發(fā)布時(shí)間：2022-07-06 09:58:00
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了1篇的淺談土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
土地是人類賴以生存的最重要的自然資源，是人類的財(cái)富之母，是一切生產(chǎn)和生存的源泉。我國(guó)人多地少，人地矛盾突出，改革土地制度，通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，顯得尤為重要。我國(guó)在國(guó)有土地制度方面的改革已見成效，形成了系統(tǒng)的法律規(guī)則和市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。相比之下，農(nóng)村集體所有土地的改革卻明顯落后于市場(chǎng)的要求，要進(jìn)一步鞏固家庭土地承包經(jīng)營(yíng)成果，運(yùn)用現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，合理界定和安排農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)，完善現(xiàn)行農(nóng)用土地政策，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序、合理、有效流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力更快發(fā)展。
一、 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇
十一屆三中全會(huì)以來，以家庭承包為主的經(jīng)營(yíng)方式促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但隨著改革的深入，農(nóng)村深層次矛盾不斷涌現(xiàn)，三農(nóng)問題日益凸現(xiàn)，其癥始問題就是農(nóng)民增收困難。是什么原因?qū)е罗r(nóng)民增收減緩？理性分析，除了市場(chǎng)因素，一個(gè)重要的原因就是土地的效益未能很好地發(fā)揮出來?；仡?0多年農(nóng)村改革的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，以家庭承包為主的生產(chǎn)責(zé)任制，明確了農(nóng)村集體組織成員的分配方式，打破了大鍋飯，把農(nóng)民的懶性從平均主義的桎梏中解放出來，農(nóng)民的生產(chǎn)熱情空前高漲，極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是隨著農(nóng)產(chǎn)品量的增加，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格開始走低，農(nóng)民開始品嘗到市場(chǎng)調(diào)節(jié)的苦果，人們開始注意到，在勞動(dòng)力的因素解放以后如何讓土地的效益解放出來。于是結(jié)構(gòu)調(diào)整開始在中國(guó)農(nóng)村成漫卷之勢(shì)。
然而，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整步履艱難。其實(shí)，當(dāng)人們意識(shí)到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)需要調(diào)整的時(shí)候，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整就已經(jīng)走過了一段充滿欣喜也充滿艱辛的路。順著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整走過的歷程，有三步清晰可見。第一步是1978年至1984年，這次調(diào)整主要是穩(wěn)定糧食種植面積，發(fā)展家庭小規(guī)模養(yǎng)殖；第二步是1985年至1991年，這次調(diào)整主要目標(biāo)是加速糧食轉(zhuǎn)化，大力發(fā)展畜牧、水產(chǎn)，調(diào)整步子大，但賣難問題依然突出；第三步是1992年至上世紀(jì)末，主要目標(biāo)是提高效益，擴(kuò)大規(guī)模。這次調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品供給量得到了較大提高，但農(nóng)民收入?yún)s因農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的低迷而增長(zhǎng)遲緩。
農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難，難就難在我國(guó)農(nóng)村農(nóng)民的素質(zhì)較低。目前農(nóng)村的情況，年輕和素質(zhì)高的外出謀生，老人和素質(zhì)低的以及脫不開身的在家種田，在這種情況下，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整很大程度取決于示范作用，在一個(gè)或多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，其成員中沒有示范帶頭的，這些集體經(jīng)濟(jì)組織的結(jié)構(gòu)調(diào)整就停滯不前?，F(xiàn)實(shí)的選擇就是吸收外來集體經(jīng)濟(jì)組織成員或其他社會(huì)成員參與到這些集體經(jīng)濟(jì)組織的結(jié)構(gòu)調(diào)整中來，要做到這一點(diǎn)，就必須進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。
（一） 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在充分市場(chǎng)化的條件下，如果資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的流動(dòng)是自由的，農(nóng)業(yè)的平均利潤(rùn)也會(huì)被調(diào)整到與工業(yè)、商業(yè)相類似的水平，這就是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也就是說農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)就在于其符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)化、市場(chǎng)化趨勢(shì)，要求其克服封閉性，逐漸突破社區(qū)限制，向更廣闊的空間尋求土地資源的優(yōu)化配置；要求其發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村土地資源配置過程中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用；要求其實(shí)現(xiàn)使用權(quán)主體的利益最大化，充分保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。
（二） 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律空間。我國(guó)現(xiàn)行法律，給農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了廣闊的空間。憲法修正案第2條規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1998年的《土地管理法》第2條第四款也作了類似的規(guī)定。這里的“土地使用權(quán)”既包括國(guó)有土地使用權(quán)，也包括集體土地使用權(quán)，而集體土地使用權(quán)則包括集體建設(shè)用地使用權(quán)也包括農(nóng)用土地使用權(quán)。這里的“轉(zhuǎn)讓”就是流轉(zhuǎn)，即有償使用。另外，《土地管理法》第63條也規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非法農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”該條的立法目的主要是為了保護(hù)耕地，因此農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)受下面兩個(gè)條件的制約：1、流轉(zhuǎn)的土地必須用于農(nóng)業(yè)建設(shè)而不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，即受讓農(nóng)地使用權(quán)的單位或個(gè)從也只能從事農(nóng)業(yè)建設(shè)的組織和個(gè)人。2、只有在法定的特殊條件下，流轉(zhuǎn)的土地才可以用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。
二、 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)問題及法律、政策問題
農(nóng)用土地的現(xiàn)狀是：一方面許多人棄耕進(jìn)城打工謀生，大量土地請(qǐng)人代耕或撂荒，另一方面本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員及外來集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。這就為承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)提供了市場(chǎng)空間，但我國(guó)現(xiàn)行法律為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供的空間較窄，限制過多，有些政策規(guī)定較為原則，操作性不強(qiáng)，而法律調(diào)整又相對(duì)滯后。這就給實(shí)際工作帶來了相當(dāng)難度和困難。自1985年國(guó)家在政策上允許有償轉(zhuǎn)包土地開始，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)便在全國(guó)各地農(nóng)村開展起來，隨著形勢(shì)的發(fā)展，很多省份很多地方對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作了大膽的探索，從實(shí)踐的情況看，存在的問題主要有三個(gè)方面：
（一） 農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要是依靠行政方式推動(dòng)。盡管1984年國(guó)家已明確規(guī)定農(nóng)村土地承包15年不變，1995年國(guó)家又規(guī)定土地承包期再延長(zhǎng)30年，但各地都通過行政方式進(jìn)行了多次土地調(diào)整。尤其是近年來，由于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，以行政推動(dòng)的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)更為突出，有些地區(qū)不尊重農(nóng)民意愿隨意收回農(nóng)民承包土地，搞重新發(fā)包、出租和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，這種行政命令的流轉(zhuǎn)方式造成農(nóng)村土地承包期不穩(wěn)定，承包關(guān)系頻繁變動(dòng)以及農(nóng)民土地利用短期行為等問題，損害了農(nóng)民的利益。
（二） 農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全。農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還受到種種因素的制約，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還不完善。目前，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包為主，形式比較單一，流轉(zhuǎn)主要在鄰里和親戚之間進(jìn)行，而且流轉(zhuǎn)的內(nèi)容簡(jiǎn)單。由此可見，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)階段，既缺乏明確的法律依據(jù)，又缺乏有效的市場(chǎng)機(jī)制，難以通過有效的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。
（三） 農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范。由于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)多自發(fā)形式，土地流轉(zhuǎn)雙方往往貪圖方便而不遵循一定的程序以及履行必須的手續(xù)，也沒有通過流轉(zhuǎn)合同或者契約來規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通常采取“口頭協(xié)議”的方式進(jìn)行私下流轉(zhuǎn)，造成土地承包關(guān)系的混亂，土地流轉(zhuǎn)無序進(jìn)行，導(dǎo)致糾紛越來越多。
上述問題的原因是多方面的，但主要的是來自政策和法律的不完善。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)、政策及實(shí)踐中的做法，我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面存在以下幾方面的不足：
（一） 政策局限：土地承包經(jīng)營(yíng)使農(nóng)用土地實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)分離”，土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)可以分屬于集體和農(nóng)民兩個(gè)不同的主體，使農(nóng)用土地制度在原有基礎(chǔ)上得到了有效的改革和平穩(wěn)的調(diào)整。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)細(xì)化給農(nóng)民，初步實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一，既維護(hù)土地集體所有制的基本框架，又使制度有了新的內(nèi)容和發(fā)展。同時(shí)，采取承包的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式也和農(nóng)民習(xí)慣的農(nóng)耕勞作方式有效銜接，得到農(nóng)民和社會(huì)各界擁護(hù)，新舊體制平穩(wěn)進(jìn)行，制度改革所支付的社會(huì)成本很低，改革帶來的效益顯著，改善了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況和生活水平，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。然而，由于客觀歷史條件的限制，土地承包經(jīng)營(yíng)引起的農(nóng)用土地制度改革是在缺乏成熟理論準(zhǔn)備與系統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)的情況下進(jìn)行的，家庭土地承包制度只著重對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行調(diào)整，不可能深入地涉及農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度的改革問題，因此與城鎮(zhèn)的國(guó)有土地使用制度改革相比，農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度的改革既不規(guī)范，也不系統(tǒng)，更不徹底。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善，這種制度的弊端逐漸顯現(xiàn)出來，并嚴(yán)重影響著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
首先，農(nóng)用土地的產(chǎn)權(quán)體系不完整，土地產(chǎn)權(quán)主體不清。由于土地承包引起的“兩權(quán)分離”，從土地產(chǎn)權(quán)角度看并不完整，也不清晰。土地分別包含哪些產(chǎn)權(quán)，集體土地所有權(quán)權(quán)能，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何界定，以及土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)應(yīng)劃分為幾個(gè)不同的產(chǎn)權(quán)層次都未明確，甚至在這種土地制度中產(chǎn)權(quán)主體也是不清的，不僅有關(guān)產(chǎn)權(quán)分別屬于什么主體無明確說法，就連集體土地所有權(quán)的主體是鄉(xiāng)、村還是組一直存在著爭(zhēng)議，其所有權(quán)權(quán)益如何分配更無法論及。
其次，承包土地的權(quán)利是含混和殘缺的。承包和經(jīng)營(yíng)實(shí)屬兩種不同的經(jīng)濟(jì)行為，在生產(chǎn)組織和經(jīng)營(yíng)方式上非屬于同一層次，享有的土地權(quán)能也不同，籠統(tǒng)不加分割難以形成明晰的土地產(chǎn)權(quán)。嚴(yán)格地說，目前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)僅是一種在土地上耕作的權(quán)利，并非真正意義的地權(quán)，除了承包土地的行為權(quán)利明確屬于農(nóng)民外，有關(guān)轉(zhuǎn)包、租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓等其他土地權(quán)利均未進(jìn)行設(shè)定，土地的使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的行為主體是農(nóng)民還是集體也不明確。
第三，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定，未能按土地物權(quán)的屬性給予保障。土地承包獲得的土地具有物權(quán)的特征，但目前卻以債權(quán)的形式給予保障。土地權(quán)利穩(wěn)含或附屬于經(jīng)濟(jì)承包關(guān)系中，以承包合同的形式表現(xiàn)，當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件變化引起承包關(guān)系變化時(shí)，土地的承包關(guān)系也隨之改變，同時(shí)，合同雙方當(dāng)事人訂立的一種契約關(guān)系，隱含于承包關(guān)系中的土地權(quán)益就與第三方無關(guān)，所以，無論怎么強(qiáng)調(diào)承包穩(wěn)定關(guān)系不變，只要合同不復(fù)存在或出現(xiàn)問題，承包關(guān)系、土地權(quán)益也將不復(fù)存在，剩下的只是合同雙方當(dāng)事人自己內(nèi)部的債務(wù)糾紛。從法律屬性上講，這樣的土地關(guān)系是難以穩(wěn)定的，對(duì)土地權(quán)益的保障也是不可靠的。
農(nóng)用土地制度的缺陷，造成了目前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的一系列深層次矛盾和問題。集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的土地所有權(quán)權(quán)益不清，使集體經(jīng)濟(jì)組織常侵害農(nóng)民權(quán)益，半數(shù)農(nóng)民分不清土地是集體還是國(guó)家的，自己的土地權(quán)益如何體現(xiàn)，征地補(bǔ)償經(jīng)常發(fā)生糾紛。承包土地使用權(quán)不明確，承包關(guān)系又靠經(jīng)濟(jì)合同來確定，土地的權(quán)利義務(wù)和使用時(shí)間就隨承包合同的變更而改變，隨著承包關(guān)系的調(diào)整而增減，土地承包形成的土地權(quán)利無法穩(wěn)定，也無法把農(nóng)民承包的土地當(dāng)作一種財(cái)產(chǎn)權(quán)來保護(hù)。
由于承包土地的權(quán)利義務(wù)缺失，在保證了土地關(guān)系穩(wěn)定的同時(shí)，也使農(nóng)村勞動(dòng)力和土地“離不可分”，大量的勞動(dòng)力密集于相對(duì)少的土地之上，勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，農(nóng)民增收困難。同時(shí)，按農(nóng)戶均分的小塊土地，適應(yīng)了現(xiàn)有農(nóng)村生產(chǎn)力的需要，但因土地在產(chǎn)權(quán)上是凝固的，難以滿足適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)中歸并土地的要求，生產(chǎn)要素?zé)o法重新配置，使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整下于要么重新調(diào)整土地承包關(guān)系，要么放棄規(guī)模經(jīng)營(yíng)的尷尬局面。此外，缺失了土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益的生產(chǎn)責(zé)任制，雖然起到了最基本的“社會(huì)保障”作用，但因土地?zé)o法轉(zhuǎn)包、出租、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，與土地相聯(lián)的生產(chǎn)任務(wù)使農(nóng)民象“候鳥”式的隨農(nóng)耕季節(jié)在城市與鄉(xiāng)間遷徒，以完成承包和打工兩種不同的生產(chǎn)和謀任務(wù)，剩余勞動(dòng)力無法順利地向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。
（二） 法律滯后。土地法律制度的根本目的，是土地資源的保護(hù)和有效利用。土地法律制度的調(diào)整對(duì)象，是土地權(quán)屬關(guān)系、利用關(guān)系、流轉(zhuǎn)關(guān)系和管理關(guān)系。正如有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)行土地管理法律對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度的安排，都是建立在政府供給土地資源的基點(diǎn)之上的，也就是說，現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度都是在政府所允許的范圍的制度創(chuàng)新，是政府供給土地資源的制度完善，是政府對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的管理，即土地行政的制度安排，而不是土地產(chǎn)權(quán)制度本身的誘致性發(fā)育。關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的問題，《土地管理法》及《土地承包法》遠(yuǎn)滯后于政策及行政法規(guī)、司法解釋。1998年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見》的通知，同意其關(guān)于建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。（在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對(duì)承包標(biāo)的依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，其合法權(quán)益受法律保護(hù)，但嚴(yán)禁擅自將耕地轉(zhuǎn)為非耕地。）1998年10月14日的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》規(guī)定：“農(nóng)地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓。”最高人民法院早在1986年就制訂了《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》，其中對(duì)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包兩種流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行了明確的規(guī)定。1999年重新頒布的《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》進(jìn)一步規(guī)定了轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股四種流轉(zhuǎn)形式。
（三） 限制過嚴(yán)。第一，主體的限制。按《土地管理法》第14條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”。第15條規(guī)定：“國(guó)有土地可以由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。集體所有的土地由本集體組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。”由此可見，農(nóng)地使用權(quán)主要限于本社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民之間，非本社區(qū)的個(gè)人或組織受讓農(nóng)地使用權(quán)作為例外受到嚴(yán)格的限制。第二，流轉(zhuǎn)的前提是必須經(jīng)發(fā)包方同意。如《農(nóng)業(yè)法》第13條規(guī)定：“承包期間，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)包所承包的土地、山嶺、草原、灘涂、水面”。農(nóng)業(yè)部1994年12月《關(guān)于穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系的意見》規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押，但必須經(jīng)發(fā)包方同意。第三，流轉(zhuǎn)形式較少。就目前有關(guān)規(guī)定來看，主要限于轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、互換四種形式，如《農(nóng)業(yè)法》第13條，《森林法》第15條等都只規(guī)定了以上四種形式，而對(duì)于出讓、出租、抵押等形式則缺乏應(yīng)有的規(guī)定。
縱觀農(nóng)用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，至少有十個(gè)方面的問題需要在政策和法律上予以完善，以便在實(shí)際工作中加以規(guī)范。一是流轉(zhuǎn)范圍的封閉性；二是流轉(zhuǎn)的無契約性；三是流轉(zhuǎn)的無序性；四是主體地位不平等性；五是流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)不對(duì)等性；六是流轉(zhuǎn)性質(zhì)不明確性；七是政府干預(yù)過度性；八是補(bǔ)償機(jī)制缺失性；九是流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育滯后性；十是流轉(zhuǎn)機(jī)制缺乏法律保障性。只有解決這十個(gè)方面的問題，才能規(guī)范各種形式家庭承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制，才能使家庭承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)符合“自愿、依法、有償”的要求，達(dá)到依法維護(hù)家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益，更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，推進(jìn)農(nóng)用土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
三、 完善農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)
理順土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系，統(tǒng)籌各方利益，是規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。必須以十六屆三中全會(huì)精神為指針，按照土地產(chǎn)權(quán)構(gòu)建“三權(quán)分離”的農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)體系，創(chuàng)造性地發(fā)揮土地的基礎(chǔ)作用和產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)勢(shì)。
（一） 集體土地所有權(quán)：
集體土地所有權(quán)為農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)體系中最高層次的產(chǎn)權(quán)形態(tài)，其上可設(shè)置承包土地使用權(quán)等其他土地權(quán)利。集體土地為組、村或鄉(xiāng)集體所有，以組擁有所有權(quán)為主要形式；土地的處置權(quán)由所有權(quán)主體行使，可用于開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)包、入股、出租等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并可獲取土地所有權(quán)收益；所有權(quán)的組織和實(shí)現(xiàn)形式可實(shí)行土地股份合作制，土地所有權(quán)益隨集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份而取得，每個(gè)成員都有均等而不可分割的權(quán)益；集體土地所有權(quán)不得買賣，除土地交換、集體經(jīng)濟(jì)組織合并分拆、國(guó)家征用征購(gòu)?fù)恋貢r(shí)才能發(fā)生所有權(quán)轉(zhuǎn)移外，任何單位和個(gè)人不得隨意改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)；集體土地所有權(quán)是土地的一項(xiàng)最主要物權(quán)，所有權(quán)主體和每個(gè)集體的成員平時(shí)都享有土地帶來的所有權(quán)收益，征地時(shí)可適當(dāng)分割土地補(bǔ)償。
（二） 承包土地使用權(quán)：
承包土地使用權(quán)是集體土地所有權(quán)下的一個(gè)完整、獨(dú)立的土地產(chǎn)權(quán)形態(tài)。土地使用年期為30年或70年，本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民有獲得該權(quán)利的優(yōu)先權(quán)，使用權(quán)人也以本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民為主，一般以承包或“四荒”拍賣方式取得承包土地使用權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部可按戶均分承包的方式獲得使用權(quán)，已在第一、二輪承包延包中承包了土地的農(nóng)民則應(yīng)直接界定為取得承包土地使用權(quán)；在土地使用年期內(nèi)，承包土地使用權(quán)之上可附設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等他項(xiàng)權(quán)利，土地可由使用權(quán)人自己使用，也可以入股、轉(zhuǎn)包、出租予以他人經(jīng)營(yíng)，經(jīng)土地所有者同意，還可以用于抵押融資，暫不允許轉(zhuǎn)讓；承包土地使用權(quán)按不動(dòng)產(chǎn)的特性給予法律保障，一經(jīng)取得并通過政府土地登記，使用權(quán)人和土地權(quán)利義務(wù)不能再隨意改變，必須改變的，當(dāng)事人要按市場(chǎng)價(jià)格向使用權(quán)人支付土地財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償；承包土地使用權(quán)是土地的一項(xiàng)基本物權(quán)，取得使用權(quán)需支付相應(yīng)的土地費(fèi)用或地價(jià)、地租，使用權(quán)人平時(shí)享有利用或經(jīng)營(yíng)土地使用權(quán)帶來的收益，在國(guó)家征用土地時(shí)還可獲得喪失土地使用權(quán)的損失補(bǔ)償。
（三） 土地耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)：
土地耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)是在承包土地使用權(quán)上附設(shè)的一種他項(xiàng)權(quán)利。承包土地使用權(quán)人可將其土地耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)單獨(dú)以轉(zhuǎn)包、分包、出租等方式流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)期可根據(jù)經(jīng)營(yíng)的需要由承包或租賃雙方自行商定；對(duì)土地轉(zhuǎn)包、分包、出租等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的其他農(nóng)民具有承包、承租的優(yōu)先權(quán)，經(jīng)本職工作集體經(jīng)濟(jì)組織的2/3成員同意后，土地可對(duì)外轉(zhuǎn)包、分包、租賃；在不超越承包土地使用權(quán)的范圍內(nèi)，土地耕作經(jīng)營(yíng)所涉及的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用、經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)時(shí)間、生產(chǎn)任務(wù)和責(zé)任等均由合同約定，并可隨合同改變而改變；土地耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)具有一定的債權(quán)屬性，取得經(jīng)營(yíng)權(quán)也需支付相應(yīng)的土地費(fèi)用或地租，但經(jīng)營(yíng)者主要的收益來自于農(nóng)業(yè)耕作和生產(chǎn)而非土地。經(jīng)營(yíng)期內(nèi)如國(guó)家征用土地，經(jīng)營(yíng)者有權(quán)獲得青苗補(bǔ)償及經(jīng)營(yíng)損失補(bǔ)償。
按現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論構(gòu)建的農(nóng)用土地“三權(quán)分離式”產(chǎn)權(quán)體系，適應(yīng)了我國(guó)土地資源緊缺的國(guó)情，滿足了今后農(nóng)村先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，不僅為農(nóng)村土地公有制實(shí)現(xiàn)形式的多樣化和多種經(jīng)濟(jì)成份共同發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，而且從根本上保障了土地使用權(quán)，還可以使農(nóng)民從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)真正轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)土地資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)剩余勞動(dòng)力順利向二、三產(chǎn)業(yè)、向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村生產(chǎn)和生活方式根本改觀，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整。
完善農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)體系是一項(xiàng)關(guān)系農(nóng)村社會(huì)安定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的大工程，是一場(chǎng)關(guān)系到農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的，目前農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度的巨大優(yōu)勢(shì)已日趨彰顯，一旦得以順利實(shí)現(xiàn)，將極大地促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，徹底解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)村面臨的土地問題。
論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保障 資金籌措 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)
論文摘要：在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象日益盛行、農(nóng)村面臨楊俊養(yǎng)老保障問題的形勢(shì)下，我們可以探索通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)來為轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶養(yǎng)老提供部分養(yǎng)老保障資金，本文在分析土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保障資金的籌措具有重要的現(xiàn)實(shí)意義的基礎(chǔ)上，提出了大膽的設(shè)想和建議；通過某種制度安排讓某一中介組織介入，代替那些轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶做好長(zhǎng)遠(yuǎn)的養(yǎng)老準(zhǔn)備。
我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化國(guó)家行列，在養(yǎng)老保障問題上面臨著非常嚴(yán)峻的形勢(shì)，尤其在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的養(yǎng)老問題更加突出。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，至2004年底，我國(guó)65歲及以上的老年人達(dá)9857萬人，占人口總數(shù)的7.6%?！蓖瑫r(shí)，根據(jù)第五次人口普查的結(jié)果顯示，中國(guó)80%以上的老年人口居住在農(nóng)村。這個(gè)龐大的農(nóng)村老年群體與城市老年群體最大的差異就是他們有勞動(dòng)能力時(shí)沒有工薪，年老喪失勞動(dòng)能力后，不能享受到退休金待遇，生活缺乏基本保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年只有5. 5%農(nóng)村老人得到不同程度的生活與服務(wù)保障，還有90%以上的農(nóng)村老人主要依靠家庭養(yǎng)老。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老在我國(guó)有著深厚的經(jīng)濟(jì)和文化基礎(chǔ)，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的深人發(fā)展、計(jì)劃生育國(guó)策的執(zhí)行、人們生活方式和觀念的巨大轉(zhuǎn)變，現(xiàn)有的家庭養(yǎng)老方式已經(jīng)無法再滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需要。因此，積極探索可行的農(nóng)村養(yǎng)老保障方式勢(shì)在必行。
眾所周知，要徹底解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的關(guān)鍵在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，只要有了充足的資金支持，農(nóng)村養(yǎng)老保障問題就自然迎刃而解。但我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程的。在我國(guó)農(nóng)村面臨嚴(yán)峻養(yǎng)老問題時(shí)，我們不能全部寄望于無法預(yù)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而應(yīng)該努力尋找既有的資源和力量以應(yīng)對(duì)眼前的問題。農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)財(cái)政資源一般比較貧乏，但這并不表明廣大農(nóng)村就沒有任何資源優(yōu)勢(shì)，我們不應(yīng)該忽視在廣大農(nóng)村地區(qū)有著最寶貴的資源—土地。所以，筆者認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的解決可以考慮以農(nóng)民這份最寶貴的資源為切人點(diǎn)，做好“土地”這篇文章。
一、關(guān)注已經(jīng)興起并正在逐步盛行的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，利用好“土地”這份農(nóng)村最寶資源，以應(yīng)對(duì)日益緊迫的農(nóng)村養(yǎng)老問題
所謂農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)就是擁有對(duì)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織。我國(guó)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)開始于1985年，至今已有20年的歷史了。到目前為止，我國(guó)已探索出了多種多樣的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式，主要包括自由流轉(zhuǎn)、租賃倒包、股份合作、抵押、托管、拍賣等等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2001年底，全國(guó)以各種形式流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的耕地已占承包耕地總面積的6%—8%，發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例最高縣市達(dá)到20%—30%，一般超過10%;內(nèi)地流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例最高縣市達(dá)到10%—20%左右，一般在5%左右。如至2001年底，浙江省流轉(zhuǎn)耕地占全省耕地總面積的13. 500;福建省為10. 7%;安徽約為5%。世界銀行的一份研究報(bào)告指出:當(dāng)人均GDP低于500美元時(shí)，農(nóng)民以分散的自給自足土地經(jīng)營(yíng)為主;當(dāng)人均GDP大于1000美元之后，土地的商業(yè)運(yùn)動(dòng)和市場(chǎng)價(jià)值才能顯現(xiàn)出來，表現(xiàn)在土地經(jīng)營(yíng)者有擴(kuò)張規(guī)模的需求，土地?fù)碛姓哂修D(zhuǎn)讓土地的愿望，二者的共同作用形成了土地的集中效應(yīng)。以此為標(biāo)準(zhǔn)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展，不難預(yù)料，土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象在今后將更加盛行。所以，在農(nóng)村面臨嚴(yán)峻養(yǎng)老問題的情況下，非常有必要對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老保障資金的籌措功能進(jìn)行挖掘。
二、建立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)村養(yǎng)老保障資金籌措模式
對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題，理論界在最近幾年做了大量的研究工作。但在對(duì)待農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意義上，大部分人只是把目光投放在它對(duì)鞏固和完善土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度、提高土地資源利用率、增加農(nóng)民收人、推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和城市化以及現(xiàn)代化等方面，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)對(duì)于完善和健全農(nóng)村養(yǎng)老保障的可能性這一塊還缺乏理論上的探討和研究。雖然現(xiàn)實(shí)中許多地方在實(shí)踐上有所探索和嘗試，但對(duì)這個(gè)問題缺乏理論上的關(guān)注有可能會(huì)使我們失去為農(nóng)村養(yǎng)老保障籌措資金的契機(jī)。
從現(xiàn)實(shí)看，絕大部分地方對(duì)待土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的“補(bǔ)償”方式過于簡(jiǎn)單，過于關(guān)注短期收益。無論是土地的流轉(zhuǎn)采用租賃倒包、股份合作、抵押、托管、拍賣中的哪一種形式，經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，作為轉(zhuǎn)讓方的農(nóng)戶只是簡(jiǎn)單地一次或多次從經(jīng)營(yíng)權(quán)接受方那兒拿到相應(yīng)的貨幣或?qū)嵨镅a(bǔ)償(包括租金、分紅、拍賣所得等等)，而缺乏中間組織對(duì)這份補(bǔ)償進(jìn)行更合理的規(guī)劃和管理。大部分農(nóng)戶在拿到這份補(bǔ)償時(shí)，由于“短期行為”，頭腦中大都還沒有“養(yǎng)老防老”這根弦，缺乏更長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮。因此，我們?cè)诖俗鲆粋€(gè)大膽的設(shè)想，為了農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)的“養(yǎng)老防老”利益的需要，非常有必要通過某種制度安排讓某一中間組織(政府的相關(guān)部門、社會(huì)上某些特定的機(jī)構(gòu)，如保險(xiǎn)公司等，都是這種中間組織的潛在扮演者)介人，代替那些轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶做好長(zhǎng)遠(yuǎn)的養(yǎng)老準(zhǔn)備。具體做法就是:經(jīng)營(yíng)權(quán)接受方把原來直接交給經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓方農(nóng)戶的全部補(bǔ)償中的一部分(比如說:全部補(bǔ)償?shù)?0%一20%)繳納給這一中間組織作為轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)戶的養(yǎng)老保障資金，并由這個(gè)組織代為運(yùn)營(yíng)和分配，最終也由該中間組織向這些農(nóng)戶提供相應(yīng)程度的養(yǎng)老保障。
養(yǎng)老保障資金雖從經(jīng)營(yíng)權(quán)接受方直接繳納，但它屬于全部補(bǔ)償?shù)囊徊糠?，所以繳納養(yǎng)老資金的主體仍然應(yīng)該是經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓方農(nóng)戶。因此，建議設(shè)立土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶養(yǎng)老帳戶，除了把經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓戶繳納的養(yǎng)老保障資金全部充人這個(gè)帳戶，同時(shí)為了檄發(fā)農(nóng)戶繳費(fèi)的積極性，更是為了明確政府的責(zé)任，政府應(yīng)當(dāng)注人相應(yīng)比例(比如說:全部補(bǔ)償?shù)?%一10%)的財(cái)政補(bǔ)貼;甚至可以設(shè)立成匹配基金形式，即經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓戶向這個(gè)帳戶每繳納一元錢，國(guó)家就要對(duì)等地為他再存人一元錢。
但我們也要注意到每個(gè)農(nóng)戶帳戶的基金有限，因此可以規(guī)定農(nóng)戶在一定期限內(nèi)(如:5—10年)不能動(dòng)用這個(gè)帳戶基金。因?yàn)楫?dāng)前就面臨生活困難的轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的老年農(nóng)民在一定的時(shí)期內(nèi)除了其它與原有的保障方式外，他們起碼可以使用扣除了養(yǎng)老資金后的補(bǔ)償來保障他們的養(yǎng)老問題。同時(shí)，每個(gè)帳戶的有限的基金只能滿足經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓戶有限時(shí)間內(nèi)養(yǎng)老保障之需，很難多代際延續(xù)。而且，隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，越來越多年輕一代的農(nóng)民將會(huì)離開土地，成為被雇傭者和自雇傭者，只要城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系把他們納人保障范圍，他們今后的養(yǎng)老就可以不依賴這個(gè)帳戶了。
農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式是多種多樣，對(duì)失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)戶的補(bǔ)償方式肯定也是多種多樣的，因此，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)戶對(duì)其繳納的養(yǎng)老保障資金的方式以及中間組織對(duì)這份補(bǔ)償?shù)墓芾砗头峙浞绞揭怖硭?dāng)然應(yīng)該多樣化。為了增強(qiáng)管理的有效性，中間組織在具體操作時(shí)應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則:
1.適合性原則。一方面，各地之間實(shí)際情況的差異，中間組織本身存在的形式以及其所采用的管理、分配經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓戶所繳保障金的方式應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相適合;另一方面，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的不同，涉及到的農(nóng)戶繳納資金的方式應(yīng)當(dāng)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式相適合，比如:流轉(zhuǎn)采取租賃方式的適合繳納他們獲得的部分租金，采用股份合作形式的較適合采取多次提取農(nóng)戶的部分分紅，等等。
2.規(guī)范性原則。一方面，國(guó)家和地方應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的制度或規(guī)則對(duì)中間組織本身以及它對(duì)農(nóng)戶繳納的養(yǎng)老資金的經(jīng)營(yíng)和管理進(jìn)行規(guī)范;另一方面，農(nóng)戶因經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式不同而造成他們養(yǎng)老金繳納方式不同，為避免繳納的無序和混亂，也就更需要規(guī)范。比如，不同流轉(zhuǎn)方式所應(yīng)采用的養(yǎng)老金具體繳費(fèi)方式、繳納的數(shù)額或比例等等，都需要明確的規(guī)范。
3.強(qiáng)制性原則。發(fā)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶必須以一定的方式繳納一定比例的補(bǔ)償金，而不能采取自愿性原則。這主要是為了克服某些農(nóng)戶因他們的“短視”而拒絕繳納進(jìn)而影響到他們今后的養(yǎng)老保障。因此，只要發(fā)生土地流轉(zhuǎn)，中間組織就應(yīng)當(dāng)及時(shí)收取農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)繳納的養(yǎng)老保障資金。
4.專用性原則。農(nóng)戶把部分補(bǔ)償金繳納給中間組織，是希望中間組織代替他們管理好、經(jīng)營(yíng)好他們的養(yǎng)老資金，以至于在他們需要時(shí)能得到與他們繳納額相適合的保障。因此，中間組織必須保證?？顚Ｓ茫坏门矠樗?，以免損害繳費(fèi)農(nóng)戶的合法權(quán)益。對(duì)于沒有發(fā)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，因?yàn)樗麄儧]有向組織繳納資金，所以他們無權(quán)享受由發(fā)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶提供的保障資金。
三、通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)而為流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民籌集部分養(yǎng)老保障基金具有現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐價(jià)值
1.它可以為貧困地區(qū)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)民提供一定程度的養(yǎng)老保障。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，在一些不發(fā)達(dá)地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償可能會(huì)較低，因此，有人可能會(huì)質(zhì)疑這種基金籌集方式在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行的意義。所謂農(nóng)村養(yǎng)老保障保障的是農(nóng)民最基本的生活需要，而農(nóng)民的基本生活需要和城里人是不同的，農(nóng)村生活保障標(biāo)準(zhǔn)是比較低的。城市最低生活保障線(相當(dāng)于貧困線)每人每月300元，有的達(dá)到400元。在農(nóng)村，國(guó)家人口計(jì)生委在部分農(nóng)村給那些當(dāng)年帶頭搞計(jì)劃生育而后來沒有子女的孤寡老人每年發(fā)放600元生活補(bǔ)貼，每月僅50元就可幫助他們解決基本生活問題。所以，只要農(nóng)戶帳戶能為經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓戶的老年農(nóng)民每月提供幾十元錢就能保障他們的基本生活。
2.它明確了國(guó)家在農(nóng)村養(yǎng)老保障資金籌措上的責(zé)任。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障基金籌集的一個(gè)主要特點(diǎn)是:以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家政策扶持。這種基金籌集模式突出以自我保障為主的原則，減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。然而，農(nóng)村老年人本身屬于社會(huì)最弱勢(shì)的群體之一，依靠他們繳費(fèi)籌資恐怕很難;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的衰弱和解體使得大部分農(nóng)民得不到集體的資助。所以，在這種情況下，國(guó)家對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障僅僅給予政策上的扶持，實(shí)際上是推卻應(yīng)負(fù)的責(zé)任，其不利于農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的完善與健全。如果在我們所設(shè)想的農(nóng)村養(yǎng)老資金籌集模式中，政府通過向農(nóng)戶養(yǎng)老帳戶注人相應(yīng)的財(cái)政支持，實(shí)際上是政府用實(shí)際行動(dòng)明確了在解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題上的責(zé)任。
3.它無疑也是一條可以為農(nóng)村養(yǎng)老保障籌集部分資金的路子。農(nóng)村老齡化人口數(shù)是如此的龐大，無論哪一部門、哪一種途徑都無法單獨(dú)擔(dān)當(dāng)為其提供養(yǎng)老保障的重任，因而，養(yǎng)老保障資金來源應(yīng)當(dāng)也必須多元化。我們必須積極探索各種可能的渠道為養(yǎng)老保障融資，充分利用農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的“有償”原則，可以為經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)戶農(nóng)民提供部分養(yǎng)老保障資金。因此，忽視土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障籌資的可能性意義，也就可能使我們失去一條有效的融資渠道。
4.它向農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的逐步完善與發(fā)展邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)來獲取農(nóng)村養(yǎng)老保障資金在目前還無法讓全部農(nóng)民都享受到這份保障，甚至沒能完全滿足經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓戶農(nóng)民的養(yǎng)老要求，但至少它有利于擴(kuò)展我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老保障的覆蓋面。只有擁有了保障資金，農(nóng)村養(yǎng)老保障才不會(huì)僅僅停留于口號(hào)上。
如何利用農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)來為解決我國(guó)農(nóng)村地區(qū)老年農(nóng)民的養(yǎng)老問題籌措資金是一個(gè)新課題，它會(huì)涉及到相關(guān)部門與制度的配套改革，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。而且，農(nóng)村養(yǎng)老保障所需要的資金是如此的龐大，我們的政府和社會(huì)還必須在拓展和開辟融資渠道上承擔(dān)更大的責(zé)任。
論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保障 資金籌措 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)
論文摘要：在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象日益盛行、農(nóng)村面臨楊俊養(yǎng)老保障問題的形勢(shì)下，我們可以探索通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)來為轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶養(yǎng)老提供部分養(yǎng)老保障資金，本文在分析土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保障資金的籌措具有重要的現(xiàn)實(shí)意義的基礎(chǔ)上，提出了大膽的設(shè)想和建議；通過某種制度安排讓某一中介組織介入，代替那些轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶做好長(zhǎng)遠(yuǎn)的養(yǎng)老準(zhǔn)備。
我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化國(guó)家行列，在養(yǎng)老保障問題上面臨著非常嚴(yán)峻的形勢(shì)，尤其在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的養(yǎng)老問題更加突出。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，至2004年底，我國(guó)65歲及以上的老年人達(dá)9857萬人，占人口總數(shù)的7.6%?！蓖瑫r(shí)，根據(jù)第五次人口普查的結(jié)果顯示，中國(guó)80%以上的老年人口居住在農(nóng)村。這個(gè)龐大的農(nóng)村老年群體與城市老年群體最大的差異就是他們有勞動(dòng)能力時(shí)沒有工薪，年老喪失勞動(dòng)能力后，不能享受到退休金待遇，生活缺乏基本保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年只有5. 5%農(nóng)村老人得到不同程度的生活與服務(wù)保障，還有90%以上的農(nóng)村老人主要依靠家庭養(yǎng)老。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老在我國(guó)有著深厚的經(jīng)濟(jì)和文化基礎(chǔ)，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的深人發(fā)展、計(jì)劃生育國(guó)策的執(zhí)行、人們生活方式和觀念的巨大轉(zhuǎn)變，現(xiàn)有的家庭養(yǎng)老方式已經(jīng)無法再滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需要。因此，積極探索可行的農(nóng)村養(yǎng)老保障方式勢(shì)在必行。
眾所周知，要徹底解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的關(guān)鍵在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，只要有了充足的資金支持，農(nóng)村養(yǎng)老保障問題就自然迎刃而解。但我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程的。在我國(guó)農(nóng)村面臨嚴(yán)峻養(yǎng)老問題時(shí)，我們不能全部寄望于無法預(yù)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而應(yīng)該努力尋找既有的資源和力量以應(yīng)對(duì)眼前的問題。農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)財(cái)政資源一般比較貧乏，但這并不表明廣大農(nóng)村就沒有任何資源優(yōu)勢(shì)，我們不應(yīng)該忽視在廣大農(nóng)村地區(qū)有著最寶貴的資源—土地。所以，筆者認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的解決可以考慮以農(nóng)民這份最寶貴的資源為切人點(diǎn)，做好“土地”這篇文章。
一、關(guān)注已經(jīng)興起并正在逐步盛行的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，利用好“土地”這份農(nóng)村最寶資源，以應(yīng)對(duì)日益緊迫的農(nóng)村養(yǎng)老問題
所謂農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)就是擁有對(duì)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織。我國(guó)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)開始于1985年，至今已有20年的歷史了。到目前為止，我國(guó)已探索出了多種多樣的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式，主要包括自由流轉(zhuǎn)、租賃倒包、股份合作、抵押、托管、拍賣等等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2001年底，全國(guó)以各種形式流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的耕地已占承包耕地總面積的6%—8%，發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例最高縣市達(dá)到20%—30%，一般超過10%;內(nèi)地流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例最高縣市達(dá)到10%—20%左右，一般在5%左右。如至2001年底，浙江省流轉(zhuǎn)耕地占全省耕地總面積的13. 500;福建省為10. 7%;安徽約為5%。世界銀行的一份研究報(bào)告指出:當(dāng)人均GDP低于500美元時(shí)，農(nóng)民以分散的自給自足土地經(jīng)營(yíng)為主;當(dāng)人均GDP大于1000美元之后，土地的商業(yè)運(yùn)動(dòng)和市場(chǎng)價(jià)值才能顯現(xiàn)出來，表現(xiàn)在土地經(jīng)營(yíng)者有擴(kuò)張規(guī)模的需求，土地?fù)碛姓哂修D(zhuǎn)讓土地的愿望，二者的共同作用形成了土地的集中效應(yīng)。以此為標(biāo)準(zhǔn)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展，不難預(yù)料，土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象在今后將更加盛行。所以，在農(nóng)村面臨嚴(yán)峻養(yǎng)老問題的情況下，非常有必要對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老保障資金的籌措功能進(jìn)行挖掘。
二、建立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)村養(yǎng)老保障資金籌措模式
對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題，理論界在最近幾年做了大量的研究工作。但在對(duì)待農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意義上，大部分人只是把目光投放在它對(duì)鞏固和完善土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度、提高土地資源利用率、增加農(nóng)民收人、推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和城市化以及現(xiàn)代化等方面，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)對(duì)于完善和健全農(nóng)村養(yǎng)老保障的可能性這一塊還缺乏理論上的探討和研究。雖然現(xiàn)實(shí)中許多地方在實(shí)踐上有所探索和嘗試，但對(duì)這個(gè)問題缺乏理論上的關(guān)注有可能會(huì)使我們失去為農(nóng)村養(yǎng)老保障籌措資金的契機(jī)。
從現(xiàn)實(shí)看，絕大部分地方對(duì)待土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的“補(bǔ)償”方式過于簡(jiǎn)單，過于關(guān)注短期收益。無論是土地的流轉(zhuǎn)采用租賃倒包、股份合作、抵押、托管、拍賣中的哪一種形式，經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，作為轉(zhuǎn)讓方的農(nóng)戶只是簡(jiǎn)單地一次或多次從經(jīng)營(yíng)權(quán)接受方那兒拿到相應(yīng)的貨幣或?qū)嵨镅a(bǔ)償(包括租金、分紅、拍賣所得等等)，而缺乏中間組織對(duì)這份補(bǔ)償進(jìn)行更合理的規(guī)劃和管理。大部分農(nóng)戶在拿到這份補(bǔ)償時(shí)，由于“短期行為”，頭腦中大都還沒有“養(yǎng)老防老”這根弦，缺乏更長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮。因此，我們?cè)诖俗鲆粋€(gè)大膽的設(shè)想，為了農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)的“養(yǎng)老防老”利益的需要，非常有必要通過某種制度安排讓某一中間組織(政府的相關(guān)部門、社會(huì)上某些特定的機(jī)構(gòu)，如保險(xiǎn)公司等，都是這種中間組織的潛在扮演者)介人，代替那些轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶做好長(zhǎng)遠(yuǎn)的養(yǎng)老準(zhǔn)備。具體做法就是:經(jīng)營(yíng)權(quán)接受方把原來直接交給經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓方農(nóng)戶的全部補(bǔ)償中的一部分(比如說:全部補(bǔ)償?shù)?0%一20%)繳納給這一中間組織作為轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)戶的養(yǎng)老保障資金，并由這個(gè)組織代為運(yùn)營(yíng)和分配，最終也由該中間組織向這些農(nóng)戶提供相應(yīng)程度的養(yǎng)老保障。
養(yǎng)老保障資金雖從經(jīng)營(yíng)權(quán)接受方直接繳納，但它屬于全部補(bǔ)償?shù)囊徊糠郑岳U納養(yǎng)老資金的主體仍然應(yīng)該是經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓方農(nóng)戶。因此，建議設(shè)立土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶養(yǎng)老帳戶，除了把經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓戶繳納的養(yǎng)老保障資金全部充人這個(gè)帳戶，同時(shí)為了檄發(fā)農(nóng)戶繳費(fèi)的積極性，更是為了明確政府的責(zé)任，政府應(yīng)當(dāng)注人相應(yīng)比例(比如說:全部補(bǔ)償?shù)?%一10%)的財(cái)政補(bǔ)貼;甚至可以設(shè)立成匹配基金形式，即經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓戶向這個(gè)帳戶每繳納一元錢，國(guó)家就要對(duì)等地為他再存人一元錢。
但我們也要注意到每個(gè)農(nóng)戶帳戶的基金有限，因此可以規(guī)定農(nóng)戶在一定期限內(nèi)(如:5—10年)不能動(dòng)用這個(gè)帳戶基金。因?yàn)楫?dāng)前就面臨生活困難的轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的老年農(nóng)民在一定的時(shí)期內(nèi)除了其它與原有的保障方式外，他們起碼可以使用扣除了養(yǎng)老資金后的補(bǔ)償來保障他們的養(yǎng)老問題。同時(shí)，每個(gè)帳戶的有限的基金只能滿足經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓戶有限時(shí)間內(nèi)養(yǎng)老保障之需，很難多代際延續(xù)。而且，隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，越來越多年輕一代的農(nóng)民將會(huì)離開土地，成為被雇傭者和自雇傭者，只要城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系把他們納人保障范圍，他們今后的養(yǎng)老就可以不依賴這個(gè)帳戶了。
農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式是多種多樣，對(duì)失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)戶的補(bǔ)償方式肯定也是多種多樣的，因此，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)戶對(duì)其繳納的養(yǎng)老保障資金的方式以及中間組織對(duì)這份補(bǔ)償?shù)墓芾砗头峙浞绞揭怖硭?dāng)然應(yīng)該多樣化。為了增強(qiáng)管理的有效性，中間組織在具體操作時(shí)應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則:
1.適合性原則。一方面，各地之間實(shí)際情況的差異，中間組織本身存在的形式以及其所采用的管理、分配經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓戶所繳保障金的方式應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相適合;另一方面，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的不同，涉及到的農(nóng)戶繳納資金的方式應(yīng)當(dāng)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式相適合，比如:流轉(zhuǎn)采取租賃方式的適合繳納他們獲得的部分租金，采用股份合作形式的較適合采取多次提取農(nóng)戶的部分分紅，等等。
2.規(guī)范性原則。一方面，國(guó)家和地方應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的制度或規(guī)則對(duì)中間組織本身以及它對(duì)農(nóng)戶繳納的養(yǎng)老資金的經(jīng)營(yíng)和管理進(jìn)行規(guī)范;另一方面，農(nóng)戶因經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式不同而造成他們養(yǎng)老金繳納方式不同，為避免繳納的無序和混亂，也就更需要規(guī)范。比如，不同流轉(zhuǎn)方式所應(yīng)采用的養(yǎng)老金具體繳費(fèi)方式、繳納的數(shù)額或比例等等，都需要明確的規(guī)范。
3.強(qiáng)制性原則。發(fā)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶必須以一定的方式繳納一定比例的補(bǔ)償金，而不能采取自愿性原則。這主要是為了克服某些農(nóng)戶因他們的“短視”而拒絕繳納進(jìn)而影響到他們今后的養(yǎng)老保障。因此，只要發(fā)生土地流轉(zhuǎn)，中間組織就應(yīng)當(dāng)及時(shí)收取農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)繳納的養(yǎng)老保障資金。
4.專用性原則。農(nóng)戶把部分補(bǔ)償金繳納給中間組織，是希望中間組織代替他們管理好、經(jīng)營(yíng)好他們的養(yǎng)老資金，以至于在他們需要時(shí)能得到與他們繳納額相適合的保障。因此，中間組織必須保證專款專用，不得挪為他用，以免損害繳費(fèi)農(nóng)戶的合法權(quán)益。對(duì)于沒有發(fā)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，因?yàn)樗麄儧]有向組織繳納資金，所以他們無權(quán)享受由發(fā)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶提供的保障資金。
三、通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)而為流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民籌集部分養(yǎng)老保障基金具有現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐價(jià)值
1.它可以為貧困地區(qū)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)民提供一定程度的養(yǎng)老保障。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，在一些不發(fā)達(dá)地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償可能會(huì)較低，因此，有人可能會(huì)質(zhì)疑這種基金籌集方式在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行的意義。所謂農(nóng)村養(yǎng)老保障保障的是農(nóng)民最基本的生活需要，而農(nóng)民的基本生活需要和城里人是不同的，農(nóng)村生活保障標(biāo)準(zhǔn)是比較低的。城市最低生活保障線(相當(dāng)于貧困線)每人每月300元，有的達(dá)到400元。在農(nóng)村，國(guó)家人口計(jì)生委在部分農(nóng)村給那些當(dāng)年帶頭搞計(jì)劃生育而后來沒有子女的孤寡老人每年發(fā)放600元生活補(bǔ)貼，每月僅50元就可幫助他們解決基本生活問題。所以，只要農(nóng)戶帳戶能為經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓戶的老年農(nóng)民每月提供幾十元錢就能保障他們的基本生活。
2.它明確了國(guó)家在農(nóng)村養(yǎng)老保障資金籌措上的責(zé)任。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障基金籌集的一個(gè)主要特點(diǎn)是:以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家政策扶持。這種基金籌集模式突出以自我保障為主的原則，減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。然而，農(nóng)村老年人本身屬于社會(huì)最弱勢(shì)的群體之一，依靠他們繳費(fèi)籌資恐怕很難;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的衰弱和解體使得大部分農(nóng)民得不到集體的資助。所以，在這種情況下，國(guó)家對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障僅僅給予政策上的扶持，實(shí)際上是推卻應(yīng)負(fù)的責(zé)任，其不利于農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的完善與健全。如果在我們所設(shè)想的農(nóng)村養(yǎng)老資金籌集模式中，政府通過向農(nóng)戶養(yǎng)老帳戶注人相應(yīng)的財(cái)政支持，實(shí)際上是政府用實(shí)際行動(dòng)明確了在解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題上的責(zé)任。
3.它無疑也是一條可以為農(nóng)村養(yǎng)老保障籌集部分資金的路子。農(nóng)村老齡化人口數(shù)是如此的龐大，無論哪一部門、哪一種途徑都無法單獨(dú)擔(dān)當(dāng)為其提供養(yǎng)老保障的重任，因而，養(yǎng)老保障資金來源應(yīng)當(dāng)也必須多元化。我們必須積極探索各種可能的渠道為養(yǎng)老保障融資，充分利用農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的“有償”原則，可以為經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)戶農(nóng)民提供部分養(yǎng)老保障資金。因此，忽視土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障籌資的可能性意義，也就可能使我們失去一條有效的融資渠道。
4.它向農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的逐步完善與發(fā)展邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)來獲取農(nóng)村養(yǎng)老保障資金在目前還無法讓全部農(nóng)民都享受到這份保障，甚至沒能完全滿足經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓戶農(nóng)民的養(yǎng)老要求，但至少它有利于擴(kuò)展我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老保障的覆蓋面。只有擁有了保障資金，農(nóng)村養(yǎng)老保障才不會(huì)僅僅停留于口號(hào)上。
如何利用農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)來為解決我國(guó)農(nóng)村地區(qū)老年農(nóng)民的養(yǎng)老問題籌措資金是一個(gè)新課題，它會(huì)涉及到相關(guān)部門與制度的配套改革，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。而且，農(nóng)村養(yǎng)老保障所需要的資金是如此的龐大，我們的政府和社會(huì)還必須在拓展和開辟融資渠道上承擔(dān)更大的責(zé)任。
摘要：十七屆三中全會(huì)專門就農(nóng)村改革發(fā)展作出了重大決議，意味著黨的工作重心從城市開始轉(zhuǎn)向農(nóng)村，而黨的十七大明確了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是新農(nóng)村建設(shè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面發(fā)展的主要抓手，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)離不開適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)歸屬不變和農(nóng)民人均1～2畝田的條件下實(shí)施農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，只有依靠土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集中才能形成。沒有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)就沒有適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，就沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也就沒有農(nóng)村的全面發(fā)展。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；中長(zhǎng)期；規(guī)范流轉(zhuǎn)
一、我區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的歷程和現(xiàn)狀
1.流轉(zhuǎn)歷程。1982年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行，在解決多勞多得問題、空前調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性、農(nóng)村面貌顯著變化的同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移了相當(dāng)部分的勞動(dòng)力，出現(xiàn)了荒田、以現(xiàn)金抵農(nóng)業(yè)稅和定購(gòu)任務(wù)的現(xiàn)象。通過外引勞力、內(nèi)促大戶的政策，至20世紀(jì)90年代中期，10畝以上大戶完成全區(qū)糧食定購(gòu)任務(wù)的80%以上，規(guī)模經(jīng)營(yíng)初步形成。1998年開展了期限30年、田塊到戶、取消定購(gòu)任務(wù)的二輪承包，農(nóng)民對(duì)土地的義務(wù)下降導(dǎo)致人人要地，規(guī)模經(jīng)營(yíng)顯著退縮。近年來，在政府引導(dǎo)和生產(chǎn)成本高漲的逼迫下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)開始自發(fā)或委托流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)逐年上升。
2.流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。至2008年11底統(tǒng)計(jì)，我區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總面積30萬畝，占總耕地面積77.3%，其中10畝以上規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積25.2萬畝、5 458戶。有委托流轉(zhuǎn)與個(gè)人轉(zhuǎn)包二種流轉(zhuǎn)方式，分別占64%、36%。流轉(zhuǎn)期限分季節(jié)性流轉(zhuǎn)、短期流轉(zhuǎn)、中長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)（五年以上）三種，期限五年以下占總流轉(zhuǎn)面積的75.6%。
二、當(dāng)前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題和矛盾
1.各級(jí)對(duì)流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)和重視還不夠。由于農(nóng)業(yè)所占產(chǎn)業(yè)比重低，財(cái)政貢獻(xiàn)很少；農(nóng)民的自由職業(yè)身份和相對(duì)貧困導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民工作難做，面廣量大牽涉問題多；受“自愿”流轉(zhuǎn)的政策制約，不好采用行政手段等等原因；擔(dān)心事倍功半、出力不討好，不如順其自然慢慢來，再等十年農(nóng)民自然減少，將來規(guī)模經(jīng)營(yíng)自然形成；或等待中央有關(guān)退出農(nóng)民身份政策的出臺(tái)。在流轉(zhuǎn)服務(wù)方面基層干部存在怕難、怕煩、多一事不如少一事思想。
2.流轉(zhuǎn)的規(guī)范性存在欠缺，亟須加強(qiáng)服務(wù)指導(dǎo)。占1/3流轉(zhuǎn)面積的農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”，未通過流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利義務(wù)，帶來了糾紛和隱患。有的雖有流轉(zhuǎn)協(xié)議，但條款不全、表述不夠具體清晰，給村組織調(diào)解帶來困難。缺少一個(gè)共享的流轉(zhuǎn)平臺(tái)、上門引導(dǎo)的服務(wù)機(jī)構(gòu)和流轉(zhuǎn)的促進(jìn)政策。
3.流轉(zhuǎn)期短，不利于農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)土地流轉(zhuǎn)期限五年以下占總流轉(zhuǎn)面積的75.6%。過短的流轉(zhuǎn)期限，使經(jīng)營(yíng)主體不敢在土地、機(jī)械、設(shè)施上做大的投入，做一年算一年，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。由于可持久掌握經(jīng)營(yíng)的土地面積不足，無法吸引農(nóng)民子承父業(yè)，學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)、投身農(nóng)業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)民人均年齡50歲以上、專業(yè)農(nóng)民人均55歲以上、年輕農(nóng)民供給斷檔的局面。
4.目前的規(guī)模經(jīng)營(yíng)者仍然存在面積過小、技術(shù)素質(zhì)有待提高的問題，同時(shí)意欲流出者存在生活費(fèi)用擔(dān)憂。大部分種糧大戶因規(guī)模尚在50畝以下，家庭人均年收入仍在全區(qū)平均數(shù)以下，規(guī)模尚顯不足。除流轉(zhuǎn)引導(dǎo)、服務(wù)不足原因外，另一原因是部分兼業(yè)農(nóng)民擔(dān)心工作不穩(wěn)以求口糧自給和部分65歲以上的老年農(nóng)民因養(yǎng)老保障不足堅(jiān)持著自給自足的生產(chǎn)生活方式，導(dǎo)致流出土地的農(nóng)戶比例少于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的比例。多數(shù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者在技術(shù)的掌握和應(yīng)用、單產(chǎn)和效益方面仍有較大的提升空間，有待于對(duì)其加強(qiáng)培訓(xùn)和服務(wù)。
三、促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)中長(zhǎng)期規(guī)范流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議
土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是破解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展瓶頸的主要合法手段。本區(qū)農(nóng)業(yè)僅占gdp的4%，但勞動(dòng)力卻占總勞動(dòng)力的25%，發(fā)達(dá)的第二、三產(chǎn)業(yè)需要農(nóng)村多余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移；1.04萬元農(nóng)民人均收入只有11%來自農(nóng)業(yè)，農(nóng)民收入來源已多元廣泛，兼業(yè)農(nóng)民是目前農(nóng)民隊(duì)伍的主流；近年我區(qū)社保力度和覆蓋面不斷提升，正在逐步消除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)我區(qū)已有較為扎實(shí)的基礎(chǔ)。
（一）提高對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)重要性、迫切性、規(guī)范性的認(rèn)識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督
我區(qū)經(jīng)濟(jì)總量已達(dá)中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，人均gdp近1萬美元，第二產(chǎn)發(fā)達(dá)、第三產(chǎn)興旺，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村仍然落后、農(nóng)民未富，產(chǎn)業(yè)之間相差大、不協(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響了社會(huì)和諧、阻礙了內(nèi)需啟動(dòng)，有違社會(huì)公平、共同富裕的宗旨。三農(nóng)發(fā)展遲后制約著第二、三產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，社會(huì)的和諧穩(wěn)定迫切需要發(fā)展三農(nóng)，迫切需要現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，因此也迫切需要農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。
按法律法規(guī)和政策遵循以下流轉(zhuǎn)原則：一是不變所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)原則，維護(hù)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。流轉(zhuǎn)期限最長(zhǎng)不得超過承包權(quán)證規(guī)定的期限。二是“依法、自愿、有償”原則，不得違背農(nóng)戶意愿，強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)收入必須全額歸流出方所有。三是有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展原則。流轉(zhuǎn)要與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和提高糧食生產(chǎn)效率效益相結(jié)合，盡量符合發(fā)展方向和區(qū)域布局要求。四是堅(jiān)持耕地和環(huán)境保護(hù)原則，維護(hù)可持續(xù)生產(chǎn)能力。五是出入平衡原則，先有意欲流入者登記在冊(cè)，后有流入者同意簽訂合同。
區(qū)府要成立流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，作為農(nóng)村工作一項(xiàng)重要內(nèi)容列入議事日程；區(qū)農(nóng)林局、各鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道也要成立相應(yīng)組織，承擔(dān)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)、管理和監(jiān)督職能。
（二）增加職能，服務(wù)并促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)
一是政策先行、大力宣傳，鼓勵(lì)農(nóng)戶以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等多種形式流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)戶委托村經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一流轉(zhuǎn)；鼓勵(lì)懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理、有資金的種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、工商企業(yè)、農(nóng)業(yè)科技人員投資開發(fā)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地，保留本鎮(zhèn)社員享受流轉(zhuǎn)土地的優(yōu)先經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是區(qū)農(nóng)林局、鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)辦要建立班子、配備專人；建立以村經(jīng)濟(jì)合作社為主體的中介服務(wù)組織。三是明確職能，建立考核，為意欲流入的經(jīng)營(yíng)者與可能流出的農(nóng)戶牽線搭橋、規(guī)范工作。四是制定流轉(zhuǎn)合同的簽訂（解除）、備案、保管、公證等相關(guān)規(guī)定和流轉(zhuǎn)合同樣本。五是搞好對(duì)流轉(zhuǎn)工作者的培訓(xùn)，使其熟練業(yè)務(wù)、掌握流轉(zhuǎn)規(guī)定。六是自上至下一級(jí)對(duì)一級(jí)的定期監(jiān)督、抽查，以完善檔案和臺(tái)賬管理，提高合同的簽訂率和規(guī)范率，防止形式流轉(zhuǎn)和假流轉(zhuǎn)。七是建立鎮(zhèn)鄉(xiāng)仲裁機(jī)構(gòu)，妥善處理現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)糾紛，修訂、補(bǔ)訂流轉(zhuǎn)合同。做好土地片區(qū)內(nèi)不愿流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的田塊調(diào)整工作，以利日常作業(yè)管理，規(guī)模連片，避免矛盾。八是開發(fā)專用軟件，創(chuàng)建土地承包和流轉(zhuǎn)的信息化平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)聯(lián)網(wǎng)。
（三）財(cái)政支付轉(zhuǎn)移農(nóng)村以促進(jìn)中長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)人才、技術(shù)、設(shè)施等要素的長(zhǎng)期投入
1.確定區(qū)、鎮(zhèn)二級(jí)財(cái)政合理負(fù)擔(dān)比例，對(duì)區(qū)、鎮(zhèn)二級(jí)工作班子提供必要的經(jīng)費(fèi)支持。對(duì)村級(jí)中介服務(wù)組織提供如下工作經(jīng)費(fèi)：按2009年委托合同流轉(zhuǎn)總面積按畝給予基本補(bǔ)助，流轉(zhuǎn)期限五年及五年以上，按畝再予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。全村已貨幣安置的村按流轉(zhuǎn)總面積、流轉(zhuǎn)率、五年以上流轉(zhuǎn)率各占1/3權(quán)重進(jìn)行排序，分等補(bǔ)助。
2.對(duì)于將剩余承包年限全額（年限、面積）委托村流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，除享受出租收入、財(cái)政補(bǔ)助外，同時(shí)享受失業(yè)救濟(jì)金和失土農(nóng)民養(yǎng)老保障資格（全村已貨幣安置村除外）。委托村流轉(zhuǎn)年限達(dá)五年及五年以上的，每畝給予流出者一定的補(bǔ)助。財(cái)政補(bǔ)助資金應(yīng)按出租年限平均每年支付，以減輕年度財(cái)政負(fù)擔(dān)。
3.支持流入者規(guī)模經(jīng)營(yíng)。按“擴(kuò)規(guī)模、減戶數(shù)、提素質(zhì)”的要求，控制外來戶，減少經(jīng)營(yíng)戶，擴(kuò)大戶平均面積，提升勞動(dòng)力素質(zhì)。一是在2008年基礎(chǔ)上，每新增一戶300畝以上的種糧大戶，給村適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)助。二是鼓勵(lì)發(fā)展以土地為紐帶的股份合作社，對(duì)新建且入股面積500畝以上、合同期限十年以上的農(nóng)業(yè)股份合作社，給予每家一定額度的一次性補(bǔ)助。三是加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，土地整理、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目與土地流轉(zhuǎn)要緊密結(jié)合，已通過流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)的，要優(yōu)先立項(xiàng)；仍然要解決標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田不標(biāo)準(zhǔn)的問題，重點(diǎn)是出水溝不暢通，出水不靈、因澇減產(chǎn)常年發(fā)生。四是信貸和用地政策支持，要逐年增加農(nóng)業(yè)信貸額度，重點(diǎn)支持規(guī)模大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社；對(duì)農(nóng)業(yè)基地的管理用房在用地政策上要有所傾斜，在搭建時(shí)鼓勵(lì)不破壞耕地的建筑方法。
4.加強(qiáng)主體培訓(xùn)，提高經(jīng)營(yíng)績(jī)效。引導(dǎo)農(nóng)民子繼父業(yè)，保障農(nóng)業(yè)后續(xù)發(fā)展。規(guī)模經(jīng)營(yíng)解決了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模基礎(chǔ)，績(jī)效如何還靠經(jīng)營(yíng)主體的綜合素質(zhì)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須有相應(yīng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。充分發(fā)揮農(nóng)民科技教育培訓(xùn)中心的作用，繼續(xù)大力開展學(xué)歷、綠證、陽光工程、農(nóng)民實(shí)用技術(shù)等各類培訓(xùn)，提高經(jīng)營(yíng)主體的知識(shí)層次和科技水平；大力實(shí)施新型農(nóng)民培訓(xùn)工程，引導(dǎo)農(nóng)民子承父業(yè)，保障農(nóng)業(yè)后續(xù)動(dòng)力；培育農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)土人才，培育一支“年紀(jì)輕、素質(zhì)好、能創(chuàng)新”的現(xiàn)代農(nóng)民隊(duì)伍。鼓勵(lì)農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等參與農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的多元化。利用農(nóng)民合作社的體制優(yōu)勢(shì)，廣泛開展“合作社+農(nóng)戶”、“合作社+公司”、“合作社+公司+農(nóng)戶”等生產(chǎn)模式，積極探索合作社帶領(lǐng)社員致富的新路子。利用工商企業(yè)的資本和管理優(yōu)勢(shì)，開發(fā)建設(shè)一批規(guī)劃起點(diǎn)高、示范帶動(dòng)力強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)效益好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地。做好規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶的技術(shù)服務(wù)工作，在良種良法推廣、技術(shù)難題破解、病蟲害預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)、農(nóng)資安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等方面一如既往地給予全力支持，切實(shí)解決廣大規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶們的現(xiàn)實(shí)困難。
5.對(duì)流出經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶實(shí)施關(guān)愛加激勵(lì)政策，解除其顧憂。一是要進(jìn)一步增加農(nóng)村老年人的生活保障費(fèi)。老年老保是黨在農(nóng)村最受歡迎的政策之一，目前，本區(qū)一半農(nóng)民55歲以上且絕大多數(shù)是專業(yè)農(nóng)民，文化低，接受新東西能力差，如能流出該群體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，則主體素質(zhì)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)將有大的提升，建議流轉(zhuǎn)能與老年老保的額度掛鉤。二是對(duì)二輪土地承包期間一次性委托流轉(zhuǎn)給村的農(nóng)戶給予激勵(lì)政策；允許已流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶重簽長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)合同。三是要適當(dāng)考慮流出農(nóng)戶土地增值效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，鼓勵(lì)以村組織牽頭的股份合作流轉(zhuǎn)。四是要政府牽頭、部門協(xié)作，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流出者轉(zhuǎn)崗就業(yè)培訓(xùn)，提高他們擇業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。五是要研究農(nóng)民土地承包權(quán)、農(nóng)民或社員身份的退出機(jī)制。研究后要積極向上建議退出土地承包權(quán)、退出農(nóng)民或社員身份的實(shí)施辦法，將“減少農(nóng)民才能致富農(nóng)民”的口號(hào)落在行動(dòng)上。
