳統(tǒng)理論無法解決當(dāng)前的社會問題。隨著我國改革開放的進(jìn)行，經(jīng)濟健康增長的需要與政府生產(chǎn)力落后的矛盾也顯現(xiàn)出來。官僚制是中西方國家公共行政理論中最為基礎(chǔ)的部分，如何改革傳統(tǒng)官僚制也是中西方國家政府所面臨的共同課題。 2.政治和經(jīng)濟背景相似
當(dāng)代西方國家的政府改革是在一定的政治、經(jīng)濟背景條件下引發(fā)的，其突出表現(xiàn)在:
(1)當(dāng)代中西方國家都面臨著財政困難，政府機構(gòu)龐大臃腫，行政效率低下，社會福利難以為繼等問題，是各國政府進(jìn)行行政改革的重要原因。
(2)信息技術(shù)的運用使政府變得靈活、高效、透明成為可能。新技術(shù)的市場化進(jìn)程的加快，這些均迫使政府的改革必須真正適應(yīng)新技術(shù)革命的要求。
(二)中西方國家政府改革背景不同點
1西方國家市場經(jīng)濟基礎(chǔ)扎實、體制成熟，而我國市場經(jīng)濟尚處于成長階段
西方發(fā)達(dá)國家的市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)，市場體系完善?！靶鹿补芾怼蹦Ｊ酱嬖诘慕?jīng)濟基礎(chǔ)即成熟的市場經(jīng)濟條件。正如E·S·薩瓦斯所說:“福利國家(公共部門大于市場部門的國家)在市場力量的沖擊下日漸衰弱。市場力量正在改變教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、退休保障和其他‘福利’構(gòu)成要素的供需條件。消費者對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、退休保障及其他物品和其他物品和服務(wù)的支持能力日益提高，他們對這些服務(wù)的需要超出了政府的提供能力。這正是私人供應(yīng)商通過市場機制可以提供的東西。”
而我國的市場經(jīng)濟還處于成長階段。市場經(jīng)濟尚未成熟，與此同時政府還擔(dān)負(fù)著培育市場的任務(wù)。對于不成熟的市場經(jīng)濟必定需要政府的管制，如果政府一味“退出”，不根據(jù)現(xiàn)實國情盲目放松管制，就有可能導(dǎo)致市場經(jīng)濟的失敗。
2.與西方國家所具有的相對健全的法治環(huán)境相比較，我國的法制有待完善，法治社會的建成還待時日
“新公共管理”強調(diào)政府管理實行嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，放松嚴(yán)格的行政規(guī)制。在西方國家政府改革實踐中這種目標(biāo)重績效輕規(guī)制的方式所以能成功并獲益良多，是因為西方國家的“新公共管理”改革的法治環(huán)境相對完善。政府改革后，在行政管理活動中扔有較大的自由裁量權(quán)，但是法律的權(quán)威無處不在，就減少了管理人員濫用權(quán)力的幾率。
我國尚處于法制不健全，法律供給不足的時期。行政法律規(guī)制不完善，行政執(zhí)法、行政監(jiān)督的力度不夠等問題還普遍存在于我們行政管理活動中。我國目前最重要的法制建設(shè)任務(wù)是健全法制加強行政執(zhí)法力度。在這種情況下，簡單地套用“新公共管理”模式是不符合中國具體國情的。
3.西方國家的民營化組織或非營利性組織無論在數(shù)量還是質(zhì)量上都遠(yuǎn)優(yōu)于我國
因為民營化組織和非營利性組織在“新公共管理”理論中具有承接政府所分散出的職能的作用，所以它在政府改革過程中十分關(guān)鍵。在西方國家民營化組織或非營利性組織發(fā)展歷史較長，組織體系完善、數(shù)量充足、管理水平很高。因此，政府放權(quán)建政以后，被“民營化”的管理職能不僅沒有旁落，反而加強了。
然而我國在計劃經(jīng)濟時代，所有的公共管理事務(wù)一概由政府承辦，民營化組織幾乎不存在。改革開放后，雖然民營化組織有所發(fā)展，但是數(shù)量、專業(yè)水平、內(nèi)部管理各方面都不及西方發(fā)達(dá)國家的相同組織。如果中國政府改革將大量公共管理職能迅速而全面地分離出去，社會就可能因找不到合適的承接主體而產(chǎn)生混亂。
4.與西方國家相比，我國政府的宏觀調(diào)控能力不強且公務(wù)員的整體素質(zhì)不高
從政府的調(diào)控能力和公務(wù)員整體素質(zhì)來看，我國的官僚制還不足。例如，分工不明、專業(yè)人才匾乏、行政人員輕視法律與規(guī)范、行政活動中的人格化特征明顯、行敗嚴(yán)重等等。因此，照辦照抄西方的“新公共管理”模式，只會抹殺現(xiàn)階段官僚制對我國的積極影響，并造成新一次的行政管理改革的失敗。
四、“新公共管理”模式對我國行政管理改革的啟示
在全球化和信息化的浪潮中，我國必須通過自身的改革提高我國的國際競爭力，然而，我國的改革又有自己的特殊背景，所以在西方的“新公共管理”模式，不能在我國照搬照抄。因此，筆者認(rèn)為“新公共管理”模式對我國行政管理改革有如下啟示:
【論文關(guān)鍵詞】和諧社會；管理模式；公共服務(wù)取向模式
1.管理模式與公共服務(wù)取向模式
既然我們要談公共管理模式的變革，那么首先應(yīng)該明白什么是管理模式。所謂的管理模式，主要是從企業(yè)管理這個角度界定的，通俗地說也就是一個企業(yè)在管理制度上和其他的企業(yè)所不同的地方。從制度經(jīng)濟學(xué)的角度來說，它包括了正式制度和非正式制度兩個方面，也就是企業(yè)在管理規(guī)章制度和企業(yè)文化上最基本的不同特征。而作為管理模式之一的公共管理模式，也應(yīng)該包括這兩個方面的特征，即公共管理規(guī)章制度和公共管理文化。公共管理規(guī)章制度作為規(guī)范管理者行為的一種手段是外在性的，是要求硬性執(zhí)行的具有被動性，而公共管理文化則是內(nèi)在性的，是公共管理者在組織中接受熏陶，自身從內(nèi)心接受整個組織文化影響的結(jié)果，具有主動性，這兩個方面相輔相成，缺一不可。因此，我們在提倡建立公共服務(wù)取向模式時，不僅要從制度上建立，更應(yīng)該從組織文化上建立，這樣才能將組織的規(guī)章制度內(nèi)化成管理者的思想，真正被其接受且更好地加以實踐。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強調(diào)公共部門的公共服務(wù)使命，但又采用私人部門的“良好的實踐”中的質(zhì)量管理思想。它賦予新型的公共部門——它們既與以往舊的公共組織決裂，又保留了明確的認(rèn)同感和目標(biāo)使命——以合法性。這種模式的基本內(nèi)容及特征是:主要關(guān)心提高服務(wù)質(zhì)量，強調(diào)產(chǎn)出價值，但必須以實現(xiàn)公共服務(wù)使命為基礎(chǔ);在管理過程中反映使用者(而不是一般的顧客)的愿望、要求和利益，以使用者的聲音而非顧客的退出作為反饋回路，強調(diào)公民權(quán)理念;要求一系列連續(xù)不斷的公共服務(wù)的使命與價值，強調(diào)公民參和公共責(zé)任制等。
2.和諧社會的構(gòu)建:向公共服務(wù)取向模式轉(zhuǎn)變的動力
近些年，我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，取得了令世人矚目的成就。但另一方面，經(jīng)濟發(fā)展帶來了一些新的社會失衡和社會矛盾，人民日益增長的物質(zhì)文化需要不能得到很好的滿足，政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)嚴(yán)重不足和失衡。這些不和諧現(xiàn)象都使得我國構(gòu)建和諧社會成為一項緊迫的任務(wù)。而經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的這些不和諧因素主要是由政府公共服務(wù)不到位、越位或缺位引起的。因此，在和諧社會構(gòu)建中進(jìn)行轉(zhuǎn)變公共管理模式，建立公共服務(wù)取向模式也就成為必然要求。
2.1政府職能定位與市場經(jīng)濟發(fā)展不和諧。市場經(jīng)濟是以企業(yè)和社會為競爭主體的法制化經(jīng)濟組織形式，政府的職能在于制定法律法規(guī)來規(guī)范市場的運作、搞好服務(wù)、維護(hù)良好的市場運作環(huán)境。目前，我國的市場經(jīng)濟體系已經(jīng)基本建立，但政府仍對市場經(jīng)濟的實際運作直接干預(yù)太多，而對于一些本應(yīng)由政府提供的市場經(jīng)濟發(fā)展所必需的基礎(chǔ)設(shè)施和法律法規(guī)等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)還嚴(yán)重不足，造成政府不該做的反而做了，但也沒做好;該做的卻沒做或者沒做到位。政府職能的越位、缺位、錯位使得市場經(jīng)濟不能健康有序運作，二者嚴(yán)重不和諧。
2.2國家公共支出政策結(jié)構(gòu)不和諧。在計劃經(jīng)濟時代以及市場經(jīng)濟建設(shè)過程中，我國政府一直處于經(jīng)濟建設(shè)的角色，承擔(dān)著重要的經(jīng)濟建設(shè)職能，甚至在很長一段時間里成了市場競爭的主體。因此，一直以來我國政府將大量的資金用于直接投資、改善投資環(huán)境和行政支出上，而用于社會福利和社會保障的資金比重很小。如1990-2001年間，我國的行政管理費用平均增長速度為29.2%,12年間增長了7.3倍。用于經(jīng)濟建設(shè)的費用為6472.56億元，占當(dāng)年GDP的6.7%，占政府財政支出總額的34.24%;而社會文教費用為5213.23億元，占當(dāng)年GDP的5.4%，占政府財政支出綜額的27.58%。同時城鄉(xiāng)二元教育制度、二元就業(yè)制度、二元公共服務(wù)制度和二元公共財政制度，使得公共支出政策結(jié)構(gòu)不僅在投資建設(shè)和社會服務(wù)上存在著失衡，而且在社會服務(wù)本身結(jié)構(gòu)上也存在著嚴(yán)重失衡。
3.公共服務(wù)取向模式的構(gòu)建
一種管理模式的建立不應(yīng)該是對原有模式的簡單的修修補補，而是進(jìn)行一次徹底的改造，不僅是外在制度改造，更應(yīng)該是內(nèi)在思想文化的改造。世界著名管理大師杜拉克提出:“當(dāng)前社會不是一場技術(shù)，也不是軟件、速度的革命，而是一場觀念上的革命”。因此我國在建立公共服務(wù)取向模式時更應(yīng)樹立公共服務(wù)思想，建設(shè)應(yīng)該堅持的理念取向，營造公共服務(wù)文化氛圍。
3.1強調(diào)績效管理評估、全面政府責(zé)任機制?？冃гu估指由其他主體用可衡量的績效指標(biāo)對政府行為結(jié)果是否與其目標(biāo)任務(wù)相配套進(jìn)行評估。實踐證明，績效評估能促進(jìn)政府服務(wù)能力的提高。全面政府責(zé)任機制是指政府的責(zé)任并不是單一的。政府不能只關(guān)注市場，而忽略法律、社會價值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益等，應(yīng)當(dāng)建立一套各因素相互關(guān)聯(lián)的政府行為問責(zé)機制。
3.2堅持以人為本的公共服務(wù)理念。堅持以人為本，就要堅持以公眾服務(wù)為導(dǎo)向。新一屆政府也不斷強調(diào)“民本”的重要性，將“三農(nóng)問題”提到政府要解決的重要問題上來。公眾服務(wù)導(dǎo)向的內(nèi)涵就是政府提供什么、如何提供要事先聽取公眾的意見，將公眾意愿作為第一價值取向;政府提供公共服務(wù)的效果如何應(yīng)當(dāng)以社會公眾的評價為主。我國自古以來就有“以民為本”的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)。20世紀(jì)70年代以來，西方行政改革的啟示之一就是如何以公眾為對象，引人競爭機制，以企業(yè)的精神重塑政府，提高政府的能力與效率，使公眾獲取更多高質(zhì)量的服務(wù)。例如，美國副總統(tǒng)戈爾在1993年國家績效評價的報告中宣稱:政府要服務(wù)的是我們的顧客。加拿大要求所有的政府機構(gòu)書面報告各機關(guān)的目標(biāo)，這些目標(biāo)必須是支援咨詢式的管理方法，并結(jié)合服務(wù)導(dǎo)向的組織目標(biāo)。在英國，撒切爾政府時期曾輪廓性地提出公眾是顧客，政府為顧客服務(wù)的原則，90年代的梅杰政府則進(jìn)一步提出“顧客中心論”的觀點，要求拋棄墨守成規(guī)的觀念，不斷改進(jìn)服務(wù)方法，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，并號稱要與顧客一起來改變官僚系統(tǒng)的文化。在葡萄牙，“公民第一”已經(jīng)成為促進(jìn)和指導(dǎo)公共行政改革的口號。打破傳統(tǒng)管理理論的思維模式，不是從管理主體的角度考慮如何管制被管理者，而是站在社會與民眾的立場，要求公共行政的主體，特別是政府如何為公眾服務(wù)，這是公共行政發(fā)展中具有里程碑性的特征。
絕大多數(shù)中外學(xué)者都承認(rèn),新公共管理運動與各國行政改革的實踐,以及公共行政學(xué)的發(fā)展密切相關(guān)。如果人們把“新公共管理運動”看成是一個特定的歷史范疇,并認(rèn)為對它的研究是行政學(xué)的分支內(nèi)容也未嘗不可,因為名稱是次要的,重要的是內(nèi)容及其實質(zhì)。但當(dāng)人們把PublicAdministration與PublicManagement都譯為“公共管理”,而且把它們與國務(wù)院學(xué)位辦關(guān)于研究生專業(yè)目錄上相關(guān)內(nèi)容聯(lián)系在一起時,這就需要審慎地分析所提出的每一個概念。應(yīng)該承認(rèn)這樣的事實:國內(nèi)是有不少學(xué)者正在潛心研究“新公共管理運動”,但更多的人卻對“公共管理”特別感興趣。人們對公共管理的理解雖存有差異,但挖掘人們?nèi)菀走_(dá)成共識的內(nèi)容是有可能的。我們認(rèn)為,在公共管理理論與實踐研究中,存在著三個無可爭辯的事實:其一是任何一個社會都存大著大量的社會公共事務(wù)管理活動。這些活動從宏觀到微觀,都直接涉及到社會民眾的切身利益。在階級社會中,政府確實是這些活動的核心主體,但誰都無法否認(rèn),除政府之外還有許多其它公共組織參與其中。經(jīng)濟增長與社會發(fā)展都需要公共管理,但這絕不可能由政府對社會的管理所包辦。對政府管理活動的研究并不能代替對整個社會公共事務(wù)管理活動的研究。
“公共管理”作為一個普遍存在的社會現(xiàn)象,它一定有共同的規(guī)律可循。這些普遍規(guī)律會包括政府管理的內(nèi)容,政府的管理所總結(jié)出來的規(guī)律是它的最重要的部分,但絕不是全部。公共管理與政府管理之間的關(guān)系,是屬于一般與特殊的關(guān)系。政府管理是公共管理的主角,但社會公共事務(wù)管理,還需要若干配角,主角與配角的關(guān)系既不能顛倒,又不能代替。僅研究主角的行為及其規(guī)律,不研究配角的行為及其規(guī)律,特別是不把它們作為一個整體來研究是不合適的。其二是各國公共行政改革給人們的啟迪之一是,隨著社會的進(jìn)步,特別是科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展,人們越來越深刻地認(rèn)識到,在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關(guān)系上,傳統(tǒng)意義上的政府職能將發(fā)生變化,政府會把更多職能交給社會中那些非政府、非營利性組織承擔(dān)。部分學(xué)者所說的“第三部門”,目前雖在我國社會發(fā)展中所起的作用不夠理想,其力量十分脆弱,但從長遠(yuǎn)看它們是大有前途的。對于“第三部門”的研究,顯然是公共管理的內(nèi)容,但它與政府管理又有著不同的內(nèi)涵。其三是在社會的公共事務(wù)管理發(fā)展中,政府管理是歷史的產(chǎn)物。隨著國家的消亡,政府管理的內(nèi)容與形式都將發(fā)生本質(zhì)的變化,但社會不可能沒有公共管理。盡管我們還無法對國家消亡之后的公共管理活動的細(xì)節(jié)描述得非常清楚,但人類生存與發(fā)展的需要,絕對不可能缺少新社會形態(tài)下的公共管理。
二、公共管理的界定及其本質(zhì)
我們認(rèn)為,所謂公共管理是指那些不以營利(不以追求利潤最大化)為目的,旨在有效地增進(jìn)與公平地分配社會公共利益的調(diào)控活動。這個定義最關(guān)鍵的內(nèi)容是“公共利益”一詞,而它恰恰是中外學(xué)者爭議最大的對象。我國那些有權(quán)威的工具書,對“公共”一詞的解釋,有的是“共同”之意;有的是“公有、公用”之意;還有的解釋為“公眾共同”。這些眾多的解釋雖有差別,但其基本詞干是“共同”。若把它們與“利益”結(jié)合在一起,則形成了“公共利益”與“共同利益”。人們常常把“公共利益”與“共同利益”不加區(qū)別地運用,我們認(rèn)為這是不合適的,它們之間有質(zhì)的區(qū)別,這在討論“公共管理”問題時尤為重要。毫無疑問,公共利益是共同利益,但共同利益并不一定是公共利益,它們的差別體現(xiàn)在“公”字上,只有那些具有社會共享性的共同利益才是公共利益。是否以營利為目的是區(qū)別“公共管理”和“企業(yè)管理”的重要標(biāo)志。
然而社會中確實有這樣一類組織,包括相當(dāng)多的非正式組織,它們的存在與發(fā)展,其目的不像企業(yè)那樣是為了追求利潤的最大化,組織成員的共同利益是維系他們合作的基礎(chǔ)。但這樣的組織并不是公共管理要研究的公共組織。如果說,組織是“利益共同體”,公共組織則是為謀求具有社會共享性利益的共同體。公共組織作為一個組織,它有組織成員的共同利益,這些利益不一定全都是公共利益。但公共組織的基本價值取向是為了社會的公共利益,否則我們所討論的管理,就不是公共管理而是企業(yè)管理,或是各種形式的私域管理。在討論“公共利益”時,還有一個爭論激烈的問題就是“利益”。我們采用的定義:利益是人類為了生存與發(fā)展所必須具有的資源與條件。顯然,那些為社會成員共享的資源與條件,就是公共利益。這里提及的“社會成員”,既沒有數(shù)量的限制,也沒有地域的空間約束。譬如,在社區(qū)管理中,存在著大量的與本區(qū)居民直接相關(guān)的利益,如道路的整治、樹木花草的栽培、休閑環(huán)境的美化等等。這種優(yōu)美宜人的環(huán)境,對某些遠(yuǎn)離小區(qū)的其他地域的居民來說,或許會一輩子無從享用,從中受益。但只要有人從它處來到這里,他們就能置身于這種環(huán)境之中而獲益。因為這些資源與條件具有社會共享性,這就是所說的公共利益。
誠然,這個社區(qū)的中居民利益有可能包含著相當(dāng)多的僅與該區(qū)居民相關(guān)的共同利益,但從整體上分析,社區(qū)管理討論的主要是“公共利益”問題。把公共利益作為公共管理的本質(zhì)來研究所遇到的另一個難題,就是不少西方著名學(xué)者不承認(rèn)“公共利益”的客觀性。我們認(rèn)為,這種把概念的抽象與內(nèi)容的具體化相混淆的看法是難以接受的。試問,人們討論“人”時,誰見過“人”?見到的只是社會上的各種各樣的男人和女人。前面已提到,我們所講的“利益”,是那些同人們生存與發(fā)展相關(guān)的“資源與條件”,顯然它們既不是抽象的,也不是虛幻的,而是現(xiàn)實的、具體的。至于哪些是公共利益,哪些是共同利益,哪些是私域利益,不同的人,價值觀不一,會有各自不同的解釋。在對公共管理的定義中,我們之所以重點強調(diào)“有效地增進(jìn)”與“公平地分配”社會公共利益,是因為通常人們談及管理問題,更多注意的是效率。解決資源配置的矛盾,講究效率固然重要,但對公共管理來說,它經(jīng)常要解決的是社會問題。它既要講過程管理,又要講結(jié)果管理,而且管理效益最終要從結(jié)果上檢驗。因此,有效地增進(jìn)并能公平地分配社會公共利益是公共管理的精髓。從本質(zhì)上看,我們對公共管理的定義與公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是為公共事務(wù)管理活動所制定的行為準(zhǔn)則,因此,公共政策就是有效地增進(jìn)與公平地分配社會公共利益調(diào)控活動中的行為規(guī)范。
三、公共管理模式的基本特征
傳統(tǒng)的管理理論,無論是對一般性的管理,還是對企業(yè)管理或政府管理的討論,都存在著一個共同的特征:“主體本位、過程主線、效率至上、管制中心”?，F(xiàn)代公共管理應(yīng)該以一種開放的思維模式,動員全社會的力量,來建立一套以政府為中心的開放主體體系。它要以最大限度地謀取社會公共利益為目標(biāo),通過提供公共產(chǎn)品(服務(wù)),來滿足社會民眾不斷增長的物質(zhì)與精神利益的需求,實現(xiàn)社會的穩(wěn)定與公共利益的增進(jìn)。我們認(rèn)為,現(xiàn)代公共管理基本模式大致應(yīng)具備以下八個特征:
1)公共利益與個人利益相統(tǒng)一,重在公共利益上。認(rèn)為,個別人的私人利益與所謂的社會普遍利益是互相伴隨的。所謂個人利益就是個人為了生存與發(fā)展所必須具有的資源與條件。馬克思所講到的“社會普遍利益”,就是公共利益。在公共管理活動中,不承認(rèn)個人利益,就談不上共同利益,更談不到公共利益。因為人們在社會交往過程中,總是以各自的利益與他人的利益發(fā)生聯(lián)系,并形成了共同利益。其中某些共同利益又被社會成員共享,成為公共利益。公共利益的增進(jìn)與發(fā)展應(yīng)當(dāng)以民眾的利益是否得以實現(xiàn)和滿足為基礎(chǔ),而民眾的利益是與無數(shù)個人利益的共同要求分不開的,社會對公共利益的尊重、保護(hù)與增進(jìn),最終也是為了實現(xiàn)絕大多數(shù)的個人利益的保護(hù)與增進(jìn)。然而不同的個體之間,不僅存在著個人利益上的差異,而且存在著尖銳的個人利益沖突。社會的穩(wěn)定與發(fā)展,不可能允許“個人利益至上”,它必須以社會“公共利益”與不同組織“共同利益”的存在,去促進(jìn)并帶動個人利益的發(fā)展?！八饺死姹旧硪呀?jīng)是社會所決定的利益,而且只有在社會所創(chuàng)造的條件下并使用社會所提供的手段才能達(dá)到?！盵2]
2)政府組織與其它公共組織相統(tǒng)一,重在政府組織上。不言而喻,政府是公共管理活動的核心主體,但它們不是唯一的主體。相反,西方新公共管理運動的實踐已經(jīng)證明,政府承擔(dān)的不少公共管理職能及具體內(nèi)容,由非政府的公共組織來承擔(dān),這不僅是可能而且是可行,后者不一定比前者差。一般地說,宏觀方面的管理職能或全局性的關(guān)鍵事件,更多地應(yīng)由政府來承擔(dān),特別是如國防、外交、重大法律、法規(guī)與政策的制定,只能由政府來完成。從微觀方面的管理來看,政府可以承擔(dān)一部分,但更多地應(yīng)該交給社會的其它公共事務(wù)管理部門來做。愈是接近基層方面的公共事務(wù),愈有可能讓相關(guān)的非政府部門來完成。
3)社會問題管理與資源管理相統(tǒng)一,重在問題解決上。多數(shù)人認(rèn)為,在一般的管理活動中,管理目標(biāo)是既定的,所以管理的主要問題是在管理過程中,如何配置資源,使之更有效。在企業(yè)管理中,只要通過有效手段,把各種資源協(xié)調(diào)好,就能實現(xiàn)利潤最大化。在公共行政活動中,當(dāng)人們把注意力集中到行政組織內(nèi)部的管理活動時,“效率至上”也促使人們過多地思考資源配置的效率問題。公共管理則更多地是因為要解決社會問題,即由于社會多數(shù)成員所期望的現(xiàn)象與實際現(xiàn)象產(chǎn)生了偏差而提出來的。這些偏差所包含的內(nèi)容是多方面的,既有要素及其配置有效性問題,也有利益分配的公平性問題。我們不否認(rèn)資源管理在公共管理中的重要性,因為管理過程中若資源配置不當(dāng),就不能實現(xiàn)公共管理要解決社會問題之目的。然而社會問題管理比資源管理所包含的內(nèi)容更豐富,更復(fù)雜。前者需要后者做保證,但即使后者實現(xiàn)目標(biāo),也不一定會使前者成功。
4)結(jié)果管理與過程管理相統(tǒng)一,重在結(jié)果管理上。在公共管理活動中,對社會問題管理實際上包含三項內(nèi)容:一是問題提出的管理;二是問題解決的過程管理;三是問題解決的結(jié)果管理。資源管理更多地是關(guān)注前兩項內(nèi)容,很少討論第三個內(nèi)容。我們已經(jīng)反復(fù)強調(diào),傳統(tǒng)管理理論,總是先設(shè)定一個目標(biāo),然而圍繞如何實現(xiàn)這個目標(biāo)去協(xié)調(diào)資源管理,關(guān)注管理過程。正如泰勒所言,科學(xué)管理要使勞資雙方在思想上發(fā)生革命,這就是只關(guān)注增加盈利,而使如何分配盈利的爭論成為不必要。這種只關(guān)注如何有效地實現(xiàn)目標(biāo)的過程管理,而不考慮目標(biāo)確定的合理性以及實際分配的公平性,一直受到許多學(xué)者的抨擊。過程管理更多地強調(diào)效率,而結(jié)果管理更多地突出公平。
5)管理所追求的公平與效率相統(tǒng)一,重在公平上。對公共管理本質(zhì)的理解使我們清醒地認(rèn)識到,有效地增進(jìn)與公平地分配社會公共利益,都必須認(rèn)真考慮。但增進(jìn)公共利益最終還是為了分配給社會的每一個成員?！耙值案?必須做蛋糕”。蛋糕愈做愈大,人們獲取的蛋糕的份額量也會愈大。要分“蛋糕”,就要考慮“公平”。我們認(rèn)為,效率與公平是公共管理的兩大基本目標(biāo)。效率與增進(jìn)公共利益有關(guān),公平與分配公共利益有關(guān)。引起爭論的問題是公共管理的基本目標(biāo),是重在效率還是公平?在討論公共政策的本質(zhì)時,我們曾提出,在政府與市場的關(guān)系上,市場機制主要解決效率問題,政府的政策機制主要解決公平問題。這里講的公平,是廣義的公平,包括分配公平、規(guī)則公平、競爭環(huán)境的公平以及程序公平等等。在公共管理討論中,我們?nèi)匀粓猿?公共管理主體主要解決公平問題,而市場機制主要解決效率問題。這里的公平,仍然是廣義公平。
6)公共組織的外部管理與內(nèi)部管理相統(tǒng)一,重在外部管理上。公共管理更多地是要解決社會公共問題,所以強調(diào)公共利益,重在結(jié)果管理,突出公平等等,實質(zhì)上都是圍繞公共組織對外實施管理展開的。傳統(tǒng)的企業(yè)管理理論主要研究企業(yè)內(nèi)部問題自然不必多說。在政府管理研究中,圍繞著提高“行政效率”,不少人把注意力常常放在政府內(nèi)部管理上。加強政府自身管理是必要的。但這種活動的最終歸宿還是體現(xiàn)于外部的管理,即對社會公共事務(wù)的管理。不論是政府,還是其它社會公共組織,都要把對外管理的質(zhì)量作為衡量其績效的最終標(biāo)準(zhǔn)。
關(guān)鍵詞:公共管理;基本模式;發(fā)展新趨勢
公共管理是以公共行政理論和現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)為理論基礎(chǔ)，其目的是為了提高政府的公共管理服務(wù)質(zhì)量和水平，公共管理從產(chǎn)生意義上講是公共組織的一種職能，包括以政府為主導(dǎo)的公共組織和以公共利益為指向的非政府組織(NGO)為實現(xiàn)公共利益，為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福利與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一個組成部分，其重點在于將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為這一職業(yè)的實踐者。
一、公共管理基本模式的特征
1、公共管理注重效率與公平的相結(jié)合
公共管理主張將行政規(guī)制通過法規(guī)和制度進(jìn)行控制，放松嚴(yán)格的規(guī)章制度，反對輕視績效評估，過度重視法律法規(guī)。要想實現(xiàn)對績效目標(biāo)的嚴(yán)格管控，就要根據(jù)績效目標(biāo)對已經(jīng)完成的情況進(jìn)行評估，并根據(jù)效率、經(jīng)濟和效果三個變量進(jìn)行測量。
2、對人力資源管理重視
公共管理重視人力資源的管理，強調(diào)提高在職人員在錄用和工資待遇等方面的管理靈活性，擴大公共部門的規(guī)模，鼓勵以短期合同來代替常任制，并且提高員工的績效工資，鼓勵對一些公有部門進(jìn)行私有化，鼓勵私營部門和公共部門的合作。
3、實現(xiàn)公共行政內(nèi)部向外部的轉(zhuǎn)變
公共管理不僅注重結(jié)構(gòu)、程序和過程，還加大了對項目、績效和結(jié)果的重視，使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責(zé)任制等成為公共管理學(xué)的核心主題。當(dāng)代公共管理的基本模式中，更加強了對政府活動產(chǎn)出和結(jié)果的重視，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計劃，從而使組織更加適應(yīng)公眾和外部環(huán)境的變化從而對組織產(chǎn)生的新需求。
二、基于公共管理的基本模式
1、小型化的分權(quán)模式
20世紀(jì)80年代，開始出現(xiàn)了小型化的分權(quán)模式，這種公共管理模式具有一定的影響力，并且其地位正在日益加強。近年來，小型化的分權(quán)模式也出現(xiàn)了新的發(fā)展趨勢，這在一定程度上促進(jìn)了公共管理模式的發(fā)展。新的發(fā)展方向中包括組織的靈活追求、合同承包的規(guī)模變大、組織的分散化。
2、公共服務(wù)取向模式
這種模式相對于其他模式來說，發(fā)展得還不夠成熟。公共服務(wù)取向模式強調(diào)公共部門的公共服務(wù)使命，重視對公眾的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)態(tài)度，應(yīng)用的是質(zhì)量管理的思想。公共服務(wù)取向管理模式的特點是:以實現(xiàn)公共服務(wù)使命為最終目的，強調(diào)公民權(quán)的理念，關(guān)心的是提高公共服務(wù)質(zhì)量，公共服務(wù)的發(fā)展依據(jù)是服務(wù)使用者的反饋意見。在管理過程中反映的是使用者的需求，并且強調(diào)公民權(quán)的理念。公共服務(wù)取向模式保留了傳統(tǒng)公共服務(wù)模式的認(rèn)同感和目標(biāo)使命的合法性。強調(diào)對日常服務(wù)提供的全社會學(xué)習(xí)過程。在公共服務(wù)取向模式中，可以運用社會需要評估，對社區(qū)服務(wù)的發(fā)展進(jìn)行鼓勵。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強調(diào)公共部門的公共服務(wù)使命，但又采用私人部門的“良好的實踐”中的質(zhì)量管理思想。
3、效率驅(qū)動模式
效率驅(qū)動模式是當(dāng)代西方政府改革運動中最早出現(xiàn)的模式，往往被稱為撒切爾主義的政治經(jīng)濟學(xué)。它在20世紀(jì)80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑戰(zhàn)。這種模式代表了將私人部門管理(工商管理)的方法和技術(shù)引入公共部門管理的嘗試，強調(diào)公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。效率驅(qū)動模式的基本內(nèi)容及特征有:強烈關(guān)注財政控制、成本核算、錢有所值和效率問題，關(guān)心信息系統(tǒng)的完善:建立更強有力的管理中心，采用層級管理和“命令與控制”的上作方式，要求有明確的目標(biāo)定和績效管理，權(quán)力向資深管理者轉(zhuǎn)移;強調(diào)對顧客負(fù)責(zé)，以市場為基礎(chǔ)和顧客為導(dǎo)向，讓非公共部門參與公共產(chǎn)品的提供;解除勞動力市場的規(guī)制，采用績效工作制以及短期聘用合同:雇員自我調(diào)節(jié)權(quán)力的減少，權(quán)力向管理者的轉(zhuǎn)移，吸收部分雇員參與管理過程，采用更透明的管理形式:增加更具有企業(yè)管理色彩而較少官僚色彩的授權(quán)，但更強調(diào)責(zé)任制:采用公司治理的新形式，權(quán)力向組織戰(zhàn)略頂層轉(zhuǎn)移等。
三、基于公共管理基本模式的行政改革對策
1、根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展改革行政組織結(jié)構(gòu)
傳統(tǒng)的行政組織結(jié)構(gòu)是在計劃經(jīng)濟體制下所形成的，機構(gòu)復(fù)雜，人員也過多，組織效率不夠靈活，這就需要根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，合理地規(guī)劃組織機構(gòu)的結(jié)構(gòu)，科學(xué)的設(shè)置行政組織部門，將人員安排在合適的位置上，以發(fā)揮最大的效率。
2、節(jié)約行政成本，提高工作效率
當(dāng)前，我國法制不健全，完善規(guī)章制度是我國公共行政管理的主要發(fā)展重點，應(yīng)該多加強行政規(guī)章制度的具體落實。因此，要重視提高工作效率，節(jié)約政府成本，堅決打擊權(quán)利尋租等交易行為。在行政手段實施的過程中要重視改革的成本核算，加強對財政運用的監(jiān)督和管理，節(jié)約我國的政府行政成本。
3、建設(shè)服務(wù)型政府
要加強服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，明確行政責(zé)任。創(chuàng)新行政改革的方式，改革行政深部的制度，建立高效的行政服務(wù)中心。提高權(quán)利運行的透明度，加強群眾的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府的行政辦事效率，加強政府官員的廉政建設(shè)，為建立服務(wù)型政府做出貢獻(xiàn)。四、結(jié)語隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，政府職能的定位要隨著市場經(jīng)濟和公民意識的發(fā)展而重新改革，政府方面要轉(zhuǎn)變管理觀念，加強服務(wù)型政府的建設(shè)，公民也要加強公共管理的參與意識。這要求要打破傳統(tǒng)的公共管理模式，將自上而下的縱向管理轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代社會的橫向管理，加強公眾的參與，減少政府權(quán)利部門對公眾權(quán)利的干預(yù)。在社會主要市場經(jīng)濟發(fā)展和行政體制改革的最重要的時刻，要對當(dāng)前的公共管理基本模式進(jìn)行改革和創(chuàng)新，結(jié)合當(dāng)前國情，借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗，為我國公共管理的發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
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一、新公共管理的基本理念
1.充分利用市場機制。
新公共管理運用了市場與權(quán)威相同的一面，即市場與政府一樣都是有效的控制方法。市場可以幫助政府實現(xiàn)社會的穩(wěn)定，一旦政府作出決策，市場可以幫助政府完成提供公共物品的功能；政府也可以幫助市場克服自身的缺陷(邏輯的推理和現(xiàn)實的經(jīng)驗都證明了一點)。缺陷的政府和缺陷的市場間，我們別無選擇，只有將兩者有效的配置，才能取得最佳效果。新公共管理試圖通過引入市場機制對公共部門進(jìn)行全方位的改革和再造以提升公共管理的質(zhì)量。新公共管理的許多措,施無不建立在市場機制的基礎(chǔ)上，如民主化、合同外包、內(nèi)部市場以及競爭招標(biāo)等市場化改革。
2. 強調(diào)政府以“顧客”為中心。
新公共管理認(rèn)為政府應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，政府不應(yīng)是凌駕于社會之上的封閉式的官僚機構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”。以“企業(yè)家精神”塑造政府，要求政府以顧客為中心，在角色上由“官僚者”轉(zhuǎn)為“服務(wù)者”，而在管理方式上也要與時俱進(jìn)地從統(tǒng)治走向服務(wù)。
3.戰(zhàn)略管理受到高度重視。
作為一種新的管理途徑或思維方式，新公共管理所提倡的科學(xué)戰(zhàn)略管理方法是由傳統(tǒng)的公共行政范式向公共管理范式轉(zhuǎn)變的一個重要組成部分。公共部門的戰(zhàn)略管理，還涉及政府的計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等各項職能，是一項重要的管理技術(shù)或工具。公共部門的戰(zhàn)略管理主要發(fā)生于較高級別的政府管理層，或者說是主要由政府高層所進(jìn)行和完成的關(guān)于政府管理的特定管理過程。當(dāng)今時代，面對日益復(fù)雜、動蕩和多元的公共管理環(huán)境，為了取得最好的管理結(jié)果，實現(xiàn)組織目標(biāo)，戰(zhàn)略管理受到整個公共管理部門的重視并進(jìn)入了公共管理領(lǐng)域。
4.凸顯了績效導(dǎo)向的地位。
隨著社會的發(fā)展和人們對公共部門期望值的提高，提高績效已成為公共部門的重要任務(wù)。在新公共管理的理念下，既要在公共部門中引入市場機制，以發(fā)揮其效率優(yōu)勢，強調(diào)政府也應(yīng)重視成本收益分析，又要引入私營部門管理方法和技術(shù)以提高公共行政效率。但與傳統(tǒng)公共管理不同的是，它以“績效”取代“效率”，這里的績效是一個包括效率、效益、責(zé)任和結(jié)果在內(nèi)的一個多維概念，意味著在追求高效率的同時更加注重了責(zé)任和結(jié)果。
二、傳統(tǒng)政府模式存在的問題
1.管制型政府模式。
政府管制本是政府履行其職能，對社會公共事務(wù)和經(jīng)濟進(jìn)行管理的一種基本方式。在傳統(tǒng)的政府管制模式下，政府通過其法定的權(quán)力，制定一系列法律、法規(guī)和政策等，并將其付諸于實踐來約束、限制和規(guī)范社會主體行為。其管制形式多種多樣，包括了經(jīng)濟、政治、社會以?及自我管制。管制型政府過多的管制使得市場不能進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)，阻礙了市場正常的發(fā)展。
2. 政府本位模式。
在管理的實踐中，政府總是不自覺地陷入政府本位的思維慣性之中。高級文官的專業(yè)特長是政策分析和政策咨詢，他們所關(guān)注的是重大政策問題,他們既沒有經(jīng)過專門的管理訓(xùn)練，缺乏提供服務(wù)的經(jīng)驗和管理技能，也不屑于政策實施，卻掌握著各部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。長期以來，政府及其工作人員片面地認(rèn)為政府就是行使權(quán)力、管理社會、約束公眾行為的，把行政權(quán)力當(dāng)作政府唯一的存在方式，忘記了政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。
3. 功能管理型政府模式。
功能管理主要注重的是內(nèi)部管理，它偏向于整合系統(tǒng)內(nèi)部的功能組合，強調(diào)職能本身的內(nèi)容和部門間的分權(quán)，但這種模式對于整個組織的目標(biāo)并不是很重視，過分關(guān)心短期的具體目標(biāo)或者是總目標(biāo)中部分目標(biāo)的實現(xiàn)。政府管理模式的短期功能化使得政府機構(gòu)及其工作人員注重其自身利益，沒有一套科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，只能適應(yīng)較為穩(wěn)定的環(huán)境狀態(tài)。
4. 程序化政府模式。
主要表現(xiàn)為機械的官僚層級體制以及政府方式使得政府行政過程效率低下。政府作為統(tǒng)治社會的公共機構(gòu)具有至高的權(quán)威，通過高度的中央集權(quán)對社會資源進(jìn)行監(jiān)督、管理、指導(dǎo)和分配?？茖邮襟w制的運行方向是自上而下、單向性的，政府運用權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策對社會經(jīng)濟事務(wù)實行管理。這種管理模式導(dǎo)致了公共部門機制僵化，缺少激勵和效率，運作緩慢而充滿阻力。
三、新公共管理理念下服務(wù)型政府模式構(gòu)建的路徑選擇
1.建立適度放任的市場化政府。
在傳統(tǒng)管制政府中，如今需要政府從管制中適度下放自己的權(quán)力；在新公共管理市場導(dǎo)向理念下，政府在放權(quán)的同時也需要與市場積極并有效互動。在管制型政府中，管制本身就是一切。而任何政府權(quán)威存在都需要一定的管制。因此，在新公共管理理念下，服務(wù)型政府并非完全摒棄管制，而是要適當(dāng)管制，把管制納入到總體的服務(wù)當(dāng)中，政府管制只是市場失靈時的一個積極調(diào)控者。同時，新公共管理提出政府中引入市場機制，一方面，政府通過經(jīng)濟規(guī)制確保市場的公平競爭、資源有效的配置和人民的利益，從而有效地調(diào)節(jié)政府與市場的合理比重，讓二者在各自的效能上達(dá)到最大化；另一方面，依據(jù)市場原則對政府進(jìn)行管理，對政府的運作程序進(jìn)行改革，在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方面引入市場競爭因素，打破政府壟斷經(jīng)營的局面，讓私人部門參與競爭，不僅可以有效降低政府成本，而且能夠提高政府的工作效率。在公共服務(wù)的提供中，政府主要制定制度與規(guī)則，選擇真正的公共服務(wù)的提供者，來安排和提供各種相關(guān)的公共設(shè)施與公共服務(wù)。這就打破了以往政府對公共問題處理的壟斷權(quán)。政府更加關(guān)注私營企業(yè)、社會團(tuán)體、非贏利性組織，通過它們來提供公共服務(wù)，尋求解決社會所面臨的問題。目前，己初步形成以政府為主導(dǎo)、市場為核心的公共服務(wù)提供機制。
2.建立以民主性為目標(biāo)模式的政府。
無論從新公共管理所推崇的顧客導(dǎo)向，還是從政府本位的傳統(tǒng)理念來考量，政府都需要樹立一種民主性的目標(biāo)模式。一方面，轉(zhuǎn)變過去“官本位”的思維模式，從理念層面上真正理解民主政府源于人民的授權(quán)，政府的合法性在于人民的認(rèn)同。另一方面，從服務(wù)對象上看，民主政府的政治行為以公民的需要為導(dǎo)向，人民是政府提供公共產(chǎn)品的消費者，而提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)則是政府的主要職責(zé)。另外，在管理上，保證人民最大程度的參與，保證人民自身的利益得到最充分的表達(dá)，保證在綜合各種利益訴求并達(dá)成共識的基礎(chǔ)上形成科學(xué)的決策。建構(gòu)服務(wù)型政府，政府及其公共行政人員需要建立一個集體共享公共利益的觀念。正如新公共服務(wù)理論所言，面對公共需求和社會壓力，既要試圖迅速找到解決問題的辦法，更要創(chuàng)造一個利益共享、責(zé)任共擔(dān)的機制。此外，還需要通過廣泛的參與和對話溝通，建立公共話語體系，使之與政府的治理目標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)核心層的深思熟慮相融合，并努力提升社會洞察力。政府及行政管理人員應(yīng)該扮演積極的角色，為公民參與和分享社會價值觀、形成關(guān)于公共利益的集體觀念創(chuàng)造有利環(huán)境。服務(wù)型政府不是簡單地對不同聲音分別作出承諾，公共管理者應(yīng)當(dāng)把市民組織起來，使他們可以更好地相互理解他人的利益，使得各部門、各利益集團(tuán)和各群體之間有更為積極的參與，從更廣泛的領(lǐng)域和范圍認(rèn)識社區(qū)與社會的利益。強調(diào)政府責(zé)任與公民責(zé)任，對于一個健康理性的社會發(fā)展非常重要。
3. 建立彈性化的戰(zhàn)略型政府。
這種模式是從新公共管理戰(zhàn)略管理理念和功能化政府二者的結(jié)合的角度來闡釋的新模式。戰(zhàn)略管理過程中實際上也需要不同階段的功能管理，不過戰(zhàn)略管理比功能管理有更大的前瞻性，它關(guān)注組織長期性整體目標(biāo)和遠(yuǎn)景規(guī)劃的制定與實施，并集中組織所有資源來達(dá)成組織戰(zhàn)略目標(biāo)的決策與執(zhí)行活動。而在戰(zhàn)略管理的同時，政府的彈性化是保證政府戰(zhàn)略管理實施中決策靈活變動而不影響大局的前提。它要求政府必須有應(yīng)變能力，能夠根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，并適時回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。在不穩(wěn)定性因素不斷增加的今天，彈性化的戰(zhàn)略管理模式建立了政府與外部環(huán)境的信息反饋機制，根據(jù)外部化境的變化來組織發(fā)展方向并作出戰(zhàn)略調(diào)整，從而最大程度地消除負(fù)面影響，抓住組織發(fā)展機適，滿足不斷增長變化的公民需要和社會要求。
4. 建立以秩序與效率共贏為基礎(chǔ)價值的政府。
結(jié)合傳統(tǒng)政府程序化的弊病和新公共管理所推崇的績效導(dǎo)向，服務(wù)型政府應(yīng)將本身的秩序與實現(xiàn)績效最大化結(jié)合起來。在公共行政領(lǐng)域，政府的作用就在于既要尊重和引導(dǎo)自發(fā)性的社會秩序，又要遵循客觀規(guī)律，發(fā)揚民主、科學(xué)決策，建構(gòu)合理的人為秩序，而當(dāng)今個體價值多元化使得社會充滿矛盾和競爭，難免破壞秩序以及損害公共利益，此時擁有公共權(quán)力的政府應(yīng)責(zé)無旁貸地?fù)?dān)當(dāng)起維護(hù)秩序的重任，以權(quán)威優(yōu)勢來構(gòu)建、引導(dǎo)和維護(hù)社會秩序。同時效率也是公共行政的永恒追求，因為存在著資源的稀缺性與人的需求無限性之間的矛盾，政府的任務(wù)就在于發(fā)揮自身的優(yōu)勢，整合社會的力量，運用挖掘可支配的資源，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的各種需要。—方面，服務(wù)型政府通過及時提供質(zhì)量更高的公共物品或服務(wù)來創(chuàng)造組織效率；另一方面，新公共管理的結(jié)果取向更能檢釋行政的效率內(nèi)涵。因此，在管理中必須強調(diào)政府責(zé)任，選擇科學(xué)的績效評估方法，使用績效工作制以及短期聘用合同，使雇員自我調(diào)節(jié)權(quán)力減少，并吸收部分雇員參與管理，采用更加透明的管理形式。
5. 建立鼓勵公民參與公共政策制定的政府。
