發(fā)布時(shí)間：2023-10-08 15:43:41
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的行政調(diào)解的方式樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
行政調(diào)解制度在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中，越來越成為行政機(jī)關(guān)解決民事糾紛和部分行政爭(zhēng)議的重要手段。隨著“和諧社會(huì)”的理念在國(guó)內(nèi)及世界的倡導(dǎo)推廣，國(guó)內(nèi)外在本領(lǐng)域的研究也會(huì)隨之深入。筆者這為，在建設(shè)和諧社會(huì)的進(jìn)程中，基于公開、平等、合意原則之上的非強(qiáng)制性解決糾紛的方式，將得到強(qiáng)調(diào)和推廣。因此，研究行政調(diào)解制度，具有極其重要的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。通過研究提出關(guān)于建構(gòu)非強(qiáng)制性行政調(diào)解的理論模式，將更加有利于當(dāng)代中國(guó)行政改革和政府職能轉(zhuǎn)變，以及為和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)提供理論支持。本文擬從行政調(diào)解的概念和功能入手，分析我國(guó)目前行政調(diào)解制度存在的弊端，并結(jié)合現(xiàn)實(shí)社會(huì)對(duì)行政調(diào)解的需要，提出一些適應(yīng)于實(shí)踐的解決方法，以期對(duì)未來構(gòu)建完善的行政調(diào)解制度起到拋磚引玉的作用。
（全文共6586字）
以下正文：
一、行政調(diào)解的概念和功能
（一）行政調(diào)解的概念分析
我國(guó)的調(diào)解制度一般包括司法調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解三種。三者主持實(shí)施的主體不同，其中司法調(diào)解是人民法院所主持實(shí)施的，人民調(diào)解是一種民間解決糾紛的方式，而行政調(diào)解是由行政機(jī)關(guān)出面主持的調(diào)解。
關(guān)于行政調(diào)解的概念，學(xué)界主要有以下觀點(diǎn)：（1）行政調(diào)解也稱政府調(diào)解，是在行政機(jī)關(guān)主持下，以說服教育的方法，使糾紛在雙方當(dāng)事人互相諒解的基礎(chǔ)上獲得解決的一種法律制度。 （2）行政調(diào)解是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)出面主持的，以國(guó)家法律和政策為依據(jù)，以自愿的原則，通過說服教育等方法，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、互讓互諒、達(dá)成協(xié)議、消除糾紛的訴訟外調(diào)解活動(dòng)。 （3）行政調(diào)解是指由國(guó)家行政組織出面主持的，以國(guó)家法律、政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使?fàn)幾h雙方當(dāng)事人互讓互諒、達(dá)成協(xié)議，從而解決爭(zhēng)議的方式和活動(dòng)。
借鑒學(xué)者們的定義，結(jié)合筆者對(duì)行政調(diào)解的理解，本文將行政調(diào)解界定為：由行政主體出面主持的，以國(guó)家法律、法規(guī)和政策為依據(jù)，以自愿為原則，以平等主體之間的民事爭(zhēng)議為對(duì)象，通過說服教育等方法，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、互讓互諒、達(dá)成協(xié)議，消除糾紛的一種具體行政行為。
（二）行政調(diào)解的功能
調(diào)解是解決糾紛、建設(shè)和諧社會(huì)的重要途徑，行政調(diào)解是社會(huì)調(diào)解制度中的重要組成部分，它在我們當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變的時(shí)期更具有不可低估的作用，全面認(rèn)識(shí)、正確發(fā)揮行政調(diào)解的功能，也是我們推進(jìn)法治社會(huì)的重要途徑。當(dāng)前，行政調(diào)解的功能主要體現(xiàn)在：
1、加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府
行政調(diào)解有利于改變行政機(jī)關(guān)以行政命令等手段解決糾紛的形式——服從管理模式，弱化“管理”，強(qiáng)調(diào)服務(wù)與協(xié)調(diào)，體現(xiàn)出的是政府的服務(wù)理念。這有利于改善政府在民眾心中的形象，增強(qiáng)政府的親和力，增強(qiáng)民眾對(duì)政府的認(rèn)同感，提高人民群眾對(duì)政府的信任，從而促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，塑造服務(wù)型政府。
2、化解社會(huì)矛盾，推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)
訴訟雖然是法治社會(huì)最終的爭(zhēng)議解決方式，但并不能解決所有糾紛。除卻訴訟制度外，我們?nèi)孕枰渌闶裁匆员M可能便捷地解決社會(huì)糾紛，調(diào)解即承擔(dān)這樣的角色。在調(diào)解過程中，氣氛相對(duì)緩和，利于爭(zhēng)議雙方協(xié)商；并且調(diào)解本身沒有訴訟那樣強(qiáng)的程序性，完全以糾紛的解決為目的，因此具有及時(shí)性和便捷性，可以防止矛盾的擴(kuò)大化，同時(shí)也不影響調(diào)解不成而通過訴訟渠道進(jìn)行解決。
3、尋求糾紛雙方當(dāng)事人權(quán)益最大化
行政調(diào)解的目的是通過糾紛雙方當(dāng)事人的協(xié)商，找到對(duì)于二者而言最優(yōu)解決方式。行政調(diào)解在一定程度上擺脫了既有制度對(duì)于雙方利益的束縛，同時(shí)這種協(xié)商在行政主體的監(jiān)督下又不會(huì)偏離解紛的主題，因此更有利于當(dāng)事人利益。通過行政調(diào)解促成糾紛當(dāng)事人利益最大化，使社會(huì)資源解紛成本大大降低，展現(xiàn)出了良好解紛方式的特點(diǎn)。
4、節(jié)省司法資源，優(yōu)化糾紛解決路徑
司法資源是有限的，并非所有社會(huì)糾紛都需要通過司法途徑予以解決。調(diào)解可以使大量的民事糾紛止步于，在一定程度上減輕了法院的負(fù)擔(dān)。而且訴訟方式解決糾紛針對(duì)的只是原告的訴訟請(qǐng)求，不能解決訴訟請(qǐng)求以外的事項(xiàng)，因此具有一定的封閉性。行政調(diào)解實(shí)行自愿原則，相對(duì)于訴訟而言，程序性較弱，而解決糾紛的目的性較強(qiáng)，因此在調(diào)解過程中可以一并解決與爭(zhēng)議有關(guān)的各種問題，從而在整體上具有開放性，也能更為靈活地解決糾紛，而且這種方式對(duì)糾紛的解決往往比較徹底。
二、我國(guó)現(xiàn)行行政調(diào)解制度存在的問題
行政調(diào)解作為一項(xiàng)重要的行政管理制度在社會(huì)生活的各個(gè)方面發(fā)揮著重要的作用，然而我國(guó)行政調(diào)解仍然存在諸多缺陷，需要在改革中進(jìn)一步完善，這也是完善行政管理體制的要求所在。
（一）有關(guān)行政調(diào)解的法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一性
在我國(guó)目前法律體系中，尚沒有一部統(tǒng)一的行政調(diào)解法，有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)定散見于各種法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件之中。規(guī)定行政調(diào)解制度的部門規(guī)章和地方性法規(guī)，對(duì)有關(guān)行政調(diào)解的原則、職權(quán)范圍、程序等不盡一致；有些法律條文中都使用“行政調(diào)解”詞匯，但他們之間互不銜接，并且規(guī)定過于原則，缺乏可操作性。這種有關(guān)行政調(diào)解的法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一性的狀況有利于各地方、各部門針對(duì)具體情況采取靈活的方式進(jìn)行行政調(diào)解，但也存在著嚴(yán)重弊病。首先，行政調(diào)解在全國(guó)范圍內(nèi)缺乏統(tǒng)一的原則和總體的要求，也缺乏一個(gè)集中了跨地方、跨部門實(shí)踐智慧的制度模式來作為各方行政的指導(dǎo)。其次，只有部分地區(qū)和部門制定了有關(guān)行政調(diào)解的法規(guī)和規(guī)章，還有相當(dāng)數(shù)量的地區(qū)和部門有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)定存在空白，在缺乏全國(guó)性制度的現(xiàn)實(shí)下，這些地區(qū)和部門實(shí)際上很難進(jìn)行必要的行政調(diào)解。更重要的是，各地區(qū)各部門基于自身立場(chǎng)制定的規(guī)范，常常導(dǎo)致行政調(diào)解的權(quán)屬?zèng)_突。如對(duì)輕微刑事案件的調(diào)解，公安機(jī)關(guān)依職權(quán)可以對(duì)其進(jìn)行調(diào)解，而所在地的基層人民政府（如鄉(xiāng)政府）指派鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)、司法 助理員或機(jī)關(guān)有關(guān)人員，對(duì)其管轄地的輕微刑事糾紛也可以進(jìn)行調(diào)解。對(duì)于這些弊病，有關(guān)學(xué)者主張制定《行政調(diào)解法》，以建立一個(gè)和諧統(tǒng)一的行政調(diào)解制度體系。 筆者認(rèn)為，這上主張存在一定合理性，但也存在可商榷的地方。首先，法律的制定是一個(gè)系統(tǒng)、長(zhǎng)期的過程，而且制定之后修改較為困難，而行政調(diào)解本身形式多樣、方法靈活，未必適合通過高位階的法律予以調(diào)整，中央層次可以考慮由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)予以調(diào)整；第二，行政調(diào)解制度尚有很多值得探索的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性，發(fā)揮各地方的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)，各地方可以考慮制定一般性的行政調(diào)解規(guī)范，對(duì)行政調(diào)解制度進(jìn)行富有意義的探索。總之，應(yīng)該正視我國(guó)行政調(diào)解的法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一性的問題，但也應(yīng)當(dāng)看到解決思路并不唯一，可以進(jìn)行多種嘗試。
（二）行政調(diào)解制度缺乏可操作性
我國(guó)有關(guān)行政調(diào)解的法律法規(guī)規(guī)定模糊，缺乏可操作性。第一，行政調(diào)解的范圍不確定，相關(guān)主體對(duì)于某些事項(xiàng)能否進(jìn)行調(diào)解、由誰(shuí)調(diào)解理解不盡一致，可能導(dǎo)致某些應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)解的事項(xiàng)未能得到及時(shí)處理。第二，調(diào)解的啟動(dòng)方式不明確，特別是依職權(quán)行政調(diào)解的啟動(dòng)條件不明晰，導(dǎo)致行政調(diào)解的出現(xiàn)頻率過低，眾多部門沒有形成明確的調(diào)解意識(shí)和成熟的調(diào)解技術(shù)。第三，行政調(diào)解的人員配備問題未得到考慮或考慮不周全。不同性質(zhì)的工作部門其行政調(diào)解的人員配備應(yīng)存在區(qū)別。一些部門的工作性質(zhì)決定了其應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的行政調(diào)解員進(jìn)行行政調(diào)解工作，一些部門僅由普通行政人員進(jìn)行行政調(diào)解即可。我國(guó)有關(guān)行政調(diào)解的法律法規(guī)中對(duì)這樣的不同情況考慮不足，在實(shí)踐中往往由各部門自主決定，導(dǎo)致行政調(diào)解未實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的效果；并且調(diào)解人員的素質(zhì)和培訓(xùn)問題也未得到應(yīng)有的重視，調(diào)解人員素質(zhì)參差不齊。第四，行政調(diào)解相關(guān)回避機(jī)制沒有建立，可能存在調(diào)解調(diào)解一方存在利益關(guān)聯(lián)的情況，導(dǎo)致調(diào)解員不能作為中立第三方進(jìn)行調(diào)解，使調(diào)解不能實(shí)現(xiàn)公平公正。第五，大量的行政調(diào)解規(guī)范沒有規(guī)定明確的時(shí)間限制，對(duì)于允許提出行政調(diào)解請(qǐng)求的期間，決定是否受理行政調(diào)解申請(qǐng)的期間、做出行政調(diào)解決定的期間等均沒有明確的規(guī)定。第六，行政調(diào)解機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政調(diào)解所必要的權(quán)力配置考慮不足。例如行政調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)查取證權(quán)、對(duì)相關(guān)證據(jù)進(jìn)行鑒定和論證的權(quán)力以及邀請(qǐng)有關(guān)部門參與調(diào)解過程的職權(quán)等未獲得充分考量。第七，行政調(diào)解終止和終結(jié)的條件不夠清晰。其中最重要的兩個(gè)概念示獲得詳細(xì)界定。一是“視為拒絕調(diào)解”，在實(shí)踐中，五方無(wú)正當(dāng)理由缺席或者以其他方式表明退出調(diào)解的，往往視為拒絕調(diào)解。但何為無(wú)正當(dāng)理由，何為其他方式都需要具體說明。二是“調(diào)解不成”，實(shí)踐中調(diào)解不成即終結(jié)調(diào)解，行政機(jī)關(guān)可能濫用調(diào)解不成的情形，導(dǎo)致本能夠通過調(diào)解解決的爭(zhēng)議未能合理化解。與前者相比，這更是行政調(diào)解缺席的一大難題。第八，行政調(diào)解過程中的信息保密制度未足完善。行政調(diào)解過程中各方主體難免接觸到大量的，其中部分信息可能屬于商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的范疇。任何一方主體對(duì)這些信息都應(yīng)負(fù)有保密的義務(wù)，不得泄露。這些問題都是我們需要關(guān)注的行政調(diào)解實(shí)踐操作問題。
（三）行政調(diào)解協(xié)議及其效力問題未有定論
在我國(guó)法律體系中，大量有關(guān)行政調(diào)解的法律規(guī)范都要求各方當(dāng)事人達(dá)到調(diào)解協(xié)議，在糾紛形態(tài)日益復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)，可以預(yù)見的是調(diào)解協(xié)議也會(huì)成為一種日趨成熟的定紛止?fàn)幍姆绞?。但是，?duì)于行政調(diào)解是否需要達(dá)到某種形式的協(xié)議、調(diào)解協(xié)議具有什么樣的法律效力，不僅在法律規(guī)范中缺乏明確規(guī)定，在常理上也未有定論。有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)當(dāng)事人簽字的行政調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，當(dāng)事人不得隨便反悔，應(yīng)當(dāng)自覺履行；調(diào)解協(xié)議不經(jīng)人民法院按照法定程序的審查，不得撤銷。 另有學(xué)者認(rèn)為，行政調(diào)解的協(xié)議沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，當(dāng)事人拒絕在行政調(diào)解協(xié)議上簽字或者反悔的，可以提起民事訴訟。 以上學(xué)者的見解基本代表了當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于行政調(diào)解協(xié)議效力的兩派主要觀點(diǎn)，當(dāng)然也不排除行政調(diào)解協(xié)議被賦予其他效力的可能。就目前行政調(diào)解的實(shí)踐來看，通常當(dāng)事人所達(dá)成的行政調(diào)解協(xié)議并不具有法定效力，但當(dāng)事人可以在達(dá)成行政調(diào)解協(xié)議的同時(shí)，進(jìn)行諸如修改合同、訂立契約等民事法律行為來保證行政調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容得到履行。
但這種做法也存在著弊端。首先，行政調(diào)解協(xié)議中很多內(nèi)容不能為民事法律行為所承載，導(dǎo)致調(diào)解協(xié)議中的部分內(nèi)容無(wú)法保證得到履行。例如，攤販甲與攤販乙爭(zhēng)奪一處市場(chǎng)攤位，工商行政機(jī)關(guān)對(duì)此進(jìn)行調(diào)解，最終達(dá)成行政調(diào)解協(xié)議：現(xiàn)有的攤位歸甲，等市場(chǎng)增設(shè)新的攤位時(shí)，乙可以優(yōu)先獲得一處較好攤位。問題在于，這一協(xié)議包含了對(duì)行政權(quán)的某種約束，因而無(wú)法通過民事合同的形式加以確定；但如果完全不賦予行政調(diào)解協(xié)議某種效力，當(dāng)事人對(duì)未來可期待獲得之利益又無(wú)法得到保障。這個(gè)例子從側(cè)面反映出一個(gè)深藏于行政調(diào)解制度中的難題：上述兩種學(xué)理思路和實(shí)踐中的通常做法均無(wú)法解決如何在行政調(diào)解協(xié)議中約束行政權(quán)力的問題。此外，由于民事法律行為的標(biāo)的存在一定限制，也有一些行政權(quán)行為無(wú)法通過民事法律行為的途徑保障其履行。這也是我國(guó)行政調(diào)解制度目前存在的重要問題。
三、我國(guó)行政調(diào)解制度的完善
（一）整合既有調(diào)解規(guī)范，建議較為統(tǒng)一的行政調(diào)解制度
如前所述，我國(guó)行政調(diào)解制度缺乏統(tǒng)一性，需要通過某種方式進(jìn)行整合。這種整合依集中程度的不同有以下幾種方式：一即前述制定《行政調(diào)解法》的方式，但前文已指出這種方式有可值得商榷的地方；二是由中央制度行政法規(guī)，各地方各部門根據(jù)實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則的方式進(jìn)行；三是由中央通過政策和規(guī)范性文件的方式協(xié)調(diào)各地方各部門有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)范，提出一般性的行政調(diào)解的原則、職權(quán)、程序等要求，通過指導(dǎo)性的手段促使分散的規(guī)范得到整合。從現(xiàn)實(shí)的情況看，第二種和第三種模式都是可以考慮的模式，從一致性和深思熟慮的程度看，第二種模式可能會(huì)因集中更多的實(shí)踐智慧、進(jìn)行更充分的反思和討論而更加趨于完善，而第三種模式則能夠更加迅速地啟動(dòng)和調(diào)整，對(duì)于實(shí)踐中出現(xiàn)的問題能夠采取更靈活的措施加以應(yīng)對(duì)。雖然它們存在這些差異，但實(shí)際上它們也有某種異曲同工之處，實(shí)質(zhì)的關(guān)鍵是要在兩個(gè)要點(diǎn)上達(dá)成統(tǒng)一：一是行政調(diào)解的職權(quán)劃分和范圍界定，二是行政調(diào)解協(xié)議對(duì)行政主體的約束力，只要這兩點(diǎn)能夠得到統(tǒng)一，兩種模式可以擇一為用甚至共同進(jìn)行，長(zhǎng)短互補(bǔ)。
（二）提升行政調(diào)解的人員素質(zhì)和相關(guān)技術(shù)
面對(duì)我國(guó)行政調(diào)解人力資源不足的現(xiàn)狀，有學(xué)者建議通過建立專門化、職業(yè)化的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)、組織或部門，通過專業(yè)化的方式加以解決。 ⑺筆者認(rèn)為這一主張頗和商榷，應(yīng)當(dāng)分情況來看待。若是不屬于行政管理過程中的民事爭(zhēng)議，則由專業(yè)的調(diào)解主體進(jìn)行調(diào)解更為有效，如大多數(shù)的合同爭(zhēng)議；若是屬于行政管理過程中或與行政管理權(quán)力密切相關(guān)的民事爭(zhēng)議，則由自身掌握行政管理實(shí)權(quán)的機(jī)構(gòu)或部門進(jìn)行調(diào)解才能取得調(diào)解的實(shí)效，如治安處罰、環(huán)境污染領(lǐng)域的調(diào)解，大多數(shù)行政調(diào)解屬于此種情形。鑒于以上情況，筆者建議采取以提升一般行政人員的調(diào)解技術(shù)和素質(zhì)為主、建立專業(yè)化的調(diào)解機(jī)構(gòu)為輔的方式來完善行政調(diào)解制度。這就要求我們重視對(duì)一般行政人員進(jìn)行行政調(diào)解方面的培訓(xùn)，并且注意及時(shí)將行政調(diào)解的一般技術(shù)加以制度化。
（三）完善行政調(diào)解程序
對(duì)于完善行政調(diào)解制度而言，尤為重要的一點(diǎn)就是完善行政調(diào)解程序。第一，要明確行政調(diào)解的啟動(dòng)方式。規(guī)定廣泛的依職權(quán)啟動(dòng)行政調(diào)解的權(quán)力；并且規(guī)定不得拒絕調(diào)解的原則，使依申請(qǐng)啟動(dòng)行政調(diào)解的渠道更加暢通。第二，要建立行政調(diào)解中的回避機(jī)制，對(duì)于以行政調(diào)解事項(xiàng)有利益關(guān)聯(lián)的調(diào)解人員，考慮到調(diào)解工作靈活的特殊需要，該類人員可不主動(dòng)回避，但相對(duì)人可申請(qǐng)其回避，經(jīng)審查后確實(shí)存在利害關(guān)系的，被申請(qǐng)人必須回避。這樣可以更好的處理行政調(diào)解過程中的回避問題。第三，要明確行政調(diào)解各個(gè)階段的期間限制。特別是要規(guī)定行政機(jī)構(gòu)受理調(diào)解申請(qǐng)的期限以及自受理調(diào)解申請(qǐng)至作出調(diào)解決定的期間限制；并且要明確行政調(diào)解對(duì)于特定糾紛是否產(chǎn)生中止、中斷以及其它時(shí)效方面的影響。第四，行政調(diào)解過程中的保密義務(wù)也需要得到周全的規(guī)定，不能停留在原則性和簡(jiǎn)單化的概括規(guī)定的程度。這里在區(qū)分兩種保密機(jī)制，一是防止機(jī)密材料類調(diào)解過程中過度暴露，二是建立泄露商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的責(zé)任追究機(jī)制。第五，明晰行政調(diào)解終止和終結(jié)的條件。最重要的是要詳細(xì)界定“視為拒絕調(diào)解”和“調(diào)解不成”兩個(gè)關(guān)鍵概念。對(duì)于前者，如果無(wú)法獲得當(dāng)事人明確的退出調(diào)解程序或拒絕調(diào)解的聲明，則應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)定調(diào)解主體聯(lián)系和催促該當(dāng)事人的方式和程序，對(duì)諸如登報(bào)、公告、掛號(hào)信、見證人等相關(guān)措施的應(yīng)用應(yīng)予以適當(dāng)規(guī)范。對(duì)于后者，要謹(jǐn)慎的規(guī)定一些具體標(biāo)準(zhǔn)，如對(duì)于雙方觀點(diǎn)爭(zhēng)執(zhí)不下的情形如何判斷，可以從實(shí)踐中總結(jié)出一些常見的情況作為參考。
（四）明確行政調(diào)解的效力
一、行政調(diào)解問題的提出
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》是我國(guó)三大訴訟法之一，它的頒布與實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)司法審查制度的正式確立，是我國(guó)民主與法治建設(shè)史上重要的里程碑。它對(duì)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活產(chǎn)生著深刻的影響，被看成是一場(chǎng)“靜悄悄的革命”②。但是，在制定《行政訴訟法》的時(shí)候，由于各種條件不是很成熟，對(duì)很多問題的規(guī)定比較原則，留有較大的空間。該法在實(shí)施以來，無(wú)論是公民、法人或其他組織、司法機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行運(yùn)用法律過程中，都出現(xiàn)了各不相同的實(shí)際問題。這些問題有些屬于人們的認(rèn)識(shí)問題，有些是因體制及觀念方面的原因而形成的，有些則屬于《行政訴訟法》立法本身存在的問題，為正確理解和適用《行政訴訟法》，結(jié)合行政審判實(shí)踐，本人選擇撰寫此論文。
《行政訴訟法》第五十條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！边@條的規(guī)定是建立在“行政機(jī)關(guān)沒有對(duì)國(guó)家權(quán)力的處分權(quán)”的基礎(chǔ)上，不適用調(diào)解的原則是立法之初為避免行政機(jī)關(guān)因規(guī)避訴訟而與相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商，怕?lián)p害公共利益所作出的規(guī)定。其主要考慮的原因有以下幾點(diǎn)：（1）行政權(quán)屬于公權(quán)力的范疇，它既是國(guó)家賦予行政主體的職權(quán)，也是行政主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。其行政機(jī)關(guān)本身與行政相對(duì)人之間沒有“交易”和“討價(jià)還價(jià)”的余地。如果允許調(diào)解的話，就意味著行政主體是可以隨意處分自己的職責(zé)，這不僅違背了行政職權(quán)不可處分的原則，有損國(guó)家權(quán)力的權(quán)威，也可能使行政主體用犧牲公共利益的代價(jià)換取相對(duì)人的和解，從而使其避免敗訴的結(jié)果。（2）司法權(quán)與行政權(quán)是兩種不同的國(guó)家權(quán)力，均由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，并對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。如果允許調(diào)解，法院將起到組織、協(xié)調(diào)的作用，這意味著法院在某種程度上可以處分行政權(quán)力，違反國(guó)家機(jī)關(guān)分工的原則。（3）我國(guó)行政訴訟制度功能定位于保護(hù)公民、法人或其它組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。基于上述因素，法院在審理行政案件時(shí)不適用以調(diào)解方式進(jìn)行結(jié)案。目前不適用調(diào)解方式來審理行政案件的做法已不宜存在于審判實(shí)踐中，由于法院和行政機(jī)關(guān)為了解決行政爭(zhēng)議而在當(dāng)事人之間進(jìn)行的協(xié)調(diào)已成普遍現(xiàn)象，不少地方還總結(jié)積累了一些經(jīng)驗(yàn)，也取得了較好的法律效果和社會(huì)效果。從許多國(guó)家的法律制度和司法實(shí)踐看，其并不排斥以調(diào)解方式來解決行政爭(zhēng)議。且有些國(guó)家已經(jīng)建立了行政訴訟調(diào)解制度。因此，目前以協(xié)調(diào)方法結(jié)案的比例較高，注重調(diào)解行政訴訟案件，加強(qiáng)行政訴訟案件調(diào)解制度的研究，應(yīng)當(dāng)是建立和諧社會(huì)的應(yīng)有之意。
另外，《行政訴訟法》第67條第3款規(guī)定行政賠償訴訟可以適用調(diào)解。行政賠償之訴可以適用調(diào)解，就意味著在法定的范圍內(nèi)，行政主體對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)有一定的處置權(quán)。既然行政主體可以通過調(diào)解協(xié)議的方式依法處分國(guó)家財(cái)產(chǎn)，那么用同樣的方式在法定的權(quán)限范圍內(nèi)處分其他行政職權(quán)，在行政訴訟中適用調(diào)解也應(yīng)當(dāng)是順理成章的。
綜上，《行政訴訟法》第五十條規(guī)定的人民法院審理行政案件時(shí)，不適用調(diào)解已不能完全適應(yīng)在目前的行政審判程序中。故應(yīng)在行政審判的審理和裁判方式上明確確立符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況的調(diào)解原則。
二、建立行政訴訟調(diào)解制度的必要性
調(diào)解的積極作用主要表現(xiàn)在：1、調(diào)解有利于當(dāng)事人息訴，能夠使矛盾和糾紛得到徹底的解決，減少上訴、再審、申訴、纏訴和“不斷翻燒餅”等現(xiàn)象，真正達(dá)到“案結(jié)事了”的效果。2、調(diào)解有利于解決執(zhí)行難問題。因調(diào)解有便于履行的好處，即在當(dāng)事人自愿的情況下，由其自由履行相關(guān)義務(wù)，減少上訴環(huán)節(jié)，能夠達(dá)到徹底的解決糾紛。3、調(diào)解有利于提高法院的審判工作效率。可以在原告的訴訟請(qǐng)求之外一并解決雙方的更多爭(zhēng)議，而不必另案另訴。但調(diào)解是在不違背法律規(guī)定、不違背當(dāng)事人的自愿情形下而進(jìn)行的。4、調(diào)解有利于達(dá)到良好的社會(huì)效果，保證社會(huì)穩(wěn)定，這既是社會(huì)各界對(duì)法院的要求，也是法院保護(hù)自身的需要。5.調(diào)解可以降低訴訟成本，實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)。我國(guó)《行政訴訟法》第五十條規(guī)定的人民法院審理行政案件時(shí)，不適用調(diào)解的原則在實(shí)踐中已基本上得到了貫徹，然而，在貫徹行政訴訟立法精神的同時(shí)，在審判實(shí)踐中已有大量的行政案件在變相的適用了以調(diào)解方式來解決行政爭(zhēng)議。因此，不允許調(diào)解的規(guī)定已名存實(shí)亡。故在行政訴訟程序中建立調(diào)解制度已成為必要。
（一）、行政訴訟的立法目的對(duì)行政訴訟調(diào)解制度的建立有決定性的意義
行政訴訟的立法目的，應(yīng)當(dāng)是正義和平等價(jià)值在社會(huì)發(fā)展階段的具體體現(xiàn)。行政訴訟只有保持與法的價(jià)值取向一致，定位在對(duì)行政管理相對(duì)人實(shí)施行政救濟(jì)和補(bǔ)償?shù)幕c(diǎn)上，它才是一部符合正義和有價(jià)值的良法。行政訴訟的運(yùn)作過程和處理結(jié)果，從有權(quán)提起行政訴訟的行政管理相對(duì)人來說，其直接動(dòng)力和最終的目的是為了保護(hù)自己的合法利益而尋求的司法救濟(jì)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督不是行政管理相對(duì)人所要追求的訴訟目的。因此，行政訴訟只有定位在對(duì)行政管理相對(duì)人實(shí)施救濟(jì)和補(bǔ)償、及時(shí)解決矛盾和糾紛才是符合正義的有價(jià)值的良法。行政訴訟中的調(diào)解是指行政主體和相對(duì)人在法院審判組織的主持下，基于自愿平等協(xié)商的原則，經(jīng)過雙方的協(xié)商解決行政糾紛的一種行政糾紛解決途徑③。行政訴訟的調(diào)解正是符合行政訴訟的以上目的。所以，行政訴訟的立法目的對(duì)行政訴訟調(diào)解制度的建立有著決定性的意義。
（二）、行政訴訟的實(shí)踐表明建立行政訴訟調(diào)解制度已成為現(xiàn)實(shí)的必要
行政訴訟作為解決行政爭(zhēng)議的一項(xiàng)訴訟活動(dòng)，其與刑事自訴、民事訴訟一樣，當(dāng)然可以適用解決糾紛的最普遍方式――調(diào)解。而我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法立法時(shí)過于剛性，規(guī)定在行政訴訟中不適用調(diào)解的做法，實(shí)際上已把行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人視為不可調(diào)和的雙方，使行政訴訟比較缺乏人情味。從審判實(shí)踐來看，行政案件撤訴率的現(xiàn)象已經(jīng)表明，大多數(shù)行政案件是可以通過調(diào)解的方式，使?fàn)幾h雙方的矛盾得以化解?！缎姓V訟法》規(guī)定的在審理行政案件時(shí)不適用調(diào)解的原則并不能排除人民法院在審理的過程中對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行一些說服教育工作、或者行政機(jī)關(guān)已改變?cè)唧w行政行為，原告自動(dòng)申請(qǐng)撤訴；有些是在訴訟外，作為被告的行政機(jī)關(guān)給于原告某些好處而讓原告申請(qǐng)撤訴。一般出于當(dāng)事人的意愿，作為主持人的人民法院對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)撤訴的，幾乎都予以批準(zhǔn)。與其讓這些變相的調(diào)解處理成為規(guī)避法律的工具，不如從制度上加以規(guī)范，準(zhǔn)予當(dāng)事人調(diào)解、協(xié)商，由人民法院對(duì)當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)商協(xié)議的合法性進(jìn)行審查，在不違反當(dāng)事人自愿、法律強(qiáng)制性規(guī)定、不損害公共利益和他人利益的情況下，確認(rèn)當(dāng)事人雙方達(dá)成的協(xié)商協(xié)議（調(diào)解協(xié)議）的效力，使調(diào)解成為保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的工作方式。
（三）、行政法理論的研究使行政訴訟調(diào)解的建立具有理論上的必要
行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)利的行使者，現(xiàn)代行政權(quán)的行使和對(duì)行政權(quán)力性質(zhì)認(rèn)識(shí)的不斷深入，主張行政機(jī)關(guān)絕對(duì)不能處分行政權(quán)力的觀點(diǎn)已不能自圓其說。行政權(quán)作為一種國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)行、適用法律的活動(dòng)，在行政過程中行政機(jī)關(guān)享有自，行政法規(guī)賦予了行政機(jī)關(guān)及其工作人員較大的自由裁量權(quán)。法律賦予行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力是羈束性權(quán)力和裁量性權(quán)力，雖然行政機(jī)關(guān)對(duì)其羈束性權(quán)力不能自由處分，但是，裁量性權(quán)力使行政機(jī)關(guān)在法律許可的范圍內(nèi)可以自由處分。按照法律規(guī)定的要求，政府行使的公權(quán)力在法律沒有規(guī)定的情況下不得行使，而對(duì)于私權(quán)利在法律沒有禁止的情況下就可以處分。況且，公權(quán)力無(wú)論是在行政程序還是訴訟程序階段，均存在一個(gè)自由裁量的幅度問題，綜上，公權(quán)力的處分仍然是可以進(jìn)行調(diào)解并做適當(dāng)讓步，行政機(jī)關(guān)的自應(yīng)得到法律的保障。
三、建立行政訴訟調(diào)解制度的可行性
調(diào)解是指行政主體和行政相對(duì)人在人民法院的主持下，基于自愿平等協(xié)商的原則，經(jīng)過雙方的協(xié)商來解決糾紛的一種途徑。調(diào)解不同于和解，和解是指訴訟雙方當(dāng)事人就雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行協(xié)議、相互作出讓步以終結(jié)訴訟而解決糾紛的一種法律行為；調(diào)解具有訴訟活動(dòng)和結(jié)案方式的雙重含意。因此，筆者認(rèn)為，調(diào)解應(yīng)作為一項(xiàng)基本原則適用于行政訴訟程序中，作為行政訴訟活動(dòng)中審理和裁判的方式。從調(diào)解制度的內(nèi)容分析，行政訴訟應(yīng)當(dāng)遵循以下要求：
（一）、在行政訴訟中，調(diào)解本身應(yīng)當(dāng)以不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定、公共利益和他人合法利益為前提
調(diào)解是終結(jié)訴訟、解決爭(zhēng)議、化解糾紛的重要手段，調(diào)解協(xié)議合法成立后將具有實(shí)質(zhì)上的法律效力。另外，調(diào)解要充分體現(xiàn)當(dāng)事人雙方的共同意愿，同時(shí)能保障原告有與被告平等協(xié)商的能力，應(yīng)將“堅(jiān)持合法性調(diào)解”確立為行政訴訟調(diào)解的基本原則。在此體現(xiàn)的合法性說明并非所有的行政爭(zhēng)議都適用調(diào)解，而調(diào)解的本質(zhì)特征始終是要尊重當(dāng)事人的意志，行政機(jī)關(guān)不能在調(diào)解中超越或放棄法律賦予自己的法定職權(quán)，只有在不違背法律的禁止性規(guī)定、不損害國(guó)家、集體和他人利益的前提下，才能通過低成本、高效率的調(diào)解方式解決爭(zhēng)議，達(dá)到糾正違法或不合理的行政行為，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益的立法目的。但在調(diào)解方面，作為審判機(jī)關(guān)的人民法院應(yīng)保持消極的態(tài)度，充分發(fā)揮當(dāng)事人的意思自治，讓當(dāng)事人在庭外沒有外來干預(yù)的條件下進(jìn)行自主協(xié)商。
（二）、行政協(xié)商是行政調(diào)解制度的內(nèi)核
實(shí)踐中，往往在做調(diào)解工作以前，可以由人民法院向當(dāng)事人提出進(jìn)行協(xié)商的動(dòng)議。允許行政機(jī)關(guān)與其相對(duì)人在明辨是非、平等協(xié)商、互相諒解的基礎(chǔ)上達(dá)成某種協(xié)議，并由審判機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定對(duì)其協(xié)議予以認(rèn)可，達(dá)到解決爭(zhēng)議，終結(jié)行政訴訟程序的制度。首先，允許行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人在平等的基礎(chǔ)上對(duì)所爭(zhēng)議行政行為的合法性和合理性進(jìn)行協(xié)商，予以消除行政糾紛；其次，審判機(jī)關(guān)對(duì)于當(dāng)事人之間達(dá)成的協(xié)議，只要在不違背國(guó)家基本法律原則的情況下，一般對(duì)該協(xié)議都予以認(rèn)可；再次，審判機(jī)關(guān)在認(rèn)可當(dāng)事人之間達(dá)成的協(xié)議之后，將可直接出具終止訴訟的裁定書等有效法律文書予以終結(jié)訴訟。該文書具有終局性。因在該文書中包含有雙方當(dāng)事人達(dá)成一致的協(xié)商意見，給各方當(dāng)事人一經(jīng)送達(dá)，便具有法律效力。當(dāng)其中任何一方不履行協(xié)議內(nèi)容時(shí)便可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
（三）、調(diào)解適用的范圍應(yīng)當(dāng)采取有限原則
從法律賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來看，在行政訴訟中并非任何的行政行為都可以適用調(diào)解，依法行政的法治原則要求行政機(jī)關(guān)不得任意處分行政職能，這也是行政職權(quán)不可處分原則。不同的行政行為和不同類型的行政案件使行政訴訟的調(diào)解制度受到限制。但如果不對(duì)行政訴訟調(diào)解的范圍作出限制，將可能會(huì)導(dǎo)致法官濫用自己手中的調(diào)解權(quán)，影響行政訴訟立法宗旨的實(shí)現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為，在行政訴訟法中應(yīng)明確規(guī)定“限制性的調(diào)解制度”，由爭(zhēng)議各方當(dāng)事人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行充分協(xié)商，在法律沒有規(guī)定的情況下，行政調(diào)解不得損害公共利益和他人的合法利益。在只有包含民事因素的一般違法或不合理的行政行為才可以適用調(diào)解。具體包括的案件類型有：（1）涉及行政自由裁量權(quán)的案件，如行政處罰案件。（2）行政裁決案件。此類案件因法院只能作出維持或撤銷的判決，因而也是行政審判中極易產(chǎn)生“循環(huán)訴訟”的一類案件，以土地案件居多。因此，這類案件如能通過調(diào)解的方式使當(dāng)事人之間最終能達(dá)成合意，效果會(huì)更好。（3）行政合同案件。此類案件具有民事合同的特點(diǎn)，對(duì)這類案件進(jìn)行協(xié)調(diào)，有利于發(fā)揮相對(duì)人的積極性和主動(dòng)性，也有利于行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（4）因行政賠償和行政補(bǔ)償而引起的訴訟。行政賠償訴訟可以進(jìn)行調(diào)解，我國(guó)《國(guó)家賠償法》已經(jīng)作出了明確的規(guī)定。對(duì)于行政征用和行政合同等引發(fā)的行政補(bǔ)償爭(zhēng)議，亦應(yīng)理解為可以適用調(diào)解，具體補(bǔ)償應(yīng)由行政主體和當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商解決，但應(yīng)當(dāng)注意對(duì)惡意串通行為的審查。（5）不履行法定職責(zé)的案件。此類案件涉及公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，行政機(jī)關(guān)負(fù)有法定職責(zé)，但在法定或合理期間不予履行。對(duì)此類案件如果能夠以協(xié)調(diào)的方式進(jìn)行解決，可以促使行政機(jī)關(guān)盡快履行自己的法定義務(wù)，有利于提高行政效率，節(jié)約訴訟時(shí)間和行政成本，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。（6）行政許可案件、行政給付和行政獎(jiǎng)勵(lì)案件。
（四）、行政訴訟調(diào)解模式的選擇應(yīng)借鑒民事訴訟的調(diào)解模式，并結(jié)合行政審判的實(shí)踐進(jìn)行確定
調(diào)解是以自愿為基礎(chǔ)的，則判決是以強(qiáng)制為特征的，兩者是性質(zhì)完全不同的一種解決糾紛的審判方式。建立行政訴訟調(diào)解制度，要正確處理調(diào)解與審判的關(guān)系，使兩者的特長(zhǎng)得到充分的發(fā)揮。筆者認(rèn)為在行政訴訟中的調(diào)解方式應(yīng)選擇調(diào)審合一的審判模式。在審理的行政案件中，并不是所有的行政案件都適宜調(diào)解，有的案件適宜，有的案件它就不適宜調(diào)解。故在審判實(shí)踐中，協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮已經(jīng)證明，在行政訴訟過程中，調(diào)解不論是在庭前還是審判中，一般都是堅(jiān)持能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了，妥善解決爭(zhēng)議各方當(dāng)事人之間的行政糾紛。但需要注意的是，對(duì)行政訴訟案件的調(diào)解要堅(jiān)持先審后調(diào)的原則，不審就調(diào)，既不利于樹立行政審判的權(quán)威，也不利于保護(hù)原告的利益。即被告總是期望著有更多討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)。判決是對(duì)原告最有利的方式。只有立足于判，才能最大限度地保護(hù)原告利益，樹立法院權(quán)威，也只有立足于判，才會(huì)為協(xié)調(diào)成功創(chuàng)造最好的條件。協(xié)調(diào)辦案的重點(diǎn)應(yīng)放在行政案件中的涉民問題和政治性強(qiáng)而不好下判及法律無(wú)明確規(guī)定的案件上。關(guān)于以調(diào)解方法結(jié)案的方式有：（1）撤訴。這是實(shí)踐中習(xí)慣、通行的做法。（2）制作和解或調(diào)解筆錄，終結(jié)訴訟。將協(xié)調(diào)的內(nèi)容記入筆錄，筆錄中要有當(dāng)事人明確表示愿意放棄或終結(jié)訴訟的真實(shí)意思表示。這種結(jié)案方式適合于能夠當(dāng)庭執(zhí)行或沒有具體執(zhí)行內(nèi)容的行政案件。（3）直接出具終止審查裁定書。制作的裁定書，在法律文書中載明當(dāng)事人已經(jīng)達(dá)成的協(xié)商意見，對(duì)爭(zhēng)議的具體行政行為終止審查，該裁定為終局裁定，不能上訴，具有強(qiáng)制執(zhí)行力。這種結(jié)案方式有利于及時(shí)解決糾紛，化解矛盾。（4）行政附帶民事調(diào)解書。同民事訴訟中的調(diào)解一樣，行政訴訟中采用調(diào)解是當(dāng)事人以行政法上的權(quán)利義務(wù)為處分標(biāo)的的合意行為，調(diào)解協(xié)議或文書與判決書的效力相當(dāng)，可以作為強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)④。該調(diào)解書在送達(dá)前允許反悔；義務(wù)人不履行義務(wù)的可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；如調(diào)解違反自愿和合法原則，當(dāng)事人可申請(qǐng)進(jìn)行再審。這種結(jié)案的方式最為規(guī)范和嚴(yán)肅，但是，有時(shí)是沒有必要去使用。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧，建設(shè)美好的社會(huì)，始終是人類孜孜以求的一個(gè)社會(huì)理想。根據(jù)新階段中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求和社會(huì)出現(xiàn)的新趨勢(shì)、新特點(diǎn)，我們所要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)，應(yīng)該是民主、公平、正義、誠(chéng)實(shí)友愛、充滿活力、人與自然和諧相處的社會(huì)?，F(xiàn)代行政法所研究和所要解決的焦點(diǎn)問題就是如何充分發(fā)揮行政救濟(jì)程序的價(jià)值。在實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利最大化的同時(shí)，使行政權(quán)力的價(jià)值得到最大程度的實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐表明，公民在為保障自己的私權(quán)利，而與行使國(guó)家公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的充滿激烈對(duì)抗的行政法程序中，其結(jié)果往往不是一方的勝利，而是因?yàn)楦冻龅木薮蟪绦蛐猿杀緦?dǎo)致雙敗。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧，必須實(shí)現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利之間的和諧。要實(shí)現(xiàn)這種和諧，我們就必須重視行政救濟(jì)中行政調(diào)解機(jī)制的價(jià)值，并將其作為行政救濟(jì)法的基礎(chǔ)之一。
綜上，調(diào)解是一種能夠達(dá)到當(dāng)事人無(wú)反悔、無(wú)申訴、無(wú)上訪的理想結(jié)果的審判方式。如果能在行政訴訟程序中建立調(diào)解制度，充分發(fā)揮調(diào)解的積極、能動(dòng)作用。對(duì)于轉(zhuǎn)變行政審判理念，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，監(jiān)督和維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政都具有重要的意義。但是，在行政訴訟程序中建立調(diào)解制度，畢竟是一種大膽的嘗試，該制度，若能規(guī)定的明確、具體、具有可操作性時(shí)，則可達(dá)到理想的社會(huì)效果，反之則起到相反的作用。因此，在立法過程中，應(yīng)對(duì)以調(diào)解方式結(jié)案的規(guī)定，再加以明確，并將調(diào)解的標(biāo)準(zhǔn)和范圍作一適當(dāng)?shù)南拗?，使適宜調(diào)解的案件能真正取得應(yīng)有的法律和社會(huì)效果。只有這樣才能不負(fù)民眾、國(guó)家的重托，才能為社會(huì)的和諧、穩(wěn)定作出貢獻(xiàn)。
【注釋】
①②楊悅新著“行政訴訟法‘大修稿’亮點(diǎn)與盲區(qū)”《中國(guó)普法網(wǎng)》2005年5月30日
③胡：《權(quán)利與權(quán)力的博弈》，中國(guó)法律出版社2005年版337頁(yè)。
④馬懷德：《司法改革與行政訴訟制度的完善》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版第326頁(yè)；
【參考文獻(xiàn)】
1.《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》商務(wù)印書館，1983年版；
2.李步云、汪永清主編《中國(guó)立法的基本理論和制度》，中國(guó)法制出版社出版，1998年版；
3.姜明安主編的《行政法與行政訴訟法》，法律出版社，2003年版；
4.皮純協(xié)主編的《行政法與行政訴訟法教程》中央廣播電視大學(xué)出版社2000年4月出版；
5.主編的《中國(guó)審判方式改革理論問題研究叢書》（1）（2）中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年出版；
6.劉莘主編的《行政立法研究》，法律出版社2003年版；
7.2006年2月8日的人民法院報(bào)B版《訴訟調(diào)解中的的行為規(guī)范》張衛(wèi)平；
8.《公民與法》2003年第15期《公民與法》2004年第35期《公民與法》2005第69期；
9.李琳閆立彬《論行政訴訟可以適用調(diào)解原則》，載中國(guó)法律信息網(wǎng)；
[關(guān)鍵詞] 行政訴訟；調(diào)解制度；建立基礎(chǔ)
【中圖分類號(hào)】 D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1007-4244（2014）08-096-1
一、行政訴訟調(diào)解在我國(guó)建立的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
（一）居高不下的行政訴訟非正常撤訴率
相對(duì)于民事訴訟、刑事訴訟，行政訴訟案件相對(duì)較少。行政訴訟案件的結(jié)案方式分為判決和裁定兩種，任何訴訟案件，判決毫無(wú)疑問應(yīng)該成為主流的結(jié)案方式，然而對(duì)于受案率本來就不高的的行政訴訟案件，裁定準(zhǔn)予撤訴卻成為主要的結(jié)案方式，撤訴率居高不下。在行政撤訴中，法官協(xié)調(diào)撤訴更是成為主流，“協(xié)調(diào)處理”大肆盛行，被認(rèn)為是從源頭上最大化的解決糾紛，實(shí)現(xiàn)了法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)的和諧。由于法律上規(guī)定“不適用調(diào)解”，所以現(xiàn)實(shí)中的“隱形調(diào)解”過于隨意，不僅違背法律，而且成為部分法官權(quán)力尋租的工具，損害相對(duì)人的合法權(quán)益。
（二）中國(guó)傳統(tǒng)法律文化的深刻影響
調(diào)解制度在我國(guó)具有深厚的法律文化基礎(chǔ)。中國(guó)崇尚“和為貴”，“和諧”是中國(guó)文化的一個(gè)核心。尤其是自西周以來，“以禮入法”成為中國(guó)傳統(tǒng)法律文化的一個(gè)重要方面，“以和為貴”“無(wú)訟”“厭訟”的價(jià)值取向成為調(diào)解制度的一個(gè)重要的思想基礎(chǔ)。尤其是對(duì)于行政訴訟而言，許多當(dāng)事人本來能告行政機(jī)關(guān)就需要相當(dāng)大的勇氣，更多的是擔(dān)心“贏了一次官司，卻輸了一輩子”，擔(dān)心行政機(jī)關(guān)“穿小鞋”，對(duì)自己不利。所以只要行政機(jī)關(guān)作出一定的讓步，行政相對(duì)人立即撤訴，這其實(shí)就是變相的“行政調(diào)解”。因而，在這種“和為貴”“厭訟”理念的影響下，調(diào)解在我國(guó)行政訴訟實(shí)踐中廣泛使用，再加上我國(guó)的行政訴訟法最早脫胎于民事訴訟法，這就使其對(duì)民事訴訟法有較強(qiáng)的依賴性，行政案件在司法實(shí)踐中也易于接受調(diào)解這一爭(zhēng)端解決方式。
（三）行政相對(duì)人利益的無(wú)法救濟(jì)
缺乏法律保障的“隱形調(diào)解”，啟動(dòng)方式與調(diào)解過程隨意，對(duì)司法權(quán)威和公正性產(chǎn)生了負(fù)面的影響，不利于行政相對(duì)人利益的保護(hù)。尤其是當(dāng)原告撤訴以后，行政機(jī)關(guān)不兌現(xiàn)其承諾，原告將陷入無(wú)法救濟(jì)的困境。原告無(wú)法出具調(diào)解協(xié)議書要求法院強(qiáng)制執(zhí)行，更不能基于同一事實(shí)與理由再次訴訟，嚴(yán)重?fù)p害了相對(duì)人的合法權(quán)益保護(hù)，于是這也就成為了近年來民眾熱衷于的一個(gè)誘因。這充分反映了司法救濟(jì)的不暢，因而如果能將行政調(diào)解納入到行政訴訟之中，為行政相對(duì)人提供一個(gè)救濟(jì)的途徑，將更有利于行政相對(duì)人利益的保護(hù)。
二、行政訴訟調(diào)解制度建立的理論基礎(chǔ)
理論支撐是社會(huì)規(guī)則正當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，也是完善指導(dǎo)社會(huì)有序運(yùn)行的必要條件。行政訴訟調(diào)解制度具有深厚的理論基礎(chǔ)。
（一）公權(quán)力不可處分的相對(duì)性
公權(quán)力不可處分，是現(xiàn)行行政訴訟不適用調(diào)解的主要依據(jù)。該理論認(rèn)為行政主體行使的是國(guó)家的公權(quán)力，行政機(jī)關(guān)及工作人員必須依法行使，不得隨意處分或者放棄，否則將損害公共利益。而司法機(jī)關(guān)也必須依法作出裁判，不得采用調(diào)解作為結(jié)案方式。這一原則建立在我國(guó)行政訴訟法建立的初期，職權(quán)色彩濃厚，行政權(quán)具有強(qiáng)勢(shì)地位，因而基于保障公民權(quán)利，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行控制，規(guī)定了“行政訴訟不適用調(diào)解”。
不可否認(rèn)，其的確達(dá)到了一定的積極作用與推動(dòng)歷史的作用。但是，隨著實(shí)踐的發(fā)展以及其自身的缺陷，使得這一理念出現(xiàn)不可回避的問題。這種絕對(duì)化的行政權(quán)力不可處分原則，忽視了行政主體依法享有的自由裁量權(quán)。行政裁量權(quán)表明行政主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況需要采取適當(dāng)?shù)牟昧啃詸?quán)力。當(dāng)行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)作出行政行為與相對(duì)人發(fā)生爭(zhēng)議的時(shí)候，行政主體的這種裁量自由就為雙方當(dāng)事人提供了合意的基礎(chǔ)，為行政訴訟的調(diào)解提供了可能。公權(quán)力的不可處分的相對(duì)性是行政訴訟調(diào)解建立的基本理論基礎(chǔ)。
（二）公正與效率的平衡
公正與效率是現(xiàn)代訴訟的兩大重要價(jià)值目標(biāo)，而行政調(diào)解制度在學(xué)界廣受推崇的原因就是在很大程度上實(shí)現(xiàn)了公正與效率的平衡。首先，行政調(diào)解制度可以節(jié)約雙方的訴訟成本?，F(xiàn)行的行政救濟(jì)途徑都具有一定的時(shí)限性。行政糾紛的解決會(huì)經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)間的成本，而行政調(diào)解只要一經(jīng)雙方當(dāng)事人的合意，在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成一致就可以實(shí)現(xiàn)，大大節(jié)約了雙方的成本，提高了效率。另一方面，調(diào)解是基于雙方合意，減少了當(dāng)事人的上訴、上訪、執(zhí)行難等問題，有利于減少社會(huì)不穩(wěn)定因素，維護(hù)司法權(quán)威，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益?？梢姡姓V訟調(diào)解制度的構(gòu)建有利于實(shí)現(xiàn)公正與效率的平衡。
（三）行政訴訟的價(jià)值目的保障
對(duì)于行政訴訟制度的價(jià)值目標(biāo)，學(xué)界有不同的觀點(diǎn)：一元目的論、雙重目的論、三重目的論、依法行政說等等。筆者非常贊同馬懷德教授的觀點(diǎn)，認(rèn)為中國(guó)的行政訴訟的目的是唯一的，即保護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益。當(dāng)然，此種說法并不是排除行政訴訟在解決社會(huì)正義、穩(wěn)定社會(huì)秩序方面的功能，只是最終的目的只有一個(gè)就是保障相對(duì)方的合法權(quán)益。禁止適用調(diào)解，從應(yīng)然的角度講，法院只能做出非此即彼的價(jià)值判斷，行政訴訟調(diào)解制度的建立有利于行政機(jī)關(guān)做出更為合理的決定。而調(diào)解制度的引入，無(wú)疑將會(huì)適當(dāng)?shù)赝貙捫姓V訟目的價(jià)值的實(shí)現(xiàn)空間，使得行政訴訟更能關(guān)注原告的利益訴求，真正契合《行政訴訟法》關(guān)于行政訴訟制度價(jià)值目標(biāo)的規(guī)定。
總之，行政訴訟調(diào)解制度在我國(guó)的構(gòu)建具有堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和深厚的理論基礎(chǔ)，期待行政訴訟調(diào)解制度在我國(guó)的盡早建立，為我國(guó)的法治發(fā)展添磚加瓦！
參考文獻(xiàn)：
[1]遲占霞.論行政訴訟調(diào)解制度建立的可能性[J].內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（6）.
[2]黃學(xué)賢.行政訴訟調(diào)解若干熱點(diǎn)問題探討[J].法學(xué)，2007，（11）.
[3]胡建淼.行政訴訟修改研究[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2007.
從理論上來講，行政訴訟法上的調(diào)解與民事訴訟法上的調(diào)解在實(shí)質(zhì)上是一樣的，都具有訴訟法和實(shí)體法上的行為的雙重屬性。行政訴訟中采用調(diào)解是當(dāng)事人以行政法上的權(quán)利義務(wù)為處分標(biāo)的雙方合意行為，達(dá)成的調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)與判決書的效力相當(dāng)，從而可以作為強(qiáng)制執(zhí)行的法律依據(jù)。因此行政調(diào)解制度的構(gòu)建是順應(yīng)司法為民這一歷史要求的，應(yīng)當(dāng)成為構(gòu)建和諧社會(huì)的“法律助推器”。筆者試從法學(xué)理論與審判實(shí)踐上論述在行政訴訟中建立調(diào)解制度的可行性，在與法學(xué)同仁進(jìn)行商榷的同時(shí)，也希望在今后行政訴訟法修改時(shí)能將在現(xiàn)實(shí)實(shí)然中早已存在并應(yīng)用的行政訴訟調(diào)解不再是停留在實(shí)際操作層面而是上升到法律層面。
一、我國(guó)的訴訟調(diào)解制度
馬錫五審判方式，在建國(guó)前有效地解決了我國(guó)人民群眾的內(nèi)部糾紛，并在建國(guó)初期得到發(fā)展。在1991年我國(guó)第一部民事訴訟法實(shí)施前的時(shí)間時(shí)里，調(diào)解是審理民事糾紛的主要主式，20世紀(jì)90年代以來，審判方式的改革：著重調(diào)解的工作方式，使調(diào)解制度得到了規(guī)范并發(fā)揮了其優(yōu)勢(shì)。
人民法院作是維護(hù)社會(huì)正義的最后一道防線，作為各種矛盾和糾紛的終局解決者，人民法院審判活動(dòng)的重要內(nèi)容之一就是訴訟調(diào)解。人民法院在堅(jiān)持合法、自愿原則的前提下，促使糾紛當(dāng)事人在平等的基礎(chǔ)上秉著互諒互讓的精神所最終達(dá)成的調(diào)解，既體現(xiàn)了法治精神要求，又是當(dāng)事人的意思自治的體現(xiàn)，對(duì)和諧社會(huì)的構(gòu)建無(wú)疑是起著很大的促進(jìn)作用。調(diào)解有利于當(dāng)事人息訴，能夠?qū)崿F(xiàn)糾紛和矛盾的徹底解決，減少上訴、再審、申訴、纏訴等現(xiàn)象的發(fā)生。我國(guó)目前訴訟每年都呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，案件判決率，上訴率、再審率居高不下，這些現(xiàn)象的發(fā)生，使得社會(huì)對(duì)司法的公正性和權(quán)威性產(chǎn)生一定的信任危機(jī)，而調(diào)解結(jié)案則可以極大地避免這種現(xiàn)象。調(diào)解有利于解決執(zhí)行難問題，執(zhí)行難除了信用金融誠(chéng)信體制不健全、地方保護(hù)主義、司法腐敗等原因外，關(guān)鍵點(diǎn)還是在于義務(wù)人沒有履行能力，但調(diào)解的結(jié)案的糾紛當(dāng)事人一般都能自動(dòng)履行，很少有案件需要法院強(qiáng)制執(zhí)行的。調(diào)解與效率的關(guān)系與法官和當(dāng)事人情況直接相關(guān)，特別是審前調(diào)解和簡(jiǎn)易程序中的調(diào)判結(jié)合，可以較大地提高法院的審判工作效率，實(shí)行案件的繁簡(jiǎn)分流，有利于法院資源的合理分配。而且，調(diào)解可以在原告的訴訟請(qǐng)求之外一并解決雙方更多的爭(zhēng)議，而不必另案處理，符合法院所追求的公平與效率主題。保證審判的效果，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，既是社會(huì)各界對(duì)法院的要求，也是法院保護(hù)自身建設(shè)的需要，調(diào)解可以達(dá)到當(dāng)事人無(wú)反悔、無(wú)申訴、無(wú)上訪的最佳糾紛解決效果，是司法的理想境界。
理論固然來源于實(shí)踐，但其一旦形成，則可對(duì)實(shí)踐發(fā)揮能動(dòng)的指導(dǎo)作用。建立行政調(diào)解制度，在行政訴訟中發(fā)揮調(diào)解的特殊作用，是解決行政爭(zhēng)議實(shí)現(xiàn)公平正義的應(yīng)有之義。盡快修改行政訴訟法，消除理論與實(shí)踐之間的尷尬，應(yīng)是當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情所需。
二、在法律上確立行政訴訟調(diào)解的必要性
1985年，最高人民法院《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》中已經(jīng)規(guī)定審查和確認(rèn)主管行政機(jī)關(guān)依職權(quán)所作的行政處罰或者其他行政決定是否合法、正確，不同于解決原、被告之間的民事權(quán)利、義務(wù)關(guān)系問題，人民法院不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解，而應(yīng)在查明情況的基礎(chǔ)上作出公正的判決。如此規(guī)定說明，調(diào)解的實(shí)質(zhì)是參與調(diào)解的主體為了實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，而對(duì)自己的程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)利作出實(shí)質(zhì)上的處分，以犧牲一定的權(quán)利為代價(jià)求得爭(zhēng)議的解決。因此，調(diào)解只適用于那些有完全處分權(quán)利來處分自己的褓和程序權(quán)利的訴訟形式，而行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力的行使者，不是該項(xiàng)權(quán)力的絕對(duì)所有者，無(wú)權(quán)自由處分本質(zhì)上屬于國(guó)家的行政權(quán)，行政訴訟中不能適用調(diào)解的方式，因此，很多學(xué)者認(rèn)為不適用調(diào)解是我國(guó)行政訴訟中的特有原則。我國(guó)1989年頒布的《行政訴訟法》第五十條明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”。然而，在貫徹行政訴訟不適用調(diào)解立法精神的同時(shí)，大量行政案件變相地適用調(diào)解解決行政爭(zhēng)議已成為我國(guó)當(dāng)下行政審判當(dāng)中公開的秘密，行政訴訟當(dāng)事人在法院默許或者動(dòng)員下通過協(xié)調(diào)解決行政爭(zhēng)議的事實(shí)，已經(jīng)悄然升起，行政訴訟不允許調(diào)解的規(guī)定早已名不符實(shí)。不適用調(diào)解原則并不能排除人民法院在審理的過程中對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行的說服教育工作，不能調(diào)解卻可以和解，大部分行政訴訟案件通過作為具體行政行為相對(duì)人的原告撤訴而結(jié)案。據(jù)此，在行政訴訟中建立調(diào)解制度已成為必要。
（一）域外行政調(diào)解的運(yùn)用
英美法系國(guó)家和大陸法系國(guó)家在司法審查和行政訴訟中，都不同程度地允許當(dāng)事人和解或者法院進(jìn)行調(diào)解。德國(guó)行政法院法第87條規(guī)定：“審判長(zhǎng)或其指定之法官，為使?fàn)幵V盡可能一次言詞辯論終結(jié)，于言詞辯論前有權(quán)為必要之命令。其有權(quán)試行參與人為爭(zhēng)訟之善意解決之和解?！蔽覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第219條規(guī)定：“當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)并不違反公益者，行政法院不問訴訟程度如可，得隨時(shí)試行和解。受命法官或受托法官，亦同。第三人經(jīng)行政法院許可，得參加和解。行政法院認(rèn)為必要時(shí)，得通知第三人參加?！绷硗鈴娜鹗?、日本等國(guó)的有關(guān)法律條文中也可以推知，他們?cè)谛姓V訟中是允許法官進(jìn)行一定程度的調(diào)解的。在域外，既有關(guān)于行政訴訟調(diào)解制度的明確規(guī)定，也有法律沒有明文禁止的情況。據(jù)此，域外審判實(shí)踐已經(jīng)為我們提供了在行政訴訟中建立調(diào)解制度的成功范例。
（二）行政訴訟的立法目的與行政訴訟調(diào)解的建立具有統(tǒng)一性。
行政訴訟對(duì)于公民、法人和其他組織等相對(duì)人來說，是一種不可或缺的司法救濟(jì)制度，司法權(quán)相對(duì)于行政權(quán)而言，其作用的發(fā)揮應(yīng)傾向于對(duì)行政權(quán)的制約與監(jiān)督，而不是維護(hù)，這是國(guó)家權(quán)力之間互相制衡的需要。行政訴訟的立法目的，應(yīng)當(dāng)是正義和平等價(jià)值在社會(huì)發(fā)展現(xiàn)階段的具體體現(xiàn)。行政訴訟只有保持與法的價(jià)值取向的一致性，定位在對(duì)行政管理相對(duì)人實(shí)施救濟(jì)和補(bǔ)償?shù)幕c(diǎn)上，才是符合正義的有價(jià)值的良法。行政訴訟的運(yùn)作過程和處理結(jié)果，從有權(quán)提起行政訴訟的相對(duì)人來說，其直接動(dòng)力和最終目的，是為了保護(hù)自己的合法權(quán)益而尋求司法救濟(jì)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督不是行政相對(duì)人追求的訴訟目的，及時(shí)解決糾紛和矛盾是行政相對(duì)人的需要。
（三）實(shí)踐表明建立行政訴訟調(diào)解已成為我國(guó)的現(xiàn)實(shí)必要。
我國(guó)的行政管理和司法審判工作長(zhǎng)期以來過于剛性，行政訴訟不適用調(diào)解的做法，實(shí)際上把行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人視為不可調(diào)和的雙方，從審判實(shí)踐來看，行政案件撤訴率有居高不下的現(xiàn)象已經(jīng)說明，大量的行政案件在法院的主持下，通過協(xié)商、協(xié)調(diào)的方式以原告撤訴的方式得到解決，有的因被告改變具體行政行為達(dá)到原告撤訴的結(jié)果，有的因法定發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法，主動(dòng)與行政機(jī)關(guān)交換意見，有的是訴訟外被告給予原告某些好處而使原告撤訴，而作為解決糾紛的主導(dǎo)者法院對(duì)申請(qǐng)撤訴的一般地都予以準(zhǔn)許。行政訴訟不適用調(diào)解原則并不能限制和排除人民法院在審理的過程中對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行一些說服教育工作。與其讓這些變相的調(diào)解處理成為規(guī)避法律的工具，不如從制度上加以規(guī)范，準(zhǔn)予當(dāng)事人調(diào)解、協(xié)商，由法院對(duì)當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議是否合法進(jìn)行審查，在不違反當(dāng)事人自愿和法律的強(qiáng)制性規(guī)定，不損害公共利益和他人利益的情況下，確認(rèn)協(xié)議的法律效力，使調(diào)解成為保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的訴訟工具。
關(guān)鍵詞: 行政訴訟 調(diào)解 協(xié)調(diào) 撤訴
我國(guó)行政訴訟審判的現(xiàn)狀和問題
我國(guó)行政訴訟法第十五條規(guī)定:人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解."公權(quán)不可處分"明確禁止對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行調(diào)解，但調(diào)解畢竟是中國(guó)的一項(xiàng)優(yōu)良傳統(tǒng)，加上行政訴訟本身脫胎與民事訴訟，有些案件兼有行政案件與民事案件的性質(zhì)和特點(diǎn)，使得行政案件的承辦人員在不知不覺中運(yùn)用協(xié)調(diào)解決問題，總是盡力地做調(diào)解工作.雖然人民法院審理的行政案件數(shù)量在不斷增加，但與其同時(shí)行政訴訟案件的撤訴率也在不斷上升.在這些撤訴的案件中，因被告改變具體行政行為或做出原告要求的行為，原告認(rèn)為目的達(dá)到，申請(qǐng)人民法院撤訴，然后人民法院準(zhǔn)許撤訴，從而訴訟就此了解.或在人民法院的默認(rèn)乃至協(xié)調(diào)下解決，而使原告撤訴，從而獲得法院的準(zhǔn)許.行政訴訟案件越來越多的通過協(xié)調(diào)或用調(diào)解的方式來結(jié)案，使行政訴訟案件的撤訴率不斷上升.我國(guó)行政訴訟法第五十條規(guī)定:人民法院對(duì)行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請(qǐng)撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許由人民法院裁定.《行政訟訴法》施行至今，據(jù)有關(guān)資料顯示，幾乎沒有哪個(gè)人民法院審查撤訴申請(qǐng)后，作出過不準(zhǔn)撤訴的裁定①.在人民法院的行政訴訟案件結(jié)案的方式中，原告撤訴的比例從27%上升到51%②.從一些行政法官的報(bào)告中，我國(guó)個(gè)別地區(qū)的撤訴率竟然高達(dá)81.7%③.那么，為什么在行政訴訟調(diào)解的問題上，理論與實(shí)踐不一致呢 行政訴訟以撤訴的方式結(jié)案為何如此高呢 顯然高比例撤訴的背后是人民法院做了大量的動(dòng)員息訟工作和協(xié)調(diào)工作.人民法院對(duì)撤訴進(jìn)行審查的規(guī)定名存實(shí)亡.法律對(duì)有關(guān)撤訴的規(guī)定起不了什么作用:一方面由于缺乏法律上的依據(jù)，訴訟中的調(diào)解游離于制度之外不受法律的規(guī)制，另一方面，人民法院在行政訴訟案件中往往在各項(xiàng)利益的權(quán)衡下作出撤訴的裁定.于是人民法院只有變相調(diào)解，進(jìn)行庭外和解常被稱為協(xié)商，庭外工作等;人民法院與原告，被告"合謀"用人民法院裁定終結(jié)了大量的行政訴訟，在撤訴的案件中，人民法院的隨意性很大，這實(shí)際上采取了逃避司法審查，進(jìn)行庭外和解的方法是有悖于法律精神的.有人認(rèn)為這種人為高比例的撤訴率已給行政審判的正常開展帶來了危害:表現(xiàn)在(1)嚴(yán)重影響了行政訴訟所追求的社會(huì)效果(2)法官的公信度下降(3)法院的威信降低(4)影響了法律的嚴(yán)肅性(5)影響法官素質(zhì)的提高④.我國(guó)行政訴訟法雖然明文否定了調(diào)解，但事實(shí)上阻止不了當(dāng)事人庭外和解以及實(shí)踐中高比例的撤訴率，大量的撤訴率就說明了這一點(diǎn).
二，建立行政訴訟調(diào)解制度的原因
行政訴訟法中的調(diào)解是指行政主體和行政相對(duì)人在人民法院審判組織的主持下，基于自愿，平等協(xié)商的原則，經(jīng)過雙方協(xié)商解決行政糾紛的一種解決途徑⑤.行政訴訟調(diào)解制度的建立具有深刻的法律基礎(chǔ).
(一)發(fā)展的行政訴訟實(shí)務(wù)為行政訴訟調(diào)解奠定了基礎(chǔ)
從行政訴訟審判實(shí)踐看，調(diào)解其實(shí)大量存在，基表現(xiàn)形式為和解既通過和解，行政機(jī)關(guān)改變了具體行政行為，行政管理相對(duì)人接受并向人民法院申請(qǐng)撤訴，然后人民法院準(zhǔn)許撤訴進(jìn)而案了事了，實(shí)踐中這樣的做法收到了良好的社會(huì)效果和法律效果.從客觀上講，行政訴訟適用調(diào)解雖有悖于立法規(guī)定，但在許多情況下，卻取行了較好的社會(huì)效果，既然可用調(diào)解的方法促成原告和被告雙方和解不違反，那么，諱言調(diào)解以及將調(diào)解結(jié)案的方式排斥于行政訴訟法大門之外，是不科學(xué)的.法律規(guī)定行政訴訟不適用調(diào)解，其初衷主要是防止被告即行政機(jī)關(guān)利用其特殊的地位而迫使原告放棄其合理的請(qǐng)求.但是，誠(chéng)如有學(xué)者言:事實(shí)上，允許調(diào)解未必?fù)p害原告利益和公共利益，不允許調(diào)解也不見得能能夠保護(hù)原告利益和公共利益⑥.在實(shí)踐中，我國(guó)大部分的行政訴訟案件是通過以撤訴的方式結(jié)案的，相當(dāng)多的案件是通過原，被告協(xié)商并達(dá)成一致意見而結(jié)案，或者人民法院協(xié)調(diào)后被告改變了原具體行政行為，然后原告向人民法院申請(qǐng)撤訴并得到人民法院的準(zhǔn)許撤訴.倘若建立行政訴訟調(diào)解制度，那么撤訴率將會(huì)自然下降，人民法院可用"行政調(diào)解書"的方式或用其他的調(diào)解方式來結(jié)案，其訴訟功能就會(huì)顯示出來.據(jù)此，一些司法工作實(shí)務(wù)者認(rèn)為，由于上面的原因?qū)е略娉吩V，實(shí)際上就是在行政訴訟中實(shí)施了調(diào)解⑦.也有一些學(xué)者以為當(dāng)前由于前述原因?qū)е碌母叱吩V率已使行政訴訟適用調(diào)解成為必然⑧. 轉(zhuǎn)貼于
對(duì)建立行政訴訟調(diào)解制度的展望
作為人民法院審理行政訴訟案件的一種手段和方法，在實(shí)踐中大量運(yùn)用調(diào)解已是不爭(zhēng)的事實(shí)，我國(guó)應(yīng)適時(shí)把調(diào)解作為一種正式制度加以確定，以避免我國(guó)目前在這一問題上理論與實(shí)踐相脫節(jié)的弊端，調(diào)解能在民事，訴訟刑事訴訟中適用，相信也可以適用于我國(guó)行政訴訟當(dāng)中，并會(huì)運(yùn)用的很好.
注釋:
①:何海波著:"行政訴訟撤訴的思考"，《中外法學(xué)》， 2001年第2期.
②:參見楊海坤，朱忠一《我國(guó)行政訴訟制度步履艱難的原因探析》，裁于《行政法學(xué)研究》，1999年第4期.
③:孫林生，刑淑艷:"行政訴訟以撤訴方式結(jié)案為什么居高不下-----對(duì)365件撤訴行政案件的調(diào)查分析"，《行政法學(xué)研究》，1996年第3期.
④:參見羅應(yīng)鵬《對(duì)行政訴訟中法官息訟行為的重新認(rèn)識(shí)及評(píng)判》，裁于《人民司法》，2000年第11期.
⑤:胡著:《權(quán)利與權(quán)力的博弈》，中國(guó)法律出版社，2005年版第337頁(yè).
⑥:參見《完善行政訴訟法專家談》，裁于《法律日?qǐng)?bào)》2005年3月29日. 方世榮著:《論行政相對(duì)人》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年版第113頁(yè).
⑦:王振清主編，吉羅洪副主編:《行政訴訟前沿實(shí)務(wù)問題研究》，中國(guó)方正出版社，2004年9月第一版第322頁(yè).
⑧:申濤:《關(guān)于行政訴訟適用調(diào)解的探討》，武漢大學(xué)研究生學(xué)報(bào)人文社會(huì)科學(xué)版2005年3月6日.
⑨:王振清著:《行政訴訟前沿實(shí)務(wù)問題研究:問題，思考，探索》，中國(guó)方正出版社，2004年版第322頁(yè)第323頁(yè).
參考文獻(xiàn)
徐靜琳主編:《行政法與行政訴訟法學(xué)》，上海大學(xué)出版社2005年版.
李牧主編:《中國(guó)行政法學(xué)總論》，中國(guó)方正出版社2006年第一版.
應(yīng)松年主編:《行政法與行政訴訟法學(xué)》，法律出版社2005年版.
胡錦光著:《行政法案例分析》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版.
方時(shí)榮，石佐啟主編:《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2005年版.
一、復(fù)議調(diào)解制度的立法分析
1、復(fù)議調(diào)解制度是對(duì)復(fù)議實(shí)踐的立法回應(yīng)
行政復(fù)議是與行政訴訟并立的兩大行政法律救濟(jì)機(jī)制之一，二者在許多方面有相似之處。多年的司法實(shí)踐表明，囿于現(xiàn)有的政治體制，行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政司法監(jiān)督的效果并不理想，行政機(jī)關(guān)“一敗難求”，大量的案件以撤訴的方式結(jié)案。?-因是司法機(jī)關(guān)并非真正意義上的獨(dú)立。相對(duì)來說，行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)間的監(jiān)督，不會(huì)出現(xiàn)類似行政訴訟的尷尬和困境。但是，也許是復(fù)議制度的設(shè)計(jì)者過于理想化，行政復(fù)議制度實(shí)施十多年來的實(shí)踐證明行政復(fù)議仍難脫行政訴訟的窠臼。案件的維持率過高，大部分案件在復(fù)議后又提訟，復(fù)議的公信力受到質(zhì)疑。行政復(fù)議不僅未能為行政訴訟解決行政糾紛分擔(dān)消憂，反浪費(fèi)了大量的行政資源。雖然行政復(fù)議因帶有與生俱來的弊端——行政機(jī)關(guān)的自我約束天生不足而多受詬病，但造成復(fù)議困境的一個(gè)重要?-因是，真正承擔(dān)復(fù)議任務(wù)的是復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制機(jī)構(gòu)，復(fù)議機(jī)關(guān)特別是政府“無(wú)暇顧及”復(fù)議案件而并不直接行使監(jiān)督和制約權(quán)。法制機(jī)構(gòu)雖然代表復(fù)議機(jī)關(guān)具體承辦復(fù)議案件，但實(shí)際上未對(duì)被監(jiān)督部門形成層級(jí)優(yōu)勢(shì)，不具備層級(jí)監(jiān)督的條件。于是，行政訴訟中撤訴結(jié)案的一幕再次上演，行政復(fù)議中出現(xiàn)了大量以申請(qǐng)人撤回申請(qǐng)而終止復(fù)議的案件，這種結(jié)果的出現(xiàn)背離了復(fù)議制度設(shè)計(jì)者的初衷。既然，行政復(fù)議無(wú)法真正起到上下級(jí)的監(jiān)督作用，重新設(shè)計(jì)一種制度就顯得必要。對(duì)復(fù)議調(diào)解結(jié)案方式予以法律上的肯定，既可避開法律的剛性規(guī)定，也可以在一定程度上化解行政糾紛，大家不傷和氣又互給面子，復(fù)議調(diào)解結(jié)案方式應(yīng)運(yùn)而生。
2、復(fù)議調(diào)解制度有利于促進(jìn)和諧社會(huì)政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)
現(xiàn)實(shí)的存在必有其歷史的?-由。追溯中國(guó)的歷史可以發(fā)現(xiàn)，調(diào)解在解決爭(zhēng)議方面一直發(fā)揮著不可替代的作用。因這一傳統(tǒng)契合了中國(guó)人特有的心理和行為方式，延續(xù)下來并被吸收進(jìn)司法系統(tǒng)，成為司法解決爭(zhēng)議的重要方式和手段。民事調(diào)解的法律明文規(guī)定，行政訴訟調(diào)解的實(shí)質(zhì)運(yùn)行，刑事和解的熱衷無(wú)不證明調(diào)解在中國(guó)人心目中的份量。20__年，調(diào)解制度隨著國(guó)家政治形勢(shì)的變化而進(jìn)一步受到重視?；谝种茋?guó)內(nèi)社會(huì)矛盾沖突的需要，國(guó)家提出了建立和諧社會(huì)的政治藍(lán)圖。由于中國(guó)幾千年濃厚儒家文化的積淀，對(duì)于建立和諧社會(huì)人們心目中首先想到的便是調(diào)解制度，而在法律領(lǐng)域是否復(fù)興調(diào)解制度也成為把握政治風(fēng)向的衡量標(biāo)準(zhǔn)。復(fù)議調(diào)解制度的設(shè)立是對(duì)建立和諧社會(huì)這一政治要求而在行政法上作出的反應(yīng)，是對(duì)民眾和諧理念心理的把握和契合。雖然，復(fù)議調(diào)解制度是否在行政法學(xué)理論上達(dá)到成熟尚未可知。比如，同是對(duì)政治形勢(shì)的反應(yīng)，最高人民法院20__年2月1日頒布施行的《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》，未使用“調(diào)解”一詞相比就要謹(jǐn)慎的多。
3、復(fù)議調(diào)解制度在解決行政糾紛方面有其他方式所不具有的優(yōu)勢(shì)
調(diào)解有利于當(dāng)事人息訴，減少上訴、申訴、纏訴以及上訪等中國(guó)特有的“劣根”現(xiàn)象。由于特殊的體制與國(guó)情，討論權(quán)利救濟(jì)方式的行政復(fù)議與行政訴訟制度的公信力及既判力始終足個(gè)嚴(yán)肅的話題，社會(huì)對(duì)法律的權(quán)威和公正性產(chǎn)生了極大的信任危機(jī)，依法治國(guó)并未得到民眾的熱切響應(yīng)，多年依靠政策治國(guó)甚至個(gè)人獨(dú)斷的消極影響不僅難消，而且在不少地方仍在得到事實(shí)上的加強(qiáng)。有些糾紛的發(fā)生有著深刻而特殊的歷史背景和社會(huì)因素，導(dǎo)致案積多年，錯(cuò)綜復(fù)雜，如土地、拆遷、就業(yè)等，涉及到法律與政策的沖突、個(gè)人利益與社會(huì)利益的沖突?！霸S多當(dāng)事人在其訴求得不到法律上的支持時(shí)，質(zhì)疑法律的公正性，有甚者會(huì)采取激烈的抗?fàn)幏绞?。一個(gè)不斷上訪的案件會(huì)使一個(gè)地方不得安寧，并像惡性?-環(huán)一樣招致更多的干預(yù)——來自上級(jí)法院、檢察院、紀(jì)檢、政法委、人大和媒體的監(jiān)督”①。而調(diào)解則可以極大地減少這種現(xiàn)象。行政爭(zhēng)議雙方在其各方利益均可得到照顧的情況下接受調(diào)解達(dá)成的折衷結(jié)果，在息訴這一點(diǎn)上，調(diào)解制度顯示出了其他糾紛解決方式所不具有的優(yōu)勢(shì)。通過調(diào)解將一部分棘手和繁瑣的行政糾紛“徹底”地處理掉，不僅可以減少社會(huì)的指責(zé)，而且能夠?yàn)檎约簞?chuàng)造更好的生存環(huán)境。調(diào)解作為能夠融合政府和當(dāng)事人利益的一種博弈結(jié)果，對(duì)于緩和社會(huì)矛盾與減輕政府的壓力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與改善社會(huì)環(huán)境都具有重要意義。
二、復(fù)議調(diào)解制度的行政法學(xué)理論基礎(chǔ)
行政糾紛不適用調(diào)解既是實(shí)定法也是行政法理論上的定論。雖然多年來司法實(shí)踐領(lǐng)域?qū)⑿姓V訟調(diào)解制度的呼聲高漲，但作為行動(dòng)先導(dǎo)的行政法學(xué)未在理論上予以突破。不適用調(diào)解的理由是：行政權(quán)不得任意處分?-理，理論基礎(chǔ)為法律優(yōu)先?-則。在現(xiàn)代行政理念下行政權(quán)獲得了空前的擴(kuò)張，公民從搖籃到墳?zāi)沟恼麄€(gè)地帶無(wú)不有國(guó)家權(quán)力的影子?！叭欢姓?quán)過于強(qiáng)大，如果沒有同樣強(qiáng)有力的控制機(jī)制，它又必然形成對(duì)民主、自由、人權(quán)的
威脅，使議會(huì)徒具形式，使法院聽命于政府，使人民對(duì)行政官員心存畏懼?！雹跒榉乐剐姓?quán)的擴(kuò)張對(duì)公民人權(quán)造成侵害，必須有效地制約行政權(quán)的行使，行政職權(quán)法定主義即法律優(yōu)先?-則應(yīng)運(yùn)而生，它要求行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)時(shí)，必須嚴(yán)格遵守法律，不得任意轉(zhuǎn)讓或拋棄。行政權(quán)不得處分?-則并未被行政法理論和實(shí)踐所推·-，相反，隨著行政權(quán)的擴(kuò)張還有加強(qiáng)的趨勢(shì)。
1、自由裁量行政行為并非行政糾紛適用調(diào)解的基礎(chǔ)
為適用調(diào)解解決行政糾紛尋找理論上的支持，眾多論著皆把大量存在的自由栽量行政行為作為支撐其觀點(diǎn)的基礎(chǔ)，認(rèn)為“行政機(jī)關(guān)行使法定裁量權(quán)作出的行政行為，即自由栽量的具體行政行為則不同，行政機(jī)關(guān)在作出這類行為時(shí)可以根據(jù)實(shí)際情況來確定具體行政行為的內(nèi)容，所以，可以接受行政復(fù)議機(jī)關(guān)的調(diào)解?！雹坌姓V訟的有關(guān)論著中，亦存有相似的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，自由栽量權(quán)的存在并非適用調(diào)解的基礎(chǔ)。首先，所謂行政自由裁量權(quán)，即自由栽量行政行為，是與羈束行政行為相對(duì)應(yīng)的一種行政法學(xué)上的分類，它“是指行政主體對(duì)行政法規(guī)范的適用具有靈活性的行為。行政行為的上述分類是以行政行為受行政法規(guī)范的拘束程度為標(biāo)準(zhǔn)的，而不是以行政主體對(duì)事實(shí)的認(rèn)定是否具有靈活性為標(biāo)準(zhǔn)?！雹苄姓杂刹昧繖?quán)廣泛存在于行政管理的各個(gè)領(lǐng)域，已成為現(xiàn)代行政管理的重要方面。盡管自由裁量權(quán)是現(xiàn)代管理所必須的，但是任何權(quán)力都存在被濫用的危險(xiǎn)，國(guó)家公權(quán)力就象一把雙刃劍，在為民眾謀取福祉的同時(shí)又可能異化為侵害公民權(quán)利的工具?！爱?dāng)代中國(guó)的法治，則是在已?-存在強(qiáng)大的國(guó)家和政府權(quán)力的狀態(tài)下啟動(dòng)的。這就不免導(dǎo)致雙重后果：國(guó)家和政府權(quán)力的運(yùn)行態(tài)勢(shì)直接造成了現(xiàn)實(shí)法治的種種尷尬，而不是法治規(guī)制著國(guó)家和政府權(quán)力的運(yùn)作。這樣看來，在追求和實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義方面，當(dāng)前中國(guó)的法治，最為緊要處，仍然是限制和約束國(guó)家與政府的權(quán)力”⑤因此，行政權(quán)的行使必須受到監(jiān)督和制約，特別是自由裁量的行使必須受到法律的限制?！皩?duì)于行政權(quán)力的約束，還在于恰當(dāng)?shù)募s束其自由栽量權(quán)。行政權(quán)力自由栽量的靈活行使，應(yīng)活而不亂，要有所規(guī)制。自由裁量權(quán)要合規(guī)則性和目的性，從而對(duì)自由裁量權(quán)加以約束。”⑥“自由裁量權(quán)的行使應(yīng)遵?-合理、善意而且僅為正當(dāng)目的的行使，并與授權(quán)法精神及內(nèi)容相一致?！雹咝姓C(jī)關(guān)無(wú)權(quán)自由處分國(guó)家賦予的職權(quán)，復(fù)議中與行政相對(duì)人對(duì)行政行為進(jìn)行討價(jià)還價(jià)似的d-商也就無(wú)從談起，行政權(quán)不可處分仍是復(fù)議調(diào)解不可逾越的鴻溝。其次，行政行為的確定力也限制了行政行為的隨意變更?！熬唧w行政行為的確定力包括形式確定力和實(shí)質(zhì)確定力兩個(gè)方面。實(shí)質(zhì)確定力，是具體行政行為對(duì)于行政主體而言的不可改變力，即行政主體不得任意變更、撤銷或廢止所作的具體行政行為?！雹鄬?duì)于已成立的行政行為，行政機(jī)關(guān)和其他有權(quán)機(jī)關(guān)非依法定權(quán)限、程序不得任意予以撤銷、變更、廢止，這是行政行為對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的一種“自縛力”，以防止行政機(jī)關(guān)反復(fù)無(wú)常、任意作為，侵害相對(duì)人的利益和社會(huì)公共秩序。民事調(diào)解中，爭(zhēng)議雙方相互談判、妥d-的每一個(gè)動(dòng)態(tài)的中止，都足對(duì)自己民事權(quán)利的讓步與處分，毋須程序上予以限制。但行政行為不同，調(diào)解中即使是代表行政機(jī)關(guān)的工作人員同意給予行政相對(duì)人權(quán)利上的讓步，也必須遵?-嚴(yán)格的程序，特別是內(nèi)部的報(bào)批程序，有的行政行為還必須?-過聽證等嚴(yán)格程序，并非如民事調(diào)解般可以在調(diào)解現(xiàn)場(chǎng)對(duì)權(quán)利進(jìn)行處分。因此，行政行為確定力理論限制隨意化和非程序化的行政行為變更。第三，自由栽量權(quán)的行使是指行政行為作出時(shí)，行政機(jī)關(guān)根據(jù)認(rèn)定的事實(shí)、證據(jù)對(duì)法律的適用所進(jìn)行的選擇，當(dāng)行政行為最終作出后，自由栽量權(quán)已?-行使完畢，針對(duì)同一事實(shí)不再存在自由裁量權(quán)的行使，進(jìn)入到復(fù)議程序?qū)π姓袨榈淖兏巡辉偈峭灰饬x上的自由栽量權(quán)。而且，在行使自由裁量權(quán)時(shí)并未涉及到行政權(quán)的處分。處分，是民法上的基本概念，處分權(quán)能決定民事權(quán)利的最終命運(yùn)，處分的對(duì)象為權(quán)利自身。顯然，行政處分的對(duì)象亦應(yīng)為行政權(quán)力本身，行政行為的自由栽量中，行政機(jī)關(guān)沒有轉(zhuǎn)讓處分其國(guó)家賦予的行政權(quán)力，仍然是行政機(jī)關(guān)自己的裁量。“行政機(jī)關(guān)在裁量中，并沒有像公民處分其財(cái)產(chǎn)權(quán)那樣把選擇或判斷權(quán)拋棄或轉(zhuǎn)讓給他人。”⑨因此，將自由栽量權(quán)的存在作為適用調(diào)解的基礎(chǔ)，是概念上的混淆，因?yàn)閺?fù)議調(diào)解是針對(duì)已?-發(fā)生效力、且自由裁量權(quán)行使完畢后的行政行為而進(jìn)行的，此時(shí)自由裁量權(quán)已不復(fù)存在。
2、調(diào)解應(yīng)視為復(fù)議過程中對(duì)案件事實(shí)的再調(diào)查和法律適用的再選擇
行政行為的確定力理論限制了如民事調(diào)解非程序性的對(duì)行政行為的隨意變更。但是，行政行為的確定力又是相對(duì)的：一是為糾正可能存在的不合法情況，法律提供一定的期限和渠道，為相對(duì)人尋求救濟(jì)提供了可能，救濟(jì)機(jī)關(guān)可以通過審查而推·-行政行為；二是法律一般規(guī)定行政主體可以根據(jù)一定的條件和程序，依職權(quán)主動(dòng)改變違背社會(huì)公共利益的行政行為。
上述行政行為確定力相對(duì)性的理論可以很好地作為調(diào)解解決糾紛的理論基礎(chǔ)。
作為現(xiàn)代行政法理論一一平衡論的奠基者羅豪才教授認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)、維持行政法的結(jié)構(gòu)性均衡，也必須具有完善的制約與激勵(lì)機(jī)制?！靶姓C(jī)制的制約性是指行政法既制約行政主體濫用行政權(quán)，預(yù)防、制裁違法行政，又制約相對(duì)方濫用相對(duì)方權(quán)利，預(yù)防、制裁行政違法。行政法機(jī)制的激勵(lì)性是指行政法既激勵(lì)行政主體積極行政，為公益與私益的增長(zhǎng)創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)，又激勵(lì)相對(duì)方積極實(shí)踐法定權(quán)利、依法積極有序的參與行政，監(jiān)督行政權(quán)的行使，促成行政主體與相對(duì)方之間的互動(dòng)與合作。激勵(lì)、制約相容的行政法機(jī)制順應(yīng)了現(xiàn)代政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)。”⑩但是，由于我們國(guó)家大政府、小社會(huì)的現(xiàn)狀，管理論仍然成為行政法的實(shí)際基礎(chǔ)理論。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)很少賦予或激勵(lì)行政相對(duì)方的參與，即使是有限的參與也無(wú)法達(dá)到平衡論提倡的積極參與、良性互動(dòng)，在對(duì)事實(shí)的認(rèn)定、證據(jù)的判斷和法律的適用方面往往無(wú)法做到充分、完善，不可避免地會(huì)產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。因此，行政爭(zhēng)議產(chǎn)生后給予行政相對(duì)方表達(dá)、參與的機(jī)會(huì)，以恢復(fù)被破壞的平衡，就成為行政救濟(jì)的關(guān)鍵。在復(fù)議機(jī)制中，這種關(guān)鍵就表現(xiàn)為調(diào)解解決糾紛制度的產(chǎn)生。
如同國(guó)外的審前會(huì)議，在調(diào)解中由復(fù)議機(jī)關(guān)主持，讓相對(duì)人有充分參與的機(jī)會(huì)開展多方的d-商對(duì)話，通過雙方意思的充分表達(dá)，完成對(duì)具體行政行為作出時(shí)的事實(shí)關(guān)系、證據(jù)的準(zhǔn)確性的調(diào)查與探知，以互讓的方式彌合觀點(diǎn)上的分歧，為復(fù)議機(jī)關(guān)和作出?-行政行為的行政主體依職權(quán)和法定程序作出新的決定提供根據(jù)?！皬?fù)議機(jī)關(guān)和人民法院的作用是組織及主持事后溝通活動(dòng)，即在于組織和主持雙方當(dāng)事人開展d-商對(duì)話，并以中立、客觀和專業(yè)的立場(chǎng)判斷雙方所提事實(shí)證據(jù)的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性，以及所提法律意見的準(zhǔn)確性，說服、勸導(dǎo)雙方認(rèn)可、接受對(duì)方所提正確的事實(shí)證據(jù)和法律意見，從而達(dá)成共識(shí)?！逼鋵?shí)，從法理上講，這里調(diào)解的含義已不同于民事爭(zhēng)議中的調(diào)解是爭(zhēng)議雙方對(duì)自己權(quán)利的處分，而是對(duì)對(duì)方所提出的合法化事實(shí)和證據(jù)的接受、采納以及法律意見的相互認(rèn)可。因此，盡管立法上要求法律用語(yǔ)的d-調(diào)一致，但是為避免引起不應(yīng)有的爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政法上的“調(diào)解”進(jìn)行名稱上的嬗變，以區(qū)別于民事法上的“調(diào)解”一詞， 因?yàn)椋罢{(diào)解”一詞并非嚴(yán)格意義上的現(xiàn)代法律概念，更多的是在政治意義上提出的。目前，最高人民法院《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》中運(yùn)用“撤訴”的表述似乎更為妥當(dāng)。
三、復(fù)議調(diào)解程序問題調(diào)解解決糾紛完全是一種不同于復(fù)議決定的創(chuàng)新結(jié)案方式，需要建立完善而又可行的程序。從行政復(fù)議法實(shí)施條例第50條的規(guī)定來看，該條規(guī)定的內(nèi)容多是對(duì)民事調(diào)解的同義反復(fù)，并未給出獨(dú)特而明確的可操作程序，增加了實(shí)踐中操作的隨意性。這也印證了復(fù)議調(diào)解制度法定化是理論上尚不成熟而是對(duì)政勢(shì)作出的倉(cāng)促反應(yīng)。因?yàn)?，如上文所述，調(diào)解并非嚴(yán)格意義上的法律概念，不能在所有的法律語(yǔ)境下作同一含義使用。在司法領(lǐng)域，最高人民法院意識(shí)到民事調(diào)解是與民事判決完全不同的結(jié)案方式，為規(guī)范民事調(diào)解制度，防止調(diào)解的隨意性，于20__年11月1日頒布實(shí)施《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》，對(duì)調(diào)解解決民事糾紛的程序進(jìn)行立法上的規(guī)范。即使如此，民事調(diào)解中的?-則和程序設(shè)計(jì)仍存在一定的問題，如要求“必須在‘查明事實(shí)、分清是非’的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解，而這種做法并不
完全符合實(shí)務(wù)需要，尤其是在審前調(diào)解中，法官完全可以根據(jù)案件和當(dāng)事人的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)解，只要爭(zhēng)議雙方能夠接受，而無(wú)需把精力過多地放在證據(jù)調(diào)查和法律判斷上。只有突破這一規(guī)定，才能使審前調(diào)解得到發(fā)展?！贝送猓{(diào)解書生效條件也使調(diào)解在程序上受到了較大的限制，由于法院很難在調(diào)解d-議達(dá)成后立即出具調(diào)解書，有的當(dāng)事人往往在調(diào)解書送達(dá)簽署時(shí)反悔，使調(diào)解功虧一簣，既延誤了審理的時(shí)間，也浪費(fèi)了司法資源。
顯然，按照行政復(fù)議法實(shí)施條例立法?-意確定的調(diào)解制度，并不適合解決行政糾紛，因?yàn)檫@不僅違反了行政權(quán)不可處分?-理及行政行為確定力?-則，而且照搬民事調(diào)解存在上述的實(shí)際操作困難。因此，為避免引起理論上的誤解，使立法規(guī)定與實(shí)踐操作相契合，應(yīng)摒棄使用調(diào)解一詞。筆者認(rèn)為，暫宜稱作撤回行政復(fù)議制度。唯有將復(fù)議調(diào)解視作對(duì)事實(shí)、證據(jù)的再調(diào)查，才符合立法上規(guī)定，特別是合法的?-則性規(guī)定。在立法對(duì)調(diào)解的程序規(guī)定缺位的情況下，筆者認(rèn)為，復(fù)議實(shí)踐中，宜遵?-以下基本程序。
1、調(diào)解程序的啟動(dòng)。在行政復(fù)議中，雙方當(dāng)事人可以啟動(dòng)調(diào)解程序，任何一方不同意調(diào)解的，不得違背自愿?-則強(qiáng)制進(jìn)行。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)允許復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員向雙方當(dāng)事人說明復(fù)議調(diào)解的性質(zhì)意在對(duì)事實(shí)、證據(jù)的重新認(rèn)定及對(duì)法律適用的進(jìn)一步探討，有利于決定的最后作出。
2、調(diào)解d-商的進(jìn)行。該程序相當(dāng)于司法的審前會(huì)議，由復(fù)議機(jī)關(guān)中立主持，著重對(duì)事實(shí)的重新調(diào)查。在行政相對(duì)人充分參與的情況下，可就案件認(rèn)定的事實(shí)、可采性證據(jù)以及適用的法律進(jìn)行充分的討論和d-商，最終達(dá)成一致性的意見。
3、調(diào)解d-議的達(dá)成。調(diào)解協(xié)-議是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人化解行政糾紛的書面承諾。調(diào)解協(xié)-議的達(dá)成，意味著行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人對(duì)案件事實(shí)和采納的證據(jù)達(dá)成一致性意見，作為改變?cè)?具體行政行為的依據(jù)。在復(fù)議機(jī)關(guān)主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)-議具有拘束力，爭(zhēng)議雙方應(yīng)信守承諾。
4、行政復(fù)議的撤回。調(diào)解協(xié)-議達(dá)成后，行政機(jī)關(guān)根據(jù)調(diào)解d-議認(rèn)定的事實(shí)和采納的證據(jù)，依法定程序改變?-具體行政行為，作出對(duì)相對(duì)人有利的決定。而相對(duì)人則放棄爭(zhēng)議權(quán)和救濟(jì)權(quán)，向復(fù)議機(jī)關(guān)撤回行政復(fù)議申請(qǐng)，復(fù)議終止。
四、復(fù)議調(diào)解應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎的運(yùn)用
調(diào)解結(jié)案方式的優(yōu)點(diǎn)明顯。但是，立法上的肯定是否會(huì)如同民事調(diào)解制度一樣，?-歷著強(qiáng)化—μ-化的反復(fù)呢?而且，在當(dāng)前努力構(gòu)建和諧社會(huì)的強(qiáng)勢(shì)政態(tài)下，調(diào)解結(jié)案方式是否會(huì)成為復(fù)議機(jī)關(guān)追求的目標(biāo)，使得調(diào)解結(jié)案成為一種目的，而非解決行政糾紛的手段呢?這些都是需要理性思考的問題。筆者認(rèn)為，調(diào)解結(jié)案方式的積極意義確實(shí)值得提倡，但是，如同任何事物都有兩面性一樣，正所謂過猶不及，不能因調(diào)解的正面作用將其視作救世良方而博施濟(jì)眾，忽視了它的局限性。因?yàn)槟壳凹词故橇⒎ㄕ邔?duì)調(diào)解的性質(zhì)亦非十分明確，主張建立行政復(fù)議調(diào)解制度者大多將其混同于民事調(diào)解制度，認(rèn)為其理論的基礎(chǔ)為行政自由處分權(quán)，這從行政復(fù)議法實(shí)施條例第五十條的立法規(guī)定可見一斑。實(shí)則不然。
中國(guó)的調(diào)解制度源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，是幾千年儒家文化的積淀，“儒家講求和諧，和諧是關(guān)系的洽合，是各種情感的洽合。對(duì)于儒家來說，和諧的獲得要靠倫理道德?-?-”它一方面體現(xiàn)我們民族的寬容、息事寧人、希望和諧的民族特性，但另一方面卻也是封建社會(huì)人治思想的反映。“儒家此種政治自然是希望有圣君賢相在上，方能實(shí)行。故吾ù-可以名之曰‘人治主義’?！比绻^于強(qiáng)化調(diào)解的作用，引起的可能后果便是公民法律虛無(wú)主義意識(shí)的擴(kuò)展和蔓延，客觀上阻°-法治信仰的產(chǎn)生。這絕非危言聳聽。首先，復(fù)議調(diào)解的性質(zhì)并不十分明確，大多數(shù)人將其等同于民事調(diào)解。而在民事調(diào)解中，一般是要求爭(zhēng)議雙方通過對(duì)其權(quán)利的讓步，以換取義務(wù)上的部分免除，如此給人以交易規(guī)避法律剛性規(guī)定的感覺?！霸跁r(shí)下的中國(guó)，?-本法律就難以得到嚴(yán)格執(zhí)行，如過于強(qiáng)化調(diào)解的作用，法律規(guī)定會(huì)被進(jìn)一步弱化，導(dǎo)致法律虛無(wú)主義的蔓延，對(duì)于依法治國(guó)剛剛起步的國(guó)家而言，其負(fù)面的影響顯而易見?！逼浯?，調(diào)解本身具有模糊證據(jù)的作用，這與我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)的“以事實(shí)為根據(jù)”的證據(jù)裁決規(guī)則并不相符，因?yàn)樽C據(jù)的主要功能是承載案件的事實(shí)，而實(shí)踐中的調(diào)解恰在模糊證據(jù)，輕視證據(jù)的結(jié)果會(huì)導(dǎo)致輕視行為的規(guī)范化。第三，調(diào)解結(jié)案方式?jīng)]有一套可操作性的規(guī)范性制度，僅有對(duì)民事調(diào)解同義反復(fù)的行政復(fù)議法實(shí)施條例第五十條的?-則性規(guī)定，而這并不能替代具體的可操作性程序。立法上的不嚴(yán)謹(jǐn)必然導(dǎo)致實(shí)踐中操作上的隨意性，對(duì)違法調(diào)解監(jiān)督上的不力最終損害的足國(guó)家的權(quán)威。
【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議；調(diào)解；目標(biāo)定位
【正文】
一、行政復(fù)議調(diào)解制度的目標(biāo)選擇
行政調(diào)解作為一種糾紛解決的有效形式，已經(jīng)在行政管理活動(dòng)中嘗試多年，其效用也得到一定程度的認(rèn)可?！罢{(diào)解主要通過運(yùn)用溝通技巧及協(xié)調(diào)復(fù)雜問題的技術(shù)來發(fā)現(xiàn)和促進(jìn)合意。調(diào)解的過程伴隨著各種各樣的協(xié)商，在協(xié)商過程中，調(diào)解人可以整理出各種爭(zhēng)論點(diǎn)并提出解決問題的建議，協(xié)助爭(zhēng)議的當(dāng)事人之間進(jìn)行符合實(shí)際的、有效的溝通，尋求分歧中的共同點(diǎn)，并在協(xié)商可能破裂的情形下使各方保持克制?！眥1}但行政復(fù)議調(diào)解制度在我國(guó)法律上正式確立經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。[1]1990年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《行政復(fù)議條例》第8條規(guī)定“行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件，不適用調(diào)解?！?999年《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》實(shí)施，將原國(guó)務(wù)院的《行政復(fù)議條例》中關(guān)于行政復(fù)議不適用調(diào)解的內(nèi)容刪除。但是由于受“公權(quán)力不可處分”思想的影響，對(duì)能否在行政復(fù)議中使用調(diào)解手段，法律沒有明確規(guī)定。各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政復(fù)議活動(dòng)時(shí)，逐漸形成了不能使用調(diào)解方式結(jié)案的慣性思維。行政復(fù)議機(jī)關(guān)只是對(duì)部分復(fù)議案件采取不公開的“案外調(diào)解”方式解決疑難問題。
據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦公室統(tǒng)計(jì)，這個(gè)時(shí)期全國(guó)各地在受理的行政復(fù)議案件中實(shí)行“案外調(diào)解”方式審理案件的數(shù)量逐年增加。[2]從吉林省《行政復(fù)議條例》實(shí)施后（1990年）、《行政復(fù)議法》出臺(tái)前（1998年）、以及《行政法復(fù)議法實(shí)施條例》頒布前（2006年）三個(gè)階段行政復(fù)議案件數(shù)量變化情況，也可以看到吉林省行政復(fù)議“案外調(diào)解”的案件數(shù)量有很大增長(zhǎng)。也說明了行政復(fù)議實(shí)踐領(lǐng)域，對(duì)建立行政復(fù)議調(diào)解制度的呼聲越來越強(qiáng)烈。行政復(fù)議調(diào)解節(jié)約行政復(fù)議成本，提高行政復(fù)議效率，“取得的無(wú)形效益是非常巨大的”。{2} (P246)
2007年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》，進(jìn)一步明確了行政復(fù)議調(diào)解在解決行政爭(zhēng)議、建設(shè)法治政府，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的作用。《實(shí)施條例》第50條規(guī)定“有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解：（一）公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律法規(guī)規(guī)定自由裁量權(quán)作出具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的；（二）當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力。調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書生效前一方反悔的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出行政復(fù)議決定?！边@一規(guī)定明確了調(diào)解在行政復(fù)議中的合法地位，由此經(jīng)歷了20年的時(shí)間，我國(guó)行政復(fù)議調(diào)解制度正式確立。
但是我國(guó)行政復(fù)議中調(diào)解制度的實(shí)行時(shí)間不長(zhǎng)，學(xué)術(shù)界對(duì)此問題關(guān)注不夠，各地對(duì)《實(shí)施條例》的適用情況也不盡相同，甚至出現(xiàn)相互矛盾的情況，原因之一是各地對(duì)復(fù)議調(diào)解制度的目標(biāo)定位理解的不同。[3]關(guān)于行政復(fù)議調(diào)解的目標(biāo)定位學(xué)術(shù)界對(duì)此意見不一。有學(xué)者認(rèn)為行政復(fù)議調(diào)解制度的功能應(yīng)該包括：(1)雙方當(dāng)事人通過合意行為解決行政糾紛。(2)自由：當(dāng)事人自主解決糾紛，尋求實(shí)體利益與程序利益的平衡。(3)效率：調(diào)解雙方作為平等主體以最少的成本投入獲得最大的效益產(chǎn)出。(4）公民平等參與，是現(xiàn)代民主法制社會(huì)的基礎(chǔ)。(5)促進(jìn)制定法的完善，根據(jù)調(diào)解反饋的信息，發(fā)現(xiàn)制定法的瑕疵，進(jìn)行修改補(bǔ)充。{3}還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該定位于六個(gè)方面：（1)簡(jiǎn)便高效，成本低。(2)實(shí)現(xiàn)“以人為本”的行政管理理念。(3)充分尊重當(dāng)事人解決行政爭(zhēng)議的選擇權(quán)。(4)減少行政機(jī)關(guān)與民眾的對(duì)立情緒。(5)徹底解決行政爭(zhēng)議，減少訴訟，上訪案件，緩和社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。(6)為法律的完善提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。{4}行政復(fù)議調(diào)解是效率價(jià)值與公平價(jià)值最大程度上的融合與體現(xiàn)，是個(gè)體自由與公共秩序的有機(jī)結(jié)合。{5}
筆者認(rèn)為行政復(fù)議調(diào)解制應(yīng)有六大目標(biāo)選擇：平等參與、意思自治、合意抉擇、法律規(guī)范、提高效率、減緩沖突。
平等參與，這即是實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議調(diào)解的前提也是其目標(biāo)。民眾與行政機(jī)關(guān)通過調(diào)解的形式直接參與到關(guān)系他們切身利益的行政復(fù)議中。也就是說行政復(fù)議調(diào)解能夠使普通民眾在行政復(fù)議調(diào)解過程中，與行政機(jī)關(guān)處于平等地位，民眾能夠影響行政復(fù)議決定或調(diào)解協(xié)議的作出。通過民眾的平等參與，實(shí)現(xiàn)政府與民眾的直接溝通和互動(dòng)，增進(jìn)相互的合作。相關(guān)的程序要求及衡量指標(biāo)主要有：征詢行政機(jī)關(guān)調(diào)解意愿時(shí)，是否同時(shí)也征詢了普通民眾的調(diào)解意愿；調(diào)解過程中，普通民眾是否與行政機(jī)關(guān)有平等的發(fā)言權(quán)；雙方的意見是否得到了平等的重視和尊重；各方的利益和意見是否得到了合理有效的協(xié)調(diào)和平衡。
意思自治，即在法律的規(guī)定范圍內(nèi)，管理相對(duì)人自主決策、自由行動(dòng)、充分表達(dá)個(gè)人意志。有學(xué)者分析指出“調(diào)解的成功往往是以權(quán)利人放棄部分權(quán)利為代價(jià)的，所以，即使是調(diào)解中的讓步都是當(dāng)事人自愿作出的?！眥6}行政復(fù)議調(diào)解制度的確立是盡可能保障管理相對(duì)人在解決糾紛中的自由，給予他們?cè)诜稍S可的范圍內(nèi)的處分權(quán)，這是對(duì)社會(huì)成員私權(quán)利尊重的具體體現(xiàn)。相關(guān)的程序要求及衡量指標(biāo)主要包括：管理相對(duì)人是否有自由選擇調(diào)解方式解決糾紛的權(quán)利；調(diào)解過程中，管理相對(duì)人有自主決定權(quán)，即行政復(fù)議調(diào)解程序的啟動(dòng)權(quán)，是否要將調(diào)解進(jìn)行到底，如果管理相對(duì)人不同意調(diào)解繼續(xù)進(jìn)行，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)終止調(diào)解；調(diào)解協(xié)議的簽署必須是管理相對(duì)人自愿達(dá)成的，任何人包括行政機(jī)關(guān)不能將自己認(rèn)為正確的解決方案強(qiáng)壓給管理相對(duì)人，要求他們接受。
合意抉擇，這是行政復(fù)議調(diào)解制度的基礎(chǔ)，是指求大同、存小異有原則的自愿。包括是否選擇調(diào)解、如何調(diào)解以及是否接受調(diào)解的結(jié)果都有賴于調(diào)解雙方當(dāng)事人的自愿選擇等內(nèi)容。調(diào)解方式的采用與調(diào)解結(jié)果經(jīng)雙方同意或合意，類似于契約，調(diào)解過程則類似于在第三者幫助下或主持下展開的契約交涉過程。相關(guān)的程序及衡量指標(biāo)主要包括：行政復(fù)議調(diào)解能否達(dá)成一致，是否雙方都同意選擇調(diào)解方式，調(diào)解協(xié)議是否在雙方同意的前提下才生效的；對(duì)調(diào)解協(xié)議的全部?jī)?nèi)容是合意的，而不是部分合意。
法律規(guī)范，就是通過完善行政復(fù)議調(diào)解的程序規(guī)范（包括法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件等），保證行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不損害國(guó)家利益、公共利益和他人利益。最終保證行政管理的合法性和規(guī)范性。相關(guān)程序和衡量指標(biāo)包括：行政復(fù)議調(diào)解有無(wú)規(guī)范的制度依據(jù)和具體操作程序要求；程序規(guī)范的細(xì)致化和完善程度，行政復(fù)議調(diào)解內(nèi)容是否符合法律規(guī)定；調(diào)解協(xié)議是否維護(hù)了公共利益等，調(diào)解協(xié)議履行情況；調(diào)解行為是否具有“先例”示范作用。
提高效率，是指以最小的行政復(fù)議調(diào)解成本，實(shí)現(xiàn)全面徹底的解決行政糾紛的目的。通過調(diào)解解決行政爭(zhēng)議，可以使行政復(fù)議程序大大減化，減少了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的人財(cái)物的投人。在行政復(fù)議調(diào)解過程中，雖然也需要支付一定的交易成本，但是與行政復(fù)議和行政訴訟相比其成本大大減低。正如學(xué)者余凌云分析的那樣，通過調(diào)解，雙方當(dāng)事人互相讓步而締結(jié)調(diào)解契約的方式，即可以使行政機(jī)關(guān)以最經(jīng)濟(jì)的方式排除不明確的事實(shí)或法律狀態(tài)，使行政秩序歸于穩(wěn)定，又可以避免發(fā)生相對(duì)人因行政機(jī)關(guān)單方以行政決定形式解決行政糾紛，使行政機(jī)關(guān)免于訟累。{7} (P69)相關(guān)程序要求及定性定量指標(biāo)：在平等、民主、公平、自由、解決糾紛的基礎(chǔ)上，是否做到了程序最少化；不同內(nèi)容的行政復(fù)議調(diào)解是否區(qū)別對(duì)待；行政復(fù)議調(diào)解的經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本、人力物力成本（包括行政機(jī)關(guān)與管理相對(duì)人）是否做到了最低化；行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議是否簡(jiǎn)便容易操作，行政復(fù)議調(diào)解的社會(huì)效果與法律效果是否達(dá)到了有效的統(tǒng)一等。
減緩沖突，是對(duì)沖突主體之間是非曲直的判斷，或化解或消除沖突．恢復(fù)受沖突所侵害的合法權(quán)益，保證沖突所規(guī)避的法定義務(wù)得到履行。行政復(fù)議調(diào)解可以消除主體間的心理對(duì)抗，尤其是避免以后可能引發(fā)的“二次沖突”，使行政糾紛徹底得到解決，緩解了當(dāng)事人之間的矛盾。相關(guān)程序要求及衡量指標(biāo)：符合法律規(guī)定的調(diào)解條件的案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是告知代管理相對(duì)人有申請(qǐng)調(diào)解的權(quán)利；調(diào)解過程中，管理相對(duì)人是否能夠真實(shí)全面陳述事實(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)能否充分聽取意見；行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議是否是相對(duì)人在明了整個(gè)調(diào)解協(xié)議真實(shí)內(nèi)容的真實(shí)意思表示；行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議是否真正考慮到行政管理相對(duì)人的利益。
二、關(guān)于行政復(fù)議調(diào)解制度目標(biāo)的實(shí)證分析
關(guān)于上述的目標(biāo)選擇，各地在實(shí)踐中各有傾重。為此，筆者到湖北等九個(gè)省、市進(jìn)行了實(shí)踐調(diào)研。從九個(gè)省市有關(guān)行政復(fù)議調(diào)解規(guī)范性文件來看，行政復(fù)議調(diào)解制度比較側(cè)重的目標(biāo)是自愿（意思自治）、合法（符合法規(guī)范）、解決行政爭(zhēng)議（減緩沖突），可以說這三項(xiàng)目標(biāo)被大多數(shù)地方所肯定。例如上海市，在“蝸牛信息技術(shù)公司因不服上海市工商局暫扣營(yíng)業(yè)執(zhí)照行為申請(qǐng)行政復(fù)議”案、“王某不服上海市某區(qū)公安分局作出治安拘留處罰申請(qǐng)復(fù)議”案、“山河置業(yè)公司不服上海市某區(qū)政府收回土地使用權(quán)決定申請(qǐng)復(fù)議”案、“天馬廣告公司不服市容管理部門作出限期拆除違法廣告決定申請(qǐng)復(fù)議”案中，這些典型的案件分別體現(xiàn)了上海市行政復(fù)議調(diào)解遵循的自愿、合法、公平公正、誠(chéng)實(shí)信用原則。{8} (P74)當(dāng)然，我國(guó)不同行政行業(yè)中適用行政調(diào)解也遵循一定原則，例如在海關(guān)行政復(fù)議調(diào)解中，遵循自愿、有限、合法、拘束性等原則。{9}稅務(wù)行政復(fù)議調(diào)解為稅務(wù)行政相對(duì)人提供了平等和諧的對(duì)話氛圍，不僅能夠快速解決糾紛，而且對(duì)于延伸稅收服務(wù)職能、促進(jìn)征納關(guān)系和諧具有重要作用。{10}
總體上講，各地相對(duì)比較重視行政復(fù)議調(diào)解的定紛止?fàn)幑δ?，?duì)于程序性和價(jià)值性功能不夠重視。具體而言，一是各地的行政復(fù)議調(diào)解制度都具有暫時(shí)性和試行性，即許多是初步嘗試，具有不完善性。二是對(duì)于行政復(fù)議調(diào)解的意思自治功能雖然有目標(biāo)定位，但在制度與程序上很少作出詳細(xì)安排。三是許多地方規(guī)定了邀請(qǐng)專家參與重大問題、群眾關(guān)注的行政復(fù)議調(diào)解。但如何在調(diào)解各階段發(fā)揮專家的作用沒有相應(yīng)的內(nèi)容。四是制度上大多數(shù)沒有提高效率這一價(jià)值目標(biāo)的定位，在實(shí)踐中，也出現(xiàn)了一些久調(diào)不決的現(xiàn)象。五是制度中雖然沒有規(guī)定合意抉擇功能，但在實(shí)踐中大多數(shù)地方比較重視合意抉擇，無(wú)論是調(diào)解方式的選擇，還是復(fù)議協(xié)議的達(dá)成都體現(xiàn)著合意抉擇這一定位。
根據(jù)以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，筆者嘗試將我國(guó)行政復(fù)議調(diào)解的目標(biāo)選擇大致分為三類：第一類是行政性目標(biāo)類，比較側(cè)重于減緩矛盾等功能發(fā)揮。主要代表有山西、沈陽(yáng)。第二類是價(jià)值性目標(biāo)類，比較重視體現(xiàn)平等參與、意思自治等方面功能特點(diǎn)，同時(shí)也體現(xiàn)了減緩矛盾、合法規(guī)范等功能，所構(gòu)建的制度內(nèi)容相對(duì)比較完善。主要代表是杭州市。第三類效率性類，這類主要是追求制度的簡(jiǎn)練、明晰、容易操作。在功能體現(xiàn)上重視提高效率，同時(shí)也考慮到平等參與等功能，典型代表是江西。因此，筆者根據(jù)上述情況，選擇了具有代表性的山西、沈陽(yáng)、杭州、江西四個(gè)地方三種模式，對(duì)其總體情況及其成因進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，總結(jié)出我國(guó)行政復(fù)議調(diào)解目標(biāo)功能定位的關(guān)鍵因素。
（一）山西省與沈陽(yáng)市
山西省和沈陽(yáng)市屬于行政性功能類，在制度構(gòu)建上比較偏重行政性目標(biāo)定位，偏輕于行政復(fù)議調(diào)解的價(jià)值性功能定位。由于這一特點(diǎn)，山西和沈陽(yáng)行政復(fù)議調(diào)解制度減緩矛盾的目標(biāo)比較突出，特別是在擴(kuò)大行政復(fù)議調(diào)解范圍方面作了大膽嘗試，為解決制約行政復(fù)議調(diào)解制度發(fā)展的瓶頸邁出了重要一步。沈陽(yáng)是東北老工業(yè)基地中最重要的城市之一，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種社會(huì)問題日益突出，大批國(guó)有企業(yè)職工下崗失業(yè)，社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度不配套，城市基礎(chǔ)設(shè)施陳舊等問題，造成“官”“民”關(guān)系緊張。對(duì)于各級(jí)政府來講，發(fā)展經(jīng)濟(jì)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展首先要解決社會(huì)各類矛盾，創(chuàng)造一個(gè)良好發(fā)展環(huán)境。行政復(fù)議調(diào)解制度作為解決行政爭(zhēng)議、促進(jìn)社會(huì)和諧的有效方式，自然引起各級(jí)政府的重視，其制度的構(gòu)建正是在這一大環(huán)境下開展的。山西作為資源大省，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，有著與沈陽(yáng)類似的狀況。
（二）杭州市
總體上看，杭州市的行政復(fù)議調(diào)解制度偏重于價(jià)值功能，對(duì)于行政功能在制度中也有所體現(xiàn)，相對(duì)而言少一些。杭州市在價(jià)值目標(biāo)別強(qiáng)調(diào)了意思自治目標(biāo)的定位，這的確比較難能可貴。因?yàn)橹袊?guó)現(xiàn)階段推進(jìn)行政復(fù)議調(diào)解制度建設(shè)，首要的任務(wù)要尊重行政相對(duì)人的意思自由。由于“長(zhǎng)三角”地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，相對(duì)于中西部地區(qū)，民眾受教育程度比較高，民主觀念比較強(qiáng)烈。因此，民眾參加行政復(fù)議調(diào)解，注重調(diào)解結(jié)果的同時(shí)，也非常關(guān)注平等參與，相互溝通、平等對(duì)話，意思自由表達(dá)等民主權(quán)利的賦予與行使。這樣大大推動(dòng)了杭州調(diào)解制度建設(shè)中的價(jià)值目標(biāo)定位。
（三）江西省
江西省行政復(fù)議調(diào)解制度構(gòu)建突出提高效率功能，同時(shí)兼顧對(duì)平等參與、減緩沖突價(jià)值目標(biāo)，形成了自己獨(dú)有的模式類型。江西法制辦在制定江西行政復(fù)議調(diào)解規(guī)則中，始終如一將效率理念貫穿于整個(gè)制度中，如為了減少調(diào)解程序，將行政復(fù)議調(diào)解與行政復(fù)議聽證合并進(jìn)行；明確了復(fù)議調(diào)解的期限，3個(gè)工作日內(nèi)將調(diào)解時(shí)間、地點(diǎn)通知當(dāng)事人；調(diào)解協(xié)議達(dá)成后3個(gè)工作日內(nèi)制作行政復(fù)議調(diào)解書；整個(gè)調(diào)解制度規(guī)定僅僅有860字等，都說明了制定者結(jié)合本地實(shí)際在效率方面的大膽創(chuàng)新意識(shí)。
三、行政復(fù)議調(diào)解制度的目標(biāo)定位
首先，對(duì)行政性目標(biāo)的追求是行政復(fù)議調(diào)解制度的優(yōu)勢(shì)所在。2007年《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》將行政復(fù)議調(diào)解制度確立下來，應(yīng)該說是為了適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要變化，是為了滿足各種社會(huì)矛盾集中凸顯，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的背景下，維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定的需求，是整個(gè)中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的一個(gè)片段、一個(gè)細(xì)節(jié)。具體來說，復(fù)議制度能夠從幕后走到臺(tái)前，主要是因?yàn)槠湫姓怨δ艿陌l(fā)揮，也即其在化解社會(huì)矛盾，特別是化解官民沖突方面的實(shí)用性。“在新的歷史條件下，行政爭(zhēng)議多發(fā)的狀態(tài)已經(jīng)成為影響社會(huì)發(fā)展的主要矛盾，這一階段的矛盾有它自己的特點(diǎn)。一是行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)極不完整，并非所有的行政決定都是由行政機(jī)關(guān)作出的，有一部分實(shí)際上是黨和政府同時(shí)做的，也有一部分公權(quán)力的行使是由企事業(yè)單位和自治組織做的，解決其他內(nèi)部的行政爭(zhēng)議和行政決策相關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議，如果靠單一的司法救濟(jì)的途徑看來，有力不從心的方面。二是行政機(jī)關(guān)的依法行政尚處于初級(jí)階段，法律還沒有成為評(píng)價(jià)行政行為的唯一標(biāo)準(zhǔn)。有一些法外的行為也要進(jìn)行合法性和合理性的評(píng)價(jià)，需要以法律為平臺(tái)更加的彈性”。{11}
以上我們對(duì)各地規(guī)范性文件的制度文本的分析可以看到各地的復(fù)議調(diào)解規(guī)定非常重視行政性目標(biāo)，各地的實(shí)踐也非常注重復(fù)議調(diào)解在減緩矛盾、平息糾紛方面的功能。2008年吉林省受理并審結(jié)的1289件行政復(fù)議案件中，運(yùn)用行政復(fù)議調(diào)解方式結(jié)案的占38%，而這些案件都是在《行政復(fù)議法》規(guī)定的2個(gè)月期限內(nèi)審結(jié)的。松原市政府在2008年對(duì)城市進(jìn)行大批改造，其中涉及動(dòng)遷的家庭近萬(wàn)戶，一時(shí)間因?yàn)閯?dòng)遷補(bǔ)償問題有近800多戶申請(qǐng)行政復(fù)議，松原市政府在對(duì)這些案件進(jìn)行行政復(fù)議中，將行政復(fù)議調(diào)解與聽證有效的結(jié)合起來，最終95%達(dá)成調(diào)解協(xié)議，城市改造全部按期完成，保證了當(dāng)?shù)卦诔鞘懈脑爝^程中的社會(huì)穩(wěn)定。2008年長(zhǎng)春市政府受理67件行政復(fù)議案件，通過調(diào)解結(jié)案的案件中，調(diào)解成功率達(dá)到了100%，行政復(fù)議調(diào)解書履行率達(dá)到了97%。僅有一件由于客觀原因沒有得到執(zhí)行。而不在行政復(fù)議調(diào)解范圍內(nèi)，通過作出行政復(fù)議決定結(jié)案的54件案件中，上訴率達(dá)到31%，繼續(xù)走上訪途經(jīng)的占11%[4]在《湖北省行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》、《吉林省行政復(fù)議調(diào)解辦法》中分別規(guī)定了社會(huì)敏感、矛盾尖銳等重大案件適用行政復(fù)議調(diào)解，這說明行政復(fù)議調(diào)解在解決社會(huì)重大問題，促進(jìn)社會(huì)和諧的功能中的作用，通過制度加以確認(rèn)。江西省、杭州市、吉林市等地也都有類似的規(guī)定。
其次，現(xiàn)階段我們應(yīng)高度關(guān)注行政復(fù)議調(diào)解的價(jià)值性目標(biāo)，特別關(guān)注其中的法律示范目標(biāo)。無(wú)疑，對(duì)行政性目標(biāo)的追求是行政復(fù)議調(diào)解制度的優(yōu)勢(shì)所在，必須堅(jiān)持，但是一個(gè)制度的有效性并不能證明其正當(dāng)性?！皩?duì)于行政復(fù)議，從政治家的角度看，有實(shí)用主義的傾向，無(wú)論是法律平臺(tái)還是非法律平臺(tái)，只要解決問題就可以。”{11}單純的實(shí)用主義對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是危險(xiǎn)的。退一步，我們追求行政復(fù)議調(diào)解的行政性目標(biāo)，也必須追求的是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效性和長(zhǎng)期性，這樣我們就必須在重視其行政性目標(biāo)的同時(shí)，關(guān)注其價(jià)值性目標(biāo)。
在實(shí)踐中一些行政復(fù)議調(diào)解組織者對(duì)調(diào)解的意思自治、平等參與、合意抉擇、合法規(guī)范等原則不重視，民主意識(shí)較弱，在行政復(fù)議調(diào)解過程中往往僅注重調(diào)解結(jié)果，而不關(guān)心調(diào)解過程中體現(xiàn)出來的民主理念，平等意識(shí)等內(nèi)容，這對(duì)該制度的發(fā)展與構(gòu)建是很不利的。實(shí)踐中也出現(xiàn)復(fù)議人員與行政糾紛雙方當(dāng)事人共同串通而損害社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，或者復(fù)議機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)利用其優(yōu)越地位來強(qiáng)迫管理相對(duì)人接受其不公平的條款甚至霸王條款等現(xiàn)象。表面上糾紛得以解決，實(shí)際帶來更嚴(yán)重的隱患。作為治理的有效手段，行政復(fù)議調(diào)解必須以合法性為前提。行政復(fù)議調(diào)解不同于民事爭(zhēng)議的調(diào)解，在私法領(lǐng)域，原則上，私人合意高于法律規(guī)定。而在行政糾紛中，雙方合意的有效性必須以不侵害國(guó)家利益、公共利益和他人利益為前提，也即行政爭(zhēng)議一方（行政機(jī)關(guān)）的意志自由是有限的，因?yàn)樗幹玫牟⒎莻€(gè)人權(quán)益。從本質(zhì)上講，行政復(fù)議調(diào)解是判斷性調(diào)解，其自愿達(dá)成的和解協(xié)議需要有權(quán)機(jī)關(guān)再次判斷其合法性。在調(diào)解過程中，行政復(fù)議辦案人員要運(yùn)用法律規(guī)范性來分析雙方的法律事實(shí)關(guān)系，并用法律規(guī)范來判斷雙方要求是否合理，在此過程中，法律的規(guī)定始終應(yīng)該是核心，決不能為了達(dá)成協(xié)議而跨越法律的界限，既不能允許行政官員出于個(gè)人政治利益的考慮打著化解糾紛、平息矛盾的旗號(hào)出賣國(guó)家利益，也不能允許行政機(jī)關(guān)借合意之名，以強(qiáng)制力為后盾壓制相對(duì)方的合法要求。
【注釋】
[1]所謂行政復(fù)議調(diào)解是指在行政復(fù)議過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)行政糾紛當(dāng)事人申請(qǐng)，或主動(dòng)就復(fù)議案件的需要，召集雙方對(duì)案件的處理進(jìn)行協(xié)調(diào)，結(jié)果有兩種：一是調(diào)解不成功，復(fù)議機(jī)關(guān)依法作出復(fù)議決定；二是調(diào)解成功，申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)，復(fù)議機(jī)關(guān)作出終止復(fù)議決定。參見中國(guó)政府法治信息網(wǎng)：文克林：試論行政復(fù)議調(diào)解http: // chinalaw. gov. cn/article/dfxx/dffzxx/hain/200708/20070800020783. shtml
[2]國(guó)務(wù)院法制辦公室專門統(tǒng)計(jì)了相關(guān)數(shù)據(jù)。參見國(guó)家法制辦公室：政府法制簡(jiǎn)報(bào)2006年第4期。
[3]行政復(fù)議調(diào)解制度的功能定位取決于對(duì)行政復(fù)議制度性質(zhì)的理解。對(duì)此有“偏行政”“偏司法”兩說。兩種觀點(diǎn)都是從行政復(fù)議適用介于行政程序和訴訟程序之間而引申出來的結(jié)論。國(guó)務(wù)院法制辦公室在《關(guān)于＜中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法＞（草案）的說明》中指出行政復(fù)議制度要“……體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)，不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議‘司法’化”。參見曹康泰：《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法釋義》，北京：中國(guó)法制出版社1999年版，第3頁(yè)?？梢哉f，國(guó)家在現(xiàn)行的行政復(fù)議制度中賦予并特別強(qiáng)調(diào)行政功能，是對(duì)行政復(fù)議行政性質(zhì)的肯定。
[4]以上數(shù)據(jù)由吉林省政府法制辦行政復(fù)議部門提供。
參考文獻(xiàn)
{1}王錫鋅．規(guī)則、合意與治理—行政過程中ADR適用的可能性和妥當(dāng)性研究[J]．法商研究，2003， (5).
{2}楊小君．我國(guó)行政復(fù)議制度研究[M]．北京：法律出版社，2002.
{3}張璇．現(xiàn)代調(diào)解制度的價(jià)值考察[J]．江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2002， (5).
{4}王小紅．論行政復(fù)議調(diào)解的可能與規(guī)范[J]．哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2005， (3).
{5}全蕾、陳良剛．論行政復(fù)議中調(diào)解程序的優(yōu)化[J]．行政法學(xué)研究，2009， (1).
{6}李浩．民事審判中的調(diào)審分離[J]．法學(xué)研究，1996， (4).
{7}余凌云．行政契約論[M]．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000.
{8}朱宏傳，錢焰青．上海市運(yùn)用調(diào)解手段處理行政復(fù)議案件探索[J]．法治論從，2009，（1）．
{9}邱敬雄，王彥．試論海關(guān)行政復(fù)議調(diào)解制度的若干問題[J]．上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008， (3).
關(guān)于行政訴訟的調(diào)解，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第50條和第67條第三款規(guī)定，除“賠償訴訟可以適用調(diào)解”外，“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”。然而，行政審判中大量的行政訴訟撤訴案件實(shí)際上是沒有調(diào)解書的調(diào)解。這是因?yàn)椤缎性V法》第50條規(guī)定禁止適用調(diào)解，而在審判實(shí)踐中大量案件以調(diào)解化解了官民矛盾，制作法律文書時(shí)轉(zhuǎn)用了“撤訴”這一法定形式?，F(xiàn)行《行訴法》對(duì)行政訴訟調(diào)解制度規(guī)定得太狹窄，為了使行政訴訟調(diào)解制度適應(yīng)我國(guó)行政審判工作的需要，發(fā)揮該制度對(duì)化解官民糾紛的應(yīng)有功能，本文擬就行政訴訟調(diào)解制度的相關(guān)問題進(jìn)行探討，以一己之見拋磚引玉。
一、行政訴訟不適用調(diào)解制度的弊端
雖然行政訴訟法明文規(guī)定人民法院審理行政案件不適用調(diào)解，但在司法實(shí)踐中，以調(diào)解解決官民矛盾是普遍存在的。這在很大程度上反映出行政訴訟法規(guī)定的撤訴制度與司法實(shí)踐相脫節(jié)。
根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟中的撤訴可以分為申請(qǐng)撤訴、原告同意被告改變具體行政行為并申請(qǐng)撤訴、視為申請(qǐng)撤訴以及按撤訴處理四種情況。對(duì)于申請(qǐng)撤訴與原告同意被告改變具體行政行為并申請(qǐng)撤訴這兩種情況，人民法院有審查的義務(wù)。被告對(duì)具體行政行為的改變正確合法，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，法院可以準(zhǔn)許；被告對(duì)具體行政行為的改變不正確，為了規(guī)避訴訟而無(wú)原則地變更行政行為的，即使原告撤訴，人民法院也不準(zhǔn)許。如果人民法院查實(shí)原告的撤訴是由于他人欺詐、脅迫而提出的，亦不應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予撤訴。
撤訴制度的規(guī)定是考慮到行政訴訟原告的權(quán)利亟需司法保障，但具體到司法實(shí)踐中這一規(guī)定卻成了空中樓閣，由于法院迫于壓力或出于息事寧人考慮而怠于對(duì)撤訴申請(qǐng)行使審查權(quán)，面對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)，法院幾乎是一路綠燈，數(shù)十萬(wàn)的撤訴案件中原告申請(qǐng)撤訴但法院不準(zhǔn)許撤訴的案件少之又少，這導(dǎo)致在大量的撤訴案件中，非正常撤訴的案件占相當(dāng)大的比例。非正常撤訴是相對(duì)于正常撤訴而言的，多是指原告對(duì)被訴具體行政行為持有異議，其撤訴并非心甘情愿而是受外力影響，撤訴時(shí)原告權(quán)益未得到保護(hù)，法院對(duì)撤訴申請(qǐng)予以準(zhǔn)許的情況。我國(guó)行政訴訟中撤訴率高的真正原因在于當(dāng)前行政訴訟缺乏良好的制度環(huán)境，行政權(quán)缺乏制約，原告缺乏基本的安全，法院缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。
撤訴是原告、被告和法院“合謀”中止訴訟。從撤訴的效果來看，由于雙方當(dāng)事人的案外和解協(xié)議不具有同調(diào)解協(xié)議一樣的確定力與執(zhí)行力，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，原告撤訴以后不得以同一事由向人民法院再次(按撤訴處理的除外)，行政機(jī)關(guān)若反悔不履行和解協(xié)議，原告即喪失了請(qǐng)求司法救濟(jì)的權(quán)利，這對(duì)原告權(quán)益的保護(hù)是極為不利的。行政訴訟法對(duì)撤訴后禁止以同一理由再的規(guī)定與行政訴訟中雙方當(dāng)事人的案外和解的廣泛存在產(chǎn)生巨大的矛盾。作為原告的公民、法人或者其他組織的權(quán)利無(wú)法通過行政訴訟得到理想的保護(hù)，也很容易引起相對(duì)人與行政主體之間的信任危機(jī)，同時(shí)也降低了法院的威信。立法者當(dāng)初設(shè)立禁止調(diào)解制度的本意則是擔(dān)心調(diào)解會(huì)損害原告利益或公共利益，而事實(shí)上，禁止調(diào)解不僅未能真正保護(hù)原告和社會(huì)的公共利益，相反卻在訴訟程序以外悄然地進(jìn)行著侵害。因“案外和解”而撤訴的這種非正常撤訴的現(xiàn)象，嚴(yán)重背離了行政訴訟的目的，使行政訴訟不適用調(diào)解制度的立法本意完全落空。“事實(shí)上，允許調(diào)解未必?fù)p害原告利益或者公共利益，不允許調(diào)解也不見得能夠保護(hù)原告利益和公共利益?！迸c其讓“案外和解”這種變相的調(diào)解成為規(guī)避法律和規(guī)避司法監(jiān)督的工具，不如從制度上加以規(guī)范，以消除理論與實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)所產(chǎn)生的尷尬。因此，設(shè)立調(diào)解制度，將當(dāng)事人的協(xié)商過程和內(nèi)容置于司法審查之下，顯得尤為緊迫和必要。
二、完善行政訴訟調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)
（一）公權(quán)力絕對(duì)不允許處分的理論欠缺
現(xiàn)行行政訴訟不適用調(diào)解的理論依據(jù)是“公權(quán)絕對(duì)不可處分”。該理論認(rèn)為，在行政法律關(guān)系中，行政權(quán)屬國(guó)家公權(quán)，具體行政行為是否作出或如何作出，法律法規(guī)都已預(yù)先設(shè)定，行政主體是不能自由處分。行政權(quán)不同于民事權(quán)利，行政主體不能采取全部或部分放棄其行政職權(quán)的方式來促成與相對(duì)人的和解。而調(diào)解則意味著行政主體能對(duì)行政權(quán)利進(jìn)行自由處分。行政權(quán)的這種特殊性使行政訴訟失去了調(diào)解的前提和基礎(chǔ)，因此，人民法院只能根據(jù)合法性審查的原則，對(duì)合法的具體行政行為判決維持，錯(cuò)誤的判決撤銷或有限變更，除此之外沒有選擇的余地。但是，隨著我們對(duì)行政權(quán)力性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不斷深入，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，由于對(duì)經(jīng)濟(jì)與行政管理的社會(huì)需求不斷增加，以及在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和世界民主化潮流的推動(dòng)下，傳統(tǒng)的管理行政、秩序行政逐步轉(zhuǎn)向以給付行政、服務(wù)行政為特點(diǎn)的現(xiàn)代行政，以行政主體為中心和行政權(quán)力的單向行使為全部?jī)?nèi)涵的傳統(tǒng)行政日益轉(zhuǎn)向以注重人權(quán)和民主的現(xiàn)代行政，在此轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中出現(xiàn)了行政方式的多樣化、柔軟化趨勢(shì)，出現(xiàn)了非強(qiáng)制行政行為如行政契約、行政指導(dǎo)等。這就造成認(rèn)為行政主體絕對(duì)不能處分行政權(quán)力的觀點(diǎn)越來越站不住腳。因?yàn)?，現(xiàn)行行政管理已不再僅僅是行政主體單方意志的體現(xiàn)，更多的則是表現(xiàn)為行政主體與行政相對(duì)方的合作，這樣不但節(jié)約了行政成本，而且提高了行政效率，使行政目的得以圓滿實(shí)現(xiàn)。在合作的行政中，行政管理的實(shí)現(xiàn)并非使用行政權(quán)力手段，而是常常在與相對(duì)人的征詢、協(xié)商、溝通中做出行政行為。另外，公共利益和私人利益并不總是矛盾沖突的。即便在公益與私益發(fā)生沖突時(shí)，基于國(guó)家主義和個(gè)人主義的基本理論，立法、執(zhí)法和司法都應(yīng)以比例原則相互權(quán)衡，在一者的博弈中尋求最佳平衡區(qū)域。這個(gè)平衡區(qū)域?yàn)樾姓黧w與相對(duì)人的協(xié)商提供了空間，行政主體在這一范圍內(nèi)行使處分權(quán)非但不會(huì)損害國(guó)家利益、社會(huì)利益，反而會(huì)使公權(quán)與私權(quán)獲得共贏的效果。
（二）行政主體在法定條件下享有自由裁量權(quán)，是設(shè)立行政訴訟調(diào)解制度的理論支撐
根據(jù)行政法理論，行政主體在行使行政權(quán)時(shí)，擁有自由裁量權(quán)。而自由裁量權(quán)的行使在某種意義上就表示行政主體對(duì)公權(quán)力有一定程度的處分權(quán)。隨著社會(huì)分工越來越細(xì)，社會(huì)關(guān)系越來越復(fù)雜，行政事務(wù)也復(fù)雜多變，單靠法律的規(guī)范性條款調(diào)節(jié)，根本不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。所以在客觀上必須賦予行政主體擁有廣泛的自由裁量權(quán)。一旦行政主體擁有自由裁量權(quán)，也就意味著行政主體具備了與行政相對(duì)人調(diào)解的前提和基礎(chǔ)。另外，在具體調(diào)解過程中，只要法院監(jiān)督調(diào)解的全過程，就可以避免行政主體在訴訟中與相對(duì)人達(dá)成損害公共利益的協(xié)議，使違法的行政行為逃避司法審查的問題。
（三）行政訴訟的目的要求建立調(diào)解制度
行政訴訟的目的是整個(gè)行政訴訟機(jī)制的核心與起點(diǎn)，任何制度都不得與其違背，這是法律邏輯的基本要求。“中國(guó)行政訴訟的惟一目的是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益?！毙姓鄬?duì)人一般提訟的目的只是為了挽回?fù)p失或獲取利益，如果在訴訟上花費(fèi)大量的時(shí)間和金錢，并不符合保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的邏輯起點(diǎn)，而通過調(diào)解會(huì)給相對(duì)人一個(gè)挽回?fù)p失的捷徑。另外，從行政主體的角度上看，調(diào)解制度最終也是在維護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利。因?yàn)樵谛姓V訟中，行政主體要花費(fèi)人力、物力、財(cái)力，而這些訴訟的成本最終由社會(huì)公眾也就是廣大的行政相對(duì)人來承擔(dān)。以保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益出發(fā)，以調(diào)解方式結(jié)案，是對(duì)行政相對(duì)人一種最好的結(jié)局。一來行政相對(duì)人可以迅速快捷維護(hù)自己的權(quán)利，二來行政主體也不會(huì)事后報(bào)復(fù)，從而降低了審判成本，減少了社會(huì)不穩(wěn)定因素，增進(jìn)了政府與民眾間的和諧與理解。
三、完善行政訴訟調(diào)解制度的思考
前文分析表明，隨著我國(guó)改革開放的不斷深入發(fā)展，我國(guó)行政審判工作需要一個(gè)完整的行政訴訟調(diào)解制度，不能再將行政訴訟調(diào)解制度僅限于行政賠償訴訟。完善行政訴訟調(diào)解制度，主要是要擴(kuò)大其適用范圍，明確調(diào)解原則和規(guī)范程序運(yùn)作。
(一)行政訴訟調(diào)解的適用范圍
行政訴訟中，由于一方是行使國(guó)家公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，而依法行政的法制原則要求行政機(jī)關(guān)不得任意處分其行政權(quán)力，這就決定了行政訴訟的調(diào)解與當(dāng)事人可自由、充分處分其實(shí)體權(quán)利的民事訴訟調(diào)解有明顯的區(qū)別。因此，對(duì)行政訴訟調(diào)解適用范圍的正確認(rèn)定，是研究行政訴訟調(diào)解制度必須要解決的問題。筆者認(rèn)為，以下行政訴訟案件可以適用調(diào)解。
1、涉及行政自由裁量權(quán)的案件。具體行政行為以行政機(jī)關(guān)行為時(shí)受法律、法規(guī)約束的程度為標(biāo)準(zhǔn)，分為羈束行為和自由裁量行為兩種。由于羈束行為的內(nèi)容、方式、程度等已由法律、法規(guī)作出了非常詳細(xì)、明確、具體的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只能嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)行，不得有任何改變，不存在自由選擇的可能，因此這類具體行政行為不能適用調(diào)解。而自由裁量行為卻不同，它的內(nèi)容、方式、程度等法律、法規(guī)未作規(guī)定或只規(guī)定一定的范圍、種類和幅度，行政機(jī)關(guān)有自由選擇的余地。在自由裁量權(quán)的范圍和幅度內(nèi)，行政主體有多種處理方式可供選擇，行政主體所選擇的每種方式應(yīng)該說都是合法的，只不過對(duì)相對(duì)人而言，存在著是否是最合理選擇的問題。從某種意義上說，自由裁量就是行政主體尋求最合理選擇的過程。法院在行政主體的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)解，行政主體改變其不合理的行政行為，使其行政更趨科學(xué)、合理，符合行政訴訟的根本目的。如行政處罰顯失公正的案件，是指有權(quán)處罰的行政機(jī)關(guān)，對(duì)被處罰相對(duì)人實(shí)施的行政處罰行為，雖然在形式上符合法律、法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度，但在行使自由裁量權(quán)的過程中，呈現(xiàn)出量罰上的明顯不合理或不公正，違背了法律上基本的公正原則從而侵害了被處罰相對(duì)人或利害關(guān)系人的合法權(quán)益。對(duì)于此類案件，行政訴訟法規(guī)定法院可以判決變更。這一規(guī)定雖體現(xiàn)了法院對(duì)原告合法權(quán)益的直接保護(hù)，但這種“有限變更原則”實(shí)際上己超出了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督范圍，存在逾越行政權(quán)的情況，從而違背行政訴訟的基本理論和原則。由于自由裁量權(quán)的存在，使行政機(jī)關(guān)接受調(diào)解并作出新的行政行為成為可能。如果對(duì)此類案件適用調(diào)解，在法官的主持下，查清原告違法事實(shí)，根據(jù)法律規(guī)定的處罰種類、幅度，經(jīng)雙方協(xié)商一致確定合理的處罰種類或數(shù)額，由被告予以變更，既可以防止司法權(quán)代替行政權(quán)，又可以更加迅速地解決行政爭(zhēng)議。
2、裁決民事糾紛引發(fā)的行政案件。因裁決民事糾紛引發(fā)的行政訴訟案件，是指行政主體依職權(quán)或應(yīng)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，就行政相對(duì)人之間的民事權(quán)益作出裁決，或?qū)π姓鄬?duì)人的民事實(shí)體權(quán)利作出確認(rèn)，或許可行政相對(duì)人為一定行為，或行政主體不履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，而被行政相對(duì)人或利害關(guān)系人至法院所致。此類行政爭(zhēng)議大多由民事權(quán)益糾紛所致，而民事權(quán)益糾紛完全可由民事主體即行政訴訟中的原告和第三人協(xié)商解決，行政主體可以依據(jù)原告與第三人協(xié)商后的結(jié)果，作出變更、撤銷被訴具體行政行為，最后達(dá)到解決行政爭(zhēng)議的目的。
3、合意的行政行為案件。合意的行政行為也稱雙方行政行為或多方行政行為，也即行政協(xié)議或行政合同。該類行政爭(zhēng)議主要是行政主體與行政相對(duì)人在履行行政合同的過程中引發(fā)的，因行政合同即是行政主體與行政相對(duì)人經(jīng)過協(xié)商后達(dá)成的協(xié)議，行政主體有權(quán)處分合同的標(biāo)的。因此，在行政訴訟中，雙方仍然可以進(jìn)行協(xié)商，通過調(diào)解的方式解決該行政爭(zhēng)議。
4、的案件。一般是指行政機(jī)關(guān)及其上作人員故意違背法律所賦予的職權(quán)，在法定范圍內(nèi)作出不符合法律目的、精神、原則的具體行政行為。從形式上看，似乎是一種“合法”行為，是行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)作出的行為；從實(shí)質(zhì)上看，是嚴(yán)重違背有關(guān)法律法規(guī)的精神和原則，嚴(yán)重違背正當(dāng)行政目的的行為；從主觀上看，是行政機(jī)關(guān)出于不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)而故意實(shí)施的行為。由于濫用的職權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，這就為行政機(jī)關(guān)重新調(diào)整自己的行為奠定了基礎(chǔ)，也使調(diào)解的適用成為了可能。
5、適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的案件。適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的案件是指行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為所依據(jù)的法律、法規(guī)發(fā)生錯(cuò)誤。主要表現(xiàn)為：應(yīng)適用此法而適用了彼法；適用了無(wú)效的法律法規(guī)；法律法規(guī)中具體條文適用錯(cuò)誤；違反了法律沖突的適用規(guī)則；適用法律、法規(guī)時(shí)沒有考慮特殊情況；有規(guī)章以上的規(guī)范性文件卻適用了規(guī)章以下的規(guī)范性文件。對(duì)適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的案件，在法院的主持下，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為適用正確的法律、法規(guī)，心平氣和地達(dá)成協(xié)議，不僅使行政機(jī)關(guān)的違法行政行為得到了矯正，而且也維護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。
6、不履行法定職責(zé)，且仍有履行必要的案件。行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的案件，主要涉及環(huán)保、土地、規(guī)劃、工商、公安等行政領(lǐng)域。行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，具體表現(xiàn)為拒絕履行、拖延履行或不予答復(fù)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者拖延履行職責(zé)的案件，在行政訴訟過程中，如果仍有必要履行職責(zé)的，法院可以主持雙方進(jìn)行調(diào)解，促使雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議，促使其及時(shí)履行，不像判決那樣還要留給行政機(jī)關(guān)必要的履行期限，這樣能有效節(jié)約當(dāng)事人的訴訟成本，提高效率，更有利于及時(shí)維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。當(dāng)然，拒絕履行或者拖延履行職責(zé)，使行政相對(duì)人受到損害，即使行政機(jī)關(guān)再履行這一職責(zé)已經(jīng)無(wú)法彌補(bǔ)或者已經(jīng)沒有必要時(shí)，則不能適用調(diào)解。
當(dāng)然，行政訴訟調(diào)解制度在范圍上并不適用于所有行政案件，筆者認(rèn)為下列行政案件不能適用調(diào)解：一是具體行政行為合法的案件，因行政機(jī)關(guān)對(duì)此類案件作出任何讓步都將使社會(huì)利益和國(guó)家利益遭受損害；二是超越職權(quán)(沒有管轄權(quán))的行政案件，行政機(jī)關(guān)并不擁有實(shí)施這一具體行政行為的權(quán)力，因而無(wú)法對(duì)該行為作出適當(dāng)?shù)奶幹没蛘咄讌f(xié)；三是具體行政行為嚴(yán)重違反法定程序的案件，因?qū)儆诔绦蛐再|(zhì)，依法應(yīng)予撤銷，行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)不可能對(duì)程序的違法進(jìn)行協(xié)商；四是事實(shí)不清、主要證據(jù)不足的案件，人民法院對(duì)行政案件進(jìn)行調(diào)解，必須在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上進(jìn)行；五是涉及公民身份關(guān)系的行政案件，此類案件只有“合法有效”與“違法無(wú)效”一元選項(xiàng)，故不存在適用調(diào)解的空間。
（二）行政訴訟調(diào)解基本原則
1、合法原則。相對(duì)于民事訴訟來說，行政訴訟調(diào)解的合法原則更為重要。行政訴訟調(diào)解的合法原則應(yīng)包括兩個(gè)方面：一是調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反法律、法規(guī)的禁止性原則；二是調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得損害國(guó)家利益、公共利益和他人的合法權(quán)益。行政訴訟的根本目的是通過監(jiān)督行政主體的依法行政來保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，監(jiān)督和保護(hù)的功能是辨證統(tǒng)一的。這就要求在行政訴訟的調(diào)解中，人民法院不能為了換取相對(duì)人接受調(diào)解的條件而放任行政主體超越或放棄其行政職權(quán)，以行政權(quán)作交易，也不能站在行政主體的立場(chǎng)上壓制相對(duì)人。既要平等保護(hù)各方當(dāng)事人，又不能損害國(guó)家利益。公共利益和他人的合法利益。
2、當(dāng)事人自愿原則。自愿原則是行政訴訟調(diào)解的本質(zhì)屬性和核心原則。人民法院在審理行政案件時(shí)，應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人自愿原則，在查明事實(shí)、分清是非、明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，說服當(dāng)事人互諒互讓，依照法律、法規(guī)及有關(guān)政策的規(guī)定，讓雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議解決爭(zhēng)端，進(jìn)行調(diào)解。
3、調(diào)審結(jié)合原則。訴訟中調(diào)解往往以一方放棄部分權(quán)利為代價(jià)，行政訴訟的目的是維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督、支持行政主體依法行政。行政訴訟調(diào)解也應(yīng)象民事調(diào)解、刑事附帶民事調(diào)解和行政賠償訴訟調(diào)解一樣，選擇調(diào)審結(jié)合模式，不論是審前還是審判中，堅(jiān)持能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，妥善解決行政糾紛。
(三)行政訴訟調(diào)解的程序及操作
設(shè)立行政訴訟調(diào)解制度，探索適合行政訴訟特點(diǎn)的最佳程序結(jié)構(gòu)模式，首先應(yīng)針對(duì)行政訴訟的特殊性，同時(shí)要借鑒民事訴訟調(diào)解制度的成功經(jīng)驗(yàn)和做法。
1、調(diào)解程序的啟動(dòng)。對(duì)可適用調(diào)解的案件，調(diào)解程序的啟動(dòng)主要應(yīng)由當(dāng)事人申請(qǐng)?zhí)岢?，人民法院也可以根?jù)具體案情，在查明事實(shí)、對(duì)具體行政行為的合法與否作出判斷后提出建議。
2、調(diào)解程序的主持。鑒于行政訴訟的特殊性和復(fù)雜性，行政訴訟的調(diào)解應(yīng)有別于民事訴訟，不能適用簡(jiǎn)易程序由獨(dú)任法官主持，而應(yīng)與行政審判的組織一致，實(shí)行合議制，且由審理該案的同一合議庭主持，以保證合議庭成員熟悉具體案情，發(fā)揮集體智慧，對(duì)案件作出準(zhǔn)確判斷。同時(shí)，也能起到互相監(jiān)督的作用，規(guī)范法官在調(diào)解中的行為，進(jìn)而保證調(diào)解的合法與公正。
3、調(diào)解的階段。具體行政行為是否合法決定著行政訴訟案件能否適用調(diào)解，因此，行政訴訟的調(diào)解只能在法院對(duì)具體行政行為是否合法作出明確判斷的庭審中或庭審后判決前的階段中，而不能適用于判決前的各個(gè)階段，這點(diǎn)應(yīng)與民事訴訟相區(qū)別。如果在訴訟伊始，原告與行政機(jī)關(guān)之間的矛盾異常激烈時(shí)，對(duì)其糾紛進(jìn)行調(diào)解，不僅會(huì)使許多本能調(diào)解成功的案件被排除在外，而且不符合行政訴訟合法性審查的原則。因此，行政訴訟的調(diào)解只能在庭審中或庭審后判決前的兩個(gè)階段中進(jìn)行。
4、調(diào)解的次數(shù)與時(shí)限。為防止案件久調(diào)不決，以拖壓調(diào)，應(yīng)對(duì)調(diào)解的次數(shù)作出限制。為了與調(diào)解的階段相協(xié)調(diào)，調(diào)解的次數(shù)不應(yīng)超過兩次。兩次調(diào)解可在庭審中或庭審后判決前各進(jìn)行一次，也可以在其中的某一階段進(jìn)行，但不能超過兩次的規(guī)定。調(diào)解的時(shí)限應(yīng)在行政訴訟的審限范圍內(nèi)。調(diào)解不成立的案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)由法官或法官與人民陪審員組成合議庭做出判決。
5、調(diào)解協(xié)議審查的內(nèi)客和標(biāo)準(zhǔn)。由于訴訟上的調(diào)解是行政主體在特定范圍、特定條件對(duì)其權(quán)限處分的結(jié)果。故法官必須對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，審查的內(nèi)容包括：達(dá)成調(diào)解協(xié)議的當(dāng)事人是否具有訴訟行為能力，調(diào)解協(xié)議是否屬于當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，調(diào)解的事項(xiàng)是否屬于當(dāng)事人(尤其是行政主體)能夠自由處分的事項(xiàng)，調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是否違反法律或者社會(huì)利益。法官審查后認(rèn)為調(diào)解協(xié)議無(wú)誤的，應(yīng)制作調(diào)解書。由于經(jīng)過了調(diào)解過程，原告已不再對(duì)被訴具體行政行為持有異議，因此對(duì)調(diào)解協(xié)議的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)可以放寬到行政非訴執(zhí)行案件的審查標(biāo)準(zhǔn)。
6、調(diào)解書的效力。鑒于民事訴訟中賦予當(dāng)事人調(diào)解的反悔權(quán)在民事審判實(shí)踐中常常被濫用而暴露出的各種弊端，為節(jié)約有限的司法資源，避免當(dāng)事人在調(diào)解時(shí)的隨意性，以增強(qiáng)其責(zé)任感，在行政訴訟案件的調(diào)解中，如果當(dāng)事人達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，法院審查認(rèn)可后應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書，調(diào)解書經(jīng)各方簽收即具有法律約束力，任何一方不得反悔。
7、確定調(diào)解結(jié)案為法定的結(jié)案方式。行政訴訟確立調(diào)解制度，應(yīng)將調(diào)解結(jié)案作為法定的結(jié)案方式作出規(guī)定，賦予調(diào)解書與判決書同等的法律效力，一方不履行的，對(duì)方可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
四、結(jié)語(yǔ)
