發(fā)布時間：2022-09-27 20:31:32
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的行政救濟(jì)制度樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
作為內(nèi)部管理手段的行政處分,是國家行政機(jī)關(guān)對違法失職或違反紀(jì)律的國家公務(wù)員的一種法律制裁措施。公務(wù)員懲戒處分應(yīng)有充分適當(dāng)?shù)?a href="http://jxqp.net/haowen/6272.html" target="_blank">救濟(jì)途徑是西方發(fā)達(dá)國家的普遍做法。在法國,公務(wù)員不服懲戒處分可以采取行政上的救濟(jì)手段和審判上的救濟(jì)手段。美國的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)方式有行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì),也有司法救濟(jì),還有程序性權(quán)利保障。在我國,受法律法規(guī)規(guī)定的限制,公務(wù)員行政處分救濟(jì)制度還不完善,需要對其進(jìn)行進(jìn)一步的理論研究。
一、行政處分內(nèi)涵之界定
對于行政處分的基本內(nèi)涵,不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn)。大陸法系國家或地區(qū)(如德國、日本、我國臺灣地區(qū)等)行政法中的“行政處分”概念接近我國行政法學(xué)中的“具體行政行為”的概念,這是廣義的行政處分概念,我國采取的是狹義上的概念,行政處分是國家行政機(jī)關(guān)對違反內(nèi)部行政法律規(guī)范或違法失職的公務(wù)員實(shí)施的一種懲戒性措施,是國家公務(wù)員承擔(dān)行政責(zé)任的主要方式。因此,我國的行政處分,通常是指國家行政機(jī)關(guān)對其系統(tǒng)內(nèi)部違法失職的公務(wù)員實(shí)施的一種懲戒措施。
我國行政處分具有以下基本特征:第一,行政處分的主體是國家行政機(jī)關(guān)。第二,行政處分的對象主要是國家公務(wù)員。第三,行政處分條件是國家公務(wù)員違反內(nèi)部行政紀(jì)律或有違法失職行為。第四,行政處分的性質(zhì)是一種制裁手段和懲戒措施,是一種內(nèi)部行政行為。
二、我國行政處分救濟(jì)制度的現(xiàn)狀
(一)我國行政處分救濟(jì)制度的規(guī)范分析
《公務(wù)員法》第90條規(guī)定,公務(wù)員對涉及本人的處分不服的,可以自知道該處分之日起30日內(nèi)向原處理機(jī)關(guān)申請復(fù)核,對復(fù)核結(jié)果不服的,可以自接到復(fù)核決定之日起15日內(nèi),按照規(guī)定向同級公務(wù)員主管部門或者作出該處分機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)提出申訴,也可以不經(jīng)復(fù)核,自知道該處分之日起30日內(nèi)直接提出申訴,對處分不服向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴的,按照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的規(guī)定辦理。這就是我國對公務(wù)員行政處分不服的救濟(jì)的現(xiàn)行法律上的規(guī)定。
因此,我國行政處分的救濟(jì)途徑比較單一,公務(wù)員對行政處分不服,一般只能提出申訴,排除了司法救濟(jì)的途徑,不能依據(jù)《行政訴訟法》提起行政訴訟。2006年1月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》中明確規(guī)定,公務(wù)員對行政處分不服有提起申訴的權(quán)利。且申訴的期限最長不超過六十日,案情復(fù)雜的可以延長,延長時間不超過三十日。
(二)我國行政處分救濟(jì)制度存在的缺陷
我國的行政處分救濟(jì)制度雖然已初具規(guī)模并且在保障公務(wù)員的合法權(quán)益,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政等方面發(fā)揮了一定的作用,但由于其制度設(shè)計上存在缺陷,在實(shí)踐中往往難以充分發(fā)揮對公務(wù)員的救濟(jì)作用。無救濟(jì)即無權(quán)利是現(xiàn)代民主法治國家普遍尊奉的理念,但是有救濟(jì)而無實(shí)效,就不是救濟(jì),因?yàn)榫葷?jì)的價值在于把紙面上的規(guī)范轉(zhuǎn)化為生活中的顯示權(quán)利,倘若權(quán)利救濟(jì)機(jī)制并不能為公務(wù)員的自由權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供切實(shí)公正的法律尺度,那么該救濟(jì)幾近于虛設(shè)。
我國現(xiàn)行的行政處分救濟(jì)機(jī)制主要是通過申訴制度來體現(xiàn),而《行政訴訟法》又將對公務(wù)員受行政處分的法律救濟(jì)排除在管轄范圍之外,使公務(wù)員在窮盡行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的法律救濟(jì)手段,合法權(quán)益仍得不到維護(hù)是,卻不能向人民法院,無法得到司法的最終保障與救濟(jì)。對于公務(wù)員權(quán)利遭受的侵害,不能施以最有效的訴訟救濟(jì),這是行政處分中公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的明顯缺陷。此外,現(xiàn)行行政處分救濟(jì)制度缺乏公正、公開的審理程序規(guī)定,嚴(yán)重制約復(fù)核的結(jié)果,法律宣示了公務(wù)員受行政處分的法律救濟(jì)途徑,而對至關(guān)重要的受理申訴機(jī)關(guān)的審理程序卻語焉不詳,由于缺乏外部的監(jiān)督,受理機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)漫無邊際,使得暗箱操作愈演愈烈,最后必然導(dǎo)致大量申訴案件從無法查清事實(shí)為由,而不了了之。另外,由于缺乏透明度及處理程序的不夠公開,行政機(jī)關(guān)在對公務(wù)員作出不利處分時也容易導(dǎo)致職權(quán)濫用,對公務(wù)員的處理隨意性較大。
三、我國行政處分救濟(jì)制度的完善及立法建議
行政處分救濟(jì)制度的完善與否是衡量現(xiàn)代國家民主與法治程度的重要尺度。通過對目前我國相關(guān)制度中存在的缺陷進(jìn)行分析,筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個方面對我國的行政處分救濟(jì)制度進(jìn)行完善。
(一)擴(kuò)大行政處分救濟(jì)制度的保護(hù)范圍
我國現(xiàn)行行政處分救濟(jì)制度的保護(hù)對象主要限于受處分者。根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,有權(quán)提出行政處分的申訴,申請行政處分救濟(jì)的主要是受處分的國家公務(wù)員。受行政處分的公務(wù)員是行政處分的對象與行政處分具有最直接的利害關(guān)系,同時,也最容易受到違法或不當(dāng)行政處分的侵害,因而他們是行政處分領(lǐng)域最需要法律救濟(jì)的當(dāng)事人,將他們作為行政處分救濟(jì)制度的主要的或重點(diǎn)的保護(hù)對象是必要的,也是符合情理的。但也應(yīng)該看到,在有些行政處分案件中,與行政處分決定具有利害關(guān)系的當(dāng)事人不限于當(dāng)事公務(wù)員,還包括因公務(wù)員的違法行為而受到侵害的行政相對人,在這種情況下,行政機(jī)關(guān)作出的行政處分決定不僅是對國家與公務(wù)員之間的職務(wù)關(guān)系的調(diào)整,同時也是對該公務(wù)員與受害人之間關(guān)系的一種調(diào)整(間接調(diào)整),換言之,對公務(wù)員的行政處分實(shí)際上也涉及或影響了受害人的權(quán)益。 因此,如果行政機(jī)關(guān)違法作出對公務(wù)員有利的行政處分決定或行政處分復(fù)審決定,就可能侵害受害人的合法權(quán)益。根據(jù)法律救濟(jì)的一般理論,在這種情況下,應(yīng)當(dāng)賦予受害人請求法律救濟(jì)的權(quán)利,適當(dāng)擴(kuò)大行政處分救濟(jì)制度的保護(hù)范圍,允許受害人在不服對致害公務(wù)員的行政處分決定或復(fù)審決定定時依法提出申訴。
(二)規(guī)范行政處分的法律程序
公務(wù)員法規(guī)定,對公務(wù)員的處分,應(yīng)當(dāng)程序合法,手續(xù)完備。行政處分決定機(jī)關(guān)認(rèn)為對公務(wù)員應(yīng)當(dāng)給予處分的,應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi),按照管理權(quán)限和規(guī)定的程序作出處分決定,處分決定應(yīng)當(dāng)以書面形式通知公務(wù)員本人。相對于原條例的規(guī)定,公務(wù)員法尊重了公務(wù)員在行政處分作出過程中的知情權(quán)與參與權(quán)。但總的來說,在對公務(wù)員作出行政處分的程序上,公務(wù)員法只是作了原則性規(guī)定,并未作出具體的程序性規(guī)定。如對于不服行政處分申訴程序,只有一個申訴時間規(guī)定。在觀念上,一般認(rèn)為程序問題是一個次要問題,但對于公務(wù)員權(quán)利保障而言,程序的正當(dāng)性是公務(wù)員權(quán)利得到保障的必要條件。“一個健全的法律,如果使用武斷的專橫的程序去執(zhí)行,不能發(fā)生良好的效果,一個不良的法律,如果用一個健全的程序去執(zhí)行,可以限制或削弱法律的不良效果。程序合法,是指符合行政監(jiān)察法和公務(wù)員法,是符合正當(dāng)程序的要求,正當(dāng)程序體現(xiàn)為保護(hù)公務(wù)員的知情權(quán),參與權(quán)和救濟(jì)權(quán),作為行政處分過程和結(jié)論必須向受處理的公務(wù)員公開、聽取其陳述和申辯。目前,監(jiān)察機(jī)關(guān)處理不服行政處分申訴案件已經(jīng)有了統(tǒng)一明確的依據(jù),但其他行政機(jī)關(guān)處理行政處分尚無統(tǒng)一、明確的依據(jù)和規(guī)范,而只有些許時間規(guī)定,而對于當(dāng)事人提出的申訴什么情況下應(yīng)當(dāng)受理,什么情況不予受理,案件受理以后采取什么方式和程序進(jìn)行審理,如何確定審理的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)如何作出審查決定等等。這些問題目前都沒有明確,統(tǒng)一的程序規(guī)則,因此,在一定程度上影響了行政處分救濟(jì)的正常運(yùn)作和其功能的正常發(fā)揮。為了保障公務(wù)員的權(quán)利和權(quán)益,必須有相應(yīng)的公務(wù)員權(quán)益保障的程序法律制度,尤其是對公務(wù)員作出行政處分決定的程序制度和公務(wù)員申訴控告其權(quán)益受到侵害后的救濟(jì)程序制度,這樣行政處分案件的處理才可納入規(guī)范化、法制化的軌道。
(三)將行政處分爭議納入行政訴訟的范圍
我國《行政訴訟法》第十二條列舉法院不予受理的爭議時提出了“行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免決定”的概念,并規(guī)定對于此類行為提起行政訴訟的法院不予受理?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》將這種“獎懲、任免等決定”解釋為該行政機(jī)關(guān)作出的涉及該行政機(jī)關(guān)公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的行為,這意味著只要是行政機(jī)關(guān)作出的涉及公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的一切行為,均不屬于行政訴訟的受案范圍。這些規(guī)定的理論基礎(chǔ)是特別權(quán)力關(guān)系理論。但是,作為現(xiàn)代行政理論的發(fā)展趨勢的德國的重要性理論否定了特別權(quán)力關(guān)系理論,因?yàn)樗环戏ㄖ卧瓌t?？梢?排除行政處分的司法救濟(jì)各途徑是缺乏科學(xué)理論依據(jù)的。因此,將行政機(jī)關(guān)的行政處分決定納入行政訴訟范圍,在行政處分救濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵭兴痉ㄗ罱K救濟(jì)原則,既是當(dāng)前形勢發(fā)展的迫切需要,在理論上是必要的,也是可行的。
行政處分爭議納入法院訴訟是完善公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的需要。錯誤的行政處分決定嚴(yán)重侵害公務(wù)員的權(quán)利。而行政處分是行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員作出的一種負(fù)面評價和制裁,是對公務(wù)員聲望、名譽(yù)的一種否定性評價。當(dāng)公務(wù)員重大權(quán)利受到損害時,可與一般行政相對人一樣,尋求司法救濟(jì)。這是完善公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的需要。現(xiàn)行行政處分中公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度存在明顯缺陷。在行政處分救濟(jì)中,我國主要通過申訴制度來體現(xiàn),即行政處分中公務(wù)員私權(quán)利的救濟(jì)手段,最高、最終的也就是行政救濟(jì),即按照《公務(wù)員法》第九十條的規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)受理不服行政處分的申訴后,發(fā)現(xiàn)該行政處分不當(dāng)?shù)?并不必然變更或撤銷,而一般建議原作出行政處分的行政機(jī)關(guān)自行糾正。因此,為了更好的維護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益,將行政處分爭議納入法院訴訟是完善公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的需要。將行政處分納入行政訴訟范圍,對公務(wù)員權(quán)利實(shí)施訴訟救濟(jì)也是現(xiàn)代法治的要求。英國著名法學(xué)家戴雪在其《英憲精義》中強(qiáng)調(diào),對權(quán)利的保護(hù)和救濟(jì),以宣示人的權(quán)利更為重要和突出,并且任何人和任何事都應(yīng)當(dāng)受同一套普通法和同一普通法院系統(tǒng)管轄,獲得司法救濟(jì),將行政處分等內(nèi)部人事行政行為納入行政訴訟的受案范圍,接受司法審查是普遍法治主義的要求。有權(quán)利必有救濟(jì)原則是權(quán)利救濟(jì)思想和權(quán)利救濟(jì)理論的集中表述,沒有救濟(jì)途徑的權(quán)利不能稱為真正的權(quán)利。我國法律法規(guī)也賦予了絕大多數(shù)的權(quán)利遭受侵害時有權(quán)利尋求司法救濟(jì),所以從現(xiàn)代法制發(fā)展的要求出發(fā),當(dāng)公務(wù)員對自己依法擁有的權(quán)利被行政處分侵害時,應(yīng)賦予其向法院訴訟的權(quán)利,要將行政處分中的公務(wù)員的救濟(jì)機(jī)制完善到訴訟救濟(jì)。
此外,行政處分納入司法審查的范圍,不僅具有理論上的必要性,而且已具備了現(xiàn)實(shí)的可行性。經(jīng)過了20多年的法治建設(shè)實(shí)踐,近來行政法學(xué)理論研究的大發(fā)展,對行政處分進(jìn)行司法審查的主客觀條件均已具備。行政處分爭議與行政訴訟所要解決的行政爭議的特點(diǎn)相符。行政處分爭議是國家行政機(jī)關(guān)在實(shí)施內(nèi)部行政管理行為,即處分公務(wù)員,而被處分的公務(wù)員不服這種行政處理決定而發(fā)生的爭議,爭議的一方是國家行政機(jī)關(guān),另一方則是隸屬于該行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員,爭議的焦點(diǎn)在于行政機(jī)關(guān)認(rèn)為自己所作出的行政處分決定正確、合法,而被處分的公務(wù)員則認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的該項行政處分決定不是正確的、合法的,在這一法律關(guān)系中,雙方的地位不平等,一方是擁有行政處分權(quán)的行政機(jī)關(guān),而另一方則是負(fù)有被處分義務(wù)的公務(wù)員,這完全符合行政訴訟所要解決的行政爭議的特點(diǎn)。行政處分爭議具備提起行政訴訟的條件。最后,行處分納入行政訴訟受案范圍有發(fā)達(dá)國家公務(wù)員救濟(jì)制度經(jīng)驗(yàn)的借鑒。西方一些在行政管理方面較為先進(jìn)的國家,早已有將行政處分爭議納入行政訴訟受案范圍的做法。在德國,公務(wù)員不服行政機(jī)關(guān)作出的懲戒處分時,可以向聯(lián)邦人事委員會申訴,公務(wù)員對降職、開除公職,削減及剝奪退休金等處分爭議納入行政訴訟受案范圍,正是發(fā)達(dá)國家在公務(wù)員救濟(jì)制度有益方面的借鑒,有利于推進(jìn)我國行政處分救濟(jì)制度的改革和完善。
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一、制度的完善
目前中的核心問題是請求并不必然導(dǎo)致監(jiān)察或復(fù)議，其具體原因：一是法律缺少處理中與復(fù)議和監(jiān)察相銜接的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對的處理隨意性很大；二是對無限制，人反復(fù)，導(dǎo)致量巨大，無法一一認(rèn)真處理；三是后的調(diào)查、處理沒有監(jiān)督與制約，難以保證認(rèn)真和公正。
完善制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化工作條例，明確規(guī)定涉及權(quán)利損害不服的事項，由復(fù)議機(jī)關(guān)主動復(fù)議；涉及國家工作人員違法、失職、等行為的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。復(fù)議機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)處理事件應(yīng)件件有結(jié)論，并將結(jié)論反饋部門。
二、復(fù)議制度的完善
當(dāng)前復(fù)議制度對于維權(quán)不利的突出問題是不公正，而不是不科學(xué)。在可以維持原行政決定，也可以原決定的情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)往往選擇維持，以維護(hù)其與該機(jī)關(guān)的“良好關(guān)系”。
因此，完善復(fù)議制度的重點(diǎn)是強(qiáng)化監(jiān)督，以維護(hù)公正。比較有效的一個選擇是建立“復(fù)議公開”制度。凡復(fù)議案件，除涉及個人隱私等事項不宜公開的外，均應(yīng)予以公開。公開的內(nèi)容既包括事由、各方主張等，更重要的是要公開各方主張的理由，包括復(fù)議機(jī)關(guān)的決定及其理由。這樣，復(fù)議的全過程均置于全社會普遍監(jiān)督之下，復(fù)議的公正性將得到有效保障。為做到最有效的公開，應(yīng)當(dāng)在政府網(wǎng)站上設(shè)立專門的公開欄。凡復(fù)議案件自受理之日起即將全部書面資料上網(wǎng)公開，并在新聞媒體上公告，歡迎社會各界監(jiān)督。特別是復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定及其理由必須公開，能夠有效地防止其作出明顯不公正的復(fù)議決定。
三、監(jiān)察制度的完善
我國監(jiān)察體系有兩個較大的不足：一是難以及早介入和預(yù)防，常常是發(fā)生了重大瀆職、失職甚至職務(wù)犯罪案件時，監(jiān)察機(jī)關(guān)才能有效介入；二是對行政機(jī)關(guān)行為中不構(gòu)成重大違法亂紀(jì)的濫用自由裁量權(quán)力、行政不公等行為缺少監(jiān)督和制約的能力。
彌補(bǔ)行政監(jiān)察的上述不足，應(yīng)當(dāng)參照國外的議會司法專員、行政專員等制度，建立設(shè)置于監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的針對一般案件的監(jiān)察專員制度，監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行，主動調(diào)查或根據(jù)行政相對人的申訴而進(jìn)行調(diào)查。經(jīng)過調(diào)查認(rèn)為行政權(quán)力運(yùn)行中存在不合理、不公正等問題時，可以向作出該行政行為的機(jī)關(guān)提出建議，也可予以公開通報。這項制度對我國特別的借鑒價值在于：專員的調(diào)查行為強(qiáng)度介于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查和派駐機(jī)關(guān)調(diào)查之間，既能夠解決派駐機(jī)關(guān)監(jiān)察力度不足的問題，又能夠彌補(bǔ)監(jiān)察機(jī)關(guān)在證據(jù)不足情況下不宜介入的不足，從而使日常大量發(fā)生的有“瑕疵”又不明顯違紀(jì)的行為能夠得到監(jiān)督?；谏鲜隹紤]，我國監(jiān)察專員制度應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：
第一，監(jiān)察專員須設(shè)立在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，保證其高度權(quán)威性，并與被監(jiān)察機(jī)關(guān)脫離關(guān)聯(lián)。
第二，監(jiān)察行為可以主動作出，但主要應(yīng)根據(jù)行政相對人的舉報和申訴作出。
第三，在依申請作出的監(jiān)察行為中，除應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)專門立案查辦的情形外，一切涉及行政機(jī)關(guān)不作為、不公正作為、、失職等問題，均屬于監(jiān)察范圍。
第四，監(jiān)察機(jī)關(guān)主動作出的監(jiān)察，一般應(yīng)是大案要案的前期調(diào)查，即監(jiān)察機(jī)關(guān)未掌握足以立案的證據(jù)時，可以就該行政行為進(jìn)行調(diào)查，以期取得涉嫌重大違紀(jì)和犯罪的證據(jù)。
第五，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查時，行政機(jī)關(guān)和其他有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)予以配合，不能配合要充分說明理由。但是，監(jiān)察專員的調(diào)查也受到一定的限制，應(yīng)僅限于對行政機(jī)關(guān)行為進(jìn)行調(diào)查，而不能調(diào)查國家工作人員個人行動。
關(guān)鍵詞 行政訴訟 假救濟(jì) 停止執(zhí)行 財產(chǎn)保全 先予執(zhí)行
中圖分類號：DF90 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
一、日本行政訴訟假救濟(jì)制度介紹
日本行政訴訟中的假救濟(jì)也稱之為臨時救濟(jì)。經(jīng)2004年《日本行政事件訴訟法》修改，日本形成了較為完整的、無漏洞的行政訴訟臨時救濟(jì)制度體系，具體包括三個子制度，即：停止執(zhí)行、假課予義務(wù)以及假禁止。
（一）停止執(zhí)行。
日本《行政事件訴訟法》第25條規(guī)定：“處分的撤銷之訴的提起，不妨礙處分的效力、處分的執(zhí)行或者程序的續(xù)行。”可見日本以行政訴訟不停止執(zhí)行為原則，同時第25條規(guī)定了適用不停止執(zhí)行的相關(guān)要件，符合法定的申請要件，法院將會暫且停止行政處分的效果。
具體而言，日本停止執(zhí)行的要件有：（1）已經(jīng)提起撤銷訴訟，這是停止執(zhí)行的程序要件，不同于獨(dú)立進(jìn)行的民事訴訟的訴訟保全。（2）為避免重大損害而又緊急必要。2004年《行政事件訴訟法》修改，將“難以恢復(fù)的損害”改為“重大損害”，適用條件更為寬松，并對“為避免重大損害而有緊急必要”進(jìn)行了解釋。（3）可能給公共福祉造成重大影響。此要件為消極要件，公共福祉即行政處分所欲達(dá)成的一定的公共利益。但為了防止停止執(zhí)行被公共利益的濫用所擱置，在所有的要件中該要件最少被適用。（4）原告的訴訟請求看起來沒有理由。此要件亦為消極要件，要求被申請人對行政處分合法性進(jìn)行證明。
對于以上停止執(zhí)行的要件，應(yīng)進(jìn)行綜合的考慮，是否做出停止執(zhí)行的裁定，關(guān)鍵是要在執(zhí)行利益與延緩利益、在公益與私益之間做出比較權(quán)衡。歸根結(jié)底是在公益和私益之間進(jìn)行比較衡量。
由此可見，日本在停止執(zhí)行的適用條件上規(guī)定了細(xì)化的審查標(biāo)準(zhǔn)，這一點(diǎn)對完善我國的行政訴訟停止執(zhí)行制度有重要的借鑒意義。
（二）假課予義務(wù)與假禁止。
假課予義務(wù)與假禁止是2004年日本修改《行政事件訴訟法》時，伴隨著課予義務(wù)訴訟、禁止訴訟的法定而新設(shè)的制度，這是為補(bǔ)充停止執(zhí)行制度所不能覆蓋的救濟(jì)空白而應(yīng)運(yùn)而生的制度。假課予義務(wù)與假禁止的適用要件為：
（1）已經(jīng)提起課予義務(wù)訴訟或者禁止訴訟。與停止執(zhí)行相同，否則法院會以“本案無勝訴可能”為由對原告的申請不予認(rèn)可。（2）為避免無法彌補(bǔ)的損害而有緊急必要。“無法彌補(bǔ)的損害”較“重大損害”更為嚴(yán)格。（3）訴訟請求本身看起來有理由。不同于停止執(zhí)行，由申請人加以證明，可見假課予義務(wù)與假禁止的適用條件更為嚴(yán)苛。（4）可能給公共利益造成重大影響，此要件為消極要件，由被申請人來證明，同停止執(zhí)行的要件一樣，此處的公共福祉為公共利益。
通過對日本行政訴訟假救濟(jì)制度的介紹與分析，日本對我國完善行政訴訟暫時權(quán)利保護(hù)制度最重要的兩點(diǎn)啟示在于：（1）建立細(xì)化的停止執(zhí)行審查標(biāo)準(zhǔn)；（2）與行政訴訟類型相一致，構(gòu)建無漏洞的暫時權(quán)利保護(hù)制度體系。
二、我國行政訴訟暫時權(quán)利保護(hù)制度存在的問題
（一）行政訴訟停止執(zhí)行。
我國《行政訴訟法》第44條規(guī)定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執(zhí)行：（一）被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；（二）原告申請停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該具體行政行為的執(zhí)行會造成難以彌補(bǔ)的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會公共利益，裁定停止執(zhí)行的；（三）法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的?！蓖瑫r《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第94條規(guī)定：“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行，但不及時執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行。后者申請強(qiáng)制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財產(chǎn)擔(dān)?！薄Ｓ纱丝梢娢覈_立的是訴訟不停止執(zhí)行原則，僅是在符合法定條件的情形下，訴訟才停止執(zhí)行。
關(guān)于行政訴訟停止執(zhí)行制度，學(xué)界多年來的討論集中于“停止執(zhí)行”是原則還是例外的問題上。但是在原則與例外之爭之外，有學(xué)者提出了暫時權(quán)利保護(hù)制度的新構(gòu)想，即超越無謂的原則與例外之爭，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向司法裁量基準(zhǔn)的建構(gòu)與細(xì)化之上。 現(xiàn)行立法初步設(shè)定了“難以彌補(bǔ)的損失”、“公共利益”兩個實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)注意到對公益與私益的衡量，但是現(xiàn)有審查標(biāo)準(zhǔn)仍顯不足，一方面加大了司法實(shí)踐中的操作難度，另一方面，不確定的法律概念增加了法官的裁定空間，不利于保護(hù)相對人的合法權(quán)益。
（二）財產(chǎn)保全與先予執(zhí)行。
《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》中第48條規(guī)定：“人民法院對于因一方當(dāng)事人的行為或者其他原因，可能使具體行政行為或者人民法院生效裁判不能或者難以執(zhí)行的案件，可以根據(jù)對方當(dāng)事人的申請作出財產(chǎn)保全的決定；當(dāng)事人沒有提出申請的，人民法院在必要時也可以依法采取財產(chǎn)保全措施。人民法院審理行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金、社會保險金、最低生活保障費(fèi)等案件，可以根據(jù)原告的申請，依法書面裁定先予執(zhí)行。當(dāng)事人對財產(chǎn)保全或者先于執(zhí)行的裁定不服的，可以申請復(fù)議。復(fù)議期間不停止裁定的執(zhí)行?！币陨鲜俏覈嚓P(guān)司法解釋中對行政訴訟中“財產(chǎn)保全”、“先予執(zhí)行”這兩種暫時權(quán)利保護(hù)措施的規(guī)定。
首先，對于財產(chǎn)保全的規(guī)定。行政訴訟財產(chǎn)保全的適用對象規(guī)定得較為籠統(tǒng)，未能體現(xiàn)出與民事訴訟法的差別。在現(xiàn)有規(guī)定中，只要是行政訴訟的當(dāng)事人就可以申請法院采取財產(chǎn)保全措施，沒有明確是對行政機(jī)關(guān)采取財產(chǎn)保全措施。同時體現(xiàn)了較強(qiáng)的職權(quán)主義色彩，法院認(rèn)為在必要時可以依職權(quán)采取財產(chǎn)保全措施，司法權(quán)主動干預(yù)行政權(quán)力的之運(yùn)行，有過度擴(kuò)張之嫌，違背了司法的被動性特征。
其次，對先予執(zhí)行的規(guī)定。我國規(guī)定的行政訴訟先予執(zhí)行制度的適用范圍為：僅適用于與財產(chǎn)有關(guān)的幾類行政給付訴訟請求中：追索撫恤金、社會保險金、最低生活保障費(fèi)等。與財產(chǎn)無關(guān)的其他行政給付請求將難以得到暫時權(quán)利保護(hù)制度的保護(hù)，如原告請求人事機(jī)關(guān)依法錄用的訴訟請求。
此外，在相關(guān)法律規(guī)定的背后，我們不難發(fā)現(xiàn)，我國行政訴訟暫時權(quán)利保護(hù)制度中存在的一個重要問題就是缺少行政訴訟類型的劃分。我國保全程序的缺失也與以撤銷訴訟為中心的行政訴訟有極大的關(guān)系，訴訟類型劃分缺失成為暫時權(quán)利保護(hù)制度難以成為完整體系的瓶頸。
三、日本行政訴訟假救濟(jì)制度對我國的啟示
（一）細(xì)化停止執(zhí)行的審查標(biāo)準(zhǔn)。
如前所述，訴訟停止執(zhí)行原則與例外之爭并非暫時權(quán)利保護(hù)制度的關(guān)鍵，任何原則與例外的抽象規(guī)定都有賴于法院結(jié)合個案作出是否停止執(zhí)行的裁定。日本同樣是訴訟不停止執(zhí)行為原則，但是其細(xì)化的停止執(zhí)行適用條件為及時有效保護(hù)原告合法權(quán)益發(fā)揮了重要的作用。因此，在我國目前以不停止執(zhí)行為原則的情形下，考慮細(xì)化停止執(zhí)行的適用標(biāo)準(zhǔn)是行之有效的舉措。
首先，將“勝訴可能性”作為優(yōu)先審查的標(biāo)準(zhǔn)。暫時權(quán)利保護(hù)制度在時間上的緊迫性要求法院只能就本案請求有無理由進(jìn)行“低密度審查”，以借此判斷當(dāng)事人停止執(zhí)行的請求是否具備充足理由，若明顯沒有訴的理由即不具有勝訴的可能性，那么就無需進(jìn)行其他的審查。其次，對難以彌補(bǔ)的損失作寬泛的理解。目前我國的標(biāo)準(zhǔn)為“難以彌補(bǔ)的損失”，但無法律上相關(guān)的解釋。難以彌補(bǔ)的損失除了包括不能恢復(fù)原狀或不能用金錢賠償?shù)膿p失之外，還包括雖然可以用金錢賠償，但是依社會通常觀念，金錢賠償仍難以填補(bǔ)損失的情形。日本將“難以回復(fù)的損害”修改為“重大損害”，則體現(xiàn)了這一思路。再次，在審查標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)體現(xiàn)情況之緊迫性。適用該制度必須基于時間上的緊迫性，否則將造成司法對行政過度的干預(yù)以及司法資源的浪費(fèi)，這也是防止暫時權(quán)利保護(hù)制度被濫用的有效之舉。最后，應(yīng)對公共利益作出相關(guān)解釋。公共利益本身是一個不確定的法律概念，為了防止公共利益成為阻礙暫時權(quán)利保護(hù)制度實(shí)施的借口，應(yīng)對公共利益從嚴(yán)解釋。這需要司法審判實(shí)踐的積累，對公共利益加以具體化和明晰化。同時在權(quán)衡公共利益與個人利益孰輕孰重時應(yīng)運(yùn)用比例原則進(jìn)行權(quán)衡。
在進(jìn)行司法審查時，法院應(yīng)當(dāng)對“勝訴可能性”、“難以彌補(bǔ)的損失”、“時間之緊迫性”、“公共利益”這些審查標(biāo)準(zhǔn)加以綜合考慮，以作出合理的判斷。
（二）明確財產(chǎn)保全的適用對象。
我國目前行政訴訟財產(chǎn)保全制度僅僅是對民事訴訟財產(chǎn)保全的簡單移植，沒有考慮到行政訴訟中行政主體恒為一方當(dāng)事人的情形。因此，應(yīng)當(dāng)對行政主體作為財產(chǎn)保全的對象作出明確規(guī)定。行政主體雖然有強(qiáng)大的國庫作支撐，但其作為財產(chǎn)保全的對象仍有其必要性，因?yàn)槭聦?shí)上財產(chǎn)分為種類物與特定物，對于特定物的情形，行政主體的金錢賠償是難以挽回對原告特定物所造成的損害的。 此外，近年來隨著行政契約行為的日益增多，當(dāng)行政主體不履行契約義務(wù)而需要承擔(dān)違約責(zé)任時，針對行政主體的財產(chǎn)保全措施就尤為重要。因此，在我國目前將財產(chǎn)保全的對象籠統(tǒng)的界定為“當(dāng)事人”的情況下，有必要明確將行政主體作為財產(chǎn)保全的對象，以將財產(chǎn)保全制度作為原告用來防御被告不履行法院生效裁判的法律武器，這樣就使得行政訴訟中的財產(chǎn)保全符合暫時權(quán)利保護(hù)制度的應(yīng)有之義了。
（三）擴(kuò)大先予執(zhí)行的適用范圍。
目前我國行政訴訟中的先予執(zhí)行僅適用于有限的幾類與財產(chǎn)有關(guān)的行政給付請求訴訟中。但是，隨著近年來給付行政的發(fā)展，行政給付的內(nèi)容由財產(chǎn)性擴(kuò)展到非財產(chǎn)性給付，如請求發(fā)放畢業(yè)證書、請求安排錄用等，為了填補(bǔ)權(quán)利保護(hù)之漏洞，行政訴訟的先予執(zhí)行應(yīng)擴(kuò)展到非財產(chǎn)性的給付行政之上。通過先予執(zhí)行范圍的擴(kuò)張，將暫時權(quán)利保護(hù)制度擴(kuò)展至當(dāng)前暫時權(quán)利保護(hù)制度所不能覆蓋的非財產(chǎn)性行政給付之上，將有助于構(gòu)筑我國較為完整的行政訴訟保全程序，為相對人提供一個無漏洞的行政訴訟暫時權(quán)利保護(hù)制度。
（四）構(gòu)建行政訴訟的類型劃分。
通過比較分析域外行政訴訟的暫時權(quán)利保護(hù)制度，可以得知，暫時權(quán)利制度中的各項子制度分別對應(yīng)相應(yīng)的行政訴訟類型。如延緩效力或稱停止執(zhí)行制度對應(yīng)的是行政訴訟中的撤銷之訴，暫時命令或稱保全程序、暫時扣押、暫時處分、假課予義務(wù)、假禁止等對應(yīng)的是一般給付之訴或禁止之訴，而且保全程序的出現(xiàn)正是順應(yīng)行政訴訟類型之?dāng)U展而出現(xiàn)的。我國之所以沒有形成較為完整的行政訴訟暫時權(quán)利保護(hù)制度體系，重要原因就在于撤銷訴訟主導(dǎo)之下的行政訴訟類型劃分的缺失。行政訴訟類型的劃分涉及諸多問題，如判決的類型化、暫時權(quán)利保護(hù)制度的類型化等。行政訴訟的類型化將各種紛繁復(fù)雜的訴訟請求作類型化處理，在各種訴的類型中有其相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)，有助于構(gòu)建無漏洞的暫時權(quán)利保護(hù)制度。因此暫時權(quán)利保護(hù)制度的完善依賴于立法對行政訴訟的類型作出明確的劃分。
四、結(jié)語
行政訴訟中暫時權(quán)利保護(hù)制度作為平衡執(zhí)行利益與延緩利益的手段，在為相對人提供及時有效的權(quán)利保護(hù)方面發(fā)揮著重要的作用。我國尚未形成完整有效的行政訴訟暫時權(quán)利保護(hù)制度。通過借鑒日本行政訴訟假救濟(jì)制度的經(jīng)驗(yàn)，為我國完善行政訴訟暫時權(quán)利保護(hù)制度提供了有益的參考與借鑒。同時基于日本行政訴訟假救濟(jì)措施與訴訟類型相一致的思路，努力構(gòu)建我國行政訴訟類型的劃分，建立完善我國行政訴訟中的保全程序，構(gòu)建完整的、無漏洞的暫時權(quán)利保護(hù)制度。
注釋：
王天華.行政訴訟的構(gòu)造：日本行政訴訟法研究.法律出版社2010年版.
章志遠(yuǎn).從原則與例外之爭到司法裁量基準(zhǔn)之構(gòu)建——行政訴訟暫時權(quán)利保護(hù)機(jī)制的新構(gòu)想.浙江學(xué)刊.2008年第6期.
莊漢.我國行政訴訟中暫時權(quán)利保護(hù)制度的缺失與構(gòu)建.法學(xué)評論.2010年第5期.
王小紅.試論我國行政訴訟暫時權(quán)利保護(hù)制度的完善.河南社會科學(xué).2005年第1期.
一、立足行政內(nèi)部救濟(jì)的英國行政裁判所制度
英國作為普通法國家，曾一度認(rèn)為行政法是大陸法系的產(chǎn)物，英國不存在行政法，行政法是不符合法治原則和普通法原則的。因此英國的司法傳統(tǒng)即由普通法院依照普通法審理行政案件，這使得行政裁判制度難以發(fā)展。但19世紀(jì)以后，隨著科技進(jìn)步和社會發(fā)展，資本主義經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展起來，社會問題日益增多。行政爭議的數(shù)量也逐漸增多，而且其專業(yè)性增強(qiáng)，普通法院難以及時公正地予以處理。為妥善解決爭端，行政裁判制度應(yīng)運(yùn)而生。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，為緩和階級矛盾，解決社會問題，委任立法得到了發(fā)展。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會事務(wù)的增多，使得政府的行政權(quán)擴(kuò)大，行政國家逐步形成，政府與公民間的行政糾紛隨之增多。這為現(xiàn)代行政裁判所的發(fā)展提供了客觀基礎(chǔ)。
英國行政裁判所制度與英國悠久的法律發(fā)展史相比，是一個出現(xiàn)時間較短的制度，但它卻是英國行政法領(lǐng)域最有特色的司法制度之一。這一制度可以說是現(xiàn)代行政裁判制度的起源。根據(jù)1908年的《老年退休金》規(guī)定，英國設(shè)立了退休金委員會，以解決關(guān)于年金的爭議，并賦予向地方政策委員會上訴的權(quán)利。1911年的《國民保險法》規(guī)定有關(guān)失業(yè)保險的爭端可向裁判員法庭提出，對裁判不服的可向首席裁判員提出上訴。這種裁判員法庭成了今天的社會保障裁判所的前身。現(xiàn)在意義上的行政裁判所在這時開始出現(xiàn)。
社會保障案件的裁判，被稱為英國20世紀(jì)行政裁判所的歷史。英國行政裁判所制度不僅成為英國行政法領(lǐng)域的一個特色，對于救濟(jì)國民權(quán)益起了一定作用，而且對其他國家也產(chǎn)生了一定的影響。很多英美法系國家仿照它建立起了本國的行政裁判制度。英國行政裁判所能夠超脫于政治影響之外而獨(dú)立地做出自己的裁決，是完全獨(dú)立于政治控制的。裁判所組成人員具有專門知識，他們在處理行政爭議爭端時就較普通法官具有優(yōu)勢。裁判所審理方便、迅速、經(jīng)濟(jì)，行政裁判所不受先例原則的限制，且訴訟費(fèi)用較低，普通公民在遇到行政爭端時更傾向于求助裁判所。
英國的行政裁判所種類繁多，根據(jù)工作對象的不同，一般分為四類，具體包括財產(chǎn)權(quán)和稅收裁判所、工業(yè)和工業(yè)關(guān)系裁判所、社會福利保障裁判所以及外國人入境裁判所。
根據(jù)英國行政法的分類，社會保障方面的行政裁判所統(tǒng)一劃歸為“社會保障與養(yǎng)老金分庭”，該分庭主要包括社會保障服務(wù)裁判體系內(nèi)的各裁判所。該服務(wù)體系由設(shè)在不同地點(diǎn)的140多個行政裁判所組成，在2000年共計裁決了151290件社會保障方面的上訴案件，內(nèi)容涉及社會保障福利、兒童撫養(yǎng)、住房福利等。
英國行政裁判所在裁決案件是體現(xiàn)了公開、公平、公正的準(zhǔn)則，但由于裁判所的種類繁多，工作對象和案件受理程序差別很大，客觀情況導(dǎo)致其不可能也不應(yīng)該采取相同的程序。但各個裁判所在規(guī)定具體程序規(guī)則時，通常具有一定共性，如：第一，裁判所及其人員的獨(dú)立性。裁判所能夠超脫于政治影響之外而獨(dú)立地做出自己的裁決，是完全獨(dú)立于政治控制的。任何接受外來影響做出的裁決都是無效的。裁判所的成員獨(dú)立，其身份不是非公務(wù)員。第二，裁判所組成人員具有專門知識。現(xiàn)代行政管理的特點(diǎn)之一是具有專業(yè)獨(dú)立性，由此引起的爭端也不可避免地具有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性。行政裁判所一般都由具有法律知識又具有行政管理經(jīng)驗(yàn)的人擔(dān)任。這樣他們在處理行政爭議爭端時就較普通法官具有優(yōu)勢。通常情況下裁判所主席多由當(dāng)?shù)胤山缛耸恐羞x出，其他成員則大都代表各方利益或是各方面的專家，以便解決難以解決的復(fù)雜的專業(yè)性問題。這種成員的專業(yè)性是普通法院無法比擬的。第三，裁判所審理方便、迅速、經(jīng)濟(jì)。由于英國普通法院歷史悠久，訴訟程序繁瑣，費(fèi)用較高。這歷來使普通公民望而生畏。行政裁判所與之相比訴訟程序靈活，不受先例原則的限制，且訴訟費(fèi)用較低，普通公民在遇到行政爭端是更傾向于求助裁判所。政府在行使管理社會的職能時做出的決定直接關(guān)系到行政相對人的切身利益，審理速度影響到相對人的利益是否能得到真正的維護(hù)。行政管理的特性也要求行政糾紛能夠高效解決。行政裁判所人員的專業(yè)性和程序的靈活性促使裁判所能相對迅速、高效地解決糾紛。多數(shù)行政裁判所中裁判所主席通常是有報酬的，其他成員有時則沒有報酬。他們的工作同充當(dāng)治安法官一樣，是一種公共服務(wù)。而尋求行政裁判所解決糾紛的當(dāng)事人通常是沒有人的。這種規(guī)定和習(xí)慣做法降低了裁判所審理案件的成本。
社會保障上訴服務(wù)體系的行政裁判通常由一名律師獨(dú)任審理案件，對于涉及兒童撫養(yǎng)、住房福利等復(fù)雜案件，也可由一名律師與一名會計師共同審理。對于涉及無行為能力人的福利的案件，由一名律師與一名執(zhí)業(yè)醫(yī)師共同審理。涉及殘疾人及其護(hù)理費(fèi)方面的案件，則由一名律師、一名執(zhí)業(yè)醫(yī)師和一名具有殘疾人護(hù)理經(jīng)驗(yàn)的共同審理。對于涉及工傷致殘的社會保障方面的案件，則可以由一名律師與兩名醫(yī)學(xué)顧問共同審理。
二、公法意義上的德國社會法院制度
德國是世界上建立社會保障福利制度比較早的國家。通常認(rèn)為，以1881年威廉一世頒布建立社會保障和社會救濟(jì)制度的皇帝詔書為標(biāo)志，從俾斯麥制訂社會保險法實(shí)施開始，已有100多年的歷史，現(xiàn)今已形成了一個比較完備的社會保障體系，即社會法體系。國家非常重視對社會保障法律制度的實(shí)施，非常重視對這種實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，并使這種監(jiān)督規(guī)范化、法制化。1953年9月頒布了《社會法院法》，規(guī)定社會法院的任務(wù)是專門負(fù)責(zé)涉及社會保險、社會福利和其他有關(guān)社會保障方面的爭議案件的審理。社會法院是特殊的行政法院性質(zhì)，本質(zhì)上為行政法司法機(jī)關(guān)，屬于公法范疇。
按照法律規(guī)定，聯(lián)邦德國的社會法院分設(shè)三級，即：1、基層社會法院。負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)社會保障方面的爭議案件的審理。基層社會法院的各個專業(yè)法庭由一名職業(yè)法官和兩名名譽(yù)法官組成。2、州社會法院。州社會法院負(fù)責(zé)對不服基層社會法院裁判的上訴案件的審理，因此也稱上訴社會法院。州社會法院所屬的各個專業(yè)法庭由三名職業(yè)法官(其中一名為首席法官)和兩名名譽(yù)法官組成。3、聯(lián)邦社會法院。它是德國處理社會保障方面的爭議案件的最高審判機(jī)關(guān)，全德只設(shè)一個，負(fù)責(zé)對有關(guān)社會保障爭議案件的復(fù)審。聯(lián)邦社會法院所屬專業(yè)法庭由三名職業(yè)法官和兩名名譽(yù)法官所組成。如果遇有特殊案件，可組成大法庭審理。大法庭由聯(lián)邦社會法院首席法官、6名職業(yè)法官、4名名譽(yù)法官組成。
德國社會法院審結(jié)案件主要涉及失業(yè)保險、養(yǎng)老保險方面的爭議。在審理程序上具有以下主要特點(diǎn)：第一，由社會法院審理的有關(guān)社會保障方面的爭議案件訴訟主體既可以是自然人和私法或公法范圍內(nèi)的法人，也可以是具有法定資格的社會團(tuán)體，如工會、雇主協(xié)會、社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等，其中一方是特定的，即必須是社會保險機(jī)構(gòu)。第二，根據(jù)《社會法院法》的規(guī)定，當(dāng)事人提起有關(guān)社會保障方面爭議的訴訟必須以有關(guān)社會保險機(jī)構(gòu)作出過處理決定，并經(jīng)過復(fù)議程序?yàn)榍疤?。也就是說，當(dāng)事人在有關(guān)保險機(jī)構(gòu)作出處理決定后，對決定不服的，可以在接到行政決定書之日起一個月之內(nèi)向有關(guān)部門申請復(fù)議，如果當(dāng)事人對復(fù)議結(jié)果仍然不服，一方可向社會法院。如在德國，失業(yè)保險工作由勞工部門主管，勞工部門設(shè)有失業(yè)保險待遇處和失業(yè)保險爭議復(fù)議處。如果當(dāng)事人對勞工部門保險待遇處的行政決定不服，則可向該部門的失業(yè)保險爭議復(fù)議處申請復(fù)議。這種復(fù)議程序類似我國行政糾紛中的行政復(fù)議制度。這種復(fù)議前置程序可以使社會法院免于處理不必要的訴訟。第三，由于社會保障方面爭議案件和社會法院的公法性質(zhì)，決定了審理此類案件在證據(jù)收集上與其他行政法院審理行政案件一樣，采取官方調(diào)查、取證的原則。因此，《社會法院法》規(guī)定，以官方身份，調(diào)查取證，弄清事實(shí)，是社會法院的法定義務(wù)。按照規(guī)定，當(dāng)此類爭議到社會法院后，法院要主動對案件事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，包括詢問有關(guān)人員，查閱有關(guān)檔案資料，即使當(dāng)事人未提及的事實(shí)，如果法院認(rèn)為有必要弄清楚的，也可以主動進(jìn)行調(diào)查。第四，在結(jié)案方式上經(jīng)社會法院審結(jié)的有關(guān)社會保障爭議案件的結(jié)案方式則有以下幾種：判決結(jié)案；調(diào)解結(jié)案；認(rèn)可結(jié)案；撤訴結(jié)案等。其中，判決結(jié)案的是少數(shù)，絕大多數(shù)是以調(diào)解、認(rèn)可、撤訴等方式結(jié)案的。
三、對我們的啟示
1、現(xiàn)代社會保障行政的高度專業(yè)化呼喚專業(yè)化裁決機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)。
政府在行使管理社會的職能時做出的決定，直接關(guān)系到行政相對人的切身利益，審理速度影響到相對人的利益是否能得到真正的維護(hù)，行政管理的特性也要求行政糾紛能夠高效解決。而行政裁決機(jī)構(gòu)的人員，必須以很高的的專業(yè)性、靈活的程序性，迅速、高效地解決糾紛，才能夠滿足人們對政府的利益訴求。我國的社會保障事業(yè)正在不斷發(fā)展，但問題也在不斷地增多。在涉及受益人根本利益的問題上，現(xiàn)行制度規(guī)定對程序的設(shè)計無疑是有意義的，但在實(shí)踐中，對形式化程序的關(guān)注程度顯然高于對實(shí)質(zhì)意義程序的審查。正如對低保申請人的審查，材料的提供與審查程序是齊備的，但申請人的實(shí)際生活狀況與規(guī)則設(shè)計的原有目的本身的差異，無疑使程序?qū)彶榈膶?shí)質(zhì)意義受到了影響。在這種情況下，更加專業(yè)化的裁判機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，對于克服受益人因形式程序的瑕疵而導(dǎo)致實(shí)質(zhì)利益受損、不應(yīng)受益人僅因形式程序完備而得到不當(dāng)利益等情況的出現(xiàn)，是有著積極的意義的。
2、法律救濟(jì)制度的完善，是健全社會保障行政法律制度的內(nèi)在要求。
我國的社會保障行政，在操作層面上體現(xiàn)為村委會、居委會的初審和縣級政府部門的再審，對于爭議的解決，現(xiàn)行法律規(guī)定的重點(diǎn)在行政內(nèi)部的復(fù)議制度和行政外部的司法救濟(jì)制度。但在實(shí)際的制度運(yùn)作過程中，前者的行政化程度讓人質(zhì)疑，而后者的成本代價又讓人望而卻步。而具有司法化特征的行政裁判制度與具有行政色彩的社會法院制度，對于避免出現(xiàn)上述兩種極端情況，有著制度上的規(guī)范價值，同時，這種制度的借鑒與比較，對于解決社會保障專業(yè)性強(qiáng)、消除早期處理階段的不公正問題，強(qiáng)化社會保障行政的行政正義，緩解司法審查的壓力，節(jié)約行政成本等，都有著積極的作用。
3、社會保障利益的實(shí)現(xiàn)，不僅在于利益的設(shè)定與給予，更在于一種救濟(jì)機(jī)會的保障。
社會保障案件的裁判，實(shí)際上是給福利受益人一個保障其權(quán)利的申訴或上訴的機(jī)會，而這種機(jī)會的提供，往往又被看作衡量一個國家社會保障與福利制度水平的標(biāo)志。有的學(xué)者認(rèn)為，我國現(xiàn)行社會保障法律制度建設(shè)的主要問題，是法律實(shí)體規(guī)范的健全與立法層級的提高，對于法律救濟(jì)方式的制度設(shè)計應(yīng)該放緩。筆者認(rèn)為，就法律制度建設(shè)的應(yīng)有意義而言，對于正處于轉(zhuǎn)型時期的中國社會，實(shí)際操作層面的制度建設(shè)及其應(yīng)有價值的體現(xiàn)，對于樹立法律的權(quán)威，實(shí)質(zhì)推進(jìn)國家依法行政的進(jìn)程，意義更為重大。正如有的學(xué)者對社會保障行政中正當(dāng)程序的研究，其立足點(diǎn)就在于要為我國的社會保障制度的完善，提供一種兼具形式意義與實(shí)質(zhì)意義的程序制度，而這種制度的構(gòu)建，能夠?yàn)楸Ｗo(hù)公民合法權(quán)益、提高行政效能、降低案件事實(shí)的錯誤率、節(jié)約行政成本等，提供有效的規(guī)則保證。而程序制度本身，就包含著為公民提供有效的救濟(jì)機(jī)會。
關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制制度 審計
內(nèi)部控制制度審計，也稱制度基礎(chǔ)審計，是對被審單位的內(nèi)部控制制度進(jìn)行研究和評價，以確定其可信賴的程度，并以此為基礎(chǔ)確定審計程序的一種審計方法。目前，在地方行政事業(yè)單位，首先、由于大中專畢業(yè)生不包分配，且每年招錄的公務(wù)員分到基層的又相當(dāng)少，上級單位缺會計人員就從下級部門調(diào)人，年老的又在不斷退休，所以各基層單位的財務(wù)人員出現(xiàn)只出不進(jìn)的現(xiàn)狀。其次、很多基層單位無專業(yè)會計。但是各單位的財務(wù)工作又不可能停下不辦業(yè)務(wù)，所以很多單位的領(lǐng)導(dǎo)就找自己的心腹或聘熟人或親戚來擔(dān)任會計工作，很多人都是沒有會計從業(yè)資格證的，使得財務(wù)工作混亂，這樣也就埋下了貪污的火種。由于，人員安排是人事部門的事，人事部門又不無指標(biāo)安排具備資格的人來工作。所以對上述這種情況人事部門也無法阻止。并且現(xiàn)在搞專業(yè)技術(shù)的人員在行政事業(yè)單位又無政治前途、很難得到提拔重用，且工作量大責(zé)任又重所以很多人不愿干這項工作。為了解決這些矛盾建議缺財務(wù)人員的單位，且屬同一財政部門控制下單位，由當(dāng)?shù)刎斦块T統(tǒng)一委派專業(yè)會計人員從事會計業(yè)務(wù)，會計人員所須工作經(jīng)費(fèi)由用人單位自行解決，也就是說一個專業(yè)會計可以同時在多家行政事業(yè)單位工作，多拿工資報酬。行政事業(yè)單位由于以上問題的存在，導(dǎo)致一些腐敗現(xiàn)象的存在，因此對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度進(jìn)行審計，對完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，杜絕違紀(jì)腐敗等現(xiàn)象的產(chǎn)生就有重要意義。下面筆者將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度進(jìn)審計做一下分析。
一、審計財務(wù)收支活動是否真實(shí)、合法
根據(jù)目前我國大多數(shù)行政事業(yè)單位管理狀況，對行政事業(yè)單位進(jìn)行財務(wù)收支活動審計時，應(yīng)在內(nèi)部控制制度一般性審計的基礎(chǔ)上，重要查明會計控制制度建立與實(shí)施狀況，即首先要查明被審計的行政事業(yè)單位有無健全的會計機(jī)構(gòu)和核算體系，有無必要的會計制度或會計管理規(guī)定，有無建立完善的賬簿體系和會計報告體系，有無內(nèi)部稽核或內(nèi)部審計組織，或者有無專門從事復(fù)核與審查的人員。其次，檢查行政事業(yè)單位各種作業(yè)(包括會計業(yè)務(wù)處理)有無健全的操作程序和規(guī)定應(yīng)辦理的手續(xù)，特別在經(jīng)濟(jì)收支程序中有無貫徹不相容職務(wù)分離的原則，有無一個部門或一個人包攬重要經(jīng)濟(jì)收支的全部過程。第三，檢查各項財政、財務(wù)收支業(yè)務(wù)處理是否符合制度的規(guī)定，有無不按制度規(guī)定或繞過控制處理的現(xiàn)象。第四，檢查會計記錄是否真實(shí)、完整地反映了經(jīng)濟(jì)收支事項，所記錄的收支事項是否合理、合法，有無真實(shí)可靠的原始資料為依據(jù)。第五，檢查財政補(bǔ)助收入是否按國家規(guī)定并按預(yù)算級次反映；各項收費(fèi)有無報批，是否按核定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；行政事業(yè)性收費(fèi)收入與經(jīng)營服務(wù)性收入是否分開核算；應(yīng)“財政專戶”的未來性收費(fèi)收入是否按規(guī)定繳存，有無坐支挪用現(xiàn)象；經(jīng)營服務(wù)性收入是否按稅法規(guī)定繳納各項稅費(fèi)；各項收入是否按規(guī)定完整地記入各收入類賬戶，有無用“應(yīng)付賬款”類賬戶截留收入或私設(shè)小金庫。第六，檢查各項支出是否屬實(shí)，有無真實(shí)、合法的原始憑證為依據(jù)，有無無據(jù)支付或白條支付現(xiàn)象；對于有專門用途的收費(fèi)是否按規(guī)定用途使用，有無利用收費(fèi)資金給職工濫發(fā)錢物或違規(guī)建房、購車等問題，結(jié)余是否真實(shí)反映；對于支出中發(fā)現(xiàn)的異?，F(xiàn)象，應(yīng)重點(diǎn)查明，視其是否真實(shí)、合理與合法進(jìn)行處理。
二、資源節(jié)約與工作效率審計
行政事業(yè)單位，在運(yùn)用各項資源的結(jié)構(gòu)上要復(fù)雜得多，在對其資源節(jié)約審計中，要重點(diǎn)審計主要物資使用的節(jié)約情況。對行政事業(yè)單位人力資源使用情況審計，首先要檢查事業(yè)單位人員結(jié)構(gòu)是否合理，行政管理人員和專業(yè)人員的比例是否適當(dāng)；其次是檢查各技術(shù)崗位人員的適應(yīng)情況，查明有無不適應(yīng)技術(shù)崗位工作的人員；再次是審計行政事業(yè)單位人員出勤情況，各類人員是否出滿勤，出勤時能否充分利用有限的時間完成應(yīng)做完的工作。對行政事業(yè)單位財力使用情況審查，一是要檢查其財力來源情況，即通過單位資金撥入率、自籌率、自給率檢查資金來源結(jié)構(gòu)；二是要檢查其財務(wù)使用情況，即通過單位資金使用結(jié)構(gòu)，包括固定資產(chǎn)率、流動資產(chǎn)率、資產(chǎn)利用率，檢查資金使用結(jié)構(gòu)的合理性；三是檢查財力資源節(jié)約情況，即通過實(shí)際撥入或籌集額，與實(shí)際支出額相對比，查明財務(wù)節(jié)約程度。對于事業(yè)單位物力使用情況審查。同時，還要檢查行政事業(yè)單位各項資產(chǎn)的利用情況，即通過固定資產(chǎn)和設(shè)備的利用率、維修率、完好率、新舊程度等指標(biāo)評價資產(chǎn)使用情況。
總之，隨著人們對內(nèi)部管理重視程度的不斷提高，會對地方基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度審計也必將有新的認(rèn)識。在當(dāng)前的真實(shí)性效益性審計實(shí)務(wù)中，自覺、充分運(yùn)用各種先進(jìn)、科學(xué)的審計手段對地方基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度進(jìn)行審計，也必將基行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度向更完善、更健全的方向發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
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【摘要】城市規(guī)劃是以空間規(guī)劃為形式，以城市公共生活的全面塑造為內(nèi)容的社會性規(guī)劃。它的本質(zhì)訴求在于通過提供公共服務(wù)建構(gòu)公共領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)城市社會的公共利益最大化和利益沖突最小化。由于受到資本和權(quán)力兩種主導(dǎo)因素的影響，當(dāng)前的城市規(guī)劃的形成和運(yùn)行遭遇了諸多與公共利益不相適應(yīng)的困境。
【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃 公共性及其制度 矯正
城市規(guī)劃是一項公共政策，以空間規(guī)劃作為形式，全面塑造城市公共生活環(huán)境為內(nèi)容的一項公共性政策。公共性作為其本質(zhì)屬性已經(jīng)被理論界與實(shí)務(wù)界公認(rèn)。城市規(guī)劃的本質(zhì)在于以提供公共服務(wù)為基礎(chǔ)從而來構(gòu)建公共領(lǐng)域，來實(shí)現(xiàn)社會公共利益的最大化與利益沖突的最小化。然而在現(xiàn)實(shí)的城市規(guī)劃當(dāng)中“公共性”的實(shí)現(xiàn)會遇到各種顯性或者隱，使其在現(xiàn)實(shí)生活中很難得以實(shí)現(xiàn)。主要因?yàn)槌鞘幸?guī)劃的公共性具有不易解釋與不確定性，從而使得城市規(guī)劃的公共性的實(shí)現(xiàn)造成了理論上的障礙，而政府急功近利，錯誤的認(rèn)知公共利益和不成熟的規(guī)劃制度等眾多的制約因素，又使城市規(guī)劃的公共性的實(shí)現(xiàn)出現(xiàn)了實(shí)踐性的障礙。
一、城市規(guī)劃的基本內(nèi)涵與城市規(guī)劃的公共性
（一）城市規(guī)劃實(shí)際上就是解決公共問題、滿足公眾平等化服務(wù)、協(xié)調(diào)公共利益的需求，由相關(guān)利益主體及政府協(xié)商組成并且由政府來強(qiáng)制保障實(shí)施的公眾空間使用政策，且具備明顯的公共性。
（二）城市規(guī)劃是對城市公共空間的布局、各項建設(shè)建筑的部署與安排，其中涵蓋的范圍與內(nèi)容超出了個人空間和局部狹小領(lǐng)域。其涉及到的是城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與規(guī)劃以及資源配置與公共資源的供給問題。
（三）“公共”的對象具有不確定性，這也就使得“公共性”的定義有了多樣性。其本身就表現(xiàn)為一個獨(dú)立領(lǐng)域D“公共領(lǐng)域”，與私人領(lǐng)域相對?！肮残浴币辉~在不同的場合和不同的時代其意思的變化很大。
二、城市規(guī)劃建設(shè)的公共性在社會發(fā)展中的重要作用
加快城市規(guī)劃建設(shè)，是城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)變的必然要求，是加強(qiáng)基層證券建設(shè)的必然要求。是提高城市管理水平、加快城市現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求。完善城市規(guī)劃建設(shè)的公共性能夠推進(jìn)現(xiàn)代化城市建設(shè)的必然方針，貫徹科學(xué)的發(fā)展觀，推進(jìn)政治體質(zhì)改革具有重大的意義。
（一）城市規(guī)劃建設(shè)的公共性管理能夠推進(jìn)城市化建設(shè)的進(jìn)程
管理和服務(wù)是城市現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，也是城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證。在改革開放以后，我們國家經(jīng)濟(jì)得到不斷的發(fā)展，人均生活水平得到迅速的提高，城市面貌發(fā)生了巨大的變化。城市規(guī)劃逐漸的完善，現(xiàn)代化建設(shè)基礎(chǔ)相繼完工，城市技術(shù)準(zhǔn)備水平不斷提高。城市改造進(jìn)一步完善，現(xiàn)代化的基礎(chǔ)建設(shè)工程進(jìn)一步完善，舊城區(qū)改造步伐加快，新建住宅不斷加強(qiáng)。加強(qiáng)城市管理，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活提供有秩序的環(huán)境，為現(xiàn)代化建設(shè)做出自己的貢獻(xiàn)。
（二）城市規(guī)劃建設(shè)的公共性推進(jìn)民主化進(jìn)程
我們國家政治體質(zhì)改革正在積極的推進(jìn)，政治體質(zhì)改革的主要目的就是為了適應(yīng)政府的職能。加強(qiáng)社區(qū)管理適應(yīng)了政府體質(zhì)改革的要求，加強(qiáng)政治民主化的發(fā)展也意味著是否能夠得到廣大人們的支持，城市規(guī)劃建設(shè)的公共性管理過程中，廣大市民的積極參與，建立相關(guān)的自制組織，實(shí)現(xiàn)社會主義民主政治的重要表現(xiàn)，這樣將會全面的推進(jìn)社會主義民主化進(jìn)行。
三、我國城市規(guī)劃建設(shè)的公共性管理中存在的問題
（一）城市規(guī)劃建設(shè)的公共性管理體制還不健全
建立和諧的城市環(huán)境首先要解決的問題就是城市建設(shè)公共性管理體質(zhì)，我們國家城市規(guī)劃治理的主體是單一的。主要就是依靠政府組織自上而下的命令，這一問題在大多數(shù)城市中也是普遍存在的。主要的目的就是行政主導(dǎo)、政府干預(yù)居多。在城市規(guī)劃建設(shè)中，政府主要是為城市進(jìn)行服務(wù)的，城市安全等方面承擔(dān)行政職能。但政府和社會組織的職能也是不清晰的，這樣就導(dǎo)致了城市規(guī)劃建設(shè)公共性管理體質(zhì)創(chuàng)新的動力不足。城市基層政府組織體系在改革方面也并不是十分的積極，在城市建設(shè)的過程中也是走過場的現(xiàn)象。
（二）城市規(guī)劃建設(shè)的公共性建設(shè)單一性
從整體來分析，我們國家城市服務(wù)體系并不是十分的完善，服務(wù)的主體也是十分的單一。健全的城市公共服務(wù)體系，應(yīng)該是多元化的，不僅僅要承擔(dān)社會服務(wù)意識還應(yīng)該進(jìn)一步提高居民自制組織的管理意識。隨著我國家社會轉(zhuǎn)型的不斷加快，人們生活水平的不斷提高。非政府組織能夠提供和滿足特殊群體的需求，要求各個部門應(yīng)該全力為城市進(jìn)行服務(wù)。但是，由于政府組織缺乏安全性、資金資源有限，整體實(shí)力并不是很強(qiáng)，在參與社區(qū)服務(wù)的過程中，并不能夠發(fā)生主體作用，這樣導(dǎo)致了城市規(guī)劃建設(shè)公共主體出現(xiàn)了單一的模式。
四、解決城市規(guī)劃的制度矯正途徑
（一）完善城市規(guī)劃的制度管理體質(zhì)
創(chuàng)建城市規(guī)劃的制度多元化是城市基層政府職能轉(zhuǎn)變具有重要意義，從城市管理基層來分析，政府應(yīng)該通過職能的轉(zhuǎn)變。使得政府和城市規(guī)劃民主得到有效的結(jié)合。政府部門應(yīng)該由自己管理好的事情不推給其他，政府基層組織要設(shè)計社區(qū)公共事物的社會工作中，這樣能夠從行政職責(zé)中區(qū)分出來。社區(qū)居委會等社區(qū)自治組織要不斷的開拓自己的服務(wù)，提高自己的質(zhì)量，這樣才能夠承擔(dān)起為社區(qū)居民提供服務(wù)的責(zé)任，要進(jìn)一步的發(fā)展社區(qū)中介組織和志愿者組織的作用，充分發(fā)揮城市規(guī)劃建設(shè)中的作用。
（二）完善城市規(guī)劃的制度自治體系
應(yīng)該進(jìn)一步促進(jìn)城市居民社區(qū)和政府之間的關(guān)系，政府部門要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，由政府職能部門對相關(guān)工作進(jìn)行負(fù)責(zé)。城市規(guī)劃管理者應(yīng)該盡量放在引導(dǎo)居民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)的教育制度上，增強(qiáng)城市自制能力。堅持?jǐn)U大基層民主，不斷完善城市社區(qū)群眾的自制制度。能夠充分的發(fā)揮在文明城市的積極性，整合利益，進(jìn)一步促進(jìn)城市居民參與。
（三）實(shí)行多樣式城市規(guī)劃服務(wù)
建城市規(guī)劃的制度是在當(dāng)前城市規(guī)劃中有著重要的基礎(chǔ)作用，是完善城市公共建設(shè)服務(wù)的首要工作，特別是要加大培育城市建設(shè)的費(fèi)用。通過制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，使得政府獲得合法人民的支持。政府也應(yīng)該加強(qiáng)非政府組織部門的建設(shè)，提高非政府組織在城市服務(wù)方面的能力。這也是完善城市社區(qū)服務(wù)的重要保證，為人們在城市規(guī)劃建設(shè)中的利益提供保證。
【關(guān)鍵詞】 行政單位； 會計制度； 制度比較
中圖分類號：F233 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）31-0100-03
為了適應(yīng)財政改革和政府績效評價的需要，進(jìn)一步規(guī)范行政單位會計核算，滿足社會各界對會計信息的需求，財政部并于2014年1月1日起實(shí)施了新修訂的《行政單位會計制度》（簡稱新制度）。為了確保新舊制度的平穩(wěn)過渡，促進(jìn)新制度的有效貫徹實(shí)施，各行政單位應(yīng)立足于會計制度修訂的背景，組織相關(guān)人員深入學(xué)習(xí)，以準(zhǔn)確理解和把握新制度的變化與執(zhí)行中的重點(diǎn)難點(diǎn)，切實(shí)落實(shí)好新舊制度的銜接，夯實(shí)會計工作基礎(chǔ)，滿足財務(wù)管理與預(yù)算管理的雙重需求。
一、舊《行政單位會計制度》的局限性
隨著我國財政預(yù)算管理制度改革的不斷深入，政府公共管理和公共服務(wù)的職能日益加強(qiáng)，財政收支結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大變化，1998年頒布實(shí)施的《行政單位會計制度》（簡稱舊制度）已越來越不適應(yīng)新形勢下行政單位會計核算的要求，其局限性日益凸顯。
（一）會計核算體系不能體現(xiàn)財政管理體制改革的成果
自2001年以來我國推行了國庫集中支付制度、部門預(yù)算和政府采購三大財政體制的改革，舊制度的會計核算體系已不能適應(yīng)改革的需要，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是國庫集中支付和政府采購制度改變了預(yù)算資金的支付方式，對于政府的購買性公共支出，財政不再簡單地通過銀行存款向行政單位按預(yù)算直接撥付經(jīng)費(fèi)，而是改為通過國庫單一賬戶體系支付，財政支付的改革必然帶來行政單位相關(guān)業(yè)務(wù)活動的變化；二是部門預(yù)算改革擴(kuò)大了行政單位會計核算內(nèi)容，要求“一個部門一本賬”，將單位所有業(yè)務(wù)活動都納入核算與監(jiān)督，而舊制度沒有將基本建設(shè)業(yè)務(wù)納入單位大賬中。
（二）會計信息不能反映行政單位績效管理的效果
企業(yè)可以通過利潤等直觀指標(biāo)來考核經(jīng)營的成果，而行政單位的管理績效則是間接的，主要通過資源是否高效利用、支出是否經(jīng)濟(jì)節(jié)約、結(jié)余是否正確使用等進(jìn)行考核，而依據(jù)舊制度提供的會計信息無法反映這些內(nèi)容，原因在于：（1）資產(chǎn)沒有劃分流動資產(chǎn)與非流動資產(chǎn)，不對固定資產(chǎn)計提折舊，無從了解資產(chǎn)使用的損耗程度（新舊程度），也無法反映單位資產(chǎn)的使用情況和資金分布情況。（2）支出的資金來源沒有區(qū)分是財政資金還是非財政資金，難以體現(xiàn)是否按照預(yù)算的要求使用資金。（3）結(jié)余沒有按照資金來源與用途進(jìn)行劃分，沒有細(xì)分財政資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余還是非財政資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，是項目未完成的剩余資金還是項目完成的結(jié)余資金，無法體現(xiàn)財政資金的具體使用效果。
（三）會計報告體系不完善
舊制度會計報告體系中，一方面，收入和支出項目既在收入支出表中列示，又在月度資產(chǎn)負(fù)債表中列示，這種報表項目的設(shè)置與報表結(jié)構(gòu)的布局不科學(xué)，既不符合國際慣例，也不利于公眾了解行政單位的實(shí)際財務(wù)狀況和現(xiàn)金流量；另一方面，沒有滿足專門針對預(yù)算管理需要的報表，表外信息披露不充足，一些與預(yù)算收支沒有直接關(guān)系的重要信息易被忽視和遺漏，難以全面反映行政單位的財務(wù)狀況。
（四）不符合純公共產(chǎn)品的特征
作為純公共產(chǎn)品提供者的行政單位，是進(jìn)行國家行政管理的組織，不應(yīng)也不宜由市場分配資源，經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由財政全額予以保障，行政單位嚴(yán)禁自行獲取收入，而舊制度設(shè)置了“預(yù)算外資金收入”科目，不符合會計主體作為純公共產(chǎn)品提供者的特征。
二、新舊會計制度比較
（一）會計概念框架的修訂
新制度在修訂時重新厘清并構(gòu)建了以會計目標(biāo)為邏輯起點(diǎn)的概念框架，用于指導(dǎo)具體會計制度的修訂與執(zhí)行，其主要內(nèi)容包括以下方面：（1）明確了會計目標(biāo)是反映行政單位受托責(zé)任的履行情況，有助于會計信息使用者進(jìn)行管理、監(jiān)督和決策。（2）會計記賬基礎(chǔ)由完全的收付實(shí)現(xiàn)制改為一般采用收付實(shí)現(xiàn)制，特殊經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項應(yīng)當(dāng)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算，有助于更準(zhǔn)確地反映行政單位資產(chǎn)和負(fù)債信息，使財務(wù)成果更接近于經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)。（3）根據(jù)行政單位的特點(diǎn)，將會計信息的質(zhì)量要求由原來的10個改為6個，即可靠性、有用性、全面性、可比性、及時性和可理解性，剔除了一貫性、重要性、以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)、?？顚Ｓ迷瓌t、歷史成本計量等確認(rèn)、計量方面的原則，引入了全面性，強(qiáng)調(diào)了會計信息的完整性。
（二）財政管理體制改革成果的體現(xiàn)
1.財政資金劃撥方式由以往的直接撥付改為財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式，為此增設(shè)了“零余額賬戶用款額度”和“財政應(yīng)返還額度”賬戶，以滿足財政資金的管理與核算需要。
2.將“政府儲備物資”和“公共基礎(chǔ)設(shè)施”分別從“存貨”和“固定資產(chǎn)”中分離出來，區(qū)分了行政單位自用資產(chǎn)和非自用、負(fù)責(zé)維護(hù)管理的資產(chǎn)，資產(chǎn)按用途細(xì)分有助于進(jìn)行分類管理、維護(hù)和考核。
3.創(chuàng)新性引入了對固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施和無形資產(chǎn)虛提折舊、攤銷等一系列新的會計核算方法，每月計提折舊、攤銷時，借記“資產(chǎn)基金――固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)”，貸記“累計折舊、累計攤銷”，這種計提折舊、攤銷的核算方法沒有虛增當(dāng)月支出，而是減少了相應(yīng)資產(chǎn)占用的資金，有利于使資產(chǎn)的實(shí)物價值和貨幣價值保持一致，確保賬實(shí)相符。
4.為了滿足部門預(yù)算“一個部門一本賬”的要求，取消了“結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建”科目，增設(shè)了“在建工程”科目，將基建賬通過“在建工程”納入單位“大賬”，長期游離于大賬之外的基建投資項目得以納入其中，有助于全面反映行政單位受托責(zé)任的履行情況。
5.按照財政資金管理的需要，將結(jié)余細(xì)分為財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)、財政撥款結(jié)余和其他資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。這一變化將結(jié)余中的財政資金與其他資金區(qū)別開來，有助于行政單位分開核算不同來源、不同用途的資金收支結(jié)余情況，確保財政資金的有效使用，為嚴(yán)肅財政資金的監(jiān)督管理提供會計信息。
6.針對行政單位的非貨幣性資產(chǎn)占用的金額，取消了原凈資產(chǎn)的“固定基金”科目，增設(shè)了“資產(chǎn)基金”賬戶，并根據(jù)具體資產(chǎn)形式設(shè)置了“預(yù)付款項”、“存貨”、“固定資產(chǎn)”、“在建工程”、“無形資產(chǎn)”、“政府儲備物資”、“公共基礎(chǔ)設(shè)施”等明細(xì)科目，進(jìn)行明細(xì)核算，全口徑列示非流動資產(chǎn)占用的資金情況。
（三）會計報告體系的完善
新制度明確了行政單位會計報告由資產(chǎn)負(fù)債表、收入支出總表、財政撥款收入支出表及報表附注組成，強(qiáng)調(diào)了附注中應(yīng)對未能在報表中列示的項目作出說明，豐富和充實(shí)了會計報告所披露的信息內(nèi)容，彌補(bǔ)了舊制度在會計信息披露完整性方面的不足。同時，將收入、支出項目移出月度資產(chǎn)負(fù)債表，將各類長期資產(chǎn)和長期負(fù)債納入報表，使資產(chǎn)負(fù)債表全面反映單位的資產(chǎn)、負(fù)債和凈資產(chǎn)狀況，理順了報表的結(jié)構(gòu)布局，報表項目的設(shè)置也更為科學(xué)合理。
（四）純公共產(chǎn)品特性的凸顯
行政單位作為國家機(jī)器，只能履行或受托履行政府管理的職能，不能自行獲取收入。因此，新制度取消了“預(yù)算外收入”科目，增設(shè)了“受托資產(chǎn)”、“應(yīng)付政府補(bǔ)貼款”和“受托負(fù)債”等科目，有利于切實(shí)反映行政單位提供純公共產(chǎn)品的政府職能履行情況。
（五）其他方面的改進(jìn)
1.突出強(qiáng)化了固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的計價和入賬管理。一方面，提高了固定資產(chǎn)單位價值標(biāo)準(zhǔn)，其中通用設(shè)備由500元提高至1 000元，專用設(shè)備由800元提高至1 500元。另一方面，要求對接受捐贈、無償調(diào)入的無形資產(chǎn)計價入賬，并引入“名義金額”計量，即在沒有相關(guān)憑據(jù)、無法可靠取得同類或類似資產(chǎn)市場價格的情況下，按名義金額“1元”入賬。
2.舊制度中將行政單位與其他單位或個人發(fā)生的待結(jié)算款項一并計入“暫存款”科目，沒有區(qū)分拖欠的是應(yīng)繳納的稅費(fèi)，還是大宗物資采購的款項，也沒有區(qū)分償還期限是一年以內(nèi)還是一年以上的應(yīng)付款項。新制度中取消了“暫存款”科目，取而代之的是按應(yīng)付款項的內(nèi)容和期限劃分的“應(yīng)繳稅費(fèi)”、“應(yīng)付賬款”、“其他應(yīng)付款”及“長期應(yīng)付款”，有助于行政單位對其負(fù)債進(jìn)行精細(xì)化管理與核算，詳細(xì)反映負(fù)債狀況，有利于揭示和防范財務(wù)風(fēng)險。
3.增設(shè)了“待償債凈資產(chǎn)”科目，用以反映行政單位因發(fā)生應(yīng)付賬款和長期應(yīng)付款而相應(yīng)需在凈資產(chǎn)中沖減的金額。
三、新制度取得的突破
新制度的變化意味著我國行政單位會計制度開始突破傳統(tǒng)預(yù)算會計的限制，在會計要素確認(rèn)和計量方面著眼于借鑒企業(yè)會計準(zhǔn)則的思路，立足于滿足政府財政部門、社會公眾、捐贈人等多方利益相關(guān)者的信息需求，很大程度上提高了會計信息質(zhì)量，在多方面實(shí)現(xiàn)了突破。
（一）記賬基礎(chǔ)與國際趨同
記賬基礎(chǔ)由收付實(shí)現(xiàn)制改為修正的收付實(shí)現(xiàn)制，部分業(yè)務(wù)，如因出租出售財產(chǎn)物資應(yīng)收取的款項及按照合同預(yù)先支付的款項所形成的資產(chǎn)，因大宗物資采購、欠發(fā)的職工工資、應(yīng)繳納的各項稅費(fèi)等事項所形成的負(fù)債，在核算時引入權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行確認(rèn)，更符合國際慣例，向國際趨同邁進(jìn)了一大步。
（二）突出了會計信息的全面性
新制度將基建納入大賬，將行政單位發(fā)生的各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項全部納入會計核算，并在報表及附注中予以反映，確保會計信息能夠全面反映行政單位的財務(wù)狀況和預(yù)算執(zhí)行情況，凸顯了會計信息的全面性要求。
（三）滿足了利益相關(guān)者的信息要求
基于信息的不對稱性，政府財政部門、社會公眾、捐贈人等相關(guān)者難以獲取行政單位全面的財務(wù)信息。新制度修訂了會計概念框架，完善了科目設(shè)置與報告體系，確保詳實(shí)準(zhǔn)確地提供行政單位整體財務(wù)狀況和預(yù)算執(zhí)行情況的信息，有助于各利益相關(guān)者了解行政單位財政資金使用情況及其運(yùn)行能力。如經(jīng)費(fèi)支出根據(jù)《政府收支分類》按照功能和經(jīng)濟(jì)內(nèi)容分類設(shè)置明細(xì)賬簿，各利益相關(guān)者均可以通過明細(xì)賬簿的信息了解行政單位的資金使用狀況（如三公經(jīng)費(fèi)的列支情況），有助于監(jiān)督行政單位厲行節(jié)約，規(guī)范使用財政資金。
四、新制度執(zhí)行中的難點(diǎn)與應(yīng)對措施
（一）新制度執(zhí)行中的難點(diǎn)
1.基建并賬處理的難度大
基建納入大賬分為兩個時點(diǎn)，即2011年2月28日的原基建賬并入新賬和以后每月的并賬，新舊制度銜接對從原基建賬中相關(guān)科目余額并入新賬的賬務(wù)處理作了比較明確的規(guī)定，而執(zhí)行新制度后定期并賬的會計處理比較復(fù)雜。行政單位的“在建工程”相當(dāng)于總賬，基建賬套是反映基建工程具體耗費(fèi)情況的明細(xì)賬，平時管理與核算遵循的是《國有建設(shè)單位會計制度》（財會字〔1995〕45號）。由于基建賬套的一級科目和眾多明細(xì)科目的名稱、性質(zhì)、核算內(nèi)容與新制度存在差異，并賬時容易出現(xiàn)科目使用不規(guī)范、借貸不平衡、口徑不一致等情況。
2.會計核算的復(fù)雜性增加
（1）新制度增加了對固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)計提折舊與攤銷的核算內(nèi)容，要求會計人員能夠清楚辨別影響資產(chǎn)折舊與攤銷的因素，明確應(yīng)計提折舊與攤銷的資產(chǎn)范圍，選擇適當(dāng)?shù)姆椒ㄔ谫Y產(chǎn)壽命內(nèi)進(jìn)行系統(tǒng)地分?jǐn)?，增加了資產(chǎn)核算的復(fù)雜性，也對會計人員的專業(yè)素養(yǎng)提出了更高的要求。
（2）新制度對凈資產(chǎn)進(jìn)行了較為詳盡的分類，將原結(jié)余按資金來源細(xì)分為三項，將非貨幣性資產(chǎn)占用的資金按資產(chǎn)形態(tài)與用途細(xì)分為六項，內(nèi)容的細(xì)分要求相應(yīng)的核算工作更為精細(xì)化。對會計人員而言，在進(jìn)行會計核算時需明確區(qū)分各項結(jié)余資金的來源情況，分別進(jìn)行核算；對資產(chǎn)基金的核算應(yīng)落實(shí)到非貨幣性資產(chǎn)日常的增減變動，核算的工作量與精細(xì)化程度都有所增加。
（二）應(yīng)對措施
1.強(qiáng)化人員培訓(xùn)，提高專業(yè)素養(yǎng)
新制度的順利有效實(shí)施依賴于高素質(zhì)的專業(yè)隊伍。此次會計制度的修訂內(nèi)容多、變化大，在會計核算基礎(chǔ)、科目設(shè)置、核算內(nèi)容及報表體系等方面做了較大調(diào)整，會計核算工作的內(nèi)容與難度加大，這就要求會計人員了解新會計制度的修訂背景，并熟知新舊制度中的具體變化內(nèi)容與核算要求，在新制度執(zhí)行過程中能夠及時總結(jié)存在的問題進(jìn)而加以改進(jìn)。對此，行政單位應(yīng)積極組織會計人員開展多層次的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)其對新制度的理解和應(yīng)用水平，提高會計人員對新業(yè)務(wù)的鑒別與核算能力，做好新舊制度的銜接處理及后續(xù)的核算工作，為信息使用者提供全面反映行政單位財務(wù)狀況、運(yùn)行能力及財務(wù)績效方面的信息。
2.及時調(diào)整核算軟件，更新信息系統(tǒng)
鑒于新制度對會計核算內(nèi)容的重新修訂，會計科目設(shè)置、核算內(nèi)容和報表體系都有所變化，這就要求行政單位的會計核算軟件也隨之做出調(diào)整，以便為新制度的實(shí)施提供技術(shù)支持。具體可從以下方面入手：（1）適應(yīng)新制度的變化，配套升級原有會計核算軟件和財務(wù)信息系統(tǒng)，調(diào)整會計科目、賬簿與報表體系，對舊賬套中的財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行鑒別與分析，順利實(shí)現(xiàn)原科目余額轉(zhuǎn)入新賬；（2）利用行政單位的信息平臺，收集和整理未納入核算的相關(guān)資產(chǎn)和負(fù)債的數(shù)據(jù)信息，如2013年12月31日前未入賬的無形資產(chǎn)、政府儲備物資、公共基礎(chǔ)設(shè)施、受托資產(chǎn)及應(yīng)付賬款、長期應(yīng)付款，借助于信息化在不同部門間傳遞和處理信息的優(yōu)勢，為這些原未納入事項登記新賬提供數(shù)據(jù)支持；（3）實(shí)現(xiàn)會計核算軟件與資產(chǎn)管理等相關(guān)部門系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接，以便及時獲取有效信息，加強(qiáng)對各項經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)管，降低各種隱性風(fēng)險，通過信息化促進(jìn)行政單位財務(wù)行為的規(guī)范化、精細(xì)化與標(biāo)準(zhǔn)化。
3.加強(qiáng)部門協(xié)作，實(shí)現(xiàn)新舊有序銜接
因新制度調(diào)整和新增的資產(chǎn)與負(fù)債內(nèi)容較多，如存貨、固定資產(chǎn)、在建工程、無形資產(chǎn)、受托資產(chǎn)及應(yīng)付賬款、長期應(yīng)付款等，行政單位落實(shí)新會計制度，除了財務(wù)部門的會計核算與財務(wù)管理工作以外，還涉及基建、審計、資產(chǎn)管理等部門的業(yè)務(wù)活動，因此在人員培訓(xùn)、分工協(xié)作等方面需要系統(tǒng)的組織與協(xié)調(diào)，統(tǒng)一和提高各部門對落實(shí)相關(guān)工作的認(rèn)識，加強(qiáng)部門間協(xié)作，實(shí)現(xiàn)新舊制度的有序銜接和新制度的順利實(shí)施。
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一、行政單位新會計制度主要變革內(nèi)容探討
2014年1月1日行政單位新會計制度正式實(shí)施，從新制度對會計工作及財務(wù)核算方面的具體要求來看，新制度從會計核算等多方面都為會計信息質(zhì)量的一致性和可比性提供了制度保障。依照新會計制度規(guī)定，行政單位在實(shí)際會計工作中變革內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是對國庫集中支付、國有資產(chǎn)管理、部門預(yù)算等方面進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，從會計政策、會計核算方法上提供具有的財政改革的銜接機(jī)制，確保行政單位財務(wù)改革工作的穩(wěn)妥實(shí)施;二是新制度在固定資產(chǎn)折舊以及無形資產(chǎn)攤銷上，對相關(guān)概念進(jìn)行明確和計量;如在固定資產(chǎn)折舊處理方法上，能夠滿足行政單位預(yù)算管理與財務(wù)管理的多重需要，有助于從行政單位資產(chǎn)管理實(shí)際中，對資產(chǎn)使用及處置中的真實(shí)價值和損耗情況進(jìn)行明確，為后期財務(wù)管理以及提升會計信息質(zhì)量提供了指導(dǎo);三是新會計制度強(qiáng)化資產(chǎn)的計價與入賬管理，特別是從行政單位會計管理過程中，資產(chǎn)無法入賬、資產(chǎn)計量方法不統(tǒng)一等問題的規(guī)定，為資產(chǎn)管理的完整性和安全性提供參考依據(jù)。
二、新會計制度對行政單位資產(chǎn)處置上的規(guī)定及影響
行政單位的資產(chǎn)處置關(guān)系到國家財產(chǎn)的安全與完整。對于行政單位資產(chǎn)在使用、占用、以及資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或變更時，都需要從新會計制度相關(guān)規(guī)定中來正確落實(shí)。如資產(chǎn)的調(diào)撥、資產(chǎn)的變賣、資產(chǎn)的報損、資產(chǎn)的報廢等等，新會計制度都提出了明確的資產(chǎn)處置、核算管理要求。如設(shè)置待處理財務(wù)損溢科目，主要針對待處理資產(chǎn)的價值及損溢進(jìn)行核算，如資產(chǎn)的盤虧、盤盈、出售、報廢，以及貨幣性資產(chǎn)損耗等。在資產(chǎn)處置程序上，一是是對資產(chǎn)賬面價值進(jìn)行轉(zhuǎn)入待處理財產(chǎn)損溢科目;二是經(jīng)過相關(guān)規(guī)定報批，核銷處置相關(guān)資產(chǎn)對應(yīng)的金額。
（一）對庫存現(xiàn)金短缺或溢余的影響
庫存現(xiàn)金是行政單位流動性最強(qiáng)的資產(chǎn)形式，也是構(gòu)成日常運(yùn)營工作的基本內(nèi)容。在行政單位財務(wù)管理實(shí)踐中，對于庫存現(xiàn)金的盤點(diǎn)是確認(rèn)實(shí)際余額與賬面余額差異的具體方法。若帳實(shí)不符就會存在庫存資金的短缺或溢余，其原因多與財務(wù)人員在資金運(yùn)動中入賬不及時所致。新會計制度通過建立待處理財產(chǎn)損溢科目，從庫存現(xiàn)金的短缺或溢余中進(jìn)行核算，當(dāng)出現(xiàn)短缺時，依照短缺金額，借記待處理財產(chǎn)損溢科目，貸記庫存現(xiàn)金科目;如無法查明原因，則報批后借記經(jīng)費(fèi)支出，貸記待處理財產(chǎn)損溢科目。若現(xiàn)金溢余，根據(jù)溢余金額，借記庫存現(xiàn)金科目，貸記待處理財產(chǎn)損溢科目，如無法查明原因，報批后借記待處理財產(chǎn)損溢科目，貸記其他收入。與舊制度相比在解決庫存現(xiàn)金短缺、溢余中進(jìn)行了更為科學(xué)、合理的界定和明確。
（二）對應(yīng)收款、預(yù)付款的影響
對于新會計制度的實(shí)施，與國際會計準(zhǔn)則要求趨同。其中，新會計制度對行政單位中的應(yīng)收款、預(yù)付款項帶來較大影響。應(yīng)收款項、預(yù)付賬款是重要的資金流動形式之一，也是構(gòu)成行政單位資金往來的主要內(nèi)容。對于應(yīng)收款項主要有應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款;對于存在確鑿證明而收不回的應(yīng)收款項，首先對其款項轉(zhuǎn)入待處理財產(chǎn)損溢科目，然后依照規(guī)定報批后轉(zhuǎn)入經(jīng)費(fèi)支出列支。對于行政單位預(yù)付賬款中存在確鑿證據(jù)無法收回時，首先要對預(yù)付賬款進(jìn)行轉(zhuǎn)入待處理財產(chǎn)損溢科目，然后按規(guī)定報批核銷預(yù)付賬款所對應(yīng)的資金。
（三）對固定資產(chǎn)折舊及無形資產(chǎn)攤銷的影響
固定資產(chǎn)折舊在舊制度的規(guī)定中，通常未計提、核算或攤銷，而新制度明確增加了固定資產(chǎn)折舊及無形資產(chǎn)攤銷的要求。同時，無論計提折舊還是攤銷，對應(yīng)沖減相關(guān)凈資產(chǎn)，而不是計入當(dāng)期支出。行政單位新會計制度的這一規(guī)定，從財務(wù)管理及預(yù)算管理中兼顧雙重信息需求，真實(shí)反映資產(chǎn)價值變化，也更有利于為編制權(quán)責(zé)發(fā)生制財務(wù)報告提供核算基礎(chǔ)。如增設(shè)累計折舊、累計攤銷科目，分別從固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)折舊上進(jìn)行計提，以反映資產(chǎn)的真實(shí)消耗情況，促進(jìn)資產(chǎn)管理的科學(xué)化。另外，對于折舊、攤銷不計入當(dāng)期費(fèi)用，有助于對當(dāng)期預(yù)算、支出保持一致。
