發(fā)布時(shí)間：2022-07-30 06:25:26
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的行政審計(jì)論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
(一)案件定性不準(zhǔn)確上述案件中的某有限責(zé)任公司經(jīng)單位決策作為授權(quán)經(jīng)銷商經(jīng)營銷售進(jìn)口食品，并錯誤的認(rèn)為其銷售的進(jìn)口食品為保健品，故憑食品衛(wèi)生許可證有權(quán)經(jīng)營銷售。該公司2008年3月登記成立，成立時(shí)辦理了食品衛(wèi)生許可證，經(jīng)營范圍，不包括預(yù)包裝食品批發(fā)兼零售。在工商部門查處后在2011年12月5日辦理了食品流通許可證，經(jīng)營范圍增加預(yù)包裝食品批發(fā)兼零售。此次該公司銷售進(jìn)口食品主要是想通過單位的經(jīng)營活動為單位牟取利益，而且違法所得亦用于公司的擴(kuò)大經(jīng)營。所以，該公司實(shí)施的超過營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營范圍，持食品衛(wèi)生許可證經(jīng)營食品的違法行為系單位行為。該公司超過核準(zhǔn)登記經(jīng)營范圍持食品衛(wèi)生許可證無照經(jīng)營食品的行為，屬于超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍、擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可從事的經(jīng)營活動的違法經(jīng)營行為，應(yīng)依據(jù)《刑法》第二百二十五條第四項(xiàng)的規(guī)定確定追訴標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)天津市高級人民法院、天津市人民檢察院天津市公安局、天津市司法局《關(guān)于刑法分則部分條款犯罪數(shù)額和情節(jié)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的意見》第三十三條第八項(xiàng)的規(guī)定:單位非法經(jīng)營數(shù)額在50萬元以上不滿250萬元，或者違法所得數(shù)額在10萬元以上不滿50萬元的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為《刑法》第二百二十五條規(guī)定的“情節(jié)嚴(yán)重”。根據(jù)公安機(jī)關(guān)調(diào)取證據(jù)材料可以證實(shí)該公司核準(zhǔn)登記經(jīng)營范圍無照經(jīng)營食品銷售數(shù)額13萬余元，違法所得9萬余元，違法所得數(shù)額不符合追訴標(biāo)準(zhǔn)。工商行政部門移交的證據(jù)材料顯示，該公司在被工商部門查處時(shí)扣押了11箱無照經(jīng)營食品，應(yīng)為2500支，以120元每支的購買價(jià)格計(jì)算購買金額應(yīng)為30萬元。該公司已經(jīng)銷售出去的334支以每支415元的售銷價(jià)計(jì)算銷售價(jià)格應(yīng)為13萬余元。故該公司的非法經(jīng)營數(shù)額不足50萬元，不符合追訴標(biāo)準(zhǔn)。工商部門由于對法律的理解有誤，造成對違法行為定性不準(zhǔn)，在案件不符合追訴標(biāo)準(zhǔn)的情況下向公安機(jī)關(guān)移送案件。
(二)證據(jù)收集與固定不規(guī)范本案中工商部門在對某有限公司無照經(jīng)營的食品扣押后，在未作出向公安機(jī)關(guān)移送案件決定前解除了扣押，解除扣押的食品被涉案公司自行處理。工商部門作出的扣押及解除扣押文書上均未對扣押物品特征進(jìn)行詳盡描述，僅列明為11箱。該工商局的做法令此部分證據(jù)滅失無法再重新調(diào)取核實(shí)，只能根據(jù)涉案公司負(fù)責(zé)人的供述和該公司員工的證言，認(rèn)定上述11箱食品共計(jì)2500支，確定購買金額為30萬元。司法機(jī)關(guān)在證據(jù)審查時(shí)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對該案扣押物品的處理提出了異議。根據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十一條、第十二條規(guī)定，工商行政管理部門實(shí)施查封、扣押的期限不得超過30日。工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)在查封、扣押期間作出處理決定。對于經(jīng)調(diào)查核實(shí)沒有違法行為或者不再需要查封、扣押的，工商行政管理部門在作出處理決定后應(yīng)當(dāng)立即解除查封、扣押。依據(jù)上述規(guī)定，工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)在查封、扣押期間先作出處理決定，對沒有違法行為或者不需查封、扣押的決定解除。本案中涉案公司是存在違法行為的，而且在未向公安機(jī)關(guān)移送案件前是不能確定扣押物品不再需要扣押的。正是工商部門對扣押物證的不當(dāng)處理，致使該案的重要物證滅失，無法再重新調(diào)取核實(shí)，最終司法機(jī)關(guān)以涉案公司無照經(jīng)營數(shù)額不符合追訴標(biāo)準(zhǔn)將案件退回作行政處罰處理。行政執(zhí)法部門固定證據(jù)的意識不強(qiáng)、取證不規(guī)范的作法給案件認(rèn)定罪與非罪人為造成了障礙。事后檢察機(jī)關(guān)向工商部門下發(fā)了《檢察建議》，要求該局今后規(guī)范調(diào)取證據(jù)，移送案件，保證移送案件定性準(zhǔn)確、證據(jù)完善。
二、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件存在問題的分析
(一)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對法律的理解有誤行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為符合《刑法》具體條文的文義時(shí)，即認(rèn)定行為涉嫌犯罪，并不認(rèn)真查找比對相關(guān)司法解釋對具體犯罪立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。特別是在新的司法解釋對立案追訴標(biāo)準(zhǔn)作出新規(guī)定的情況下，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)由于未及時(shí)掌握法律規(guī)定的變化，極易對違法行為作出錯誤認(rèn)定而冒然移送案件。
(二)行政執(zhí)法與刑事司法銜接不緊密行政處理決定有具體期限，公安機(jī)關(guān)立案決定有具體期限，而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送案件無期限規(guī)定，導(dǎo)致一些案件在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)協(xié)商過程中，面臨行政執(zhí)法期限超期的問題。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為了避免超期，會在向公安機(jī)關(guān)正式移送案件之前先行作出行政決定，再向公安機(jī)關(guān)移送案件，這樣即保證了行政行為不違法，又保證了對涉嫌犯罪行為的追訴。但是，這種作法會使刑事追訴面臨一事兩罰的質(zhì)疑，而且行政決定的執(zhí)行會造成證據(jù)的滅失。如前所述案例，正是由于行政機(jī)關(guān)為了保證扣押不超期，在向公安機(jī)關(guān)移送案件前作出了解除扣押的決定，致使該案的關(guān)鍵證據(jù)滅失，無法準(zhǔn)確認(rèn)定違法行為的罪與非罪。
(三)偵查機(jī)關(guān)易受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)意見左右行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對案件的定性雖然不是司法認(rèn)定的依據(jù)，但是偵查機(jī)關(guān)接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件需依據(jù)其已調(diào)查收集的證據(jù)決定立案，易受其意見影響。對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)取的不符合法定要求的證據(jù)偵查機(jī)關(guān)需重新調(diào)取，使偵查機(jī)關(guān)立案后經(jīng)偵查才發(fā)現(xiàn)移送的案件證據(jù)不足或不構(gòu)成犯罪，但公安機(jī)關(guān)又不愿承擔(dān)撤案的后果，勉強(qiáng)向檢察機(jī)關(guān)移送審查，這既侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，又造成司法資源的浪費(fèi)。
三、解決問題的對策
(一)嚴(yán)格對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的定性行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對案件的定性不能作為司法機(jī)關(guān)認(rèn)定案件性質(zhì)的依據(jù)。如，工商部門在查處違法行為時(shí)對行為性質(zhì)是否為非法經(jīng)營的認(rèn)定，是依據(jù)行政法律法規(guī)對于行政相對人的法律地位、法律關(guān)系與法律事實(shí)等作出的確認(rèn)，具有行政屬性。司法機(jī)關(guān)對案件的刑事認(rèn)定是依據(jù)刑法關(guān)于犯罪的規(guī)定、刑事訴訟法關(guān)于立案追訴的規(guī)定對案件事實(shí)、證據(jù)進(jìn)行審查判斷后，作出罪與非罪、此罪與彼罪的判斷，具有司法屬性。《刑法》及司法解釋明確對八種非法經(jīng)營行為認(rèn)定為非法經(jīng)營犯罪，確立了追訴標(biāo)準(zhǔn)，在對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的非法經(jīng)營案件定性時(shí)要嚴(yán)格依法認(rèn)定，不能受行政機(jī)關(guān)的影響。對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送或通報(bào)后，公安機(jī)關(guān)決定立案后依法提請行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出檢驗(yàn)、鑒定或是其他協(xié)助的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。對依法認(rèn)定構(gòu)成犯罪的案件，公安機(jī)關(guān)要立案偵查，偵查終結(jié)移送審查，由司法機(jī)關(guān)對涉案行為作出刑事認(rèn)定。對依法不能認(rèn)定為犯罪的案件，公安機(jī)關(guān)要退回行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作行政處理。
(一)行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)人員素質(zhì)不高內(nèi)審人員作為審計(jì)質(zhì)量控制的主體，對行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制有著至關(guān)重要的作用。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)人員首先應(yīng)當(dāng)有足夠的專業(yè)知識，掌握必要的綜合分析能力，其次應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行審計(jì)時(shí)保持謹(jǐn)慎的態(tài)度，而我國目前行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)人員的專業(yè)技能、職業(yè)操守等方面還不夠令人滿意；此外，從事內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制人員的權(quán)責(zé)也沒有落實(shí)到位，使得內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的效率較低。主要表現(xiàn)在:行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)人員知識掌握不全面?，F(xiàn)有內(nèi)審人員雖然掌握較多的懂財(cái)務(wù)專業(yè)知識，但并不了解相關(guān)的現(xiàn)代管理知識，缺乏計(jì)算機(jī)審計(jì)技能。職業(yè)道德不夠。受一些因素的制約，內(nèi)審人員在審計(jì)評價(jià)時(shí)不能保持客觀的態(tài)度而使審計(jì)結(jié)果往往不能體現(xiàn)審計(jì)的真實(shí)性。
(二)行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制過程不規(guī)范規(guī)范的內(nèi)部審計(jì)過程是內(nèi)部審計(jì)工作的決定性因素。目前行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)在進(jìn)行項(xiàng)目審計(jì)的過程中仍存在許多不合理的因素。具體來講，在審計(jì)準(zhǔn)備的階段，有些單位在進(jìn)行審計(jì)計(jì)劃時(shí)只是憑借自身經(jīng)驗(yàn)來主觀地判斷，而并沒有運(yùn)用科學(xué)方法進(jìn)行切實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)評估，這樣，一些高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目和環(huán)節(jié)就被排除在審計(jì)計(jì)劃之外。在審計(jì)計(jì)劃確定之后的審計(jì)實(shí)施階段，又由于缺乏質(zhì)量控制的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致內(nèi)審質(zhì)量控制無章可循，難以進(jìn)行統(tǒng)一的質(zhì)量控制。
二、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制對策
(一)優(yōu)化內(nèi)審質(zhì)量控制的組織保障機(jī)制行政事業(yè)部門可以從內(nèi)部和外部兩個(gè)方面來優(yōu)化內(nèi)審質(zhì)量控制的組織保障。從行政事業(yè)單位內(nèi)部來講，可以設(shè)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)單位領(lǐng)導(dǎo)班子議事決策報(bào)告制度。單位領(lǐng)導(dǎo)班子議事決策是行政事業(yè)單位的最高決策層，將內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)立在最高決策層下可以在保證內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)權(quán)威性的基礎(chǔ)上，與高層之間實(shí)現(xiàn)信息的及時(shí)傳遞，這樣可以使得其在內(nèi)審過程中遇到的問題能夠讓上層重視。從外部來講，應(yīng)當(dāng)充分利用國家審計(jì)的指導(dǎo)、監(jiān)管作用，在促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)規(guī)范運(yùn)行的同時(shí)，大力提高內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的主體地位，從而達(dá)到強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的目的。具體來講，首先應(yīng)當(dāng)完善有關(guān)內(nèi)部審計(jì)規(guī)范體系，根據(jù)我國行政事業(yè)單位現(xiàn)有的基本情況來進(jìn)行完善，以提高內(nèi)部審計(jì)規(guī)范的可行性；其次，可以設(shè)立專門的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量檢查委員會，定期對內(nèi)審機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量檢查或者不定期抽查，并將檢查結(jié)果進(jìn)行公布、總結(jié)，來推廣優(yōu)秀的質(zhì)量控制經(jīng)驗(yàn)并對內(nèi)審質(zhì)量控制好的單位進(jìn)行獎勵，對不好的單位采取一定程度的懲罰。再次，實(shí)行行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)年度備案制度，對行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)故意遮掩、袒護(hù)不予披露或披露的問題不進(jìn)行整改、不徹底整改的單位和個(gè)人，國家審計(jì)應(yīng)該依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)從嚴(yán)從重處理處罰。
(二)健全內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量的人員控制機(jī)制進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制，在設(shè)置健全有效的組織機(jī)構(gòu)的前提下，應(yīng)當(dāng)保證內(nèi)部審計(jì)人員的專業(yè)性。首先，應(yīng)實(shí)行內(nèi)審執(zhí)業(yè)資格制度，要保證錄用進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)的都是具備專業(yè)的審計(jì)知識與技能的人員，具有一定的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)。其次，在聘用內(nèi)部審計(jì)人員時(shí)注重職業(yè)道德的考察，這一點(diǎn)可以通過在錄用考試時(shí)增加職業(yè)道德考核來實(shí)現(xiàn)。最后，行政事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)人員的培訓(xùn)；應(yīng)當(dāng)定期對相關(guān)人員進(jìn)行專業(yè)知識培訓(xùn)和職業(yè)道德培訓(xùn)，讓內(nèi)審人員及時(shí)吸納新知識。為確保培訓(xùn)事項(xiàng)的順利完成，單位可規(guī)定內(nèi)審人員每年要接受的強(qiáng)制性職業(yè)培訓(xùn)的最低時(shí)數(shù)，來不斷提高內(nèi)審人員執(zhí)業(yè)水平和道德規(guī)范。此外，在進(jìn)行人員控制時(shí)，應(yīng)根據(jù)行政事業(yè)單位的實(shí)際情況來考慮，例如若單位規(guī)模較小，審計(jì)業(yè)務(wù)量也不大，可以設(shè)置專門的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制人員或直接由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制工作。這樣，有助于將內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的權(quán)責(zé)職責(zé)切實(shí)落實(shí)到每一個(gè)專業(yè)人員上。
(三)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量的業(yè)務(wù)過程控制內(nèi)部審計(jì)的過程包括審計(jì)準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、終結(jié)階段。在進(jìn)行整個(gè)過程的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制時(shí)，應(yīng)當(dāng)把握各項(xiàng)對內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量有重大影響的活動，并對這些關(guān)鍵業(yè)務(wù)活動采取科學(xué)合理的方法進(jìn)行重點(diǎn)控制與監(jiān)督。在進(jìn)行質(zhì)量控制時(shí)，應(yīng)運(yùn)用事前計(jì)劃、事中管理與事后獎懲相結(jié)合的方法，可采取督導(dǎo)復(fù)核、考核和追責(zé)等控制方法，在審計(jì)項(xiàng)目選擇時(shí)根據(jù)重要性和可行性及風(fēng)險(xiǎn)性的原則篩選項(xiàng)目；在審計(jì)實(shí)施過程中，采取編制工作底稿的方法，記錄審計(jì)過程，這有利于追查內(nèi)審人員的權(quán)責(zé)并為實(shí)施審計(jì)監(jiān)察提供依據(jù)。
三、結(jié)束語
2、確立“一設(shè)立三不變”的核算方式和原則?！耙辉O(shè)立”是指單位設(shè)立報(bào)賬員，專門負(fù)責(zé)與會計(jì)核算中心有關(guān)的業(yè)務(wù)結(jié)算和單位備查賬簿的登記管理工作?！叭蛔儭笔侵该鞔_核算單位的會計(jì)主體不變，財(cái)務(wù)管理體系不變，承擔(dān)的法律責(zé)任不變。
3、采取“五集中五統(tǒng)一、三分離、一制度”的操作方法?！拔寮形褰y(tǒng)一”指集中銀行賬戶、統(tǒng)一資金結(jié)算，集中會計(jì)管理、統(tǒng)一會計(jì)核算，集中資金管理、統(tǒng)一資金調(diào)度，集中經(jīng)費(fèi)支付、統(tǒng)一工資發(fā)放，集中檔案管理、統(tǒng)一財(cái)務(wù)公開?！叭蛛x”指資金的使用者、撥付者、核算者相分離，提高資金使用的規(guī)范性和透明度?！耙恢贫取敝竼挝粚?shí)行備用金制度。
4、實(shí)行統(tǒng)一的分配政策。取消預(yù)算單位原來名目繁多的各種獎勵、補(bǔ)貼，由人事部門或其他專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一核定分配政策。
二、會計(jì)集中核算對行政事業(yè)單位審計(jì)的影響（一）有利影響1、集中核算使會計(jì)核算加強(qiáng)，財(cái)政、會計(jì)監(jiān)督職能強(qiáng)化，行政事業(yè)單位的會計(jì)信息質(zhì)量明顯提高，有利于降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高審計(jì)效率。一方面，實(shí)行會計(jì)集中核算后，各項(xiàng)會計(jì)管理制度得到了完善，賬簿的登記、管理工作得到進(jìn)一步強(qiáng)化，會計(jì)報(bào)表的編制和填報(bào)得到了統(tǒng)一，會計(jì)基礎(chǔ)工作大大加強(qiáng)，同時(shí)委派會計(jì)也擺脫了“頂?shù)米〉恼静蛔?，站得住的頂不住”的尷尬局面。會?jì)信息不再是“領(lǐng)導(dǎo)定調(diào)子，會計(jì)填數(shù)字”，而是會計(jì)事務(wù)的真實(shí)反映，“真賬假做、假賬真做”的現(xiàn)象將從根本上得以遏制，實(shí)現(xiàn)了會計(jì)秩序的規(guī)范化。另一方面，會計(jì)集中核算制度的施行，實(shí)現(xiàn)了事前控制，事中監(jiān)督，有效地遏制了過去核算單位大手大腳花錢的習(xí)慣，降低了行政成本，促進(jìn)了行政秩序的有形化、法制化。同時(shí)，實(shí)行會計(jì)集中核算后，清退了一些執(zhí)收執(zhí)罰單位使用的不合規(guī)票據(jù)，取締了部分單位巧立名目違規(guī)設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目，全面規(guī)范了核算單位的執(zhí)收執(zhí)罰工作，有助于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)秩序的有序化、正?；?。以上因素都為審計(jì)工作提供了一個(gè)良好的外部環(huán)境，有利于降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高審計(jì)效率。
2、會計(jì)核算中心集中了大量行政事業(yè)單位的會計(jì)信息和其他信息，審計(jì)部門只需付出較少的審計(jì)成本即可較全面地了解各單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支狀況和基礎(chǔ)性信息，有利于更科學(xué)地確定審計(jì)對象和重點(diǎn)，更準(zhǔn)確地進(jìn)行宏觀分析和整體評價(jià)，提升審計(jì)質(zhì)量和成果。以浙江省江山市為例，該市實(shí)行會計(jì)集中核算制度后，將原來分別獨(dú)立核算的84個(gè)行政事業(yè)單位的會計(jì)核算工作分兩批全部納入了會計(jì)核算中心實(shí)行集中核算，共移交資金3700多萬元，清理撤并銀行賬戶110多個(gè)，新設(shè)賬套97個(gè)。全市行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)信息和其他相關(guān)信息基本上全部集中到了會計(jì)核算中心，使會計(jì)核算中心成為一個(gè)龐大的行政事業(yè)單位信息數(shù)據(jù)庫。審計(jì)部門只需付出較少的審計(jì)成本即可方便、快捷、全面地了解行政事業(yè)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支狀況和其他相關(guān)基礎(chǔ)性信息，便于對本地區(qū)的行政事業(yè)單位實(shí)行動態(tài)監(jiān)督，宏觀評價(jià)。
3、會計(jì)核算中心實(shí)行會計(jì)電算化操作，對納入集中核算的單位全部采用同一種核算軟件，有利于計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)的深入開展。審計(jì)部門若能實(shí)現(xiàn)與核算中心聯(lián)網(wǎng)，則能方便地實(shí)現(xiàn)以往不易實(shí)現(xiàn)的事前、事中監(jiān)督，使審計(jì)關(guān)口前移，提升審計(jì)監(jiān)督層次。
4、對于以往審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的界限模糊的問題，能夠進(jìn)行更加清楚、準(zhǔn)確的定性。最直接的就是對“小金庫”的認(rèn)定，各行政事業(yè)單位除規(guī)定允許保留的帳戶和資金外，其他的賬戶和資金均應(yīng)視為“賬外賬”、“小金庫”。
（二）不利影響實(shí)行會計(jì)集中核算后，審計(jì)工作也面臨著新的困難和矛盾，主要表現(xiàn)在：
1、由于審計(jì)部門與被審計(jì)單位之間增加了會計(jì)核算中心，核算中心與被審計(jì)單位可能就一些會計(jì)責(zé)任問題相互推誘扯皮，使得會計(jì)資料的提供、具體事項(xiàng)問詢、違規(guī)問題的責(zé)任界定等工作難度進(jìn)一步加大。如有的會計(jì)核算中心由于資料移交時(shí)間比較集中，存在著核算單位移交資料不全、手續(xù)不完備的現(xiàn)象，造成有的核算單位往來款項(xiàng)沒有明細(xì)，有的核算單位大量資金沒有按規(guī)定并入會計(jì)核算中心賬戶，脫離了監(jiān)督范圍，使審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)加大。
2、會計(jì)核算工作從被審計(jì)單位分離出來，因現(xiàn)行審計(jì)準(zhǔn)則未能涵蓋此類情況，由此產(chǎn)生了一些新的問題，如由誰對會計(jì)資料的真實(shí)性、完整性做出承諾，由誰履行簽證義務(wù)及如何簽證等，都需要在法律規(guī)范和審計(jì)實(shí)踐中進(jìn)一步研究和探索。目前各地的會計(jì)集中核算改革取得了顯著的成效，顯示了旺盛的生命力。但是，截至目前，國家仍未出臺一部統(tǒng)一的“會計(jì)集中核算”立法或規(guī)章制度，各地依據(jù)的僅是2000年9月財(cái)政部、監(jiān)察部印發(fā)的《關(guān)于試行會計(jì)委派制度工作的意見》，而該文件中沒有對諸如會計(jì)資料對外提供主體之類的問題做出規(guī)定，現(xiàn)行的審計(jì)準(zhǔn)則也未能涵蓋此類問題，造成會計(jì)資料承諾主體、簽證義務(wù)履行主體不明等問題的產(chǎn)生，不利于審計(jì)實(shí)踐工作的開展。
3、為逃避核算中心會計(jì)監(jiān)督，一些單位違規(guī)違紀(jì)行為更加隱蔽，已經(jīng)出現(xiàn)了“下沉”二、三級預(yù)算單位和外移協(xié)會、學(xué)會等其他關(guān)聯(lián)單位的現(xiàn)象。如審計(jì)中發(fā)現(xiàn)有些單位與關(guān)聯(lián)單位商定，將應(yīng)收的管理費(fèi)、租金、投資分紅等收入不納入核算中心，直接在對方單位列支，造成審計(jì)查處難度加大。
4、由于核算中心會計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)及其對各單位的具體業(yè)務(wù)情況和開支項(xiàng)目不十分清楚，導(dǎo)致會計(jì)核算中存在一些缺陷，特別表現(xiàn)在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和一般經(jīng)費(fèi)列支串戶、往來款項(xiàng)混同核算等方面，將增加實(shí)質(zhì)性審計(jì)的難度。
三、審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極采取應(yīng)對措施面對會計(jì)集中核算給審計(jì)工作帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真研究，積極探索，采取有效措施積極應(yīng)對。
（一）面對會計(jì)集中核算給審計(jì)工作帶來的有利影響，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)遇，開拓創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)新時(shí)期行政事業(yè)審計(jì)工作的新突破集中核算使會計(jì)監(jiān)督職能強(qiáng)化，行政事業(yè)單位的會計(jì)信息質(zhì)量普遍提高，同時(shí)便于審計(jì)部門更方便、快捷、全面地了解本地區(qū)行政事業(yè)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支狀況和其他相關(guān)基礎(chǔ)性信息，有利于計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)的深入開展。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，與會計(jì)核算中心聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，信息共享，變事后監(jiān)督為事前、事中動態(tài)監(jiān)督，進(jìn)一步強(qiáng)化計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)工作。在審計(jì)過程中也可以更加科學(xué)地確定審計(jì)對象和重點(diǎn)，做到“有的放矢”，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高審計(jì)效率。另一方面，依托會計(jì)核算中心提供的大量基礎(chǔ)性信息，審計(jì)機(jī)關(guān)可以建立會計(jì)核算中心成立之前難以完成的行政事業(yè)單位審計(jì)數(shù)據(jù)庫，對行政事業(yè)審計(jì)工作做到“心中有數(shù)”；同時(shí)，依托會計(jì)核算中心提供的大量基礎(chǔ)性信息開展宏觀分析和整體評價(jià)工作，可以更好地為政府提出有傾向性的審計(jì)意見和建議，進(jìn)一步提升審計(jì)質(zhì)量和成果。
（二）面對會計(jì)集中核算給審計(jì)工作帶來的困難和矛盾，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新工作思路，積極采取措施予以應(yīng)對筆者認(rèn)為，會計(jì)核算中心成立后雖然多了一道財(cái)務(wù)監(jiān)督環(huán)節(jié)，但它并不能代替審計(jì)，更不能認(rèn)為實(shí)行會計(jì)集中核算后對行政事業(yè)單位的審計(jì)監(jiān)督職能就可以弱化，而應(yīng)當(dāng)積極克服審計(jì)對象“轉(zhuǎn)移論”、行政事業(yè)審計(jì)“無用論”和財(cái)政審計(jì)“替代論”的消極影響，增強(qiáng)對行政事業(yè)單位的審計(jì)意識和做好行政事業(yè)審計(jì)的責(zé)任意識，提高行政事業(yè)審計(jì)工作的主動性，進(jìn)一步強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。實(shí)行會計(jì)集中核算后，行政事業(yè)單位審計(jì)任務(wù)不會發(fā)生數(shù)量上的變化，但審計(jì)的內(nèi)容、重點(diǎn)、方式方法等要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。隨著實(shí)踐的發(fā)展，要不斷研究探索，創(chuàng)新工作思路，改進(jìn)工作方法，以取得更大成效。
1、規(guī)范審計(jì)操作程序?qū)嵭袝?jì)集中核算后，由于對會計(jì)核算職能從被審計(jì)單位分離出來的客觀實(shí)際和主觀認(rèn)識不夠，審計(jì)中出現(xiàn)了一些操作程序上的新問題。筆者認(rèn)為，根據(jù)核算單位的會計(jì)主體不變、財(cái)務(wù)管理體系不變、承擔(dān)的法律責(zé)任不變“三不變”原則，各單位仍是審計(jì)通知書的送達(dá)主體，負(fù)責(zé)會計(jì)資料的提供、承諾和簽證；審計(jì)通知書同時(shí)抄送會計(jì)核算中心，被審計(jì)單位據(jù)此向核算中心領(lǐng)取與本單位有關(guān)的會計(jì)資料，提供給審計(jì)組。另一方面，會計(jì)核算中心承擔(dān)著各單位的會計(jì)核算職責(zé)，必須積極配合審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步細(xì)化審計(jì)程序，在制定年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃、審計(jì)聽證、審計(jì)處理處罰等方面搞好與會計(jì)核算中心的銜接，使會計(jì)核算中心自始至終成為審計(jì)活動的參與者，促使其充分發(fā)揮工作積極性，全力配合審計(jì)工作。
2、適時(shí)調(diào)整審計(jì)重點(diǎn)實(shí)行會計(jì)集中核算一定程度上加強(qiáng)了對行政事業(yè)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動的監(jiān)督，規(guī)范了會計(jì)核算。在此情況下，審計(jì)重點(diǎn)也應(yīng)隨之有所調(diào)整，要著力加強(qiáng)對會計(jì)核算中心的監(jiān)督“盲點(diǎn)”和監(jiān)督力度不夠部分的審計(jì)監(jiān)督。筆者認(rèn)為，在對實(shí)行會計(jì)集中核算的行政事業(yè)單位審計(jì)中，應(yīng)著重從以下六個(gè)方面進(jìn)行審計(jì)：一是內(nèi)控制度的健全性和有效性；二是各項(xiàng)收入的完整性；三是支出的合規(guī)性和效益性，重點(diǎn)是專項(xiàng)資金使用情況；因是實(shí)物性資產(chǎn)的管理；五是往來款項(xiàng)的真實(shí)性、合法性；六是尚未納入集中核算的專項(xiàng)資金、銀行賬戶以及所屬二、三級預(yù)算單位。在實(shí)際操作中，應(yīng)著重把握好以下三點(diǎn)：
一是以“四項(xiàng)費(fèi)用”審計(jì)為重點(diǎn)。實(shí)行會計(jì)集中核算后，被審單位所有的費(fèi)用開支單據(jù)首先要過會計(jì)核算中心的審核關(guān)，因此，違規(guī)票據(jù)就大多以“業(yè)務(wù)招待費(fèi)、燃修費(fèi)、修繕費(fèi)、購置費(fèi)”四項(xiàng)費(fèi)用的形式出現(xiàn)。所以，在審計(jì)中，應(yīng)把對“四項(xiàng)費(fèi)用”的審計(jì)作為重點(diǎn)，采取單項(xiàng)費(fèi)用總量控制，并與以前年度相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行對比的方法，發(fā)現(xiàn)“四項(xiàng)費(fèi)用”列支方面存在的問題。
二是以預(yù)算外收入和其他收入審計(jì)為突破點(diǎn)。實(shí)行會計(jì)集中核算之后，一些單位為了逃避監(jiān)督，將一部分預(yù)算外收入和其他收入采取不入賬等手段，私設(shè)“小金庫”；一些單位不嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定，采取坐支、“暫付款”掛賬等手段變相擠占挪用資金；一些單位“以收抵支”，將應(yīng)收款項(xiàng)抵頂本單位支出，如招待費(fèi)、燃油費(fèi)等。審計(jì)中應(yīng)將此作為重點(diǎn)，狠抓不放，嚴(yán)查細(xì)審。
三是以防止費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁為切入點(diǎn)。在對“四項(xiàng)費(fèi)用”的審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，有的單位業(yè)務(wù)量大，車輛多，但“四項(xiàng)費(fèi)用”卻很低，經(jīng)進(jìn)一步延伸審計(jì)，原來是被審單位將部分“四項(xiàng)費(fèi)用”轉(zhuǎn)嫁到了下屬單位或建設(shè)項(xiàng)目列文。因此，對有下屬單位或建設(shè)項(xiàng)目的行政事業(yè)單位，應(yīng)重點(diǎn)審查其對下屬單位或建設(shè)項(xiàng)目撥款是否符合規(guī)定，是否將本單位應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給下屬單位或企業(yè)，是否通過加大工程款，增加工程量，將不合理的開支變相核銷。
3、積極改進(jìn)審計(jì)方法實(shí)行會計(jì)集中核算后，隨著審計(jì)重點(diǎn)的調(diào)整，審計(jì)方法也應(yīng)相應(yīng)進(jìn)行改進(jìn)。除審查由核算中心提供的會計(jì)報(bào)表、賬簿、憑證等傳統(tǒng)會計(jì)資料外，更應(yīng)注重調(diào)查、延伸審計(jì)、追蹤審計(jì)、實(shí)物清查等工作。調(diào)查，就是通過調(diào)查盡可能全面地掌握被審計(jì)單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)、收支項(xiàng)目、財(cái)務(wù)狀況等情況，以確定核算中心提供的會計(jì)資料是否全面、真實(shí)地反映了被審單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支狀況。延伸審計(jì)，一是要對被審單位所屬工會、協(xié)會、食堂和第三產(chǎn)業(yè)的賬戶以及確需設(shè)置的過渡戶進(jìn)行延伸審計(jì)，重點(diǎn)審查有無利用這些賬戶被審單位收取資金，直接進(jìn)行違規(guī)操作的現(xiàn)象；二是對與被審單位有資金往來關(guān)系的二、三級預(yù)算單位進(jìn)行延伸審計(jì)，主要審查轉(zhuǎn)移支付情況；三是對與被審單位有業(yè)務(wù)往來和產(chǎn)權(quán)關(guān)系的其他單位對照經(jīng)濟(jì)合同進(jìn)行延伸審計(jì)，看是否存在收入不納入核算中心核算，賬外循環(huán)的問題。追蹤審計(jì)，就是要對異常開支和往來款項(xiàng)進(jìn)行追蹤審查，查明是否存在與關(guān)聯(lián)單位串通，采取虛列支出、轉(zhuǎn)移收入等手段套現(xiàn)、在外單位違規(guī)支出等問題。實(shí)物清查，就是要在對被審單位相關(guān)內(nèi)控制度進(jìn)行符合性測試進(jìn)一步確定實(shí)質(zhì)性審計(jì)重點(diǎn)的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)被審單位實(shí)物資產(chǎn)管理的薄弱環(huán)節(jié)，采取親盤和監(jiān)盤等方式對其固定資產(chǎn)等進(jìn)行盤點(diǎn)清查，督促其進(jìn)一步加強(qiáng)管理。
4、積極探索對會計(jì)核算中心的審計(jì)會計(jì)核算中心承擔(dān)著大量行政事業(yè)單位的會計(jì)核算工作，集中了各單位的會計(jì)資料和信息，從加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支管理和進(jìn)一步強(qiáng)化審計(jì)職能的角度出發(fā)，會計(jì)核算中心必然應(yīng)當(dāng)成為重要的審計(jì)對象。
會計(jì)核算中心審計(jì)與以往的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)相比，在審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)對象和審計(jì)方法等方面均有所不同。因此，在審計(jì)過程中應(yīng)根據(jù)其實(shí)際情況，合理確定審計(jì)重點(diǎn)和方法。筆者認(rèn)為，在對會計(jì)核算中心審計(jì)中應(yīng)采用以內(nèi)控測試、業(yè)務(wù)流程檢查為主，會計(jì)資料審計(jì)為輔，核算中心審計(jì)和集中核算單位延伸調(diào)查相結(jié)合的方法。審計(jì)的范圍和重點(diǎn)如下：（l）檢查會計(jì)核算中心建立及運(yùn)行情況。①納入中心核算的單位和資金范圍，檢查中心與納入核算單位之間的責(zé)任關(guān)系是否明確，主要檢查中心是否存在有職但無責(zé)無權(quán)的現(xiàn)象，中心和集中核算單位對違規(guī)事項(xiàng)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任是否明晰。②中心集中資金的規(guī)模及分戶核算、日常管理情況，主要檢查所集中資金的數(shù)額、性質(zhì)及安全、完整情況。③檢查中心內(nèi)控制度情況，即是否制定了操作規(guī)程、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、工作制度和崗位職責(zé)。（2）檢查會計(jì)核算中心職責(zé)履行情況。主要包括：①是否按規(guī)定對各單位進(jìn)行分賬核算，編制會計(jì)報(bào)表是否合法、合規(guī)，是否真實(shí)、完整地反映了核算單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支狀況。②專項(xiàng)資金、往來款項(xiàng)的核算是否清晰，明細(xì)核算能否滿足各單位財(cái)務(wù)管理的需要。③中心對各單位的開支審核把關(guān)情況。④會計(jì)檔案的保管情況。（3）延伸調(diào)查集中核算單位。①抽查有代表性的單位，調(diào)查納入中心核算單位資金使用的控制情況，檢查是否存在財(cái)務(wù)管理職能弱化的現(xiàn)象。②納入中心核算單位的賬戶清理、會計(jì)移交工作是否及時(shí)完整，手續(xù)是否完備，有無轉(zhuǎn)移隱匿會計(jì)資料和資金的現(xiàn)象。①會計(jì)集中核算相關(guān)配套政策、規(guī)定的執(zhí)行情況。
5、合理界定法律責(zé)任，規(guī)范審計(jì)處理處罰實(shí)行會計(jì)集中核算后，被審單位財(cái)務(wù)收入的真實(shí)性、合規(guī)合法性以及財(cái)務(wù)文出的真實(shí)性應(yīng)由被審單位負(fù)責(zé)；會計(jì)核算業(yè)務(wù)的正確與否應(yīng)由會計(jì)核算中心負(fù)責(zé)；財(cái)務(wù)支出的合規(guī)性、合法性以及有關(guān)原始憑證的真假應(yīng)由被審單位和會計(jì)核算中心共同負(fù)責(zé)。對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，按照“實(shí)事求是、區(qū)分責(zé)任”的原則，對核算單位和會計(jì)核算中心應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行合理界定。對預(yù)算單位違反預(yù)算和財(cái)務(wù)管理的行為，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定職權(quán)范圍內(nèi)依法做出處理。對于會計(jì)核算中心對預(yù)算單位違反預(yù)算或財(cái)務(wù)管理規(guī)定的會計(jì)行為審核不嚴(yán)或未督促糾正的，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照審計(jì)處理處罰的有關(guān)規(guī)定或當(dāng)?shù)攸h委、政府關(guān)于會計(jì)集中核算工作的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)行及時(shí)處理或向財(cái)政機(jī)關(guān)提出處理建議。對會計(jì)核算中心本身未及時(shí)、正確辦理支付業(yè)務(wù)和會計(jì)核算，財(cái)務(wù)資料管理不規(guī)范，擅自動用財(cái)政資金等行為，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)按照《會計(jì)法》和《審計(jì)法》等法律法規(guī)以及當(dāng)?shù)仃P(guān)于公共財(cái)政支出改革的有關(guān)規(guī)定依法進(jìn)行處理。
會計(jì)集中核算在給行政事業(yè)審計(jì)帶來挑戰(zhàn)的同時(shí)，也給行政事業(yè)審計(jì)工作的發(fā)展和深化帶來了良好機(jī)遇。對待會計(jì)核算中心這一新生事物，我們既不能求全責(zé)備，也不能盲目稱頌，而應(yīng)從本職工作的實(shí)際出發(fā)，在解放思想中統(tǒng)一思想，在與時(shí)俱進(jìn)中先行一步，努力為新時(shí)期的財(cái)政支出改革和公共財(cái)政體制框架的建立做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
隨著財(cái)政體制改革的不斷深入，以建立公共財(cái)政框架為目標(biāo)、以支出改革為核心內(nèi)容的財(cái)政預(yù)算管理改革正在逐步推開，這是當(dāng)前乃至今后一段時(shí)間內(nèi)財(cái)政改革的重點(diǎn)。財(cái)政預(yù)算管理改革必將在預(yù)算管理的形式上、內(nèi)容上發(fā)生深刻變化，形成新的管理格局。由此，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)面臨著新課題和新任務(wù)，應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整。
一、預(yù)算管理改革及其變化
（一）預(yù)算管理改革的主要內(nèi)容
根據(jù)財(cái)政部財(cái)政預(yù)算管理改革的有關(guān)精神，現(xiàn)階段預(yù)算管理改革主要有以下三個(gè)方面的內(nèi)容：
1.部門預(yù)算編制改革。此項(xiàng)改革是建立在預(yù)算科目改革基礎(chǔ)上的，目標(biāo)是編制科學(xué)、規(guī)范、明細(xì)的部門預(yù)算。改革的內(nèi)容包括改革預(yù)算編制方法，實(shí)行部門預(yù)算，即每一個(gè)部門一本預(yù)算；改變傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，推行零基預(yù)算；擴(kuò)大預(yù)算編制的范圍，將部門全部收支活動都納入預(yù)算管理，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算。
2.財(cái)政國庫管理制度改革，即預(yù)算執(zhí)行改革。此項(xiàng)改革的核心內(nèi)容是建立國庫集中收付制度，將所有的財(cái)政收入直接繳入國庫，并通過國庫單一帳戶系統(tǒng)將財(cái)政資金直接支付到商品供應(yīng)和勞務(wù)提供者的帳戶上，從而提高財(cái)政資金使用效率，解決預(yù)算執(zhí)行中的資金截留、擠占、挪用等問題。
3.實(shí)行政府采購。此項(xiàng)改革建立在部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，同時(shí)又與國庫管理制度改革緊密相關(guān)。改革的主要內(nèi)容是：政府機(jī)關(guān)、實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會團(tuán)體，采取競爭、擇優(yōu)、公正、公平的形式使用財(cái)政預(yù)算資金、獲取貨物、取得工程和服務(wù)，并在全面推行政府采購的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行大宗物品供物制，調(diào)節(jié)物品需求、平衡余缺。
（二）預(yù)算管理改革帶來的變化
本次財(cái)政預(yù)算管理改革，涉及財(cái)政收支管理體系的改變，由此而帶來的變化大致有以下幾個(gè)方面：
1.預(yù)算外資金納入預(yù)算管理，并不再與代收部門收入掛鉤，財(cái)政資金管理將進(jìn)一步規(guī)范。
2.預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)全部由財(cái)政預(yù)算撥款解決，改變了以往既有預(yù)算內(nèi)撥款、又有專項(xiàng)補(bǔ)貼、還有預(yù)算外提留的收入結(jié)構(gòu)多元化的撥款體制。
3.財(cái)政過渡性撥款減少，資金直撥用款單位和直接支付到商品和勞務(wù)的供給單位，財(cái)政資金層層下?lián)?、層層占用等現(xiàn)象將得到明顯扼制。
4.預(yù)算編制、審核與預(yù)算資金撥付實(shí)行分級管理。
二、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的調(diào)整
財(cái)政預(yù)算管理改革后，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作面臨著一些新的變化。主要表現(xiàn)在預(yù)算監(jiān)督的領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，不再局限于預(yù)算單位；預(yù)算審計(jì)的內(nèi)容不斷深化，必須根據(jù)預(yù)算管理改革的需要而不斷完善等。面對這些變化，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作應(yīng)作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。
（一）構(gòu)建全新的審計(jì)組織體系
財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，是《審計(jì)法》賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，在國家審計(jì)中占有非常重要的地位。多年來的審計(jì)實(shí)踐表明，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是一項(xiàng)統(tǒng)攬全局的系統(tǒng)工程，必須將財(cái)政審計(jì)、行政事業(yè)單位審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)、建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)等列入財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)范圍，形成一個(gè)既有分工、又有合作的審計(jì)整體。尤其是財(cái)政預(yù)算管理改革后，審計(jì)范圍更廣、直接審計(jì)對象更多，這就需要調(diào)整審計(jì)組織方式，應(yīng)在局長的直接領(lǐng)導(dǎo)下，建立由綜合部門牽頭、以財(cái)金審計(jì)處為主體、各專業(yè)審計(jì)處室共同參與，既明確分工、又相互配合的審計(jì)組織體系。
（二）建立新的“同級審”運(yùn)行機(jī)制
要建立預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與各項(xiàng)專題審計(jì)有機(jī)結(jié)合的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作運(yùn)行機(jī)制，通盤考慮本級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作，做到全局一盤棋，有計(jì)劃、有重點(diǎn)的開展工作。1.總體規(guī)劃。在計(jì)劃的安排上，制定審計(jì)總體工作方案并報(bào)政府批準(zhǔn)，有關(guān)處室按照工作方案要求分別制定招生方案并分頭實(shí)施。
2.溝通協(xié)調(diào)。在實(shí)施審計(jì)中，各處室緊緊圍繞財(cái)政預(yù)算執(zhí)行這條主線各司其職、互通信息、審計(jì)資源共享，形成既分工又合作的網(wǎng)絡(luò)形整體。
3.分類匯總。實(shí)施審計(jì)結(jié)束后，各處室分別按所審項(xiàng)目形成審計(jì)報(bào)告或?qū)ｎ}報(bào)告，在此基礎(chǔ)上由綜合部門按審計(jì)方案要求對審計(jì)情況進(jìn)行匯總、歸納、提煉和分析，形成完整的“兩個(gè)報(bào)告”。
（三）擴(kuò)大審計(jì)對象
預(yù)算管理改革后，由于財(cái)政支付形式有了較大的改變，由此而帶來審計(jì)對象的變化。按照改革后財(cái)政資金的管理模式和主要流向，財(cái)政審計(jì)對象可劃分為三大梯次：一是負(fù)責(zé)預(yù)算編制和預(yù)算管理的財(cái)政部門，二是受政府委托預(yù)算撥款職能的專職機(jī)構(gòu)（政府采購辦公室、財(cái)政結(jié)算中心），三是具體用款的預(yù)算單位、商品和勞務(wù)的供給單位。
預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)根據(jù)預(yù)算管理改革后的變化情況，調(diào)整審計(jì)對象。審計(jì)中除了應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對負(fù)責(zé)預(yù)算編制和管理的財(cái)政部門的審計(jì)外，要根據(jù)財(cái)政資金的走向，強(qiáng)化對預(yù)算撥款和支付職能的專職機(jī)構(gòu)——采購辦公室、財(cái)政結(jié)算中心的審計(jì)，促進(jìn)規(guī)范和完善財(cái)政支出管理，同時(shí)對面廣量大的具體用款單位，要根據(jù)朱容基總理“全面審計(jì)、突出重點(diǎn)”的審計(jì)方針，有計(jì)劃、有步驟地安排審計(jì)，確保每年有一定的審計(jì)覆蓋面，促進(jìn)有關(guān)部門依法理財(cái)、遵紀(jì)守法，以進(jìn)一步提高財(cái)政性資金的使用效益。
（四）調(diào)整審計(jì)內(nèi)容。
1.強(qiáng)化預(yù)算編制的審計(jì)。預(yù)算編制改革后，實(shí)行部門預(yù)算，改變了傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，推行零基預(yù)算。因此，在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，
一是要加強(qiáng)對財(cái)政部門預(yù)算編制的審計(jì)，看其編制依據(jù)是否充分，編制程序是否合規(guī)，審批手續(xù)是否完備；
二是要加強(qiáng)對預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)、定額的審計(jì)，看其標(biāo)準(zhǔn)和定額的制定是否有依據(jù)，是否符合一般規(guī)律，是否根據(jù)執(zhí)行結(jié)果不斷調(diào)整和完善；
三是要加強(qiáng)對預(yù)算單位編報(bào)預(yù)算的審計(jì)，看其有無有虛報(bào)、高估和漏報(bào)等情況。
2.細(xì)化預(yù)算資金撥付的審計(jì)。預(yù)算支出改革后，財(cái)政支出除部分由財(cái)政部門直接撥付外，大量的撥付管理工作，主要通過專職機(jī)構(gòu)——政府采購辦公室、財(cái)政結(jié)算中心來具體組織實(shí)施。因此，財(cái)政審計(jì)中除了應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對財(cái)政部門資金撥付情況的審計(jì)外，
一是要加強(qiáng)財(cái)政結(jié)算中心的審計(jì)，檢查其是否嚴(yán)格按批準(zhǔn)預(yù)算撥付資金，是否按序時(shí)進(jìn)度撥，對專項(xiàng)支出還要檢查是否按用款計(jì)劃和實(shí)際需要撥款；
二要加強(qiáng)對政府采購中心的審計(jì)，重點(diǎn)審計(jì)采購管理是否符合公開公平和競爭的原則，采購支出是否體現(xiàn)節(jié)約和效益的宗旨，采購資金的劃撥和結(jié)算管理是否符合規(guī)定；
人事檔案是個(gè)人經(jīng)歷、思想品德、業(yè)務(wù)能力等情況的真實(shí)記錄，是一個(gè)人本來面目的客觀反映。各級政府人事部門所屬人才服務(wù)機(jī)構(gòu)，是面向社會提供公共人事服務(wù)的合法部門，承擔(dān)各類用人單位和個(gè)人委托的人事檔案管理等相關(guān)服務(wù)。無論是靈活就業(yè)人員，或是在民營企業(yè)做老板，一定不要忽視自己的人事檔案，它在人的一生中起著重要作用。正所謂人們常說的“檔案委托做保障，在哪工作都一樣”。
1 人事檔案的作用
作為記錄個(gè)人經(jīng)歷，政治面貌、品德作風(fēng)、業(yè)務(wù)能力等內(nèi)容的文件材料，檔案具有三個(gè)職能：首先它是一個(gè)人經(jīng)歷的記載，其次它表明一個(gè)人的行政隸屬關(guān)系，第三它是為個(gè)人提供相關(guān)人事服務(wù)的依據(jù)。我國現(xiàn)在是市場經(jīng)濟(jì)，多種經(jīng)濟(jì)形式并存，有許多人員在民營、私營、改制、合資、股份制等企業(yè)工作，位于這些企業(yè)沒有人事管理權(quán)限，要將員工的人事檔案委托正規(guī)的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)管理，才能實(shí)現(xiàn)人事檔案的作用和價(jià)值。因?yàn)槿耸聶n案和個(gè)人的權(quán)益直接掛鉤，如果長期得不到組織托管，這些權(quán)益就無法饋到保障，所以和社會福利掛鉤是人事檔案的一個(gè)重要作用。目前，有一些單位和個(gè)人違反規(guī)定，滯留、接受、保留保管流動人員的人事檔案，造成流動人員的國家公職不能保留、檔案工資不能調(diào)整、工齡無法計(jì)算、以及其他應(yīng)受到保障的個(gè)人權(quán)益無法得到保障，如，畢業(yè)生和其他流動人員將要面對的轉(zhuǎn)正定級、職稱評審、辦理養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險(xiǎn)、婚育證明、出國、考研。辦理銀行貸款以及親屬。子女人團(tuán)入黨、涉及案件調(diào)查等都需要人事檔案來證明出具有關(guān)手續(xù)。如果沒有人事檔案就不能參加各種社會保險(xiǎn)，有的隨單位入了社會保險(xiǎn)沒有人事檔案將來也無法享受，不能辦理退休手續(xù)，會直接影響自己年老以后的生存問題。所以，檔案對個(gè)人來說，是實(shí)現(xiàn)社會福利的依據(jù)，絕不是可有可無的。近些年來有的人對檔案的實(shí)際作用重視不夠，檔案丟失、棄檔現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給畢業(yè)生及流動人員造成了一定的麻煩，沒有了人事檔案，就意味著失去了社會保障，失去了學(xué)籍、工齡、身份等，付出的代價(jià)太大了?？梢哉f，根據(jù)中國特色社會主義國情的特點(diǎn)，人事檔案在一定時(shí)期內(nèi)，仍具有它保存價(jià)值所存在的重要意義。
2 人事檔案資料收集
做好流動人員檔案材料的收集工作，不斷充實(shí)流動人員人事檔案的內(nèi)容。是用人單位（個(gè)人）配合人才服務(wù)機(jī)構(gòu)共同完成的工作，根據(jù)人事檔案材料收集歸檔規(guī)定，以下內(nèi)容為檔案:
材料收集范圍：
（1）對于員工個(gè)人在工作中形成的履歷、簡歷表、登記表等材料；
（2）自傳和屬于自傳性質(zhì)的材料；
（3）考查、考核干部工作中形成的有關(guān)材料：主要有年度考核表、鑒定材料定期考核材料等。
（4）審計(jì)工作中形成的有關(guān)材料主要有涉及干部個(gè)人的審計(jì)報(bào)告或?qū)徲?jì)意見材料，離任審計(jì)考核材料等；
（5）國民教育、成人教育、黨校、軍隊(duì)院校等學(xué)生登記表。學(xué)習(xí)成績表、畢業(yè)生登記表、鑒定表、授予學(xué)位的材料、學(xué)歷證明書等；
（6）評審（考試）專業(yè)技術(shù)職稱（資料）和聘任專業(yè)技術(shù)職務(wù)工作中形成的有關(guān)材料：專業(yè)技術(shù)資格考試成績合格表、評審高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)人員情況簡表、業(yè)務(wù)自傳、評審專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格申報(bào)表、聘任專業(yè)技術(shù)職務(wù)審批表、套改和晉升專業(yè)技術(shù)職務(wù)審批表等材料；
（7）創(chuàng)造發(fā)明、科研成果鑒定、各種著作、譯著和在重要刊物上發(fā)表的獲獎?wù)撐目捎兄卮笥绊懙恼撐牡龋?/p>
（8）政審工作中形成的材料：調(diào)查報(bào)告、審查結(jié)論等；
（9）更改姓名、民族、出生日期、國籍、入黨、團(tuán)時(shí)間、參加革命工作時(shí)間等工作中形成的有關(guān)材料；
（10）黨、團(tuán)組織建設(shè)中形成的有關(guān)材料：入黨、團(tuán)志愿書、退黨、因材料、加人派材料等；
（11）表彰獎勵活動中形成的有關(guān)材料、勞動模范、先進(jìn)工作者、有突出貢獻(xiàn)的優(yōu)秀專家、國家科技獎（合國家發(fā)明獎、自然科學(xué)獎、科技進(jìn)步獎）優(yōu)秀黨務(wù)工作者、中國青年科技獎、優(yōu)秀黨員、團(tuán)員等審批表、先進(jìn)事跡材料、先進(jìn)事跡登記表。立功、受勛、嘉獎、通報(bào)表揚(yáng)等以及在其他工作中形成的表彰材料；
（12）紀(jì)律檢查、監(jiān)察、法院和行政管理等部門工作中形成的有關(guān)材料：處分決定、免予處分的意見、上級批復(fù)、本人檢查、交待、撤銷處分的有關(guān)材料。法院判決書等；
（13）干部任免、調(diào)動、軍隊(duì)干部轉(zhuǎn)業(yè)安置等工作中形成的有關(guān)材料；
（14）考試錄用和聘用干部工作中形成的有關(guān)材料.
（15）辦理工資、待遇等工作中形成的有關(guān)材料：轉(zhuǎn)正定級審批表、各種工資變動審批表等；
（16）辦理出國（出境）審批工作中形成的有關(guān)材料；
（17）黨代會、人代會、政協(xié)會議和工、青、婦群眾團(tuán)體代表會、以及派代表會議工作中形成的有關(guān)材料，代表登記表、委員簡歷、政績材料等。在檔案日常管理工作中，收集的材料必需經(jīng)過認(rèn)真鑒別，需經(jīng)單位蓋章或本人簽字的，簽字蓋章后方能歸入檔案。檔案委托單位及個(gè)人應(yīng)加強(qiáng)與人才服務(wù)機(jī)構(gòu)檔案管理部門的聯(lián)系，及時(shí)將日常工作中產(chǎn)生的應(yīng)歸檔的材料收集上來及時(shí)歸檔，以確保人事檔案材料的完整性。
論文關(guān)鍵詞 第三人救濟(jì) 救濟(jì)事由 投訴受理機(jī)構(gòu) 暫停措施
一、救濟(jì)制度類型看似全面實(shí)則不能充分發(fā)揮作用
從我國《政府采購法》“質(zhì)疑與投訴”這一章的內(nèi)容來看,我國政府采購規(guī)定的救濟(jì)制度類型包括:詢問、質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議以及行政訴訟?！皬木葷?jì)制度的類型來看,我國《政府采購法》規(guī)定得比較全面,但讓人覺得過于追求面面俱到?！边@種面面俱到多層次的制度類型真正能夠充分發(fā)揮作用嗎?
我國的詢問與質(zhì)疑制度近似于GPA(Agreement on Government Procurement)的磋商機(jī)制(GPA第20條第1款規(guī)定:“對于一成員方做出的有關(guān)影響本協(xié)定實(shí)施的任何表現(xiàn),每一成員方都本著給予友善考慮和充分給予機(jī)會的立場進(jìn)行磋商?！?均是鼓勵供應(yīng)商與采購人/機(jī)構(gòu)雙方和平友好地解決爭端,這有利于提高解決問題的效率,同時(shí)這種友好的方式不易給雙方帶來精神負(fù)擔(dān),特別是供應(yīng)商一方。但是這種制度需要雙方之間存在著和平友好的環(huán)境,因此,GPA也規(guī)定,供應(yīng)商可以選擇磋商來進(jìn)行救濟(jì),也可以直接選擇質(zhì)疑制度進(jìn)行救濟(jì),也就是說GPA的磋商制度并不是必經(jīng)程序。我國《政府采購法》并沒有明確指出質(zhì)疑程序是否為投訴的前置程序,關(guān)于這個(gè)問題學(xué)界有兩種觀點(diǎn):以曹富國為代表的部分學(xué)者持肯定觀點(diǎn),以谷遼海為代表的部分學(xué)者持否定觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為通過研讀《政府采購法》第55條:“質(zhì)疑供應(yīng)商對采購人、采購機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購人、采購機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的,可以……投訴?！?應(yīng)當(dāng)認(rèn)定立法將質(zhì)疑規(guī)定為投訴的前置程序。《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》第7條規(guī)定:“供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程、中標(biāo)和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的,應(yīng)當(dāng)首先依法向采購人、采購機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑?！泵鞔_將質(zhì)疑作為投訴的前置程序。但這樣的明確規(guī)定并沒有打消理論界的爭議,谷遼海先生始終認(rèn)為“行政規(guī)章前述所明確規(guī)定的質(zhì)疑前置程序,與我國《政府采購法》的內(nèi)容相沖突。”并且,學(xué)者們一致認(rèn)為,將質(zhì)疑作為前置程序有著不妥之處:這使得供應(yīng)商不得不先經(jīng)過質(zhì)疑才能走到投訴這一步。之前筆者闡述過,無論是GPA的磋商機(jī)制還是我國《政府采購法》的質(zhì)疑制度,均是基于和平友好的環(huán)境才有可能獲得令人較為滿意的解決結(jié)果。但是這種和平友好的環(huán)境并不時(shí)時(shí)存在,那么,對于供應(yīng)商來說,采購主體對自身的審查往往也意義不大。也有學(xué)者說“一個(gè)寄生于體制內(nèi)的監(jiān)督程序,是無法根本性的起到體制監(jiān)督作用的,寄希望于自查自糾是體制軟弱的表現(xiàn)?！边@樣一來,供應(yīng)商向采購人/機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑即等同于做無用功的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。質(zhì)疑程序浪費(fèi)了寶貴的時(shí)間,過程走完,即使獲得了支持,采購合同可能早已經(jīng)履行完畢,這樣的救濟(jì)程序并沒能夠?yàn)楣?yīng)商帶來好處,相反還會造成更多的經(jīng)濟(jì)損失,這些極大地?fù)p害了供應(yīng)商提出質(zhì)疑與投訴的積極性。
筆者認(rèn)為,多層次的救濟(jì)制度設(shè)計(jì)本身就是要方便提出救濟(jì)方根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況和自身的利益自由選擇。規(guī)定質(zhì)疑前置不可取,一定要先經(jīng)過此程序才能進(jìn)行下一程序,無疑是給供應(yīng)商強(qiáng)加了更多的義務(wù)。我國《政府采購法》應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)有的做法,允許供應(yīng)商在質(zhì)疑與投訴之間進(jìn)行自由選擇,甚至二者可以并行不悖。這樣更符合救濟(jì)程序從供應(yīng)商角度出發(fā),體現(xiàn)出保護(hù)弱勢一方的權(quán)益。
二、提起救濟(jì)的事由限定過窄
《政府采購法》第52條以及《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》第7條都規(guī)定,供應(yīng)商認(rèn)為“采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果”使自己權(quán)益受到損害時(shí),方能提起救濟(jì)。也就是說,我國法律將供應(yīng)商提起救濟(jì)的事由限定為這幾項(xiàng)。
GPA沒有對質(zhì)疑的范圍做出具體要求,只是抽象的規(guī)定供應(yīng)商可以對與其存在或者曾經(jīng)存在利害關(guān)系的整個(gè)采購活動中可能違反GPA的任何情況提出質(zhì)疑。相較之下,我國《政府采購法》中對供應(yīng)商救濟(jì)事由的規(guī)定采取的是列舉式方法并且是窮盡式規(guī)定。“采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果”這幾項(xiàng)可能涵蓋了整個(gè)采購活動的大部分內(nèi)容,但是在實(shí)踐中可能會發(fā)生各種出其不備的情況。筆者認(rèn)為,以前沒有發(fā)生過不代表將來不會發(fā)生,法律條文是滯后的,可是現(xiàn)實(shí)卻是不斷推陳出新的,立法應(yīng)當(dāng)給這種新情況的出現(xiàn)留一個(gè)豁口,而不應(yīng)采用窮盡式規(guī)定將其封死,特別是在賦予供應(yīng)商提起救濟(jì)之權(quán)的立法中,采用這樣的立法方式顯得尤為不妥,很可能會限制供應(yīng)商提起救濟(jì)的權(quán)利。
在這里,我國可以借鑒聯(lián)合國貿(mào)易法委員會通過的《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》(以下簡稱《示范法》)的規(guī)定,《示范法》第52條先抽象規(guī)定:“任何聲稱由于采購實(shí)體違反本法對其規(guī)定的責(zé)任而受到、或可能受到損失或傷害的供應(yīng)商或承包商,可按照要求進(jìn)行審查。”之后又規(guī)定將“采購實(shí)體對采購方法以及評標(biāo)程序的選擇、對供應(yīng)商國籍的限制和拒絕全部投標(biāo)、建議、報(bào)盤或報(bào)價(jià)的決定”排除于救濟(jì)制度的適用。這種先概括后排除的立法方式顯然要比一一列舉的方式更能保護(hù)供應(yīng)商的權(quán)益。
三、投訴的受理機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性
GPA第18條規(guī)定,“每一成員方應(yīng)當(dāng)建立或者指定至少一個(gè)獨(dú)立于采購實(shí)體的公正的行政或司法當(dāng)局,接受并審查供應(yīng)商提起的異議?！蔽覈墩少彿ā返?5條規(guī)定投訴需要向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴,而我國政府采購監(jiān)督管理部門則是各級人民政府財(cái)政部門。雖然《政府采購法》同時(shí)規(guī)定:“政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)。”表面上各級人民政府財(cái)政部門與采購機(jī)構(gòu)是各自獨(dú)立的,但是“從目前集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況來看,采購機(jī)構(gòu)還是與財(cái)政部門有著千絲萬縷的聯(lián)系?！蹦壳拔覈?yīng)商投訴的受理機(jī)構(gòu)在事實(shí)上并不獨(dú)立。
從目前其他發(fā)達(dá)國家的情況來看,處理供應(yīng)商投訴的工作,一般都由獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)來受理。美國和日本均是GPA的成員國,我們來看看他們的做法。
在美國,對于合同授予爭議的處理,可以向采購機(jī)關(guān)、聯(lián)邦會計(jì)總署(General Accounting Office,“GAO”)或聯(lián)邦賠償法院提起。GAO由多名律師組成,他們都是資深的政府采購法律專家,直接向國會負(fù)責(zé),因?yàn)镚AO的獨(dú)立性,高效和專業(yè)性,GAO成為美國供應(yīng)商提起救濟(jì)的首選機(jī)構(gòu)。
日本成立了兩個(gè)政府采購審查機(jī)構(gòu):政府采購審查辦公室和政府采購審查局。政府采購審查辦公室的職責(zé)是制定并監(jiān)督實(shí)施申訴的審查程序。政府采購審查局是獨(dú)立運(yùn)作的單位,主要負(fù)責(zé)處理申訴案件,其成員均是專家、學(xué)者和政府采購官員。
對比之下,發(fā)現(xiàn)我國目前與發(fā)達(dá)國家存在的差距,筆者建議,應(yīng)當(dāng)借鑒這些發(fā)達(dá)國家的做法,盡快建立我國的獨(dú)立公正的第三方來受理供應(yīng)商的投訴,以符合GPA的要求。
四、暫停措施規(guī)定得過于簡單
我國《政府采購法》關(guān)于“暫停”救濟(jì)方法的規(guī)定只有一條,即第57條:“政府采購監(jiān)督管理部門在處理投訴事項(xiàng)期間,可以視具體情況書面通知采購人暫停采購活動,但暫停時(shí)間最長不得超過三十日?！蓖ㄟ^分析我們可以得出該規(guī)定存在著以下缺陷:有權(quán)作出暫停決定的主體僅限于各級人民政府財(cái)政部門(由于暫停措施只能在投訴階段使用,因此采購人無權(quán)決定自行暫停):“視具體情況”也說明是暫停是非自動的;另外,由于本條規(guī)定得過于簡單,并沒有說明何種情況才可以使用暫停措施。
暫停在整個(gè)救濟(jì)體系中具有非常重要的意義:一方面,供應(yīng)商費(fèi)勁一切周折提起質(zhì)疑、投訴乃至行政復(fù)議或行政訴訟,無非是想爭取一個(gè)商業(yè)機(jī)會,如果在這期間,采購過程仍然繼續(xù)進(jìn)行,采購合同很可能很快就履行完畢了,供應(yīng)商即使艱難地獲得了支持但商業(yè)機(jī)會早已不在,“遲到的正義不是正義”,整個(gè)救濟(jì)制度的效果就會大打折扣。另一方面我們也應(yīng)當(dāng)看到,暫停不可避免地會干擾到采購活動的向前推進(jìn),造成其他主體的損失。因此,筆者認(rèn)為完善對暫停機(jī)制的規(guī)定是十分必要的。
我國臺灣地區(qū)《政府采購法》第82和84條規(guī)定:申訴審議委員會在必要時(shí)可以暫停采購程序,同時(shí),招標(biāo)機(jī)關(guān)在評估異議和申訴理由之后可以自行暫停。沒有將暫停限制在投訴期限內(nèi),同時(shí),也沒有限制采購人自行作出暫停的權(quán)利。
美國《聯(lián)邦政府采購規(guī)則》規(guī)定了暫停措施:當(dāng)采購機(jī)構(gòu)收到審計(jì)總署發(fā)來的受理異議立案通知后,一般情況下,采購機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)立即停止合同的授予,除非,采購機(jī)構(gòu)認(rèn)為情況緊急而迫切并且嚴(yán)重影響國家利益從而不允許等待審計(jì)總署決定的作出,或者合同授予很可能在30天的書面調(diào)查期間作出。這些理由應(yīng)當(dāng)有采購機(jī)構(gòu)書面向?qū)徲?jì)總署作出,并且在書面理由送達(dá)之前合同不得被授予。由此可見,美國采取的是自動的暫停措施,并且規(guī)定了暫停措施的例外適用條件。
《示范法》規(guī)定的是半自動暫停措施:如果投訴滿足以下條件:該投訴不是輕率的,而且包括一項(xiàng)聲明,該項(xiàng)聲明的內(nèi)容如證明屬實(shí),將顯示不暫停采購進(jìn)程,該供應(yīng)商或承包商會受到不可彌補(bǔ)的損害,該項(xiàng)投訴很可能獲得成功,而且準(zhǔn)許暫停也不會給采購實(shí)體或其他供應(yīng)商或承包商造成不成比例的損害。那么采購進(jìn)程或采購合同的履行即應(yīng)當(dāng)暫停7天。之后采購機(jī)構(gòu)或者行政審查機(jī)構(gòu)可以決定延長暫停時(shí)間,最長不得超過30日。同時(shí)也規(guī)定了適用暫停的例外條件:出于緊急的公共利益的考慮,則不得適用暫停。
我國應(yīng)當(dāng)參考臺灣地區(qū)的規(guī)定,賦予采購機(jī)構(gòu)自行決定暫停的權(quán)利,引入《示范法》的半自動暫停方法,并明確只有在公共利益的考慮之下不適應(yīng)暫停措施。
論文摘要：回顧IS審計(jì)的發(fā)展歷程，進(jìn)而披露IS審計(jì)在我國的發(fā)展現(xiàn)狀，并對產(chǎn)生問題的原因進(jìn)行剖析，最后對如何構(gòu)建完善的Is審計(jì)模型提出解決策略。
Is審計(jì)，是指Informationsystemauditing，即信息系統(tǒng)審計(jì)，它是指審計(jì)組織以信息技術(shù)為手段，組織計(jì)劃審計(jì)項(xiàng)目，實(shí)施審計(jì)的全過程，以判斷該信息系統(tǒng)是否安全、可靠和有效，并對信息系統(tǒng)對財(cái)務(wù)報(bào)告的影響做出判斷或單獨(dú)提出信息系統(tǒng)審計(jì)報(bào)告的全過程。以確認(rèn)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)或評價(jià)企業(yè)信息戰(zhàn)略、優(yōu)化組織運(yùn)營為目標(biāo)，對組織營運(yùn)所依賴的信息系統(tǒng)進(jìn)行獨(dú)立、客觀確認(rèn)和咨詢活動。信息系統(tǒng)審計(jì)的內(nèi)容包括兩個(gè)方面：一是以信息技術(shù)為手段所開展審計(jì)工作的全過程，即計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)技術(shù)(CAAT)；二是指審計(jì)部門以組織的信息系統(tǒng)為對象，以風(fēng)險(xiǎn)評估或內(nèi)部控制檢查為手段，對該系統(tǒng)所產(chǎn)生的會計(jì)信息系統(tǒng)的真實(shí)性、合法性做出確認(rèn)或通過優(yōu)化企業(yè)信息管理，增加企業(yè)核心競爭能力即信息系統(tǒng)的審計(jì)或EDP審計(jì)。信息系統(tǒng)審計(jì)與控制協(xié)會——ISACA成立于1969年，最初稱為EDP審計(jì)師聯(lián)合會，總部在美國的芝加哥。目前該組織在世界上100多個(gè)國家設(shè)有160多個(gè)分會，現(xiàn)有會員兩萬多人。是信息系統(tǒng)審計(jì)的專業(yè)人員唯一的國際性組織，CISA(CertiifedInformationSystemAuditor)也是這一領(lǐng)域的唯一職業(yè)資格。該組織通過制定和頒布信息系統(tǒng)審計(jì)準(zhǔn)則、實(shí)務(wù)指南等專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范和指導(dǎo)信息系統(tǒng)審計(jì)師的工作；它還設(shè)立了信息系統(tǒng)審計(jì)與控制基金會，從事相關(guān)領(lǐng)域的研究工作，以使該組織的成員能夠享用其最新研究成果；通過在世界各地舉辦各種形式的研討會、培訓(xùn)班等活動，增進(jìn)國際間同業(yè)人員的交流。ISACA每年還舉辦CISA資格考試，通過考試的人員可以申請CISA資格，符合ISACA規(guī)定的工作經(jīng)驗(yàn)及其他相關(guān)要求的申請人會被授予CISA資格。
1IS審計(jì)發(fā)展歷程回顧
在信息系統(tǒng)審計(jì)的萌芽階段，人們稱之為電子數(shù)據(jù)處理審計(jì)(electronicdataprocessingauditing)或計(jì)算機(jī)審計(jì)，它是作為傳統(tǒng)審計(jì)業(yè)務(wù)的擴(kuò)展發(fā)展起來的。早期的計(jì)算機(jī)應(yīng)用比較簡單，相應(yīng)地，計(jì)算機(jī)審計(jì)業(yè)務(wù)主要關(guān)注對被審計(jì)單位電子數(shù)據(jù)的取得、分析、計(jì)算等數(shù)據(jù)處理業(yè)務(wù)，還稱不上信息系統(tǒng)審計(jì)。從財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)的角度來看，這一階段的主要業(yè)務(wù)內(nèi)容是對交易金額和賬戶、報(bào)表余額進(jìn)行檢查，屬于審計(jì)程序中的實(shí)質(zhì)性測試環(huán)節(jié)。此時(shí)，它只是傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)業(yè)務(wù)的一種輔助工具，對客戶的電子化會計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理和分析，為財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)人員提供服務(wù)。
隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)應(yīng)用范圍的不斷擴(kuò)展，計(jì)算機(jī)對被審計(jì)單位各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的影響越來越大，計(jì)算機(jī)審計(jì)所關(guān)注的內(nèi)容也從單純的對電子的處理延伸到對計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的可靠性、安全性進(jìn)行了解和評價(jià)。在制度基礎(chǔ)審計(jì)的模式下，計(jì)算機(jī)審計(jì)的業(yè)務(wù)內(nèi)容已經(jīng)擴(kuò)展到了符合性測試領(lǐng)域。風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)的審計(jì)模式的采用以及信息技術(shù)在被審計(jì)單位的各個(gè)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，信息系統(tǒng)的安全性、可靠性與其所服務(wù)的組織所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)系越來越緊密，并且直接或間接地影響到財(cái)務(wù)報(bào)表的真實(shí)、公允。在這種情況下，對被審計(jì)單位風(fēng)險(xiǎn)的評估必須將計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)納入考慮范圍。發(fā)展到這一階段，計(jì)算機(jī)審計(jì)的業(yè)務(wù)范圍已經(jīng)覆蓋了一項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)的全過程，計(jì)算機(jī)審計(jì)這一概念已經(jīng)不能反映這一業(yè)務(wù)的全部內(nèi)涵，信息系統(tǒng)審計(jì)的概念隨之出現(xiàn)。
1．1在建立信息系統(tǒng)審計(jì)制度，開展信息系統(tǒng)審計(jì)研究方面，美國走在前面
早在計(jì)算機(jī)進(jìn)入實(shí)用階段時(shí)，美國就開始提出系統(tǒng)審計(jì)(SYSTEMAUDIT)。1969年在洛杉磯成立了電子數(shù)據(jù)處理審計(jì)師協(xié)會(EDPAA)，1994年該協(xié)會更名為信息系統(tǒng)審計(jì)與控制協(xié)會(INFORMATIONSYSTEMAUDITANDCONTROLASSOCIATION)即ISACA。美國是首先對網(wǎng)上財(cái)務(wù)信息的審計(jì)直接頒布指導(dǎo)性文件的國家。注冊會計(jì)師協(xié)會(AICPA)為指導(dǎo)其會計(jì)師事務(wù)所成員，于1997年1月頒布了名為《互聯(lián)網(wǎng)上的財(cái)務(wù)報(bào)告》(FinnacialStatementsontheIntemet)的指導(dǎo)性文件。該文件于1999年8月15日更新，是現(xiàn)階段的最新版本。該指導(dǎo)性文件詳細(xì)表明了美國注冊會計(jì)師協(xié)會審計(jì)和鑒證組成員的立場。他們指出網(wǎng)上財(cái)務(wù)報(bào)告的使用者不同于傳統(tǒng)印刷版財(cái)務(wù)報(bào)告的使用者，網(wǎng)上披露財(cái)務(wù)信息只是一種營銷手段，網(wǎng)絡(luò)為企業(yè)提供了時(shí)常更新其信息的可能性。
1．22001年1月，英國審計(jì)職業(yè)委員會(APB)頒布了
《網(wǎng)上審計(jì)報(bào)告公告》(ElectmnicPublicationofAuditorsReports)該公告主要解決了以下幾個(gè)問題：(1)．檢查電子版財(cái)務(wù)信息的生成。(2)．審計(jì)報(bào)告的用詞。在對應(yīng)印刷版財(cái)務(wù)報(bào)表的審計(jì)報(bào)告中，審計(jì)報(bào)告往往通過頁碼范圍來確認(rèn)已審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表。然而在網(wǎng)站上所的財(cái)務(wù)報(bào)表和審計(jì)報(bào)告中，使用頁碼范圍已不合時(shí)宜，因此APB建議直接使用財(cái)務(wù)報(bào)表名稱來取代頁碼范圍；同時(shí)需要在審計(jì)報(bào)告中指出所使用的通用會計(jì)準(zhǔn)則和審計(jì)準(zhǔn)則的國籍。(3)．信息間的鏈接。APB非常關(guān)注已審計(jì)信息和未審計(jì)信息之間使用超鏈接的問題。APB建議審計(jì)師應(yīng)要求“在信息使用者通過超鏈接從已審計(jì)信息跳到非審計(jì)信息時(shí)，網(wǎng)站應(yīng)能向使用者發(fā)出警告信息”。
13澳大利亞審計(jì)與鑒證準(zhǔn)則委員會(AustralianAuditnadAssurnaceStnadardBoard，AASB)AASB是最先對網(wǎng)上財(cái)務(wù)信息審計(jì)作出指導(dǎo)的審計(jì)準(zhǔn)則制定者。AASB于1999年頒布了審計(jì)指導(dǎo)聲明(AGS)1050《與電子方式呈報(bào)財(cái)務(wù)報(bào)告相關(guān)的審計(jì)問題》。AGS1050的目的在于“當(dāng)公司利用信息技術(shù)在公共網(wǎng)絡(luò)如互聯(lián)網(wǎng)上已審計(jì)財(cái)務(wù)信息時(shí)，就一些問題為審計(jì)師提供一定的指導(dǎo)”。AASB在AGS1050中重述了審計(jì)的基本準(zhǔn)則，并強(qiáng)調(diào)“電子方式財(cái)務(wù)報(bào)告并沒有改變管理當(dāng)局和審計(jì)師的責(zé)任”，即財(cái)務(wù)報(bào)告的主要責(zé)任仍在管理當(dāng)局。
1．4日本的系統(tǒng)審計(jì)是從八十年代開始，1983年通產(chǎn)省公開發(fā)表了《系統(tǒng)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，并在全國軟件水平考試中增加了“系統(tǒng)審計(jì)師”一級的考試，著手培養(yǎng)從事信息系統(tǒng)審計(jì)的骨干隊(duì)伍
2IS審計(jì)在我國發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題剖析
近年來，我國審計(jì)信息化建設(shè)在納入國家信息化建設(shè)(即：金審工程)范圍后，有了較快發(fā)展。在信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方面逐漸形成體系，審計(jì)業(yè)務(wù)軟件開發(fā)應(yīng)用中也有了較快發(fā)展。但審計(jì)信息化建設(shè)在實(shí)際工作中，還存在一些不容忽視的問題，這些問題如不妥善解決將影響審計(jì)信息化建設(shè)和發(fā)展進(jìn)程。
2．1審計(jì)人員對信息系統(tǒng)審計(jì)理解偏差，信息系統(tǒng)審計(jì)水平匱乏
在注冊會計(jì)師的行業(yè)，由于我國CPA的市場化建設(shè)及推行較晚，現(xiàn)行的CPA的素質(zhì)較低。同時(shí)在CPA的考試中也沒有計(jì)算機(jī)方面的要求，因此絕大多數(shù)的CPA運(yùn)用計(jì)算機(jī)的水平很低。CPA的審計(jì)工作仍然是傳統(tǒng)的手工審計(jì)。計(jì)算機(jī)僅僅用作文字處理或者基本不用。有些單位計(jì)算機(jī)專業(yè)技術(shù)人員只占在職人員總數(shù)的5％左右，與審計(jì)信息化建設(shè)和發(fā)展的需要還有較大差距；同時(shí)由于計(jì)算機(jī)技術(shù)的飛速發(fā)展與知識更新培訓(xùn)的不足，許多審計(jì)人員的計(jì)算機(jī)應(yīng)用水平及相關(guān)技能無法得到同步提高，計(jì)算機(jī)應(yīng)用仍停留在較低水平上，計(jì)算機(jī)功能也沒有得到充分發(fā)揮。主要體現(xiàn)在應(yīng)用意識不強(qiáng)，操作技能還不熟練。因而審計(jì)系統(tǒng)計(jì)算機(jī)人材缺乏的問題，也是制約審計(jì)信息化建設(shè)和發(fā)展的因素之一。
2．2信息系統(tǒng)審計(jì)理論研究幾乎是空白
信息系統(tǒng)審計(jì)工作目前還處于探索階段，還沒有形成一套成型的專業(yè)規(guī)范理論結(jié)構(gòu)。會計(jì)、審計(jì)界所進(jìn)行的一些信息系統(tǒng)審計(jì)的探索和嘗試以及開發(fā)的一些信息系統(tǒng)審計(jì)軟件，還大都停留在對被審計(jì)單位的電子數(shù)據(jù)進(jìn)行處理的階段。
2．3信息系統(tǒng)審計(jì)硬件條件嚴(yán)重不足
2．4信息系統(tǒng)審計(jì)軟件條件嚴(yán)重欠缺
雖然我國的網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)軟件較國際先進(jìn)水平的差距不大，但是由于推出較晚，目前使用面還不廣。同時(shí)網(wǎng)絡(luò)財(cái)務(wù)軟件的設(shè)計(jì)沒有考慮審計(jì)軟件設(shè)計(jì)的需要，使得審計(jì)軟件的數(shù)據(jù)收集以及其功能的發(fā)揮受到很大的制約。
2．5IS審計(jì)信息化建設(shè)效益低
2．6IS審計(jì)成本不斷攀升
2．7IS審計(jì)業(yè)務(wù)水平不滿足信息化發(fā)展的的要求
2．8IS審計(jì)準(zhǔn)則及專業(yè)規(guī)范不到位
我國的信息系統(tǒng)審計(jì)工作目前還處于探索階段，還沒有形成一套成形的專業(yè)規(guī)范。目前我國會計(jì)審計(jì)界所進(jìn)行的一些計(jì)算機(jī)審計(jì)的探索和嘗試以及開發(fā)的一些計(jì)算機(jī)審計(jì)軟件還大都停留在對被審計(jì)單位的電子數(shù)據(jù)進(jìn)行處理的階段。運(yùn)用傳統(tǒng)的會計(jì)審計(jì)知識已經(jīng)不能對這樣的客戶進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估、內(nèi)控測試與評價(jià)，從而無法進(jìn)行真正意義上的“風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)模式”的審計(jì)業(yè)務(wù)，影響我國會計(jì)師行業(yè)審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量。這一現(xiàn)狀使得我國的注冊會計(jì)師行業(yè)在與國外大型會計(jì)公司的競爭中處于不利地位。
3基于新經(jīng)濟(jì)時(shí)代的完善的IS審計(jì)模型的構(gòu)建策略
新經(jīng)濟(jì)是建立在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)上的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，以信息網(wǎng)絡(luò)為代表的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，正在世界范圍內(nèi)，尤其是發(fā)達(dá)國家飛速發(fā)展。因此，審計(jì)信息化建設(shè)和發(fā)展關(guān)系到我國審計(jì)事業(yè)的興衰，體現(xiàn)著我國審計(jì)事業(yè)發(fā)展水平。為此，構(gòu)建完善的Is審計(jì)模式成為當(dāng)務(wù)之急：
31構(gòu)建完善的Is審計(jì)準(zhǔn)則體系
目前，我國的Is審計(jì)準(zhǔn)則比較分散，不統(tǒng)一，執(zhí)行起來具有很大難度?，F(xiàn)有審計(jì)準(zhǔn)則既有審計(jì)署和國務(wù)院辦公廳的，又有中國注冊會計(jì)師協(xié)會頒布的，而且只有一般性原則和指導(dǎo)意見，缺乏具體的實(shí)務(wù)公告和行業(yè)指南。并且《計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)技術(shù)方法》只是涵蓋了審計(jì)工作的一部分，針對我國目前審計(jì)實(shí)務(wù)界的現(xiàn)狀，廣泛采用的仍是系統(tǒng)打印出來的數(shù)據(jù)進(jìn)行手工審計(jì)，即繞過計(jì)算機(jī)審計(jì)，如何對其進(jìn)行規(guī)范，目前還沒有相應(yīng)的準(zhǔn)則。因此，我國可以借鑒國際審計(jì)實(shí)務(wù)委員會頒布的有關(guān)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)環(huán)境下的審計(jì)準(zhǔn)則。因?yàn)檫@套準(zhǔn)則既有一般性的原則和指導(dǎo)，又有具體的準(zhǔn)則和實(shí)務(wù)公告，從獨(dú)立微機(jī)到聯(lián)機(jī)系統(tǒng)，再到數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)的審計(jì)和計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)技術(shù)，內(nèi)容比較全面并且結(jié)構(gòu)性強(qiáng)。
3．2構(gòu)建完善的Is審計(jì)實(shí)施體系
信息系統(tǒng)審計(jì)實(shí)施體系是指由IT和審計(jì)相關(guān)的學(xué)科為理論基礎(chǔ)，以傳統(tǒng)審計(jì)為實(shí)踐基礎(chǔ)，以審計(jì)指南為指導(dǎo)，以審計(jì)工具為輔助，以審計(jì)業(yè)務(wù)為核心的有機(jī)整體。構(gòu)建信息系統(tǒng)審計(jì)實(shí)施體系的目的在于全面了解信息系統(tǒng)審計(jì)的內(nèi)涵和外延，從而有助于該領(lǐng)域的進(jìn)一步深入研究，也可更加有效地指導(dǎo)實(shí)際的審計(jì)工作。完善的Is審計(jì)實(shí)施體系如圖所示：
3．3構(gòu)建全面的聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)
聯(lián)網(wǎng)審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)互連后，在對被審計(jì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)管理相關(guān)信息系統(tǒng)進(jìn)行測評和高效率的數(shù)據(jù)采集與分析的基礎(chǔ)上，對被審計(jì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益進(jìn)行實(shí)時(shí)、遠(yuǎn)程檢查監(jiān)督的行為。隨著近年來一些地方聯(lián)網(wǎng)審計(jì)試點(diǎn)的開展，有數(shù)據(jù)顯示，在2003年，審計(jì)署對中國工商銀行進(jìn)行了聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，和1999年相比，全部參審人員僅為1999年人工現(xiàn)場審計(jì)的1．1％，人均發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問題卻是1999年的38倍。
聯(lián)網(wǎng)審計(jì)正悄悄改變著延續(xù)了100多年的傳統(tǒng)審計(jì)模式。聯(lián)網(wǎng)審計(jì)是順應(yīng)信息化發(fā)展的產(chǎn)物，不論在亞洲還是在歐洲、美洲，聯(lián)網(wǎng)審計(jì)都處在試點(diǎn)階段。據(jù)悉，2005年《中央部門預(yù)算執(zhí)行聯(lián)網(wǎng)審計(jì)工作方案》(以下簡稱《工作方案》)正式完成?！豆ぷ鞣桨浮芬?guī)定，審計(jì)重點(diǎn)是國家工商總局等四大中央部門，將首批執(zhí)行聯(lián)網(wǎng)審計(jì)。該方案根據(jù)《審計(jì)署2005年度統(tǒng)一組織審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃》、(2004至2007年審計(jì)信息化發(fā)展規(guī)劃》、《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制辦法(試行)》和(2005年財(cái)政審計(jì)應(yīng)用計(jì)算機(jī)技術(shù)工作意見》制定。審計(jì)人員坐在辦公室內(nèi)就能動態(tài)甚至實(shí)時(shí)跟蹤、查看被審計(jì)單位預(yù)算資金動態(tài)，從資產(chǎn)負(fù)債變動、預(yù)算經(jīng)費(fèi)收支、大額支出、預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行、行政性收費(fèi)等多個(gè)角度進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)或異常后及時(shí)通知被審計(jì)單位，努力把腐敗消滅在萌芽狀態(tài)；在對具體項(xiàng)目審計(jì)中，大量的審前調(diào)查在自己的辦公室內(nèi)完成，進(jìn)駐被審計(jì)單位前已經(jīng)確定了審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)實(shí)施方案等，審計(jì)員在被審計(jì)單位的主要工作不再是查賬找問題，而調(diào)查取證聯(lián)網(wǎng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)。
但聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，包括其試點(diǎn)活動都在近三年內(nèi)才開始啟動，聯(lián)網(wǎng)審計(jì)無論在理論和實(shí)踐中都存在很多問題，尤其是一些法律、技術(shù)、規(guī)范等多方面的難題。(1)法律盲區(qū)是聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的主要障礙之一。比如，按照現(xiàn)有審計(jì)法規(guī)，審計(jì)機(jī)關(guān)能否具有與被審計(jì)單位聯(lián)網(wǎng)取得數(shù)據(jù)的權(quán)力，有沒有隨時(shí)獲取被審計(jì)單位數(shù)據(jù)并進(jìn)行審計(jì)的權(quán)力，在發(fā)現(xiàn)問題后有沒有及時(shí)通知被審計(jì)單位的權(quán)力，被審計(jì)單位有沒有相對應(yīng)的義務(wù)等。
(2)信息系統(tǒng)審計(jì)技術(shù)急需跟進(jìn)。在開展聯(lián)網(wǎng)審計(jì)前，應(yīng)首先對被審計(jì)單位的信息系統(tǒng)進(jìn)行審計(jì)；要探索適用范圍更廣的公網(wǎng)傳輸機(jī)制；要研究數(shù)據(jù)庫技術(shù)、聯(lián)機(jī)分析技術(shù)、數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)等在聯(lián)網(wǎng)審計(jì)中的應(yīng)用；要通過與重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域的聯(lián)網(wǎng)，建立審計(jì)數(shù)據(jù)中心，為審計(jì)業(yè)務(wù)提供支持。
3．4運(yùn)用信息技術(shù)支撐審計(jì)管理的科學(xué)化
通過審計(jì)項(xiàng)目管理系統(tǒng)，審計(jì)人員可獲得自己所需要的項(xiàng)目信息或上報(bào)自己的審計(jì)情況；審計(jì)組長可對審計(jì)人員的審計(jì)工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)，并掌握審計(jì)進(jìn)度情況；專職復(fù)核人員和業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人可對審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督復(fù)核；本級審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行查詢、指導(dǎo)和監(jiān)督。
3．5盡快彌補(bǔ)我國注冊會計(jì)師的知識結(jié)構(gòu)缺陷
與國有企業(yè)和外資企業(yè)相比，民間投資的行業(yè)受到很大的限制。但隨著國家對民間投資范圍的不斷放寬，民間投資的行業(yè)將更加廣泛。2002年民間投資主要集中在農(nóng)林牧漁業(yè)、制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和其它行業(yè)，比重分別為6.4%、27.5%、28.5%、18.6%，四大行業(yè)所占的總比重達(dá)到81%，其中農(nóng)業(yè)比重較高，主要是因?yàn)檗r(nóng)村投資占有較大的比例。其它行業(yè)中，主要是城鎮(zhèn)和農(nóng)村私人建房。
在2002年民間投資的資金來源中，國家預(yù)算內(nèi)資金占2.4%，國內(nèi)貸款占13.2%，利用外資占2.0%，自籌資金和其它資金合計(jì)占82.5%，這一方面說明民營企業(yè)自我積累能力較強(qiáng)，但也反映出民間投資的資金籌集渠道比較單一。
在全國民間投資總量上，東部地區(qū)占61.4%，中部地區(qū)占21%，西部地區(qū)占17.6%，中西部地區(qū)之和僅為38.6%，東部地區(qū)在民間投資中占有絕對主導(dǎo)地位。民間投資的分布與各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，民間投資就越活躍，所占的比重也就越大，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的地區(qū)，民間投資則相對滯后。
民間投資與國有及國有控股和外商投資相比，項(xiàng)目的平均規(guī)模要小得多，這與民營企業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模相對較小是相適應(yīng)的。2002年城鎮(zhèn)計(jì)劃總投資50萬元以上項(xiàng)目中，國有及國有控股投資項(xiàng)目平均規(guī)模為5584萬元，外商投資為9742萬元，而民間投資僅為2129萬元，是國有及國有控股投資的38.1%，外商投資的21.9%。
我國民間投資存在的問題
民間投資受著行業(yè)準(zhǔn)入的限制
目前，許多已對外資開放的領(lǐng)域比如銀行、保險(xiǎn)、電信等行業(yè)，對國內(nèi)民間資本的介入仍有嚴(yán)格的限制。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，國有經(jīng)濟(jì)投資領(lǐng)域約80個(gè)，允許外商進(jìn)行投資的領(lǐng)域約60個(gè)，而允許國內(nèi)民間資本投資的領(lǐng)域卻只有30多個(gè)。另外，電力、水利設(shè)施、鐵路、港口、衛(wèi)生、醫(yī)療，城市及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，本應(yīng)是民間投資大有作為的領(lǐng)域，但由于受體制的限制，民間資本卻無法進(jìn)入。對于具有一定發(fā)展空間的銀行、證券、電信等第三產(chǎn)業(yè)，民間資本的持有者雖具有強(qiáng)烈的投資愿望，但由于政府壟斷尚未完全打破，在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，民間資本還是很難順利進(jìn)入。東部經(jīng)濟(jì)發(fā)本達(dá)省份，大量的民間資本只能擁擠在允許投資的少數(shù)行業(yè)內(nèi)，造成過度競爭、重復(fù)建設(shè)，使資源不能通過投資在不同產(chǎn)業(yè)之間進(jìn)行調(diào)整，無法實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的資源優(yōu)化。
民間投資的融資渠道不暢通
我國的融資環(huán)境一直是扭曲的，不合理的，以國有銀行為主導(dǎo)的信貸投放長期向國有企業(yè)傾斜，而民間投資在融資方式選擇，融資機(jī)構(gòu)建立等方面受到歧視，民營企業(yè)在投資過程中，得不到平等的融資機(jī)會，由于民營企業(yè)缺乏有效的信用擔(dān)保，很難通過正規(guī)的金融渠道融通資金，同時(shí)，由于各大銀行強(qiáng)化了貸款的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，使其獲取民營中小企業(yè)信息的成本較高，審批程序復(fù)雜，耗時(shí)較長，不敢輕易批準(zhǔn)對其貸款。在直接融資方面，民營中小企業(yè)更是被拒之門外。民營經(jīng)濟(jì)基本上處于自生自滅的狀態(tài)。由于銀行支持力度不夠，資本市場難以進(jìn)入，民間投資面臨資金困難。當(dāng)企業(yè)自我積累無法滿足其需要時(shí)，有些企業(yè)就依靠非正規(guī)的民間借貸，甚至是地下錢莊來籌集資金。但民間借貸規(guī)模小、時(shí)間短、成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，一旦運(yùn)用不當(dāng)，企業(yè)可能背上沉重的負(fù)擔(dān)。融資困難已成為當(dāng)前民間投資進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。
政府審批程序繁雜，服務(wù)不到位
民間投資要受到政府一層層的行政審批、手續(xù)繁雜、準(zhǔn)入條件過高、效率低下、耗時(shí)耗力，這令民間投資者望而卻步。另外，政府對民間投資在技術(shù)、信息、法律等方面的服務(wù)存在嚴(yán)重的缺陷，民間投資者的合法權(quán)益不能得到充分保障，嚴(yán)重制約了民間資本的積累和民間投資的增長。民間投資的信息渠道不暢，投資政策透明度不高，市場信息不靈，投資者無法正確選擇投資項(xiàng)目。
民間投資規(guī)模小，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重
總的來講，我國民間投資發(fā)展的歷史還不長，企業(yè)本身的本論文由整理提供規(guī)模小，規(guī)模效應(yīng)難以形成。民間投資大多投向初級產(chǎn)品加工，對新興高科技投入少。大多數(shù)民間投資者對投資方向，投資項(xiàng)目，缺乏預(yù)見性，隨波逐流，致使民間投資項(xiàng)目出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的低水平重復(fù)建設(shè)。社會保障體系不完善
我國居民儲蓄存款已達(dá)10萬億元，存在著巨大的民間投資潛力。但由于社會保障體系不完善，這部分儲蓄很難轉(zhuǎn)化成民間投資。近年來，住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)和教育等領(lǐng)域的改革全面展開，措施出臺相對集中。改革后，由于配套的社會保障體系及制度不能及時(shí)確定，居民對未來收入預(yù)期不明而加重了后顧之憂。雖然老百姓有儲蓄，有一定投資能力，但絕不敢貿(mào)然投資。
鼓勵民間投資應(yīng)采取的對策
政府應(yīng)加大對民間投資的政策支持和服務(wù)力度
政府要完善社會保障制度，加快社會保障制度的改革，盡快建立完善的社會保障體系，讓個(gè)人儲蓄部分轉(zhuǎn)化為投資，降低居民預(yù)防性儲蓄動機(jī)，增強(qiáng)投資信心。政府要制定有利于民間投資的法律法規(guī)。取消不利于民間投資的限制性條文，制定有利于民間投資的法律、法規(guī)/">論文由整理提供，消除政策性限制，為民間投資提供平等的投資機(jī)會。為民間投資提供法律和服務(wù)保障，通過依法管理，引導(dǎo)民間投資，做好各項(xiàng)服務(wù)工作，包括產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)，投資方向選定，法律政策咨詢。
放寬民間投資的準(zhǔn)入領(lǐng)域，改革投融資體制
政府要放寬民間投資的準(zhǔn)入領(lǐng)域，給民間投資者以“國民待遇”。凡是允許外商投資的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，都應(yīng)允許民間資本進(jìn)入，鼓勵和引導(dǎo)民間資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)領(lǐng)域、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，以及教育、金融、電信等壟斷性行業(yè)。政府要改變觀念，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的投融資體制。要實(shí)現(xiàn)民間投資決策程序化，項(xiàng)目管理專業(yè)化，政府調(diào)控透明化，中介服務(wù)社會化，投融資渠道商業(yè)化，建立以市場為導(dǎo)向的新型的投融資體制。
成立民營銀行專門為民間投資服務(wù)
從世界范圍來看，自20世紀(jì)70年代以來，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家，民營銀行的比重都在持續(xù)上升。2001年民營銀行占全球銀行資產(chǎn)的比例，已經(jīng)超過了70%，在世界上只有少數(shù)一些窮困和處
在轉(zhuǎn)型中國家的國有銀行還占主導(dǎo)地位。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的工業(yè)化國家中，國有銀行所占的比例都低于10%，而且其比重還在持續(xù)下降。我國政府應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，成立中小民營銀行。專門為民間投資和中小企業(yè)提供融資服務(wù)。
建立多元化的融資渠道、支持民間投資的發(fā)展
我國傳統(tǒng)的金融體制不利于民間投資者的融資。必須本論文由整理提供加快投融資體制改革，改善民間投資者的融資環(huán)境，建立多元化的融資渠道，支持民間投資的發(fā)展。加大商業(yè)銀行對民間投資的信貸支持力度，積極發(fā)展中小企業(yè)融資擔(dān)?；鸷蛣?chuàng)業(yè)投資基金，進(jìn)一步擴(kuò)大基金的投資領(lǐng)域和覆蓋面。允許信用良好的非國有企業(yè)，在經(jīng)過信用評級后，發(fā)行企業(yè)債券。加快二板市場的建設(shè)，使更多的民營企業(yè)經(jīng)過資本市場籌措資金。通過建立一個(gè)多渠道、多元化的金融市場來鼓勵和引導(dǎo)民間投資，使非國有企業(yè)與國有企業(yè)一道，及時(shí)獲得發(fā)展所需要的資金支持。
政府應(yīng)建立民間投資服務(wù)中心
政府要進(jìn)一步完善和發(fā)展為民間投資服務(wù)的信本論文由整理提供用擔(dān)保基金，為民間投資者融資提供擔(dān)保。要建立為民間投資服務(wù)的信息服務(wù)中心，技術(shù)創(chuàng)新中心，投資咨詢中心等。專門為民間投資者服務(wù)。解決民間投資發(fā)展過程中的市場信息不靈、進(jìn)入領(lǐng)域狹窄、低水平重復(fù)建設(shè)等問題，引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展。要強(qiáng)化社會中介機(jī)構(gòu)向民間投資服務(wù)的意識，建立和培育一批面向民間投資的會計(jì)、審計(jì)、法律等事務(wù)所及資信評估機(jī)構(gòu)，服務(wù)于民間投資。
參考資料：
1.汲鳳翔、王寶濱，我國民間投資的現(xiàn)狀，《中國國情國力》，2003.10
