發(fā)布時間：2022-07-06 09:49:45
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了1篇的淺談土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
摘 要:本文對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中現(xiàn)實與法律之間可能存在的沖突問題進行簡要的探討。
關(guān)鍵詞:土地承包經(jīng)營權(quán) 流轉(zhuǎn)
土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是在不改變農(nóng)村土地集體所有權(quán)性質(zhì)與農(nóng)業(yè)土地用途的前提下,在堅持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上,原土地承包經(jīng)營權(quán)人將承包經(jīng)營權(quán)通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式轉(zhuǎn)讓給他人并獲取流轉(zhuǎn)收益的行為。
一、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)
有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的立法以2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》為核心。為了貫徹落實《農(nóng)村土地承包法》,農(nóng)業(yè)部于2005年1月19日頒布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,為進一步規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為、維護流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人合法權(quán)益、正確處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛提供了更直接的依據(jù)。2007年3月16日《中華人民共和國物權(quán)法》頒布,在第3篇“用益物權(quán)”中,第1l章規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán),這意味著我國正式從法律上確立了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性,為更開放的流轉(zhuǎn)奠定了充分的法理基礎(chǔ)。
二、關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的幾點思考
但是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)雖然有了明確的法律依據(jù),但在實際應(yīng)用中還是存在不少障礙。
1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之法律規(guī)范欠具體,在實際操作中會發(fā)生問題。首先,《農(nóng)村土地承包法》第三十七條規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,須經(jīng)發(fā)包方同意。但法律并未明確規(guī)定“經(jīng)發(fā)包人同意”的標(biāo)準(zhǔn),以及其在轉(zhuǎn)讓中可以行使的權(quán)力范圍,在實踐中可能造成發(fā)包方濫用權(quán)力,侵害農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的自主權(quán)。
2.在土地流轉(zhuǎn)實際需要與現(xiàn)實的沖突。土地規(guī)模經(jīng)營,要求土地通過流轉(zhuǎn)連塊連片,但有的農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)土地,導(dǎo)致土地?zé)o法連塊成片進行規(guī)模經(jīng)營。而法律又是對土地的調(diào)整作出了極為嚴(yán)格的規(guī)定,《土地法》、《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》都規(guī)定承包期內(nèi),發(fā)包方不得調(diào)整或收回承包地?！锻恋胤ā泛汀掇r(nóng)村土地承包法》還規(guī)定承包期內(nèi)對個別農(nóng)戶之間承包土地進行適當(dāng)調(diào)整的,必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。這樣就使承包地的調(diào)整極其艱難,使土地的規(guī)模經(jīng)營遇到法律壁壘。
3.在土地流轉(zhuǎn)形式上政策與法律的沖突?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》規(guī)定承包土地可以股份合作的形式進行流轉(zhuǎn),《農(nóng)村土地承包法》對于以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的荒地,也允許以入股的形式進行流轉(zhuǎn),但對于以發(fā)包的方式承包的土地,僅允許承包方之間以土地聯(lián)合入股,而不允許承包方將土地入股給非承包方?！锻恋胤ā泛汀段餀?quán)法》也尚未允許土地以股份合作的形式進行流轉(zhuǎn)。因此,土地以股份合作的形式進行流轉(zhuǎn),還未在法律上全面放開。
4.土地流轉(zhuǎn)實施上現(xiàn)實與法律的沖突。土地流轉(zhuǎn)之后,為了便于規(guī)模化經(jīng)營,可能要打破原有的劃分,對土地進行統(tǒng)一平整,而經(jīng)營到期后歸還土地時,無法恢復(fù)原來的界線,從而造成事實上的土地調(diào)整,而且這種事實調(diào)整并未按照法律規(guī)定的程序進行。對于這個問題,法律沒有明確規(guī)定,可能致使喚不少農(nóng)民或意欲規(guī)模經(jīng)營土地者不敢放手大干。
5.在土地流轉(zhuǎn)后果上法律與法律的沖突。農(nóng)民以土地入股,使入股土地面臨著性質(zhì)轉(zhuǎn)變的風(fēng)險。土地規(guī)模經(jīng)營企業(yè)如果經(jīng)營不善,導(dǎo)致資不抵債,就可能走上破產(chǎn)之路,破產(chǎn)清算必然會使集體土地變成破產(chǎn)財產(chǎn),從而改變土地的性質(zhì)。而法律規(guī)定集體土地只有通過國家征用之后才能改變其性質(zhì)。那么,當(dāng)出現(xiàn)這種情況時,承包地勢必陷于身份上或者性質(zhì)上的兩難境地,于是關(guān)于承包地的糾紛也就在所難免了。如果承認(rèn)變成破產(chǎn)財產(chǎn)的承包地還是集體性質(zhì),則損害了債權(quán)人利益;如果承認(rèn)承包地變成破產(chǎn)財產(chǎn),則損害了農(nóng)民的利益,造就了一批失地農(nóng)民。
[摘 要]制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個突出問題就是土地小規(guī)模經(jīng)營，難以實現(xiàn)土地的有效流轉(zhuǎn)，從而難以最大限度的發(fā)揮土地的使用價值。為了解決目前存在的種種問題，建立一套完善的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度勢在必得?！段餀?quán)法》草案對我國的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度做了一些規(guī)定，但仍存在不足，本文欲通過目前我國農(nóng)村的實際情況，并結(jié)合《物權(quán)法》草案的相關(guān)條文，來論述如何建立一套適合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度。
[關(guān)鍵詞]土地承包經(jīng)營權(quán) 流轉(zhuǎn) 轉(zhuǎn)讓 受讓人
一 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性
第一，推動農(nóng)業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化的需要。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，市場是配置資源的基礎(chǔ)，土地作為最基本的生產(chǎn)資料也不例外。將土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)引入市場，通過市場機制實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟歷史和邏輯的必然發(fā)展。[1]而我國目前采取的是“一人一畝三分地”的種田模式，這種模式促使了農(nóng)村土地的小規(guī)模經(jīng)營，阻礙了現(xiàn)代化生產(chǎn)方式的利用，也與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化不相適應(yīng)。若允許土地承包經(jīng)營權(quán)自由進入市場，大規(guī)模地集中土地進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，必將從一定程度上推動農(nóng)業(yè)的市場化、產(chǎn)業(yè)化。
第二，使土地利用率達(dá)到最大化的需要。由于我國農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民無法成為土地的所有者。農(nóng)村土地制度的核心就在于如何對其進行高效的利用，使土地的使用價值最大限度的發(fā)揮出來。若允許土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)，則能促進擅于以土地謀生的經(jīng)營者獲得更多的土地，而欲另謀出路的農(nóng)民也可以放棄自己的土地，找到更適合自己的選擇，從而促進土地從低效利用向高效利用的轉(zhuǎn)變。若使農(nóng)民固守各自的土地，則不僅不利于實現(xiàn)土地的使用價值，也不利于農(nóng)民生活水平的提高。
第三，加快城鎮(zhèn)化步伐的需要。從農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國是我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個目標(biāo)，降低農(nóng)業(yè)人口比例，加快城鎮(zhèn)化進程，是我國農(nóng)業(yè)工作中的一個重點，土地承包經(jīng)營權(quán)作為我國農(nóng)民的一項重要的財產(chǎn)權(quán)，如果限制其自由流轉(zhuǎn)，則會將農(nóng)民束縛在土地上，即使有更好的出路，他們也會擔(dān)心對土地的處置問題。此外，還易導(dǎo)致土地拋荒的現(xiàn)象，只有將土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民實實在在的資本，允許其自由流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民更好地利用這一資本放心地進城務(wù)工，在城鎮(zhèn)安家落戶，從而也有利于加快我國城鎮(zhèn)化的進程。
不僅如此，我國在現(xiàn)實生活中也已經(jīng)出現(xiàn)了大量土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。在農(nóng)村，農(nóng)民之間以各種形式進行著土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，如轉(zhuǎn)包、出租等等，很多以土地為中心的股份合作制、股份制農(nóng)場、承租返包、返租倒包等情況，實際上也屬于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。[2]而且，在我國的司法實踐中也對土地的流轉(zhuǎn)予以了肯定，如《農(nóng)村土地承包法》第10條規(guī)定：“國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。”《物權(quán)法》草案第131條也做了相應(yīng)的規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人可以依照法律規(guī)定將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等?！?
二 我國目前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其弊端
1、無償流轉(zhuǎn)占多數(shù)。在土地承包經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)的過程中，需要遵循的一項基本原則就是有償?shù)脑瓌t。實行有償流轉(zhuǎn)的依據(jù)在于原承包人在承包期限的剩余期限內(nèi)，將承包的土地作為一種社會保障手段流轉(zhuǎn)給他人而應(yīng)得到的補償?？墒窃谖覈?，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)大多是無償?shù)幕蚴堑蛢r的，這樣必然會導(dǎo)致農(nóng)民無論是否有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來源，都不會放棄自己的土地，也使得兼業(yè)農(nóng)戶與農(nóng)地的分離難上加難，從而進一步限制了農(nóng)村土地的合理利用。在對湖北省通城縣進行農(nóng)村土地調(diào)研的過程中，只有38％的農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時是被支付了對價的。[3]這38％的有償流轉(zhuǎn)率顯然在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中是占少數(shù)的，自然難以保障轉(zhuǎn)讓人的合理利益。要改變這種局面也不能一直停留在理論上，應(yīng)及時建立一套高效的土地經(jīng)營模式。
2、流轉(zhuǎn)對象過于局限。目前我國農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對象大多局限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的村民，且多為轉(zhuǎn)讓人的親戚和朋友，這樣不利于農(nóng)業(yè)的市場化轉(zhuǎn)變。
3、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。由于我國目前的土地承包經(jīng)營權(quán)的小規(guī)模流轉(zhuǎn)占著主導(dǎo)地位，多為親戚朋友之間的流轉(zhuǎn)，這就導(dǎo)致了承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)時，大都采取口頭協(xié)議的形式，很少是通過有關(guān)部門簽訂書面流轉(zhuǎn)協(xié)議。由于缺乏必要的監(jiān)督和約束機制，從而成為糾紛發(fā)生的誘因，也使得解決糾紛時欠缺可靠的依據(jù)。
三 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式
在目前的農(nóng)村中，存在著轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、代耕代種、土地托管、租賃、入股、返租倒包、繼承等九種土地流轉(zhuǎn)形式。我認(rèn)為在立法中應(yīng)當(dāng)采取寬松的法定主義。對于已經(jīng)明確規(guī)定的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守，而對于法律沒有作出明確規(guī)定的，當(dāng)事人可以自行約定，但約定的內(nèi)容不能法律的基本原理。在《物權(quán)法》草案的第131條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人可以依照法律規(guī)定將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等?！贝颂帉⑥D(zhuǎn)包同出租并列，我認(rèn)為并無必要，相反會造成概念的相互重疊，缺乏周延性。其實，將土地承包經(jīng)營權(quán)有償?shù)剞D(zhuǎn)包給他人的行為，就是一種出租行為。轉(zhuǎn)包與出租的唯一區(qū)別就在于在轉(zhuǎn)包中，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)發(fā)生在轉(zhuǎn)讓人與集體經(jīng)濟組織以內(nèi)的人員，而在出租中，承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)則發(fā)生在轉(zhuǎn)讓人與集體經(jīng)濟組織以外的人員。之所以出現(xiàn)兩種形式，乃是由于集體經(jīng)濟組織以外的人員不享有承包權(quán)，但是否就由于這一個原因，而引入兩個概念呢？我認(rèn)為只用出租就可以涵蓋轉(zhuǎn)包。原土地承包經(jīng)營權(quán)人可以將土地出租給本集體經(jīng)濟組織以內(nèi)的成員，也可以出租給集體經(jīng)濟組織以外的個人或組織，至于租金的多少，有償或無償，均有雙方自行協(xié)定。
對于土地承包經(jīng)營權(quán)能否設(shè)立抵押，理論界一直存在著較大的爭議，即承包人為融通資金，在其承包的土地上為債權(quán)人設(shè)立抵押權(quán)，一旦承包人到期不能償還債務(wù)，債權(quán)人有權(quán)對該土地上的承包經(jīng)營權(quán)以變賣、拍賣或協(xié)商折價的方式進行處分。它能夠解決土地使用權(quán)人建設(shè)投資不足的問題，加快資金流轉(zhuǎn)速度，但由于在抵押權(quán)實現(xiàn)后土地的使用權(quán)將發(fā)生轉(zhuǎn)移，將會引起十分復(fù)雜的法律后果，所以在立法中應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎對待。
我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確在法律中予以規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式為轉(zhuǎn)讓、出租、互換三種。
1、轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓是承包人將自己所承包的土地全部或部分轉(zhuǎn)讓給第三方經(jīng)營，原承包人與集體經(jīng)濟組織的承包關(guān)系全部或部分終止，由第三方繼續(xù)向集體經(jīng)濟組織履行承包合同的流轉(zhuǎn)方式。
對于法律是否應(yīng)當(dāng)允許轉(zhuǎn)讓，學(xué)術(shù)界有兩種不同的觀點：一種認(rèn)為可以轉(zhuǎn)讓，一種認(rèn)為不能轉(zhuǎn)讓。后者的主要理由是如果允許土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，勢必重演歷史上農(nóng)村兩極分化，出現(xiàn)大批無地少地農(nóng)民的社會問題。[4]我認(rèn)為立法應(yīng)采取前一種觀點。首先，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，土地的社會保障功能也隨之減弱，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)及一些第一、二產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了土地?zé)o償轉(zhuǎn)包，甚至一些地方出現(xiàn)了“倒貼皮”的現(xiàn)象，農(nóng)村的貧富差距主要發(fā)生在從事第二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民與固守土地的農(nóng)民之間；其次，農(nóng)民作為一個理性經(jīng)濟人，能夠?qū)で笞陨砝孀畲蠡?，?dāng)然會通過趨利弊害的原則來對其面臨的一切機會和目標(biāo)及實現(xiàn)目標(biāo)的手段來進行優(yōu)化選擇。[5]再次，隨著市場經(jīng)濟和社會保障制度的建成，農(nóng)民與土地的關(guān)系也愈顯松散，農(nóng)民完全依靠土地的現(xiàn)象也越來越少，況且我國的經(jīng)濟發(fā)展勢態(tài)也比較樂觀，農(nóng)民大規(guī)模的逆轉(zhuǎn)現(xiàn)象也極少可能發(fā)生。若限制土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，對土地的流轉(zhuǎn)制度的建構(gòu)無疑是個絆腳石。
對于發(fā)包人在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的地位，也存在著兩種不同的看法。有一部分學(xué)者認(rèn)為承包人在轉(zhuǎn)讓其土地承包經(jīng)
營權(quán)時，應(yīng)當(dāng)征得發(fā)包人的同意。另一部分學(xué)者則認(rèn)為轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)時，應(yīng)給予承包人充分的自由，無需征得發(fā)包人的同意。在《物權(quán)法》草案中認(rèn)可了前一種意見，草案第132條規(guī)定：“將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定并經(jīng)發(fā)包人同意；將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換等，應(yīng)當(dāng)報發(fā)包人備案?！蔽艺J(rèn)為，承包人在轉(zhuǎn)讓其土地承包經(jīng)營權(quán)時，無需經(jīng)過發(fā)包人同意?！掇r(nóng)村土地承包法》中第41條規(guī)定：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止?！憋@然，在立法中之所以規(guī)定農(nóng)戶在轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)時需經(jīng)發(fā)包方同意，是考慮到農(nóng)戶會喪失其賴以生存的基礎(chǔ)，故須由發(fā)包方對其生活前途進行審查后，再作出是否予以批準(zhǔn)的決定。這種作法的初衷是好的，但卻忽視了農(nóng)民作為理性經(jīng)濟人角色的一面，相反，這種做法在某種意義上是對農(nóng)民權(quán)益的不當(dāng)干涉。再者，從土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)上看，若規(guī)定承包人處分其用益物權(quán)時，發(fā)包人必須介入，也會影響到土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的體系建構(gòu)。 2、出租。出租是承包人將其承包的土地租給他人（既可以是本集體經(jīng)濟組織以內(nèi)的成員也可以是集體經(jīng)濟組織以外的人員）經(jīng)營，但自己仍保留土地承包經(jīng)營權(quán)人的法律地位，仍與發(fā)包方保持承包合同關(guān)系，承租人根據(jù)同承包經(jīng)營權(quán)人的租賃合同享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)，不是物權(quán)法上的主體。出租主要適用于承包經(jīng)營權(quán)人暫時脫離或無力進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，但又不想放棄其土地承包經(jīng)營權(quán)的情況。承租雙方可以對租金、期限、權(quán)利義務(wù)等進行協(xié)商。由于其有較大的靈活性，在農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)中占有比較大的比例。
3、互換?；Q是指為方便農(nóng)戶耕種與集體管理，或發(fā)展專業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)戶之間對屬于同一集體經(jīng)濟組織的承包土地經(jīng)營權(quán)進行的交換。[6]互換同轉(zhuǎn)讓相類似，實際上是一種相互轉(zhuǎn)讓，但與轉(zhuǎn)讓不同的是，農(nóng)戶進行土地承包經(jīng)營權(quán)互換時，各承包人不解除與集體經(jīng)濟組織的合同關(guān)系，仍然按照各自原來的承包合同分別向原發(fā)包方履行義務(wù)。互換作為集體內(nèi)部土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，不僅成本低，交易便捷，且方便土地經(jīng)營，更為建立統(tǒng)一規(guī)劃的土地經(jīng)營區(qū)起到了舉足輕重的作用。
四 完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的措施
1、通過對受讓人主體資格的界定進行規(guī)范。首先，受讓人必須是具有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自然人或其他組織。只有具有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的人才能根據(jù)市場的變化而適時地進行土地勞作，才能保護和合理利用土地資源，不會對農(nóng)業(yè)帶來永久性的損害。其次，受讓人承包的土地的土地數(shù)量也需要受到限制。這主要是為了防止土地兼并，導(dǎo)致農(nóng)村土地的壟斷經(jīng)營。若對受讓人受讓的土地數(shù)量不加限制，受讓人會利用其經(jīng)濟優(yōu)勢壟斷土地，造成一部分貧苦農(nóng)民失去經(jīng)營土地的機會，從而導(dǎo)致貧富差距的擴大，也不利于實現(xiàn)農(nóng)民的共同富裕。
2、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)雙方需在平等互利的基礎(chǔ)上簽訂書面土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，以明確各自的權(quán)利和義務(wù)。此外還應(yīng)依法向政府主管部門申請產(chǎn)權(quán)變更登記，需要公證的，可到政府公證部門辦理公證手續(xù)，以利于保護合同雙方當(dāng)事人的合法利益。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期滿，無論是否延期，有關(guān)農(nóng)戶都應(yīng)及時向集體經(jīng)濟組織進行匯報，以利于集體經(jīng)濟組織對所屬農(nóng)用地的正常管理。基層政府在管理上應(yīng)簡化程序，規(guī)范收費，以免加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。
3、法律應(yīng)明確規(guī)定流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。我國的耕地總體質(zhì)量差，生產(chǎn)水平低，耕地退化嚴(yán)重，耕地后備資源不足。針對這一系列問題，國家的多部法律都有耕地保護的規(guī)定，如《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的章節(jié)中第33條第1款第3項規(guī)定：“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途?！倍段餀?quán)法》草案中卻沒有規(guī)定此種限制，我認(rèn)為土地的流轉(zhuǎn)必須強調(diào)這一點。在一般情況下，受讓人不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，違反此項規(guī)定者，應(yīng)由集體經(jīng)濟組織進行行政處罰。
4、以市場機制實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。通過市場實現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，使土地在農(nóng)戶之間有償轉(zhuǎn)讓和等價交換，有利于土地的合理流動和資源的充分利用，也能減少土地流轉(zhuǎn)過程中的行政色彩，使欲以權(quán)謀私的少數(shù)人員無機可趁。通過市場機制，使農(nóng)戶通過自由協(xié)商來實現(xiàn)對農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，也正體現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)中的平等、自愿、有償?shù)脑瓌t。
要完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，更要建立一個公平、穩(wěn)定的大環(huán)境，加快稅費改革，建立完善的農(nóng)村社會保障制度，會切實保障農(nóng)民充分享有自己的權(quán)利，從而也能更好地實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。
一、研究背景
隨著城市化建設(shè)進程的不斷加快，農(nóng)村趨向于市場化運行。目前，我國各類市場體系正在加快發(fā)展，且不斷完善規(guī)范，唯有農(nóng)地市場發(fā)展相對緩慢。農(nóng)地市場是農(nóng)村生產(chǎn)要素市場的重要內(nèi)容，也是整個市場體系的重要組成部分，只有通過建立規(guī)范的農(nóng)地市場，并納入我國社會主義市場體系，才能使農(nóng)村的土地、資金、勞力等生產(chǎn)要素達(dá)到最佳組合，各項資源得到優(yōu)化配置。
中共十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》全文公布。該文件指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。
二、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實證分析——以肇州縣興城鎮(zhèn)大閣村為例
農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織的行為過程。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式是保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。肇州縣興城鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)概況，具體如下：
（一）數(shù)據(jù)來源
我們以黑龍江省肇州縣大閣村為例對農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積和農(nóng)民收入之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系進行實證分析，相關(guān)數(shù)據(jù)均來自實地調(diào)研。大閣村位于興城鎮(zhèn)東側(cè)2公里，共851戶，其中140多戶有一定的土地流轉(zhuǎn)，該村相對周邊農(nóng)村較為富裕，人均年收入5000元以上。該村耕地1186.67公頃，主要是旱田，作物為玉米和烤煙，其中烤煙的收益較高但有一定的風(fēng)險，該村有較少的養(yǎng)殖和牧業(yè)，大閣村臨近興城鎮(zhèn)，土地流轉(zhuǎn)的相對較多。大閣村五年內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)統(tǒng)計情況，如表1所示：
（二）模型原理及統(tǒng)計分析
針對土地流轉(zhuǎn)的面積與農(nóng)民收入之間的關(guān)系，我們建立一元線性回歸模型，對兩者的關(guān)系進行模擬和分析。模型原理如下：一元線性回歸模型為
y=β0+β1+ε
其中y為被解釋變量，代表農(nóng)戶收入；為解釋變量，代表農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積；β0為截距，β1為系數(shù)，兩者均為待估系數(shù)；ε為擾動項，體現(xiàn)了y的變化中沒有被所解釋的部分，即除以外其他所有 對y產(chǎn)生影響的因素的綜合體現(xiàn)。
以-大閣村農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積和收入兩組數(shù)據(jù)為樣本，利用spss12.0軟件進行統(tǒng)計分析，結(jié)果如表2所示。
通過以上軟件分析，我們得到如下模型結(jié)果：
y＝-2600.20+102.95
顯著性檢驗結(jié)果（見表3）表明，r2值和調(diào)整r2值均在0.8以上，說明模型系數(shù)較為顯著；f值的相伴概率在5％水平上顯著，說明方程整體擬合程度較好。通過相關(guān)資料表明，農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積與農(nóng)戶收入呈正向相關(guān)關(guān)系，即農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積愈多，農(nóng)戶的收入愈多。并且，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模對農(nóng)戶增收效應(yīng)為102.95，即農(nóng)戶每增加1公頃土地流轉(zhuǎn)面積，其收入將增加102.95元。
（三）興城鎮(zhèn)大閣村農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民收入關(guān)聯(lián)性的經(jīng)驗檢驗
以上我們利用線性回歸模型模擬了興城鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)戶的增收相應(yīng)，為了更為深入的討論農(nóng)地流轉(zhuǎn)的增收效果，我們將調(diào)研樣本進行重新整理，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)戶和非農(nóng)地流轉(zhuǎn)戶的收入狀況進行經(jīng)驗比對，以對上文的分析結(jié)論進行檢驗和作證。通過我們對大閣村的實地走訪，共分發(fā)60份問卷，回收60份問卷，我們對這60份問卷的數(shù)據(jù)進行了統(tǒng)計，得出平均值：每家人口為4人，有2人可以工作。下面我們利用平均值來進行以下分析：
1、流轉(zhuǎn)農(nóng)戶
根據(jù)興城鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)每公頃約為4500元，1998年國家進行分地，每人0.4畝，一戶平均三人共12公頃，一次流轉(zhuǎn)1.2公頃。農(nóng)民進城打工每人950元，可工作10個月。這樣農(nóng)地流戶的收入可計算得：
轉(zhuǎn)出土地所得費用mc1=4500元1.2公頃
外出務(wù)工收入mc2=950元2人10個月
總收入mt=mc1+mc2=23500元
2、非流轉(zhuǎn)農(nóng)戶
農(nóng)戶一次耕種1.2公頃，每公頃收益5250元，經(jīng)過在興城調(diào)查取平均數(shù)，得知農(nóng)民在空余時間可以選擇打工，每天50元，大約可工作45天。這樣非農(nóng)地流轉(zhuǎn)戶的收入可計算得：
耕種土地所得收益ms1=5250元1.2公頃
農(nóng)閑時務(wù)工所得收入ms2=45天50元2人
總收入m=msi+ms2=10800元
根據(jù)調(diào)查樣本的平均統(tǒng)計結(jié)果有：mt>>m，即有土地轉(zhuǎn)出行為的農(nóng)戶其年收入遠(yuǎn)大于自耕自耕的農(nóng)戶。
通過綜合以上分析可知：農(nóng)民的收入與土地流轉(zhuǎn)面積的大小呈正向相關(guān)，并且根據(jù)數(shù)值可以充分的論證土地流轉(zhuǎn)可以提高農(nóng)戶的收入。當(dāng)前，農(nóng)民收入逐步多元化，土地不再是農(nóng)民唯一獲得收入的手段，農(nóng)民通過外出務(wù)工、經(jīng)商能獲得更多的收入。農(nóng)地分散經(jīng)營的低收入和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的高收入形成了鮮明對比，國家出臺一系列的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策解除了土地對農(nóng)民的束縛，土地流轉(zhuǎn)政策為農(nóng)民致富建立了一個可持續(xù)發(fā)展的機制。通過土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民獲得了相對較高和比較穩(wěn)定的有償轉(zhuǎn)讓收入，同時，也為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。
三、阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素分析
雖然農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以增加農(nóng)民的收入，但是通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的比例仍然較少，通過大量的走訪，我們發(fā)現(xiàn)阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要因素有以下幾個方面：
（一）土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民土地權(quán)益經(jīng)常受到損害
“土地流轉(zhuǎn)”是農(nóng)民把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)手他人，從中獲得一定的報酬，但土地在流轉(zhuǎn)的過程中，很容易被一些不法商販所操縱，就像操縱房價一樣，炒地的人以最低的價格買入土地，以盡可能高的價格賣出，嚴(yán)重地擾亂了土地市場秩序，致使那些想要購入土地進行規(guī)模化生產(chǎn)的農(nóng)戶利益受到損害。所以，政府必須要完善土地補償機制，嚴(yán)格限制土地的非法倒賣。
（二）農(nóng)村剩余勞動力再就業(yè)問題尚未妥善解決，極大程度上限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模
在土地流轉(zhuǎn)之后的農(nóng)村地區(qū)，必定面臨一定的勞動力剩余的情況，這一部分剩余勞動力的就業(yè)又為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提出了新的難題。造成這種難題的原因有二個：一是城鎮(zhèn)的市場競爭已趨于白熱化，而素質(zhì)還有待提高的農(nóng)民不足以在競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位；二是政府暫時對于已流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民就業(yè)的引導(dǎo)和扶持力度還不夠，因此，政府應(yīng)該為農(nóng)民提供一些可以再就業(yè)的機會，并對農(nóng)民進行基本技能的培訓(xùn)，再者，目前黑龍江省對于流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶缺乏一個幫助再就業(yè)的服務(wù)機制，流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶不能及時得到市場的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)信息，這也阻礙了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的意愿。
（三）兒童和老人的生活不能得到妥善安置，為農(nóng)地轉(zhuǎn)出戶增添憂患
當(dāng)土地流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)民基本是進城鎮(zhèn)打工賺錢，但是自己的孩子和父母怎么辦，孩子進城上學(xué)要額外繳納借讀費用，對于本來打工收入不是很多的農(nóng)民來說又增添了一項較大的支出，而且家有老人的也要給家里拿錢用于贍養(yǎng)父母。由于轉(zhuǎn)出戶家里的勞動力都外出打工，沒有勞動能力的老人和孩子只能留在農(nóng)村，農(nóng)村沒有很健全的保險制度，意外狀況經(jīng)常會發(fā)生，如不能得到及時的幫助，可能會造成更大的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。而且，孩子常年感受不到家庭、父母的溫暖，可能會給孩子們的心理上帶來一些偏差，給他們的健康成長帶來負(fù)面影響。
（四）轉(zhuǎn)入方的資金短缺和生產(chǎn)力技術(shù)低下
對于自愿留在農(nóng)村的農(nóng)戶，較多的人想多租賃一些土地去耕種，但是由于缺少資金的支持，很難達(dá)到自己租賃目的，去
銀行貸款需要一系列的證明，手續(xù)繁瑣，而且最后申請的數(shù)額也很少，政府給予的幫助和指導(dǎo)有限。除上訴問題之外，由于黑龍江省各地方農(nóng)村土地耕種技術(shù)差別較大，生產(chǎn)方式落后，因此較多轉(zhuǎn)入戶的生產(chǎn)收益往往達(dá)不到規(guī)模經(jīng)濟效益的狀態(tài)，既浪費勞動力，又提高了生產(chǎn)成本。
四、促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議
（一）要尊重農(nóng)民意愿，循序漸進
在我國現(xiàn)行的土地制度下，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體所有，經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民所有，因此在流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營時，首先必須征得農(nóng)民同意。在農(nóng)村社會保障體系還不健全的情況下，土地對農(nóng)民有著十分重要的意義，土地既承擔(dān)著經(jīng)濟功能，還承擔(dān)著社會保障功能。中央也一再強調(diào)，土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持農(nóng)民自愿的原則。
盡管土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民的收入會增加，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民也會有更多選擇，但是在現(xiàn)有的戶籍制度下，他們既不能成為市民，又無地可種，只能處于給別人打工的境地，這使他們的身份極為尷尬。因此流轉(zhuǎn)必須是建立在農(nóng)民依法自愿有償?shù)幕A(chǔ)上，不允許外力去強推，一定要循序漸進，要遵循法律和政策。
（二）建立工作服務(wù)中轉(zhuǎn)機構(gòu)，為農(nóng)民再就業(yè)創(chuàng)造條件
由于科技文化的不斷提高，農(nóng)民的知識顯得越來越薄弱，他們在城市的工作機會變得越來越少。政府必須促進非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)民增加就業(yè)提供機會，政府要加大農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)技能培訓(xùn)力度，實行免費培訓(xùn)政策，鼓勵農(nóng)民進城務(wù)工，并且建立專門的職介服務(wù)機構(gòu)，為他們提供就業(yè)信息和工作崗位。
（三）政府給予一定扶持，加大農(nóng)村公共品的提供
要保障留守兒童和老人的日常生活，就要由政府提供交通、水利、電力、通訊、教育、醫(yī)療等等一系列的農(nóng)村公共品。政府必須建立高效的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，加大農(nóng)村合作醫(yī)療的優(yōu)惠政策，讓老人和孩子的健康得到保障；改善農(nóng)村的教育環(huán)境，提高教育質(zhì)量，加強對孩子們的心理關(guān)愛；豐富農(nóng)村的業(yè)余文化生活，組織文藝活動，調(diào)動農(nóng)村留守老人的參與興趣，增加他們的生活趣味。
（四）為轉(zhuǎn)入方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造條件
第一，為轉(zhuǎn)入方提供貸款支持。首先，放寬對轉(zhuǎn)入方的信貸限制，并鼓勵銀行放貸、政府適當(dāng)補貼；其次，以不改變抵押土地的用途為前提，允許對土地進行抵押。對抵押土地的用途進行明確限定，可防止耕地流失，同時為受讓方進行融資提供條件。
第二，為轉(zhuǎn)入方提供先進生產(chǎn)技術(shù)，加強培訓(xùn)等服務(wù)性工作。
第三，幫助土地流轉(zhuǎn)方進入土地流轉(zhuǎn)市場，參與土地流轉(zhuǎn)，并為其農(nóng)產(chǎn)品提供銷售性服務(wù)，最大限度地降低生產(chǎn)經(jīng)營成本。
