發(fā)布時間：2024-01-12 16:04:55
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共行政的精神樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
財政審計工作中涉及的專業(yè)內(nèi)容比較多，審計要求也相對較高。政府和相關(guān)部門要結(jié)合區(qū)域性財政工作背景，對財政審計工作思路進行深化，將預(yù)算執(zhí)行審計作為財政審計工作中的重點內(nèi)容，以規(guī)范財政管理過程，并將專項資金審計工作落實到位，轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟增長方式，完善國家財政體系建設(shè)，對財政資金進行合理應(yīng)用，確保財政安全。
二、當前財政審計工作存在的問題
（一）工作目標不明確
財政審計工作中需要關(guān)注很多財務(wù)指標，并對各專業(yè)要素進行兼顧。但是，當前我國財政審計工作過程中，僅關(guān)注會計數(shù)據(jù)，既沒有對資金來源進行全面徹查，也未對資產(chǎn)進行清理核算，使新舊資產(chǎn)的損益情況比較模糊。而財政審計工作中，過度重視財務(wù)審計，沒有對具體賬目進行明確核查和審計，導(dǎo)致責(zé)任界定模糊，無法達到良好的審計效果。
（二）審計范圍狹窄
財政審計仍然秉承一般預(yù)算收支檢查，尚未向政府性基金、社會保障基金、政府性債務(wù)等方向轉(zhuǎn)變，也沒有對政府收支情況進行全面管理和監(jiān)督，不注重對資金的真實性、規(guī)范性和效益性進行考量。各級政府部門機構(gòu)設(shè)置不合理，地方審計機關(guān)很難實現(xiàn)全面覆蓋。而預(yù)算執(zhí)行審計是財政審計中的主要內(nèi)容，但是并未將資金分配、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、決算編報等工作落實到位，導(dǎo)致審計范圍比較狹窄，無法發(fā)揮充分發(fā)揮財政審計功能。
（三）審計成果利用不足
審計觀念落后，使財政審計過程中僅關(guān)注資金和財務(wù)方面的問題，缺乏對政策和體制的關(guān)注度，也沒有對資金運行和財務(wù)管理中的權(quán)力和責(zé)任進行明確界定，無法充分發(fā)揮審計成果的作用。審計監(jiān)督仍然采用事后監(jiān)督的方式，很難對相關(guān)問題進行明確分析，也無法達到良好的審計效果。同時，審計過程中，忽略了財政政策的執(zhí)行及具體改革，制約了財政審計作用。[1]
（四）審計人員專業(yè)素質(zhì)低
計算機技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在財政審計工作中應(yīng)用比較普遍，對審計人員提出了較高的工作要求。而很多審計人員的專業(yè)素質(zhì)普遍偏低，并未將計算機技術(shù)應(yīng)用到日常審計工作中，實現(xiàn)有效對接，無法對財政審計工作中面臨的新問題進行有效解決，也不能夠達到良好的財政審計效果。加之，部分審計人員剛涉足該工作領(lǐng)域，審計經(jīng)驗缺乏，不能夠勝任財政審計工作，使財政審計工作質(zhì)量普遍偏低。
三、新形勢下強化財政審計工作的途徑
（一）調(diào)整財政審計的內(nèi)容和重點
我國預(yù)算制度改革中，需要對預(yù)算編制進行細化，采用硬性的預(yù)算約束，規(guī)范預(yù)算管理工作，實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督，確保財政審計工作透明，且具備約束力。審計機關(guān)要依據(jù)財政體制改革的背景及要求，對審計內(nèi)容和重點進行及時調(diào)整和確定，使審計覆蓋范圍不斷擴大，并明確財政審計具體內(nèi)容。財政審計中一定要包含政府性資金，并對審計對象進行確定，使其包括一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算以及尚在預(yù)算管理范圍之外的全部政府收支。它也包括稅收、政府債務(wù)收入，以及行政事業(yè)性收費、彩票公益金等非稅收入，以及由政府出面管理的相關(guān)貸金。政府和相關(guān)部門要依據(jù)實際情況，對財政審計工作進行延伸，使二、三級部門對相關(guān)預(yù)算工作進行執(zhí)行。同時，也要審計財政轉(zhuǎn)移支付資金，使審計工作輻射到財政資金運用的方方面面。[2]
（二）建立風(fēng)險防范制度，控制財政審計風(fēng)險
財政工作是國家經(jīng)濟活動中的主要內(nèi)容。財政審計無法對財政收支中的違規(guī)違紀問題進行全面反映，或者無法對其進行依法處理，使審計部門和人員面臨失職。要建立完善的財政審計風(fēng)險防范制度，對審計工作中的責(zé)任和義務(wù)進行明確，并將財政審計過程中的監(jiān)督處罰工作落實到位。財政審計中涉及的專業(yè)要素比較多，對象層級也很高，需對審計過程中的風(fēng)險進行有效控制，避免出現(xiàn)紕漏。審計部門及人員要具備較強的風(fēng)險意識和質(zhì)量意識，嚴格遵照《審計法》《審計法實施條例》執(zhí)行審計監(jiān)督工作，最大程度降低審計風(fēng)險。
（三）規(guī)范收入分配體制
依據(jù)我國具體國情，對財政審計工作中的具體制度和政策等進行有效調(diào)整，并綜合運用稅收政策和財政政策等，使收入分配更加合理，縮小貧富差距，推進社會公平。財政審計過程中，要對社會熱點及民生焦點問題進行明確關(guān)注，做好相關(guān)籌劃工作，開展審計調(diào)查，使我國的收入分配體制更加規(guī)范。[3]
（四）加強財政專項資金審計
財政工作的有效推進，使各類財政專項資金的管理及使用更加規(guī)范，也從根本上杜絕了財政資金的擠占挪用情況。政府和相關(guān)部門要著重對財政專項資金使用效益進行審計，使資金分配更快科學(xué)合理，充分發(fā)揮它的實用效益，提高財政專項資金審計質(zhì)量，從根本上強化我國財政審計工作。
（五）充分利用財政審計成果
財政部工作重點包括財政同級審計工作報告、結(jié)果報告和整改報告。近年來，我國財政同級審計報告內(nèi)容比較豐富，且數(shù)字準確具體，能夠深刻揭示具體財政問題。同時，財政審計工作也更加透明，在財政審計工作執(zhí)行中，賦予了人民群眾以知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督并重，從根本上實現(xiàn)了審計工作改革。不僅要對審計公告制度進行有效實施，也要對整改聯(lián)動機制進行完善，使財政部門預(yù)算管理職能得到充分發(fā)揮和利用，并對部門單位預(yù)算執(zhí)行和專項資金使用中存在的問題進行明確和糾正。
審計成果運用機制的構(gòu)建，使政府決策更具依據(jù)。將財政轉(zhuǎn)移支付、縣財政體制改革、重大民生資金支出等專項審計調(diào)查工作落實到位，立足于宏觀?用娑韻喙匚侍飩?行有效思考，并及時向本級黨委和政府反映審計結(jié)構(gòu)，對財政審計工作進行有效監(jiān)督和整改。[4]
（六）加強財政審計隊伍建設(shè)
財政審計工作中，要堅持以人為本的原則，全面落實財政審計隊伍建設(shè)。具體實踐過程中，要對財政審計骨干進行保留，并對其進行思想政治建設(shè)。依據(jù)審計署提出的“以骨干帶全員，以重點帶一般，以考核保培訓(xùn)”原則，著力于培養(yǎng)高水平的財政審計專家。并將計算機技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用到審計工作中。加大資金投入力度，配備充足的計算機，注重對審計人員進行培訓(xùn)，使他們能夠熟練應(yīng)用計算機專業(yè)審計軟件，提高財政審計工作質(zhì)量，達到良好的審計效果，實現(xiàn)新形勢下財政審計工作目標。
四、結(jié)語
思想政治工作要聯(lián)系實際，注重實效，入腦入心。在多樣化已經(jīng)成為發(fā)展趨勢，人們的思想觀念日益復(fù)雜的情況下，思想政治工作尤其要把的基本原則，黨的路線、方針、政策，同群眾的工作、生活、思想、要求結(jié)合起來，有針對性地解決問題。要區(qū)別不同情況，不同對象，細致工作，循序漸進?？傊?，隨著時代的發(fā)展，思想政治工作的內(nèi)容要不斷更新，思想政治工作者要不斷提高自身的工作能力和水平，不能以"虛"對實，以不變應(yīng)萬變。
社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，需要一個逐步完善的歷史過程。在由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換過程中。必然會遇到各種各樣的利益沖突與社會矛盾。隨著改革的深入，人們在舊體制下的既得利益不斷喪失，勢必會導(dǎo)致抵觸心理的增加。加上現(xiàn)在多種經(jīng)濟成分并存，在一定時期內(nèi)不可避免地會帶來社會分配不公，競爭機會不均等等社會矛盾。尤其是改革的復(fù)雜性，使得政策上的失誤、工作中的偏差往往難以避免。同時，一些西方國家還采用種種手段，加緊推行"西化""分化"政治圖謀，妄圖顛覆中國的社會主義制度。他們利用我們發(fā)展市場經(jīng)濟必然會出現(xiàn)各種社會矛盾之機，大肆渲染，人為地制造一些混亂，這就更容易引起社會的動蕩不安。因此，在社會熱點、難點相對較多的情況下，做好理順情緒，化解矛盾的工作，已成為精神文明建設(shè)的重要任務(wù)。
實踐證明，能否正確處理和化解各種社會矛盾，事關(guān)社會主義事業(yè)的興衰成敗，事關(guān)社會的安定團結(jié)，事關(guān)改革開放和市場經(jīng)濟的順利發(fā)展。
首先，我們要用足夠的精力，采取各種有效的途徑，特別要注意運用精神文明建設(shè)的途徑和說服教育的方法，及時而妥善地處理好各種社會矛盾，防止矛盾擴大、蔓延和激化，影響社會的穩(wěn)定，從而給我們的事業(yè)造成不應(yīng)有的損失。
其次，精神文明建設(shè)要真正實現(xiàn)化解社會矛盾的目的，還必須從具體事情抓起，解決群眾關(guān)心的熱點、難點問題。從具體事情抓起，一是要抓與經(jīng)濟建設(shè)密切相關(guān)的事情。要把精神文明建設(shè)的各項活動與經(jīng)濟建設(shè)有機地結(jié)合起來，融入經(jīng)濟建設(shè)的各個環(huán)節(jié)中去。要以是否促進經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展作為檢驗活動效果的標準；二是要抓與黨和政府一個時期的重點工作密切相關(guān)的事情。要認真做好有關(guān)政策的宣傳解釋工作，及時組織活動，振奮精神，凝聚人心，保證各項工作的順利實現(xiàn)；三是要抓與廣大群眾利益密切相關(guān)，受群眾歡迎的事情。要充分尊重群眾意愿，辦那些事情，不辦那些事情，先辦那些事情，后辦那些事情，都要聽取群眾意見。精神文明建設(shè)只有從具體事情抓起，才能盡量滿足群眾要求，拉近黨員干部和群眾之間的距離，做到化解矛盾，維護社會穩(wěn)定。
Correlation between nerve growth factor NGF and pain in patients with endometriosis
GAO Hui，ZHANG Zhen.Departmont of Ostetrics and Gynecolegy，People’s Hospital of Linyi，Linyi 276000，China
［Abstract］ Objective To ivestigate the expression of nerve growth factor NGF in patients with endometriosis with and without pain.Methods Immunohistochemical methods were used to identify the expression of NGF in endometriotic（n=28）endometrium and nomal endometrium（n=26）.Results Increased expression of NGF in endometriotic was found as compared with nomal endometrium（P
［Key words］ endometriosis;nerve growth factor;immunohistochemistry；pain
子宮內(nèi)膜異位癥是育齡婦女的常見病、多發(fā)病，發(fā)病率逐年上升，但其發(fā)病機制尚未完全清楚。臨床主要表現(xiàn)為痛經(jīng)、不孕、盆腔包塊。關(guān)于疼痛的基礎(chǔ)研究甚少。神經(jīng)生長因子（NGF）是最早發(fā)現(xiàn)的靶源性神經(jīng)生長營養(yǎng)因子，到成年期參與外周炎性疼痛的發(fā)生和發(fā)展，是疼痛外周敏感化發(fā)生的重要介質(zhì)之一。有學(xué)者推測NGF在子宮內(nèi)膜異位癥中存在表達，且與其發(fā)生發(fā)展，并與其主要癥狀痛經(jīng)有密切關(guān)系。本研究采用免疫組化方法檢測子宮內(nèi)膜異位癥異位內(nèi)膜和正常子宮內(nèi)膜中NGF的表達，以探討其在子宮內(nèi)膜異位癥形成過程中的作用以及與痛經(jīng)之間的關(guān)系，為子宮內(nèi)膜異位癥痛經(jīng)的治療提供新的思路。
1 資料與方法
1.1 一般資料 研究標本取自2007年3月至2008年6月在臨沂市人民醫(yī)院婦科因子宮內(nèi)膜異位癥住院的患者，年齡24～48歲，無其他內(nèi)分泌、免疫和代謝性疾病，術(shù)前6個月未接受放療、化療或激素治療，月經(jīng)周期規(guī)律。
將患者分為兩組：研究組:為EM患者，卵巢巧克力囊腫、腹膜紫藍色結(jié)節(jié)病灶28例。所有患者術(shù)前按照視覺模擬評分法對痛經(jīng)強度評分：無痛（0分），輕度疼痛（1～4分），中度疼痛（5～7分），重度疼痛（8～10分）。所有患者均經(jīng)腹腔鏡或開腹手術(shù)，所有標本在術(shù)后經(jīng)病理核實。對照組：自2007年3月至2008年6月，在臨沂市人民醫(yī)院婦科因女扎術(shù)后要求再生育而行輸卵管吻合術(shù)者，宮頸CIN1，術(shù)前或術(shù)后診刮所得子宮內(nèi)膜、經(jīng)病理證實為正常子宮內(nèi)膜26例。兩組間年齡分布統(tǒng)計學(xué)差異無統(tǒng)計學(xué)意義（P＞0.05），有可比性。
1.2 方法
1.2.1 標本采集和處理 兩組患者均經(jīng)手術(shù)中留取無菌組織標本，經(jīng)10%甲醛固定，常規(guī)脫水包埋，制成石蠟塊留用。
1.2.2 疼痛評分 根據(jù)視覺模擬評分法（VAS），采用中華醫(yī)學(xué)會疼痛學(xué)會監(jiān)制的VAS卡，記錄疼痛程度。疼痛評估標準：輕度疼痛1～4分（如不適、重物壓迫感、鈍性痛、炎性痛）；中度疼痛5～7分（如跳痛和痙攣、燒灼感、擠壓感和刺痛、觸痛和壓痛）；重度疼痛8～10分（如妨礙正常生活，無法控制）。
1.2.3 檢測神經(jīng)生長因子NGF水平 用羊抗人NGF蛋白多克隆抗體（武漢博士德生物公司生產(chǎn)）對標本進行免疫組化Elivision法染色，并進行顯微照相。
1.2.4 結(jié)果判定和圖像分析 陽性細胞以細胞質(zhì)或細胞核中出現(xiàn)棕黃色顆粒為陽性判斷標準，用平均灰度反映陽性程度。隨機選擇5個具有代表意義的高倍視野，測量其各自灰度，取其平均值，作為該切片的灰度。
1.2.5 統(tǒng)計學(xué)處理 應(yīng)用SPSS 10.0軟件對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計學(xué)處理，所得數(shù)據(jù)均以均數(shù)±標準差（±s）表示，兩組間的比較用t檢驗，多組間的比較用但因素方差分析。
2 結(jié)果
2.1 研究組異位內(nèi)膜與正常對照組子宮內(nèi)膜中NGF的表達 NGF在兩組標本中均有表達，陽性細胞棕黃色顆粒可位于細胞質(zhì)和（或）細胞核中，研究組異位內(nèi)膜中表達顯著高于對照組，差異有統(tǒng)計學(xué)意義（P
2.2 NGF在內(nèi)異癥有無疼痛組、對照組內(nèi)表達 NGF在內(nèi)異癥疼痛組表達高于無痛組，差異統(tǒng)計學(xué)意義（P
2.3 NGF在內(nèi)異癥疼痛組內(nèi)膜的表達與其疼痛程度的關(guān)系 NGF在內(nèi)異癥重度疼痛組陽性灰度值最高，而在輕度疼痛組組織陽性灰度值最低，三組間比較差異均有顯著性（P
3 討論
內(nèi)異癥所致疼痛的發(fā)病機制尚不完全清楚，目前也無有效的治療方法，短期藥物治療，容易復(fù)發(fā)，長期治療有嚴重的藥物副作用，嚴重者還須行子宮及雙附件的切除以緩解疼痛，大大影響了婦女的生活質(zhì)量。
神經(jīng)生長因子NGF能支持神經(jīng)元存活，促進其生長、分化，維持其功能。在成年期也是炎性疼痛的重要中間介質(zhì)，參與對傷害性刺激的痛覺過敏，在外周炎性疼痛機制中起重要的作用。近期研究發(fā)現(xiàn)，注射NGF使動物對疼痛和炎性刺激的敏感性增加，而給予NGF抗體明顯降低動物對疼痛的反應(yīng)。
本研究采用免疫組化法測定不同內(nèi)異癥患者組織神經(jīng)生長因子的表達，結(jié)果表明，NGF在內(nèi)異癥組、對照組子宮內(nèi)膜中均有表達，兩組比較有統(tǒng)計學(xué)意義；且在內(nèi)異癥疼痛組子宮內(nèi)膜標本陽性的灰度值明顯高于無痛組，差異有統(tǒng)計學(xué)意義（P
NGF導(dǎo)致內(nèi)異癥患者疼痛的作用機制推測可能與以下因素有關(guān)：子宮內(nèi)膜異位癥異位病灶可釋放一些刺激神經(jīng)纖維的分子如腫瘤壞死α（TNF-α），PGI2，PGE2和PGF2a及NGF使神經(jīng)纖維生長，這些神經(jīng)纖維有可能在介導(dǎo)疼痛中起重要的作用。由于異位內(nèi)膜分泌神經(jīng)生長因子NGF及兩種NGF受體［1］即Trk-A和p75表達增加導(dǎo)致局部神經(jīng)纖維生長［2］。Anaf等［3，4］指出，NGF在痛覺過敏中起很重要的作用，而且發(fā)現(xiàn)在所有不同子宮內(nèi)膜異位癥病灶中NGF都有表達。NGF本身是一種疼痛介質(zhì)，能誘導(dǎo)與調(diào)控中樞疼痛傳導(dǎo)有關(guān)的SP，CGRP和NF的表達。另外，NGF能增加感覺神經(jīng)元的數(shù)量，選擇性營養(yǎng)參與調(diào)節(jié)痛覺的小感覺神經(jīng)纖維及交感神經(jīng)結(jié)神經(jīng)元。因而NGF在子宮內(nèi)膜異位癥中的過度表達可以解釋疼痛與痛覺過敏的發(fā)生。
本研究結(jié)果證實：在子宮內(nèi)膜異位癥異位內(nèi)膜中有NGF的表達，且隨著疼痛的加劇，NGF的陽性表達率增高，NGF可能在內(nèi)異癥疼痛的作用機制中起重要作用。對在痛經(jīng)產(chǎn)生早期有目的的拮抗外周NGF和中樞SP的增加，有可能為痛經(jīng)治療提供新的研究方向。由于本研究樣本例數(shù)較少，此結(jié)論有待進一步進行大樣本、多中心的研究、長期觀察加以證實。
參考文獻
1 Greene LA.Early events in neurotrophin signalling via Trk and p75 receptors.Curr Opin Neurobiol，1955，5:579-587.
2 Tokushige N，Markham R，Russell P，et al.High density of small nerve fibres in the functional layer of the endometrium in women with endometrios.Hum Repord，2006，21（3）:782-787.
關(guān)鍵詞：非理性研究；理性研究；工具理性；公共行政
中圖分類號：D035
文獻標志碼：A
文章編號：1007－5194(2010)05－0078－05
在人類歷史上，真正地頌揚理性和崇拜理性是從啟蒙運動開始的。啟蒙運動時代的思想家們高舉“理性”的旗幟，把“理性”作為裁決一切的唯一權(quán)威。牛頓力學(xué)是理性科學(xué)研究的最高成果，是科學(xué)研究的典范。理性思維方法成為主宰學(xué)術(shù)研究的最基本方法，一切被冠以“科學(xué)”名稱的學(xué)科都必須以理性的原則建立起來。理性觀念伴隨工業(yè)革命的發(fā)展暢行于工業(yè)社會之中，于十九世紀后期第二次工業(yè)革命時達到了高峰。工具理性是工業(yè)革命賴以成長的精神基礎(chǔ)和原動力，它以追求程序化、標準化、高效率、等級制、制度至上、“成本一收益”核算等為目標，其首先集中體現(xiàn)在工業(yè)流水線中。在這種時代背景下，公共行政接受了這一系列目標追求，其手段就是引進工業(yè)化管理技術(shù)。當年威爾遜創(chuàng)立這一學(xué)科的目的在于提升政府官僚的效率，這種意圖在《行政學(xué)之研究》中一目了然：“首先，政府能夠適當?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作；其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當?shù)墓ぷ??！边@種理性的研究方法把公共行政定位于一種實現(xiàn)目標的工具，注重對公共行政的科學(xué)性、規(guī)范性、非人性化的實證主義研究，而使公共行政缺乏人性化。與理性的研究方法相對應(yīng)，非理性研究是將人的情感(道德情感、社會情感、個人情感)、信仰、意志、需求(個人需求與社會、組織需求)、欲望、無意識等非理性因素引入行政組織、公共政策、管理機制的構(gòu)建等公共行政管理中進行研究的一種重要方法，這種研究方法注重研究人的能動性，注重調(diào)動人的積極性，注重發(fā)揮人的自主性，注重啟發(fā)人的創(chuàng)造性等。從哲學(xué)的角度看，人類實質(zhì)上是以理性為主導(dǎo)的兼有非理性特性的統(tǒng)一體。人的全面發(fā)展是指人的體力和腦力、物質(zhì)和精神、智慧與品德、身體與心理的和諧統(tǒng)一，其中人的非理性是人的全面發(fā)展的主要內(nèi)容。正因為如此，公共行政研究對象，就不能僅僅局限于研究人類的理性的東西，也應(yīng)當研究人類的非理性。筆者認為，非理性研究，開辟了公共行政新視野，豐富了公共行政研究方法，有著十分廣闊的前景與重要的價值，應(yīng)該引起重視。為此，本文擬在對公共行政研究方法回顧與反思的基礎(chǔ)上，對公共行政的非理性研究問題進行探討，以期更多的同仁來關(guān)心這個問題。
一、公共行政研究方法的回顧與反思
現(xiàn)代意義上的公共行政學(xué)產(chǎn)生于19世紀末、20世紀初，經(jīng)過一百多年的發(fā)展，已形成了多元理論共存、多元典范共爭、多學(xué)科交叉研究的局面。從公共行政的研究方法來看，大致經(jīng)歷了兩大階段，即傳統(tǒng)公共行政與新公共管理階段。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)組織理論是建立在人類行為是理性的這一假設(shè)基礎(chǔ)上的。在這一傳統(tǒng)下，許多組織研究都是預(yù)先假設(shè)在大規(guī)模和復(fù)雜的組織中，決策和行為可以被理性的規(guī)范和有意識的過程所指導(dǎo)。正如戴蒙德指出的，在大多數(shù)占主導(dǎo)地位的組織理論中，所假設(shè)的人類特征是內(nèi)在生活的一維空間。這種定位為后來的公共行政學(xué)者們所繼承，古德諾、懷特、古利克、西蒙等都秉承這一思想。盡管馬克斯?韋伯看到了計算的和理性的“手段－目的”方式在社會科學(xué)研究中占據(jù)了統(tǒng)治地位，并據(jù)此建議提出事實和價值的區(qū)別，然而，其官僚組織理論還是建構(gòu)在結(jié)構(gòu)理論的信念之上。西蒙也同馬克斯?韋伯一樣將價值與事實進行了區(qū)分，他的貢獻在于發(fā)現(xiàn)了人類理性的有限性，但他還是繼續(xù)強調(diào)理在決策中的作用。尤其是古利克，他的言論集中反映了那一時期公共行政學(xué)者的心聲：行政學(xué)科中基本的“善”就是效率，行政科學(xué)的基本目的就是以最小的人力和材料的消耗來完成手頭的工作。通過以上分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，從馬克斯?韋伯到西蒙，在公共行政學(xué)研究中，占主導(dǎo)地位的是工具理性主義研究方法。這種理性主義的研究方法從實證主義的立場出發(fā)，以理性的思維方式為手段，以理性與科學(xué)的發(fā)展為主導(dǎo)，注重研究行政內(nèi)部的結(jié)構(gòu)及規(guī)范性的制度，把行政看作是通過建立規(guī)范性制度對社會進行管理的工具，并通過這種工具獲得高效率。
公共行政的發(fā)展在20世紀30－40年代引入了行為科學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)的研究方法，完成了由重事向重人的轉(zhuǎn)化。在20世紀50-60年代引入了系統(tǒng)科學(xué)的研究方法，即系統(tǒng)論、信息論、控制論、運籌學(xué)、生態(tài)論的研究方法，對公共行政管理的研究內(nèi)容進行了整合，在注重研究行政環(huán)境的基礎(chǔ)上，由重人轉(zhuǎn)向了人與事并重。在這個階段，雖然行政研究的范圍、內(nèi)容發(fā)生了變化。但是，公共行政研究的方法、行政追求的目標并沒有發(fā)生根本性的變化，仍是以政治學(xué)研究方法與管理學(xué)研究方法為其特征。20世紀60-70年代，在公共行政學(xué)界開始了對傳統(tǒng)公共行政的批判，使公共行政的發(fā)展逐步走向多元化。公共行政重新考慮與政治和與社會的關(guān)系，公共行政的目標由追求效率加入了對行政責(zé)任的追求。但是從整體的角度來看，從方法論的角度看，此時的公共行政的研究方法仍然是以工具理性的線性思維方式為主導(dǎo)，對公共行政的研究仍然是實證主義的功能性研究，對公共行政研究的層面仍局限在操作層面，仍然把公共行政看作是一個達到目標的工具，忽視對公共行政的價值追求的研究，忽視對公共行政的倫理追求的研究，使公共行政達到高度的“理性化”。
20世紀70、80年代以來，西方公共行政出現(xiàn)了新的困境，如財政赤字迅速攀升、社會福利政策難以為繼、政府公信力迅速下降等，在此背景下，市場取向的新公共管理誕生了。新公共管理市場化取向的改革及經(jīng)濟學(xué)研究方法與工商管理學(xué)研究方法的引入對傳統(tǒng)的公共行政提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，它改變了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的研究范圍、主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)，以及理論基礎(chǔ)和實踐模式。然而，新公共管理與傳統(tǒng)的公共行政相比，雖然理論基礎(chǔ)、公共行政管理的方法發(fā)生了極大的變化，但是從方法論的高度考察，新公共管理的“理性經(jīng)濟人”的個人主義方法論，績效評估、項目預(yù)算、戰(zhàn)略管理、顧客至上、績效 工資制等精確性的經(jīng)驗主義的經(jīng)濟學(xué)方法論，仍然是以理性與科學(xué)為基礎(chǔ)，以傳統(tǒng)理性(工具理性)思維方式為主導(dǎo)，其目的是將公共行政管理“科學(xué)化”，其研究層面仍然是實證主義的。
從上述中我們可以看出，西方公共行政在100多年的發(fā)展歷程中，就其方法論而言，理性主義的理性思維與經(jīng)驗的實用分析方法仍然是占主導(dǎo)地位的。當然，我們并不否認這種研究方法的優(yōu)點與長處，事實上沒有這種研究方法，公共行政也發(fā)展不到現(xiàn)今的程度。然而，站在現(xiàn)今公共行政理論發(fā)展的高度來反思這種研究方法，我們不難發(fā)現(xiàn)其中存在的一個突出缺陷就是：工具理性的研究方法，使得對公共行政的研究只注重正向性、單一性(線性)、內(nèi)向性的單一維度的研究，缺少多維度的研究方法，缺少人性化及非理性因素的研究視角，從而忽視了人的生存的多維性、人的精神需要、人的內(nèi)在的體驗以及人的情感等。歷史事實已經(jīng)證明，對一切重大和復(fù)雜社會進程與現(xiàn)象的把握，絕非僅僅依靠工具理性與實證研究就能夠充分實現(xiàn)的。我們必須強調(diào)的是，忘記了價值關(guān)懷的公共行政學(xué)必然在其發(fā)展進程中遭遇危機，這種所謂危機的最大特征就是無法解答和解決社會發(fā)展中所出現(xiàn)的重大現(xiàn)實問題。正因為如此，公共行政研究就不應(yīng)僅僅局限于研究人類的理性的東西，也必須研究人類的非理性。值得欣喜的是，在公共行政領(lǐng)域，已有一些理論家，用非理性的方法來研究公共行政領(lǐng)域的一些問題。最初在傳統(tǒng)行政的行為科學(xué)時期，主要是指20世紀30年代至60年代，其代表人物有喬治?埃爾頓?梅奧、道格拉斯?默里?麥格雷戈、切斯特?巴納德、亞伯拉罕?馬斯洛等。從總體上來說，這個時期公共行政研究的特點是用動物學(xué)和心理學(xué)的方法來研究人類行政行為的心理和行為的特點。這種研究方法拓寬了公共行政學(xué)的深層次領(lǐng)域的研究，尤其是對行政人員的心理與行為的研究更值得稱道。進入20世紀80年代，對公共行政的心理與行為的研究取得了新的成就，代表人物是戴蒙德和麥克斯懷特，他們是利用精神分析的非理性方法來分析組織行為的最成功的公共行政學(xué)家，他們認為精神分析理論可以在很多方面對公共行政學(xué)有所幫助。
目前國內(nèi)學(xué)界將非理性研究應(yīng)用于公共行政尚處于早期階段，并在研究運用過程中可能會遇到一些困惑，如公共行政的非理性研究怎樣避免陷入非理性主義?如何正確對待西方的非理性主義?既然哲學(xué)過去沒有正面系統(tǒng)地研究過非理性的東西，那么我們在公共行政的非理性研究過程中如何以為指導(dǎo)?等等。筆者認為，任何一種研究方法走向成熟化都需要一個過程，研究中存在的困難，隨著研究的深入發(fā)展也將會迎刃而解。尤其在當前世界各國日益重視人本管理以及人的全面發(fā)展的現(xiàn)實背景下，以非理性研究的方法來研究公共行政領(lǐng)域內(nèi)的問題，不僅適應(yīng)了時展的需要，具有廣闊的應(yīng)用前景，而且必將對公共行政的研究與發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。
二、公共行政非理性研究的重要價值
研究方法的成熟度是衡量一門學(xué)科成熟度的主要標志之一。盡管工具理性的實證主義在公共行政學(xué)領(lǐng)域曾一度占據(jù)著主導(dǎo)地位，但非實證主義的研究取向也在不斷地彰顯其研究的魅力。事實上，了解“行政現(xiàn)實”的方法是多樣的，科學(xué)和理性只是一種途徑，非理性的研究途徑也是理解公共行政領(lǐng)域行為的重要方法。以非理性的研究方法來研究公共行政問題，將非理性的研究方法引入行政領(lǐng)域，能夠促進當代公共行政研究在研究主體、研究客體、研究主題與研究方法等方面發(fā)生一系列轉(zhuǎn)變，對促進公共行政的研究與發(fā)展具有如下重要的價值。
1.提升公共行政學(xué)者的研究品質(zhì)與研究質(zhì)量。公共行政學(xué)者是公共行政研究的實際承擔者和新理論的直接創(chuàng)造者，對公共行政的研究和發(fā)展具有至關(guān)重要的影響，而在這一影響中，非理性的作用是絕對不容忽視的。首先，公共行政學(xué)者必須具備堅定的學(xué)術(shù)信念、持久的興趣和強烈的激情。在大多數(shù)學(xué)者看來，信念和激情等都是非理性的，但正是這些非理陛因素，對公共行政學(xué)者進行科學(xué)研究具有重要意義。因為，與自然科學(xué)的顯性成果相比，公共行政學(xué)的成果是隱性的，其價值評估和意義顯現(xiàn)往往需要較長的時間，公共行政學(xué)者也因此很難及時得到應(yīng)有的評價。而且，公共行政學(xué)的強意識形態(tài)性還很可能給研究主體帶來一些不應(yīng)有的麻煩。在這種情況下，公共行政學(xué)者必須具備為所從事的研究而獻身的堅定學(xué)術(shù)信念，否則，是不可能進行真正的公共行政研究的。還有，人類精神和社會歷史活動的連續(xù)性，決定了公共行政研究無法繞開其內(nèi)部各學(xué)科的發(fā)展史。因此，公共行政學(xué)除了要對當前的人類行政活動狀況進行研究外，還有一個重回學(xué)術(shù)史，對以往成果進行發(fā)掘和再研究這樣一個更為艱巨的任務(wù)。在這一任務(wù)中，公共行政學(xué)者必須以極為嚴肅的態(tài)度埋頭于考據(jù)、辨析、梳理等活動之中，皓首窮經(jīng)，其艱辛可想而知。若沒有持久的興趣和強烈的研究激情，研究活動遲早都會夭折。
其次，公共行政學(xué)者還要有豐富的個人情感、靈感及較強的體悟和直覺能力。情感、靈感、體悟和直覺等雖然是非理性的，但是，“沒有‘人的情感’就從來沒有也不可能有人對于真理的追求?！鼻楦胁粌H是公共行政學(xué)者進行科學(xué)研究的內(nèi)驅(qū)力，而且，從某種意義上說，研究客體也決定了公共行政學(xué)者必須具備豐富的情感。因為，公共行政學(xué)的研究客體就是由無數(shù)有血有肉、有情有義的人及其活動所構(gòu)成的有意義的和有價值的世界。要研究和把握客體，主體除了要有強大的理性推理和思考能力，還必須具備豐富的情感。只有具備豐富的情感，公共行政學(xué)者才能較好地與客體進行情感的交流和溝通，才能更深入地了解和認識客體，從而得出更為合理的判斷或結(jié)論。其實，非理性對公共行政研究的主體所具有的影響遠不止這些，如、欲望、無意識等非理性因素，都對公共行政學(xué)者的研究活動具有非凡的影響和意義。
2.拓展公共行政研究的新領(lǐng)域。長期以來，公共行政研究主要集中在正式的政府組織機構(gòu)，把公共行政定位于一種實現(xiàn)目標的工具，注重對公共行政的科學(xué)性、規(guī)范性、非人性化的實證主義研究，并關(guān)注公共行政的產(chǎn)出或結(jié)果。達爾在《公共行政學(xué)的三個問題》一文中指出了公共行政學(xué)傳統(tǒng)所遇到的如下三大難題：一是公共行政學(xué)與規(guī)范價值的關(guān)系問題，二是公共行政學(xué)與人類行為的關(guān)系問題(把心理學(xué)上的個人包括進去)，三是公共行政學(xué)與社會環(huán)境的關(guān)系問題。達爾對傳統(tǒng)公共行政學(xué)的批判，可以說擊中要害，指出了它的三個最主要的缺陷，成了批判傳統(tǒng)公共行政學(xué)研究的先導(dǎo)。而非理性的研究方法將注重研究人的能動性，注重調(diào)動人的積極性，注重發(fā)揮人的自主性，注重啟發(fā)人的創(chuàng)造性，從而改變傳統(tǒng)公共行政只注重對物的管理而輕視對人的管理的弱點，進而打破目前理論界主要從理性視角進行單一的研究的局限，改變現(xiàn)狀，使公共行政研究方法的理論基礎(chǔ)更加堅實，更加客觀。
3.促進公共行政研究方法的多元化。研究方法 的變革與創(chuàng)新往往是推動科學(xué)研究不斷向前發(fā)展的重要動力。公共行政研究客體的復(fù)雜性決定了我們在必要的時候也必須采取一些非理性的方法，而這些方法的獨特作用往往是理性的方法無法企及的。比如說，在涉及人的信仰、情感、欲念等非理性因素時，理性的方法基本上都屬于“堵”和“塞”的模式，結(jié)果很難取得理想的效果。相反，非理性的方法大多屬于一種疏導(dǎo)的模式，以使這些非理性的情緒或沖動等能夠得到及時的宣泄，從而取得意想不到的效果。從當前情況看，我國公共行政學(xué)研究的方法仍然比較單一和偏狹。中國的行政學(xué)者習(xí)慣于靜態(tài)分析，忽視動態(tài)分析；重視非生態(tài)分析的方法，忽視生態(tài)分析的方法；重視理性分析的方法，忽視非理性方面的分析。在“非理性”研究模式下，由于“非理性”比較廣泛，可能要涉及與哲學(xué)、心理學(xué)、經(jīng)濟、政治、文化、科技等領(lǐng)域的廣泛聯(lián)系。要真正探索行政規(guī)律，就必須通過行政現(xiàn)實問題與社會各方面的聯(lián)系去認識行政管理的實踐，必然要涉及眾多學(xué)科知識的融入和眾多研究方法的運用。從這個角度講，“非理性”研究有利于推動研究方法的多元化。
4.適應(yīng)公共行政研究客體的基本特征。如果說自然科學(xué)的研究客體是整個物質(zhì)世界，那么公共行政學(xué)面對的則是一個充滿價值和意義的世界。在這個世界里滲透著大量的非理性成分，我們的研究者不應(yīng)該對其回避，而應(yīng)該實事求是地進行研究。首先，在公共行政學(xué)的研究客體中，人無論如何都是第一位的。在社會歷史領(lǐng)域進行活動的是具有意識的、經(jīng)過思慮或憑激情行動的、追求某種目的的人，既是理性的，又是非理性的。理性和非理性都是人性中的一個方面，沒有非理性的人與沒有理性的人一樣是不可想象的。畢竟，理性也不是萬能的，人類需要非理性的認知、表達和宣泄等。因此，作為公共行政研究客體核心的人，一定是具有較強的非理性。其次，作為公共行政研究客體的各種活動和現(xiàn)象，歸根結(jié)底都是人的活動或由其衍生的活動，而人在活動中不可能每一步都進行嚴格的思考和邏輯推理，因為直覺、興趣、欲念、情感和無意識等非理性因素，往往能夠直接引導(dǎo)人的活動。實際上，我們也不應(yīng)該在行動的每一步都進行嚴格的思考和邏輯推理，因為社會生活本來就包含著很強的不確定因素，是規(guī)律性與無規(guī)律性、可預(yù)測性與不可預(yù)測性的有機統(tǒng)一。英國著名經(jīng)濟學(xué)家G?M?霍奇遜甚至認為：“由于行為不必與推論過程緊密相連，非理性的程度可望擴大?！蔽覀冎挥姓J清公共行政研究客體的特征，才能采取合適的研究方法，并取得預(yù)期的效果。認識到公共行政研究客體的非理性特征，把非理性作為一個切人點和視角，對我們進行公共行政研究將會產(chǎn)生積極的意義。
三、提升公共行政非理性研究的質(zhì)量
非理性研究是公共行政學(xué)研究方法不可或缺的重要組成部分，但是，由于非理性從總體來說是屬于社會心理、社會意識的范疇，因此，學(xué)界在把非理性研究方法引入公共行政研究領(lǐng)域時，很難給出科學(xué)的概念界定和完整的研究方法，可能致使非理性的研究如水上浮萍沒有根系，使研究難以為繼。當然，學(xué)界不應(yīng)放棄這一可貴的探索，而應(yīng)在繼續(xù)推進非理性研究的同時，著力提升公共行政非理性研究的質(zhì)量。筆者認為，提升公共行政非理性研究的質(zhì)量，首先要堅持唯物史觀的指導(dǎo)地位，從物質(zhì)決定精神、社會存在決定社會意識、社會實踐是認識的源泉與發(fā)展動力等基本原則與方法出發(fā)進行非理性的研究。在這個基礎(chǔ)之上，需要我們對公共行政與非理性研究方法的結(jié)合作進一步的深入探索。
1.要處理好公共行政工具理性研究與非理性研究之間的關(guān)系。公共行政的工具理性研究側(cè)重于達到對公共行政的真理性認識?？陀^地說，工具理性的研究方法雖然有其固有的缺陷和內(nèi)在矛盾，但是，它在西方公共行政研究方法中曾一直居于主導(dǎo)性地位，充分說明了這種研究方法的生命力及其重要價值。實際上，工具理性的研究方法，在推動公共行政的學(xué)科發(fā)展以及科學(xué)和技術(shù)的進步，從而為人類提供前所未有的物質(zhì)財富和高質(zhì)量的生活條件，滿足人的物質(zhì)和精神需求等方面都起了極其重要的作用。因為理性始終代表著人類精神的發(fā)展方向，人類理性智慧的每一次飛躍都會帶來人類的發(fā)展與進步。而非理性的研究方法將人的情感(道德情感、社會情感、個人情感)、信仰、意志、需求(個人需求與社會、組織需求)、欲望、無意識等非理性因素引入公共行政管理，開辟了公共行政研究的新視角與新的思維方式，這種研究方法側(cè)重于對公共行政善與美的追求。但是，目前學(xué)界一方面對非理性研究持有一種模糊的認識，而且如果過分地強化組織行為的心理方面，必將使公共行政學(xué)研究陷入神秘的不可知境地；另一方面是非理性研究中方法論的缺乏，尤其是缺乏方法論對其研究工作的指導(dǎo)。因此，公共行政的非理性研究一定要建立在公共行政的理性研究的基礎(chǔ)之上，將兩種研究方法有機結(jié)合起來。
2.要加強公共行政非理性研究的深度和廣度。通過對中國期刊網(wǎng)篇名含有“非理性”的一千多篇文章進行檢索發(fā)現(xiàn)，大部分文章探討的問題很少涉及公共行政領(lǐng)域，只有一部分強調(diào)對公共行政的某一個或某一方面的非理性問題進行研究，比如在政府決策、政府管理經(jīng)濟、政府的腐敗問題上等，并提出一些具體的相應(yīng)對策，簡單重復(fù)的工作較多。對公共行政的非理性進行學(xué)理上的系統(tǒng)研究和探討的文獻目前還沒有發(fā)現(xiàn)。筆者認為，只有從學(xué)理上對這個問題加以闡述，進行必要的、系統(tǒng)的、深層次的研究，才能真正全面促進公共行政的研究與發(fā)展。如非理性在公共行政發(fā)展中的定位、公共行政中非理性形成的規(guī)約因素、公共行政中非理性發(fā)展的動力與規(guī)律、公共行政中非理性的運行機制等深層次問題，亟待學(xué)術(shù)界進行進一步深入研究。
3.要加強公共行政非理性理論研究與實踐應(yīng)用的結(jié)合。目前學(xué)界對非理性的研究總體上重規(guī)范研究，重一般理論研究，輕實證研究，泛泛議論較多，卻很難看到切實的可操作方法。非理性都是在一定的社會實踐中激發(fā)和創(chuàng)造出來的，是社會存在的反映。離開了一定的社會實踐，則無法理解非理性。這就要求公共行政學(xué)界不要僅僅局限于在理論層面上進行分析，而要深入到實踐生活中，對改革開放以來行政實踐領(lǐng)域涌現(xiàn)出來的非理性問題進行深入而系統(tǒng)的研究，揭示其本質(zhì)，上升為理論。此外，還要注重實踐操作層面的研究。如何結(jié)合全面建設(shè)小康社會與構(gòu)建和諧社會的時代特點，利用非理性研究的深化來引導(dǎo)和影響我國行政改革與發(fā)展的實踐，探討培養(yǎng)人的非理性因素，強化非理性的積極作用，弱化和克服其消極作用，以協(xié)調(diào)人們的社會生活，推動全面建設(shè)小康社會與構(gòu)建和諧社會的進程，是當前理論界特別需要解決的問題。
4，要加強多學(xué)科研究的協(xié)作攻關(guān)力度。在公共行政的非理性因素研究當中，學(xué)界目前還沒有形成多學(xué)科的自覺協(xié)作，目標分散，力量發(fā)散，泛泛議論過多，沒有達到對非理性因素某些課題的有組織、有計劃的多學(xué)科協(xié)作攻關(guān)。因而，在研究中，一旦遇到較大的困難，就難以深入地研究下去，一些課題不得不中止或轉(zhuǎn)向，致使非理性因素研究陷入窘境。從學(xué)科上看，非理性研究涉及哲學(xué)、心理學(xué)、倫理學(xué)、科學(xué)方法論、文藝理論等學(xué)科，只有在堅持指導(dǎo)下，從不同學(xué)科、不同視角去探索非理性因素的不同側(cè)面，才能不僅大大豐富研究內(nèi)容，開闊思路，而且有助于全面地、系統(tǒng)地把握非理性因素的本質(zhì)和規(guī)律，并使理論研究的成果更快地付諸實際運用。
5.要進一步拓展非理性研究的國際視野。非理性是不同歷史時期，每一個國家和民族都具有的客觀存在，一些發(fā)達的資本主義國家在不同的歷史時代都比較注意研究公共行政的非理性，并積累了一些很好的經(jīng)驗。因此，在全球化背景下，學(xué)術(shù)界應(yīng)該放眼世界，加強對國外有關(guān)非理性研究成果的譯介、分析與整理，研究其他各國歸納、弘揚和培育非理性的做法和經(jīng)驗，取其精華，去其糟粕，為我所用。但是，從目前的研究來看，這方面的論著是比較缺乏的。
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1978年公務(wù)員改革在美國公共人事行政史上具有里程碑意義。它通過對高級公務(wù)員引入市場化競爭機制和激勵機制，大大提升了美國高級公務(wù)員的績效。
在美國，高級公務(wù)員是指政務(wù)官（由總統(tǒng)任命國會批準的各部部長、副部長）之下、普通公務(wù)員（公務(wù)員序列中GS-1至GS-15級的行政人員）之上的高級行政人員，在1978年之前主要由公務(wù)員序列的GS-16、GS-17和GS-18級以及執(zhí)行級的第四、五級構(gòu)成，在1978年公務(wù)員改革以后，指由上述兩類轉(zhuǎn)化而成的高級執(zhí)行官（Senior Executive Service）。
考察高級公務(wù)員至少有三個維度：政治性回應(yīng)、技術(shù)性回應(yīng)和法律回應(yīng)。政治性回應(yīng)表面看來是高級公務(wù)員對民選官員的回應(yīng)，實質(zhì)上是對通過政治過程表達的民主的回應(yīng)。技術(shù)性回應(yīng)，強調(diào)高級公務(wù)員的管理責(zé)任，對公共行政的效率、效益、經(jīng)濟等技術(shù)性目標負責(zé)。法律回應(yīng)，要求高級公務(wù)員必須在法律范圍之內(nèi)行動。以上三個維度，都以憲法為根本前提。
在高級公務(wù)員研究的上述三個維度中，技術(shù)性回應(yīng)是人們最為關(guān)注的視角。這是指，政府就公眾對公共行政的效率、經(jīng)濟、效能等技術(shù)價值做出及時的反應(yīng)。政府不僅要積極行動以達成廣泛的政治目標，而且要以最有效率的方式來從事各種活動，追求管理的效率、經(jīng)濟以及效能。正如羅森布魯姆所言：“實現(xiàn)政治目標的公共行政活動不僅要遵循合理的標準和公平的程序，而且要符合優(yōu)質(zhì)管理的標準。拋開目標和法律限制，在日常的機關(guān)運作過程中，各項行政行為必須符合效率、效能，以及運作經(jīng)濟之要求?！?/p>
從根本上看，技術(shù)性回應(yīng)的理論基礎(chǔ)就是管理主義，包括古典管理主義和新公共管理。在古典管理主義看來，公共行政吸取了科學(xué)管理中強調(diào)專業(yè)資格和技能的主張，通過挑選才能突出者擔任公職并對他們進行培訓(xùn)，提高行政活動的效率。高級公務(wù)員具有高層次知識、通曉管理和掌握大量行政信息，這些特征都是保證行政效率的必要前提。隨著社會領(lǐng)域的縱深分化，以及大量行政事務(wù)通過合同、外包等方式轉(zhuǎn)移到政府外部，對管理提出了更高的要求。新公共管理認為，績效不良不是缺乏管理能力和不履行職責(zé)的結(jié)果，而是各種冗余的、不必要的規(guī)則的結(jié)果。因此，為改進公共行政的績效，必須將高級公務(wù)員從各種繁文縟節(jié)的束縛中解放出來，以一種更為靈活和彈性的方式對目標和結(jié)果負責(zé)。
美國歷史上要求建立高級公務(wù)員制度的主要改革，都體現(xiàn)出這樣一種觀點，即高級公務(wù)員是提升公共行政的效率、經(jīng)濟和效益的關(guān)鍵，管理需要改進。第一屆胡佛委員會（1947）提出要“培養(yǎng)大量有才華的高級公務(wù)員，有計劃的安排提升，使之能擔任適當?shù)穆毼?，以發(fā)揮最大的效率”。第二屆胡佛委員會（1953）在報告中闡述的更明確，要求建立正式的高級公務(wù)員制度（Senior Civil Service），由各機構(gòu)雇傭和任命有能力的、政治中立的常任高級公務(wù)員，其任命受到兩黨共管的委員會之審查以及總統(tǒng)的同意。高級公務(wù)員的地位、級別和工資應(yīng)當依人設(shè)置，從而為自由流動提供便利。而聯(lián)邦人事管理工程（1977）研究的更加系統(tǒng)和深入，形成了長達60頁的專門報告。報告指出，高級公務(wù)員存在11個方面的問題，在“建立一個有效的、高效的和平等的公共行政”方面明顯失敗了，要求建立一個“全新的”高級公務(wù)員制度。這一報告為1978年公務(wù)員改革奠定了基礎(chǔ)。1978年卡特政府正式創(chuàng)建了高級公務(wù)員制度，其目的在于使聯(lián)邦政府更易于管理，更有效、更高效和更具政治回應(yīng)性。
在提升技術(shù)性回應(yīng)方面，高級公務(wù)員制度的主要實踐是引入私營部門的管理方法和經(jīng)驗，“釋放出公務(wù)員身上強大的能量，提高他們?yōu)楣姺?wù)的能力?！币皇且胧袌龌偁帣C制，廢除了對高級公務(wù)員身份和資歷的保護。通過對高級公務(wù)員的職位設(shè)計與管理、候選人制度、培訓(xùn)與發(fā)展等引入競爭機制，在高級公務(wù)員中創(chuàng)立內(nèi)部競爭市場，克服公共行政的低效率。二是強化與績效掛鉤的激勵機制。建立健全績效管理體系，綜合考察個人績效與組織績效，將高級公務(wù)員的績效考評結(jié)果與工資、任免、升遷等掛鉤。例如，根據(jù)相關(guān)法案，凡有一次在年度績效總評估中被評為不滿意者，必須調(diào)整高級公務(wù)員職位或者是退出高級公務(wù)員序列；每五年中有兩次在年度績效總評估中被評為不滿意者，必須退出高級公務(wù)員序列，每三年中在年度績效總評估中少于一次被評為完全滿意者，必須退出高級公務(wù)員序列。從組織層面看，它實現(xiàn)了高級公務(wù)員的雙向動態(tài)管理，使造就、保持一支高素質(zhì)的高級公務(wù)員隊伍有了現(xiàn)實可能；從個人層面看，它極大增加了任職壓力，所有高級公務(wù)員必須承受績效考評的不確定風(fēng)險。三是賦予各聯(lián)邦機構(gòu)一定的管理彈性和自。各聯(lián)邦機構(gòu)能夠根據(jù)部門需要，自行決定高級公務(wù)員的職數(shù)和任職資格要求，能夠?qū)⒏呒壒珓?wù)員安排到不同層級甚至是聯(lián)邦政府的基層崗位上去，并且根據(jù)高級公務(wù)員績效考核結(jié)果，擁有辭退不稱職者的權(quán)力。
高級公務(wù)員制度以目標和結(jié)果為導(dǎo)向，將技術(shù)性回應(yīng)從規(guī)則層面上升到結(jié)果層面，是一種真正全新的模式。正如休斯所言：“1978高級文官制度改革，基于這樣一個觀點，管理需要持續(xù)改進。高級公務(wù)員是一個高資歷管理者的精英階層，他們將被任命到較高資歷的執(zhí)行部門，而不是被任命到特定的職位，它的目標是允許他們在不同的職位之間迅速調(diào)整。這項法令還引進了績效評估和績效工資制……這些做法試圖把私營部門中普遍運用的激勵因素引入公共部門，目的是給那些有能力的人提供一些實在的報償。這項法令還引進了新的降級和解雇程序，這同樣出于提高質(zhì)量的想法。”此外，高級公務(wù)員制度賦予各聯(lián)邦機構(gòu)更大的人事權(quán)力和彈性，打破了任職資格的統(tǒng)一限制。人事權(quán)的下放，使各聯(lián)邦機構(gòu)能根據(jù)本部門的實際確定某一崗位的具體任職資格，從這個意義上講，高級公務(wù)員制度提升和強化了 “專業(yè)性”。
雖然，從20世紀后期的情況來看，技術(shù)回應(yīng)模式賦予了政府很強的公共行政能力，使高級公務(wù)員的行政控制技巧得到提升。但是，在高級公務(wù)員制度中過分強調(diào)技術(shù)性回應(yīng)的一個首要危險就是管理主義的泛化。由于公共行政的公共性質(zhì)，無論是在聯(lián)邦的高層還是基層，不可能也不會在所有的方面尤其是涉及到政治價值的方面，對私營部門中的管理方法和技術(shù)進行復(fù)制。高級公務(wù)員制度是公共人事行政改革的先鋒和旗幟，它的新公共管理實踐對于聯(lián)邦的中下層具有重要的導(dǎo)向意義，這必然導(dǎo)致聯(lián)邦各級政府的層層效仿，推動新公共管理在聯(lián)邦政府中的擴散。導(dǎo)致公共行政中管理主義的泛化。
【關(guān)鍵詞】子宮神經(jīng)去除術(shù)；子宮腺肌癥；痛經(jīng)；盆腔痛
Clinical effect of uterine nerve ablation on uterine adenomyosis dysmenorrhea and chronic pelvic painGUO Lili1， LIU Zhengqing2， ZHU Yan3. 1. Department of Obstetrics and Gynecology， Taihe Hospital Affiliated to Hubei Medical College， Shiyan 442000， China； 2. Department of ICU， Taihe Hospital Affiliated to Hubei Medical College， Shiyan 442000， China； 3. Department of Obstetrics and Gynecology， Xiangyang Central Hospital， Xiangyang 441021， China
【Abstract】Objectives： To observe the clinical effect of uterine nerve ablation on uterine adenomyosis dysmenorrhea and chronic pelvic pain. Methods： 126 patients， who admitted to our hospital due to dysmenorrhea or pelvic pain from January 2011 to May 2014， were selected as research objects. All cases were diagnosed as adenomyosis and confirmed by histopathology. All the 126 patients were randomly divided into control group and observation group， with 63 cases in each group. The control group was given hysterectomy surgery， while the observation group was given uterine nerve ablation. Postoperative conditions and improvement of chronic pelvic pain and dysmenorrhea of the two groups were compared. Results： The operation time， blood loss， and postoperative discharge time of the observation group were lower than these of control group， with statistically significant difference （P005） in preoperative dysmenorrhea and non-menstrual pelvic pain. Postoperative pain in both groups was improved， but the pain scores of the observation group were significantly lower than that of the control group. The difference was statistically significant （P
【Key words】Uterine nerve ablation； Adenomyosis； Dysmenorrhea； Pelvic pain
【中圖分類號】R 71174【文獻標志碼】A
子宮腺肌病是指子宮內(nèi)膜腺體和間質(zhì)侵入子宮肌層形成彌漫或局限性的病，子宮腺肌變癥為育齡期婦女常見病之一，多見于30～50歲左右的經(jīng)產(chǎn)婦，臨床表現(xiàn)主要有痛經(jīng)、經(jīng)期延長、月經(jīng)量增多等[1]。其中約15%的患者合并子宮內(nèi)膜異位癥，50%的患者合并子宮肌瘤，并發(fā)痛經(jīng)或非經(jīng)期盆腔痛的幾率約為15%～35%[2，3]。臨床治療方法主要有藥物干預(yù)與手術(shù)治療，但根治較難，目前多采取手術(shù)治療方式。但傳統(tǒng)的子宮全切除術(shù)對患者創(chuàng)傷較大，嚴重影響卵巢功能，藥物干預(yù)能短期緩解癥狀，但停藥后易發(fā)生反復(fù)，因此近年來子宮次全切除術(shù)和病灶切除術(shù)已發(fā)展成為主流的手術(shù)方式，但關(guān)于這兩種術(shù)式在手術(shù)效果和后期療效等方面仍存在諸多爭議[5]。子宮神經(jīng)去除術(shù)（laparoscopic uterine nerve ablation， LUNA）是指通過切斷雙側(cè)子宮骶骨韌帶，阻斷痛感神經(jīng)傳導(dǎo)通路，從而達到治療痛經(jīng)或慢性盆腔痛的手術(shù)方式。本研究以126名子宮腺肌癥伴痛經(jīng)及慢性盆腔痛患者為研究對象，對子宮次全切除術(shù)與子宮神經(jīng)去除術(shù)兩種術(shù)式臨床效果進行對照，現(xiàn)報告如下。
1資料與方法
11臨床資料
按患者入院先后順序選取2011年1月至2014年5月期間因痛經(jīng)或盆腔痛等入院就診的患者126名作為研究對象，所有病例均經(jīng)組織病理學(xué)確診為子宮腺肌癥。納入標準：（1）年齡小于45歲；（2）術(shù)前未進行過其他治療。排除標準：（1）盆腔粘連患者；（2）合并中、重度子宮內(nèi)膜異癥患者；（3）合并其他器官嚴重疾病者。將126例患者按隨機數(shù)原則分為對照組和觀察組各63例。對照組年齡22～43歲，平均（3612±364）歲，痛經(jīng)持續(xù)時間01～16年，平均（132±036）年，非經(jīng)期盆腔痛時間0～12年，平均（101±024）年；觀察組年齡24～44歲，平均（3736±415）歲，痛經(jīng)持續(xù)時間01～18年，平均（153±043）年，非經(jīng)期盆腔痛時間0～13年，平均（121±019）年。兩組在年齡分布、性別構(gòu)成及病情程度等方面相比無顯著性差異（P>005），具可比性。
12方法
對照組：采用子宮次全切除術(shù)。全麻后，患者取膀胱截石位，于下腹正中行6cm左右切口，逐層分離皮下與肌層，了解子宮及子宮頸情況，切斷圓韌帶，用宮角鉗夾將輸卵管間質(zhì)部及卵巢固有韌帶切除，縫扎斷端，將子宮體切除。
觀察組：采用子宮神經(jīng)去除術(shù)?；颊呷?，將子宮前舉暴露宮骶韌帶，提起宮骶韌帶腹膜并橫向剪開，暴露推開輸尿管，切除近宮頸附著處的宮骶韌帶深約15～20cm，長約2～4cm，將雙側(cè)宮骶韌帶附著于子宮頸間的組織切斷，電凝止血，創(chuàng)面涂以生物蛋白膠預(yù)防粘連。兩組手術(shù)同時均切除部分子宮腺肌癥病灶組織進行病理學(xué)檢查。
13觀察指標及評價標準
手術(shù)情況：包括手術(shù)時間、術(shù)中出血量以及術(shù)后排氣時間。痛經(jīng)及非經(jīng)期盆腔痛情況：采用視覺模擬評分法（Visual Analogue Scale/Score，VAS）對患者疼痛程度進行評價，取分范圍為0～10分，疼痛程度與得分成正比。
14統(tǒng)計學(xué)分析
采用SPSS200統(tǒng)計軟件進行分析，計量資料以（±s）表示，組間比較采用t檢驗，檢驗水準α=005。
2結(jié)果
21兩組手術(shù)情況比較
觀察組的手術(shù)時間、術(shù)中出血量及術(shù)后排氣時間均低于對照組，差異具統(tǒng)計學(xué)意義（P
22兩組術(shù)后痛經(jīng)及非經(jīng)期盆腔痛程度比較
兩組術(shù)前痛經(jīng)及非經(jīng)期盆腔痛程度無顯著性差異（P>005），術(shù)后兩組疼痛情況均有所改善，但觀察組疼痛評分顯著低于對照組，差異具統(tǒng)計學(xué)意義（P
3討論
子宮腺肌癥的發(fā)病率近年來呈逐年上升趨勢，且發(fā)病年齡日趨年輕化。其發(fā)病機制在于異位的子宮內(nèi)膜組織不斷侵入子宮肌壁，隨月經(jīng)周期變化出現(xiàn)充血和脫落，經(jīng)血不斷累積于子宮肌層內(nèi)，造成肌肉組織出現(xiàn)反應(yīng)性增生，最終導(dǎo)致子宮腺肌癥，臨床表現(xiàn)為月經(jīng)紊亂、進行性加重性痛經(jīng)及痛等[6]。 目前，子宮腺肌癥的發(fā)病原因尚無定論，但多數(shù)學(xué)者認為與激素水平紊亂、遺傳因素、免疫因素及生長因子異常等有關(guān)。
子宮腺肌癥的臨床治療主要有藥物治療和手術(shù)治療。由于異位于子宮肌層內(nèi)的子宮內(nèi)膜組織周圍血供較少，因此難以在病灶局部達到有效的藥物濃度，使得藥物治療的效果并不理想且停藥后易出現(xiàn)反復(fù)[7-9]。因此手術(shù)治療仍是目前子宮腺肌癥的首選治療方式。過去由于對外科手術(shù)水平的欠缺，多對患者進行子宮全切除術(shù)以保證治療效果，實踐證明此種術(shù)式創(chuàng)傷較大，且嚴重影響了患者的遠期生活質(zhì)量。在對疾病認識不斷深入的基礎(chǔ)上，子宮次全切除術(shù)和病灶切除逐漸成為治療子宮腺肌癥的主要方式。但是關(guān)于這兩種手術(shù)方式仍存在爭議，對于其能否達到與子宮全切除術(shù)相當?shù)闹委熃Y(jié)論不一，且作為切除術(shù)，給患者帶來的創(chuàng)傷仍然不可無視。
子宮腺肌癥的痛經(jīng)癥狀一般認為與異位于子宮肌壁間的子宮內(nèi)膜有關(guān)[10，11]。異位的子宮內(nèi)膜在子宮肌層多處形成小島，致使子宮肌層反應(yīng)性增生變厚。據(jù)統(tǒng)計，約80%的痛經(jīng)患者具有子宮肌層深部病變[12，13]。異位病灶內(nèi)的經(jīng)血及炎性反應(yīng)物質(zhì)刺激子宮引起后者異常收縮，同時直接刺激子宮肌層內(nèi)的神經(jīng)纖維末梢，經(jīng)盆腔神經(jīng)傳入大腦引起痛覺。傳導(dǎo)神經(jīng)有交感和副交感共同組成。這些神經(jīng)纖維一部分經(jīng)主韌帶及卵管旁神經(jīng)纖維傳入，另一部分經(jīng)子宮骶骨韌帶下穿過宮骶韌帶到達宮旁組織，形成Frankenhauser神經(jīng)叢。因此，切斷子宮骶骨韌帶從理論上講可部分去除子宮神經(jīng)的支配，阻斷由子宮向中樞的痛覺傳入，減輕痛經(jīng)癥狀。自1955年國外首次報道在腹腔鏡下采用切斷子宮骶骨韌帶治療痛經(jīng)后，此種方式的臨床應(yīng)用報道陸續(xù)出現(xiàn)。資料顯示約70%的患者術(shù)后痛經(jīng)情況得到明顯改善[14，15]。
作為一門新發(fā)展起來的微創(chuàng)方法，腹腔鏡手術(shù)是未來手術(shù)發(fā)展的必然趨勢。具有住院時間短、術(shù)后恢復(fù)快、盆腔粘連少等特點。本組資料中，觀察組的手術(shù)時間、術(shù)中出血量及術(shù)后排氣時間均低于對照組 （P
同時兩組術(shù)前痛經(jīng)及非經(jīng)期盆腔痛程度無顯著性差異（P>005），術(shù)后兩組疼痛情況均有所改善，但觀察組疼痛評分顯著低于對照組，差異顯著（P
綜上所述，子宮神經(jīng)去除術(shù)操作簡單，手術(shù)創(chuàng)傷小，效果確切，對于希望保留子宮的子宮腺肌癥患者來講是一種可靠有效的選擇。
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[論文關(guān)鍵詞]公共行政價值中立效率現(xiàn)代性正義
[論文摘要]經(jīng)過現(xiàn)代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是實現(xiàn)行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導(dǎo)向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價值性辯護，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。
西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護現(xiàn)代實證主義哲學(xué)的“事實與價值兩分”之單純自然科學(xué)主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧更是需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關(guān)切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?
一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德
公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統(tǒng)行政機械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡(luò)：始于啟蒙時代的政治理想，中經(jīng)社會改良者的抱負以及管理者的合理性證明，直至技術(shù)官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領(lǐng)域。
行政實踐并非與行政學(xué)的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領(lǐng)域。即使是行政學(xué)的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行”這一二分法作為行政學(xué)的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導(dǎo)，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領(lǐng)域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致入微，卻未必比近代的思維習(xí)慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。
自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學(xué)科在技術(shù)操作上的應(yīng)有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學(xué)家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學(xué)及其傳統(tǒng)已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學(xué)認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區(qū)分，而且兩者相互糾結(jié)、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對這一傳統(tǒng)進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學(xué)，便開始從‘權(quán)力政治學(xué)’向‘自由(權(quán)利)政治學(xué)’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權(quán)利政治學(xué)’和洛克的‘財產(chǎn)政治學(xué)’的預(yù)制——最后到‘權(quán)力意志政治學(xué)’的蛻變?！?/p>
按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導(dǎo)致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r值中立、提高效率的實踐性或環(huán)境性契機。政黨分肥制便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設(shè)置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務(wù)性”來描述行政管理的領(lǐng)域，“它與政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。”恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結(jié)合，把道德價值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。
由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結(jié)果，而要實現(xiàn)效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。
二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間
行政擺脫了道德、行政學(xué)脫離政治而產(chǎn)生毋寧是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過與道德的決裂以及機械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學(xué)和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系，準備擺脫道德飛躍發(fā)展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復(fù)歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實現(xiàn)的結(jié)局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點——價值中立的問題上回復(fù)這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?
顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構(gòu)來說，這樣的立場始終是難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術(shù)應(yīng)用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過援引其之為社會變化的管理者的科學(xué)能力及純粹的技術(shù)，來證明其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡單的技術(shù)能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術(shù)操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當然可以獲益，但要以拋棄實質(zhì)的合理性為代價?！盻5因此，他建議我們應(yīng)該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會組織化生活方式的內(nèi)在價值特征和精神特性。
誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構(gòu)以及行政機制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現(xiàn)全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關(guān)鍵的作用，解決不了這個關(guān)鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些問題，反而會陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。
如果在現(xiàn)代行政的邏輯中，以價值中立為出發(fā)點，僅僅為了追求科學(xué)能力的優(yōu)越感和效率的提升，以單純的手段或技術(shù)來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優(yōu)越。
三、回歸：公共行政的道德價值性辯護
若缺少道德的價值向度，或者過度強調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。
如果我們把行政界定為以行政機關(guān)為主體，運用公共權(quán)力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、論證行政權(quán)力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎(chǔ)，實踐行政行為的道德準則，實現(xiàn)其價值層面上的意義。解決問題的關(guān)鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應(yīng)該遵循一種什么導(dǎo)向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導(dǎo)向毋寧是公共行政中的正義。
羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復(fù)雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎(chǔ)?，F(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎(chǔ)實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之，管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體，兩者不是純粹的單維構(gòu)建，而是具有回應(yīng)性的，共同使合法性呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應(yīng)需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關(guān)鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。
然而，正義要成為現(xiàn)代行政的新導(dǎo)向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導(dǎo)向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導(dǎo)向是否會降低行政效率?換言之，正義導(dǎo)向是否排斥效率?恰恰相反，正義導(dǎo)向之中涵蓋著最大的效率追求。“對于一個社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內(nèi)部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權(quán)利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素?！鄙鐣蓡T之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應(yīng)付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導(dǎo)向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發(fā)出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發(fā)展的潛能?！币虼?，正義的導(dǎo)向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務(wù)的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。
因此，現(xiàn)代公共行政應(yīng)該拋棄以往的邏輯，以正義為導(dǎo)向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務(wù)并不能真正實現(xiàn)正義，法國學(xué)者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長期的習(xí)慣所肯定?！眑l。。這實際上是一個大膽的結(jié)論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導(dǎo)向的內(nèi)在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現(xiàn)行政正義導(dǎo)向的關(guān)鍵在于行政制度本身。
行政制度是行政最為重要的規(guī)則體系。只有通過制度的安排，對有限的社會資源進行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導(dǎo)向，才能實現(xiàn)良好的社會秩序。同時，也只有體現(xiàn)正義的制度才能成為協(xié)調(diào)社會各階層相互關(guān)系的基本準則，才能為全體社會成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數(shù)人謀取私利的工具。構(gòu)建符合正義導(dǎo)向的行政制度是一個系統(tǒng)的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設(shè)計和安排的正當性程度，深入研究制度的實際運作。這關(guān)涉到“制度選擇、設(shè)計和安排的社會客觀條件和環(huán)境，包括社會的政治、經(jīng)濟、文化條件和環(huán)境，比如，社會的政治自由程度、公共理性程度、制度創(chuàng)新的資源供應(yīng)、社會公民的政治參與、政治責(zé)任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設(shè)計和安排與社會政治生活實踐要求的契合程度，等等?！薄_立行政制度的正義導(dǎo)向不僅是公共行政目標模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運行機制和行為模式的根本性變革。
論文摘要：經(jīng)過現(xiàn)代性的三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性證成，不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是證成行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導(dǎo)向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價值性辯護，還是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。
西方主流思想家、尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護現(xiàn)代實證主義哲學(xué)的“事實與價值兩分”之單純自然科學(xué)主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德、甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更無法證成行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧說更需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關(guān)切：行政為何游離道德?公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?
一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德
公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得迫切肯定的。在公共行政的實踐中，傳統(tǒng)行政機械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡(luò)：始于啟蒙時代的政治理想，中經(jīng)社會改良者的抱負，以及管理者的合理性證明，直至技術(shù)官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離不可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領(lǐng)域。
行政實踐并非與行政學(xué)的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領(lǐng)域。即使是行政學(xué)的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行”這一“二分法”作為行政學(xué)的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導(dǎo)，隱藏在行政背后的政治、道德是證求行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領(lǐng)域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致人微，卻未必比近代的思維習(xí)慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題需回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。
自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學(xué)科在技術(shù)操作上的應(yīng)有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善’。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包涵追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學(xué)家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學(xué)及其傳統(tǒng)已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學(xué)認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區(qū)分，而且兩者相互糾結(jié)、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對這一傳統(tǒng)進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學(xué)，便開始從‘權(quán)力政治學(xué)’向‘自由(權(quán)利)政治學(xué)’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權(quán)利政治學(xué)’和洛克的‘財產(chǎn)政治學(xué)’的預(yù)制——最后到‘權(quán)力意志政治學(xué)’的蛻變?！卑凑帐┨貏谒沟脑\斷，政治游離道德是一個“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導(dǎo)致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r值中立、提高效率的實踐性或環(huán)境性契機?！罢h分肥制”便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設(shè)置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務(wù)性”來描述行政管理的領(lǐng)域，“它與政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。恰恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則，與韋伯的“官僚制”相結(jié)合，把道德價值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。
由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結(jié)果，而要實現(xiàn)效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。
然而，正義要成為現(xiàn)代行政新原則的新導(dǎo)向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導(dǎo)向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導(dǎo)向是否會降低行政效率?換言之，正義導(dǎo)向是否排斥效率?恰恰相反，正義導(dǎo)向之中涵蓋著最大的效率追求?！皩τ谝粋€社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內(nèi)部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權(quán)利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素?！盵8社會成員之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應(yīng)付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導(dǎo)向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發(fā)出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發(fā)展的潛能?！盵9]因此，正義的導(dǎo)向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動性和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務(wù)的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。
二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間
行政擺脫了道德、行政學(xué)脫離政治而產(chǎn)生是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過與道德的決裂以及機械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學(xué)和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系，準備擺脫道德飛躍發(fā)展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復(fù)歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實現(xiàn)的結(jié)局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點——價值中立的問題上回復(fù)這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?
顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性”，追尋中立性的立場。從行政本身的建構(gòu)來說，這樣的立場始終難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術(shù)應(yīng)用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過援引其為社會變化的管理者的科學(xué)能力及純粹的技術(shù)，來證明其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡單的技術(shù)能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術(shù)操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。
因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當然可以獲益，但要以拋棄實質(zhì)的合理性為代價?！币虼?，他建議我們應(yīng)該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略了行政作為社會組織化生活方式的內(nèi)在價值特征和精神特性。
誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德證成的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政體制的建構(gòu)以及行政機制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現(xiàn)全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關(guān)鍵的作用，解決不了這個關(guān)鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些問題，反而會陷人非此即彼的困境，毫無效率可言。
三、回歸：公共行政的道德價值性辯護
若缺少道德的價值向度，或者過度強調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。如果我們把行政界定為以行政機關(guān)為主體，運用公共權(quán)力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、證成行政權(quán)力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎(chǔ)，實踐行政行為的道德準則，實現(xiàn)其價值層面上的意義。解決問題的關(guān)鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應(yīng)該遵循一種什么導(dǎo)向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導(dǎo)向毋寧是公共行政中的正義。
羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣?！边@一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復(fù)雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎(chǔ)?，F(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的?！币虼耍戏ㄐ曰A(chǔ)實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之，管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體，兩者不是純粹的單維構(gòu)建，而是具有回應(yīng)性的，共同使合法性呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應(yīng)需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關(guān)鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。
因此，現(xiàn)代公共行政應(yīng)該拋棄以往的邏輯，以正義為導(dǎo)向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務(wù)并不能真正實現(xiàn)正義，法國學(xué)者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長期的習(xí)慣所肯定。,I[1013~4這實際上是一個大膽的結(jié)論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導(dǎo)向的內(nèi)在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現(xiàn)行政正義導(dǎo)向的關(guān)鍵在于行政制度本身。
